Word - Бюджетная система РФ
advertisement
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК № 18 (174) май Москва 2002 г. 2 В настоящем выпуске представлены материалы, подготовленные специалистами Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, учеными Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова и экономистами-практиками, посвященные актуальным проблемам российской экономики на современном этапе. В их числе: статьи, содержащие анализ проблем и ряд инновационных предложений в сфере финансово-валютной политики; материал о ставшей «традиционной» для нашей страны проблеме «северного завоза»; информация о готовящемся втором Байкальском экономическом форуме. Выпуск также знакомит читателей с результатами проведенного в МГУ исследования в области оценки эффективности экономической политики. 3 СОДЕРЖАНИЕ В.Д.Кривов. Новый девиз Байкальского экономического форума «Бизнес и здоровье нации» как перспектива осуществления обоснованной государственной стратегии развития России 4 Т.П.Самарина. Проблемы регулирования финансовых рынков 13 М.В.Ершов. О механизмах и источниках монетизации российской экономики 26 Л.Ю.Зайцева. О финансировании и организации завоза топливо- 34 энергетических ресурсов и продовольствия в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности Рекомендации, разработанные по результатам выполнения исследовательского проекта «Использование макроэкономических моделей для анализа эффективности экономической политики в России» 41 4 Новый девиз Байкальского экономического форума - «Бизнес и здоровье нации» как перспектива осуществления обоснованной государственной стратегии развития России В.Д.Кривов, Врио начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Прошедший при поддержке Президента России, под эгидой Совета Федерации, первый Байкальский экономический форум собрал руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, российских и зарубежных лидеров бизнеса, видных ученых и общественных деятелей. В рамках форума обсуждались конкретные задачи: например, вопросы многостороннего сотрудничества, перспективы создания международных газовых и электроэнергетических систем, вопросы создания международных транспортных коридоров и многие другие. Форум стал практическим выражением понимания того, что проблемы Сибири и Дальнего Востока - это проблемы общенациональные, что Россия, безусловно, евразийская держава и оба главных вектора ее внешней политики, как западный, так и восточный, должны быть одинаково динамичны. Рекомендации всех предыдущих мероприятий Байкальского экономического форума были одобрены официальными решениями Совета Федерации и направлены Президенту России, в федеральное Правительство, Государственную думу, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и нашли отражение в соответствующих документах и решениях. Главным достижением Байкальского форума стало объединение усилий ученых и практиков, регионов и центра России и заинтересованных кругов ближнего и дальнего зарубежья, для того чтобы глубоко и 5 реалистично проанализировать проблемы Сибири и Дальнего Востока и наметить пути их решения как с опорой на собственные силы, так и с учетом тенденций региональной и мировой экономической интеграции. В этой связи, следует особо отметить, что в процессе подготовки макроэкономических решений важную роль играет их обоснование перед общественностью, и поэтому оно должно включаться в качестве необходимого элемента в процедуру принятия решения. Это потребует изменения и идеологии, и технологии подготовки и реализации таких решений, даст совершенно иные результаты. Такой подход означает изменение отношений подчиненности, заложенных сегодня во все элементы работы над макроэкономическими решениями, но фактически утративших большую часть реального содержания, на отношения партнерства между государством и обществом. Соответственно, решения принимаемые на основе такого понимания, по существу, отличает учет интересов и вероятных реакций тех лиц и организаций, которым решение адресовано, поиск взаимоприемлемых компромиссов, упор на общественную поддержку действий государства, в том числе за счет создания необходимых для этого организационных форм. Для выработки согласованной комплексной макроэкономической политики государства, отвечающей перечисленным требованиям необходимо использовать все многообразие уже имеющихся экономических, организационных и других механизмов и институтов. Наиболее важной, из возможных организационных форм экономического обоснования принимаемых макроэкономических решений, основанной на диалоге государства и общества, является практика проведения под эгидой Совета Федерации Петербургского экономического форума, а позднее и Байкальского экономического форума. Ежегодный сбор деловых, интеллектуальных и политических кругов, позволяет превратить "аналитической экономический форум в центр коллективной атаки", направленной на решение важнейших задач 6 современного общества, подготовить взвешенные макроэкономические решения по всему комплексу государственных проблем. Отсутствие политизированности и царящая на этих экономических форумах доверительная атмосфера, позволяет объединить усилия представителей власти, науки и бизнеса, дать “путевку в жизнь” наиболее серьезным инвестиционным проектам, крупным экономическим идеям, адекватным идеологии XXI века. Особенностью Байкальского экономического форума явилось, то, что он стал важнейшим механизмом выработки и обоснования практических предложений в области рационального использования природных ресурсов, развития энергетики, транспорта, информационной инфраструктуры и человеческого потенциала России во взаимосвязи с государствами Азиатскотихоокеанского региона. Методологической основой для такой работы становится новое, современное осмысление происходящих в АТР стратегических сдвигов и реально существующих здесь проблем, вызовов и факторов роста. В работе первого Байкальского экономического форума приняли участие делегации 44 субъектов Российской Федерации, федерального центра, сотни зарубежных специалистов из 16 стран мира. Всего в пленарных заседаниях, работе секций и круглых столов форума участвовало свыше 1600 человек. Итогом работы форума стали конкретные рекомендации для принятия органами законодательной и исполнительной власти макроэкономических решений, создающих благоприятные условия для реализации на территории Сибири и Дальнего Востока и российского Севера крупных проектов, имеющих стратегическое значение в развитии экономики. А также решений, открывающих, образно говоря, дверь в Азиатско-тихоокеанскую экономику российскому бизнесу. Главной целью всех мероприятий БЭФ было продемонстрировать 7 политикам и общественности, а также российскому и международному бизнесу, что Россия является евразийской державой. Россия территориально расположена между двумя интеграционными группировками — уже сложившейся в Западной Европе в рамках ЕС и только формирующейся в Северо-восточной Азии (СВА) с участием Японии, Китая и Южной Кореи и в Азиатско-тихоокеанском регионе (АТР) в рамках форума Азиатскотихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Стержневой идеей БЭФ стал тезис о необходимости использования такого уникального геоэкономического и геополитического положения, богатого интеллектуального и ресурсного потенциала, возможностей внутренней и внешней интеграции экономики при разработке стратегии развития России в XXI веке. Дальнейшим шагом на пути повышения роли сибирских и дальневосточных регионов в экономике России, в укреплении ее позиций в Азиатско-Тихоокеанском регионе явилась международная конференция "Байкал - мировое наследие. Экономика - экология - инфраструктура туризм", которая прошла в августе 2001 года в г. Улан-Удэ в рамках Байкальского