ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА (на примере

На правах рукописи
Стрюченко Евгений Сергеевич
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ
БЮДЖЕТА
(на примере Свердловской области)
Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Екатеринбург – 2006
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Работа выполнена на кафедре финансов, денежного обращения и кредита
ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет
Научные руководители
Доктор экономических наук, профессор
Казак Александр Юрьевич
Кандидат экономических наук, доцент
Князева Елена Геннадьевна
Официальные оппоненты
Доктор экономических наук, профессор
Барулин Сергей Владимирович
Кандидат экономических наук
Червяков Владислав Владимирович
Ведущая организация
ГОУ ВПО Самарский государственный
экономический университет
Защита
состоится
«14»
декабря
2006
г.
в
10
часов
на заседании диссертационного совета Д 212.287.02 ГОУ ВПО Уральский
государственный экономический университет по адресу: 620219, г. Екатеринбург,
ГСП – 985, ул. 8 Марта, 62, ауд. 357. Зал заседаний Ученого Совета.
С
диссертацией
можно
ознакомиться
в
научной
библиотеке
ГОУ ВПО Уральский государственный экономический университет.
Автореферат разослан «____» ноября 2006г.
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат экономических наук, доцент
Е.Г. Князева
2
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность
темы
исследования.
Одной
из
основных
целей
экономической политики является формирование эффективной бюджетной
системы, ее ориентация на стимулирование постоянного роста и обеспечение
функционирования
социальной сферы. Достижение устойчивости бюджетной
системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в
рамках четко определенных приоритетов. Повышение
результативности
бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в
области бюджетного процесса.
Государственный
бюджет
является
показателем
экономического
и
социального положения государства. Результат экономического реформирования
в нашей стране в большей степени зависит от того, насколько бюджетная
политика государства адекватна современным требованиям.
В настоящее время в основном решена задача обеспечения финансовой и
макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с
2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы
действующей бюджетной системы и бюджетного процесса, завершен переход к
казначейскому
исполнению
бюджета,
упорядочена
поддержки субъектов Российской Федерации.
система
финансовой
В то же время, несмотря на
определенные результаты в области реформирования бюджетной системы, в
России только получают развитие элементы среднесрочного планирования и
обеспечения результативности бюджетных расходов, включаемые в бюджетный
процесс.
В силу этого
практики
изучение теоретических и законодательных основ,
функционирования
бюджетного
механизма и внедрения
мероприятий, позволяющих повысить эффективность его функционирования в
расходной части, представляется особенно значимым.
Цель
диссертационного
исследования
теоретических и методических основ
состоит
в
оценки эффективности
расходов.
3
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
разработке
бюджетных
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
− анализа основных теоретических положений по сущности и назначению
бюджета, бюджетных расходов, обобщения зарубежного
эффективности
бюджетных расходов
опыта повышения
с точки зрения целесообразности
применения его в России;
− рассмотрения особенностей современного бюджетного планирования,
ориентированного на результат;
− комплексной оценки объективных возможностей бюджетов территорий
Уральского федерального округа и подробного анализа расходной части
бюджетов;
− определения логики построения расходов бюджета субъекта Российской
Федерации, его специфики и проблем на каждой стадии прохождения показателей
и оценки возможностей совершенствования бюджетных процедур в Свердловской
области;
− анализа общеэкономической ситуации и ее влияния на областной бюджет
Свердловской области;
− определения оптимальных параметров организационно-экономических
направлений совершенствования управления расходами бюджета;
− разработки финансово-организационных аспектов при формировании
системы показателей оценки эффективности бюджетных расходов.
Объект исследования – расходы областного бюджета субъекта Российской
Федерации,
их
влияние
на
социально-экономическое
развитие
региона
посредством исполнения расходной части бюджета.
Предмет исследования – совокупность экономических отношений,
возникающих в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации
по расходам.
4
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Для решения поставленных задач в ходе исследования были использованы
общенаучные методы исследования: анализ, синтез, сравнение, классификация,
применены специальные
методы
анализа – расчет коэффициентов, анализ
временных рядов.
Теоретическую базу исследования составили фундаментальные труды
российских и зарубежных ученых и практиков в области финансов и бюджета:
М.Ю. Андреевой, А.И. Архиповой, А.М. Бабича, В.С. Васильева, П.И.Вахрина,
О.В. Врублевской, М.Ю. Гараджи, Ф.Г. Габунии, А.М. Година, Л.А.Дробозиной,
С.И. Иловайского, А.Ю. Казака, Г.М. Колпаковой, А.С.Колесова, Ф. Мошера,
А.М. Лаврова, И.Н. Мысляевой, Т.И. Нестеренко, П.И. Лященко, Л.Н. Павловой,
Г.Б.
