государственные расходы в странах снг-7

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ В СТРАНАХ СНГ-7
Мэри Бетли
Мокоро, Великобритания
Статья подготовлена для Конференции по Инициативе СНГ-7,
проводимой в Люцерне 20-22 января 2003 г.
Полученные данные, содержание и выводы данной работы целиком выражают мнение автора(ов) и не могут быть
интерпретированы как мнение группы Всемирного банка либо его партнеров, а также Совета директоров Всемирного
банка либо стран, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности данных, включенных в
данную публикацию, и не несет ответственности за последствия их использования. Границы, цвета, наименования и
любая другая информация, представленные на картах, также не могут быть интерпретированы как мнение группы
Всемирного банка по поводу юридического статуса любой территории или в качестве поддержки либо признания
этих границ.
Содержание
Содержание ........................................................................................................................................... i
Краткое изложение ............................................................................................................................ iv
1.
Введение........................................................................................................................................ 1
2.
Особенности государственных расходов в странах СНГ-7................................................. 3
Введение...................................................................................................................................... 3
Обзор особенностей государственных расходов в странах СНГ-7 ....................................... 3
Обзор опыта фискального регулирования и управления государственными
расходами в странах СНГ-7....................................................................................................... 6
3.
Анализ бюджетных тенденций в СНГ-7............................................................................... 17
Введение.................................................................................................................................... 17
СНГ-7: экономическая и отраслевая классификация бюджетов ......................................... 17
Ориентирование бюджетов на задачи политики Правительства......................................... 24
Институциональные препятствия целевой направленности расходов в СНГ-7 ................ 28
4.
Эффективность исполнения бюджетов в странах СНГ-7 ................................................. 34
Введение.................................................................................................................................... 34
Сравнительный анализ бюджетных расхождений ................................................................ 34
Влияние систем бюджетного исполнения на эффективность бюджетных показателей ... 39
5.
Будущие направления реформы управления государственными расходами .............. 43
Введение.................................................................................................................................... 43
Направления будущих реформ ............................................................................................... 44
ПРИЛОЖЕНИЕ А ............................................................................................................................ 52
ПРИЛОЖЕНИЕ Б ............................................................................................................................ 56
Библиография.................................................................................................................................... 65
i
Таблицы
Таблица 2.1: Уровни государственных расходов в СНГ-7.................................................... 4
Таблица 3.1: Сравнение запланированных отраслевых (функциональных)
бюджетных расходов на душу населения, 2002 г. ................................................................ 19
Таблица 4.1: Сравнение запланированных и фактических показателей бюджета по
секторам (функциям), 2001 г................................................................................................... 36
Таблица 4.2: Расхождения между первоначальным бюджетом и фактическими
показателями по экономическим категориями в отдельных странах СНГ-7 ..................... 38
Диаграммы
Диаграмма 2.1: Государственные расходы и среднедушевые доходы в отдельных
странах Восточной Европы и Центральной Азии, 2000 г. ..................................................... 5
Диаграмма 2.2: Корретировки в государственных расходах, отдельные страны СНГ,
1991-2000 гг. ............................................................................................................................... 6
Диаграмма 3.1: Запланированные отраслевые расходы, 2002 г. ......................................... 18
Диаграмма 3.2: Общие бюджетные расходы, 1997-2001 гг. ................................................ 21
Диаграмма 3.3: Бюджетные расходы на социальные услуги, 1997-2001 гг. ...................... 21
Диаграмма 3.4: Бюджетные расходы по экономическим категориям, 2002 г.................... 22
Диаграмма 3.5: Бюджетные расходы на содержание и эксплуатацию, 1996-2001 гг........ 23
Диаграмма 3.6: Молдова: разбивка общих правительственных расходов по типам
расходов, 2001 г........................................................................................................................ 33
Диаграмма 4.1: Грузия: отраслевые отклонения в бюджете, 2000-2001 гг......................... 38
Вставки
Вставка 2.1: Обзор систем государственных расходов в СНГ-7 ........................................... 7
Вставка 2.2: Обзор реформ систем государственных расходов в СНГ-7, 1991-2001 гг. ... 16
Вставка 3.1: Влияние мер среднесрочной политики на расходы, КР.................................. 26
Вставка 3.2: Проблема нормативов ........................................................................................ 30
Вставка 4.1: Бюджетные отклонения - крупнейшие получатели средств, КР (2001) ........ 36
ii
Список сокращений
ВБ
ВВП
КР
МВД
МВФ
МИД
МТСЗ
МЧС
НССБ
ОЭСР
ПГИ
СБО
СГФ
СНБ
СНГ-7
ФЗП
PRGF
Всемирный банк
Валовый внутренний продукт
Кыргызская Республика
Министерство внутренних дел
Международный валютный фонд
Министерство иностранных дел
Министерство труда и социальной защиты (Кыргызская
Республика)
Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций
(Кыргызская Республика)
Национальная стратегия сокращения бедности
Организация экономического сотрудничества и развития
Программа государственных инвестиций
Среднесрочная бюджетная основа
Статистика государственных финансов
Служба национальной безопасности (Кыргызская Республика)
Содружество независимых государств-7 (Армения,
Азербайджан, Грузия, Кыргызская Республика, Молдова,
Таджикистан, Узбекистан)
Фонд заработной платы
Программа сокращения бедности и стимулирования роста
(МВФ)
iii
Краткое изложение
1.
Страны СНГ-7 принадлежали к числу наиболее бедных и наименее развитых
республик бывшего Советского Союза. После обретения независимости, в результате
крушения традиционных рынков, разрыва торговых и транспортных путей, потери
бюджетных субсидий, и гражданских войн,
эти страны испытали значительные
экономические трудности, что привело к спаду национальных показателей ВВП на 20-60%
к середине 1990-х гг. Экономическое восстановление началось в середине 90-х годов, в
зависимости
от
длительности
экономических
шоков,
и
характеризовалось
положительными темпами роста, особенно в странах, не вовлеченных в длительные
гражданские конфликты. Подъем в этих странах был прерван российским кризисом 1998
г., но последующее восстановление экономики России создало возможности повышения
темпов роста в СНГ-7, начиная с 2000 г. Но, несмотря на это, в 2001 г. реальный выпуск
продолжал оставаться все еще низким, как, например, в Грузии - 36% от уровня до
периода независимости.
2.
В рамках программ стабилизации, инициированных правительствами СНГ-7 в
первой половине 1990-х годов, были предприняты существенные фискальные
преобразования, которые включили переосмысление роли правительства (от прямого
производства товаров и услуг к обеспечению социальных пособий, инвестированию в
экономическую инфраструктуру и ее поддержание, а также обеспечению правовой и
регулятивной основ для деятельности частного сектора), начало значительных сокращений
в уровне государственного финансирования, а также повышение мобилизации доходов.
3.
Агрегированные расходы, как часть ВВП, были сокращены, во многих случаях – до
предельно низких уровней (Диаграмма 1). Также резко сократились субсидии
предприятиям и капитальные вложения; одновременно, более важное значение приобрели
трансферты населению в форме социальных пособий. Тем не менее, скрытые субсидии
предприятиям и населению сохраняются, особенно в энергетическом секторе.
Диаграмма 1: Изменения в государственных расходах, отдельные
страны СНГ, 1991-2000 гг.
Таджикистан
Грузия
$ США
Азербайджан
Армения
доля в
ВВП
Кыргызстан
Молдова
Россия
Украина
0
10
20
30
40
50
Проценты
iv
60
70
80
90
100
4.
Последствиями таких резких фискальных преобразований в странах СНГ-7 стали:
• Низкий уровень доходов на душу населения, возрастание бедности и
неравенства. Масштабы бедности в большинстве стран СНГ-7 достигли уровня,
когда за (официальной) чертой бедности оказалось вплоть до 80% населения
(как в Таджикистане).
• Возрастание долгового бремени, особенно в Грузии, Кыргызской Республике и
Таджикистане, из которых первые два государства достигли соглашения с
Парижским Клубом о реструктуризации долга. Несмотря на это, чрезмерные
бюджетные дефициты и значительное долговое бремя порождают высокие
затраты на обслуживание долга, что сокращает объем текущих бюджетных
ресурсов, которые можно было бы использовать для финансирования
критически важных государственных услуг.
• Низкие уровни государственного финансирования социального сектора, как по
международным стандартам, так и в сравнении с другими странами Восточной
Европы и Центральной Азии.
Оценка распределения бюджетных средств
5.
Государственные расходы на душу населения в СНГ-7 варьируют от менее чем 25
долларов США в Таджикистане до почти 140 долларов в Азербайджане (Диаграмма 2). Как
доля ВВП, государственные расходы составляют от 15% до 30% (Диаграмма 3). Средние
государственные расходы по отношению к ВВП в СНГ-7 (22.6%) ниже среднего уровня в
СНГ в целом и в странах Восточной Европы и Центральной Азии, но эквивалентны
уровням стран Латинской Америки и Восточной Азии1. В целом, государственные расходы
как часть национального дохода растут параллельно с повышением ВВП на душу
населения. Поэтому, тот факт, что большинство стран СНГ-7 имеют относительно низкие
доли государственных расходов, не является неожиданным. В некоторых странах, в
частности, в Кыргызской Республике, Молдове и Узбекистане, уровни государственных
расходов выше, чем это можно было бы ожидать, исходя из анализа расходов и доходов в
Восточной Европе и Центральной Азии2; в этих государствах также отмечается
относительно более высокий бюджетный дефицит.
1
Тогда как концептуально сложно в полной мере установить, является ли определенный уровень расходования достаточным
или нет, международные сопоставления по странам одного региона и странам, имеющим близкие уровни дохода на
душу населения, могут обеспечить полезную информацию для сравнительного анализа. Однако, при проведении
такого анализа важно, чтобы сравниваемые страны имели также во многом схожие направления политики.
2
. См. график 1.1 в предварительной версии доклада “Public Expenditure Review: Fiscal policies for Growth and Poverty
Reduction”, World Bank, 2002
v
Диаграмма 2: Государственные расходы на душу населения в странах СНГ-7 (2000
г.)
Азербайджан
Армения
Грузия
Молдова
Кыргызстан
Узбекистан
Таджикистан
0
20
40
60
80
100
120
140
160
доллары США
Диаграмма 3: Государственные расходы как часть ВВП
ВВП на душу населения ($ США)
% ВВП
35
800
700
30
600
25
500
20
400
15
300
10
200
5
100
0
0
Гос.расходы/ВВП
ВВП на душу населения
6.
Во всех странах СНГ-7 фискальные корректировки более ощутимо проявлялись в
здравоохранении и образовании, где уровень государственных расходов подвергся
изменениям в наибольшей степени. (Диаграмма 4). Это отрицательно влияет на
положение бедного населения, в особенности на его доступ к этим услугам. Учитывая, что
большая часть бюджетов здравоохранения и образования во многих странах СНГ-7
финансируется местными органами власти, необходимо обеспечить соответствующую
координацию между реформами в социальном секторе и регулированием межбюджетных
отношений.
vi
Диаграмма 4: Бюджетное финансирование социальных услуг,
1997-2001 гг.
% от общего бюджета
60
50
1997
1998
40
1999
30
2000
20
2001
10
0
7.
Структура бюджетов в большинстве СНГ-7 деформирована и препятствует
реализации секторальных реформ. На финансирование заработной платы, трансфертов
населению и обслуживание долга приходится основная часть расходов, что сокращает
объем ресурсов, необходимых для адекватного финансирования расходов на содержание и
эксплуатацию. Увеличивающиеся затраты на обслуживание долга отрицательно влияют на
доступность текущих дискреционных расходов для обеспечения ключевых услуг
государства, таких, как социальные услуги.
8.
Процесс подготовки бюджета должен охватывать все государственные расходы,
обеспечивать согласованность бюджетных расходов с реалистичными среднесрочными
макро-фискальными рамками, и устанавливать приоритеты в расходах в соответствии с
политикой Правительства и его программой реформ. Однако, примерно одна треть общих
государственных расходов в странах СНГ-7, включая внебюджетные фонды, проектные
расходы, финансируемые из внешних источников и квази-фискальные дефициты, остается
за пределами процесса приоритезации бюджета.
9.
Бюджетные ассигнования, по-прежнему, во многом основываются на обновлении
предшествующего бюджетного распределения, а не на четкой приоритезации.
Недофинансирование услуг и недостаточная приоритезация расходов привели к сжатию
расходов в ходе реализации бюджета и замедлили корректирование структуры расходов в
соответствии с приоритетами рыночной экономики.
Оценка показателей исполнения бюджета
10.
Обязательным условием эффективного бюджетного менеджмента является
исполнение бюджета в соответствии с первоначальным планом, с внесением, в случае
необходимости, прозрачных и целесообразных изменений в течение года. Однако, анализ,
представленный в данной работе, показывает, что расхождения между бюджетными
планами и фактическими бюджетными показателями еще более искажают намерения
Правительства увязать бюджеты со стратегиями.
11.
Фактические показатели существенно расходятся с бюджетными планами, как по
бюджету в целом, так по секторам (Диаграмма 5). Некоторые страны, в частности, Грузия,
vii
% отклонения от бюджетного плана
страдают от подобного непостоянства бюджета больше других. Анализ также показывает,
что Правительства успешно ограждает «защищенные» экономические категории от
бюджетных сокращений (например, заработную плату). Социальные сектора чаще других
подвергаются значительные сокращением, когда доходы оказываются ниже ожидаемых
уровней. И наоборот, фактические расходы на оборону и общественную безопасность
остаются относительно близкими к своим бюджетным планам.
Диаграмма 5: Расхож дения меж ду бюдж етными планами и
фактическими расходами, 2001 г.
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
Армения
Грузия
Кыргызстан
Молдов а
12.
Слабые показатели исполнения бюджета, по сравнению с бюджетными планами,
являются результатом следующих факторов:
• Макроэкономические шоки, ведущие к сокращению ожидаемых бюджетных
доходов и, таким образом, требующие сокращений бюджетных расходов для
выполнения целевых показателей по дефициту. Влияние таких шоков может
быть проиллюстрировано кризисом 1998 г. в России.
• Нереалистичное, зачастую политически продиктованное, прогнозирование
доходов, что неизбежно требует сокращений в расходной части в течение года.
• Непостоянные доходные потоки, как по внутренним доходам (вследствие
политических или управленческих факторов), так и в части получения внешнего
донорского финансирования.
• Слабое управление денежными потоками, выражающееся в непредсказуемых
денежных отпусках, что, в свою очередь, ведет к расходам, основанным на
нормировании наличности.
• Институциональная неразвитость систем бюджетного планирования, в
результате чего запланированные бюджеты не являются надежными и не
обеспечивают адекватной основы для стратегического распределения
государственных ресурсов. В отсутствие стратегической основы правительства
концентрируются на защите определенных бюджетных статей как способе
сокращения накопления задолженностей по этим категориям; однако, вместо
этого может увеличиться задолженность по незащищенным статьям.
viii
• Системы бюджетного контроля не в полной мере эффективны в управлении
денежными потоками, что подтверждается нормированием денежных расходов
и накоплением задолженностей по выплатам. Потенциал этих систем
недостаточен для предоставления своевременной, исчерпывающей и надежной
финансовой информации.
Совершенствование управления государственными расходами
13.
Правительства стран СНГ-7 были относительно более успешны в укреплении
фискальной дисциплины, чем в обеспечении соответствия государственных расходов
стратегическим приоритетам и эффективного использования расходов. Решения по
распределению расходов между и внутри секторов по-прежнему не отражают приоритеты
Правительств. Сокращения расходов, вызванные невыполнением планов по доходам и
ростом расходов на обслуживание долга, осуществляются по всему бюджету, но, в
основном, приходятся на долю незащищенных статей. В социальных секторах
недостаточное внимание уделяется относительной важности и эффективности различных
программ с точки зрения сокращения бедности, а расходы на социальную защиту, которые
непосредственно направляются бедному населению, а также
на образование и
здравоохранение, рассматриваются как недостаточно приоритетные и, как следствие,
получают недостаточные доли бюджетных ресурсов.
14.
Будущие реформы государственных расходов в СНГ-7 должны включить
постепенную отмену оставшихся субсидий, в особенности в энергетическом секторе, и
увеличение общих ассигнований в программы социального сектора, имеющие четкие цели
и направленные на сокращение бедности, а также повышение эффективности их
использования. Также необходимо повысить эффективность общих государственных
расходов и их целевую направленность на приоритеты Правительства.
15.
Выполнение необходимых институциональных преобразований для обеспечения
эффективного управления расходами являются ключевым компонентом фискальной
реформы в странах СНГ-7. В частности, эффективные системы
управления
государственными расходами играют ключевую роль в реализации национальных
стратегий сокращения бедности. Национальные стратегии сокращения бедности зависят от
успеха в области эффективного планирования и управления государственными расходами,
в то же самое время, эффективное управление государственными расходами должно
обеспечить ресурсную основу для подготовки и реализации данных стратегий.
16.
Необходимо добиться, чтобы процесс составления бюджета был более тесно связан
с приоритетами Правительства и принимал во внимание намерения Правительства в
отношении государственных расходов. Большинство институциональных недостатков
бюджетного планирования подтвердили необходимость более стратегического подхода к
перспективному планированию государственных расходов, связывающему
общее
среднесрочное распределение бюджетных ресурсов с секторальными стратегиями и
запланированными расходными программами. Некоторые правительства региона
внедряют (в Армении, Кыргызской Республике и Молдове) или планируют внедрить
(Азербайджан, Грузия, Таджикистан и Узбекистан) стратегические компоненты в бюджет
в форме среднесрочной бюджетной основы (СБО). Если это будет осуществлено должным
образом, СБО
поможет решить проблемы краткосрочной, в настоящий момент,
направленности принятия решений по бюджету, комплексности бюджетов, их
прозрачности и отсутствия в настоящий момент механизма, позволяющего увязывать
бюджеты с правительственными программами реформ.
ix
17.
В то же время, Министерства финансов должны обеспечить, чтобы планы по
расходам и расходные приоритеты линейных (отраслевых) министерств выполнялись без
значительных отклонений. Ключевые рекомендации по улучшению результативных
показателей бюджетов
и обеспечения исполнения бюджетов в соответствии с
первоначально одобренными планами включают следующее:
• Повышение качества оценки доходов как основы для более реалистичного
распределения расходов.
• Работа по развитию опыта соответствующего персонала по управлению
денежными потоками.
• На основе реалистичных ежемесячных и квартальных планов по денежной
наличности для исполнения бюджета, подготовленных
Министерством
финансов, линейные министерства должны приоритезировать свои
ежемесячные дискреционные расходы в рамках доступных ресурсных
ограничений.
• Улучшение контроля обязательств бюджетных организаций с целью избежания
задолженностей по выплатам. Все отраслевые министерства и бюджетные
учреждения должны регистрировать все обязательства, превышающие
определенный уровень.
• Улучшение аналитического содержания информации по финансовому
менеджменту, предоставляемой лицам, определяющим политику.
x
1. Введение
1.1 В течение 1990-х годов все странах СНГ-7 пережили очень непростое время
экономических преобразований. Уровень валового внутреннего продукта резко упал; в
наиболее серьезном случае,– в Грузии, ВВП сократился на 80% за период 1991-1994 гг.
Большинство реформ было связано с государственным сектором, где в течение
десятилетия государственные расходы сократились, в среднем, почти на 90% в долларовом
эквиваленте, в результате урезания Правительствами государственных расходов, в
особенности инвестиций, отмены субсидий и, в целом, как последствие сокращения
государственного сектора. Наряду со спадом в экономике, во всех странах СНГ-7 резко
увеличились масштабы бедности.
1.2 Как следствие, по сравнению с другими странами Восточной Европы и Центральной
Азии, страны, входящие в состав СНГ-7, характеризуются низкими доходами и
государственными расходами по отношению к ВВП, относительно низким ВВП на душу
населения, относительно высокими уровнями донорского финансирования на льготных
условиях и особенно резкими фискальными корректировками.
1.3 Усилия по достижению экономического роста и сокращению бедности в СНГ-7 во
многом зависят от эффективного управления ограниченными государственными
ресурсами. В попытке повысить эффективность своих значительно сокращенных уровней
государственных расходов, некоторые правительства СНГ-7 начали реструктуризацию
своих систем управления государственными расходами, включая внесение изменений в
бюджетное законодательство, презентацию и структуру бюджетов, процесс подготовки
бюджета, систему Казначейства и общего исполнения бюджета, системы закупок и
внутреннего и внешнего аудита.
1.4 Несмотря на проведение этих реформ, сохраняются следующие факторы,
ограничивающие эффективное исполнение государственных расходов: 1) межсекторальное
бюджетное распределение не соответствует заявленным политическим приоритетам; 2)
внутрисекторальное бюджетное распределение основывается на затратных нормативах и,
в связи с этим, не удовлетворяет требованиям реформ; 3) несоответствующая
1.5 Несмотря на проведение этих реформ, сохраняются следующие факторы,
ограничивающие эффективное исполение государственных расходов: 1) межсекторальное
бюджетное распределение не соответствует заявленным политическим приоритетам; 2)
внутрисекторальное бюджетное распределение основывается на затратных нормативах и, в
связи с этим, не удовлетворяет требованиям реформ; 3) несоответствующая структура
затрат, в особенности между заработной платой и расходами на содержание и
эксплуатацию; 4) внесение значительных и часто непродуманных изменений в бюджет в
течение года; 5) итоговые показатели бюджета существенно расходятся как с
декларированными приоритетами политики, так и с бюджетными планами; и 6)
накопление задолженностей по расходным обязательствам. Слабые результаты бюджета в
значительной степени могут быть отнесены на счет неразвитости институциональной
основы для управления государственными расходами, усугубляемой сложными
экономическими условиями и общим неэффективным управлением.
1.6 В данной работе представлен сравнительный анализ государственных расходов, как
запланированных, так и фактических, в странах СНГ-7. Анализ включает обзор того,
Государственные расходы в странах СНГ-7
-1-
насколько эффективны правительства стран СНГ-7 в распределении своих ограниченных
бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами государственной политики и
исполнении своих бюджетных планов. Анализ и оценка систем государственных расходов
в СНГ-7, представленные в данной работе, в частности, включают3:
• Обсуждение характеристик государственных расходов в СНГ-7 (Глава 2);
• Анализ соответствия бюджетных планов приоритетам государственной
политики и последствия недостаточных взаимосвязей (Глава 3);
• Анализ расхождений между фактическими показателями бюджета и
запланированными расходами и институциональных причин значительных
расхождений (Глава 4); и
• Будущие направления реформ для стран СНГ-7 (Глава 5).
