Разработка модели государственно

ФГБОУ ВПО «Самарский государственный экономический университет»
Полянскова Н.В., Гусева М.С., Дмитриева Е.О.
Разработка модели государственно-частного партнерства для
реализации проектов в АПК Самарской области
Государственно-частное партнерство (ГЧП) как механизм реализации
инвестиционных проектов с различным успехом развивается во многих
странах мира. Являясь, пожалуй, единственным действенным инструментом
взаимодействия
государства
и
частного
сектора,
ГЧП
способно
скомпенсировать бюджетный дефицит и решать стратегически важные
задачи развития экономики. С учётом российских реалий успешность
реализации
инвестиционных
проектов
будет
зависеть
от
уровня
институционализации ГЧП в регионах и РФ в целом, а также от
обоснованности выбора модели ГЧП в каждой сфере экономики. Данный
вопрос на сегодняшний день является, на наш взгляд, самым сложным не
только ввиду «проб и ошибок» на примере отдельно взятых практик, но и с
учётом фрагментации научного познания развития ГЧП.
В статье акцентировано внимание на агропромышленном комплексе
(АПК), пока еще недостаточно освоенном сегменте на рынке ГЧП, но остро
нуждающемся в значительных инвестиционных вливаниях. Привлечение
частных инвестиций в АПК вполне осуществимо на основе механизма ГЧП.
В данном случае аргументом являются дополнительные гарантии со стороны
государства по снижению инвестиционных рисков частного сектора в такой
рисковой отрасли, как сельское хозяйство.
Представленная концептуальная модель ГЧП для реализации проектов
в АПК Самарской области несет в себе научную новизну и обусловлена
отсутствием систематизированного опыта их реализации в Самарской
области, Российской Федерации и в мире в целом. Важно, что предложенная
модель является базисным элементом для дальнейших разработок моделей
ГЧП в наиболее востребованных сферах АПК региона.
В самом общем виде ГЧП представляет собой институциональный и
организационный альянс государственной власти и частного бизнеса,
основанный на «консенсусе», в котором каждая из сторон находит и
реализует собственные интересы (рис. 1).
Интересы государства
Модернизация государственного и
муниципального секторов экономики
Доступ к информации о планах частного
бизнеса
Экономия бюджетных средств
Синергия в использовании ресурсов и
применении управленческих ноу-хау
Интересы бизнеса
Получение доступа к новым сферам
экономики и проникновение на новые
рынки
Координация планов развития бизнеса с
государственными и муниципальными
планами
Получение дополнительных доходов в виде
прибыли от использования
государственных активов
Привлечение бюджетных средств для
реализации инвестпроектов
Разделение рисков реализации проектов с
частным сектором
Разделение рисков реализации проектов с
органами власти
Создание конкурентной среды в области
оказания публичных услуг
Устранение ограничений развития в
процессе оказания публичных услуг
Повышение эффективности принятия
решений и производительности труда
Позитивная социальная реклама
Увеличение налоговых поступлений
Возможность использования новейших
дорогих технологий за счет расширения
инвестиционных возможностей
Возможность использования специального
налогового режима, иных льгот и
преференций в области налогообложения
Повышение конкурентноспособности
предприятии за счет привлечения
значительных бюджетных инвестиций,
высококвалифицированных специалистов и
уникального опыта участия в реализации
капиталоемких проектов
Рис. 1. Система интересов государства и бизнеса в рамках ГЧП
Преимущества, которые возникают при реализации инвестиционных
проектов на условиях ГЧП, очевидны: сокращение общих затрат по проекту
и повышение его эффективности, снижение рисков. Вместе с тем, реализация
подобных проектов требует от государства как участника ГЧП более
взвешенного
бюджетного
планирования
и
новых
управленческих
компетенций, которые в настоящее время не сформированы у большинства
субъектов РФ.
Анализ лучших мировых и российских практик реализации проектов
ГЧП представляет в рамках исследования особый интерес, так как позволяет
выявить основные пробелы в развитии партнерства, проанализировать
действующие инструменты ГЧП и определить наиболее перспективные из
них.
