Value for Money and Public Sector Comparator

Appraising PPP projects
Value for Money and Public Sector Comparator
ОЦЕНКА ПРОЕКТОВ ГЧП:
ПРИМЕНЕНИЕ КРИТЕРИЯ «ЦЕНА – КАЧЕСТВО»
И ОЦЕНКА PUBLIC SECTOR COMPARATOR
Елена Шарипова*
Апрель 2013
*Внешэкономбанк, Дирекция государственно-частного партнерства
sharipova_er@veb.ru
1
Аннотация
В данной статье дается структура оценки метода государственно-частного
партнерства (ГЧП) при реализации публичных проектов. Рассматриваются четыре
основных этапа оценки проектов ГЧП, которые являются необходимыми для его
успешной реализации:
1) Feasibility study
обоснованность;
–
целесообразность
проекта
и
его
экономическая
2) Commercial viability – рыночная жизнеспособность проекта;
3) Value for money – оценка «цена-качество» для проекта ГЧП, включая
построение Public Sector Comparator;
4) Fiscal responsibility – фискальная ответственность, расчет финансовой нагрузки
на государственный бюджет.
Более детально рассматривается метод Value for Money (VfM) – принцип «ценакачество»: необходимость его применения, оценка различных подходов метода,
построение оценки Public Sector Comparator (PSC) – сравнение с затратами при
бюджетном финансировании публичных проектов.
2
ПРОЕКТЫ ГЧП
Государственно-частное партнерство (ГЧП) является одним из инструментов
предоставления государством публичных услуг. Основными преимуществами
использования метода ГЧП являются увеличение уровня и повышение качества
инвестиций государства. Главные отличия проектов ГЧП от бюджетного
финансирования это: (1) привлечение частных инвесторов в качестве участников
на всех этапах реализации инвестиционного проекта, (2) финансирование
первоначальной стадии проекта (строительства/реконструкции) частными
инвесторами.
В настоящее время Россия испытывает недостаток инвестиций в инфраструктуру,
что объясняется как моральной и физической изношенностью фондов, созданных
десятилетия назад, так и неэффективностью государственных расходов. Проекты
ГЧП могут успешно решить это вопросы и быть реализованы не только в сфере
«классической» инфраструктуры (дороги, мосты, аэропорты), но и в сфере
социальной инфраструктуры (школы, больницы, социальные учреждения).
Практика применения метода ГЧП в современной России имеет сравнительно
небольшую историю. Наиболее известными проектами ГЧП являются
строительство и модернизация аэропорта «Пулково», концессии на строительство
автомагистралей М-1 и М-10. Но кроме крупных федеральных проектов в
Российской Федерации накоплен уже достаточно большой опыт проектов ГЧП в
области коммунальной инфраструктуры, в строительстве объектов социальной
инфраструктуры, спортивных и культурных учреждений.
Несмотря на внешнюю
привлекательность проектов ГЧП, данный метод
финансирования бюджетных расходов имеет свои сложности. Помимо
законодательных трудностей, многие из которых будут, возможно, решены после
принятия федерального закона о ГЧП, существует критика по поводу роста
стоимости проектов вследствие реализации на принципах ГЧП. В рамках
действующего законодательства «обычное» бюджетное финансирование
строится на принципе минимальной цены, который плохо подходит для
реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Практика строительства
капитальных объектов демонстрирует частое превышение запланированных
сроков, низкое качество, и что особенно важно, незаинтересованность подрядчика
в снижении стоимости последующей эксплуатации объекта.
Долгосрочные проекты требуют комплексного подхода на всех стадиях его
реализации – строительство, эксплуатация, обслуживание. Именно такой подход
предлагает ГЧП. При этом оценка эффективности проекта осуществляется
методом «цена-качество», а преимущества альтернативной стратегии реализации
проекта рассматриваются в сравнении с вариантом бюджетного финансирования
–
путем
построения
т.н.
«публичного
компаратора».
3
ОЦЕНКА ПРОЕКТОВ ГЧП
Для ответа на вопрос надо ли формировать публичный проект в рамках модели
ГЧП, правительству или государственному органу власти необходимо оценить
является ли вариант ГЧП лучшим методом использования ресурсов. Обычно это
включает оценку проекта и предложенного метода ГЧП по четырем основным
критериям.
1. Выполнимость (целесообразность) проекта и его экономическая
обоснованность (Feasibility study): имеет ли смысл осуществлять проект,
безотносительно того, будет применяться ГЧП или обычное бюджетное
финансирование. Отбор по данному критерию подтверждает, что проект
является ключевым в точки зрения политических приоритетов, развития
отрасли, выполнения инфраструктурных планов. Анализ осуществимости
проекта (feasibility study) важен для проверки выполнимости проекта, и
включает в себя экономическую оценку обоснованности проекта по оценке
«затраты-выгода» (cost-benefit), и критерий наименьших издержек для
расчета ожидаемой полезности проекта.