1.7 Два приложения содержат, соответственно, оценку опыта в СНГ-7 в сопоставлении с
Кодексом передовой практики по фискальной прозрачности
(Приложение А) и
статистические данные (Приложение Б).
3
Данная работа не охватывает вопросы генерирования доходной части, налоговой политики, системы отчетности, внешнего
и внутреннего аудита и закупок. Эти вопросы обсуждаются в других работах или не входят в рамки запланированного
исследования.
Государственные расходы в странах СНГ-7
-2-
2. Особенности государственных расходов в странах СНГ-7
Введение
2.1 Данная работа начитается с исследования содержания государственных расходов в
странах СНГ-7. Глава представляет данные по агрегированному уровню государственных
расходов в каждой их стран СНГ-7 и обзор особенностей систем управления
государственными расходами в этих государствах.
Обзор особенностей государственных расходов в странах СНГ-7
2.2 Анализ расходования государственных ресурсов в странах СНГ-7 выявляет
значительный разброс уровня расходов по отношению к национальному доходу (Таблица
2.1 и Диаграмма 2.1). Государственные расходы как часть ВВП варьируют от около 15% в
Таджикистане до 33% в Узбекистане, при среднем уровне по странам СНГ-7
приблизительно 25% в 2001 г. В выражении на душу населения, уровни государственных
расходов меняются от немногим менее 25 долларов США в Таджикистане до почти 150
долларов в Армении. По отношению к национальному доходу, Молдова, Узбекистан и, в
меньшей степени, Кыргызская Республика, имеют относительно более высокие уровни
государственных расходов, чем другие страны СНГ-7. Эта разница может быть во многом
связана с: 1) сложностями в сборе доходов (Грузия и Таджикистан); 2) разницей между
объемом расходов по исключенным категориями, таким, как проектные расходы с
внешним финансированием, и степенью включения в общие бюджеты расходов
внебюджетных фондов и местных бюджетов; и 3) более низким темпом реализации
экономических реформ, который может ассоциироваться с большим числом бюджетных
субсидий предприятиям государственного сектора.
2.3 После реструктуризации национальных экономик, в странах СНГ-7 доля
государственных расходов в национальном доходе уменьшилась4. Это произошло в ответ
на сокращение ресурсной основы в результате жестких макроэкономических
корректировок, проведенных в этих странах. Ввиду того, что правительства сократили
свои расходы с целью соответствия значительно сжатым бюджетным рамкам, бюджетные
расходы также резко сократились: ценовые субсидии и субсидии государственным
предприятиям были сокращены или отменены, крупные программы государственных
инвестиций, особенно в секторы инфраструктуры, были урезаны; государственный сектор
был сокращен посредством приватизации и начала сокращений в числе занятых в данном
секторе на основе реформ, как, например, в здравоохранении, предоставление некоторых
услуг (например, дошкольное образование5) было прекращено. Одновременно, заработная
плата и текущие расходы6 были существенно сокращены в реальном выражении
соответственно общему сокращению доходов государственного сектора.
4
Изменения в доле государственных расходов в ВВП в 1998 г. и 1999 г. в большинстве из стран СНГ-7 во многом отражает
последствия экономического кризиса в России в 1998 г. и последующего спада темпов экономического роста.
5
Несмотря на то, что большинство дошкольных учреждений содержалось государственными предприятиям и,
следовательно, не входило в государственные расходы.
6
За исключением коммунальных выплат.
Государственные расходы в странах СНГ-7
-3-
Таблица 2.1: Уровни государственных расходов в СНГ-71
% от ВВП
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Армения
44.1
28.9
26.1
25.5
25.6
30.1
25.9
21.3
Азербайджан
45.9
22.5
20.3
20.8
23.7
23.6
20.9
20.1
Грузия
23.5
12.3
21.1
21.0
19.1
22.1
19.4
n/a
Кыргызская
Республика3
29.4
29.3
32.7
32.7
35.6
36.8
32.9
32.3
Молдова
49.5
39.6
38.7
43.2
38.7
32.8
30.6
29.9
Таджикистан
52.2
20.8
19.0
17.0
15.8
16.6
14.2
15.3
Узбекистан
35.3
38.7
41.6
32.5
33.1
32.0
30.4
33.0
на душу населения, $ США
1994
Армения
2
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
76.2
98.7
110.2
110.2
127.5
146.1
130.5
149.5
Азербайджан
78.5
70.4
82.6
104.6
132.5
135.0
136.3
139.9
Грузия
54.5
65.8
118.8
138.0
147.3
115.8
107.9
n/a
Кыргызская
Республика3
80.9
109.7
142.2
124.9
124.7
99.5
94.1
99.5
132.7
153.3
171.4
219.0
173.9
99.7
100.4
111.8
Таджикистан
83.1
22.0
33.6
31.7
34.2
29.4
22.7
24.7
Узбекистан
90.2
156.5
225.1
148.6
148.2
108.2
80.3
78.3
Молдова
Примечания:
1. Данные не включают проектные внешние расходы (за исключением КР) и государственные предприятия.
Данные включают: Армения – консолидированные счета республиканского и местных бюджетов; Азербайджан
– все уровни управлениям, за исключением муниципалитетов, и все внебюджетные фонды, в т.ч. Нефтяной
Фонд; Грузия – консолидированные государственные, муниципальные финансы и внебюджетные фонды; КР –
консолидированные государственные, муниципальные финансы и внебюджетные фонды; Молдова –
консолидированные государственные, муниципальные финансы и внебюджетные фонды; Таджикистан – за
исключением бюджетных трансфертов во внебюджетные фонды; Узбекистан – включая внебюджетные фонды и
исключая местные бюджеты.
2. Данные искажены, поскольку до 2001 из официальной численности населения не исключались эмигранты.
Источник:
3. Данные включают внешние расходы по ПГИ.
МВФ, Всемирный Банк, ЕБРР
Государственные расходы в странах СНГ-7
-4-
Диаграмма 2.1: Государственные расходы и среднедушевые доходы в отдельных странах
Восточной Европы и Центральной Азии, 2000 г.7
Босния
47
Беларусь
Расходы (как доля ВВП)
42
Узбекистан
КР 95
37
Молдова
32
КР 00
27
Россия
Македония
Азербайджан
Грузия
17
Румыния
Албания
Армения
22
Югославия
Украина
Болгария
Казахстан
Таджикистан
12
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
ВНД на душу населения Метод Атласа (текущий US$)
Источники: МВФ, Индикаторы мирового развития (World Development Indicators), расчеты персонала Всемирного
Банка.
2.4 Наряду с драматическим сокращением государственных ресурсов с обретением
независимости, в странах СНГ-7 происходило фундаментальное изменение роли
государственного сектора. Роль государственного сектора и, следовательно,
предназначение государственных расходов, поменялись с задачи обеспечения всех
экономических и социальных услуг на: 1) обеспечение соответствующей правовой и
регулятивной базы для экономической деятельности, в особенности, в частном секторе; 2)
создание благоприятной среды (например, через сокращения излишних бюрократических
препятствий) для содействия развитию сильного частного сектора; и 3) предоставление
услуг, через подрядчика или напрямую, в сферах, где рынок не способен обеспечить
услуги требуемого уровня по социально приемлемой цене (например, услуги
общественного здравоохранения).
2.5 Средний уровень сокращений в государственных расходах в СНГ составил около
23.1% ВВП в течение 1990-х годов8. Наибольшие сокращения в расходах как часть ВВП
произошли в Таджикистане, Грузии, Азербайджане и Армении (Диаграмма 2.2)9.
7
Взято из предварительной версии документа Кыргызская Республика, Реформа государственных расходов: фискальные
стратегии для экономического роста и сокращения бедности, 2002 г. (Kyrgyz Republic – Public Expenditure Review:
Fiscal Policies for Growth and Poverty Reduction, draft, World Bank, 20002)
8
См. Asad Alam and Mark Sundberg, A Decade of Fiscal Transition, World Bank, May 2002.
9
Первоначальный уровень доходов составлял приблизительно 45% ВВП, поскольку данные по выбранным странам не
сопоставимы в полной мере. См. Sanjeev Gupta, Luc Leruth, Luiz de Mello, and Shamit Chakavarti, Transition Economies:
How Appropriate Is the Size and Scope of Government?, IMF Working Paper, 2001.
Государственные расходы в странах СНГ-7
-5-
Диаграмма 2.2: Изменения в государственных расходах, отдельные
страны СНГ, 1991-2000 гг.
Таджикистан
Грузия
Азербайджан
Армения
$ США
Доля в ВВП
Кыргызстан
Молдова
Россия
Украина
0
10
20
30
40
50
60
Проценты
70
80
90
100
Примечание: Изменение в соотношении расходы/ВВП рассчитано как разница между уровнями 2000 и 1991 гг.
Изменение в расходах в долларах США рассчитано как соотношение расходов в долларовом эквиваленте в 2000 и
1991 гг.10
Обзор опыта фискального регулирования и управления государственными
расходами в странах СНГ-711
2.6 Во Вставке 2.1 предлагается сравнение характеристик систем государственных
расходов в странах СНГ-7.
10
Источники: Recent Economic Developments, IMF; World Development Indicators, и расчеты персонала Всемирного Банка
(см. Kyrgyz Republic – Public Expenditure Review: Fiscal Policies for Growth and Poverty Reduction, Draft, World Bank,
2002).
11
Некоторая информация в последующих параграфах основывается на анализе недавних проектов Обзоров Государственных
расходов, проведенных Всемирным Банком.
Государственные расходы в странах СНГ-7
-6-
15.2%
6.3%
17.1%
Доходы как % от ВВП (2001)
Местные расходы как % от общих госрасходов
% внешн. финансирования в общих госрасходах
Колледжио
Закон «О
бюджетной
системе» (1997) +
отдельный Закон «О
Казначействе»
(2001)
Министерство
финансов и
экономики,
(отраслевые
министерства)
Консолидированный
=центральный+мест
ный+ Фонд
социального
страхования
Кабинет
Закон «О
бюджетной
системе» (2002)
Министерство
финансов,
Министерство
экономического
развития,
(отраслевые
министерства)
Консолидирова
нный=централь
ный+местный+
ВБФ(Фонд
соцзащиты, Гос.
нефтяной фонд)
Январь-Декабрь
-
17.6%
20.5%
1,133
139.9
20.1%
Азербайджан
Январь-Декабрь
Кабинет
Основной закон
«О бюджете»
Министерство
финансов,
отраслевые
министерства
Консолидирован
ный=центральны
й+местный+ВБФ
(Пенсионный
фонд, Фонд
занятости,
Дорожный фонд)
-
Совет по
экономической
политике при
Правительстве
Закон «Об
основных
принципах
бюджетного
права» (включает
Казначейство),
1997
Министерство
финансов,
отраслевые
министерства
Консолидирован
ный=государстве
нный
(республикански
й+местный)+Соц
иальный фонд;
муниципальные
и целевые фонды
отдельно
Январь-Декабрь
25.4%
15.0%
30.4%1
18.0%
477
99.5
19.3%
Кыргызская
Республика
33.0%1
5822
107.92
19.4%2
Грузия
Кабинет
Закон «О
бюджетной
системе» (1996)
Министерство
финансов,
Министерство
экономики,
отраслевые
министерства
Государственные
фискальные
расходы=Консили
дированный+Госф
онд социального
страхования
Январь-Декабрь
-
25.1%1
23.0%
481
111.8
29.9%
Молдова
Государственные расхлды в странах СНГ-7
Примечания: 1. Включает трансферты центрального Правительства.
2. Данные по показателям 2000 г.
3. Включает расходы государственного бюджета, муниципалитетов и внебюджетных фондов. Не включает ПГИ, финансируемую из внешних источников.
Правительственный/государственный орган,
осуществляющий контроль за управлением
государственный расходами
Основные законодательные акты, регулирующие
государственные расходы
Основные участники процесса подготовки
бюджета
Структура бюджета
Бюджетный год
Характеристики бюджетной системы
в % от ВВП
Январь-Декабрь
449
149.5
21.3%
на душу населения ($ США)
Государственные расходы (2001)3 – млн. $ США
Государственные расходы
Армения
Вставка 2.1: Обзор систем государственных расходов в СНГ-7
Январь-Декабрь
Кабинет
Закон «О
принципах
структуры
бюджета и
бюджетного
процесса» (1997)
Министерство
финансов,
Министерство
экономики,
отраслевые
министерства
Консолидирован
ный=Центральны
й+местный+Фон
д
соцзащиты+Доро
жный фонд
-
-
12.9%
160
24.7
15.3%
Таджикистан
Январь-Декабрь
-7-
Кабинет, Олий
Мажилис
Закон «О
бюджетной
системе» (2000)
Министерство
финансов,
Министерств
макроэкономики
и статистики,
(отраслевые
министерства)
Консолидирован
ный=центральны
й+местный+ВБФ
-
-
30.0%
1,990
78.3
33.0%
Узбекистан
Армения
Фискальное регулирование
2.7 Степень фискальных преобразований в Армении характеризуется как средняя по СНГ7. Спад в государственных расходах, как части ВВП, был немногим более 20% между 1991
и 2000 гг., по сравнению с 30% в Таджикистане и 15% в Молдове. В реальном выражении,
государственные расходы сократились примерно на одну треть от уровня 1991 г. Это стало
результатом одновременного спада как реального выпуска (более, чем на 50%), так
относительного размера Правительства. К 2000 г. экономика стабилизировалась и
характеризовалась стабильным обменным курсом национальной валюты, управляемым
уровнем внешнего государственного долга, сокращением уровня субсидий для энергетики.
В настоящее время, общие государственные расходы составляют около 30% ВВП.
2.8 По сравнению с другими государствами региона, Армения имеет уровень налогового
бремени ниже среднего (что объясняется как задолженностями по налогам, так и наличием
освобождений). Она также в меньшей степени испытала влияние неконтролируемого роста
условных государственных, включая внебюджетное квази-государственное заимствование.
Схемы безналичных платежей широко не распространены (как, например, в Кыргызской
Республике). Однако, фискальная ситуация уязвима в связи с колебаниями в сборе доходов
и ухудшением общей ситуации в стране в 1999-2000 гг. как последствия внутреннего
политического кризиса и финансового кризиса в России. Улучшения в сборе доходов
важны для поддержания фискальной стабильности и сокращения задолженностей.
2.9 Консолидированный бюджетный дефицит в последние годы был сокращен, но менялся
в пределах 5-8% ВВП в течение последних 5 лет. С целью понижения дефицита до его
среднесрочного целевого уровня около 3.5% ВВП, недавние улучшения в собираемости
налогов (вследствие усиленного налогового администрирования и изменений в Налоговом
кодексе) должны быть устойчивыми. Однако, несмотря на официальный ВВП на душу
населения на уровне около 700 долларов США, приблизительно 55% населения Армении
живут за чертой бедности.
Особенности системы управления государственными расходами
2.10
Бюджетная система Республики Армения включает бюджеты Центрального
Правительства, местных администраций и Государственного фонда социального
страхования (ГФСС)12 (в целом составляющих консолидированный бюджет).
Законодательно бюджетный процесс основывается на Законе «О бюджетной системе»
(1997 г.) и Законе «О Казначействе» (2001 г.). Основная часть консолидированных
финансовых операций проводится через бюджет Центрального Правительства (около 65%
общих расходов). Доходные возможности местных правительств13 ограничены;
соответственно, доля их расходов в структуре консолидированных расходов очень низка.
Внешнее финансирование имеет особое значение для поддержки государственных
инвестиций.
12
13
В 1998 г. Пенсионный фонд и Фонд занятости были переименованы в Государственный фонд социального страхования.
Согласно закону, только доходы от налогов на землю и имущество классифицируются как местные доходы.
Государственные расхода в странах СНГ-7
-8-
Азербайджан
Фискальное регулирование
2.11
Сокращения в расходах в Азербайджане были гораздо более драматичными, по
сравнению с другими странами СНГ. Государственные расходы сократились более, чем
вдвое, по отношению к ВВП, и составляют в настоящее время приблизительно 22% ВВП.
Стабилизация была достигнута с помощью программы жесткого финансового контроля,
поддержанного ограничительными монетарными стратегиями и структурными реформами,
нацеленными на ускорение прогресса в развитии рыночной экономики. Несмотря на
некоторые внешние шоки, такие, как российский финансовый кризис 1998 г., и
значительные спады в ценах на нефть в 1998 и 1999 гг., была восстановлена и
поддерживается макроэкономическая стабильность. Был восстановлен общий рост
экономики со среднегодовым уровнем более 7% в течение периода 1996-2001 гг.
2.12
С фискальной стороны, доля государственных инвестиций в ВВП существенно
сократилась, также, как и доля здравоохранения и образования. В общих государственных
расходах произошел спад на более, чем 2% ВВП, начиная с 1995 г. В последние годы
собираемость доходов как доля ВВП повысилась, но продолжает оставаться относительно
низкой по региону в целом; в сравнении с СНГ-7, однако, этот показатель является
относительно высоким. Значительны квази-фискальные дефициты в энергетическом
секторе (примерно на уровне 14% ВВП в среднем в 1998-2001 гг.), в основном на
электричество и воду. Следствием резких фискальных преобразований стало повышение
уровня бедности. При ВВП на душу населения на уровне примерно 700 долларов США,
уровни абсолютной и крайней бедности в 2001 г. оценивались в 50% и 17%,
соответственно.
Особенности системы управления государственными расходами
2.13
В соответствии с принятым в 1999 г. Законом «О бюджетной системе»,
консолидированный бюджет формируется из: 1) государственного бюджета (состоящего из
бюджета Центрального Правительства, в который включены Государственный фонд
защиты лесов, Государственный фонд защиты природы и Государственный фонд
поддержки предпринимательства), 2) бюджетов местных правительств и бюджета
Нахичеванской автономной республики; и 3) внебюджетных фондов (Государственный
фонд социальной защиты и Государственный нефтяной фонд). Муниципалитеты
финансируются отдельно. В государственном бюджете доминирует бюджет Центрального
Правительства, доля которого составляет 71% от общих государственных расходов.
Грузия
Фискальное регулирование
2.14
Текущий уровень государственных расходов в Грузии (18.5% ВВП в 2001 г.) –
один из самых низких в СНГ. Уровни государственных расходов как доля ВВП
существенно сократилась (почти на 30%) в течение 1991-2000 гг., что явилось наиболее
высоким сокращением в СНГ-7 (более низкий уровень расходов только в Таджикистане).
Между 1991 и 1994 гг., ВВП сократился почти на 80%, и система государственных
финансов развалилась. Драматический спад в доходах и последующий крах системы
государственных социальных услуг привел к быстрому росту бедности в Грузии после
обретения независимости. Несмотря на осуществление значительных фискальных
преобразований в рамках стабилизационной программы Грузии, начатой в середине 1990-х
Государственные расхода в странах СНГ-7
-9-
гг., и, в основном, полагающейся на сокращение расходов, до достижения фискальной
стабильности в стране еще далеко. Правительство оказалось неспособным выполнить свои
цели по доходам и расходам, что повлекло за собой накопление больших задолженностей в
последние годы (в основном, по пенсиям и заработной плате). Государственные расходы
на поддержание и реабилитацию базовой инфраструктуры ничтожно малы, а расходы в
социальных секторах являются одними из самых низких в регионе. С другой стороны, на
обслуживание высокого внешнего долга Грузии выделяются все большие и большие
средства. В результате, после достижения общего объема долга уровня 54% ВВП и
обязательств по обслуживанию долга – уровня 28% от экспорта к началу 2001 г.,
последовала успешная реструктуризация внешнего долга Парижским Клубом.
2.15
Серьезное негативное влияние на экономику Грузии оказывает относительно
низкое соотношение между доходами и ВВП (одно из самых низких в СНГ), возникшее, в
основном, как следствие недостаточного администрирования таможенных сборов в
результате незащищенности границ и территориальных конфликтов. Были предприняты
новые меры для улучшения сбора доходов, что действительно привело к более высоким,
по сравнению с 1995 г., уровням сбора доходов – до 15.9% ВВП в 2001 г., и в настоящее
время национальные показатели приближаются к уровню большинства стран СНГ-7.
2.16
Начиная с 1996 г., Грузия смогла восстановить и поддерживать экономический
рост и стабильность цен. Однако уровень доходов на душу населения в Грузии в
приблизительно 600 долларов США по прежнему составляет менее 40% от уровня на
момент обретения независимости. Тогда как масштабы бедности относительно небольшие
(23% населения в 2000 г.), около 60% населения, согласно оценкам, находятся в риске
оказаться за чертой бедности. Кроме прочего, в последние десять лет резко ухудшились
показатели сектора здравоохранения, ухудшается также качество образования. Более того,
положение бедного населения усугубляется ограниченным доступом к социальным
услугам и удручающим состоянием базовой инфраструктуры.
Особенности системы управления государственными расходами
2.17
Консолидированные государственные расходы Грузии включают расходы
центрального Правительства, внебюджетные фонды (пенсионный фонд, фонд занятости и
дорожный фонд) и расходы местных правительств. В 2001 году государственный бюджет
составил 67% от общих государственных расходов, в то время как расходы центрального
правительства, внебюджетных фондов и местных правительств – 46%, 20% и 33%,
соответственно. Доля местных правительств значительно возросла, начиная с 1996 года,
когда она составляла 17% общих государственных расходов. Сейчас местные
правительства отвечают за 30% государственных расходов и являются чрезвычайно
важными в области поставки основных социальных услуг. Существуют также
внебюджетные расходы, известные как «специальные средства», и связанные, в основном,
с оплатой услуг государственных учреждений (например, в системе высшего образования).
Эти ресурсы не проходят через бюджет, однако впервые были учтены в бюджете 2002 года
в информационных целях. Данные спецсредства составляют около 2% ВВП.