экономического форума. Цели конференции состояли в придании дополнительного импульса экономическому развитию регионов Сибири и Дальнего Востока, определении места России в межрегиональной и мировой экономической интеграции ХХI века, выработке практических предложений в области рационального использования природного потенциала России, развития деловой, транспортной и информационной инфраструктуры. Стержневой проблемой обсуждения стало создание благоприятного климата для развития индустрии туризма на территории Сибири и Дальнего Востока как уникального природно-экологического места планетарного масштаба. Конференция подтвердила необходимость сохранения природных 8 экосистем Сибири и Дальнего Востока как одной из немногих территорий на планете с девственными лесами, а озера Байкал, как главного резервуара чистой питьевой воды и генетической кладовой живой природы. Работа конференции проходила в следующих секциях: "Россия в глобальной экономике", "Безопасность России в новых геополитических реалиях", "Развитие инфраструктуры Сибири и Дальнего Востока", "Проблемы экологии", "Перспективы развития индустрии туризма в Прибайкалье", "Региональная политика и государственная поддержка устойчивого социально-экономического развития восточных территорий России". Участники конференции отметили, что глобальный фактор Байкальского региона может быть значительно эффективнее реализован в рамках формирования институциональной инфраструктуры, позволяющей регулировать различные аспекты глобализации. На секциях межрегиональных также и были рассмотрены межгосударственных проблемы систем создания транспорта, связи, информационных технологий и коммуникаций, природопользования и освоения ресурсов, экологии, и развития туризма в бассейне озера Байкал. Обсуждены вопросы формирования современных нормативно-правовых основ индустрии туризма в России, создания благоприятного инвестиционного климата для осуществления проектов в этой области. На конференции также отмечалось, что главным условием решения поставленных задач является поиск общих интересов всех социальных групп населения и деловых кругов. При этом необходимо наряду с учетом влияния глобальных факторов экономического развития в равной степени заниматься конкретными задачами восточных регионов страны. «Бизнес и здоровье нации» – девиз второго Байкальского экономического форума, который должен пройти в г. Иркутске 17-20 сентября 2002 года. Смысл этого девиза заключается в понимании здоровья 9 нации как парадигмы развития российской национальной экономической системы, а предметом рассмотрения на форуме должны стать проблемы и ответственность бизнеса в этом контексте. Здоровье нации может быть рассмотрено в широком, объёмном понимании этих слов. В качестве частных составляющих этого явления можно выделить здоровье моральное, здоровье экономическое, политическое, социальное. Экономическое здоровье можно рассматривать, как способность регулирования институциональной выявлять, системы макроэкономического формулировать и реализовывать общенациональный экономический интерес. Бизнес в рамках заявленной темы можно рассматривать как комплексное социальное явление, оказывающее определяющее влияние на состояние системы. Российский национальный геобиохимический энергетический ресурс 1 практически полностью национальной поглощается экономической бизнесом. Бизнес, как социальная сила, организующая общество, в значительной степени осуществляет функции прежней КПСС. В этом смысле возникает вопрос об ответственности бизнеса перед обществом, вопрос о том, эффективно ли используется позитивный потенциал бизнеса в решении проблем сохранения и приумножения здоровья нации. Такая постановка вопроса представляется справедливой и потому, что на сегодняшний день, другие участники общественного процесса, будь то государство, Православная церковь, политические партии и общественные организации без прямой и мощной поддержки со стороны бизнеса не в состоянии решать проблему здоровья Автор предлагает в качестве инструмента исследования данного вопроса использовать положения теории геобиохимической энергии живого вещества биосферы, выдвинутой В.И.Вернадским. Эффект, производимый вариациями этой энергии, описан Л.Н.Гумилёвым как особое свойство характера людей и назван пассионарносью. «Пассионарность – это характерологическая доминанта; это непреоборимое внутреннее стремление (осознанное или, чаще, неосознанное) к деятельности направленной на осуществление какой-либо цели». То есть, здоровье нации можно рассматривать и как характеристику состояния геобиохимической энергии применительно к этносу, а пассионарность, как часть этой характеристики. 1 10 нации. Для активизации экономической роли государства, необходимо активизировать конструктивную роль бизнеса в государстве. Это означает необходимость интеграции интересов и ресурсов бизнеса в институциональную систему государственного регулирования национальной экономики, как на этапе выработки макроэкономических решений, так, и особенно, на этапе их реализации. Примером такого подхода может быть подписание трёхстороннего соглашения между правительством, работодателями и профсоюзами. На первом Байкальском экономическом форуме в ходе дискуссий в рамках пленарного заседания, секций и «круглых столов» было доказано, что такие решения должны ориентироваться на усиление экономической роли государства. При этом, необходимо эффективно использовать, как инструменты финансового регулирования, так и другие формы и методы воздействия на условия и процессы воспроизводства, в том числе через обоснованное управление в ключевых секторах экономики, реалистичную структурную и инновационную политику. Вопрос о возможностях и ресурсах государства по решению этих задач, как правило, прежде не обсуждался. Разработанная макроэкономических автором, государственных методология решений позволяет обоснования по-новому взглянуть на роль экономических форумов. В свете этого, Байкальский экономический форум рассматривается не только как важный инструмент выработки обоснованных уникальное средство макроэкономических мобилизации решений, возможностей сообщества. Мобилизация ресурсов необходима и но энергии для и как бизнес реализации выработанных макроэкономических решений как на этапе лоббирования и продвижения решений в органах власти, так и на этапе реализации этих властных решений. В более узком понимании темы, влияние бизнеса на здоровье нации может осуществляться путем спонсорской помощи, добровольных 11 пожертвований на соответствующие нужды. И не только путём финансирования соответствующих фондов и исследований. В первую очередь энергию бизнеса, его интеллектуальный, организационный и экономический ресурс необходимо направить на формирование эффективной институциональной системы государственного регулирования национальной экономики. Использование инструментария Петербургского и Байкальского экономических форумов предоставляет возможности для выполнения этих задач. Исключительным, по своей важности инструментом, позволяющим встроить механизм форумов в систему обоснования государственных макроэкономических решений, складывающуюся в Совете Федерации, а через неё в институциональную систему государственного регулирования российской экономики, является процесс подготовки официального аналитического доклада. Так на первом Байкальском экономическом форуме был обсужден проект доклада Совета Федерации "Стратегия развития России в Азиатско-Тихоокеанском регионе в XXI веке", по которому было принято соответствующие постановление Совета Федерации. На международной конференции "Байкал - мировое наследие. Экономика экология - инфраструктура - туризм", которая прошла в августе 2001 года в г. Улан-Удэ в рамках Байкальского экономического форума был