2. Рыночная жизнеспособность проекта (Commercial viability): может ли
проект привлечь инвесторов и кредиторов, ориентирующихся на надежную
и рациональную доходность на вкладываемые ресурсы. (Это впоследствии
проявится на стадии проведения тендера по проекту.)
3. Оценка «цена-качество» для проекта ГЧП (Value for money): является ли
реализация проекта по предложенной схеме ГЧП лучшим ожидаемым
результатом по сравнению с другими возможными схемами. Данная оценка
может включать сравнение с альтернативными схемами бюджетного
финансирования, а также сравнение с альтернативными схемами
структурирования проектов ГЧП для проверки, что предложенная схема
достигает наилучшего результата (оптимальное распределение рисков).
4. Фискальная ответственность (Fiscal responsibility): являются ли общие
доходы от проекта, полученные от пользователей услуг или
государственных органов (или обоих участников вместе), достаточными для
обеспечения оплаты за построенную инфраструктуру. Данный критерий
включает оценку бюджетных затрат проекта и, в терминах бюджетных
расходов и бюджетных рисков, заключение, что проект может быть
исполнен при бюджетной экономии и выполнении других бюджетных
ограничений.
Оценка проекта ГЧП нередко пересматривается на более поздних стадиях.
Например, окончательные затраты проекта (а следовательно, ценовая
доступность и оценка «цена-качество») неизвестны, пока не начнется
предоставление самих услуг. В мировой практике органы власти могут
потребовать пересмотра оценок и на этапе его реализации.
4
1. ОСУЩЕСТВИМОСТЬ/ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ПРОЕКТА (FEASIBILITY) И
ЕГО ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОБОСНОВАННОСТЬ (VIABILITY)
Реализовывать проект ГЧП имеет смысл, только если он экономически
обоснован.
В практике большинства государств предложенные проекты ГЧП
оценивают по тем же техническим и экономическим параметрам, что и другие
государственные инвестиционные проекты. Существуют два основных элемента
такой оценки:
1. Разработка и оценка возможности реализации концепции проекта.
2. Оценка, является ли проект «правильным» решением государственной
инвестиционной политики, которая обычно базируется на определенных
методах экономического анализа жизнеспособности проекта. Во многих
государствах существуют определенные процедуры оценки публичных
инвестиционных проектов.
Разработка концепции проекта и оценка осуществимости проекта. До того как
оценивать проект, надо определить его основные характеристики. Это означает,
что для проекта должна быть определена схема реализации проекта, технология,
финансовые результаты, количество людей, которым будут предоставлены
услуги в результате проекта и качество этих услуг. Проводится оценка
капитальных, операционных и управленческих расходов, также как и всех
возможных доходов, которые могут возникнуть. Определение проекта должно
быть достаточно широким, чтобы быть применимым как к проектам ГЧП, так и к
обыкновенным финансовым публичным проектам.
Концепция проекта тестируется на осуществимость по нескольким направлениям:

Техническая осуществимость – может ли проект быть исполнен, как
планируется, используя проверенные технологии, без необоснованного
технологического риска?

Законодательная осуществимость – есть ли законодательные барьеры для
исполнения проекта? Для проекта ГЧП это заключается в том, существуют ли
юридические ограничения возможности для государства подписывать
контракт по ГЧП

Экологическая и социальная ответственность – соответствует ли проект, по
крайней мере, национальным экологическим и плановым стандартам? В
некоторых случаях, может быть установлены более высокие ограничения
экологического регулирования и социальных рисков.
Ответы на данные вопросы требуют привлечения экспертов для проведения
анализа осуществимости (технико-экономического обоснования), юридического
анализа, оценку влияния на экологию и социальное развитие.
5
Оценка экономической жизнеспособности проекта. В мировой практике
выделяются различные формы анализа экономической жизнеспособности для
определения, является ли проект правильным использованием бюджетных
средств. Основным определением экономической жизнеспособности является
превышение экономической прибыли над экономическими затратами.
В общем случае экономические затраты аналогичны финансовым затратам, хотя
в некоторых случаях иные нерыночные издержки, такие как загрязнение
окружающей среды, могут приниматься во внимание. Экономические выгоды это
мера полезности услуг проекта, которые будут предоставлены населению.