Кыргызская Республика
Фискальное регулирование
2.18
В течение периода 1991-2002 гг. уровни государственных расходов в долларовом
эквиваленте сократились более чем на 90%, что является одним из самых больших
сокращений в СНГ-7 после Таджикистана, и аналогично ситуации в Молдове. Начиная с
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 10 -
1995, сокращение в расходах на душу населения происходило ежегодно. В период
независимости, уровень национального ВВП резко упал, и в 1995 году составил 48% от его
первоначального уровня. Тем не менее, Кыргызская Республика раньше других начала
преобразования, совместимые с принципами рыночной экономики, которым была оказана
поддержка доноров в виде грантов и кредитов. Как следствие, расходы, как часть ВВП,
сократились намного меньше, чем доходы, что стало причиной высоких бюджетных
дефицитов. Структура расходов в процессе изменилась: значительно увеличилась доля
государственных инвестиций, по большей части финансируемых донорами, и
направляемых в транспортный сектор и инфраструктуру. Одновременно, были резко
урезаны субсидии предприятиям. Российский кризис 1998 г. замедлил начинавшееся
восстановление экономики, и Правительство вынуждено было предпринять существенные
фискальные корректировки, что привело к сокращению расходов с 34% ВВП в 1998 г. до
26% в 200114. В тот же период, бюджетный дефицит сократился вдвое до 5% ВВП. Эти
корректировки и жесткая денежная политика помогли стабилизировать цены и улучшить
макроэкономическую среду, что привело к уровням экономического роста в 5% в 2000 и
2001 гг. Тем не менее, с уровнем дохода на душу населения в 308 долларов США в 2001 г.,
республика по-прежнему принадлежит к числу наиболее бедных стран мира.
2.19
Сокращение Программы Государственных Инвестиций (ПГИ) и реструктуризация
долга Парижским Клубом (сокращение в обслуживании долга со 101 миллиона долларов
США до 5.6 миллионов) повысили устойчивость государственных финансов. Ожидается,
что объем ПГИ будет уменьшен с 7.1% ВВП в 2000 г. до 3% в 2005 г. В результате,
сократятся расходы на обслуживание долга по отношению к доходам и экспорту.
Особенности системы управления государственными расходами
2.20
Закон «Об основных принципах бюджетного права» обеспечивает общую
законодательную основу бюджетного процесса в Кыргызской Республике. Он определяет
Консолидированный бюджет как состоящий из государственного бюджета
(республиканский бюджет, областные и районные бюджеты), а также Социального фонда,
ПГИ и межправительственных соглашений по ирригации и ряда целевых фондов, включая
Дорожный фонд. Система разделяемых и закрепленных налогов вместе с трансфертами из
республиканского бюджета составляет основу для финансирования услуг местных
правительств, включая обеспечение базовых услуг образования и здравоохранения.
Система Казначейства была основана в 1996 году, сделав Кыргызскую Республику первой
среди стран СНГ с функционирующим неавтоматизированным Казначейством. Внешние
агентства являются важным источником финансирования государственных инвестиций.
Молдова
Фискальное регулирование
2.21
Молдова испытала один из наиболее глубоких и длительных спадов ВВП по
сравнению с другими переходными экономиками (кумулятивный спад в 65% между 1990 и
2000 гг.), что сделало Молдову одной из самых бедных стран Европы с более, чем
половиной населения, живущим за чертой бедности. Ухудшились социальные показатели.
Наряду с Таджикистаном, Молдова является одной из наиболее бедных стран СНГ-7; по
14
Уровень государственных расходов превысил бы 42% ВВП в 2001 г., если бы были учтены квази-фискальные расходы,
операции за пределами бюджета и внебюджетные фонды. Аналогично, фискальный дефицит в 2001 г. превысил бы на
4% ВВП уровень консолидированного дефицита государственного бюджета, Социального фонда и ПГИ (т.е. 9% ВВП в
целом), и это только за счет квази-фискальных операций в энергетическом секторе.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 11 -
оценкам, около 80% населения имеют доход меньше 1 доллара США в день. Вот лишь
некоторые факторы, приведшие к плохим показателям переходного периода:
неблагоприятные первоначальные условия и потрясения в качестве отправной точки
переходного периода; низкое качество управления в этот период; политика попеременного
использования мер стимулирования и сдерживания экономического роста («стой-иди») и
несистемный подход к реформам, который использовали десять правительств Молдовы в
течение этого периода; неустойчивое финансовое положение как результат мягкой
фискальной политики до 1998 г.; и уязвимость по отношению к внешним потрясениям,
кульминацией чего стал обширный внешний шок от регионального финансового кризиса
1998 года, приведший к необходимость применения глубоких и болезненных фискальных
преобразований.
2.22
Несмотря на это, уровень сокращений в государственных расходах, выраженный
как доля ВВП, в Молдове был самым низким после обретения независимости странами
СНГ-7, однако, если смотреть на сокращение расходов в долларовом выражении, то страна
«пострадала» сильнее многих других партнеров по содружеству. Общие государственные
расходы Молдовы по отношению к национальному доходу на уровне 30% ВВП являются
одними из самых высоких в странах СНГ-7 (в Узбекистане самый высокий уровень). С
1998 г. консолидированный бюджетный дефицит остается в пределах 4-6%. Высокие
уровни внешнего долга являются серьезной проблемой, а расходы по обслуживанию долга
составили в 2002 г. около 200 миллионов долларов.
Особенности системы управления государственными расходами
2.23
Фискальные реформы до сих пор находятся на самых ранних этапах. В
соответствии с принятым в 1996 году Законом «О бюджетной системе», бюджетная
система Молдовы состоит из государственного (центрального) бюджета, местных
бюджетов и Государственного фонда социального страхования. Объединенные
государственный и местные бюджеты составляют Консолидированный бюджет. Расходы
местных бюджетов (включая трансферты Центрального Правительства) составляют около
25% общих государственных бюджетных расходов. Было образовано Центральное
Казначейство, предпринимаются попытки по усилению администрирования и сбора
доходов и инициированию реформы долгосрочной фискальной децентрализации. Другие
реформы включают введение в 1997 г. новой системы классификации бюджета
(соответствующей стандартам статистики государственных финансов), с целью усилить
целевую направленность и мониторинг государственных расходов, и принятие Закона «О
местных государственных финансах» (2000).
2.24
Внебюджетные фонды, включая формируемые за счет специальных налогов и
сборов с их конечных получателей (дорожный фонд, экологический фонд и фонд
учебников), и специальные фонды, образованные бюджетными учреждениями и
финансируемые из внебюджетных ресурсов государственного бюджета, сформированных
за счет официальных платежей и сборов, составили в 2000 г. около 5% общих расходов и
3% ВВП. Эти ресурсы отражены в бюджетном документе.
Таджикистан
Фискальное регулирование
2.25
С ВВП на уровне 161 доллар США на душу населения, Таджикистан остается
самой бедной страной в СНГ-7; по оценкам, 83% населения живут за чертой бедности. В
течение 1990-х гг. страна испытала самое глубокое по сравнению с другими государствами
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 12 -
СНГ-7 сокращение расходов как в долларовом эквиваленте, так и по отношению к ВВП.
Расходы как доля ВВП сократились почти на 30% в период между 1991 и 2000 гг. – с 45%
до немногим более 15%. Резкое сокращение расходов в долларовом выражении
(практически на 100%) стало результатом гражданских беспорядков. Это также серьезно
повлияло на доступность социальных услуг для бедного населения.
2.26
Среди государств СНГ-7, в Таджикистане наблюдается самое низкое соотношение
доходов к ВВП. Финансовая нестабильность и значительное долговое бремя являются
главными проблемами Правительства. Приблизительно 50% государственных доходов
связано с обязательствами по обслуживанию долга. Начиная с 1997 г., консолидированный
дефицит (исключая ПГИ, финансируемую из внешних источников) остается на уровне
менее 4% ВВП.
Особенности системы управления государственными расходами
2.27
Правовая основа бюджетного процесса обеспечивается Законом «О принципах
бюджетной структуры и бюджетного процесса», который был принят в мае 1997 г.
Консолидированная бюджетная система включает бюджеты разных уровней управления
(республиканский, областные, районные, бюджеты муниципалитетов и местных
джаоматов), а также бюджеты Фонда социальной защиты и Дорожного фонда. Через
систему разделенных и закрепленных налогов каждый уровень управления обеспечен
собственными доходными источниками и номинальной бюджетной независимостью (с
правом составлять планы расходования внутри и между секторами), что, впрочем,
ослабляется зависимостью от трансфертов из центрального (республиканского) бюджета.
Местные правительства ответственны за большую часть государственного бюджетного
финансирования расходов социального сектора. Однако вследствие дефицита бюджета
(доля доходов в ВВП является самой низкой среди стран СНГ-7), местные администрации
в состоянии финансировать только защищенные бюджетные статьи и, таким образом,
обладают незначительной гибкостью в возможности влиять на структуру расходов.
Узбекистан
Фискальное регулирование
2.28
С момента обретения независимости, спад в реальном выпуске в Узбекистане был
самым низким по сравнению с другими странами СНГ, что, отчасти, связано со
способностью Правительства находить новые рынки для основных экспортных товаров –
хлопка и золота. В отсутствие официальной черты бедности, подход Правительства таков:
бедной является часть населения, имеющая доходы на душу населения, по крайней мере, в
1.5 раза ниже официальной минимальной месячной оплаты труда (17 долларов США по
официальному обменному курсу). По таким расчетам, около 14% населения определено
как нуждающиеся в социальной помощи. Дефицит консолидированного бюджета
(исключая ПГИ) остается ниже 4% с 1997 года. Экономика не является рыночно
ориентированной, и ограничения на процентные ставки и обменный курс вызывают
экономические искажения. На 2002 г. запланировано достижение полной
конвертируемости национальной валюты. Значительные уровни внешнего долга
вследствие резкого ухудшения торгового баланса привели к значительному бремени по
обслуживанию долга. Текущие уровни государственных расходов (34% ВВП) выше, чем
во всех остальных странах СНГ-7. Относительно высокие уровни расходов отмечаются в
секторах обороны, по сравнению с расходами в социальном секторе. Реализованы
ограниченные фискальные реформы, отстающие по масштабности от других стран СНГ7.Основной реформой стало введение современного законодательства по бюджетным системам
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 13 -
(2000 г.). Пересмотренная система экономической классификации была введена в конце 1999
г., а функциональная классификация до сих пор не основывается на статистике
государственных финансов, что затрудняет международные сопоставления.
Особенности системы управления государственными расходами
2.29
Законодательную основу составляет Основной Закон «О бюджете».
Консолидированный бюджет состоит из центрального бюджета, местных бюджетов и
внебюджетных фондов. В консолидированный бюджет включены следующие
внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд занятости, Фонд приватизации и
Дорожный фонд. За исключением перечисления поступлений от приватизации для
финансирования центрального бюджета, эти внебюджетные фонды обычно поддерживают
свои расходы независимо от центрального бюджета.
Фискальные реформы
2.30
Реформа управления государственным сектором в некоторых переходных странах
первоначально осуществлялась через поддержку реформы процессов подготовки и
исполнения бюджета и управления расходами. Обычно эти мероприятия включали три
основных элемента: 1) внедрение казначейской функции; 2) реформа бюджетных
процедур; и 3) инициирование более стратегических процессов планирования расходов,
включая определение реалистичной макроэкономической основы для бюджета и
разработку секторальных расходных стратегий и предложений по реформе. Примеры
такого подхода включают введение среднесрочной бюджетной основы (СБО) в
Кыргызстане и Молдове. В рамках этого подхода, необходимость реформы
государственного сектора вытекает из реализации реформ государственных расходов.
Однако, опыт также показывает, что реформа государственного управления и реформа
управления государственными расходами должны быть более взаимосвязанными, чтобы
не застопорился более широкий процесс реформы управления государственным сектором.
2.31
Реформы, осуществленные в странах СНГ-7 включают (Вставка 2.2):
• Введение более длительного бюджетного календаря, который предоставляет
больше времени отраслевым министерствам для подготовки бюджетных заявок,
а Министерству финансов – больше времени для их рассмотрения.
• Введение
более
комплексной
презентации
бюджета,
включающей
консолидированное бюджетное видение и отражающей бюджеты по линейным
министерствам таким образом, чтобы ассигнования распределялись в
соответствии с административной классификацией;
• Бюджетная классификация, включающая введение экономической и
функциональной классификации на основе статистики государственных
финансов (СГФ) и административной классификации;
• Введение Программы Государственных Инвестиций (ПГИ) для содействия в
управлении государственными инвестициями, в особенности той их части,
которая финансируется из внешних источников;
• Введение СБО, фокусирующейся на определении агрегированной бюджетной
ресурсной основы и установлении секторальных ограничений;
• Введение системы и сети Казначейства;
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 14 -
• Пересмотр отчетности по балансовым статьям расходов и информационных
систем финансового менеджмента (ИСФМ);
• Улучшение отчетности для бюджетного контроля, включая введение расходных
обязательств;
• Пересмотр систем межбюджетных финансов, включая пересмотр закрепления
расходов и доходов за разными уровнями управления, равномерности
межбюджетных трансфертов и пересмотр муниципальных финансов;
• Модернизация правовой основы, поддерживающей бюджет в реализации этих
новых реформ.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 15 -
Вставка 2.2: Обзор реформ систем государственных расходов в СНГ-7, 1991-2001 гг.
Армения
Азербайджан
Грузия
Кыргызская
Республика
Молдова
Таджикистан
Узбекистан
Пересмотренный и
модернизированный
Закон о бюджетных
системах,
основывающийся на
современных
бюджетных
технологиях
√
√
√
√
√
√
√
Более длительный
бюджетный
календарь
√
√
√
√
√
√
Более комплексная
презентация
бюджета
√
√
√
Бюджетная
классификация –
экономическая и
финансовая СГФ
плюс
административная
классификация
√
√
√
Введение
Программы
Государственных
Инвестиций (ПГИ)
√
√
√
√
√
√
Введение
стратегической
фазы в бюджет
(например, СБО)
Введение системы и
сети Казначейства
√
√
√
√
√
√
√
√
Обзор систем
отчетности/ИСФМ
Улучшение
отчетности для
бюджетного
контроля
Пересмотр систем
межбюджетных
финансов
Реструктуризация
бюджетов секторов
√
√
√
√
√
Примечание: Обозначены фискальные реформы, сопровождающиеся значительными текущими изменениями.
Реформы в администрировании доходов и аудите не включены в данную таблицу.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 16 -
3. Анализ бюджетных тенденций в СНГ-7
Введение
3.1 После представления краткого обзора систем государственных расходов в семи
странах СНГ, в данной главе проводится анализ их бюджетных планов. Глава анализирует,
насколько эффективно правительства используют бюджеты в качестве инструмента
достижения своих стратегических целей.15 Обсуждение концентрируется на бюджетных
планах в сравнении с фактическими показателями бюджета, которые более детально
анализируются в Главе 4. Ключевые вопросы анализа включают: 1) насколько эффективно
правительственная политика увязана с бюджетными планами, и что препятствует более
тесной взаимосвязи; 2) насколько точно функциональное и экономические распределение
отражает потребности секторов; и 3) как процесс подготовки бюджета стимулирует или
препятствует осуществлению и оценке стратегических решений.
3.2 Анализ, представленный в следующих параграфах, сконцентрирован на распределении
средств в рамках бюджета, что отличается от общих правительственных или
государственных расходов, поскольку именно бюджетное распределение представляет
собой прямое отражение расходов, планируемых самим Правительством. Как обсуждается
ниже, значительные доли государственных расходов (вплоть до одной трети общего
объема) не включены в бюджетную основу Правительства, что является существенным
недостатком в выполнении принципов эффективного бюджетирования. Тем не менее,
бюджетное распределение является основным прямым средством, по крайней мере,
теоретически, используемым правительствами стран СНГ-7 для достижения
стратегических целей. Поскольку, к примеру, на практике правительства СНГ-7 не
приоритезируют расходы проектов, финансируемых из внешних источников
(значительный источник ресурсов, который часто не включается в бюджетное
распределение) таким же образом, как это делается с бюджетными расходами,
акцентирование этой главы на анализе бюджетного распределения вызвано
прагматическими соображениями. В то же время, трудности в получении сопоставимой и
достаточной информации по классифицированным небюджетным расходам (например, по
внебюджетным или финансируемым из внешних источников расходам) существенно
ограничивают возможность проведение более детального функционального или
экономического анализа.
СНГ-7: экономическая и отраслевая классификация бюджетов
Доли секторов
3.3 Бюджетные планы должны отражать политические цели и намерения Правительства и,
таким образом, должны исключать эффект влияния недостатков в исполнении бюджета на
результативные показатели исполнения бюджета. Другими словами, в пределах
возможности
Правительства вносить изменения в политику (см. ниже), анализ
бюджетного распределения по странам СНГ-7 является хорошим методом демонстрации
действительных (по сравнению с заявленными) приоритетами Правительства.
15
Последующий анализ сконцентрирован на 5 последних годах, когда большинство стран закончили большую часть их
преобразований и начали получать позитивные темпы роста, несмотря на эффект кризиса в России.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 17 -
3.4 Не существует объективных мер для определения правильных пропорций расходов по
секторам в стране. Вместо этого, можно дать комментарий по поводу того, насколько доли
секторального распределения сравнимы между странами, как в СНГ-7, так и в других
странах с аналогичными уровнями доходов, и насколько они соответствует собственным
установленным приоритетам в каждой стране. Сравнительный анализ распределения
последних бюджетов стран СНГ-7 по секторам (Диаграмма 3.1 и Таблица 3.1) выявляет
значительные различия в концентрации ресурсов по секторам.
% от общих бюджетных планов
Диаграмма 3.1: Плановые расходы по секторам, 2002 г.
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Другие
Транспорт и комм-ции
С/х, лесное, охота и др.
Топливо и энергетика
Культура, отдых и др.
Жилищ. и коммун. Услуги
Соц.защита и обеспечение
Здравоохранение
Образование
Общ.порядок и безопасность
Оборона
Общие гос.услуги
3.5 Анализ выявляет:
• Высокие уровни расходования, по сравнению со странами Центральной и
Восточной Европы, в большинстве стран СНГ-7 в секторах обороны и охраны
правопорядка. Это особенно характерно для стран, переживших в недавнем
прошлом вооруженные конфликты – Армения, Азербайджан, Таджикистан.
Этот результат не является неожиданным, учитывая, что с момента обретения
независимости все страны СНГ-7 были вовлечены во внутри- или
межреспубликанские конфликты. Тем не менее, сжатие ресурсов на оказание
других государственных услуг, таких как здравоохранение, образование и
социальная помощь, для того, чтобы продолжать сохранять высокий уровень
расходования на поддержку правопорядка и безопасности, будет продолжать
оказывать негативное влияние на качество государственных услуг и,
следовательно, доверие к государственному сектору. Однако, в Молдове
уровень расходов на оборону и охрану правопорядка относительно низкий.
• Довольно значительные объемы расходов в социальных секторах образования,
здравоохранения и социальной защиты. Бюджетные ассигнования в
здравоохранение может показаться сравнительно более низким, чем в
образовании, во всех странах СНГ-7, что отражает факт наличия значительной
доли расходов на здравоохранения в виде небюджетных платежей из
собственных средств пациентов, и, в некоторых случаях, внебюджетных фондов
медицинского страхования.
• Относительно низкие уровни (текущих) расходов в экономических секторах,
включая топливно-энергетический сектор, сельское хозяйство и транспорт.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 18 -
Сокращения ассигнований в энергетику и сельское хозяйство связаны с
сокращением прямых субсидий; однако, небюджетное скрытое субсидирование
этих секторов сохраняется. В транспортной отрасли, несмотря на то, что
капитальные вложения, поддерживаемые внешней помощью, представляют
большую часть расходов в этом секторе, эти инвестиции не подкреплены
регулярными текущими расходами на содержание.
• Существенное различие в уровнях расходования на душу населения в
социальных секторах в странах СНГ-7, частично отражающее, как говорилось
выше, более важное значение частных выплат в секторе здравоохранения в
некоторых странах (например, в Грузии).
• Большая часть расходов на социальную защиту производится по
компенсационным программам. При этом относительно небольшие суммы
направляются напрямую на программы социальной помощи, ориентированные
на бедных, и программы социального попечения.
• Относительно большие объемы расходов в «других» категориях во многих
странах СНГ-7. Это отражает чрезмерную агрегированность функциональной
классификации расходов (в Армении, Молдове и Грузии), вследствие
отсутствия функциональной классификации расходов, финансируемых из
внешних источников.
Таблица 3.1: Сравнение запланированных секторальных (функциональных) расходов на душу населения, 20021
в долларах США
Молдова
Таджикис
тан3
Узбекистан2
17.5
12.5
7.5
1.1
22.6
5.4
10.0
9.3
4.8
3.4
5.8
1.4
5.3
3.7
1.8
1.9
59.2
22.2
29.9
38.7
9.7
19.6
11.0
16.9
26.8
7.1
19.5
5.4
3.9
10.0
11.1
6.6
8.6
16.7
10.5
9.7
3.5
1.4
3.4
3.6
2.6
0.5
2.4
0.0
1.5
Азербайдж
ан2
43.4
37.0
38.0
12.2
22.1
9.1
10.3
14.3
12.4
57.2
2
Государственные услуги
общего назначения
Государственное управление
Оборона
Общественный порядок и
безопасность
Коммунальные и социальные
услуги
Образование
Здравоохранение
Социальная защита и
обеспечение
Жилищно-коммунальное
хозяйство
Культура и отдых, религия
2
29.7
6.1
3.3
2.4
1.3
1.8
0.0
15.1
-0.1
5.3
4.6
1.9
2.2
5.7
0.0
3.0
4.3
0.0
1.9
3.1
0.3
0.7
0.4
4.7
0.1
0.3
0.1
0.3
4.6
0.4
3.5
1.7
0.1
0.3
2.1
0.3
1.8
0.4
1.5
0.1
27.4
10.3
29.0
5.3
31.4
1.5
25.3
148.4
121.6
93.8
58.5
86.9
21.7
61.5
Другие услуги
Примечания:
КР
20.4
5.7
9.4
Экономические услуги
Топливо и энергетика
Сельское и лесное хоз-во,
охота и рыболовство
Горнодобывающая отрасль и
минеральные ресурсы
Транспорт и коммуникации
Другие экономические
услуги
Всего бюджетных расходов
Грузия
Армения
5.4
1. Данные основаны на официальной статистике населения.
2. Данные относятся к бюджету 2001 г.
3. Данные относятся к исполнению бюджета 2000 г.
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 19 -
3.6 Различия в ресурсном распределении по секторам между странами являются
следствием следующих факторов:
• Различия в стратегических приоритетах между странами СНГ-7, приведшие к
быстрому переводу ресурсов, например, из инфраструктурной отрасли в
социальные секторы. Это особенно четко проявилось в Грузии и Таджикистане.
В Азербайджане, наоборот, в течение последних 5 лет наблюдается более
выраженная целевая направленность расходов в экономические и
инфраструктурные отрасли по сравнению с социальными секторами.