обсужден проект доклада "Россия в глобализирующемся мире: новые требования к стратегии развития". Данный проект доклада в обновленном виде предполагается вынести на обсуждение Санкт-Петербургского экономического форума 2002 года, а за тем на заседание Совета Федерации. В настоящее время начата подготовка проекта аналитического доклада "Бизнес и здоровье нации" для рассмотрения его на втором Байкальском экономическом форуме. На втором Байкальском экономическом форуме, безусловно, предполагается рассмотреть и ещё один аспект выдвинутого девиза – 12 собственно здравоохранение как отрасль бизнеса. Здоровье нации можно рассматривать и в конкретном, медицинском смысле, то есть как здоровье людей. С этой точки зрения, и бизнес, в контексте заявленной темы, может быть рассмотрен как бизнес медицинский, то есть лечебный бизнес, фармакологический бизнес, реабилитационный, рекреационный, спортивный, туристический и так далее. Еще один аспект – взаимоотношения бизнесменов, предпринимателей с персоналом своих предприятий и организаций. Это охрана труда и другие меры, направленные на сохранение здоровья людей, занятых на производстве. Автор считает, что идея здоровья нации, его сохранения и приумножения способна генерировать цели и мобилизовывать ресурсы для эффективного функционирования российской национальной экономической системы. Процедура макроэкономического обоснования этой идеи была начата на третьем мемориальном заседании семинара «Реалистическое моделирование», который проходил в феврале 2002 года в МГУ им. М.В.Ломоносова. Обсуждение на семинаре подтвердило обоснованность предложений автора по вынесению её в качестве девиза второго Байкальского экономического форума. 13 Проблемы регулирования финансовых рынков Т.П. Самарина, советник Аналитического управления Развитие финансовых рынков играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Так, рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширить круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами. Мировой опыт показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения. Регулирование является важнейшей составляющей финансовых рынков. Регулирование финансовых рынков в различных странах мира функционирует, как правило, в рамках двух различных моделей. Первая предполагает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть полномочий по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениям профессиональных участников рынка – саморегулирующим организациям (СРО) (например, во Франции). Вторая подразумевает передачу максимально возможного объема полномочий саморегулирующим организациям. При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования (Великобритания). В преобладающем большинстве стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя крайними концепциями. При 14 этом структура государственных органов, регулирующих рынок, зависит от модели рынка, принятой в той или иной стране (банковской, небанковской), степени централизации управления в стране (в странах с федеративным устройством часть полномочий передана территориям, например в США – штатам, в Германии – землям). Общей тенденцией в мировой практике регулирования финансового рынка является создание самостоятельных ведомств или комиссий по ценным бумагам. Среди более чем 30 стран с развитыми рынками – более 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финансов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную ответственность за развитие фондового рынка несет центральный банк и орган банковского надзора (в случае его образования). Исключением из общего правила является Швейцария, которая не имеет централизованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам). Учитывая особый характер деятельности на фондовом рынке, регулирующий орган берет на себя функцию организации отношений на рынке. Во многих случаях это подразумевает жесткую систему допуска организаций или физических лиц к работе на фондовом рынке. Таким органом является в США Комиссия по ценным бумагам. В соответствии с действующим порядком на нее возложена регистрация проспектов эмиссии, лицензирование деятельности участников рынка, деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение реестров акционеров, а также брокерской дилерской, депозитарной, клиринговой и деятельности по организации торговли ценными бумагами. В частности, Комиссия квалифицирует работу на организованном фондовом рынке как исключительный вид деятельности и ограничивает доступ таких 15 организаций как коммерческие банки, промышленные и торговые предприятия лишь возможностью работать через брокерские компании. Помимо центрального органа в США важнейшую роль в регулировании фондового рынка играют саморегулирующие организации (такие как все биржи, Национальная ассоциация дилеров NASD, Национальная фьючерсная ассоциация NFA и др.). Они состоят из профессиональных участников рынка, которые следят за соблюдением коллегами профессиональной этики, правил и традиций работы на рынке. Их решения не являются обязывающими, но способны значительно ограничить доступ к рынку и даже лишить участника профессиональной квалификации, наличие которой является необходимым требованием Комиссии по ценным бумагам. Деятельность саморегулирующих организаций в Великобритании была подвергнута критике из-за попыток нанести ущерб интересам инвесторов, и сейчас работа на фондовом рынке в стране регулируется в основном государством. Необходимо отметить, что кроме профессиональных участников фондового рынка на нем работает большое число институциональных инвесторов, обладающих значительными финансовыми ресурсами, которые, попадая на рынок, во многом определяют ситуацию на нем. К таким участникам можно отнести банки, негосударственные пенсионные фонды и страховые компании. В Германии традиционно основными действующими лицами на финансовых рынках являются коммерческие банки. Они оказывают значительное влияние на работу фондового рынка, и сами могут предоставлять брокерские услуги на фондовом рынке и пользоваться привилегированным положением и брокера и инвестора одновременно. Следует, однако, отметить, что нарушений этического характера со стороны банков в Германии отмечено намного меньше, чем в США и 16 Великобритании. Идеальной модели функционирования и регулирования финансового рынка в мире не существует. Лучшие из них представляют собой «золотую середину» между жестким централизованным управлением и коллегиальным регулированием профессиональными организациями. Для каждой страны необходимо учитывать степень развития рынка и его инфраструктуры, его традиции, менталитет участников (например, ценность репутации участника), доверие к органу регулирования и объем обращающегося на этом рынке капитала. Для России характерна в значительной степени американская модель организации и регулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровне. К органам государственного регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации относятся, прежде всего, Федеральная комиссия по ценным бумагам (ФКЦБ), Министерство по Министерство финансов, антимонопольной политике Центральный банк, (МАП), Министерство госимущества (МГИ). Негосударственное регулирование осуществляется саморегулируемыми организациями. Российской практикой перенята множественная модель саморегулирования, когда может существовать много СРО, привязанных к конкретным рынкам (все фондовые биржи являются в США саморегулируемыми организациями, NASD привязан к NASDAQ и Amex. В России связки ММВБ-НФА, РТС-НАУФОР полностью соответствуют этой модели). Если говорить о текущем состоянии рынка ценных бумаг в России, то он еще слишком неразвит. Привлечение инвестиций в реальный сектор осталось наиболее слабым звеном сложившейся модели рынка в течение всех 90-х годов. В 2001 году с помощью фондового рынка было привлечено всего 4% от общего объема инвестиций. Финансовый кризис 1998 года особенно остро выявил следующие 17 недостатки отечественного рынка ценных бумаг: - ориентация участников рынка на получение спекулятивного дохода и отсутствие заинтересованности в долгосрочных вложениях; - отсутствие на рынке российских институциональных инвесторов и крайне незначительные масштабы участия индивидуальных инвесторов; - концентрация операций в Москве (здесь совершается более 90% всех сделок с ценными бумагами на территории Российской Федерации) и за рубежом (рынок депозитарных расписок на российские акции за рубежом в несколько раз превосходит объем российского рынка акций); - узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке; - слабая координация деятельности государственных органов регулирования фондового рынка: - существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе функционирования фондового рынка. Весь опыт 90-х г.