Доходы, которые будет генерировать проект, - это нижняя оценка экономических
выгод проекта. Другими словами, экономические выгоды могут быть значительно
выше.
Например,
выгоды
от
строительства
платной
транспортной
инфраструктуры могут превышать доходы от сборов за проезд (в том числе за
счет повышения экономической активности в регионе). Значимость образования в
средней школе измеряется повышением перспектив самореализации детей, даже
если обучение бесплатное. Анализ экономической жизнеспособности может
включать анализ «затраты-эффективность» (cost-effectiveness) для определения,
является ли проект наименее затратным для достижения заданных целей.
Применение к проектам ГЧП. Во многих странах к проектам ГЧП предъявляются
требования осуществимости и экономической жизнеспособности. Соответствие
этим критериям является необходимым условием для всех значимых
государственных инвестиционных проектов.
Обычно оценка потенциального проекта ГЧП такая же, как и для любого другого
публичного инвестпроекта. Работа, проводимая при оценке жизнеспособности
проекта, закладывает фундамент при последующей экспертизе проекта ГЧП.
Определение проекта предоставляет базис для развития финансовой модели
ГЧП, коммерческого и фискального анализа жизнеспособности, а также
«публичного компаратора». Оценка технической осуществимости проекта,
социальной и экологической устойчивости обеспечивает основы анализа рисков.
Уровни затрат и спроса, сделанные в процессе экспертизы экономической
жизнеспособности проекта, являются первоначальным шагом в процессе
финансового моделирования и анализа «цена-качество».
6
2. РЫНОЧНАЯ/КОММЕРЧЕСКАЯ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ ПРОЕКТА
После установления, что проект является целесообразным, следующим шагом
следует определить, будет ли он привлекателен при структурировании на
принципах ГЧП. Будут ли частные стороны заинтересованы принять участие в
данном проекте? В общем случае, частные инвесторы признают проект
привлекательным, если а) он имеет достаточную доходность и б) требует от
частного партнера нести только обоснованный уровень риска.
Оценка доходности включает финансовый анализ – построение финансовой
модели, сопоставление денежных потоков проекта, оценка доходности и
финансовой устойчивости.
В тех случаях, когда сборы от пользователей проекта превышают затраты и
требуемый рыночный уровень доходности капитала, проект в общем случае
будет коммерчески привлекательным (при условии разумности рисков). В тех
случаях, когда сборы проекта ниже этого уровня, правительство также использует
финансовый анализ для оценки будущих необходимых вложений государства,
которые в свою очередь должны быть оценены как часть фискального анализа.
Правительство часто заранее оценивает «аппетиты» потенциальных инвесторов
для предложенного проекта ГЧП, еще до представления его на рынок. Это может
включать анализ, выполнялись ли подобные проекты на рынке раньше с
участием частного партнера в данном регионе. В ходе данного исследования
может также проводиться «тестирование рынка» – презентация основных
параметров проекта потенциальным инвесторам для вопросов и комментариев.
«Тестирование рынка» выполняется непосредственно правительством или
опытными консультантами по инвестиционным сделкам. Консультанты по
проектам, такие как IFC и другие крупные инвесторы, знают вероятных
участников конкурсов практически по всем типам проектов ГЧП. Использование
опыта консультантов для оценки рыночной привлекательности проекта позволяет
госорганам получать более достоверную и конкретную информации о
потенциальных клиентах, чем та, которую могло бы собрать само правительство.
7
3. ОЦЕНКА «ЦЕНА-КАЧЕСТВО» ДЛЯ ПРОЕКТА ГЧП
В странах, успешно применяющих метод ГЧП, основной целью государственных
органов власти при исполнении проекта ГЧП является выполнение критерия
«цена-качество», т.е. достижение оптимального соотношения между выигрышами
проекта и затратами, при предоставлении желаемого потребителями качества
услуг.
Много успешных ГЧП программ требуют специальной проверки,
предлагает ли проект ГЧП лучшие услуги для населения, чем обычные
государственные закупки.
Существует несколько возможных подходов для оценки «цена-качество». Первый
вариант – это просто качественная оценка, которая включает проверку, что все
условия проекта ГЧП соблюдены для достижения критерия «цена-качество».
Например, что проект ГЧП хорошо структурирован (выбор модели ГЧП), создана
конкурентная среда.
В принципе, критерий «цена-качество» может использоваться при выборе
широкого круга возможностей реализации определенного проекта. Например,
критерий «цена-качество» может применяться для сравнения различных схем
ГЧП:
«проектирование-строительство»
(design-built,
DB)
со
схемами
«проектирование-строительство-исполнение»
(design-built-operate,
DBO)
и
«проектирование-строительство-исполнение-обслуживание-финансирование»
(design-built-operate-maintain-finance, DBOMF). На практике данный подход
является слишком сложным и дорогостоящим, и в связи с этим, как правило,
используется двухшаговая процедура. Сначала, выбирается лучшая схема ГЧП в
ходе проведения структурирования проекта, и затем, данный выбранный метод
сравнивается с бюджетным финансированием.