• Относительная разница в способности проводить структурные реформы. Так,
даже если приоритеты политики по странам СНГ-7 схожи, их потенциал
отвечать и быть отраженными в бюджете может значительно различаться. Как
пример, мы можем рассмотреть существенные различия в способности
Правительств повысить пенсионный возраст, который влияет на разрыв в
уровнях пенсий и, таким образом, часто на средства из бюджета, необходимые
для субсидирования внебюджетных пенсионный фондов. Эти различия
варьируют от решения об одномоментном увеличении пенсионного возраста
на 5 лет в Грузии до решения об увеличении этого возраста на один год в
течение нескольких лет в Кыргызстане.
• Относительная институциональная инертность во всех странах, сдерживающая
стратегические изменения в ресурсах. Это включает слабые механизмы для
увязки бюджетов с политикой Правительства и отражения приоритетов
политики в бюджетах. Эта проблема, характерная для всех стран СНГ-7, более
подробно обсуждается в следующих главах.
Изменения в бюджетном распределении за последнее время
3.7 Диаграмма 3.2 иллюстрирует развитие бюджетных расходов в странах СНГ-7 в течение
последних пяти лет. 16 Продолжающиеся в большинстве стран СНГ-7 фискальные
корректировки сократили общий объем бюджета по отношению к ВВП. Последствия
российского кризиса можно увидеть в значительном реальном сокращении
государственных расходов между 1998 и 1999 гг., особенно в Грузии, Кыргызской
Республике и Молдове. Из числа государств СНГ-7, в Азербайджане, Армении и
Таджикистане удалось стабилизировать их реальные уровни расходования, в первых двух
странах - при значительном внешнем финансировании.
3.8 Несмотря на то, что в социальные секторы направляются относительно высокие доли
общих бюджетных ресурсов, в частности, в Азербайджане, Кыргызской Республике, Молдове и
Таджикистане, эти секторы страдают от реальных сокращений в расходах более остро, чем
другие. Их доля в общих бюджетах в последние годы сокращается во всех странах, за
исключением Армении, и, в меньшей степени, Грузии. Возросшее финансирование
государственных услуг общего назначения и, в меньшей степени, инфраструктуры, сократило
расходы на социальные услуги, что отрицательно влияет на положение бедного населения.
Бюджетное финансирование здравоохранения, как доля ВВП, например, сократилось до менее,
чем 2% в Грузии, по сравнению со средним уровнем 4% в Восточной Европе и Центральной
Азии и более, чем 5%, в странах ОЭСР. Это также негативно влияет на обеспечение услуг и их
доступность для бедного населения. Существует необходимость в сохранении общего уровня
16
Были использованы данные по фактическим бюджетным расходам, поскольку сопоставимые исторические данные по
бюджетным планам по странам СНГ были недоступны.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 20 -
расходов на социальные секторы, повышении эффективности и равномерности в
распределении ресурсов, в особенности, что касается их соответствия приоритетам в
предоставлении услуг (например, начальное образование и превентивная медицина). Также
необходимо, чтобы ассигнования были основаны на потребностях (например, на основе
фактического числа студентов или пациентов).
Диаграмма 3.2: Общие бюджетные расходы, 1997-2001 гг.
50
% от ВВП
40
1997
30
1998
1999
20
2000
2001
10
0
Диаграмма 3.3: Бюджетные расходы на социальные услуги,
1997-2001 гг.
% от общего бюджета
60
50
1997
40
1998
30
2000
20
2001
1999
10
0
Распределение по экономическим категориям
3.9 Сопоставление ассигнований плановых бюджетов по экономическим категориям
помогает понять уровень стабильности секторальных реформ. В частности, баланс между
заработной платой и текущими расходами критически важен для предоставления доступа
работников государственного сектора к необходимым материалам, с тем, чтобы они могли
эффективно работать и реализовывать задачи реформ. В то же время важно обеспечить,
чтобы инвестиционные ресурсы в ключевые инфраструктурные объекты не были
подорваны вследствие неадекватного обеспечения средств на содержание.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 21 -
3.10
Диаграмма 3.4 показывает разбивку последних бюджетов стран СНГ-7 по
экономическим категориям. Отражая низкий уровень заработной платы в госсекторе, и ее
высокую степень компрессии, фонд заработной платы составляет относительно
небольшую часть в общем ресурсном распределении, за исключением Азербайджана, что
приводит к проблемам в удержании квалифицированных работников.17 В Азербайджана
доля фонда заработной платы в секторальных бюджетных ассигнованиях увеличилась (с
66.4% в 1997 г. до 84% в 2000 г.), отражая повышение заработной платы и увеличение
числа должностей. Резкое повышение стоимости коммунальных услуг в течение 1990-х гг.
выражается в относительно высокой доле общих расходов на материалы и обслуживание.
Трансферты населению (в основном, субсидии по компенсационным программам)
значительны во всех странах СНГ-7. Внутренние расходы на содержание и эксплуатацию
представляют относительно небольшую долю в общих бюджетных ресурсах, хотя их
объемы становятся значительно больше в случае включения финансирования в рамках
ПГИ. Значительно более высокие доли капитальных расходов в Армении, Кыргызской
Республике и Таджикистане, по сравнению с другими странами СНГ-7, связаны с более
высокими уровнями внешнего финансирования.
Диаграмма 3.4: Бюджетные расходы по экономическим
категориям, 2002 г.
100%
Другие
80%
Капитальные расходы
60%
40%
20%
0%
Проценты
Текущие трансферты
Материалы и
обслуживание
ФЗП
3.11
Расходы на заработную плату, коммунальные услуги и обслуживание долга
уменьшают объем расходов на содержание и эксплуатацию. В большинстве стран СНГ-7,
за исключением Армении, в течение последних пяти лет расходы на содержание и
эксплуатацию, как доля ВВП, сократились значительно (Диаграмма 3.5). Особую тревогу
вызывает растущее бремя затрат на обслуживание долга, которое сжимает объемы
дискреционных бюджетных ресурсов, необходимых для финансирования предоставления
государственных услуг. Например, большое бремя внешнего долга в Грузии вызвало
необходимость направить существенную часть общих расходов – около одной пятой – на
его обслуживание. В результате, текущие расходы, не связанные с выплатой процентов,
были сокращены с 10% ВВП в 1999 г. до 7.8% ВВП в 2001 г. В Кыргызской Республике, в
течение периода 1998-2001 гг., эти текущие расходы сократились с 17% до 14%. В обоих
случаях, успешные переговоры с Парижским Клубом в будущем сократят бремя расходов
по обслуживанию долга.
17
Эти проблемы устраняются в ходе реализации программ по реформе госслужбы, которые включают изменения как в
общем объеме государственной службы, так и в структуре заработной платы в госсекторе.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 22 -
Диаграмма 3.5: Бюджетные расходы на содержание и
эксплуатацию, 1996-2001 гг.
14
% от ВВП
12
1996
10
1997
8
1998
6
1999
4
2000
2
2001
0
3.12
Этот растущий дисбаланс между экономическими категориями оказывает
неблагоприятное воздействие на предоставление услуг. В условиях, когда заработная плата
составляет значительную часть бюджетов секторов, что ведет к сокращению других
расходов, становится практически невозможным поддерживать систему, в которой люди
наняты выполнять работу, но не могут этого делать должным образом из-за отсутствия
необходимого оснащения и оборудования, а также по причине недостаточного уровня
оплаты труда. В результате, предоставление услуг, особенно в социальных секторах,
ухудшается, и вносит свой негативный вклад в существенное снижение индикаторов
социального благополучия, а многие школы и больницы требуют ремонта и испытывают
недостаток в базовом оборудовании и материалах.
3.13
Углубляет эту проблему тот факт, что дисбаланс между заработной платой и
текущими расходами усиливается практикой, применяемой в некоторых странах СНГ-7
(например, в Грузии, Кыргызстане и Таджикистане), по «защите» заработной платы и
пенсий от бюджетных сокращений с целью гарантии выплаты заработной платы и
связанных с ней выплат в запланированном объеме. Эти меры связаны с предотвращением
накопления долгов по заработной плате (которые в прошлом были предметом для
беспокойства для некоторых правительств стран СНГ-7); однако, они привели к
дополнительным бюджетным ограничениям и увеличению дисбаланса между заработной
платой и другими расходами. По оценкам, в Грузии защищенные статьи (например, ФЗП,
пенсии, обслуживание долга и т.д.) составляют около 85-90% текущего бюджета, таким
образом, оставляя незначительную часть для дискреционного распределения. В
Кыргызской Республике, более 70% бюджета расходуется на заработную плату,
трансферты и инвестиции, финансируемые из внешних источников, что сокращает
расходы на содержание и эксплуатацию в инфраструктурных секторах и оставляет еще
более меньшие ресурсы для закупки оборудования и материалов первой необходимости.
Страдает стратегическое распределение бюджетов, поскольку значительная часть бюджета
уже зарезервирована и исключена из процесса приоритезации и рационализации бюджета.
В то же время, линейные министерства имеют незначительные стимулы для бюджетной
приоритезации и рационализации, поскольку перераспределение ресурсов из защищенных
категорий в незащищенные осложняется риском, что общая сумма ресурсов может
сократиться в течение года. Кроме прочего, практика защиты определенных категорий
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 23 -
может привести к накоплению задолженностей по незащищенным категориям (см. Главу
4).
3.14
В то же время, бюджетирование, распределяющее ресурсы на основе заранее
определенных нормативов физического количества и затратного метода, наряду с
жесткими правилами осуществления транзакций, создает значительные трудности в
реформировании обеспечения услуг. Необходимо, чтобы руководители, работающие над
бюджетом, имели возможность реструктуризировать пакет затрат, используемый для
предоставления услуг, и отказаться от старых нормативов, некоторые из которых были
разработаны еще в советское время. В Кыргызстане, к примеру, Министерство
здравоохранения достигло в последнее время определенного успеха в реструктуризации
услуг здравоохранения посредством объединения бюджетных ресурсов и средств
медицинского страхования на местном уровне; сэкономленные средства позволили
учреждениям повысить свою эффективность через улучшение структуры заработной
платы, сокращение ненужных затрат и выделение большего объема ресурсов на
необходимые материалы.
Ориентирование бюджетов на задачи политики Правительства
3.15
Основным выводом данной работы является то, что государственные бюджеты в
странах СНГ-7 недостаточно ориентированы на цели правительственной политики. Однако
получить достаточно точное прямое доказательство такой взаимосвязи трудно.
Невозможно сравнить позиции бюджетов с положениями политики, поскольку (как это
указывается ниже) в странах СНГ-7 наблюдается тенденция не формулировать четко и
всесторонне свои программы, как это делают страны ОЭСР. На сегодняшний день самыми
определенными политическими заявлениями являются соглашения с многосторонними
финансовыми институтами, такие как Программа сокращения бедности и стимулирования
роста (PRGF). В будущем, окончательные варианты НССБ, завершение работ по которым
ведется сейчас в странах СНГ-7, обеспечат полезную и комплексную основу для
стратегических реформ.
3.16
Более наглядным представляется изучение стратегических изменений в бюджетном
распределении во временном разрезе. Однако, существуют некоторые трудности в
обнаружении неопровержимых доказательств стратегического движения в распределении
бюджетных средств от предпочтений «советской» политики к той, которую можно было
бы ожидать от измененной роли Правительства в рыночной экономике. Во-первых,
изменения в ассигнованиях секторов должны обязательно быть небольшими в кратко- и
среднесрочной перспективе. Бюджетные реформы пока недостаточно длительны, чтобы
показать значительные изменения в большинстве стран. Очевидными препятствиями для
осуществления существенного и значимого движения в течение определенного периода
являются: факт того, что текущие расходы, особенно относящиеся к персоналу, являются
полу-закрепленными в краткосрочной перспективе; практика защиты определенных
экономических категорий; и разрушающее влияние и практическая невыполнимость
масштабных секторальных поправок в расходах. Во-вторых, что особенно касается
текущих расходов, в большинстве стран СНГ произошел спад в реальных расходах во всех
секторах. Необходимо не столько реально повысить бюджетные ассигнования для
стратегических секторов, а, скорее, обеспечить условия, чтобы объемы финансирования
приоритетных секторов (например, социальных секторов) были защищены от подобных
спадов либо путем поддержания их реальных расходов, либо, в крайнем случае, путем
меньших сокращений в сравнении с менее приоритетными секторами. В-третьих,
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 24 -
изменения во внутрисекторальном распределении, возможно, даже более важны для
программы реформ, чем в межсекторальном распределении. Реструктуризация секторов
необходима для более эффективного использования бюджетных ресурсов. Например, в
Кыргызской Республике реформы в секторе здравоохранения предусматривают
значительные повышения в ассигнованиях для первичного медицинского обслуживания,
наряду с сокращениями в ресурсном обеспечении третичных (специализированных) услуг.
Это сопровождается аккумулированием средств на областном уровне, что способствует
более эффективному использованию ресурсов. Наконец, причина расхождений между
бюджетами и задачами правительственной политики может быть связана с особенностями
процессов подготовки бюджета, используемых в странах СНГ-7. Другими словами,
процессы подготовки бюджетов, сдерживающие, или, по крайней мере, не стимулирующие
прямую взаимосвязь между бюджетами и правительственными стратегиями, не позволяют
такой взаимосвязи появиться.
3.17
Как показывает практика СБО, используемая в настоящее время в некоторых
странах СНГ-7 (Армения, Кыргызская Республика, Молдова и Таджикистан),
Министерства финансов сосредотачиваются на осуществлении изменений в секторальном
распределении за определенный период в нужном направлении, т.е. чтобы наиболее
приоритетные сектора получили номинальное повышение выше среднего уровня
финансирования (или, если возможно, обеспечивают реальные повышения для этих
секторов), и, наоборот, ассигнования для менее приоритетных секторов в номинальном
выражении были сокращены.
3.18
Вставка 3.1 иллюстрирует этот процесс на примере анализа решений по
распределению бюджетных ресурсов по секторам в соответствии со среднесрочной
политикой Правительства (только в отдельных секторах). Бюджетные расходы показаны
как выражение политики Правительства, описанной в промежуточной версии НССБ, и
данные приоритеты используются для классификации роста распределения расходов по
секторам в среднем за период времени, более быстрого или медленно темпа роста по
отношению к темпу роста всего бюджета. Со временем, это должно привести к
соответствующему перемещению ресурсов в приоритетные стратегические сектора.
Однако, такой подход требует наличия определенных институциональных процедур,
позволяющих осуществлять подготовку и исполнение бюджетов в среднесрочный период в
соответствии с приоритетами Правительства. Данный вопрос более детально обсуждается
в последующих параграфах.
Государственные расхода в странах СНГ-7
- 25 -
Очень высокая приоритетность. К 2005 г.
планируется увеличить расходы на здравоохранение
в 2.1 раза (на 1.457 млн. сом) – с 2.1% до 2.5% ВВП.
Низкая приоритетность. Бюджет сектора должен
сократиться в результате реализации реформ.
Здравоохранение (стратегия
расходов в секторе
здравоохранения)
Жилищно-коммунальное
хозяйство
Государственные расходы в странах СНГ-7
Очень высокая приоритетность. К 2005 г.
планируется увеличить расходы на образование в 2
раза (на 2.281 млн. сом) – с 3.7% до 4.1% ВВП.
Образование
Приоритеты промежуточной НССБ
Уменьшение бюджета на 1% ВВП в результате
реализации реформ государственной службы
Общие государственные
услуги
Сектор
S
Относительная приоритетность программ
(превентивная, первичная, вторичная,
третичная); роль медицинского страхования;
объем восстановления затрат; сохранение
ключевого персонала; распределение и
обучение персонала; компромиссы между
расходами на зарплату и на содержание и
эксплуатацию
S
Увеличение финансирования, основанное на
приоритетах финансирования в секторальной
стратегии расходов
S
Увеличение государственных расходов
(бюджет+ФОМС) на здравоохранение как доля
ВВП, включая текущие, инвестиционные
расходы, ФЗП и расходы на содержание и
эксплуатацию
S
Относительная приоритетность различных
программ (дошкольное, начальное, среднее,
специальное); объем восстановления затрат;
масштабы рационального использования
трудовых ресурсов; компромиссы между
расходами на зарплату и содержание и
эксплуатацию
S
Увеличение финансирования в зависимости от
определения приоритетов финансирования в
секторе
Медленное сокращение расходов
Наиболее быстрое увеличение в расходах
Наиболее быстрое увеличение в расходах
S
Увеличение расходов на образование как доли
ВВП, включая текущие, инвестиционные
расходы, ФЗП и расходы на содержание и
эксплуатацию
Задачи СПБ на 2003-2005 гг.
В 2003 г. рост в отраслевых ассигнованиях
должен быть равнозначен среднему
бюджетному росту, с последующим
постепенным сокращением.
S
Рационализация функций и структур
(уменьшение числа министерств/ведомств);
конкурсная оплата труда ключевого персонала;
децентрализация и делегирование полномочий
органам местного самоуправления, где
необходимо; создание независимой госслужбы
Влияние политики на расходы
Вставка 3.1: Влияние мер среднесрочной политики на расходы, Кыргызская Республика
- 26 -
Приоритеты промежуточной НССБ
Сохраняющаяся приоритетность в поддержании
транспортной инфраструктуры.
Влияние политики на расходы
S
Был приоритетным сектором в рамках ПГИ;
приватизация телекоммуникационной и авиа
компаний; необходимость увеличения
расходов на содержание дорог;
финансирование работы городского
транспорта, сохранение приоритетности до
завершения строительства дороги Бишкек-Ош
(Примечание: распределение ресурсов будет
во многом определяться существующими
обязательствами по финансированию ПГИ)
S
Значительное увеличение расходов на
содержание дорожной сети
Государственные расходы в странах СНГ-7
Источник: Предварительная версия Общей Технической Записки, СПБ на 2003-2005 гг., Кыргызская Республика, 2002
Транспорт и коммуникации
Сектор
Вставка 3.1: Влияние мер среднесрочной политики на расходы, Кыргызская Республика
Задачи СПБ на 2003-2005 гг.
Наиболее быстрое увеличение в расходах
- 27 -
Институциональные ограничения целевой направленности расходов в СНГ-7
3.19
Проведенный анализ выделяет недостаточную направленность расходов на цели
бюджетной политики в странах СНГ-7. Государственный бюджет должен быть одним из
наиболее важных инструментов, посредством которого возможно достижение задач
государственной политики. В СНГ-7, однако, это пока не совсем так, и процесс подготовки
бюджета продолжает во многом быть практикой балансирования между доходами и
расходами для того, чтобы выполнить оговоренные цели по бюджетному дефициту.
Фактически, некоторые институциональные препятствия в процессе составления бюджета
негативно влияют на способности правительств СНГ-7 использовать бюджетные планы в
качестве инструмента для реализации своих стратегий. Несмотря на достижение
некоторыми странами СНГ-7 значительного прогресса в совершенствовании управления
бюджетов, отмеченные проблемы и вытекающие фундаментальные рекомендации (Глава
5) являются общими для всех стран СНГ-7.
3.20
Отсутствие четких направлений политики. Слабые аналитические и другие
способности препятствуют возможности Правительства разрабатывать и реализовывать
реалистичные и приемлемые стратегии. В отличие от стран ОЭСР, где специальные
отделы проводят детальный анализ различных вариантов по политике, предложенных
Правительством, в странах СНГ-7 процесс разработки политики имеет тенденцию к
сосредоточению на изобилии иногда противоречащих друг другу правительственных и
президентских указов. Зачастую эти документы не подвергаются
никакому
аналитическому изучению, в особенности в части возможности их реализации в рамках
существующих бюджетных ограничений и согласованности с другими политическими
инициативами. В то же время, линейные министерства готовят свои собственные
стратегические документы, например «Образование для всех»18, которые определяют
общие направления для работы министерства. Однако, их полезность часто ослабляется
нереалистичными временными рамками, в течение которых предлагается провести
реформы, и, что более серьезно, неспособностью объективно определить, сколько будут
стоить эти реформы, и из каких источников будут поступать ресурсы для их реализации.
На практике, правительственная политика, согласованная с многосторонними агентствамидонорами, в частности в рамках PRGF, заканчивается невыполнением обязательств.
Завершение подготовки полных версий НССБ должно обеспечить основу для разработки
комплексных правительственных программ реформ и установления четких стратегических
приоритетов в большинстве стран СНГ-7 в 2002-2003 гг., а также определить рамки для
среднесрочных бюджетов.
3.21
Недостаток руководства по соответствующим приоритетам политики.
Недостаточная способность сопоставлять бюджеты с политикой во многом связана с
отсутствием адекватного стратегического руководства со стороны Правительства и
Министерства финансов. Обладая слабым потенциалом в разработке политики, и в
отсутствии общего руководства по установлению приоритетов (например, по
установлению бюджетных «потолков» по секторам в рамках общих агрегированных
ресурсных рамок бюджета), линейные министерства не получают стратегической
директивы по составлению своих бюджетов на основе политики Правительства. На
практике, политические деятели вовлечены в процесс определения приоритетов только на
стадии обсуждения бюджета Правительством, когда уже слишком поздно формировать
18
Как, например, программа Билим в Кыргызской Республике.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 28 -
бюджет на основе необходимого обзора расходных стратегий и приоритетизации
программ. Политическое лидерство должно проявляться на гораздо более ранних стадиях
процесса подготовки бюджета, особенно при определении расходных ограничений, а
руководители высшего звена должны быть вовлечены в процесс и нести ответственность
по каждой его стадии. В результате не удивительно, что распределение бюджетных
средств слабо увязано с установленными приоритетами, поскольку бюджеты не
ориентированы на приоритетные сферы. С введением Среднесрочной бюджетной основы
эта ситуация меняется, как, например, в Молдове, Кыргызской Республике и
Таджикистане.
3.22
Отсутствие процедур приоритезации ресурсов. Даже при наличии четких, глубоко
проанализированных и должным образом оцененных стратегий, бюджеты секторов
составляются на основе нормативов и затрат (экономических категорий), а не на основе
фактических результатов (Вставка 3.2). В отсутствии более комплексных процедур
бюджетного распределения, бюджеты начинают управляться инерционно, а не
политическими моментами, что приводит к «добавочному» бюджетированию19. Таким
образом, планирование секторальных расходов становится практикой управления
бюджетными затратами (на персонал и расходные материалы), а результатам и
продуктивности государственных расходов, с точки зрения рациональности и
эффективности государственных услуг и их влияния на реализацию государственных
задач, уделяется недостаточное внимание. Рекомендации со стороны Министерства
финансов в начале процесса составления годового бюджета концентрируются, в основном,
на уровнях повышения, который будет применяться к основным расходным статьям
(повышение заработной платы, коммунальных затрат). Фактическое внедрение СБО в
некоторых странах СНГ-7 и планы по ее внедрению в Азербайджане, Армении и
Узбекистане должны, в конечном итоге, способствовать улучшению процедур
приоритезации расходов.