г. показывает, что подход, основанный на идее "самоформирования" рынка, и ограничения роли государства защитой прав инвесторов, раскрытием информации, созданием правил "игры" и контролем за их исполнением, которого придерживались регуляторы рынка, приводит к невыполнению рынком своих базовых задач, к деформациям организации рынка, к огромным значениям рыночного риска. В период глубоких структурных преобразований необходимо повышение роли государства в регулировании фондового рынка. Однако повышение роли государства состоит не в создании излишней регулятивной инфраструктуры, а в поэтапном строительстве рынка вместе с профессиональным сообществом, стимулировании его развития и формировании его направленности на инвестиции в реальный сектор. Работа ФКЦБ должна быть подчинена целям финансирования экономического роста через рынок ценных бумаг. Конечным результатом работы ФКЦБ должно считаться количество привлеченных через рынок 18 ценных бумаг инвестиций в реальный сектор экономики. В последнее время произошло некоторое усиление полномочий ФКЦБ, дающее ей возможность осуществления нормальной деятельности. сопровождаться наращиванием Эти ответственности процессы за должны реализацию этих полномочий. Положительным примером выстраивания системы регулирования, направленной на минимизацию рисков, связанных с корпоративным управлением, является создание под эгидой ФКЦБ Кодекса корпоративного поведения (одобренного на заседании Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2001 г.), который в настоящее время представлен общественности. В нем впервые дается целостное описание взаимоотношений между менеджментом компаний, советом директоров и акционерами, формируются стандарты корпоративного управления. Задача регулирования состоит в восстановлении принципа ответственности менеджмента за те действия, которые он осуществляет. При этом имеется в виду не только материальная ответственность, на рынке должны работать такие понятия, как "деловая репутация", "кредитная история". Кодекс корпоративного поведения носит рекомендательный характер. В настоящее время идет дискуссия, стоит ли его сделать обязательным нормативным документом. Среди аналогичных национальных документов в мире 76% носят рекомендательный характер, 24% кодексов являются обязательными. ФКЦБ, в частности, рекомендовало организаторам торговли на рынке ценных бумаг, фондовым биржам предусматривать в правилах допуска ценных бумаг к обращению на рынке, в качестве одного из условий, представление эмитентами ценных бумаг информации о следовании положениям Кодекса корпоративного поведения. Для полноценного развития рынка необходимо расширение начал саморегулирования. Передача части функций регулятора негосударственным структурам является необходимой для России тенденцией. Существенную 19 часть функций, дополнительной которые координации касаются лицензирования, профессиональной контроля, деятельности своих участников, можно и должно передавать саморегулируемым организациям, биржам, различным участникам рынка. Сейчас для этого предпосылок значительно больше, чем это было на стадии становления рынка - на рынке появились высококвалифицированные, подготовленные кадры, которые могут осуществлять эти функции. Саморегулирование - одна из высших ступеней цивилизованности рынка. Если сами участники рынка понимают, что нужно объединять усилия для совершенствования регулирующих их норм и правил, если они заинтересованы в дисциплине, в чистоте своих рядов и законности действий, значит, уровень сознания участников рынка достиг той отметки, когда можно говорить о его развитости. Саморегулируемые организации нужны государству как опора, как надежный партнер в деле совершенствования рыночной экономики. Эффективность саморегулируемых организаций зависит от их умения учитывать и отражать интересы сообщества участников рынка. Цель саморегулируемой организации должна состоять о том, чтобы на рынке работали только достойные, только цивилизованные участники. Не потому, что все те, кто не соответствуют стандартам, оказываются изгоями, а потому, что достойные подтягивают их до своего уровня. Чтобы саморегулируемые организации жили и развивались, они должны не только заботиться о своих участниках, но и о рынке в целом, не изгонять нарушителей, а воспитывать их, помогая государству совершенствовать законы и правила, исключающие повторение нарушений. В настоящее время начата дискуссия по подготовленному в Государственной Думе проекту закона "О саморегулируемых организациях". Наряду с реформированием процессов регулирования финансовых рынков в настоящее время необходимы также организационные изменения, 20 такие как введение стратегического планирования (ежегодные Основные направления государственной политики на рынке ценных бумаг, создание Национального совета по финансовому рынку при Председателе Правительства РФ, постоянно действующих рабочих групп ФКЦБ, Банка России и других регуляторов). Дискутируется также вопрос о создании концепции мегарегулятора на финансовых рынках России. Данная модель применяется на крупнейших мировых рынках - в Великобритании, Японии и Южной Корее. Так, в Великобритании все финансовые рынки, включая рынок кредитных услуг, страховой рынок, срочный рынок и т.д. регулируется законом о финансовых услугах (Financial Services Act) и единым мегарегулятором - Агентством по финансовым услугам ( Financial Services Authority). Данная модель создает унифицированные условия деятельности этих рынков. Для России предлагается слить существующие регуляторы - Министерство финансов (страховая деятельность), Центральный банк (регулирование банков), Комиссию по негосударственным пенсионным фондам, ФКЦБ в единую организацию. Вместе с тем, многим участникам дискуссии эта концепция представляется как несоответствующая российским условиям. В России еще не сформировались финансовые конгломераты, кроме того велика вероятность ослабления совокупных ресурсов регуляторов. К сожалению, многие из государственных регулирующих органов находятся в состоянии перманентного конфликта по отдельным частным вопросам. Необходимо создание механизма сотрудничества, а не конкуренции государственных органов (прежде всего ФКЦБ, МАП и Банка России), регулирующих финансовые рынки. В этой связи, важное значение приобретает разработка Государственной Думой долгосрочной программы развития российского финансового рынка, принятой на правительственном уровне и жестко увязанной с основными направлениями развития всей экономики страны. В 21 рамках этой программы должна быть продумана система государственного регулирования финансового рынка в целом, а также предусмотрено разделение функций по регулированию финансового рынка. Только в этом случае к российским финансовым инструментам