Мировой опыт ГЧП к настоящему времени достаточно обширен, и
обозначились уже определенные предпочтения при выборе конкретных сфер,
форм и методов партнерства государства и частного бизнеса. Отметим, что
каждая страна делает свой выбор в приоритетности отраслей для реализации
ГЧП самостоятельно (в зависимости от степени важности и возможности
реализации). Наиболее предпочтительными секторами экономики, в которых
реализуются проекты ГЧП в Европе, являются образование (34 %), транспорт
(21 %) и здравоохранение (17 %) (рис. 2).
5%
16%
34%
21%
1%
Образование
Госзаказ и оборона
Транспорт
Телекоммуникации
6%
17%
Здравоохранение
Окружающая среда
Общественно значимые услуги
Рис. 2. Структура сделок ГЧП в Европе в 2012 г.
(по наиболее предпочтительным секторам экономики)
Результаты проведённого исследования более 100 реализованных
инвестиционных проектов в РФ позволяют утверждать, что приоритетными
для государства и привлекательными для российского бизнеса являются
сферы промышленного производства (30 ед.), ЖКХ (24 ед.), развитие
территорий (12 ед.), автодорожное строительство (11 ед.) и АПК (10 ед.) (рис.
3).
Здравоохранение
1
Мосты
2
Логистика
3
Добыча полезных ископаемых
3
Нефтегазовая отрасль
3
Железные дороги
3
Образование
3
Аэропорты
4
Строительство жилых, нежилых…
5
Туризм
5
Физкультура и спорт
6
Энергетика
7
Агропромышленный комплекс
10
Автодорожное строительство
11
Развитие территорий
12
ЖКХ
Промышленное производство
0
10
24
30
20
30
40
Рис. 3. Количество реализованных инвестиционных проектов в РФ на
основе ГЧП по сферам экономики, ед.
Наиболее предпочтительной формой реализации механизма ГЧП как в
российской практике, как и в зарубежной, является контрактная форма ГЧП,
а конкретными видами - инвестиционное и концессионное соглашения, что
обусловлено наличием хорошо проработанной законодательной базы и
прозрачным механизмом взаимодействия сторон. В стране зарегистрировано
около 500 договоров концессий (рис. 4).
Соглашение по модернизации коммунальной …
Соглашение о создании особой…
Совместное предприятие
Компания-оператор
Соглашение о разделе продукции
Государственный контракт
Контракт жизненного цикла
Договор аренды
Концессионное соглашение
Инвестиционное соглашение
Информация отсутствует
1
1
1
1
3
3
5
5
0
23
36
53
10
20
30
40
50
60
Рис. 4. Виды государственно-частного партнёрства, применяемые в
российской практике, ед.
В течение последних двух десятилетий в рамках ГЧП за рубежом
реализованы тысячи успешных проектов. Лидерами в области ГЧП являются
Великобритания, США, Франция и Германия, где основной формой
партнерства выступают концессионные соглашения и договора. Общие
черты зарубежной практики реализации
ГЧП – это более широкая и
упорядоченная нормативная база, регулирующая контрактные отношения в
различных отраслях и позволяющая наиболее полно учитывать разнообразие
условий функционирования различных сфер.
Несмотря на то, что в России отсутствует длительная история
реализация проектов ГЧП, положительный опыт партнерства государства и
бизнеса в ряде отраслей экономики имеется.
На рис. 5 представлены четыре наиболее амбициозных, по мнению
информационного портала Центра развития ГЧП «ГЧП в России»,
инвестиционных проекта федерального значения (три из них связаны с
развитием инфраструктуры).
Рис. 5. Лучшая российская практика реализации проектов ГЧП
В последние годы ГЧП находит определённое распространение и в
сельскохозяйственном секторе экономики. Многие страны мира для решения
проблемы обеспечения населения своих государств продовольствием
создают современные аграрные бизнес-структуры, основанные на принципах
ГЧП.
Проведенный анализ позволил определить следующие наиболее
перспективные направления и формы использования данного механизма
взаимодействия государства и бизнеса (рис. 6).
ПРИОРИТЕНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ГЧП
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ВИДЫ
ГЧП
Развитие животноводства
Концессия
Создание, реконструкция и
модернизация мелиоративных систем
Инвестиционное соглашение
Создание системы оптовых
продовольственных
сельскохозяйственных рынков
Соглашение о создании консорциума
Рис. 6. Возможности реализации потенциала ГЧП в сфере АПК
В отечественной практике, помимо рассмотренных форм, ГЧП
осуществляется
преимущественно
в
виде
использования
средств
Инвестиционного фонда РФ и других источников финансирования крупных
инвестиционных
проектов,
соответствующих
основным
направлениям
стратегического развития РФ. Из всей совокупности инвестиционных
проектов, реализуемых на условиях ГЧП в России, только 8 относятся к
сфере АПК, из которых 4 реализуются в Тамбовской области, 2 – в
Республике Мордовия, по одному – в Брянской области и Алтайском крае
(таблица 1).
Таблица 1
Инвестиционные проекты ГЧП в сфере АПК,
реализуемые с участием средств Инвестиционного фонда РФ
№
Наименование
проекта
Регион
Период
реализации
1.
Строительство комплекса по
производству 30 тыс. тонн мяса
свинины в живом весе в год с
комбикормовым заводом на
территории Моршанского района
мощностью 120 тыс. комбикорма в год
Тамбовская
область
2012 2013 гг.
Объем
инвестиций,
млн. руб.
3 913,03
Доля Инвестфонда РФ в
финансировании
23,6 %
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Строительство комплекса по
производству 90 тыс. тон мяса свинины
в живом весе с комбикормовым
заводом мощностью 290 тыс. тонн
комбикорма в год на территории
Знаменского и Сампурского районов
Первая очередь программы развития
АПК Тамбовской области
Вторая очередь программы развития
АПК Тамбовской области
Создание свиноводческого комплекса в
Тальменском районе
Строительство завода в Брянской
области по производству
замороженного приготовленного
картофеля и картофельных хлопьев
Строительство комбикормового завода
в Рузаевском районе
Создание коммунальной и
энергетической инфраструктуры в
целях создания сыроваренного завода
по производству твердых сыров
мощностью 250 тонн молока в сутки
Тамбовская
область
20122014 гг.
16 172,19
11,4 %
Тамбовская
область
Тамбовская
область
Алтайский
край
Брянская
область
20092012 гг.
20112015 гг.
20112012 гг.
20122014 гг.
11 092,09
5,8 %
5 518,58
10,5 %
2 465,72
7,8 %
4 615,83
4,2 %
Республика
Мордовия
Республика
Мордовия
20092012 гг.
20092013 гг.
537,07
7,4
1 333,19
12,1 %
Отметим, что господдержка этих инвестиционных проектов никак не
связана с результатами рейтинга «ГЧП старт» в 2013 году, в соответствии с
которыми данные территории характеризуются весьма низкими значениями
показателей управления ГЧП-проектами, отсутствием опыта реализации
ГЧП-проектов
и
недостаточным
уровнем
кредитоспособности
и
информационной открытости региона (табл. 2).
Таблица 2
Рейтинг регионов РФ по готовности к государственно-частному партнерству
«ГЧП-старт», 2012 г.
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Название
субъекта РФ
СПб
Татарстан
Воронежская обл.
Ярославская обл.
Тульская обл.
Белгородская обл.
Нижегородская обл.
Вологодская обл.
Калужская обл.
Новосибирская обл.
Ростовская обл.
Свердловская обл.
Значение
Рейтинга
7,8
6,6
6,5
6,3
6,1
5,9
5,7
5,6
5,6
5,5
5,5
5,5
№
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
80
Название
субъекта РФ
Кировская обл.
Ульяновская обл.
Ленинградская обл.
Карелия
Липецкая обл.
Московская обл.
Рязанская обл.
Омская обл.
ХМАО
Самарская обл.
…
Карачаево-Черкессия
Значение
Рейтинга
5,3
5,3
5,0
4,9
4,9
4,9
4,7
4,7
4,7
4,6
0,0
13
14
15
Москва
Красноярский край
Краснодарский край
5,5
5,4
5,4
81
82
83
Приморский
Сахалинская
Чукотский АО
0,0
0,0
0,0
Самарская область попала в срединный интервал шкалы рейтинга. Это
означает, что регион имеет существенные недоработки в сфере ГЧП, а также
не имеет успешной практики управления крупными инвестиционными
проектами на своей территории. В настоящее время на территории субъекта
осуществляются 5 инвестиционных проектов на условиях ГЧП, еще 30
проектов находятся на стадии рассмотрения и согласования, большая часть
которых направлена на модернизацию системы здравоохранения.
