Особенности земского и городского самоуправления в россии на

А. И. Покатило
ОСОБЕННОСТИ ЗЕМСКОГО И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XIX-XX ВЕКОВ
Обозначена необходимость глубокого анализа вопросов становления
земского и городского самоуправления на рубеже XIX-XX вв.; определяются факторы, обусловившие потребность реформирования местного самоуправления; устанавливается тесная взаимосвязь организации земских и
городских учреждений с проводившейся крестьянской реформой.
В настоящее время в нашей стране активно реформируется местное самоуправление. Процесс этот длительный и требует внимательного изучения форм
русского самоуправления. Россия в этом смысле уникальная страна — здесь всегда выстраивалась сильная вертикаль власти, и в то же время существовали различные формы местного самоуправления.
Историко-правовой подход к познанию взаимосвязей, возникающих между государством и местным самоуправлением, необходим прежде всего с методологической точки зрения. Существующее положение во многом является следствием
политико-правового прошлого. Более того, правовые реалии сегодняшнего дня
во многом' определяют ситуацию, которая наступит завтра. Дать оценку современному состоянию любого объекта исследования невозможно без установления
причин его происхождения и выделения основных этапов развития. Обращение
к историко-правовому наследию развития государственности позволит точнее
осмыслить политико-правовые закономерности1.
Местное самоуправление в соответствии с русским законодательством прошлого века имеет две основные формы: земское самоуправление и городское самоуправление. Городское самоуправление осуществлялось в России самостоятельно, но при этом развитие обеих форм местного самоуправления проходило в
тесной взаимосвязи.
Наиболее общее и важное значение имело земское самоуправление, так как в
нем участвовало население не только уездов, но и городов. Кроме того, земское
самоуправление было организовано раньше городского и во многом послужило
ему образцом. Тем не менее, в организации и функционировании городского самоуправления присутствовали свои специфические черты, определяемые своеобразием городов и тем, что городское самоуправление регулировалось на основе
отдельных законов.
Исследуя архивные материалы, мы приходим к выводу о том, что в различных регионах нашего государства земское и городское самоуправление обладало
своими специфическими особенностями. Ярким тому примером служат органы
самоуправления на Урале. На данной территории в период с XVIII по XIX вв.
существовали горнозаводские округа, горные города, поселки-заводы. Свои особенности обрело здесь и общинное самоуправление. Необходимо учесть, что в
российском обществе всегда играли большую роль меньшинства - этнические,
105
конфессиональные и т. д. Они находили гарантии своего существования именно
в самоорганизующихся территориальных сообществах. Таким образом, в указанном регионе имело свои специфические черты и национальное самоуправление
народов Урала. При этом значительное историческое влияние на формирование
органов самоуправления оказало Оренбургское казачье войско.
Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформенной истории России,
когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы
управления. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления. В указанный период в критическом
состоянии находились местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и т. д.
В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) сказано:
«Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и
нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения»2.
Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской
администрации, они входили структурно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.
Земскими учреждениями являлись:
уездные земские собрания;
губернские земские собрания;
уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные
органы.
Царская власть вводила земства медленно, за 15 лет они были введены лишь
в 33 европейских губерниях, за 50 лет — в 44 губерниях, которые именовались
иногда «земскими».
Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г.
Первым было открыто Самарское губернское собрание, к 1 января 1866 г. земства
были введены в 19 губерниях, в 1866 г.— еще в 9, в 1867 г.— в Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 г.— в Бессарабской области, в 1870 г.— в Вологодской и
Пермской губерниях, в 1875 г.— в Уфимской, к 1876 г.— в 34 губерниях европейской части России и в области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей)3.
В последней они были отменены в 1882 г. Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было помещичьих владений, а также на
национальные районы России — Польшу, Литву, Белоруссию, Кавказ, Казахстан
и Среднюю Азию.
Наиболее показательным является земство в Челябинске, система местного самоуправления, занимавшаяся решением хозяйственных и социальных вопросов.
Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями, не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое
106
многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие —
крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования.
Власть не доверяла земствам, суживала рамки их полномочий, усиливала бюрократическую опеку.