Многие программы ГЧП требуют
количественной оценки критерия «ценакачество», которая обычно включает сравнение выбранного метода ГЧП с
«Публичным компаратором» (Public Sector Comparator – PSC). PSC – это
альтернативное представление проекта ГЧП - так, как если бы он был
реализован в рамках традиционного бюджетного финансирования.
Сравнение с вариантом реализации проекта посредством бюджетного
финансирования может быть выполнено разными способами. Наиболее
распространенным является сравнение фискальных затрат. Во-первых, это
сравнение скорректированных на риск затрат государства при обычных
бюджетных закупках с ожидаемыми затратами государства при выборе проекта
ГЧП или с реальными заявками ГЧП на выполнение проекта. Альтернативой
является сравнение двух вариантов на основании экономического анализа
«затраты-выгоды» (cost-benefit), что означает количественно взвесить ожидаемые
преимущества проекта ГЧП над обычным бюджетным финансированием с учетом
дополнительных затрат.
8
Критерий «цена-качество» может быть сделан для специального предложенного
ГЧП проекта. Он также может быть сделан на программном уровне, для проектов
с одинаковыми характеристиками (по секторам экономики, по регионам, по
схемам ГЧП). Анализ «цена-качество», особенно количественный PSC, очень
часто критикуется. Некоторые ставят под вопрос значение и правомерность
(уместность) подхода PSC, особенно в развивающихся странах.
Важным является оценка рисков затягивания сроков и превышения бюджетов,
характерных для проектов с бюджетным финансированием.
Качественная оценка критерия «цена-качество»
Хотя количественные подходы к оценке «цена-качество» являются
обязательными во многих странах, он является сложным, и не всегда может быть
необходимым и оправдывать затраты на его проведение. При отсутствии
возможности государственного участия в проекте (например, у правительства нет
достаточных бюджетных средств для
выполнения проекта) или уже есть
аналогичные примеры из практики, которые свидетельствуют, что частное
финансирование
(например,
платных
дорог)
работает
лучше,
чем
государственное, тогда детальное сравнение необязательно. Более того, когда
предоставление данных ограничено, тогда PSC менее полезен.
Вместо количественного анализа или в дополнение к нему правительство может
использовать качественный подход для проверки, что ГЧП вероятно достигает
критерия «цена-качество». Обычно данная оценка включает в себя проверку,
выполняются ли условия необходимые для критерия «цена-качество», включая:

Проверка, что ГЧП структурировано правильно, чтобы сделать возможным
наилучшее использование механизмов ГЧП.

Проверка, что ГЧП формирует конкурентоспособную среду для проведения
конкурса (тендера).
Количественная оценка: стандартный PSC – сравнение с бюджетными
затратами
Наиболее широко применяемый количественный инструмент для оценки «ценакачество» происходит из метода, первоначально используемого в практике ГЧП
Англии (PFI) в начале 90-х годов. Он включает сравнение фискальных затрат
при осуществлении ГЧП проекта с бюджетными расходами при обыкновенном
финансировании.
Главное внимание в подходе расчета фискальных затрат для оценки «ценакачество» уделяется построению «Публичного компаратора» (PSC): расчет
9
затрат государства при выполнении проекта традиционным методом
бюджетного финансирования. Оценка PCS может быть достаточно сложной, т.к.
необходимо делать определенные поправки для обеспечения правильного
(справедливого) сравнения.
PSC может использоваться на двух стадиях государственных расходов:
1. До объявления конкурса: PCS может быть сравнен с «неявным» или
«базовым» ГЧП, т.е. является аналогом «Рыночного компаратора» - модель
ожидаемых затрат проекта при условиях ГЧП.
Это может помочь
определить, может ли правительство ожидать, что проект ГЧП достигнет
критерия «цена-качество» до решения продолжать делать более детальный
анализ (данный метод используется в Великобритании).
2. Во время конкурса: PSC может быть также сопоставлен с реально
поступившими заявками на выполнение проекта (данный метод используется
в Австралии).