Поляка,
М.В.
Романовского,
В.К.Сенчагова, А.Г. Силуанова,
В.И.Рукавишниковой,
Б.М.
Сабанти,
В.В.Соргина, М.И. Ткачук, В.Б. Христенко,
Н.К.Фроловой, Г.Л. Шеховцева, В.Б. Шубы, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и
других; законодательные материалы федерального и регионального уровня
государственной власти.
Информационной и экспериментальной базой исследования являются
материалы Министерства финансов Российской Федерации и Свердловской
области; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых,
налоговых
и
статистических
общероссийских
органов
экономических
Свердловской
периодических
области;
изданий;
данные
материалы
всероссийских и региональных научно-практических конференций, семинаров. В
диссертации отражены результаты исследования автора и его практической
деятельности в Министерстве финансов Свердловской области.
Научная
новизна
диссертационного исследования
заключается
в
следующем:
− уточнено и научно обосновано определение «бюджета», как основанной
на
нормах закона
системе
отношений,
связанной с
формированием
5
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
и
использованием денежного фонда, необходимого для эффективного обеспечения
и защиты интересов граждан и общества;
− выделены принципиальные подходы к повышению
эффективности
расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат на достижение заранее
определенного результата, и получении наибольшего объема общественных благ
в условиях
ограниченности финансовых ресурсов,
консолидируемых в
бюджете;
− представлена
агрегированная
структура
расходов, позволяющая
осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период
с
учетом изменений в бюджетной классификации;
− предложены направления совершенствования процедуры принятия
областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности расчетов
финансовых и натуральных показателей;
−
разработана комплексная система индикативных показателей оценки
эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих использование перечня
финансовых,
кадровых,
социальных
и
специальных
(производственных)
индикаторов.
Практическая
значимость
состоит
возможности
использования
разработок автора в учебном процессе в высших учебных заведениях
экономического профиля, а также в обосновании создания
материалов
в
финансовых
органах
Российской
Федерации
методических
по
оценке
эффективности бюджетных расходов.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями
и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения,
библиографии из 180 наименований; содержит 52 таблицы, 13 рисунков, 2
приложения. Основные положения отражены в 10 публикациях общим объемом
3,0 п.л., в том числе в «Известиях уральского государственного экономического
университета», издании рецензируемом ВАК.
6
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Во введении обосновывается актуальность темы, научная новизна и
практическая значимость работы.
В первой главе исследуется экономическая сущность бюджета и
бюджетных расходов; рассматривается зарубежная практика бюджетных реформ
и внедрения
бюджетного планирования,
ориентированного на результат;
анализируется содержание бюджетной реформы в России.
Вторая глава посвящена анализу практики исполнения бюджета в
расходной
части
субъектами
Российской
Федерации.
Анализируются
региональные особенности социально-экономического развития территорий,
входящих в состав Уральского федерального округа. На основе обобщения
статистических данных проводится сравнительное исследование структуры и
динамики расходов бюджета Свердловской области и субъектов, входящих в
Уральский федеральный округ, определяются основные проблемы планирования
и исполнения регионального бюджета.
В
третьей
главе
основное
совершенствования процесса
Российской Федерации,
расходов.
внимание
уделяется
направлениям
планирования и исполнения бюджета субъекта
направленных на повышение эффективности его
На основании
исследованного отечественного и зарубежного
опыта разработан план внедрения бюджетного планирования, ориентированного
на результат в Свердловской области на
2006 - 2010 гг.,
представлена схема
планирования бюджетных расходов в рамках трехлетнего цикла, определены
риски при
осуществлении
предложенных мероприятий и предложены
рекомендации по их снижению, разработана комплексная система показателей
оценки эффективности бюджетных расходов.
В заключении приводятся основные выводы и предложения автора,
полученные в ходе исследования.
В
приложении
приведены
позволяющие наиболее полно
информационно-справочные
данные,
раскрыть предмет исследования и решить
поставленные задачи.
7
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Уточнено и научно обосновано определение «бюджета»,
основанной
на
нормах
закона
системе
отношений,
как
связанной
с
формированием и использованием денежного фонда, необходимого для
эффективного обеспечения и защиты интересов граждан и общества.