появится доверие со стороны отечественных инвесторов. Одно из направлений совершенствования регулирования финансовой системы - создание качественно нового законодательства в сфере инвестиций, финансового рынка и финансовых услуг. Основные недостатки действующего законодательства можно свести к следующему перечню: * отсутствие ясных целей и приоритетов в законотворчестве о ценных бумагах и финансовых рынках, не позволяющих в полной мере использовать финансовое законодательство в целях экономического роста и повышения эффективности функционирования всех элементов финансовой системы; * разрозненность, дублирование и противоречивость правовых норм, посвященных различным сегментам финансового рынка, отсутствие единого понятийного аппарата, унифицированных требований к участникам финансового рынка и единых подходов к регулированию однотипных проблем, возникающих в разных частях финансовой системы; * управления неспособность финансовым реализованной рынком, в законодательстве основанной на модели множественности регуляторов и методов регулирования, эффективно управлять рисками в условиях универсализации деятельности компаний, усложнения финансовых инструментов и «взаимопереплетения» рисков, характерных для разных видов деятельности; * игнорирование в законодательстве вопросов повышения конкурентоспособности и экономической эффективности деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, схем коллективных 22 инвестиций и эмитентов ценных бумаг; * дисбаланс между требованиями законодательства и возможностью их исполнения, установление заведомо неисполнимых требований к участникам финансового рынка, непоследовательность и противоречивость системы делегирования полномочий государственной власти саморегулируемым объединениям организациям профессиональных и участников профессиональным финансового рынка, эмитентов и инвесторов; * игнорирование в отечественном законодательстве новых тенденций и норм в развитии законодательства других стран, требований международных стандартов в сфере финансового рынка и сложившихся на глобальных рынках правил и обычаев делового оборота; * отсутствие системы «сдержек и противовесов» при определении прав, обязанностей и ответственности органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять регулирование и надзор за различными сегментами финансового рынка. В этих условиях целесообразно подойти к вопросу о модернизации российского законодательства о финансовом рынке, опираясь на ясное понимание места финансового рынка в государственной системе управления экономикой, целей и приоритетов его развития, а также качественных и количественных параметров и ориентиров финансового рынка России на перспективу. За прошедшие годы было опубликовано множество концепций развития финансового рынка, подготовленных государственными органами, саморегулируемыми организациями и непосредственно профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Выделим следующие основные, все еще актуальные предложения, реализация которых позволила бы в ближайшие 2-3 года создать в стране эффективный финансовый рынок, направленный на решение приоритетных проблем, таких как подъем экономики, рост 23 инвестиций и эффективности их использования, обеспечение условий для расширенного воспроизводства сбережений граждан, создание в стране достойной для гражданского общества системы социального обеспечения и социального страхования граждан России. 1. Обеспечение роста капитализации крупнейших российских эмитентов в 3-4 раза в ближайшие 2-3 года за счет качественных улучшений в сфере корпоративного управления, раскрытия информации, устранения излишних ограничений на обращение акций и радикальных сдвигов в сфере правоприменения законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах. 2. Увеличение в 4-5 раз объема инвестиционных ресурсов, заимствуемых компаниями на внутреннем финансовом рынке за счет ускоренного развития рынка корпоративных облигаций и эмиссии акций. 3. Восстановление рынка государственных ценных бумаг как важнейшего инструмента регулирования денежно-кредитной политики государства, оказания государственной поддержки сбережений граждан и схем коллективного инвестирования, а также источника финансирования временных кассовых разрывов при исполнении бюджетов разного уровня одновременно с созданием эффективной и надежной системы управления внутренним долгом на уровне Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. 4. Содействие повышению конкурентоспособности на внешних и внутреннем рынке и экономической эффективности деятельности российских профессиональных участников финансового рынка, эмитентов и институциональных инвесторов. 5. Допуск к размещению и обращению на территории РФ финансовых инструментов, выпускаемых эмитентами-нерезидентами, устранение препятствий для российских профессиональных участников финансового рынка и схем коллективных инвестиций в предоставлении услуг, связанных 24 с обслуживанием указанных ценных бумаг, заключением сделок и расчетов. 6. Содействие выпуску новых финансовых инструментов, интересных для инвесторов (восстановление рынка срочных контрактов, двойные и простые складские свидетельства, российские депозитарные расписки, облигации с упрощенной системой государственной регистрации выпуска, необеспеченные финансовые корпоративные инструменты, облигации, выпускаемые ипотечные схемами закладные, коллективного инвестирования и др.). 7. Повышение надежности и экономической эффективности системы удостоверения и перерегистрации прав на ценные бумаги, определение надлежащего правового статуса добросовестного приобретателя. 8. Создание эффективной и доступной для любого заинтересованного лица системы раскрытия информации о ценных бумагах, эмитентах, участниках финансового рынка и иной информации, необходимой для инвесторов. 9. Активизация использования различных форм налогового стимулирования инвесторов в ценные бумаги, применяемых в большинстве стран мира (освобождение от подоходного налога и налога на прибыль по операциям с ценными бумагами, зачет отрицательных курсовых разниц для розничных инвесторов, перенос на несколько лет вперед отрицательных разниц, поощрение налоговыми льготами долгосрочных инвестиций, если акции держатся в течение определенного срока или инвестор владеет опрделенной долей бизнеса, налоговое поощрение вложений в акции приоритетных отраслей или в акции, имеющие листинг на бирже, вычет процентов за кредит, взятый на покупку акций, из налогооблагаемой базы и т.п.) 10. Устранение противоречий и несогласованности в регулировании различных сегментов финансового рынка, повышение эффективности государственного регулирования и действенности надзорных функций 25 регулирующего органа. 11. Всемерное деятельности использование участников потенциала финансового рынка, саморегулирования недопустимость использования государственных органов и полномочий должностных лиц одними участниками финансового рынка в целях оказания воздействия на конкурентов. 12. Снижение бюрократических барьеров при входе на рынок и издержек участников по поддержанию искусственных ограничений на совмещение различных видов предпринимательской деятельности и выбора организационно-правовых форм деятельности. 26 О механизмах и источниках монетизации российской экономики М.В.Ершов, д.э.