Несмотря на привлекательную логику данной концепции, существует много
критики относительно полезности сравнения PSC и бюджетных расходов в
странах, где он часто использовался, таких ка Великобритания и Австралия. Так,
Палата Лордов английского парламента сделала обзор проектов ГЧП и
установила, что недостаток соответствующих данных и методологических
методов ограничивает достоинства PSC. В ответ на обзор государственные
чиновники согласились, что PSC показывает только часть реально существующей
картины, и подчеркивает, что использование ГЧП должно быть сбалансировано с
качественным анализом.
Суммируя критику в адрес PSC, можно отметить неизбежную неточность оценок
для долгосрочных проектов, недостаток согласованности в методологии и отсюда
возможность манипулировать для достижения желаемого решения.
10
Как рассчитывается PSC
Расчет PSC является сложным процессом. Отправной точкой обычно становится
«лучшая» оценка капитальных вложений, а также затрат на эксплуатацию и
обслуживание во время всей жизни проекта при реализации проекта в рамках
бюджета. Данная экспертиза корректируется, чтобы сделать сравнение PSC и
ГЧП справедливым по двум типам:
Корректировка на риск: одним из основных отличий между бюджетным
финансированием и ГЧП является передача части рисков проекта от государства
к частному инвестору. Ожидаемая доходность частного партнера от инвестиций в
проект должна учитывать этот переданный риск. Следовательно, PSC должен
учитывать эти риски для «справедливого» сравнения.
Корректировка на «конкурентную нейтральность»: публичный проект или
организация могут иметь преимущества или недостатки по сравнению с частной
компанией, которая создает затраты или прибыль для правительства, которые
обычно не принимаются в расчет при рассмотрении издержек при реализации
проекта в рамках бюджетного финансирования. Например, налоговые
обязательства между этими двумя методами могут быть разными. Эти различия
должны быть скорректированы при расчете PSC.
Также существует разница в порядке осуществления выплат по проекту: в ГЧП
проекте, как правило, выплаты распределены во времени, а при выполнении
бюджетных закупок – государство должно оплачивать расходы на строительство
заранее. Поток поступлений от проекта обычно представляется в виде чистой
дисконтированной стоимости (Net Present Value), чтобы иметь единую цену для
сравнения. Это в свою очередь требует определения уровней дисконтирования
для расчета будущих выплат в обеих моделях (ГЧП и PSC).
В разных странах PSC используется и рассчитывается по-разному. Так, в
Великобритании детализированное руководство по PSC сопровождается
электронными таблицами для проведения количественного анализа «ценакачество». В руководстве по ГЧП Южной Африки оценка целесообразности
проекта включает детальное описание вычисления и применения PSC.
Несмотря на то, что PCS широко применяется на практике, конкретные
методологии отличаются по странам, и продолжаются дебаты по применению тех
или иных методологических правил. Например, остро стоит вопрос о выборе
подходящей ставки дисконтирования при расчете текущей стоимости (present
value), и как должна рассчитываться цена за риск. Какова связь выбора ставки
дисконтирования с распределением рисков между ГЧП проектом и обычными
госзакупками.
11
Схема применения PSC
Расчет стоимости при применении PSC разделен на несколько основных
компонент, каждая из которых рассчитывается по чистой приведенной стоимости
(Net Present Value, NPV). Основными этапами при расчете PSC являются:
«Начальный/сырой PSC» (Raw PSC) – стоимость всех капитальных и
операционных затрат и доходов при осуществлении проекта государством.
«Конкурентная нейтральность» (Competitive neutrality) – стоимость
конкурентных преимуществ, которые государство имеет перед частными
партнерами благодаря государственной собственности. В основном, в данном
разделе определяются налоги и иные платежи, которые не уплачиваются
государственными органами.
«Передаваемые риски» (Transferable Risk) – стоимость рисков, которые
передаются частному инвестору.
«Остальные риски» (Retained Risk) – стоимость рисков, которые не передаются
частному инвестору.
Количественная оценка
Value for Money
Оценка «цена-качество» рассчитывается как разница между PSC и заявками по
проекту ГЧП с поправками на «остальной/непереданный» (retained) риск.
12
Примеры расчета PSC
Пример 1. Строительство учебного учреждения
Рассмотрим проект строительства
распределение рисков в этом проекте.
учебного
учреждения
и
возможное
Данный проект предполагается реализовать по схеме ГЧП, а следовательно часть
рисков будут переданы частному инвестору. Такие риски как дизайн и
строительство, операционный риск, риск дополнительного спроса на данное
учебное заведение, риск обслуживания, риск безопасности/сохранности
имущества после учебных часов, технологический риск (компьютерное
обслуживание) возлагаются на частного инвестора.
Остальные риски – изменение законодательства, обеспечение основного уровня
спроса, риск безопасности/сохранности имущества во время учебных часов –
останутся в управлении государственного партнера. (Таблица 1).