Высокая значимость бюджета в системе государственных финансов требует
характеристики его сущности.
Неоднозначное толкование сущности бюджета в
научно-теоретических исследованиях,
нормативных актах и
литературе приводит в одновременному
применению
обозначения разных экономических объектов:
централизованного
отношений,
денежного
фонда,
экономической
данного термина
сметы доходов
для
и расходов,
системы императивных денежных
политического института, важнейшего финансового нормативно-
правового акта.
Авторское
определение
бюджета
позволяет
подчеркнуть
несколько
основных моментов, представляющихся принципиальными для раскрытия его
экономической сущности.
Во-первых, в приведенном определении подчеркнут нормативно-правовой
статус, который имеет федеральный, региональный или местный бюджет.
Нормативно-правовой
характер
разработки
и
исполнения
отличает
государственный (муниципальный) бюджет от бюджета предприятия. Бюджетные
отношения
на
государственном,
региональном,
муниципальном
уровне
становятся таковыми и могут функционировать только после принятия
соответствующих законодательных актов, т.е. в форме правовых отношений,
регламентирующих
процессы
образования
и
использования
органами
государственной (муниципальной) власти централизованных денежных доходов
налоговыми, неналоговыми и другими способами. Лишь в такой правовой форме
денежные отношения превращаются в бюджетные отношения, что является важнейшей сущностной характеристикой бюджета как категории государственных
(муниципальных) финансов.
8
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Во-вторых,
автору
представляется
важным
сместить
акцент
в
формулировании основной цели формирования и распределения денежных
средств. В приведенных ранее трактовках понятия бюджета указано, что бюджет
формируется для того, чтобы государство могло выполнять свои функции. Этот
подход в большей мере соответствует командно-административной экономике и
теории государства, в которой интересы последнего могли быть поставлены выше
интересов человека и гражданского общества.
В правовом государстве не человек призван служить
интересам
государства, а государство должно защищать интересы граждан и общества. В
силу этого государственное финансовое хозяйство должно обеспечивать
финансовыми
ресурсами
процессы
предоставления
общественных
благ
(государственных услуг) и удовлетворять коллективные потребности.
2.
Выделены
принципиальные
подходы
к
повышению
эффективности расходов бюджета, заключающиеся в минимизации затрат
на достижение заранее определенного результата, и получения наибольшего
объем общественных благ
в условиях
ограниченности финансовых
ресурсов, консолидируемых в бюджете.
Автор
бюджетного
определяет расходы бюджета как урегулированный нормами
законодательства
процесс
использования
денежного
фонда,
предназначенного для достижения эффективности общественно значимых целей.
Приведенное определение расходов бюджета вытекает из разработанного автором
определения бюджета и включает три наиболее важных принципа осуществления
государственных расходов:
- принцип законности (нормативный характер);
- принцип общественной (социальной ) значимости;
- принцип эффективности.
Критерий эффективности бюджетных расходов в математическом виде
можно выразить формулой:
Е=
Рез
Рб
9
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
( 1)
где Е - показатель эффективности бюджетных расходов;
Рез - результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;
Рб - расходы бюджета.
Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов может
производиться двумя основными способами:
- путем снижения (экономии) расходов;
- путем увеличения количества (качества) результатов от использования
запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант
расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на
достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться
следующие условия: Рез=const, Рб→min.
( 2)
На этой модели строится, например, конкурсная система государственных
закупок.
Наиболее
необходимый
эффективным
объем
признается
товаров для
тот вариант,
государственных нужд
при котором
закупается
по
наименьшей цене.
Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к
экономии бюджетных средств представляется автору весьма ограниченным.
Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть
основан на следующей модели: Рез→max, Рб=const.
(3)
В этом случае эффективность означает достижение максимального
результата при заданном (плановом) объеме бюджетных ресурсов. Например,
наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения
больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных
пациентов при плановом объеме финансирования. Второй вариант определения
эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного
эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое
функциональное
предназначение,
удовлетворяются
коллективные
настолько
потребности
Востребованность представленных подходов
полно
в
и
качественно
общественных
благах.
к повышению эффективности
10
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
бюджетных расходов
затратами»
возрастает
к модели
при переходе
от модели
«управления результатами»
«управления
при планировании и
исполнении бюджетов в расходной части.