Конкретизировать проблемы реализации ГЧП в сфере АПК Самарской
области позволил проведенный анализ её сильных и слабых сторон (табл. 3).
Повышение
результативности
ГЧП-проектов
представляется
возможным при условии развития и укрепления сильных сторон преимуществ региона и АПК.
Таблица 3
SW-анализ реализации ГЧП в АПК Самарской области
СИЛЬНЫЕ СТОРОНЫ
Благоприятный инвестиционный климат в
регионе в целом (BB+ (прогноз «Стабильный
Standard & Poor's и «Bа1» (прогноз
«Стабильный») Moody's)
Значительный инвестиционный потенциал
региона (9-е место среди регионов РФ «ЭкспертРА»)
Высокая потребность региона в инновационных
продуктах и технологиях в АПК (биотехнологии
и др.)
Наличие собственного регионального закона,
регламентирующего экономические
взаимоотношения в сфере ГЧП
Наличие ВУЗов, способных осуществлять
подготовку и переподготовку специалистов в
области ГЧП
Наличие институтов развития и поддержки
предпринимательства, система разнообразных
форм господдержки сельхозпроизводителей.
Формирование реестра проектов ГЧП.
СЛАБЫЕ СТОРОНЫ
Низкая инвестиционная
привлекательность отрасли в силу
невысокой производительности и
рентабельности
Невысокие инвестиционные
возможности регионального бюджета в
сравнении другими субъектами РФ
Отсутствие опыта участия в реализации
крупных инвестиционных проектов в
АПК
Недостаточно проработанная
законодательная база
Отсутствие квалифицированных
специалистов в области управления ГЧПпроектами в АПК (со стороны
государства)
Сложность и непрозрачность конкурсных
процедур доступа к рынку ГЧП.
Из данных табл. 3 видно, что усилия регионального правительства как
основного инициатора реализации проектов на условиях ГЧП должны быть
сконцентрированы на создании инвестиционного климата в АПК региона,
максимально благоприятного для привлечения частно-предпринимательского
сектора.
Для снижения рисков в реализации инвестиционных проектов в АПК
Самарской области, вызванных влиянием слабых сторон, на современном
этапе важно оптимизировать формы и модели ГЧП. Из всего многообразия
форм ГЧП следует отобрать такие, которые будут опираться на финансовые
возможности и административный ресурс государственных органов власти
ещё на начальном этапе проекта. Впоследствии, когда акционерный или
частный бизнес в этом проекте будет получать прибыль, он будет погашать
государственную долю вложенного капитала, вплоть до приватизации всего
имущественного комплекса, при определенных условиях. Таким образом, в
качестве одного из главных результатов многоаспектного изучения проблем
и перспектив развития проектов ГЧП мы выделяем разработку модели ГЧП
для реализации проектов в АПК Самарской области (рис. 7).
Рис. 7. Концептуальная модель ГЧП для реализации проектов в АПК
Самарской области
По
представленной
модели
объект
инвестирования
передаётся
государству, региону или муниципальному образованию по истечению
установленного срока. В ином случае, соглашение будет содержать условия
со сходным экономическим эффектом. Наиболее приемлемый в российский
условиях – выкуп объекта в частную собственность.
В АПК Самарской области данная модель ГЧП может быть успешно
реализована в таких отраслях, как животноводство и мелиорация. Уже сейчас
на территории региона запущены или находятся на предпроектной стадии
следующие проекты в животноводческом комплексе (табл. 4) и мелиорации
земель сельскохозяйственного назначения (табл. 5).
Таблица 4
Инвестиционные проекты, реализуемые или планируемые к реализации в
животноводческом комплексе Самарской области (на 01.01.2014 г.)
Проекты, реализуемые на
условиях ГЧП в АПК
1. Строительство современного
комплекса по производству и
переработке мяса птицы
(бройлер) производительностью 50 тыс. тонн в год
(инициатор проекта ООО
«ЕвроБиоТех»);
2. Создание животноводческого
комплекса на 2400 голов
1.
2.
3.
4.