Таблица 1: Распределение рисков между государственным и частным партнером.
Риски
Передаваемый риск
Дизайн и строительство
Изменение законодательства
Операционный риск
Риск спроса
• основной уровень спроса
• дополнительное использование
Риск обслуживания
Остальной риск
X
X
X
Х
Х
Х
Риск сохранности оборудования
• во время учебных часов
• после учебных часов
Технологический риск
X
X
X
Предположим, что проект реализуется в течение 5 лет и распределение реальных
издержек, передаваемых (гипотетически) частному инвестору, происходит по
схеме, представленной в Таблице 2.
Таблица 2. Реальные издержки проекта – передаваемый риск.
Издержки (млн руб.) (реальные
потоки)
Дизайн и строительство
Операционный риск
Риск дополнительного
год 0
год 1
год 2
год 3
год 4
год 5
10,0
20,0
5,0
2,5
5,0
5,0
5,0
5,0
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
13
использования
Риск обслуживания
Риск безопасности после учебных
часов
Технологический риск
2,0
1,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,0
1,0
1,0
1,0
2,0
3,5
4,5
2,0
Следующим этапом является перевод реальных величин в номинальные, и
расчет приведенной стоимости c учетом дисконтирования (present value). Для
оценки номинальных потоков предлагается годовая инфляция 2,5% и ставка
дисконтирования 8,65%. В результате приведенная стоимость риска
строительства составляет 76,7 млн. руб. (Таблица 3.)
Таблица 3. Приведенная стоимость передаваемых рисков.
Издержки (млн руб.)
(номинальные потоки)
Дизайн и строительство
год 0
10
Present value
год 3
год 4
год 5
2,6
5,1
5,3
5,4
5,5
5,7
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
2,1
2,1
1,1
2,2
1,1
2,2
1,1
2,3
1,1
1
2,1
3,8
5
2,3
10
29,2
13,7
12,9
14,3
11,9
1
1,09
1,18
1,28
1,39
1,51
10
26,9
11,6
10,1
10,3
7,8
Технологический риск
Ставка дисконтирования
8.65% в год
Дисконтированный
денежный поток
год 2
20,5
Операционный риск
Риск дополнительного
использования
Риск обслуживания
Риск безопасности после
учебных часов
Итого: передаваемый риск
год 1
76,7
По аналогичной схеме рассматриваются остальные (непередаваемые) риски
проекта. Суммирование всех рисков, стоимости строительства и конкурентного
преимущества государства получаем количественную оценку «публичного
компаратора» (PSC).
Пример 2. Рассмотрение альтернативных заявок
Рассмотрим несколько конкурентных заявок, представленных частными
компаниями, для реализации проекта ГЧП. Построение PSC и сравнение с
реальными заявками по методу, применяемому в Австралии. Согласно
предполагаемому проекту ГЧП государство отдает частному партнеру в
управление больницу (Таблица 4).
14
Стоимость затрат со стороны государства на строительство и содержание
больницы составляет 80 млн. руб. Под «конкурентной нейтральностью» обычно
понимаются налоговые отчисления, которые частный партнер обязан исполнять в
отличие от государства. Например, налог на землю, местные налоги, часть
налогов на ФОТ, государственные пошлины. В данном примере «конкурентная
нейтральность», а именно налоги, которые обязан будет заплатить частный
партнер, а государство не платит, составляет 7 млн. руб.
Предположим, что риски дизайна и строительства, операционный риск и риск
обслуживания в результате применения метода ГЧП передаются частному
партнеру. Приведенная стоимость данных рисков составляет 25 млн. руб., 10 млн.
руб. и 5 млн. руб. соответственно.
Таким образом, промежуточный PSC равен 127 млн. руб. На данном этапе
начинается сравнительная оценка PSC с частными заявками. Заявки частных
компаний могут соответствовать распределению рисков с PSC на переданные/
остальные (соответствующие заявки: А, В, С), а могут и не соответствовать
(несоответствующие заявки: D, E, F).
Заявки, которые соответствуют распределению рисков можно напрямую
сравнивать с промежуточным PSC. Однако для общей картины и сравнения с
несоответствующими заявками необходимо рассмотреть риски, которые
государство берет на себя – экологические и технологические риски.
Заявки несоответствующие PSC требуют
последующей корректировки стоимости заявки:
дополнительного
анализа
и
 В заявке D частный партнер не берет на себя риски обслуживания, и
поэтому они должны быть добавлены к общей стоимости заявки.
 В заявке Е частный партнер взял на себя дополнительный технологический
риск, который надо исключить из общей стоимости заявки.