3.23
Бюджеты, основанные на инерционном подходе и отражающие отсутствие
агрегированной ресурсной структуры бюджета как основы бюджетирования, оказывают
возрастающее давление на бюджетные заявки секторов, значительно превышающие
допустимый уровень. Это ведет к тому, что бюджеты формируются и сокращаются
«сверху» (Министерством финансов) без учета заявленных интересов линейных
министерств. Оба этих фактора снижают способность Правительств распределять
бюджетные средства в соответствии с потребностями политики и негативно влияют на
надежность бюджетов.
3.24
Ограниченность потенциала персонала. В связи с наличием таких процедур,
большинство сотрудников не обладает необходимыми навыками эффективной оценки
стоимости стратегий и политики. «Нисходящая» природа принятия решений по бюджету
(сверху вниз) усугубляется недостатком достаточного аналитического потенциала в
Бюджетном департаменте, Министерстве финансов и линейных министерствах для оценки
стоимости существующих и новых предложений. В связи с внедрением СБО и методик
программного бюджетирования, Министерствам финансов и линейным министерствам
предоставляется техническая помощь на обучение персонала.
19
«Добавочное» бюджетирование связано с практикой простого добавления отраслевыми министерствами процента к
бюджету предыдущего года на основе прогнозов инфляции. Используя подобный подход «снизу-вверх», отраслевые
министерства могут завышать свои потребности, оказывая повышенное воздействие на расходы в целом.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 29 -
Вставка 3.2: Проблема нормативов
Во многих странах СНГ в процессе составления бюджета используются методики бюджетных нормативов, которые
предполагают использование определенных затратных коэффициентов, к которым применяются стандартные
стоимостные единицы. Эти нормативы устанавливаются вспомогательными нормативными актами. Преимуществом
методики бюджетных нормативов является ее простота. Определение бюджета становится несложным
математическим действием (умножение затрат на количество), минимизирующим аналитические требования к
лицам, ответственным за подготовку и оценку бюджетных заявок. Использование нормативов во всем
государственном секторе приводит к неэффективности в предоставлении государственных услуг за счет:
S
освобождения руководителей от обязанности вносить новые предложения по улучшению производительности
и повышению качества предоставления государственных услуг;
S
предоставления руководителям стимула завышать свои затраты как средства максимизации своих
бюджетных ассигнований; и
S
сведения бюджетного анализа в линейных министерствах к процессу проверки правильности применения
нормативов, а не внесению допущений и предположений по бюджету и выработке альтернатив.
Существует также риск, что нормативы устанавливаются без адекватного понимания ресурсных ограничений, или
же они устаревают и более не соответствуют текущим обстоятельствам. Это является серьезной проблемой,
которая ведет к тому, что в последствии бюджетные заявки отраслевых министерств значительно урезаются.
Подходы к бюджетированию в других странах подчеркивают важность анализа бюджета на программном уровне,
рассмотрения альтернативных способов достижения программных целей и активного диалога с министерством
финансов по поводу уровней финансирования и его выполнения. В рамках такого процесса нормативы заменяются
руководствами по ресурсному обеспечению, которые также должны регулярно пересматриваться и обновляться.
Такой подход к подготовке бюджета выдвигает дополнительные аналитические требования как к министерству
финансов, так и к линейным министерствам. Это, в особенности, относится к переходным экономикам, где
правительства должны осуществлять широкий перечень реформ в государственном секторе и компенсационных
программах с целью повысить устойчивость и эффективность программ государственных расходов. Это
подчеркивает важность того, что правительства должны также проводить реформирование систем бюджетного
планирования и укреплять потенциал по формулированию политики, составлению программ и бюджетированию.
3.25
Нестратегическое представление бюджета. В большинстве стран СНГ-7 бюджеты
представляются в формате, который дает очень ограниченную информацию о том, как
будут использоваться выделенные ресурсы линейными министерствами и ведомствами для
достижения целей политики Правительства. Вместо этого, основной акцент делается на
обеспечении информации, которая будет использоваться, в основном, для контроля над
расходами, особенно по экономическим категориям (зарплата, материальные затраты и
т.п.). В бюджетном документе не указаны ни цели или ожидаемые результаты, ни
распределение ресурсов по секторальным программам. Также, в бюджетном документе
дается незначительное описание базовых элементов доходной и расходной стратегий и
альтернатив, обеспечивающих основу для составления бюджета. Постатейное
бюджетирование ограничивает доступность информации по расходам, поскольку данные
могут анализироваться только в сопоставлении с экономическими категориями, такими как
баланс между зарплатой и бюджетными расходами, с ней не связанными, или
сравнительно низкие расходы на оборудование и материалы. Эта ситуация начинает
меняться по мере использования некоторыми странами более детального представления
секторальных бюджетов, что связано с подготовкой СБО и бюджетов на программной
основе. Этот вопрос обсуждается далее в Главе 5.
3.26
Бюджеты ориентированы только на одногодичные временные рамки. Во многих
странах СНГ-7 бюджетирование продолжает концентрироваться только на подготовке
годового бюджета. В таких случаях не используется перспективное планирование
бюджетных расходов, в особенности текущих расходов, что усложняет задачу
Правительства по развитию планов достижения своих (среднесрочных) целей. Отсутствие
планирования на перспективу не позволяет распределять ресурсы в соответствии со
стратегиями Правительства, поскольку стратегии по своей природе не являются
краткосрочными. В то же время, аналогичное отсутствие среднесрочного перспективного
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 30 -
планирования на уровне отдельных секторов создает Правительству трудности в
определении четкой основы для установления секторальных ограничений будущих
бюджетов, так как в этом случае оно не располагает необходимой информацией для
определения наиболее важных приоритетных направлений для финансирования.
3.27
Говоря о капитальных вложениях, краткосрочная ориентация укрепляет природу
инвестиций, основывающуюся на мнении доноров. Без необходимой перспективной
ресурсной основы Правительство не в состоянии планировать свои собственные
инвестиционные проекты (среднесрочные по своему характеру); они могут быть отложены
или приостановлены по причине необеспеченности достаточного уровня финансирования.
Отсутствие среднесрочной структуры бюджета также означает, что текущие расходы
инвестиционных проектов не планируются соответствующим образом.
3.28
Бюджеты не являются всеохватывающими. Тот факт, что значительные объемы
государственных расходов не включены в бюджет и, следовательно, не подвергаются тем
же процедурам приоритетизации, как и бюджетные расходы, является значительным
препятствием для использования бюджета в качестве инструмента реализации
правительственных стратегий. Если правительство осуществляет эффективное фискальное
управление, бюджетный процесс должен охватывать все государственные расходы. Нет
большого значения в приоритетизации только части (в некоторых случаях сравнительно
небольшой) государственных расходов и направления их в важные сферы политики
Правительства. Консолидированная бюджетная основа в большинстве стран СНГ-7
включает доходы и расходы центрального Правительства и местных органов власти
(очищенные от межбюджетных трасфертов), и средства фондов медицинского и
социального страхования. На примере Молдовы, Диаграмма 3.6 отражает степень
проблематичности ситуации. Основными элементами государственных расходов, которые
обычно не включаются в бюджет, являются:
• Внебюджетные фонды или целевые фонды. В некоторых странах СНГ
функционирует большое число внебюджетных фондов, многие из которых не
отражены в бюджетном документе. Это является пагубной практикой, так как
негибкость расходных приоритетов вследствие резервирования ресурсов может
привести к неэффективному и нестратегическому их распределению.
Соответственно, Правительство приоритезирует расходы секторов, исходя не из
полной картины, а основываясь на частичном (бюджетном) видении. Так как
через эти внебюджетные фонды осуществляется значительное число
транзакций, необходимо введение процедур одобрения бюджетов этих фондов и
отчетности исполнения. Среди стран СНГ-7, Правительство Кыргызской
Республики ввело наибольшее количество внебюджетных и целевых фондов (8)
в последние годы.
• Внешняя помощь. Значительные объемы расходов, финансируемые внешними
кредитами, займами и грантами, являются объектами различных процедур
приоритезации. В случае, если эта внешняя помощь оказывает общую
бюджетную поддержку, эти ресурсы уже включены в бюджет и проходят те же
процедуры, что внутренние бюджетные ресурсы. Однако, в большинстве стран
СНГ-7 существенные объемы помощи, предоставленные для поддержки
инвестиций на реабилитацию и развитие государственной инфраструктуры и
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 31 -
услуг, не включены в бюджетные документы20. Поскольку такие ресурсы
поддерживают государственные расходы, а в случае кредитов и займов это
повлечет дальнейшие издержки по обслуживанию долга, важно, чтобы они
рассматривались как составная часть общей бюджетной основы. Значительные
объемы внешней помощи, поступающие в Кыргызскую Республику, составляют
более 25% общих расходов или 9% ВВП.
В этой связи можно выделить следующие две проблемы: 1) текущий бюджет и
бюджет развития (ПГИ) рассматриваются раздельно, что может привести к
дисбалансу между капитальными и некапитальными ассигнованиями в секторе;
и 2) учитывая роль, которую играют сами агентства-доноры в подготовке
проектов ПГИ, а также программы ПГИ в целом, не ясно, насколько точно эти
проекты отражают, в отличии от донорских агентств, приоритеты
Правительства. Необходим объединенный бюджет, который будет включать как
инвестиционные, так и текущие ресурсы, приоритезированные на основе одной
методологии.
• Внебюджетные средства министерств21. К этим ресурсам относятся доходы,
заработанные отдельными министерствами за счет оказания определенных
платных услуг (например, плата за высшее образование). В некоторых случаях
(Кыргызстан и Молдова), эти средства отражены в бюджете вместе с общими
бюджетными средствами; в других случаях эти ресурсы не включены
полностью, или же указывается только их часть. Однако, даже в случаях, когда
доходы и расходы отражены в бюджете, эти ресурсы учитываются отдельно от
общего бюджетного распределения и, следовательно, в него не включены. Это
препятствует контролируемости этих ресурсов и приоритетизации общей
бюджетной картины. В тоже время, эти фонды предоставляют нежелательные
стимулы для бюджетных учреждений.
• Квази-фискальные дефициты, включающие скрытое субсидирование
энергетического, газового и водного секторов как результат применения
заниженных тарифов, низких уровней оплаты за услуги и слабой платежной
дисциплины. Поэтому, устойчивое сокращение квази-фискальных дефицитов
требует улучшения как тарифов, так и стратегии повышения собираемости
платежей. Их уровень достаточно трудно оценить, и реформы во многих
странах СНГ-7 направлены на сокращение субсидий посредством повышения
тарифов. Это представляет особенную проблему в Азербайджане, Кыргызской
Республике и Грузии.
20
В Кыргызстане, например, отдельное приложение к закону о годовом бюджете распределяет такие ресурсы
государственных инвестиций по проектам и донорам, министерствам и агентствам помощи. Эти ресурсы, однако, не
объединены с основными бюджетными ассигнованиями министерств.
21
Также известные как «специальные фонды» или «специальные средства».
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 32 -
Диаграмма 3.6: Молдова: разбивка общих
правительственных расходов по типам расходов, 2001
100%
90%
% от общих расходов
80%
70%
60%
50%
внебюджетные фонды
40%
бюджет гос.соц.страхования
30%
местные бюджеты
20%
гос.бюджет
10%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
3.29
Распределение ресурсов по всем этим элементам должно рассматриваться через
более широкую призму межсекторальных и секторальных стратегий и приоритетов.
Необходимо приложить больше усилий для включения больших государственных
расходов (в особенности, внебюджетных фондов и внешней помощи) в процесс
планирования бюджета и проведения тщательного анализа аспектов, относящихся ко всем
государственным ресурсам.
3.30
Бюджеты не исполняются в соответствии с планом. Наконец, проблемы с
исполнением бюджетных планов могут привести к тому, что фактические бюджетные
показатели будут значительно отличаться от бюджетных планов. Эта проблема более
детально изучается в Главе 4.
3.31
Каждый из этих пунктов отражает недостатки в выполнении принципов
эффективного бюджетирования. Перечисленные пункты подчеркивают важность
фундаментальной реструктуризации бюджетной основы бюджетов в СНГ-7, с целью
развития среднесрочного стратегического подхода к распределению государственных
финансов, ориентированного на задачи правительственной политики. Некоторые страны
СНГ-7 уже начали реструктуризацию своих бюджетов подобным образом. Направление
дальнейших реформ более подробно обсуждается в Главе 5.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 33 -
4. Эффективность исполнения бюджетов в странах СНГ-7
Введение
4.1 Эта глава рассматривает результаты бюджетного процесса с точки зрения фактических
показателей бюджета, в частности, степени способности систем бюджетного исполнения
реализовывать запланированные расходы в рамках общего бюджета. Основные элементы
анализа для СНГ-7 включили: 1) насколько точно бюджетные результаты отражают
бюджетные планы, особенно в секторальном распределении; 2) какова степень общих
расхождений между планами и результатами, и в какой мере они связаны с внешними
макрошоками; 3) насколько точными и эффективными являются системы
информационного обеспечения финансового управления в обеспечении разработчиков
бюджетных решений информацией, необходимой для исполнения бюджета на
запланированном уровне, и 4) способствуют ли системы бюджетного исполнения в СНГ-7
достижению положительных результатов бюджетов или же, наоборот, препятствуют им.
Сравнительный анализ бюджетных расхождений
4.2 Улучшенное планирование расходов будет тщетным, если оно не подкреплено
механизмами обеспечения исполнения бюджетов в соответствии с планами и достоверной
информацией о выполнении бюджетов. Несмотря на то, что, начиная с середины 90-х
годов, достигнут значительный прогресс в усилении этих систем, в них по-прежнему
сохраняются недостатки, которые приводят к произвольным или нестратегическим
сокращениям в расходах и, таким образом, подрывают процесс бюджетного планирования
Большие расхождения ограничивают эффективность бюджетного процесса 22:
• Подотчетность. Недостаточная предсказуемость бюджетов не позволяет
определить принципы подотчетности; требование к бюджетным учреждениям
обеспечивать подотчетность и мониторинг исполнения становится
невозможным, когда ресурсы непредсказуемы в очень широких границах.
• Надежность и предсказуемость. Степень отклонения в функциональной
классификации вызывает опасения на счет стабильности и надежности
политики. Если на практике бюджетные намерения лишь на одногодичный
период могут быть исполнены только в широких пределах погрешности, то
способность Правительства реализовать какую-либо стратегию, требующую
значительного среднесрочного перераспределения ресурсов, вызывает
сомнения.
• Легитимность. Уровень бюджетных расхождений вызывает вопросы о
легитимности бюджетного процесса: отклонения от бюджетных ассигнований
показывает слабую связь в подотчетности законодательству в бюджетном
процессе.
4.3 Изучение различий между бюджетными планами и итоговыми бюджетными
показателями показывает, насколько эффективны Правительства в реализации своих
запланированных бюджетов. В целом, основные причины таких расхождений включают:
22
Армения: Обзор институциональных основ и управления, Всемирный Банк, Октябрь 2000 г.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 34 -
• Макрошоки, ведущие к сокращению ожидаемых бюджетных доходов и, таким
образом, требующие сокращений бюджетных расходов для выполнения
целевых показателей по дефициту. Важно отметить, что непостоянство в
предоставлении внешнего финансирования также повлияло на значительные
изменения в общей макро/финансовой среде в СНГ-7. Это особенно четко
проявилось в середине 1990-х гг. в Азербайджане.
• Нереалистичные прогнозы доходов, ведущие к необходимости сокращений в
запланированных бюджетных расходах с целью реализации согласованных
целей по дефициту. Зачастую это вызвано политическим давлением повысить
макроэкономические темпы роста и прогнозы доходов. Впоследствии, когда
фактические уровни доходов ниже, чем ожидалось, эти показатели также
должны быть пересмотрены в сторону уменьшения.
• Непостоянство стратегий, отражающее изменения в приоритетах после
одобрения бюджета Парламентом, которые не были вызваны необходимостью
сокращения доходной части как последствия макро шоков или некорректных
оценок доходов. В основном, это отражается в расхождениях между
запланированными и фактическими расходами по секторам (нежели, чем в
отклонениях по бюджету в целом).
• Институциональная неразвитость систем бюджетного планирования
исполнения, являющаяся причиной ненадежности планируемых бюджетов.
и
4.4 Данные в Таблице 4.1 сравнивают фактические и запланированные бюджетные
расходы по странам СНГ-7 за предыдущий год путем изучения общих отклонений в целом
по бюджету и внутри секторов, а также расхождения в запланированных и фактических
долях секторов23,24. Существенные изменения между планом и фактическим исполнением
указывают на значительные изменения в бюджетном распределении после одобрения
бюджета Парламентом, а также на существенную нестабильность процесса принятия
стратегический решений (что отражается в распределении ресурсов между секторами).
Подобная нестабильность политики может быть связана с непредсказуемостью
политической среды (например, макрошоки), или, наоборот, может указывать на
долгосрочные недостатки в процессе составления бюджета и/или систем бюджетного
исполнения.
23
Исходя из доступности и сопоставимости данных, был выбран метод оценки бюджетного исполнения по функциональной
классификации. Эта методология может привести к занижению фактических бюджетных отклонений в сравнении с
расхождениями, оцененнымидля бюджетных организаций или расходных подразделений.
24
Были выбраны данные за 2001 г., поскольку к этому времени были преодолены последствия российского экономического
кризиса.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 35 -
Таблица 4.1: Сравнение запланированных и фактических показателей бюджета по секторам (функциям), 2001
Армения
Факт. $
США
Гос.услуги общего
назначения
135.1
Грузия
%
отклонен
ия от
плана
3.8%
Факт. $
США
139.0
Кыргызская
Республика
%
отклонен
ия от
плана
-9.5%
Факт. $
США
79.5
%
отклонен
ия от
плана
-8.2%
Молдова
Факт. $
США
62.2
%
отклонен
ия от
плана
-6.5%
Гос. управление
42.2
15.3%
83.0
-10.7%
43.6
-12.2%
25.2
-26.3%
Оборона
65.7
-0.9%
17.7
-6.9%
20.3
-5.6%
11.6
93.8%
Общ. Порядок и
безопасность
Коммун. и соц. услуги
27.3
-0.2%
38.3
-8.2%
15.5
1.2%
25.5
-3.5%
149.1
-13.1%
95.1
-5.2%
139.5
-9.6%
247.6
-2.6%
Образование
51.8
-12.0%
15.1
-9.8%
59.0
-13.2%
69.8
-44.0%
Здравоохранение
28.1
-14.5%
16.0
-11.9%
28.5
-7.8%
39.9
-45.7%
Соц.защита и обеспечение
46.6
-8.0%
52.8
0.4%
29.3
-9.4%
122.9
173.8%
Жил.-комм. хозяйство
12.7
-31.1%
1.8
-20.2%
16.6
1.2%
8.2
n/a
Культура и отдых, религия
9.9
-8.2%
9.5
-10.7%
6.1
-9.3%
6.8
-39.1%
Экономические услуги
57.3
-6.5%
13.9
1.9%
29.4
-15.3%
14.8
-33.8%
Топливо и энергетика
12.4
-27.2%
4.3
155.3%
5.0
-0.1%
0.3
471.4%
Сельск. и лесное хоз-во,
охота и рыболовство
30.4
7.7%
7.2
-23.1%
12.6
-26.5%
4.6
-54.9%
Горнодоб.пр-ть и
мин.ресурсы
1.0
-12.4%
0.3
-35.6%
2.1
-4.4%
1.2
24.0%
Транспорт и комм-ции
12.4
-9.4%
1.1
145.1%
8.6
-2.9%
7.5
-19.0%
Др. экономические услуги
1.0
-8.7%
1.1
-37.4%
1.0
-28.7%
1.2
-36.8%
94.9
15.4%
84.7
-39.1%
5.3
-20.4%
93.6
-35.6%
436.5
-2.0%
332.7
-18.2%
253.8
-10.1%
418.2
-14.4%
Другие услуги
Всего государственных
расходов
Примечания
:
1. Отрицательное число в колонке - процентная разница между результатом и планом – означает, что фактические показатели
меньше запланированного бюджета.
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк
Общие расхождения
4.5 В Таблице 4.1 значительные расхождения в общих расходах демонстрируют
последствия макрошоков и слабого прогнозирования доходов. Для анализа использовались
данные оригинальных бюджетов стран, одобренных Парламентами, поскольку эти версии
являлись основой планирования расходов для линейных министерств и обсуждений в
Парламентах. Бюджеты пересматривались в течение года, и расхождения между планами и
фактическими показателями постепенно уменьшались в течение года. Ввиду частых
изменений политической и экономической среды в СНГ-7, трудно с уверенностью
говорить в бюджетных отклонениях за несколько лет, так как характеристики одного года
не всегда оставались такими же в следующем году. Тем не менее, тот факт, что в
некоторых странах степень расхождений остается более или менее стабильной из года в
год, указывает на наличие системных проблем в бюджетном исполнении:
• Расхождения между бюджетными планами и фактическими показателями за
2001 г. варьируют от примерно 2% (Армения) до почти 20% (Грузия).
Трудности со сбором доходов являются основной причиной значительных
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 36 -
расхождений в Грузии; показатели исполнения бюджета 2000 г. были почти на
35% ниже первоначального бюджета за тот год.
• Во всех странах СНГ-7 исполнение бюджетов были ниже запланированных, в
основном, из-за более низкого, чем предполагалось, уровня доходов. Чрезмерно
оптимистичные прогнозы доходов являются наиболее вероятным объяснением
этому. Наблюдается ошибочное побуждение в странах, где реализуется
программа PRGF, завышать свои доходы, отчасти для того, чтобы
продемонстрировать, что Правительство расходует достаточные бюджетные
ресурсы для выполнения задач реформирования секторов.
• В некоторых странах, а именно, в Армении, Грузии и Кыргызской Республике,
расхождения были связаны со значительной нестабильностью в получении
внешнего финансирования.
Расхождения между секторами
4.6 Предсказуемость бюджета крайне важна, поскольку она позволяет линейным
министерствам стратегически планировать свои расходы, чтобы наиболее эффективно
выполнять задачи правительственной политики. Частые изменения в бюджете – в
плановом распределении во времени или в фактических результатах в сравнении с
бюджетными планами – приводят к снижению закономерности и, следовательно, доверия к
бюджету.
