Баранова И.В. Совершенствование методических подходов к

 СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
101
Баранова И.В.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
И.В. Баранова д-р экон. наук, профессор, зав. кафедрой финансов и кредита САФБД (Новосибирск) В условиях проведения бюджетной и административной реформы актуализируется проблема разработки системы показателей и критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также методических подходов к данной оценке. Решение данной проблемы стимулируется со стороны Президента и Правительства РФ. В частности, в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. отмечается, что в рамках оптимизации функций государственного (муниципального) управления и повышения эффективности их обеспечения необходима разработка методик оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, в которых целесообразно предусмотреть параметры отчетности органов власти об эффективности расходов, оценку результативности, установление критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности организаций и т.д. При этом оценка показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления ориентирована на достижение стратегических целей и должна увязывать показатели эффективности управления, использования бюджетных средств и качества предоставления бюджетных услуг [1]. Указом Президента РФ «Об основных направления совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. № 601 предусмотрены меры по повышению эффективности государственного (муниципального) управления, которые связаны в том числе с: – установлением критериев и определением порядка оценки гражданами эффективности деятельности руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления; – разработкой и применением системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценкой их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ; – формированием до 1 апреля 2013 г. (совместно с общественными организациями) независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности. Указами Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825, от 28 апреля 2008 г. № 607 и от 21 августа 2012 г. № 1199 [2–4] определена система показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. В частности, Указом № 1199 в систему названных показателей включены: – ожидаемая продолжительность жизни при рождении; – численность населения; – объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); – оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями; 102
СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
– объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; – уровень безработицы в среднем за год; – реальные располагаемые денежные доходы населения; – доля введенной общей площади жилых домов в общей площади жилищного фонда; – доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; – смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); – оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ. Следует отметить, что содержащиеся в указах Президента РФ показатели, по своей сути, являются показателями результативности, а не эффективности. Терминологическая неточность объясняется разными подходами к понятию эффективности: ряд авторов трактуют ее как относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим их получение; другие – как соотношение достигнутого результата и суммарных затрат бюджетных средств на получение этого результата [5]. Неоднозначность трактовки категории «эффективность» присутствует и в англоязычной литературе: effectiveness (эффективность), efficiency (результативность), productivity (производительность или продуктивность), performance (степень эффективности функционирования). Эффективность как продуктивность, производительность, экономичность (efficiency) характеризует эффективность деятельности, отражающую сумму выработки на единицу затрат. Чем меньше ресурсов затрачено на достижение запланированных результатов, тем выше продуктивность. Данное понятие нередко отождествляют с эффективностью, подразумевая ее экономический смысл. Говоря об оптимизации системы социальной поддержки населения, подразумевают более эффективное управление ресурсами, которое бы позволило повысить работоспособность системы при уменьшении затрат. Эффективность как действенность (effectiveness) представляет собой способность производить эффект (результат) неких действий, которая не всегда может быть измерена при помощи количественных показателей. Эффективность как результативность, оптимальность (efficacy) есть способность производить намеченный результат в желаемом объеме; она может выражаться мерой (процентное соотношение) фактически произведенного результата к нормативному/запланированному (например в этом смысле говорят об эффективности вакцины или вакцинации). Эта мера фокусируется на достижении как таковом, а не на ресурсах, затраченных на достижение желаемого эффекта. Исследование теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности позволило Е. Масленниковой выделить подход, основанный на концепции лидерства; подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии; подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов; экономический подход; экологический подход; подход, основанный на концепции управления качеством [6]. Особый интерес при оценке эффективности и результативности деятельности органов власти представляет последний подход, в рамках которого главное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершен-
СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
103