н., старший Вице-президент Росбанка 1. Российская экономика по-прежнему стоит перед необходимостью решения ряда важнейших задач - поддержания устойчивого экономического роста, уменьшения неплатежей, осуществления инвестиций, нормализации финансового и банковского секторов и других. Указанные проблемы возникли по многим причинам, при этом финансовые сохраняют свою актуальность. Как отмечалось в материалах Правительства и Центрального Банка, по уровню монетизации экономики Россия занимает одно из последних мест в мире. 2. От того, каким образом предполагается увеличивать ее ресурсы, и какие механизмы планируется при этом использовать, зависит не только возможность решения перечисленных вопросов. Проблема имеет и международный стратегический аспект. В условиях более тесной интеграции России в мировые экономические механизмы актуальным является и то, как наиболее эффективно интегрироваться в мировую экономику, не утратив при этом механизмов защиты национальных интересов. Какое влияние на Россию будут оказывать те требования и ограничения, которые предъявляются иностранными кредиторами, и насколько ей удастся в будущем уменьшить воздействие негативных процессов на международных финансовых рынках (как это было в 1998 г.) или мировой экономической конъюнктуры в целом? Насколько Россия будет в состоянии проводить активную самостоятельную экономическую политику? 3. Ситуация в экономике в целом отражается и на отдельных секторах. Так, банковский сектор находится в той же системе объективных 27 ограничений, что и вся экономика. К 2001 г. капитал и активы российской банковской системы составляли соответственно 10 млрд. и 100 млрд. долл. Для сравнения, активы любого крупного западного банка (Chase, Deutsche Bank Group, Mitsubishi Bank и др.) почти в 10 раз превышают активы всей отечественной банковской системы, составляя около 700-800 млрд. долл., а капитал каждого из таких банков равен 30-40 млрд. долл. При этом отношение активов банковской системы к ВВП для России составляет в настоящее время около 35%, тогда как в большинстве ведущих стран (Германия, Япония, Великобритания, Швейцария и др.) - 200-300%. В США этот показатель для кредитных институтов находится на уровне 350%. 4. Подобные различия существенно влияют на возможности банков. Как отмечалось в материалах ЦБР, "повышению функциональной роли банковского сектора в экономике в значительной мере препятствует крайне низкий уровень капитализации большинства российских банков и сектора в целом". В этой связи ставится задача: "Целевым ориентиром реформы банковского сектора является приближение российского банковского сектора по основным макроэкономическим параметрам банковской деятельности к странам - лидерам по уровню экономического развития из группы стран с развивающимися рынками (соотношения "активы банковского сектора/ВВП" - 50-60%)". При этом от источников и механизмов монетизации будут зависеть возможности проведения в стране автономной экономической политики. 5. Как представляется, пополнение ликвидности в экономике с опорой на международные источники (экспортная выручка, внешние кредиты) - как это практикуется в настоящее время - не может рассматриваться как основной путь, поскольку, во-первых, ставит Россию в зависимость от экономической и политической конъюнктуры в мире, во-вторых, означает, что денежные власти лишаются возможностей проводить активную 28 финансовую и денежную политику и, в-третьих, консервируют сырьевую ориентацию нашего экспорта. Кроме того, такие подходы фактически означают возврат к принципам "золотоде-визного стандарта", от которого основные страны отказались еще в 1971 г. из-за невозможности его выполнения (даже сейчас денежная база доллара обеспечена резервами США менее чем на 30%. По рублю соотношение денежная база/резервы превышает 150%). В настоящее время схожие принципы положены в основу "валютного правления" (которое использовалось, в частности, в Аргентине). Сохранение указанной "привязки" к валюте будет означать, что решение проблем увеличения инвестиций в российскую экономику, нормализации платежного оборота, стимулирования экономического роста в целом будет опираться на внешние ресурсы (или, соответственно, тормозиться из-за невозможности их получения). 6. Это естественно отразится и на отдельных секторах. Если главный упор при капитализации банков будет делаться на внешнюю сферу, то это через некоторое время поставит банковскую систему под иностранный контроль. Так произошло в странах Восточной Европы, где национальные банки также имели низкую капитализацию, и где в результате расширенного доступа иностранных банков 70-80% банковского капитала принадлежит в настоящее время иностранным участникам. Именно эти банки с иностранным капиталом начинают оказывать решающее воздействие на характер и приоритеты экономического и политического развития в указанных странах. Очевидно, говорить в таких условиях о равной конкуренции с иностранными банками не приходится, и такая ситуация фактически приведет к потере национальной банковской системы в обозримом будущем. 7. Более того, иностранные банки могут иметь специфические, чаще 29 всего не совпадающие с национальными интересами, стратегические приоритеты. В своих действиях они могут руководствоваться мнением своих международных акционеров или клиентов, для которых поддержка конкурентных проектов российских предприятий не всегда желательна. Иностранные банки также вынуждены подчиняться и своим национальным органам регулирования. Решения этих органов, очевидно, принимаются, исходя из национальных интересов их стран, причем иностранные банки будут вынуждены выполнять такие решения вне зависимости от того, насколько это соответствует интересам России. Таким образом, вопрос о банковской системе выходит за чисто экономические рамки и приобретает характер геополитической и стратегической проблемы. В этой связи, для того, чтобы не допустить ослабления национального контроля за экономической и политической ситуацией в стране, необходимо со всей тщательностью подойти к вопросу об укреплении национальной банковской системы России. Одним из важнейших при этом является увеличение капитализации банковского сектора. 8. Очевидно, при формировании ресурсной базы экономики и финансировании экономического роста целесообразно делать основной упор на внутренние механизмы капитализации, как это происходит в развитых странах, причем при активном использовании инструментов центральных банков. При этом валютная составляющая, при всей своей важности, должна иметь дополняющие функции. 9. Как показывают балансы центральных банков ведущих стран, денежная база основных валют (которая является первоосновой денежной массы) на 80% сформирована под бюджетные приоритеты на основе механизмов "чистой" эмиссии. Подходы в основных странах говорят о том, что: 1) бюджетные приоритеты являются решающими при формировании ресурсов в экономике; 2) бюджет является тем механизмом, через который 30 формируется первичная структура финансовых потоков; 3) денежные власти полностью замыкают на себе и контролируют формирование ресурсной базы, опираясь при этом на сугубо внутренние, "эмиссионно-бюджетные" рычаги, что позволяет проводить автономную экономическую политику в соответствии с национальными приоритетами. Одновременно используется набор мер, регулирующих движение финансовых потоков в целом и стимулирующих решение региональных, отраслевых и иных задач. В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным: 1. Решение вопроса монетизации экономики осуществлять в увязке с созданием механизмов, не допускающих инфляционной разбалансировки различных сегментов рынка (в первую очередь - валютного) и заставляющих ресурсы - как уже имеющиеся, так и потенциально возможные - работать и поступать в экономику. Необходимо выработать комплексные подходы к проблеме монетизации, увязывающие политику ЦБ с задачами бюджетной, промышленной и структурной политики. 2. Предусмотреть применение механизмов, предполагающих более сбалансированное использование источников монетизации, перенося центр тяжести с преобладающего в настоящее время внешнего (валютного) компонента на все большее использование внутренних рычагов, которые находятся в ведении национальных денежных властей. 