4.7 Как показывает Таблица 4.1, расхождение между планом и результатом в некоторых
секторах было значительным, что отражает изменение политики в течение года, слабое
бюджетное планирование и, как следствие, недостаточную бюджетную предсказуемость в
этих секторах. Те секторы, где бюджетные расхождения были меньше, что указывает на их
приоритетность для Правительства, относительно защищены от общих бюджетных
сокращений. Анализ показывает:
• В целом, степень бюджетных расхождений на широком функциональном
уровне свидетельствует о неспособности процесса подготовки бюджета
отразить факторы, влияющие на фактическое бюджетное распределение.
• Во всех странах СНГ-7 государственные услуги общего назначения (включая
государственное управление и оборону) подверглись непропорционально
меньшим бюджетным сокращениям, по сравнению с экономическими услугами,
где эти сокращения были непропорционально большими.
• Во всех странах СНГ-7 расходы на общественный порядок и безопасность были
защищены от бюджетных сокращений, отражая их важность для Правительств.
• Расходы в социальных секторах были ограждены от наиболее значительных
бюджетных сокращений в большинстве стран СНГ-7. В Молдове, однако,
сокращения в расходах на здравоохранение и образование были необходимы
для выполнения обязательств по социальной защите.
• Необходимость осуществить срочные энергетические трансферты подорвали
бюджет этого сектора в Грузии.
4.8 Учитывая неустойчивость доходов, наиболее высокий уровень расхождений, среди
стран СНГ-7, в Грузии - как между, так и внутри секторов - не является неожиданным
(Диаграмма 4.1).
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 37 -
Фактические расходы в % от всего бюджета
Диаграмма 4.1: Грузия: отраслевые отклонения в бюджете, 2000-2001гг.
150
130
110
90
2000
70
2001
50
30
10
-10
4.9 Изучение расхождение на уровне бюджетов министерств обеспечивает даже более
точную информацию о степени предсказуемости бюджетов. Вставка 4.1 анализирует
степень бюджетных расхождений по отдельным министерствам в Кыргызской Республике.
Как видно из диаграммы, учреждения обороны и национальной безопасности, а также
центральные министерства, такие как Министерство финансов, имели наименьшие
расхождения между бюджетами и фактическими показателями. Наибольшие расхождения
выявлены в министерствах социального сектора, в частности, в Министерстве образования
и Министерстве труда и социальной защиты.
Расхождения между экономическими категориями
4.10
Последствия защиты экономических категорий проиллюстрированы в Таблице 4.2.
В заработной плате и трансфертах наблюдаются относительно более низкие уровни
расхождений во всех трех странах, по сравнению с расходами на товары и услуги.
Значительные расхождения в расходах по выплате процентов в Кыргызской Республике
связаны с принятием в середине бюджетного года стратегии по сокращению долга.
Таблица 4.2: Расхождения между первоначальным бюджетом и фактическими показателями по экономическим
категориями в отдельных странах СНГ-7
Расхождения в % от первоначального бюджета, 2001
Армения 1
Грузия
Кыргызская Республика
Заработная плата
5.7
0.6
10.6
Товары и услуги
11.0
55.1
15.7
Текущие
трансферты/субсидии
10.7
7.6
17.2
Выплата процентов
19.1
26.3
51.5
Капитальные расходы
37.8
1.8
27.3
12.9
26.8
129.8
16.7
18.2
8.7
Другие
Всего
Примечания:
Источник:
1. Данные за 2000 г.
Министерство финансов в каждой стране.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 38 -
Вставка 4.1: Бюджетные отклонения - крупнейшие получатели средств, КР (2001 г.)
Анализ бюджетных расхождений по конкретным министерствам/агентствам может быть полезным методом для
оценки предсказуемости бюджетов, а именно, обеспечивает ли бюджет точную оценку финальных расходов.
Следующий анализ дает сумму абсолютных бюджетных отклонений по отдельным пользователям бюджетных
средств, выраженную в процентах от первоначально утвержденного бюджета. В 2001 г., уровень общих
бюджетных расхождений составил 13.6%. В некоторых из 14 крупнейших министерств и ведомств (получающих
около 80% общих ресурсов бюджета) уровень бюджетных расхождений значительно выше по сравнению с
другими.
Минфин
СНБ
Парламент
МИД
Адм. Президента и Аппарат ПМ
Минтранскомм
Мин.образ. и культуры
МЧС
ЖКХ
Минсельводхоз
Минздрав
МВД
Мин.обороны
МТСЗ
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Фактическое расхождение как % от первоначального бюджета
Влияние систем бюджетного исполнения на эффективность бюджетных показателей
4.11
Недостатки систем бюджетного исполнения усугубляют трудности, с которыми
сталкивается Правительство при увязывании бюджетов и расходов со стратегическими
задачами. Современные системы бюджетного исполнения должны способствовать
реализации бюджетных планов посредством: 1) продвижения стратегических изменений в
бюджетном распределении в течение периода исполнения, когда необходимо; 2)
применения эффективного контроля за обязательствами и предотвращения накопления
значительных задолженностей по расходам; 3) обеспечения аналитической информации,
достаточной для осуществления эффективного финансового менеджмента. Опыт стран
СНГ-7 показывает, что слабость бюджетного исполнения означает, что некоторые из этих
целей пока не достигнуты.
Способность осуществлять стратегические сокращения расходов
4.12
Во-первых, Министерства финансов в СНГ-7 обладают ограниченными
возможностями для осуществления стратегических бюджетных сокращений в случаях
дефицита доходов, поскольку бюджеты сами по себе предоставляют незначительную
информацию о стратегических сферах, в которых расходуются бюджетные ассигнования
секторов. Отсутствие адекватной информации о том, как используются ресурсы и на какие
цели, делает невозможным проведение мониторинга исполнения бюджета. Это связано с
тем, что бюджеты по-прежнему не составляются на основе программных мер, таких,
например, как обеспечение первичных медицинских услуг или дошкольное образование.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 39 -
4.13
В то же время, существующая практика ограничивает возможности Министерств
финансов стратегически сокращать расходы. Большинство финансовых ведомств в СНГ-7
не могут осуществить значительные сокращения расходов в течение года (бюджетные
сокращения) без применения секвестирования25, для чего необходимо парламентское
одобрение. Даже в этом случае, закон о бюджете предусматривает защиту и полное
финансирование определенных категорий расходов, таких, как оборона, обслуживание и
выплата долга и выплаты по компенсационным программам. Поскольку эти статьи
составляют значительную часть бюджета, объем бюджетных сокращений крайне
ограничен. Более того, секвестр требует пропорционального сокращения всех
незащищенных статей, что еще больше ограничивает гибкость Министерства финансов в
определении менее приоритетных отраслей. Графики выплат в проектах с участием
донорских агентств ограничивают маневренность в условиях, когда доходы не
оправдывают ожидания.
4.14
Более того, бюджеты определяются детальными экономическими статьями, что
огранивает гибкость линейных министерств или Министерства финансов в перемещении
ресурсов между экономическими статьями с целью наиболее эффективного их
использования. Как указано в Главе 2, последние реформы в Кыргызской Республике и
Грузии, например, повысили такую гибкость путем закрепления бюджетов за конкретными
бюджетными
организациями,
такими,
как
больницы,
что
позволило
им
реструктуризировать бюджетные ресурсы и повысить эффективность их использования.
Некоторые из таких учреждений добились значительных результатов.
4.15
Механизма для сокращения расходов по секторам или секторальным программам
не существует. Расходные бюджеты определяются функциональными и экономическими
статьями. Менеджеры секторов обладают небольшой свободой действий в перемещении
расходов между статьями в рамках одной функции, за исключением официального
Результат таков, что, когда необходимы общие бюджетные
перевода средств.26
сокращения, расходы уменьшаются по всем незащищенным статьям по всем секторам, а не
на основе приоритетов Правительства. То есть, бюджетные сокращения осуществляются,
преимущественно, Министерством финансов непредсказуемым образом, а не способом,
который соответствует правительственным стратегиям. Такая ситуация возможна даже в
случае наличия СБО. Внутри секторов сокращения расходов проводятся по экономическим
статьям, а не по стратегическим программным направлениям. Эта проблема усугубляется
очень централизованным характером контроля над расходами. Во многих странах СНГ-7 в
отраслевых министерствах нет конкретного работника, ответственного за контроль над
расходованием средств в данном министерстве. Эта проблема стоит особенно остро, когда
расходы
не закреплены за определенным административным ведомством (т.е.
министерством).
Эффективность контроля над обязательствами
4.16
Во-вторых, слабый учет и мониторинг обязательств, наряду со слабой фискальной
дисциплиной и низкой надежностью процесса составления бюджета, ведет бюджетные
организации к принятию на себя обязательств, выходящих за рамки годовых бюджетных
ассигнований. Накопление задолженностей отражает недостатки действующей системы
контроля над обязательствами. Ежемесячные лимиты по выплатам устанавливаются ниже,
чем утверждено бюджетом, но бюджетное законодательство не позволяет Министерству
25
26
Официальный пересмотр годового бюджета Парламентом.
Процесс перевода расходных сумм из одной статьи в другую в течение бюджетного года.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 40 -
финансов удерживать расходные обязательства министерств/бюджетных организаций на
более низком уровне. Поскольку фактические лимиты по выплатам ниже бюджетного
распределения, местные отделения Казначейства не будут одобрять платежные поручения,
не соответствующие этим ежемесячным ограничениям, что ведет к накоплению
неоплаченным счетов. Как указано выше, эти недостатки усиливаются использованием
бумажной системы учета и отчетности, что приводит к задержкам в информационных
потоках в Центральное Казначейство. В некоторых странах СНГ-7, безналичные операции,
включая бартерные платежи, используются для уменьшения накопления (наличных)
задолженностей путем установления бартерных «цен», превышающих рыночные цены.
Например, в Кыргызской Республике, по оценкам, около 20% операций государственного
бюджета осуществляются безналичными способом.
4.17
В то же время, особенно в Армении, лимиты наличности ниже уровня
утвержденных распределений не соблюдаются линейными министерствами; таким
образом, когда уровень доходов оказывается ниже ожидаемого, возникает проблема с
денежными потоками. Расходные министерства проявляют тенденцию рассматривать свои
бюджеты как гарантированный уровень расходов, а не их верхний «потолок», и,
следовательно, сталкиваются с трудностями в осуществлении расходных сокращений в
случае недостатка доходных поступлений. Это является нормальной реакцией на
понимание того, что, если линейные министерства не использовали выделенные ресурсы,
значит, ассигнования следующего года будут значительно урезаны. Однако, это приводит
к значительным задолженностям в выплатах, переносимым на следующие отчетные
периоды (например, на следующий месяц), и негативно влияет на стратегическое
бюджетное исполнение.
Эффективность и доступность информации по финансовому управлению
4.18
В-третьих, отсутствует своевременная и точная отчетность по исполнению
бюджета. Это усугубляется недостаточным анализом финансового менеджмента или
полным его отсутствием, и, в результате, приводит к недостатку соответствующих
навыков в структурных подразделениях Министерства финансов и в линейных
министерствах. Квартальные и годовые отчеты о выполнении бюджетов призваны
предоставить Правительствам СНГ-7 информацию, необходимую им для контроля и
мониторинга исполнения бюджетов в соответствии с бюджетными планами. Способность
Правительств осуществлять это ослабляется следующими факторами: согласованность,
точность и сопоставимость бюджетной информации, имеющейся в этих отчетах;
своевременность и аналитическое содержание отчетов; и потенциал персонала
интерпретировать эти отчеты для принятия финансовых управленческих решений.
4.19
В некоторых случаях, способность Правительств использовать информацию об
исполнении бюджетов затрудняется несогласованностью между классификационной
системой, используемой Центральным Казначейством, и той, которую используют
бюджетные организации, и чьи показатели собираются соответствующими линейными
министерствами. Часто это возникает потому, что центральные министерства и отдельные
бюджетные организации используют различные системы учета.
Вместе с тем,
недостаточный контроль над обязательствами означает, что эти отчеты об исполнении
бюджета не содержат информации об общих обязательствах, что ограничивает
эффективность отчетов. Далее этот вопрос обсуждается более детально.
4.20
Проведенное изучение высвечивает проблему недостатка программной
информации в бюджете. Линейные министерства направляют квартальные отчеты в
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 41 -
Министерство финансов. Эти отчеты, однако, не проливают никакого света на исполнение
программ, в основном, по причине почти полного отсутствия информации такого рода в
бюджетных документах. В настоящее время в Министерствах финансов СНГ-7 не
существует механизма мониторинга на макроуровне результатов бюджета с точки зрения
программного исполнения. Для Министерств финансов СНГ-7 было бы полезным развить
этот институциональный потенциал и, таким образом, принимать более активное участие в
оценке бюджетного исполнения и прогресса в достижении стратегических целей.
4.21
Решения финансового менеджмента требуют своевременных отчетов по
исполнению бюджета. Система бумажных носителей, используемая в большинстве стран
СНГ-7 для сбора данных по исполнению бюджета, в особенности на уровне местного
бюджетного учреждения, затрудняет своевременность подготовки таких отчетов. В
конечном счете, недостаток аналитического содержания в отчетах по исполнению
бюджета усугубляется тем фактом, что персонал Министерства финансов часто не имеет
адекватных навыков и полномочий интерпретировать эти отчеты для подготовки решений
в области финансового менеджмента.
4.22
В целом в странах СНГ-7, неразвитость систем управления и исполнения бюджетов
привела к тому, что ресурсы не доступны по требованию и используются не по
назначению. Отсутствие необходимой информации о том, как используются ресурсы и на
какие цели, препятствует эффективному мониторингу бюджетного исполнения и
бюджетного планирования. В этих обстоятельствах, меры по совершенствованию
бюджетного управления могут потребовать изучения движения расходов, которое
показывает, как используются ресурсы на данный момент, и обеспечивают основу для
определения и планирования улучшений.
4.23
Усиление систем бюджетного управления и Казначейства имеет решающее
значение для обеспечения целевого использования ресурсов и своевременной
информированности программных руководителей и лиц, принимающих решения. Это
более детально обсуждается в следующей главе.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 42 -
5. Будущие направления реформы управления государственными
расходами
Введение
5.1 Усиление систем бюджетного управления и Казначейства имеет важнейшее значение
для обеспечения целевого распределения ресурсов и предоставления своевременной
информации для руководителей программ и лиц, принимающих решения. Анализ,
представленный в трех предыдущих главах, выявил последствия невыполнения основных
принципов бюджетного управления:
• бюджеты не связаны с достижением целей государственной политики и,
следовательно, не в полной мере основываются на целях и запланированных
мероприятиях (программах);
• бюджеты, которые составляются только на один год вперед, без перспективы,
ограничивают возможности реализации Правительством средне- и
долгосрочных реформ;
• секторальные бюджетные заявки не основаны на расчетах интегрированного
макро-фискального ресурсного пакета и соответствующих секторальных
ограничений, что ведет к значительному превышению суммы заявок над
имеющимися в наличии ресурсами и, таким образом, вынуждает Министерство
финансов заниматься подготовкой бюджета;
• недостаток соответствующего анализа бюджетной политики и неподходящая
методология оценки секторальных бюджетов (нормативы);
• бюджеты охватывают не все государственные расходы, что препятствует
контролируемости ресурсов государственного сектора и потенциально ведет к
их неэффективному распределению;
• разделение текущего бюджета и бюджета развития мешает развитию и
приоритезации консолидированного бюджета;
• на исполнение бюджета неблагоприятно влияют слабое прогнозирование
доходов и изменения в показателях исполнения бюджетов секторов, вызванные
непредсказуемыми политическими решениями, подрывающими доверие к
бюджету;
• неспособность к стратегическому сокращению расходов;
• недостаток контролируемости/бюджетного санкционирования расходов;
• неподходящая система бюджетной классификации, которая приводит к
непоследовательности в информации о выполнении бюджета и потенциально
негативно влияет на отчетность министерств по бюджетному расходованию; и
• недостатки информационных систем финансового менеджмента, что
ограничивает возможности соответствующих менеджеров в управлении
исполнением бюджетов.
5.2 Эти проблемы свойственны не только странам СНГ-7; плохие бюджетные показатели
являются результатом аналогичных факторов во многих бюджетных системах,
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 43 -
усугубляемые трудными условиями и неэффективным управлением. Однако, уникальной
является степень этих трудностей в каждой стране (например, степень интегрированности
бюджета в странах СНГ-7 значительно различается), а также то, насколько успешна каждая
из стран в решении этих трудностей. В то время, как некоторые из стран СНГ-7 достигли
значительного прогресса в улучшении бюджетного управления, основные вопросы и,
следовательно, базовые рекомендации для всех стран СНГ-7 одинаковы. Данная глава
определяет кратко- и средне/долгосрочные направления реформы для решения
перечисленных вопросов, в разной степени применимые для каждой из стран СНГ-7. В
Приложении А прописаны приоритеты дальнейших реформ для каждого из этих
государств, исходя из степени достигнутого в каждой стране прогресса и результатов
оценки их систем управления государственными расходами в сопоставлении с Кодексом
передовой практики по фискальной прозрачности МВФ.
5.3 Основой для обсуждения направлений реформ послужили принципы эффективного
бюджетирования, включая:
• Соответствующая стратегическая направленность , включая: 1) четкую связь с
политикой Правительства – бюджетное распределение должно быть связано с
выполнением или достижением правительственных целей; и 2) бюджеты
должны иметь среднесрочную перспективу;
• Прозрачность – бюджетные документы должно четко определять, какому
ведомству выделены средства и на какие цели, и отражать четкую взаимосвязь
между доходами и расходами через их детальные оценки подотчетными
бюджетными учреждениями (т.е. министерствами или ведомствами);
• Подотчетность – конкретное лицо должно быть определено как ответственное за
мониторинг и достижение результатов бюджета;
• Легитимность – расходные ведомства полагают, что утвержденный бюджет
будет исполнен в как можно большем объеме, а лица, принимающие решения
(т.е. политики), уполномоченные изменять стратегию в ходе исполнения
бюджета, должны принимать участие в разработке и согласовании изначальных
стратегических решений;
• Надежность – бюджеты должны быть достижимыми и как можно более
близкими к фактическим бюджетным показателям;
• Предсказуемость – для рационального и эффективного планирования и
выполнения стратегий и программ;
• Полнота охвата – бюджет должен охватывать все фискальные операции
правительства, включая все обязательства по государственным расходам;
• Осуществимость и реакция на изменения – бюджеты должны быть как
осуществимыми, так и способными реагировать на меняющиеся обстоятельства
(например, на внешние шоки). Они также должны обеспечивать руководителям
определенную свободу действий в использовании средств на предоставление
услуг при условии, что расходы не превышают санкционированные суммы.
Направления будущих реформ
5.4 Вероятнее всего, что будет осуществлен переход, который уже имеет место, от
прежней модели реализации спонтанных и несогласованных бюджетных мероприятий в
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 44 -
сторону развития систематически планируемых, долгосрочных программ реформирования.
Ключевой задачей является интеграция фискальных вопросов и вопросов контроля над
расходами напрямую в процесс разработки стратегического курса. Это предполагает
возложение самых различных задач на Министерство Финансов (предоставление
рекомендаций по основным политическим решениям, прогнозирование воздействия на
бюджет политических изменений и контроль над расходами), а так же на другие линейные
министерства и руководителей (более значимая роль и полномочия для анализа,
подготовки и исполнения бюджета). Данный вопрос лежит в основе обсуждения будущих
направлений реформы управления государственными расходами, связанной принципами
эффективного бюджетирования.
5.5 Без улучшения бюджетного управления все процессы экономических реформ,
реализуемых в настоящее время в СНГ-7, подвергаются риску. Если необходимый объем
ресурсов не будет направлен в те сферы, которые Правительство намеревается
реформировать, то эти реформы могут либо застопориться, либо потребовать значительно
большего времени. В то же время, если Правительство неспособно контролировать свой
бюджет надлежащим образом, особенно с точки зрения достижения плановых показателей,
то оно не сможет эффективно координировать программу реформ с имеющимися
ресурсами.
Соответствующая стратегическая перспектива
5.6 Большая часть институциональных слабостей, указанных в Главе 3, особо выделяет
необходимость в использовании более стратегического подхода к планированию
государственных расходов, с перспективой на будущее, связывающего общее
среднесрочное распределение ресурсов с секторальными стратегиями и запланированными
расходными программами. Некоторые правительства региона попытались объединить
различные элементы стратегического подхода к управлению государственными расходами
посредством внедрения среднесрочной бюджетной основы (СБО). В рамках бюджетного
процесса, СБО выполняет ряд важных функций:
• она обеспечивает многолетний временной горизонт для планирования
государственных расходов, принимая во внимание тот факт, что на реализацию
государственных стратегий и программных инициатив может потребоваться не
один год;
• она охватывает все государственные ресурсы, включая как доходы из
внутренних источников, так и объемы внешнего финансирования;
• она охватывает все государственные расходы, как текущие, так и
инвестиционные, а также расходы центрального и местных бюджетов и
средства внебюджетных фондов;
• она позволяет Правительству принимать решения на основе стратегического
бюджетного выбора до детальной проработки бюджета, что значительно
усиливает бюджетный процесс;
• она должна составлять интегральный элемент годового бюджетного цикла,
который обычно формируется в первой половине фискального года и в
последующем обновляется и «продвигается» на следующий год с целью
поддержания перспективы для планирования расходов;
• она может способствовать повышению прозрачности запланированных
программ государственных расходов, если будет представляться Парламенту
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 45 -
как официальный правительственный документ и будет доступна для широкой
общественности.
5.7 Ключевыми элементами СБО являются: 1) комплексная макро-фискальная основа,
обеспечивающая реалистичные рамки для развития бюджета; 2) серия секторальных
стратегий по расходам, связывающая политику развития секторов с расходными
приоритетами; и 3) многолетние планы по расходам, определяющие ресурсные
ограничения, в рамках которых линейные министерства могут планировать свои
расходные программы. Во многих случаях подготовка СБО будет включать более
глубокий системный анализ текущих государственных расходов с целью обеспечить
устойчивую основу для разработки бюджетных предложений.