 В заявке F частный партнер взял на себя экологический риск, который надо
исключить из общей стоимости заявки.
Таким образом, минимальная стоимость представлена в заявке А – 125 млн. руб.
Однако второй минимальной заявкой стала F – 126 млн. руб.
Величина «цена-качество» (value for money) в данном примере равна 27 млн. руб.
15
Таблица 4. Сравнение конкурентных заявок PSC.
Заявки,
соответствующие PSC
Заявки (млн. руб.)
PSC
A
B
C
Заявки, несоответствующие PSC
D
E
F
Начальный PSC:
• плата за услуги
государству
80
Конкурентная
нейтральность
•
налоги
7
Переданные риски
• дизайн и
строительство
25
Да
Да
Да
•
операционный
10
Да
Да
Да
•
обслуживание
5
Нет
Да
Да
PSC-промежуточный
127
98
117
111
100
120
110
Остальные риски
•
обслуживание
•
экологические
10
10
10
10
10
10
Да
•
технологические
15
15
15
15
15
Да
15
152
125
145
135
128
127
126
Итоговый PSC
5
16
Экономическое сравнение «затрат-выгод» при ГЧП и госзакупках
Одним из критических замечаний в адрес PCS является то, он фокусируется
только
на финансовых затратах для государства при ГЧП проектах или
госзакупках. Более всесторонние подходы предполагают учитывать ожидаемые
выгоды, и сравнивать чистые экономические эффекты от ГЧП и от госзакупок. С
одной стороны это правильно, с другой стороны, это добавляет еще больше
сложности в анализ «цена-качество» по сравнению с подходом PSC, и есть риск
сделать результаты еще более субъективными.
В мировой опыте есть различные методики оценки нефинансовых выгод от ГЧП и
перевод их в количественные показатели. Однако, основной целью применения
ГЧП в развивающихся странах является не сокращение издержек, а передача
сервисного обслуживания в частные руки. Так, например, если государство хочет,
чтобы дороги лучше и дольше эксплуатировались, тогда выгоды от обслуживания
дороги гораздо больше в терминах роста торговли и экономического развития.
Эти изменения в уровне обслуживания и качестве не могут быть отражены в
сравнении фискальных расходов при ГЧП и госзакупках. В тех случаях, когда
такие ожидаемые выгоды существенны и желателен количественный анализ
критерия «цена-качество», то экономическое сравнение «затрат-выгод» вероятно
будет лучшим методом.
17
4. ОЦЕНКА ФИСКАЛЬНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
Предлагаемый проект ГЧП может быть целесообразен и экономически
жизнеспособен, и анализ «цена-качество» может говорить, что метод ГЧП
является наилучшим способом реализации проекта. Однако, государство,
осуществляя инвестиции, должно решить будет ли проект ГЧП «подъемным по
средствам» для государства и фискально ответственным, в соответствии с его
бюджетными ограничениями.
Многие правительства начинают проекты ГЧП, не до конца осознавая все
возможные затраты. Это может создавать большой значительный фискальный
риск. Чтобы не попасть в эту ловушку, правительству необходимо оценить
бюджетную доступность при оценке проекта ГЧП, и не выходить на рынок с
проектами, которые государство не может себе позволить финансировать.
Ожидаемые бюджетные расходы могут быть либо «прямыми» либо «условными».
Прямые обязательства это те, которые правительство знает, что нужно исполнить
в течение всего периода продолжения проекта. Например, положенные платежи
по содержанию школ, построенных на принципах ГЧП. Условные расходы это те,
которые могут возникнуть, если произойдут определенные события. Например,
платежи, которые предстоит сделать при условии гарантирования минимального
трафика, если уровень трафика ниже запланированного по проекту строительства
скоростной дороги.
Правительству необходимо оценивать возможные затраты обоих типов расходов.
После того как возможные затраты определены правительству надо оценить
может ли оно себе позволить такие расходы. Такой анализ может привести к
ведению ограничений различные виды соглашений по ГЧП.
- Оценка прямых фискальных обязательств
Прямые расходы – это платежные обязательства, которые не зависят от
совершения необязательного события в будущем (хотя может быть
неопределенность в величине расходов). Прямые расходы по договору ГЧП могут
включать:
 Увеличение стоимости «выживаемости» проекта – увеличение капитальных
субсидий (которые могут быть сделаны в течение периода строительства
или в качестве участия в капитале).

Платежи за доступность – регулярные платежи или субсидии в течение
свей длительности проекта, обычно зависят от доступности услуг или
активов установленного и заранее оговоренного качества. Платежи могут
быть приведены в соответствие с бонусами или штрафами в зависимости
от исполнения.