3. Предложена
агрегированная
структура
расходов, позволяющая
осуществлять сопоставление динамики за определенный временной период с
учетом изменений в бюджетной классификации.
Принятие
обоснованных
региональных бюджетов
сопоставимой
решений в сфере управления расходами
должно основываться на
полной, достоверной и
информационной базе. В процессе проведения
исследования
динамики расходов бюджетов субъектов Федерации, входящих
в Уральский
федеральный
классификации
округ, было
выявлено, что из-за изменений
бюджетной
невозможно провести корректного сравнительного анализа
данных
до и после 2005 г.
бюджетов
субъектов УРФО
Для решения выявленной проблемы
за период с
сопоставимом виде путем преобразования
2001
расходы
по 2005 г. представлены в
показателей за 2001- 2005 г. в статьи
расходов, по которым ведется планирование с 2005 г.
Статьи расходов по бюджетной классификации характеризуют расходную
часть бюджетов регионов достаточно подробно, однако большое количество
показателей
затрудняет выявление
общих тенденций,
характеризующих
бюджетную политику. В целях проведения сопоставительного анализа автором
предложена агрегированная структура расходов бюджета (таблицы 1 и 2).
Таблица 1- Агрегированная классификация
Агрегированная статья
расходов региональных бюджетов
Статьи расходов по бюджетной классификации
Административные расходы Общегосударственные вопросы, национальная
безопасность и правоохранительная деятельность
Экономика и
Национальная экономика, охрана окружающей
инфраструктура
среды
Социальные расходы
Образование,
культура,
искусство
и
кинематография, средства массовой информации,
здравоохранение
и
физическая
культура,
социальная политика, жилищно-коммунальное
хозяйство
Межбюджетные
Межбюджетные трансферты
трансферты
11
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Таблица 2 - Агрегированная структура фактических расходов
консолидированных бюджетов
субъектов, входящих в Уральский федеральный
округ за 2001 - 2005 годы
Годы
1
2001
2002
2003
2004
2005
2001
2002
2003
2004
2005
2001
2002
2003
2004
2005
2001
2002
2003
2004
2005
2001
2002
2003
2004
2005
2001
2002
2003
2004
2005
Удельный вес группы расходов, %
Административные
расходы
2
Экономика и
Социальные
инфраструктура
расходы
3
4
Курганская область
8,81
18,81
18,94
8,23
19,18
19,96
10,18
17,68
19,30
9,83
12,54
17,75
13,75
10,86
75,39
Свердловская область
9,38
41,37
37,92
12,88
37,30
34,35
13,08
30,43
33,51
12,85
29,18
34,50
13,13
14,19
72,65
Тюменская область
9,92
40,67
17,62
8,14
39,46
20,17
7,79
42,20
20,48
7,54
38,95
29,03
5,7
35,85
35,06
Челябинская область
8,75
43,41
21,85
8,28
35,02
18,44
8,96
23,36
17,44
9,90
22,17
21,53
12,93
17,99
69,03
Ханты-Мансийский автономный округ
3,56
47,74
10,23
2,93
34,32
8,53
3,53
41,30
10,09
3,56
30,27
21,40
17,01
13,28
69,69
Ямало-Ненецкий автономный округ
4,34
58,07
12,81
6,49
49,94
10,49
6,31
46,77
9,05
7,00
33,96
10,93
13,42
14,45
72,13
Межбюджетные
трансферты
5
12
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
53,44
52,64
52,83
59,87
11,33
15,47
22,98
23,47
0,03
31,79
32,33
29,53
24,49
23,39
25,99
38,26
50,24
46,40
0,05
38,47
54,22
45,08
44,77
0,02
24,78
33,09
37,87
48,11
-
Каждая укрупненная статья дает представление об отдельных составляющих
бюджетной и финансовой политики в регионе.
Административные
показывают, во сколько обходится региону
управление и
расходы
обеспечение
безопасности. В оптимальном варианте удельный вес расходов по данной статье
должен оставаться
управление
неизменным или снижаться.
осуществляется более
Это будет означать, что
эффективно, с меньшим уровнем
Расходы, объединенные в разделе «Экономика и инфраструктура»
затрат.
отражают
инвестиционный потенциал региона.
Социальные расходы
- наиболее важная составляющая
часть расходов,
необходимая для обеспечения приемлемого уровня жизни.
Удельный вес
межбюджетных трансфертов
региона,
дифференциации
отражает неравномерность развития
территории
деловой, инвестиционной активности
между
областным центром и муниципальными образованиями.