5.8 Усиление СБО. Для стран, в которых уже начался процесс СБО (Армения, Кыргызская
Республика и Молдова), акцент в краткосрочной перспективе должен делаться на срочных
мерах по усилению процесса СБО, в особенности, ее представления в Правительство
(желательно в Комитет по экономической/бюджетной политике) до выпуска Руководства
по бюджету на следующий бюджетный год В то же время, будет полезным указать
параметры для долгосрочной программы по усилению СБО. Задачей в
средне/долгосрочном периоде должна быть подготовка и одобрение Правительством
функциональной СБО со стабильными индикативными ограничениями по секторам на
несколько лет в рамках общих реалистичных ресурсных рамок, которые: 1) определяют
четкие стратегические цели; 2) обеспечивают необходимые ресурсы для достижения этих
целей; и 3) обеспечивают однозначную направленность для следующего годового
бюджета. Подготовка действенной СБО потребует усиления и объединения потенциала по
разработке политики, программированию и бюджетированию на уровне секторов. Это
также потребует развития возможностей внутри Министерства финансов по проведению
анализа относительной приоритетности различных секторов в распределении бюджетных
средств. Целью должно быть составление расходных программ, которые отражают
стратегические приоритеты и рассчитываются в рамках реалистичной и выполнимой
ресурсной структуры.
Прозрачность
5.9 Через процессы участия и общественные консультации, в НССБ особо выделяется
вопрос большей прозрачности и подотчетности в планировании и реализации
государственных стратегий и программ. Несмотря на достижение значительного прогресса
в повышении прозрачности путем создания Центрального Казначейства и улучшений в
классификации и представлении бюджета, требуется проведение дальнейшей работы в
этом направлении во всех странах СНГ-7. Отдельные направления будущей реформы,
которые помогут повысить прозрачность бюджета, включают:
• Подготовка и публикация основных положений СБО и годового бюджета для
широкой общественности, при этом основной акцент должен делаться на
использовании и влиянии государственных ресурсов.
• Обеспечение того, что во всех случаях бюджетные распределения
основываются на административной классификации (по министерствам).
• Введение рабочей программной классификации, которая облегчает определение
программных и основанных на конкретных мероприятиях расходных стратегий
для анализа. Это позволит четко определить расходные обязательства и в
полной мере оценить затраты на текущую государственную деятельность (а
также на разработку нового законодательства / реформ).
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 46 -
• Расширение формата презентации бюджета с целью включения целей и
программ секторов, что повысит прозрачность секторальных бюджетов. Это
должно сопровождаться изменением в структуре бюджетов министерств, с
четким указанием приоритетов, задач и планируемых результатов. Это
потребует перехода в методологии оценки бюджетов от жестких норм,
основывающихся на предложении, к стратегически обоснованному анализу
текущего расходования ресурсов и возможности лучшей направленности их
использования. Должны быть установлены четкие взаимосвязи со
среднесрочной фискальной программой Правительства. Вероятно, потребуется
расширенное обучение для реализации этих изменений.
• Инструкции по подготовке бюджета (руководство по бюджету) должны четко
обозначить роль персонала линейных министерств и Министерства Финансов в
бюджетном процессе.
Подотчетность
5.10
Более прозрачные бюджеты помогают в улучшении общей подотчетности
Правительства по бюджету перед обществом. В дополнение к этому, существует
необходимость в дальнейшей подотчетности внутри самой бюджетной системы для
обеспечения участия и индивидуальной ответственности руководителей в линейных
министерствах и Министерстве Финансов на каждом этапе процесса подготовки и
реализации бюджета. Такая подконтрольность может улучшить мониторинг бюджета и,
таким образом, достижение стратегических приоритетов. И наоборот, недостаток такой
индивидуальной ответственности может привести к превышению бюджетов секторов их
ресурсных ограничений или даже перерасходу их ассигнований. Области реформирования
включают следующее:
• Принятие бюджета по министерствам/ведомствам (административная
классификация) для усиления подотчетности по бюджетному расходованию.
Это даст больший объем полномочий линейным министерствам и
бухгалтерским работникам для программирования и управления их бюджетами
для решения секторальных задач. Это может потребовать пересмотра структуры
классификационных кодов для отражения организационной структуры
Правительства.
• Установить четкую ответственность бухгалтера каждого ведомства за отчет
перед Парламентом по выполнению соответствующего бюджета. Это включает
закрепление ответственности (или делегирование полномочий) за исполнение
бюджетов за руководителями линейных министерств. Без разделения между
политическим и профессиональным кадровым составом государственного
сектора эта задача является более сложной; несмотря на это, в каждом
отдельном случае должны назначаться отдельные ответственные лица
(возможно, на уровне первых заместителей министров).
• Обеспечение того, что ассигнования, выделенные в соответствии с
административной классификацией, помогли в определении подотчетных
бюджетных руководителей.
• Предоставление большего объема полномочий бюджетным менеджерам
секторов в исполнении их бюджетов в пределах установленных ресурсных
ограничений. Другими словами, бюджетные руководители должны обладать
большей степенью свободы для перераспределения средств между
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 47 -
экономическими статьями бюджета в рамках функциональной классификации.
Обеспечение некоторой гибкости руководителям позволит им быть более
эффективными. Это будет включать усиление бюджетного согласования путем
внесения изменений в закон и широкое использование расходных полномочий.
• Со временем, делегировать больше полномочий более свободного
распределения бюджетных средств таким бюджетным организациям, как
школы и медицинские учреждения, по мере введения улучшенных механизмов
управления, обеспечивающих подотчетность перед местными сообществами,
которым предоставляются услуги. Это должно сопровождаться изменением
соответствующей роли центральных министерств. Эксперименты с
“глобальными” бюджетами уже имеют место в здравоохранении и образовании,
где пользователи бюджета ответственны за исполнение бюджета,
утвержденного им без разбивок по экономическим статьям. Уроки этих
экспериментов должен фокусироваться, в особенности, на отчетности и
санкциях за несоответствующее управление бюджетом. Потребуется обучение в
области финансового менеджмента для бюджетных руководителей как
бюджетных центров, так и линейных министерств.
Легитимность
5.11
Легитимность бюджета зависит от активного участия лиц, принимающих решения
по установлению бюджетных параметров в самом начале процесса и обеспечению
достаточной стабильности этих параметров во время реализации бюджета. Расходные
министерства должны верить в высокую степень реализации утвержденного бюджета, а
лица, принимающие решения (т.е. политики), которые могут вносить изменения в
политику во время реализации, должны участвовать в разработке и согласовывании
первоначального стратегического решения. Отдельные области реформирования должны
включать следующее:
• Обеспечение политического участия на ранних этапах бюджетного процесса,
особенно при определении бюджетных ограничений, позволит сделать
бюджетную политику более легитимной и поможет заинтересованным
министерствам сохранять их бюджетные заявки в установленных пределах
расходования.
• Подготовка СБО и ее представление на одобрение Правительству до начала
процесса подготовки годового бюджета позволит обеспечить участие основных
разработчиков политики и согласие по всем бюджетным параметрам.
• Следование установленным секторальным ограничениям поможет повысить
легитимность этих бюджетных параметров. Со своей стороны, линейные
министерства должны готовить свои бюджетные планы в пределах этих
ограничений.
• В то же время, уважение роли бюджетных руководителей (ответственных за
предоставление услуг) в формировании бюджетов (а не «навязывание» им
бюджетов сверху) повысит чувство ответственности за бюджеты у
исполнителей, ответственных за предоставление государственных услуг.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 48 -
Надежность
5.12
Надежными называются реально выполнимые и как можно более близкие к
фактическим показателям бюджеты (бюджетные отклонения иногда происходят из-за
внешних кризисов). Области реформирования включают:
• Улучшение методологии оценки прогнозируемых доходов для предотвращения
внесения ненужных изменений в течение хода реализации бюджета.
• Как сказано выше, Министерство финансов устанавливает секторальные
ограничения при формулировании бюджета. В этом случае бюджеты должны
составляться самими расходными министерствами, а не «навязываться» им
Министерством финансов.
• Введение или усиление среднесрочного бюджетного прогнозирования с
реальными индикативными показателями расходов на несколько лет должно
увеличить предсказуемость и доверие к бюджету.
• В то же время, привлечение политических деятелей на ранней стадии
подготовки бюджета (т.е. во время подготовки СБО) должно уменьшить число
ненужных изменений в политических приоритетах во время реализации
бюджета
Предсказуемость
5.13
Как указано в Главе 4, если в годовых бюджетах сохраняются большие отклонения,
то для Правительства становится трудным реализовывать среднесрочных стратегии. В то
же время, если линейные министерства не могут полагаться на обещанные им
индикативные ресурсы, то они не смогут эффективно планировать мероприятия реформ.
5.14
Отдельные области для будущих
предсказуемость бюджета, включают:
реформ,
которые
помогут
повысить
• Как указано выше, введение или усиление среднесрочной бюджетной основы с
надежными индикативными расходными ограничениями на несколько лет.
• Улучшение планирования долгосрочных доходов также повысит надежность
макро-фискальной основы и, соответственно, секторальных ограничений.
Полнота охвата
5.15
Бюджеты должны включать все наличные и безналичные операции, включая
внебюджетные средства, специальные средства и расходы, связанные с внешним
финансированием. Все ресурсы должны быть приоритезированы в соответствии с теми же
процедурами, которые применяются к внутренним текущим бюджетам. В настоящее
время, деятельность государственного сектора, выходящая за рамки бюджета, не является
предметом тщательного парламентского надзора и связанного с этим порядка при
распределении ресурсов.
5.16
Необходимые области реформирования включают:
• Объединение всех государственных инвестиционных доходов и расходов в СБО
и годовой бюджет. Это также потребует изменений в институциональных
процедурах для обеспечения совместного планирования и мониторинга текущих
расходов секторов и расходов на развитие.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 49 -
• Требование к линейным министерствам включать информацию о
внебюджетных доходах и расходах, соответствующих общим приоритетам
сектора, в их бюджетные заявки.
• Представление Консолидированного
внебюджетные средства.
Бюджета,
который
включает
все
• Ограничение использования внебюджетных средств.
Осуществимость и способность реагировать на изменения
5.17
Бюджетная система должна быть способна реагировать на меняющиеся
обстоятельства (например, на макрошоки) и обеспечивать бюджетных менеджеров
некоторой свободой действия в использовании средств для оказания услуг, при условии,
что расходы не превышают санкционированные объемы. Области реформ в этом
направлении включают:
• Повышение качества макроэкономической информации наряду с разработкой
макрофискальной основы бюджета.
• Улучшение прогнозирования доходов должно сократить риск бюджетных
обвалов. В случаях, когда сокращения неизбежны, расходные министерства
должны участвовать в принятии решений по определению сфер, где сокращение
может быть выполнено, и связанных с этим последствий.
• Большая степень участия лиц, принимающих политические решения, на ранних
стадиях бюджетного процесса (например, посредством запроса их одобрения
для СБО) должна уменьшить степень спонтанных сокращений в ходе
реализации бюджета, не согласующихся с общей бюджетной стратегией. В то
же время, необходимые сокращения в бюджете (например, как последствия
макро-шоков) должны осуществляться стратегически, а не по экономическим
статьям.
• Улучшение подготовки бюджета посредством внедрения программной
структуры бюджета должно повысить доступность информации для
ответственных за реализацию бюджета при внесении необходимых
стратегических изменений.
• Внедрение или совершенствование методологии строгого учета и контроля
обязательств
(включая
коммунальные
платежи)
и
своевременное
предоставление этой информации в Центральное Казначейство с целью
избежания накопления задолженностей. Вопросу предотвращения накопления
задолженностей должно быть уделено большее внимание. Улучшение
информационных систем финансового управления должно содействовать этому
процессу.
• Улучшение качества, согласованности и своевременности информационных
потоков между пользователями бюджетных средств и Казначейством с целью
развития возможностей ответственных лиц вносить соответствующие
корректировки. Эти улучшения должны касаться как классификации, так и
отчетности.
• Министерство финансов должно обладать достаточными институциональными
возможностями для анализа и мониторинга этих данных.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 50 -
• Развитие реформ Казначейства на уровне местных отделений Казначейства и
внедрение новых систем отчетности на основе Главной Книги Казначейства
будет способствовать повышению качества информации об исполнении
бюджета, предоставляемой ответственным за принятие решений лицам.
• Придание большей гибкости процедурам перевода средств между статьями и
секвестра. Министерство финансов должно быть способным перераспределять
ресурсы между различными административными уровнями (Правительство,
Министерство финансов, линейные министерства, и бюджетные организации),
например, движение из статьи «заработная плата» в другие экономические
категории, или из капитальных в текущие расходы. Отраслевые бюджетные
менеджеры должны быть способными исполнять свои бюджеты в рамках любых
установленных ресурсных ограничений.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 51 -
ПРИЛОЖЕНИЕ А
ОЦЕНКА ОПЫТА СНГ-7 НА ОСНОВЕ КОДЕКСА ПЕРЕДОВОЙ
ПРАКТИКИ ПО ФИСКАЛЬНОЙ ПРОЗРАЧНОСТИ МВФ
Четкое разделение обязанностей между различными
уровнями управления
Четкие механизмы координирования и управления
бюджетной и внебюджетной деятельностью
Четко определенные взаимоотношения с другими
государственным учреждениям
•
•
•
Четкие и распространенные этические стандарты
поведения государственных служащих
Всесторонние законы и административные правила,
регулирующие бюджетные и внебюджетные
мероприятия; правовой документ по обязательствам
или расходам государственных средств
Недвусмысленная и понятная правовая основа для
налогов, сборов, пени и платежей
Наличие консолидированной финансовой позиции
общего правительства , включая общие местные
доходы и расходы
Финансовые данные в бюджете должны включать
фактические и ожидаемые показатели за предыдущий
и текущий год, соответственно, плюс детальные
оценки на предлагаемый бюджетный год и
агрегированные прогнозы на два последующих года
Включение баланса годового бюджета, содержащего
анализ условных обязательств, налоговых расходов и
квази-фискальных мероприятий
•
•
•
Государственные расходы в странах СНГ-7
Годовой бюджет включает детали бюджетных
операций центрального правительства и информацию
об операциях внебюджетных фондов
•
Общедоступная информация о фискальной деятельности
Правительства
•
•
•
Четкая правовая и административная основа финансового
управления
O
Четкие правила и процедуры участия правительства в
неправительственном секторе
•
X
O
O
O
X
√
√
?
√
O
√
Понятная и четко определенная
стратегическая/управленческая роль для и внутри
Правительства
•
Общее правительство должно включать центральное
региональные правительства;
Армения
X
O
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
Азербайджан
X
O
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
Грузия
X
√
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
Кыргызская
Республика
X
O
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
Молдова
X
O
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
Таджикистан
X
X
O
O
X
√
√
?
√
O
O
√
- 53 -
Узбекистан
Официальное обязательство по регулярной
публикации финансовой информации, включая
данные о бюджетном календаре и отчетности
•
Наличие четкой информации о принятых фискальных
правилах
Бюджетные оценки основаны на и представлены в
рамках макроэкономической основы и определяющих
предположениях и параметрах
Существующие обязательства, отличающиеся от
новых стратегий
Определение и анализ основных фискальных рисков
для бюджета
•
•
•
•
Декларация целей, которые предполагается достигнуть
через основные бюджетные программы
Государственный фискальный баланс должен
суммировать финансовое положение правительства, с
указанием других фискальных индикаторов, если
необходимо
Годовой бюджет и итоговые счета должны включать
описание бухгалтерской основы и стандартов,
использованных при подготовке и презентации
бюджетных данных
•
•
•
Должна быть создана комплексная, интегрированная
система отчетности, которая обеспечит надежную
основу для оценки задолженностей по выплатам
Государственные расходы в странах СНГ-7
•
Четко определенные процедуры для исполнения и
мониторинга бюджета
Правительственные операции (бюджетные и
внебюджетные мероприятия) по доходам, расходам и
финансированию; по экономической, функциональной
и административной классификациям
•
Представление бюджета должно стимулировать анализ
политики и отчетность
Бюджетная основа включает декларацию целей
фискальной политики и оценку ее стабильности
•
Бюджеты, основанные на целях фискальной политики,
макроэкономической структуре и фискальных рисках
Публикуемая информация об уровне и структуре
долга и финансовых активов
•
O
?
√
X
√
X
X
O
O
O
O
O
Армения
O
?
√
X
√
X
X
O
O
O
O
O
Азербайджан
O
?
√
X
√
X
X
O
O
O
O
O
Грузия
O
?
√
O
√
X
X
O
O
O
O
O
Кыргызская
Республика
O
?
√
X
√
X
X
O
O
O
O
O
Молдова
O
?
√
X
√
X
X
O
O
O
O
O
Таджикистан
O
?
√
X
X
X
X
O
O
O
O
O
- 54 -
Узбекистан
Исполнение бюджета должно подвергаться
внутреннему аудиту, с аудиторскими процедурами,
открытыми для обзора
•
В законодательный орган своевременно должны быть
представлены комплексные результаты аудита
исполнения бюджетных операций, вместе с
исчерпывающей информацией о внебюджетных счетах
Отчет о достигнутых результатах в сопоставлении с
целями основных бюджетных программ должен быть
представлен в законодательный орган
•
•
Институциональная независимость национальных
статистических органов с целью обеспечения
целостности финансовой статистики
•
Неизвестно
Критерий не выполняется
Критерий выполняется частично
Государственные расходы в странах СНГ-7
?
X
O
√
X
X
√
X
O
O
O
O
Критерий выполняется полностью или в большей мере
Макроэкономические прогнозы и связанные с ними
предположения должны быть доступны для
общественного рассмотрения независимыми
инспекторами
•
Ключ
Законодательным органом должно быть назначено
Национальное агентство аудита с обязанностью
предоставлять своевременные отчеты по финансовой
целостности государственных счетов в
законодательный орган и для широкого обсуждения
•
Общественная проверка финансовой информации
Регулярная, своевременная отчетность по бюджетным
и внебюджетным показателям, включая сравнения с
первоначальными оценками
•
Своевременная, всесторонняя и надежная финансовая
отчетность
Стандартизированные и доступные процедуры
закупок и найма сотрудников
•
Армения
X
X
√
X
O
O
O
O
Азербайджан
X
X
√
X
O
O
O
O
Грузия
X
X
√
X
O
O
O
O
Кыргызская
Республика
X
X
√
X
O
O
O
O
Молдова
X
X
√
X
O
O
O
O
Таджикистан
X
X
X
X
O
O
O
O
- 55 -
Узбекистан
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ
445.3
100.0%
985.2
83.4
37.8
28.5
13.8
122.2
-1.2
43.2
27.0
479.7
216.8
57.2
157.8
20.9
300.0
83.5
115.7
100.8
US$
million
4. Включая неклассифицированные централизованные инвестиции.
506.5
156.7
0.5
0.7
1.8
24.9
10.3
11.7
12.7
119.7
29.3
21.2
53.8
2.7
205.2
122.3
29.1
53.8
US$
million
100.0%
30.9%
0.1%
0.1%
0.3%
4.9%
2.0%
2.3%
2.5%
23.6%
5.8%
4.2%
10.6%
0.5%
40.5%
24.1%3
5.7%
10.6%
% of
Total
Грузия5
280.7
25.6
1.3
10.2
1.5
27.6
0.0
14.6
6.1
143.5
53.3
31.4
41.2
11.5
84.1
44.8
23.0
16.3
US$
million
100.0%
9.1%
0.5%
3.6%
0.5%
9.8%
0.0%
5.2%
2.2%
51.1%
19.0%
11.2%
14.7%
4.1%
29.9%
15.9%
8.2%
5.8%
% of
Total
Кыргызская
Республика5
373.5
134.8
0.6
7.7
1.9
18.6
0.1
8.3
7.7
166.5
71.9
45.0
41.8
0.0
53.7
24.8
6.0
22.9
US$
million
100.0%
36.1%
0.2%
2.1%
0.5%
5.0%
0.0%
2.2%
2.1%
44.6%
19.3%
12.1%
11.2%
0.0%
14.4%
6.6%
1.6%
6.1%
% of
Total
Молдова1,5
141.0
9.5
2.2
9.9
0.9
20.0
2.2
4.7
0.0
63.2
22.7
9.1
21.9
9.4
48.4
24.4
12.0
12.1
US$
million
100.0%
6.7%
1.6%
7.1%
0.6%
14.2%
1.6%
3.3%
0.0%
44.8%
16.1%
6.5%
15.6%
6.7%
34.3%
17.3%
8.5%
8.6%
% of
Total
Таджикистан2,5
1,562.2
643.0
136.0
754.8
28.4
US$
million
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк
- 57 -
100.0%
41.2%4
8.7%
48.3%
1.8%
% of
Total
Узбекистан1,5
5. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – государственный бюджет (центральный + местные); Грузия – государственный бюджет (центральный + местные); КР –
государственный бюджет (центральный + местные); Молдова – консолидированный бюджет (центральный + местные) ; Таджикистан – общий консолидированный бюджет (центральный + местные + Фонд
социальной защиты); Узбекистан – государственный бюджет (центральный + местные).
100.0%
8.5%
3.8%
2.9%
1.4%
12.4%
-0.1%
4.4%
2.7%
48.7%
22.0%
5.8%
16.0%
2.1%
30.4%
8.5%
11.7%
10.2%
% of
Total
Азербайджан1,5
3. Включая расходы, финансируемые из внешних источников.
2. Данные по показателям 2000 г.
1. Данные по бюджету 2001 г.
Государственные расходы в странах СНГ
Источник:
Примечания:
Всего бюджетных расходов
82.3
Другие услуги
18.5
0.3%
3.1%
0.2%
1.2
13.7
1.1
4.1%
13.8%
3.8%
6.3%
61.3
17.0
28.2
18.4
Экономические услуги
Топливо и энергетика
Сельское и лесное хозяйство,
охота и рыболовство
Горнодоб. м мин. ресурсы
Транспорт и коммуникации
Другие экономические услуги
38.5%
13.2%
7.4%
11.4%
2.4%
171.6
58.9
32.9
50.6
10.8
Коммунальные и соц. услуги
Образование
Здравоохранение
Соц. защита и обеспечение
Жилищно-коммунальное
хозяйство
Культура, отдых, религия
29.2%
8.2%
14.9%
6.1%
130.2
36.6
66.3
27.3
% of
Total
Гос. услуги общего назначения
Государственное управление
Оборона
Общ. порядок и безопасность
US$
million
Армения1,5
Сопоставление бюджетных расходов по секторам (функциям), 2002 г.
Распределение бюджетных ресурсов по функциям, 1996-2001 гг.