ствования процессов и качества государственных услуг. Управление качеством государственных услуг основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов их деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, повышении уровня их компетентности и мотивации. При этом система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы: – прямые (непосредственные) результаты деятельности (output): каждый результат достигается путем реализации бюджетных программ (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например численность населения, прошедшего диспансеризацию); – конечные социальные результаты (outcome): отражают воздействие программ на общество (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например снижение уровня дорожно-транспортных происшествий); – показатели непосредственных процессов: связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним (доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений; доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя)) [7]. Рассмотрев систему показателей эффективности и результативности деятельности органов власти, следует обратить внимание на методические подходы к их оценке. Ключевая проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в том, что эти учреждения не производят материальной продукции, по которой можно оценить степень удовлетворенности потребителей, или иного результата финансовой политики, который можно зафиксировать или измерить. Органы власти сами разрабатывают и утверждают доходы и расходы бюджетов, стандарты и формы финансового контроля, показатели эффективности деятельности, а значит, высока вероятность субъективизма и ненапряженных критериев эффективности. Изучение российской практики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления позволило выделить следующие методические подходы: – балльная оценка с учетом уровня достижения индикатора эффективности; – расчет интегрального показателя с учетом темпов изменения показателей эффективности; – метод сумм (суммируются показатели эффективности). Продемонстрируем результат применения метода сумм. В соответствии с Указом Президента РФ № 825 и Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 Минэкономразвития проведен анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации в следующих сферах: экономическое развитие, здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строительство, дорожное хозяйство, обеспечение безопасности граждан и организация государственного управления, а также впервые проведена оценка в сферах энергосбережения и повышения энергетической эффективности, охраны окружающей среды [8]. Показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ рассчитан как сумма значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации, показателей эффективности расходования 104
СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по каждой из перечисленных сфер. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 в 2010 г. проведена комплексная оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по достигнутым уровню и динамике эффективности, в качестве базового периода принят 2007 г. Таким образом, комплексная оценка по достигнутому уровню и динамике эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за период 2007–2010 гг. включала в себя анализ реализации структурных реформ на уровне региона, в том числе внедрения современных инструментов управления, степени оптимизации бюджетной сети и кадрового потенциала, и, в конечном счете, оценивала влияние деятельности органов исполнительной власти на отдельные параметры, определяющие качество жизни населения региона. Результаты оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по итогам 2010 г. представлены в табл. 1: 20 лучших и худших субъектов Федерации по эффективности деятельности органов исполнительной власти. Результаты комплексной оценки по достигнутому уровню и динамике эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за период 2007–2010 гг. приведены в табл. 2. Таблица 1 Ранжирование субъектов РФ по эффективности деятельности органов исполнительной власти по итогам 2010 г.* Место Регион Место 1 Республика Татарстан 11 Пермский край 2 Тюменская область 12 г. Москва 3 Белгородская область 13 Владимирская область 4 Калужская область 14 Республика Башкортостан 5 Омская область 15 Саратовская область 6 Красноярский край 16 Тамбовская область 7 Республика Чувашия 17 Воронежская область 8 г. Санкт-Петербург 18 Чукотский АО 9 Кемеровская область 19 Ставропольский край 10 Томская область 20 Кабардино-Балкарская Республика … Место Регион Место Регион Регион 64 Вологодская область 74 Сахалинская область 65 Смоленская область 75 Волгоградская область 66 Чеченская Республика 76 Амурская область 67 Орловская область 77 Ненецкий АО 68 Республика Коми 78 Республика Калмыкия 69 Ямало-Ненецкий АО 79 Республика Хакасия 70 Магаданская область 80 Республика Тыва 71 Иркутская область 81 Еврейская АО 72 Курганская область 82 Республика Саха (Якутия) 73 Забайкальский край 83 Тверская область *
По: [8]. СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
105
Таблица 2 Рейтинг субъектов Федерации по комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти по итогам 2007–2010 гг.* Место по комплексной оценке Субъект РФ Сферы, оказавшие наибольшее влияние Место по уровню Место по динамике 1 Республика Татарстан Сфера государственного управления. Сфера образования. Сфера ЖКХ 5 18 2 Тюменская область Сфера государственного управления. Сфера здравоохранения. Сфера образования 1 75 3 Белгородская область Сфера государственного управления. Сфера образования. Сфера ЖКХ 2 38 4 Калужская область Сфера государственного управления. Сфера здравоохранения. Сфера образования. Сфера ЖКХ 7 5 5 Омская область Сфера здравоохранения. Сфера образования. Сфера ЖКХ 9 1 6 Краснодарский Сфера здравоохранения. край Сфера образования. Сфера ЖКХ 4 44 7 Республика Чувашия Сфера государственного управления. Сфера здравоохранения. Сфера образования. Сфера ЖКХ 3 52 8 г. СанктПетербург Сфера государственного управления. Сфера здравоохранения. Сфера ЖКХ 6 46 9 Кемеровская область Сфера образования. Сфера ЖКХ 12 11 10 Томская область Сфера образования. Сфера ЖКХ 10 30 *
По: [8]. Результаты оценки свидетельствуют о положительных тенденциях в изменении качества регионального управления в 2010 г. По сравнению с 2009 г. неэффективные расходы в сфере государственного управления, здравоохранения, образования и ЖКХ сократились на 7 %, однако по-прежнему составляют значительный объем финансовых ресурсов (360 млрд руб.) (рисунок). При этом сохраняется низкий темп проведения реформ на всех уровнях и практически во всех отраслях, за исключением сферы образования, где темпы реформ наиболее значительны. Неэффективные расходы в сфере образования, как и в сферах здравоохранения и государственного управления, связаны с несбалансированностью кадро- 106
СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
а б Млрд руб.