18
 Теневые издержки или платежи в зависимости от конечного результата –
платежи лили субсидии на единицу оказываемых услуг, например, на
километр платной дороги.
Суть
прямых
государственных
соглашений
определяется
во
время
структурирования проекта. Это подчеркивает важность итеративного процесса
между оценкой и структурированием.
Правительство должно иметь
представление об уровне и типе поддержки, которая понадобится для
определения величины фискальной доступности по цене до инвестирования
существенных
средств
в
подготовку
проекта.
Фискальные
лимиты,
устанавливаемые в оценке, могут затем информировать последующие усилия по
структурированию, пока проект не сведется к структуре, которая является и
фискально ответственна и привлекательна для рынка. На самом деле, уровень
прямой фискальной поддержки очень часто является основным варьируемым
показателем в предложении цены всего проекта. Это означает, что фискальные
издержки не могут быть до конца известны до окончания завершения тендерного
процесса.
Во время этапа оценки величина требуемой прямой фискальной поддержки
может быть оценена из финансовой модели (Assessing Commercial Viability).
Уровень этой прямой бюджетной поддержки рассчитывается исходя из стоимости
проекта и всех внебюджетных доходов. Значение требуемых фискальных
вложений
составляет
разницу между затратами на проект (включая
коммерческий доход на капитальный вложения) и ожидаемыми доходами от
проекта из негосударственных источников (например, плата с пользователей
услуг).
Фискальные затраты могут быть измерены различными способами:
1) Оценка ежегодных выплат – суммы, которые государство планирует заплатить
в течение каждого года периода контракта, исходя из наиболее вероятных
результатов проекта.
2) Чистая приведенная стоимость платежей – если государство связано с потоком
платежей в течение всего периода контракта (такие, как плата за доступность)
часто помогают рассчитать чистую приведенную стоимость этого потока
платежей. Это оценка показывает общие государственные обязательства по
проекту и часто используется, если инкорпорируется в финансовый отчет и
анализ по проекту ГЧП (такой как оценка долговой устойчивости проекта). Расчет
чистой проведенной стоимости требует выбора подходящего уровня
дисконтирования – а выбор уровня дисконтирования при оценке проекта ГЧП
вызывает большие споры.
В обоих случаях полезно оценить, как платежи могут изменяться, например, они
могут быть связаны со спросом или могут быть деноминированы в иностранной
валюте, а значит, повержены изменениям обменного курса.
19
После оценки затрат на прямые платежные обязательства правительству
необходимо оценить возможно ли их бюджетное финансирование.
- Оценка условных фискальных обязательств
Условные обязательства возникают даже в хорошо структурированных проектах
ГЧП, потому что существуют риски, которые лучше всего перенести на
государство. Какие это риски, должно быть определено во время
структурирования проекта.
Условные обязательства это платежные обязательства чье исполнение, время и
объем зависит от некоторых неопределенных событий в будущем вне контроля
со стороны правительства. Условные обязательства при реализации проекта ГЧП
включают:

Гарантии на определенный риск – соглашение компенсировать частной
стороне потери в доходах, если определенный риск отклоняется от заданного
уровня, определенного в договоре. Соответствующий риск таким образом
распределяется между государством и частным партнером. Например, это
может включать гарантии, что спрос оставаться выше определенного уровня
или, что обменный курс будет оставаться в пределах определенного
коридора.

Компенсационные условия – например, соглашение компенсировать частному
партнеру убыток или потери при определенных, заранее оговоренных,
нестрахуемых событиях.

Прекращение платежных обязательств – обязательство выплатить
согласованную сумму, должен ли контракт быть остановлен из-за дефолта
публичной либо частной стороны – сумма может зависеть от обстоятельств
дефолта.

Долговые гарантии и другие кредитные обязательства – обязательство
выплатить часть или весь долг, используемый для финансирования проекта.
Гарантии должны покрывать специфический риск или событие. Гарантии
используются для предоставления большей надежности для кредитора, что
заем будет выплачен.
Оценить стоимость условных обязательств более сложно, чем прямых
обязательств, т.к. ключевые параметры, такие как время, и сумма не определены.
20
ЛИТЕРАТУРА:
1. Public-Private Partnerships: Reference Guide, World Bank and PPIAF, 2012.
2. Value for Money: Assessment Guide, HM Treasury, 2006.
3. National Public Private Partnership Guidelines, Infrastructure Australia, 2008.
4. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных
проектов, Минэкономразвития 1999 г.
5. Методика оценки эффективности использования средств федерального
бюджета, направляемых на капитальные вложения, Минэкономразвития
2008 г.
21