Использование метода агрегирования расходов бюджетов
расходов бюджетов Свердловской области и
УрФО позволило
для оценки
других субъектов, входящих в
прийти к следующим выводам. Наибольший удельный вес
административные расходы имеют в Свердловской области. Расходы
развитие промышленности, дорожного хозяйства,
на
энергетики преобладают в
бюджетах Тюменской области и входящих в нее
автономных округов.
Социально-ориентированными можно назвать бюджеты
Свердловской и
Курганской областей. Однако
высокое значение этого показателя не означает,
что жители этих регионов
в большей мере защищены и получают более
высокие доходы.
Высокий удельный
вес социальных расходов объясняется
значительно большей численностью населения и меньшей величиной бюджета.
Для
углубления сопоставительного анализа
бюджетной обеспеченности
статье.
Наименьшую
был рассчитан уровень
на душу населения по каждой
бюджетную
Тюменская и Курганская области.
обеспеченность
Показатели по
агрегированной
имеют
Челябинская,
автономным округам
в
несколько раз превышают областные значения. По результатам проведенного
анализа становится
очевидным, что наиболее высокий уровень социальной
13
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
обеспеченности имеется в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском
автономном
округе.
Использование
подтверждает
то,
агрегированной структуры
что
структура
и
в аналитических
абсолютная
величина
регионального бюджета находится в тесной взаимосвязи с такими
социально-экономическими
и качественными показателями как
целях
расходов
основными
численность,
половозрастной состав населения, уровень развития и особенности размещения
производительных сил,
промышленный потенциал и его рост, уровень цен,
площадь территории и др. Предложенная классификация агрегированной
структуры бюджета
позволяет оценить приоритеты бюджетной политики в
сфере расходов, а также проводить сравнительный
анализ
региональных
особенностей.
4. Предложены направления совершенствования процедуры принятия
областного бюджета за счет включения в законопроект совокупности
финансовых и натуральных показателей.
Основной
задачей
бюджета
является
предоставление
гражданам
конкретных благ – государственных услуг. Общество в существенно большей
степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете
объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей
бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных
показателей
представляется
логичным
дополнить финансовые
показатели
натуральными показателями. По степени полноты исполнения этих показателей
должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен
(выполнен частично)».
Включение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач
позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень
ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом
случае, руководствуясь одним из направлений Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., а именно
«совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых
методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно
14
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом
обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете дополнительно
к финансовым показателям становятся конкретные мероприятия. Соответственно,
на первом плане оказывается главное – деятельность государства, а затем
последовательно – финансовое обеспечение этой деятельности. Такой подход
позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и на стадии
проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в
законе о бюджете.
Информация
о
наименовании
программы
или
внепрограммного
мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем
и каких именно благ будет получен в результате их реализации. По мнению
автора, вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по
целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи,
содержащие
натуральные
показатели,
по
каждой
программе
или
внепрограммному мероприятию, которым соответствуют коды классификации
целевых статей.
Эти статьи должны содержать перечень и количественные характеристики
натуральных
показателей,
внепрограммного
которые
мероприятия,
соответствуют
либо
этапов
целям
программы,
осуществления
реализуемых
в
соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное
финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве
натуральных показателей следует указывать нормативы предоставления благ на
одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При
рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих
статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения
или неисполнения (частичного исполнения).
Подробное описание ожидаемого от осуществления мероприятия или
программы результата, должно определяться представительным органом власти в
процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год. Этим
будет фактически определяться уровень свободы действий исполнительной
власти в выборе путей достижения предусмотренных в бюджете целей.
15
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Предложенное автором нововведение структуры бюджетных показателей,
утверждаемых в законе о бюджете, вводит новый вид показателей и позволяет
изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную
сущность.
5.
Разработана комплексная система индикативных показателей
оценки
эффективности
бюджетных
расходов,
обеспечивающих
использование перечня финансовых, кадровых, социальных и специальных
(производственных) индикаторов.