Возникло уникальное явление в истории российского регионального управления — функционирование двух местных разнотипных управленческих структур
при сохранении старого административно-территориального деления:
а) государственное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции;
б.) земское управление общественного типа, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения, и которое являлось безвластным дополнением
к государственному управлению. Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; объединение сословий в их стремлении к активной управленческой
деятельности4.
Таким образом, реформы 60-70-х гг. XIX в. мало затронули высшие органы
государственной власти, так как Александр II считал, что монархия — лучшая
и наиболее приемлемая для России форма правления. Поэтому в первую очередь
эти реформы были направлены на преобразование системы местного самоуправления.
.
Каждый исторический отрезок времени «внес свою лепту» в дело формирования местного самоуправления в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти,
а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и
городскую реформы второй половины XIX века.
Потребность реформирования местного самоуправления в этот период определялась некоторыми факторами.
Во-первых, организация новых земских и городских учреждений тесно увязывалась с крестьянской реформой, проводившейся параллельно. Эти два процесса достаточно органично дополняли друг друга. Если освобождение крестьян
от крепостничества носило экономический характер, то перестройка земств была
направлена на преобразования в области управления сельской общиной.
Управленческая реорганизация позволила земским органам на Урале добиться
существенных результатов в рационализации сельского хозяйства и его подсоб- •
ных отраслей, радикально изменить обстановку в деле народного образования,
здравоохранения и т. д.5
Во-вторых, реорганизация земств и городов была порождена объективными потребностями укрепления городского хозяйства, улучшения качества услуг, оказываемых населению. Провал плана переустройства российских городов, задуманный Екатериной И, стал причиной застоя, даже упадка в городской
жизни Неудача связывалась с отсутствием представительных органов, что создало условия для бесконтрольного хозяйничанья администрации в городах.
107
Поэтому главное требование — обеспечить участие всех сословий в городском
6
управлении — неминуемо должно было найти законодательную поддержку .
Таким образом, важнейшей составной частью процесса реорганизации политической системы в Российской Федерации стало совершенствование механизма
реализации власти. Построение демократического правового государства предполагает наличие эффективного местного самоуправления, которое дает возможность децентрализации власти и приобщения населения к современным демократическим ценностям, а также позволяет в определенной мере сбалансировать
интересы государства и населения.
На .протяжении многих веков проблема создания органов местного управления (самоуправления) граничила с необходимостью решения задач, стоящих
перед государством. В различное время предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления варьировались: от полного подчинения центральному государственному управлению до значительной меры самостоятельности
в области решения вопросов местного значения. Во многом, конечно же, нельзя говорить о рассмотренных нами формах местного управления как о формах
местного самоуправления в классическом его понимании, но данные органы
явились прототипом тех форм местного самоуправления, которые мы имеем
сегодня7.
Местное самоуправление в сложные периоды развития российской государственности всегда играло роль стабилизирующего фактора. Становление России
как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию развития местного самоуправления. Более того, возникновение подлинного самоуправления в России может стать серьезной страховкой
от социальных катастроф, однако многое здесь зависит от государства, от того,
какую политику проводит оно в отношении местного самоуправления. В России именно государство, с одной стороны, в периоды кризисного состояния выступало инициатором формирования такого института гражданского общества,
как местное самоуправление, но, с другой стороны, как ни парадоксально, стремилось ограничить его самостоятельность, как только начинался период стабилизации в государственном развитии8.
Примечания
1
Хабибуллин А. Г. Историко-правовой экскурс форм проявления относительной самостоятельности государства // Актуальные проблемы теории государства: Межвуз. сб. науч.
тр. Уфа, 1998. С. 11.
2
Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция. Документы повествуют... Н.
Новгород, 1994. С. 120.
3
ГА РФ. Ф. 678, оп. 1, д. 688, л. 78.
4
Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учеб. для вузов М.,
2003. С. 268.
5
Побереоюников И. В. Государство и общественное самоуправление на Среднем Урале:
институционализация отношений во второй половине XIX — начале XX в. // Инсти108
туциональные аспекты регионализма в общеевропейском аспекте. Екатеринбург, 1996.
С. 100—101.
6
Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учеб. для вузов. М., 2003.
С. 76-77.
7
Асанов Р. Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: по материалам Нижнего Новгорода: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 17.
8
Рябов С. А. Соотношение государства и местного самоуправления в России: историкотеоретические аспекты и современные проблемы: Дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2002.
С. 182.
109