3. Принимая во внимание опыт ведущих стран, где рычаги самих центральных банков по обеспечению ликвидностью являются решающими и основываются на бюджетных приоритетах в первичном формировании денежных ресурсов, считать необходимым расширение возможностей национальных денежных властей по формированию ресурсов в экономике. 4. Уделить внимание отладке механизмов по высвобождению и расширению возможностей использования уже имеющихся средств. В этой 31 связи заслуживают особого внимания методы по увеличению кредитного мультипликатора - снижение нормы резервирования, уменьшение доли наличных денег в денежной массе. Этому же должна способствовать активная политика по усилению роли национальной валюты в экономике и ослаблению роли доллара (дедолларизация). 5. Необходимо канализировать денежную эмиссию с учетом приоритетов экономической политики государства, используя для этой цели различные методы рефинансирования операций коммерческих банков Банком России, создание специализированных инвестиционных банков и фондов. Следует более активно использовать процентные, налоговые и иные рычаги для достижения указанной цели. При этом выбор приоритетных направлений должен среди прочего принимать во внимание межотраслевой аспект и учитывать возможность стимулирования спроса в других отраслях и возникающий в результате "мультипликационный эффект" для экономики в целом. Также возможно применение других критериев, в том числе, учитывающих возможность более быстрого и безинфляционного освоения ресурсов (в этой связи следует оценить наиболее эффективные звенья производственных цепочек, позволяющие давать быструю отдачу адекватную вложенным ресурсам), капиталообразующий фактор и т.п. Признать, что практикуемое повышение тарифов грозит ростом инфляции и возможным спадом производства. Задачу модернизации основного капитала можно решать в частности, через долгосрочное кредитование инвестиций в основной капитал. 6. Учитывая то значение, которое может иметь банковская система в обеспечении приоритетов национальной экономической политики, уделить внимание укреплению национального банковского сектора, создавая при этом условия, способствующие более активному вовлечению банковской системы в процессы кредитования реального сектора экономики (в том 32 числе, используя регулирующие, контрольные и иные рычаги). Для справки В большинстве стран сохранению национальных банковских систем придавалось первоочередное значение. При этом условиями предоставления такой поддержки иногда были встречные обязательства участников рынка по проведению необходимой кредитной политики. Уровень расходов денежных властей на преодоление кризисов банковских систем для ряда стран (в % к ВВП) Страна Расходы/ВВП Страна Расходы/ВВП США 3-4 Япония 30 Финляндия 8 Чили 30 Болгария 14 Уругвай 30 Индонезия 50 Россия* 0,3 * На основе бюджета АРКО. Источник: материалы МВФ и Всемирного банка за соответствующие периоды. 7. С учетом принципиально новых условий в мире, возникших на этапе глобализации, рассмотреть возможности увязки финансовой, денежнокредитной, валютной политики в контексте нейтрализации негативных кризисных явлений в мировой экономике и подготовить рекомендации по мерам, обеспечивающим максимальную защиту российских интересов при интеграции эффективное механизмах. промышленности участие страны и банковского в сектора международных и наиболее интеграционных 33 О финансировании и организации завоза топливо-энергетических ресурсов и продовольствия в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности Л.Ю.Зайцева, консультант Аналитического управления Регион Крайнего Севера играет одну из ключевых ролей в обеспечении экономической безопасности страны и стратегических интересов как в настоящее время, так и в перспективе. Здесь сосредоточено около 80% естественных ресурсов страны, в том числе более половины запасов древесины, а прилегающие акватории Мирового океана представляют собой богатую биоресурсную базу. Однако жизнеобеспечение районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей высокозатратно. Известно, что в мире существует всего 12 сравнительно крупных городов в районах Крайнего Севера, из них 11 находятся в России. Это связано с тем, что в отличие от других северных стран мира, в соответствии с политическим решением руководства страны очень много ресурсов было брошено на освоение Севера начиная с тридцатых годов. В России сложилась совершенно иная индустриальная структура северных городов. Создавались не только добывающие предприятия, откуда потом сырье вывозилось на «материк», но и перерабатывающие заводы. В большинстве северных стран мира при освоении северных территорий предпочтение отдается экспедиционному методу организации работ, при котором рабочая сила направляется на Север лишь на определенный период, например летний сезон (система полугодовых контрактов), или вахтовому методу – с посменным пребыванием рабочего на предприятии и последующим многодневным отдыхом на месте постоянного жительства. Такие методы являются наиболее эффективными экономически, а иногда единственно возможными – например, при разработке 34 месторождений в местностях с дискомфортными климатическими условиями. Безусловно, там, где есть действительно реальная возможность перевода производства на вахтовый и экспедиционный методы работы, как это делают в большинстве северных стран мира, такая форма организации труда приемлема. Но вахтовый метод подходит только для добывающих отраслей. Там, где уже создана инфраструктура, где есть перерабатывающие предприятия, на которых работают люди (в г. Апатиты на одном комбинате двадцать тысяч работающих), такая организация производства в данный момент не приемлема. Сегодня, в условиях сложившейся производственной структуры по переработке ресурсов российского Севера, невыгодно закрывать производства, так как они являются в основном градообразующими (каждый город - это в среднем 250 тысяч населения). Однако, по прогнозам специалистов, население будет покидать северные города, расположенные на территории с дискомфортными климатическими условиями, но это длительный процесс. В настоящее время государством обеспечивается завоз продукции, предназначенной для населения, предприятий и организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства. При этом в качестве приоритетной продукции (товаров) выделяется нефть, нефтепродукты и топливо. Поддержка реализуется в различных формах: безвозвратно выделяемые из государственного бюджета средства (ранее были представлены в нем отдельной строкой, затем входили в Фонд целевых субвенций, с 2000 года включены в трансферты); федеральные бюджетные ссуды на кассовый разрыв; созданные в 1995 году за счет бюджетного кредитного взноса региональные фонды государственной финансовой поддержки «северного завоза». Несмотря на то, что за последние два года средства из федерального бюджета, предусмотренные на ««северный завоз»», поступают в 35 установленных объемах и в соответствии с графиком, проблемы с поставками продукции возникают из года в год. Сложность решения проблемы «северного завоза» связана с огромным количеством участников этого процесса, зачастую с различными, а нередко и конфликтующими системы экономическими централизованного интересами, снабжения разрушением северных старой территорий и медлительностью в создании новой, сочетающей элементы государственного регулирования и рыночные принципы хозяйствования. Приоритетным направлением решения проблем является формирование собственной топливо-энергетической базы северных районов и внедрение программ энергосбережения. Поэтому Правительством РФ должны быть продуманы и проработаны механизмы самообеспечения топливом северных территорий. Сокращение населения северных территорий