С целью обеспечения качественного управления
принятия управленческих решений
расходами бюджета и
по выделению бюджетных ассигнований, на
основе фактических или ожидаемых результатов их реализации, необходима система
показателей, на базе которых будет осуществляться мониторинг и оценка
исполнения бюджета по расходам. Под мониторингом автор понимает систему
наблюдения за расходованием бюджетных средств для своевременного выявления
изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных
процессов за определенный промежуток времени (за каждый квартал). Оценкой,
по мнению автора, является единовременный процесс наблюдения, выполняемой
главным распорядителем средств бюджета, с целью увеличения эффективности
работы. Информация, полученная в ходе оценки, может использоваться для
принятия мер по увеличению удовлетворения от работы, планированию трудовых
ресурсов, производственного и профессионального обучения, а также для
установления уровня заработной платы. Если оценка это единовременный
процесс наблюдения, то мониторинг является систематическим наблюдением за
определенный промежуток времени.
Предлагаемая автором
система показателей
оценки эффективности
бюджетных расходов представлена на рисунке 1.
При разработке индикаторов учтен
опыт
Саратовской, Вологодской
областей, Хабаровского края и республики Хакасия.
показателей
В основе системы
лежат основные принципы, которые используются в субъектах
Российской Федерации, а именно:
16
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
-
разделение показателей на
четыре
блока (финансовые, кадровые,
социальные, специальные или производственные);
- включение как количественных, так и качественных показателей;
- взвешенная бальная оценка результатов.
Расчет индикаторов
эффективности бюджетных
расходов
Общие индикаторы
(могут быть рассчитаны по
единой методике для всех
получателей бюджетных средств)
Финансовые и
экономические
индикаторы
(Ф1, Ф2, Ф3, Ф4,
Ф5, Ф6)
Производственные индикаторы
(порядок их расчета должен
отражать специфику работы
каждого получателя средств)
Кадровые
индикатор
ы (К1, К2,
К3, К4, К5)
Социальные и
общественные
индикаторы
(О1, О2)
Специальные
индикаторы
(С1, С2)
Направления использования индикаторов
Сравнительны
й анализ
работы
различных
ведомств
Динамический
анализ работы
каждого
ведомства
Интегральная
оценка
эффективности
бюджетных
расходов
Планирование
повышения
эффективности
работы
ведомства
Рисунок 1– Система показателей оценки эффективности бюджетных расходов
В качестве общепринятых (т.е. имеющихся в том или ином виде в каждой
методике)
-
в составе ключевых показателей автором включены:
доля расходов областного
мероприятий по
бюджета
ведомству в общей
на
выполнение
программных
сумме расходов ведомства
за период
(индикатор Ф3);
- доля расходов,
размещаемых по результатам конкурсов (индикатор Ф4);
- доля просроченной
кредиторской
задолженности по
(индикатор Ф5)
17
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
оплате труда
Самостоятельно предложены автором индикаторы:
- уровень
текучести кадров
по
получателю
бюджетных средств
(индикатор К4);
- наличие или отсутствие публикации отчетности получателя бюджетных
средств (индикатор О1);
-
специальные (производственные
эффективности бюджетных расходов
показатели) для
характеристики
по строительству автомобильных дорог.
Автором предложен метод расчета интегрального (общего показателя)
эффективности
бюджетных расходов.
Для этого каждому индикатору
присваивается вес (w). Общая оценка эффективности будет определяться по
формуле
Э=
∑W ⋅ I
∑W
i
i
( 4)
i
где Э- интегральная оценка эффективности бюджетных расходов;
wi – вес i-того индикатора;
Ii – значение индикатора в баллах.
На основании рассчитанной величины Э общий уровень эффективности
бюджетных расходов
предлагается определять следующим образом. При
значении показателя
интегральной оценки эффективности в диапазоне
0 до 40%
уровень
эффективности расходов
значении
от
40 до 60% -
низким,
считать критическим,
от
от
при
60 до 80% - средним
(удовлетворительным), более 80% - оптимальным.
Разработанная автором система показателей
оценки эффективности
бюджетных средств
расходов
была
апробирована
одного из главных
для
распорядителей
в Свердловской области - «Управления автомобильных
дорог».