400
379,7
380
360
388,9
7,2
6,1
6,2
2008
2009
6
4
343,3
340
2
320
0
2007
%
8
2008
2007
2009
Изменение общего объема (а) и доли (б) неэффективных расходов федерального бюджета в 2007–2010 гг. [8] вых ресурсов и требуют проведения дальнейшей работы по их оптимизации путем максимального использования современных экономических отношений в указанных отраслях. Как представляется, совершенствование методических подходов к оценке эффективности деятельности органов власти связано с применением системного анализа и интегральных показателей эффективности [7]. Системный анализ эффективности основан на предположении, что в любой сфере деятельности органов власти каждое управленческое решение является следствием поиска лучшего варианта из множества возможных. Наилучшими при оценке эффективности деятельности органов власти являются варианты, обеспечивающие повышение качества жизни населения, качества государственных услуг, социально-экономического положения региона, сбалансированность бюджета. В основе системного анализа лежит метод структуризации, для осуществления которой необходимо построение дерева целей и дерева решений. Применение метода структуризации для оценки эффективности деятельности органов власти предполагает, что: – целью деятельности органов власти является достижение эталонного (лучшего) состояния государственных и муниципальных финансов, обеспечивающего высокое качество жизни населения региона; – в качестве дерева целей выступает достижение эталонного (лучшего) значения каждым показателем эффективности деятельности органов власти. Системный анализ эффективности деятельности органов государственной власти с использованием ретроспективы завершается построением статического портрета эффективности и расчетом коэффициентов относительной важности показателей эффективности деятельности органов государственной власти, на основе которых возможно создание иерархической модели приоритетов бюджетной политики. Так как оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления осуществляется с использованием большого количества показателей, считаем необходимым в процессе оценки использовать интегральные показатели, позволяющие проводить пространственно-временное сравнение. По мнению автора, для сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов власти можно применять «метод расстояний», основанный на предположении, что есть эталонный (лучший) субъект РФ или муниципальное образование с точки зрения качества управления региональными финансами, качества предоставляемых государственных услуг, эффективности и результативности деятельности органов власти. СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ФИНАНСОВ И БАНКОВСКОГО ДЕЛА
107
Расчет расстояния до эталонного субъекта Федерации (муниципального образования) позволяет осуществить рейтинговую оценку объектов анализа: чем меньше расстояние (интегральный показатель сравнительной комплексной оценки), тем ближе анализируемый субъект РФ (муниципальное образование) к эталонному, а значит, он лучший среди сравниваемых. В заключение отметим, что в соответствии с Указом Президента РФ № 1199 поставлена задача утвердить в трехмесячный срок методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как показал обзор существующей практики оценочной деятельности, данная задача может быть решена в ближайшее время. Литература 1. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: утв. Распоряжением Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р. 2. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 28 июня 2007 г. № 825. 3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов: Указ Президента Рос. Федерации от 28 апр. 2008 г. № 607. 4. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 21 авг. 2012 г. № 1199. 5. Баранова И.В. Оценка эффективности использования бюджетных средств. Новосибирск: САФБД, 2009. 218 с. 6. Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление. URL: http://www.be5.biz/ekonomika/u003/08.htm (дата обращения: 28.08.2012). 7. Баранова И.В. Системный анализ эффективности деятельности органов власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы // Сибирская финансовая школа. 2009. № 5. С. 49–57. 8. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2010 года. URL: http://gtmarket.ru/files/ news/3793/The_Effectiveness_of_Executive_Authorities_in_the_Regions_of_the_Russian_Feder
ation_2010.pdf (дата обращения: 20.09.2012). Чернякова НА.
ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕТОДИК ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ
РАСХОДОВ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Н.А. Чернякова доцент кафедры финансов и кредита САФБД (Новосибирск) Бюджетные реформы в России, начатые в конце 1990-х гг., совпали со значительной трансформацией систем управления общественными финансами в других странах. Необходимость их модернизации была обусловлена разнонаправленными процессами: – современное общество, являясь сложной системой с постоянно меняющимися характеристиками, предъявляет высокие требования к государству, которое должно определять и реализовывать значимые для социума приоритеты, сохраняя стабильность общества в целом;