% от ВВП4
1996
Армения
1997
23.7
1998
20.4
1999
21.4
20011
2000
24.6
21.6
22.0
Общие гос. услуги
-
7.0
7.2
7.2
7.1
6.4
Комм./соц. услуги
-
5.1
6.0
6.6
6.2
7.6
Эконом. услуги
-
1.5
4.6
6.5
3.8
3.9
Другие услуги
-
6.8
3.6
4.2
4.5
4.1
Азербайджан
15.0
18.6
15.5
17.2
16.1
17.5
Общие гос. услуги
4.8
5.2
5.0
5.5
4.8
5.3
Комм./соц. услуги
8.2
8.6
8.3
8.9
8.1
8.1
Эконом. услуги
Другие услуги
Грузия
-
2.7
1.7
1.7
1.8
2.5
2.0
2.2
0.5
1.2
1.5
1.5
10.7
20.8
20.3
18.8
12.7
11.4
Общие гос. услуги 2
-
-
-
4.2
3.3
4.5
Комм./соц. услуги
-
-
-
3.3
2.7
2.8
Эконом. услуги
-
-
-
1.0
1.2
0.8
Другие услуги
Кыргызская Республика
-
-
-
4.2
4.3
2.7
19.2
21.1
21.0
18.8
17.5
18.4
4.9
Общие гос. услуги
5.0
5.8
5.5
5.4
6.0
Комм./соц. услуги
11.6
11.6
11.0
9.3
7.8
8.4
2.7
3.1
3.6
3.2
2.7
2.6
-
-
-
0.9
1.0
2.5
Эконом. услуги
Другие услуги
Молдова
31.8
35.4
28.9
25.0
24.5
23.3
Общие гос. услуги
4.0
4.5
3.9
3.6
3.6
3.3
Комм./соц. услуги
17.6
19.4
14.2
10.7
10.8
10.4
Эконом. услуги
2.3
2.2
1.8
1.9
1.8
1.1
Другие услуги
7.9
9.2
8.9
8.8
8.4
8.4
18.4
Таджикистан
16.0
15.0
13.1
15.5
14.4
Общие гос. Услуги
-
5.0
3.6
5.4
6.4
4.9
Комм./соц. услуги
-
4.4
4.3
5.0
3.9
6.9
Эконом. услуги
-
3.4
3.9
3.5
2.9
2.3
Другие услуги
-
2.1
1.3
1.6
1.3
4.3
46.1
40.4
34.5
32.2
29.5
-
Узбекистан
Общие гос. Услуги
-
-
0.8
0.8
0.6
Комм./соц. услуги
-
-
15.6
14.9
12.7
-
Эконом. услуги
-
-
4.0
3.7
3.0
-
Другие услуги3
-
-
14.1
12.8
13.2
-
Примечания:
1. Данные относятся к бюджету 2001 г.
2. Включая расходы, финансируемые из внешних источников.
3. Включая неклассифицированные централизованные инвестиции.
4. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – государственный бюджет (центральный +
местные); Грузия – государственный бюджет (центральный + местные); КР – государственный бюджет (центральный +
местные); Молдова – консолидированный бюджет (центральный + местные) ; Таджикистан – общий консолидированный
бюджет (центральный + местные + Фонд социальной защиты); Узбекистан – государственный бюджет (центральный + местные).
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 58 -
Распределение бюджетных ресурсов по функциям, 1996-2001 гг.
% от общих бюджетных расходов4
1996
1997
Армения
-
1998
100.0
1999
100.0
20011
2000
100.0
100.0
100.0
Общие гос. услуги
-
34.3
33.5
29.4
32.7
29.2
Комм./соц. услуги
-
24.9
28.1
27.0
28.8
34.4
Эконом. услуги
-
7.4
21.4
26.3
17.6
17.9
Другие услуги
-
33.4
17.0
17.3
21.0
18.5
Азербайджан
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Общие гос. услуги
31.8
27.7
32.2
31.7
29.5
30.5
Комм./соц. услуги
55.1
46.2
53.7
51.4
50.3
46.6
Эконом. услуги
0.0
14.4
10.9
10.1
11.2
14.4
Другие услуги
13.2
11.7
3.1
6.7
9.0
8.5
100.0
Грузия
2
-
-
-
100.0
100.0
Общие гос. услуги
-
-
-
32.8
28.5
41.8
Комм./соц. услуги
-
-
-
26.0
23.6
25.7
Эконом. услуги
-
-
-
8.1
10.3
7.0
Другие услуги
Кыргызская Республика
-
-
-
33.1
37.5
25.5
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Общие гос. услуги
26.0
27.3
26.1
28.8
34.2
26.5
Комм./соц. услуги
60.0
54.8
52.5
49.6
44.6
45.6
Эконом. услуги
13.8
14.5
17.1
16.9
15.6
14.1
Другие услуги
0.1
3.4
4.3
4.6
5.5
13.8
Молдова
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Общие гос. услуги
12.7
12.8
13.6
14.5
14.6
14.4
Комм./соц. услуги
44.6
55.3
54.9
49.2
42.7
43.9
Эконом. услуги
7.2
6.3
6.3
7.7
7.2
4.9
Другие услуги
24.8
26.0
30.9
35.1
34.3
36.1
Таджикистан
-
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
Общие гос. услуги
-
33.7
27.1
35.1
44.4
26.6
Комм./соц. Услуги
-
29.5
32.7
32.1
26.2
37.3
Эконом. услуги
-
22.6
30.0
22.7
20.0
12.5
Другие услуги
-
14.3
10.2
10.1
8.9
23.6
-
-
100.0
100.0
100.0
-
Узбекистан3
Общие гос. услуги
-
-
2.3
2.5
1.9
-
Комм./соц. услуги
-
-
45.3
46.3
43.1
-
Эконом. услуги
-
-
11.7
11.5
10.3
-
Другие услуги
-
-
40.7
39.7
44.7
-
Примечания:
1. Данные относятся к бюджету 2001 г.
2. Включая расходы, финансируемые из внешних источников.
3. Включая неклассифицированные централизованные инвестиции.
4. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – государственный бюджет (центральный +
местные); Грузия – государственный бюджет (центральный + местные); КР – государственный бюджет (центральный +
местные); Молдова – консолидированный бюджет (центральный + местные) ; Таджикистан – общий консолидированный
бюджет (центральный + местные + Фонд социальной защиты); Узбекистан – государственный бюджет (центральный +
местные).
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк.
Государственные расходы в странах СНГ-7
- 59 -
445.3
33.8
175.8
91.8
31.8
91.3
20.9
100.0%
7.6%
39.5%
20.6%
7.1%
20.5%
4.7%
% от
общих
расходов
985.2
350.8
292.2
211.7
26.2
107.1
-2.8
млн. $
США
100.0%
35.6%
29.7%
21.5%
2.7%
10.9%
-0.3%
% от
общих
расходов
Азербайджан1,3
406.6
47.1
101.0
104.1
74.3
58.5
21.6
млн. $
США
100.0%
11.6%
24.8%
25.6%
18.3%
14.4%
5.3%
% от
общих
расходов
Грузия3
367.6
86.9
92.3
54.2
29.7
104.66
0.0
млн. $
США
100.0%
23.6%
25.1%
14.7%
8.1%
28.4%
0.0%
% от
общих
расходов
Кыргызская
Республика3
459.1
81.8
87.1
143.7
96.6
20.6
29.3
млн. $
США
100.0%
17.8%
19.0%
31.3%
21.0%
4.5%
6.4%
% от
общих
расходов
Молдова1,3
123.6
36.5
44.8
9.0
3.6
26.2
3.5
млн. $
США
100.0%
29.5%
36.2%
7.3%
2.9%
21.2%
2.9%
% от
общих
расходов
Таджикистан2,3
n/a
n/a
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк
- 60 -
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
% от
общих
расходов
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
n/a
млн. $
США
Узбекистан1,3
3. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – государственный бюджет (центральный + местные); Грузия – государственный бюджет (центральный + местные); КР –
государственный бюджет (центральный + местные); Молдова – консолидированный бюджет (центральный + местные) ; Таджикистан – общий консолидированный бюджет (центральный + местные + Фонд
социальной защиты); Узбекистан – государственный бюджет (центральный + местные).
2. Данные относятся к результатам 2000 г.
1. Данные относятся с бюджету 2001 г.
Государственные расходы в странах СНГ-7
Источник:
Примечания:
Всего бюджетных расходов
Фонд заработной платы
Материалы и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другие
млн. $
США
Армения1,3
Сопоставление распределения бюджетных ресурсов по экономическим категориям, 2002 г.
Изменения в распределении бюджетных расходов по экономическим категориям, 1996-2001 гг.
% от ВВП
1996
2
Армения
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Азербайджан
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Грузия
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Кыргызская Республика
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Молдова
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Таджикистан
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Примечания:
1997
23.7
2.9
9.1
2.6
2.6
4.1
2.4
15.0
3.3
8.2
3.8
0.3
1.3
0.6
20.8
19.2
6.7
8.3
4.9
1.7
3.8
-0.1
31.8
16.0
2.7
10.6
2.4
1.2
0.7
0.3
1998
20.4
2.8
7.1
3.4
2.5
3.4
1.0
18.6
4.5
7.5
3.8
0.2
1.3
1.4
20.3
21.1
7.7
8.4
4.5
2.1
3.8
-0.5
35.4
7.8
8.4
15.0
4.2
4.3
3.3
15.0
3.3
8.7
1.5
1.2
0.6
0.7
1999
21.4
3
7.5
3.5
1.9
4.8
2.5
15.5
5.0
5.5
3.7
0.1
1.1
0.0
18.8
3.1
3.5
2.1
3.0
0.6
0.6
21.0
5.8
8.5
3.2
3.0
6.6
-0.4
28.9
6.2
5.6
12.7
4.9
4.4
2.8
13.1
3.6
5.9
1.0
0.7
2.8
-0.3
2000
24.6
2.1
8.7
5.6
2.0
4.4
2.7
17.2
6.4
5.4
3.7
0.6
1.3
0.0
12.7
3.4
3.4
2.5
4.2
0.8
0.7
18.8
5.4
6.6
3.2
2.9
10.6
-0.5
25.0
5.4
3.9
9.9
6.6
2.3
2.8
15.5
3.6
6.4
0.9
0.6
3.4
0.0
2001
21.6
2.3
9.5
3.9
1.4
3.8
1.5
16.1
5.8
4.8
3.6
0.5
1.5
0.0
11.4
3.0
2.2
2.8
3.9
0.4
0.6
17.5
5.8
6.2
3.6
2.0
8.5
-0.7
24.5
5.6
3.7
10.2
5.9
2.6
1.8
14.4
3.7
4.5
1.0
0.4
2.6
0.1
22.0
1.7
8.7
3.9
1.6
4.5
1.0
17.5
7.8
6.5
3.6
0.5
2.4
-0.1
10.7
2.6
2.0
2.9
3.7
1.2
0.3
18.4
5.7
5.7
3.3
2.0
7.0
-0.7
23.3
6.8
4.7
8.9
3.9
1.8
0.1
18.4
3.3
5.6
2.9
1.5
5.1
0.0
1. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – гос. бюджет (центральный + местные); Грузия –
гос. бюджет (центральный + местные); КР – гос. бюджет (центральный + местные); Молдова – консолидированный бюджет
(центральный + местные); Таджикистан – общий консолидированный бюджет (центральный + местные + Фонд социальной
защиты). Включает Программу Государственных Инвестиций, финансируемую из внешних источников.
2. Данные за 2001 г. относятся к бюджету 2000 г.
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, МВФ
Государственные расходы в станах СНГ-7
- 61 -
Распределение бюджетных расходов по экономическим категориям, 1996-2001 гг.
% от общих расходов
1996
2
Армения
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другие
Азербайджан
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Грузия
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Кыргызская Республика
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Молдова
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Таджикистан
Фонд заработной платы
Товары и услуги
Текущие трансферты
Выплата процентов
Капитальные расходы
Другое
Примечания:
100.0
12.1
38.6
10.8
11.0
17.1
10.3
100.0
18.9
46.7
21.7
1.8
7.3
3.4
100.0
100.0
28.5
26.2
23.6
4.8
15.2
1.7
100.0
100.0
15.0
59.4
13.5
6.6
4.1
1.5
1997
100.0
14.0
35.2
16.9
12.2
17.0
4.7
100.0
23.9
40.0
20.5
0.8
7.2
7.5
100.0
100.0
26.5
32.6
19.5
6.7
14.9
-0.2
100.0
18.2
19.4
34.9
7.7
9.8
10.0
100.0
20.8
54.3
9.1
7.7
3.7
4.4
1998
100.0
13.6
33.9
15.7
8.7
21.6
6.6
100.0
32.7
35.7
24.2
0.6
7.0
-0.3
100.0
20.0
22.9
13.5
19.4
13.0
7.4
100.0
26.7
29.2
15.6
7.3
22.8
-1.7
100.0
17.0
15.3
34.8
7.7
13.2
11.9
100.0
26.2
43.0
7.5
5.2
20.6
-2.5
1999
100.0
8.4
34.3
22.0
7.9
17.1
10.4
100.0
37.0
31.2
21.5
3.0
7.4
-0.2
100.0
18.9
18.9
14.1
23.6
15.8
4.8
100.0
18.8
27.9
10.4
9.7
34.5
-1.3
100.0
17.6
12.6
32.0
9.0
21.4
7.5
100.0
23.9
42.9
6.0
4.0
23.1
0.0
2000
100.0
10.1
42.6
17.5
6.0
17.0
6.8
100.0
36.0
29.7
22.0
2.9
9.3
0.0
100.0
18.9
13.8
17.4
24.4
18.7
3.2
100.0
20.6
25.2
12.3
11.2
32.6
-1.9
100.0
18.8
12.5
34.1
6.0
19.8
8.8
100.0
30.2
37.0
7.5
3.0
21.7
0.6
2001
100.0
7.8
40.8
18.1
7.4
21.1
4.8
100.0
35.6
29.7
21.5
2.7
10.9
-0.3
100.0
17.5
13.4
19.7
25.1
14.3
8.2
100.0
24.3
25.9
15.2
8.3
29.3
-3.0
100.0
25.9
17.8
34.0
0.3
15.0
6.9
100.0
17.8
30.2
15.6
8.3
27.5
0.6
1. Охват бюджетных данных: Армения – центральный бюджет; Азербайджан – гос. бюджет (центральный + местные); Грузия –
гос. бюджет (центральный + местные); КР – гос. бюджет (центральный + местные); Молдова – консолидированный бюджет
(центральный + местные); Таджикистан – общий консолидированный бюджет (центральный + местные + Фонд социальной
защиты). Включает Программу Государственных Инвестиций, финансируемую из внешних источников.
2. Данные за 2001 г. относятся к бюджету 2000 г.
Источник:
Министерство финансов в каждой стране, МВФ
Государственные расходы в станах СНГ-7
- 62 -
46.6
12.7
9.9
Соц.защита и обеспечение
Жил.строит. и комм.услуги
Культура и отдых, религия
332.7
84.7
1.1
1.1
0.3
7.2
13.9
4.3
9.5
1.8
52.8
16.0
95.1
15.1
38.3
17.7
139.0
83.0
Факт. $
США
-18.2%
-39.1%
-37.4%
145.1%
-35.6%
-23.1%
1.9%
155.3%
-10.7%
-20.2%
0.4%
-11.9%
-5.2%
-9.8%
-8.2%
-6.9%
-9.5%
-10.7%
%
отклонен
ия от
плана
253.8
5.3
1.0
8.6
2.1
12.6
29.4
5.0
6.1
16.6
29.3
28.5
139.5
59.0
15.5
20.3
79.5
43.6
Факт. $
США
-10.1%
-20.4%
-28.7%
-2.9%
-4.4%
-26.5%
-15.3%
-0.1%
-9.3%
1.2%
-9.4%
-7.8%
-9.6%
-13.2%
1.2%
-5.6%
-8.2%
-12.2%
%
отклонен
ия от
плана
418.2
93.6
1.2
7.5
1.2
4.6
14.8
0.3
6.8
8.2
122.9
39.9
247.6
69.8
25.5
11.6
62.2
25.2
Факт. $
США
-14.4%
-35.6%
-36.8%
-19.0%
24.0%
-54.9%
-33.8%
471.4%
-39.1%
n/a
173.8%
-45.7%
-2.6%
-44.0%
-3.5%
93.8%
-6.5%
-26.3%
%
отклонен
ия от
плана
Молдова
Государственные расходы в странах СНГ-7
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
%
отклонен
ия от
плана
Кыргызская
Республика
Источник:
854.1
76.9
0.7
7.8
32.7
38.0
79.2
0.0
23.0
20.3
155.8
45.8
448.1
203.2
83.2
108.5
250.0
58.3
Факт. $
США
Грузия
1.Данные относятся к 2000 г.
2. За первые 9 месяцев.
3. Отрицательное число в колонке - процентная разница между результатом и планом – означает, что фактические показатели меньше запланированного бюджета.
-2.0%
15.4%
94.9
436.5
-8.7%
1.0
-9.4%
-12.4%
1.0
12.4
7.7%
30.4
-6.5%
-27.2%
-8.2%
-31.1%
-8.0%
-14.5%
-13.1%
-12.0%
-0.2%
-0.9%
3.8%
15.3%
%
отклонен
ия от
плана
Азербайджан
Примечания:
Всего государственных
расходов
Другие услуги
Другие экономические услуги
Транспорт и коммуникации
Сельское и лесное хозяйство,
охота и рыболовство
Горнодоб.пром. и мин.ресурсы
57.3
12.4
28.1
Здравоохранение
Экономические услуги
Топливо и энергетика
149.1
51.8
27.3
Общ. порядок и безопасность
Коммун. и соц. услуги
Образование
65.7
135.1
42.2
Оборона
Гос.услуги общего назначения
Государственное управление
Факт. $
США
Армения
Сравнение запланированных и фактических показателей бюджета по секторам (функциям), 20013
141.0
9.5
0.9
9.9
2.2
4.7
20.0
2.2
0.0
9.4
21.9
9.1
63.2
22.7
12.1
12.0
48.4
24.4
Факт. $
США
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
%
отклонен
ия от
плана
Таджикистан
1,132.0
511.7
91.7
507.2
21.5
Факт. $
США
- 63 -
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
%
отклонен
ия от
плана
Узбекистан
3.1%
0.2%
Транспорт и коммуникации
Другие экономические услуги
Министерство финансов в каждой стране, Всемирный Банк
Источн
ик:
Государственные расходы в странах СНГ-7
1.Данные за 2000 г. 2. Данные за первые 9 месяцев.
21.8%
100.0%
18.5%
100.0%
0.2%
Примеч
ания:
Всего государственных
расходов
Другие услуги
0.2%
0.3%
2.9%
7.0%
6.3%
Сельское и лесное хозяйства,
охота и рыболовство
Горн. пром. и мин. ресурсы
13.1%
2.8%
2.3%
2.4%
13.8%
3.8%
2.9%
4.1%
Экономические услуги
Топливо и энергетика
10.7%
11.4%
Социальная защита и
обеспечение
Жилищное строительство и
коммунальные услуги
Культура, отдых, религия
6.4%
11.9%
7.4%
13.2%
Здравоохранение
34.2%
6.3%
15.1%
31.0%
9.7%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
38.5%
6.1%
Коммунальные и социальные
услуги
Образование
14.9%
Общественный порядок и
безопасность
29.2%
8.2%
Оборона
Гос. услуги общего назначения
Государственное управление
% от
общего
бюджетно
го плана
Армения
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
% от
общего
бюджетно
го плана
100.0%
9.0%
0.1%
0.9%
3.8%
4.5%
9.3%
0.0%
2.7%
2.4%
18.2%
5.4%
23.8%
52.5%
9.7%
12.7%
29.3%
6.8%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Азербайджан
100.0%
34.2%
0.4%
0.1%
0.1%
2.3%
3.4%
0.4%
2.6%
0.6%
12.9%
4.5%
4.1%
24.7%
10.3%
4.7%
37.8%
22.9%
% от
общего
бюджетно
го плана
100.0%
25.5%
0.3%
0.3%
0.1%
2.2%
4.2%
1.3%
2.9%
0.5%
15.9%
4.8%
4.5%
28.6%
11.5%
5.3%
41.8%
25.0%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Грузия
100.0%
2.4%
0.5%
3.1%
0.8%
6.1%
12.3%
1.8%
2.4%
5.8%
11.5%
11.0%
24.1%
54.7%
5.4%
7.6%
30.7%
17.6%
% от
общего
бюджетно
го плана
100.0%
2.1%
0.4%
3.4%
0.8%
5.0%
11.6%
2.0%
2.4%
6.5%
11.6%
11.2%
23.2%
55.0%
6.1%
8.0%
31.3%
17.2%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Кыргызская
Республика
Сравнение запланированного и фактического распределения бюджетных ресурсов по секторам (функциям), 2001
100.0%
29.8%
0.4%
1.9%
0.2%
2.1%
4.6%
0.0%
2.3%
0.0%
9.2%
15.0%
25.5%
52.0%
5.4%
1.2%
13.6%
7.0%
% от
общего
бюджетно
го плана
100.0%
22.4%
0.3%
1.8%
0.3%
1.1%
3.5%
0.1%
1.6%
2.0%
29.4%
9.5%
16.7%
59.2%
6.1%
2.8%
14.9%
6.0%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Молдова
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
% от
общего
бюджетно
го плана
100.0%
6.7%
0.6%
7.1%
1.6%
3.3%
14.2%
1.6%
0.0%
6.7%
15.6%
6.5%
16.1%
44.8%
8.6%
8.5%
34.3%
17.3%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Таджикистан
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
% от
общего
бюджетно
го плана
- 64 -
100.0%
45.2%
8.1%
44.8%
1.9%
% от
общих
фактичес
ких
расходов
Узбекистан
Библиография
Бюджетные данные, Министерство финансов, Армения, 1996-2002 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Азербайджан, 1996-2002 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Грузия, 1996-2002 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Кыргызская Республика, 1996-2002 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Молдова, 1996-2002 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Таджикистан, 1996-2001 гг.
Бюджетные данные, Министерство финансов, Узбекистан, 1996-2001 гг.
Экономические тенденции, Армения, 2001 г.
Экономические тенденции, Азербайджан, 2001 г.
Экономические тенденции, Грузия, 2001 г.
Экономические тенденции, Молдова, 2001 г.
Экономические тенденции, Узбекистан, 2001 г.
Статистика государственных финансов, МВФ.
Данные по государственным расходам: Армения, Азербайджан, Грузия, Кыргызская
Республика, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, 1996-2001 гг., МВФ.
Transition Report, 2001, EBRD
Transition Report Update, 2002, EBRD
Unpublished background papers, MTBF, Kyrgyz Republic, 2002
World Bank, Draft Public Expenditure Reviews: Armenia (2002.), Azerbaijan (2002), Georgia (2002),
Kyrgyz Republic (2002), Moldova (2002).
Государственные расходы в станах СНГ-7
- 65 -