18
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Таблица 3 - Расчет интегрального показателя эффективности расходов бюджета
Индикатор
1
Индикатор Ф1. Отклонение кассового
исполнения областного бюджета по расходам
ведомства за период в процентах от плановых
значений
Индикатор Ф2. Количество изменений,
внесенных в бюджетную роспись ведомства в
течение периода
Индикатор Ф3. Доля расходов областного
бюджета на выполнение программных
мероприятий по ведомству в общей сумме
расходов за период
Индикатор Ф4. Доля расходов, размещаемых
по результатам конкурсов в общей сумме
расходов ведомства
Индикатор Ф5. Доля прочих текущих
расходов в структуре текущих расходов
Индикатор Ф6. Доля просроченной
кредиторской задолженности по оплате труда
Индикатор К1. Доля специалистов в ведомстве
с высшим образованием
Индикатор К2. Отклонение средней
заработной платы сотрудников от средней по
субъекту
Индикатор К3. Доля специалистов,
отобранных по конкурсу
Индикатор К4. Уровень текучести кадров
Индикатор К5. Уровень оценки результатов
деятельности персонала по ведомству
Индикатор О1. Публикация отчетности в
периодической печати
Индикатор О2. Наличие официального
Интернет-сайта в ведомстве
Индикатор С1. Темпы роста строительства
новых автомобильных дорог
Индикатор С2. Темпы роста работ по
ремонту автомобильных дорог
Итого
Балл
(I)
2
0,5
Вес
(w)
3
3
Значение
(w*I)
4
1,5
0,75
2
1,5
1
3
3
0,75
3
2,25
0,25
2
0,5
1
2
2
0,5
2
1
0,75
3
2,25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
0
2
0
0,5
10
5
0,25
10
2,5
-
46
26,5
19
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Согласно проведенным расчетам положительно следует оценить:
-
использование
методов программно-целевого планирования (при
планировании определяются не только
расходы,
но и предполагаемые
результаты);
- отсутствие
задолженности по оплате труда (даже при сокращении
расходов в течение года).
Те показатели, по которым набран не взвешенный
требует
повышенного внимания и контроля.
балл 0,25 или 0,5,
В этих областях получатель
бюджетных средств осуществляет свою работу недостаточно
рассматриваемом
примере о
неэффективном
эффективно. В
расходовании бюджетных
средств свидетельствуют: недофинансирование получателя и запланированных
программ; недостаточно высокая квалификация персонала;
снижение объемов
выполненных работ по ремонту дорог.
В рассматриваемом примере
уровень
эффективности
бюджетных
расходов по «Управлению автомобильных дорог» составил
Э=
Таким образом,
26,5
* 100 =57,6%
46
эффективность
автомобильных дорог» Свердловской
( 5)
бюджетных расходов «Управления
области
может быть оценена
как
низкая.
По данным расчетов можно не только понять причины
неэффективности
расходования бюджетных средств, но и определить приоритетные направления
повышения эффективности бюджетных расходов:
- расширение практики закупки товаров и услуг для государственных
нужд через систему проведения конкурсов;
20
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
- замещение должностей на конкурсной основе;
- определение резервов для увеличения оплаты труда специалистов для
снижения текучести кадров, стимулирования личной заинтересованности в
результатах труда;
- повышение эффективности производственной деятельности
получателя
бюджетных средств.
Разработанный
включать в
нее
метод позволяет
дополнительные показатели или исключать лишние. В этом
состоит принципиальное отличие
которых
жестко
корректировать систему показателей,
от всех разработанных ранее
расчет интегрального показателя
привязан
к
конкретному
либо
методик, в
просто отсутствует, либо
ведомству, что лишает
методику
возможности универсального применения.
Научная
новизна
разработанной
автором
системы
показателей
заключается:
- в возможности расчета как интегрального показателя эффективности, так
и частных показателей (в большинстве существующих методик рассчитывается
либо частный показатель, либо интегральный);
-
в разработке
дорожного строительства
специальных производственных показателей для
(в имеющихся
методиках расчеты производятся в
основном для министерства здравоохранения,
образования или природных
ресурсов);
- в универсальности подхода (при замене производственных показателей
система может быть применена для любого получателя бюджетных средств);
- в гибкости системы показателей (при отсутствии информации
некоторым
показателям
оценка
может быть проведена
по
по
меньшему
количеству показателей).
Важно отметить, то оценивать эффективность расходов нужно не на стадии,
когда расходы
уже
произведены,
а когда они еще планируются или
21
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
рассчитываются. Благодаря разработанной автором системе можно оценивать
заявки главных распорядителей на получение бюджетных средств, т.е. данная
система может применяться на стадии планирования бюджета: главный
распорядитель приносит заявку, рабочая группа ее оценивает, и денежные
средства выделяются в том случае, если заявка совпадает с критериями системы.