Проекты, потенциально
интересные для ГЧП
Строительство завода по переработке молока мощностью
500 т/сутки в г. Отрадный, Самарской области (инициатор
проекта ООО «Радна») ;
Строительство фермы на 1000 голов дойного стада в с.
Богдановка Кинельского района (инициатор проекта ООО
«Электрощит») ;
Строительство молочно-товарного комплекса на 600 голов
дойного стада (инициатор проекта ООО Агрофирма
«Белозерки»);
Строительство животноводческого комплекса на 1200
дойного стада на территории
Борского района Самарской
области (инициатор проекта
ООО «Радна»);
5.
3. Создание животноводческого
комплекса на 2400 голов
дойного стада на территории
Богатовского района
Самарской области
(инициатор проекта ООО
«Радна»).
6.
7.
8.
9.
10.
11.
голов дойного стада на базе ЗАО «Нива» Ставропольского
района Самарской области с созданием собственной
кормовой базы и социальной инфраструктуры для
моногорода Тольятти (инициатор проекта ЗАО «Нива») ;
Модернизация и реконструкция Птицефабрики
«Безенчукская» (инициатор проекта ООО
«КоПИТАНИЯ»);
Создание животноводческого комплекса на 400 голов
дойного стада на территории Волжского района Самарской
области (инициатор проекта ООО «СПК «Победа»);
Создание животноводческого комплекса на 250 голов
дойного стада на территории Хворостянского района
Самарской области (инициатор проекта ООО «Савия»);
Создание животноводческого комплекса на 200 голов
дойного стада на территории Сергиевского района
Самарской области (инициатор проекта ОАО «Фермерское
хозяйство Кутузовское»);
Создание животноводческого комплекса на 1000 голов
дойного стада на территории Челно-Вершинского района
Самарской области (инициатор проекта ООО
«Челновершинское»);
Строительство второй очереди животноводческого
комплекса на 1000 голов дойных коров в государственном
унитарном предприятии Самарской области «Купинское»;
Завершение реконструкции существующих
животноводческих помещений и строительства
дополнительных помещений молочного комплекса ГУП
СО «Усинское» с целью увеличения поголовья дойного
стада до 800 голов.
Таблица 5
Инвестиционные проекты, реализуемые или планируемые к реализации в
мелиорации земель сельскохозяйственного назначения Самарской области
(на 01.01.2014 г.)
Проекты,
предусмотренные ФЦП
«Мелиорация» 2014 -2020
гг.
1. Реконструкция 1-й
очереди Спасской
оросительной системы
(2016 г.);
2. Реконструкция
Жигулевской
оросительной системы
(2016 – 2020 гг.);
3. Реконструкция
Ольгинской
оросительной системы
(2017 – 2020 гг.).
Проекты, потенциально
интересные для ГЧП
1. Строительство орошаемого участка пл. 75 га на землях ООО
«Сургутское» Сергиевского района;
2. Реконструкция орошаемого участка площадью 250 га на землях
ОАО «Утевское ХПП» Нефтегорского район;
3. Реконструкция напорного и поливных трубопроводов в зоне
НСП-2, НСП-3 Ольгинской оросительной системы
Безенчукского района на землях ООО «Скорпион»;
4. Реконструкция орошаемого участка пл. 600 га на землях ООО
«Весна» Безенчукского района;
5. Реконструкция орошаемого участка площадью 2 500 га на землях
ГУП СО «Купинское» Безенчукского района;
6. Реконструкция орошаемого участка пл. 478 га в зоне ЗНС-4
Тольяттинской оросительной системы на землях ООО
«Агрофирма Белозерки» Ставропольского района;
7. Орошаемый участок площадью 462 га на землях ЗАО «СамараСолана» в зоне ПНС-2 Жигулевской оросительной системы
Ставропольского района.
Важно отметить, что в Самарской области как таковой модели
реализации ГЧП не создано до сих пор, несмотря на то, что имеется
собственный региональный закон «О государственно-частном партнерстве» и
существует некоторый опыт в реализации подобных проектов. Вместе с тем,
общая схема взаимодействия всех факторов, «встроенных» в механизм
подготовки и реализации проектов ГЧП для регионального АПК, уже имеет
чётко очерченные контуры (рис. 8).
Рис. 8. Общая схема взаимодействия участников при реализации проектов
ГЧП в АПК Самарской области