Для начала реализации мониторинга эффективности бюджетных расходов
автору представляется необходимым принять следующий комплекс мер:
- создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей
Министерства
финансов Свердловской области
и главных распорядителей
бюджетных средств;
-
c участием
главных распорядителей бюджетных средств
утвердить методики оценки эффективности
разработать
расходования бюджетных средств.
Методика должна быть разработана для каждого распорядителя с учетом специфики
деятельности и видов предоставляемых бюджетных услуг. При этом Министерство
финансов Свердловской области должно обеспечивать методическую поддержку,
консультации, обучение сотрудников;
- внедрить новые формы отчетности, позволяющие оценить эффективность
бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств, бюджетных
учреждений;
- провести предварительную (экспериментальную) оценку эффективности
расходования бюджетных средств, на основе анализа полученных данных внести
корректировки в первоначальный вариант методики;
- после апробации опыта на пилотных ведомствах распространить этот опыт
на всех главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных им
учреждениях.
Разработанная
эффективности
в такой последовательности система показателей оценки
бюджетных расходов может в дальнейшем использоваться
нескольких целей. Во-первых,
эти показатели
для
будут использоваться при
22
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
составлении бюджетных заявок. Во-вторых,
на основании данных мониторинга
можно будет проводить сравнительный анализ эффективности работы отдельных
бюджетных учреждений.
Данный метод в настоящее время является одним из основных инструментов
увеличения результативности деятельности государственного сектора за рубежом, а
внедрение этого метода управления показало, что сравнение может быть способом
повышения результативности деятельности организации.
Общая схема действий в рамках такого метода управления, как сравнение с
лучшими показателями, заключается в следующем:
1) определение организации с лучшими показателями;
2) изучение методов, с помощью которых этой организации удалось
достигнуть таких результатов;
3) разработка планов повышения эффективности собственной организации;
4) осуществление планов;
5) мониторинг и оценка результатов деятельности.
Данные мониторинга могут использоваться для определения направления
сокращения или увеличения расходов бюджета. В странах, которые применяют
принцип
программно-целевого
бюджетного
планирования,
уменьшение
ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может
производиться за счет использования механизмов ранжирования программ. В этом
случае сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения
программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и
результативность. Внедрение мониторинга эффективности бюджетных расходов в
субъекте Федерации
даст возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать
наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно
оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.
23
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1.
Калинина Т.Н., Стрюченко Е.С. Экономическая сущность бюджета // Известия
Уральского государственного экономического университета, 2006. №3 (15).–0,31 п.л.
2.
Стрюченко Е.С. Оценка текущих расходов бюджета субъекта Российской
Федерации//Современное состояние и перспективы развития финансово-кредитной
науки и практики. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003. - 0,13 п.л.
3.
Стрюченко
Е.С.
Проблема бюджетного финансирования Свердловской
области//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 13.
Екатеринбург: Изд-во
УрГЭУ., 2004.– 0,38 п.л.
4.
Стрюченко
Е.С.
Взаимосвязь
расходов
субъектов
Федерации
со
стратегической инвестиционной политикой региона//Финансы, денежное обращение
и кредит. Вып. 14. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003.– 0,25 п.л.
5.
Стрюченко
Е.С.
Пути
решения
финансовых
проблем
развития
регионов//Финансы, денежное обращение и кредит. Вып. 15. Екатеринбург: Изд-во
УрГЭУ, 2003.– 0,25 п.л.
6.
Стрюченко Е.С. Проблемы бюджетных расходов в образовании//Финансы,
денежное обращение и кредит. Вып. 16. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2003.–0,25п.л.
7.
Стрюченко
Е.С.
Финансовое
планирование
в
органах
местного
самоуправления: отечественный и зарубежный опыт//Финансы, денежное обращение
и кредит. Вып. 17. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2004.– 0,38 п.л.
8.
Стрюченко Е.С. Социальные расходы как приоритет бюджета//Экономика и
финансы. -2004 - №4.– 0,25 п.л.
9.
Стрюченко
Е.С.
Зарубежный опыт исполнения бюджета с точки зрения
целесообразности применения его к условиям России//Финансы, денежное
обращение и кредит. Вып. 18. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2005.– 0,5 п.л.
10.
Стрюченко
Е.С. Социально-экономическое
значение расходов бюджета
регионов//в сб. науч. тр. Конкурентоспособность территорий и предприятий во
взаимозависимом мире. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2005. – 0,38 п.л.
24
PDF wurde mit FinePrint pdfFactory Pro-Prufversion erstellt. www.context-gmbh.de