пока не стало фактором, снижающим реальные потребности в завозимых энергоносителях из-за слабой зависимости между объемом топлива и численностью проживающих здесь (в отношении продовольствия такая зависимость более определенная и жесткая). Ведь дом если заселен на треть, отапливать его нужно все равно. Размещение населения на северных территориях носит в основном некомпактный характер, а компактное переселение с ликвидацией, например целого поселка, проходит очень трудно с большими социальными издержками. Несмотря на уменьшение численности населения, количество главных потребителей нефтепродуктов и угля - котельных, дизельных и теплоэлектростанций - почти не уменьшилось. Обеспечение же их бесперебойной работы всегда связано с технологически необходимым уровнем загрузки, “недостижение” которого чревато распадом всей системы энерго- и теплоснабжения. Этот фактор и объясняет относительно высокую устойчивость объемов поставок угля, нефти и нефтепродуктов на Север. Кроме того, крайне затратна и неэффективна система жилищно- 36 коммунального хозяйства, и никто не предполагает серьезно заниматься и реформировать эту систему. Представляется, что значительно важнее финансировать не завоз энергоносителей, а коммунальное хозяйство северных регионов. Для этого надо консолидировать два финансовых потока из федерального бюджета – коммунальные незарплатные трансферты и средства на поддержку завоза энергоносителей. Акцент должен сместиться с темы «завоза» на решение стратегической проблемы реформирования коммунального хозяйства и энергетики Севера, в котором поставки – только одна из множеств проблем. Спрос северных территорий на энергоносители - это потенциальный рынок сбыта продукции российских нефтяных компаний. Их активное участие сдерживается слабостью региональных бюджетов, убыточностью большинства северных предприятий, отсутствием инфраструктуры для транспортировки и хранения нефтепродуктов. По поставкам нефтепродуктов на Север можно ожидать реализации двух основных моделей: 1) несколько нефтяных компаний работают на территориях (т.е. возникает реальный нефтяной рынок); 2) создается единая нефтяная компания со 100%-ым государственным участием или при наличии у государства контрольного пакета акций. Но российский Север так велик и многообразен, что вероятно, в нем найдется место и для первой и для второй модели. К сожалению, сегодня существует недопонимание важности развития топливо-энергетического комплекса северных субъектов РФ, вследствие чего отсутствует финансирование мероприятий по созданию условий, стимулирующих крупные нефтяные и угольные компании к созданию собственной сбытовой сети в районах Севера; не выделяются средства на разработку имеющихся во многих северных территориях запасов топлива и использование нетрадиционных источников энергии (ветровых, солнечных, водных, геотермальных и т.д.), природный потенциал которых достаточно 37 высок. Необходимо предусмотреть в бюджете средства на финансирование программ сокращения энергозависимости. Так, в Эвенкии есть месторождения нефти и газа. Также имеются и работают уже нефтеперерабатывающие заводы. Необходимы небольшие «вливания» из бюджета или предоставление налоговых льгот частным компаниям и можно перейти в режим самообеспечения региона энергоресурсами. При решении вопросов «северного завоза» в регионах, наряду с организационно-финансовыми проблемами, существуют проблемы расходования средств, выделяемых федеральным бюджетом на проведение северного завоза. Очень часто неэффективное региональными управление властями финансовыми осуществляется ресурсами крайне (нецелевое использование финансов, а также заключение контрактов по крайне высокой цене и с не оптимальной поставкой). В результате в субъекте создается чрезвычайная ситуация. В то же время реагировать оперативно на действия руководства правового региона механизма. не представляется Существует возможным, поскольку нет правовой пробел в вопросах ответственности руководителей подобных субъектов. Практика взаимоотношений регионов с центром сводится к тому, чтобы получить как можно больше денег из федерального бюджета, и не отвечать за их нецелевое использование. Никаких санкций к недобросовестным поставщикам со стороны руководителей этих субъектов не принимается, а по закону только они имеют право предъявлять претензии, поскольку они субъекты хозяйственных, экономических отношений при заключении договоров. Счетная палата регулярно проводит проверки расходования средств, выделенных на ««северный завоз»», вскрывает факты нецелевого, а также 38 неэффективного расходования средств, но ситуация не меняется из года в год. Необходимо принять ряд определенных правовых решений по отношению к таким руководителям, внести необходимые поправки в Уголовный и Административный кодексы, а также продумать механизм отзыва таких руководителей населением региона. Кроме того, есть механизмы экономической санации хозяйствующих субъектов. Такие механизмы могут и должны применяться к тем субъектам Российской Федерации, в которых возникает ситуация несостоятельности в финансах, экономике, социально-экономическом развитии. Субъекты, которые живут за счет федеральных средств, должны иметь федеральное управление. В таких субъектах должен назначаться эффективный менеджер. Должна отрабатываться программа санации и финансово-экономического оздоровления. Существующая завоза» государственная система поддержки «северного за счет средств федерального бюджета и региональных фондов имеет ряд недостатков, среди которых: -заключение администрациями северных регионов договоров на поставку продукции либо через многочисленных посредников, либо с поставщиками, не имеющими ресурсов для их выполнения; - нарушения финансовой дисциплины, выражающиеся в использовании федеральных и региональных средств, выделенных на ««северный завоз»», для решения других задач; - отсутствие четкого разграничения полномочий и сфер ответственности федеральных и региональных органов исполнительной власти в организации «северного завоза». Решению этих проблем могла бы способствовать передача «северного завоза» нескольким крупным компаниям, имеющим ресурсы и транспорт для осуществления поставок на Север. Централизация «северного завоза» 39 необходима для усиления контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых регионам. В силу того, что объемы и сроки финансирования уже определены в бюджете, представляется очень важным, чтобы в этих условиях работа федеральных и консолидирована. региональных органов власти была максимально 40 Рекомендации, разработанные по результатам выполнения исследовательского проекта «Использование макроэкономических моделей для анализа эффективности экономической политики в России» Творческий коллектив сотрудников и аспирантов экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова в составе: доц., к.э.н. Шагас Н.Л. (руководитель проекта), доц., к.э.н. Лукаш Е.Н., доц., к.э.н. Туманова Е.А., магистр экономики Барбашова Н.Е., магистр экономики Когутовская Н.Е., магистр экономики Полещук В.В., магистр экономики Студников С.С. проводил в 2001-2002 г.г. исследования в рамках аналитического проекта «Использование макроэкономических моделей для анализа эффективности экономической политики в России». Поддержка данного проекта была осуществлена Московским Общественным Научным Фондом. Цель проекта - анализ последствий проводимой в России макроэкономической политики, направленной на решение актуальных для переходной экономики проблем инфляции, внешнеторговых связей, неформального сектора, государственного долга, а также выработка рекомендаций по ее совершенствованию. Результатом Научный доклад, проведенных выводы исследований которого легли в является прилагаемый основу практических рекомендаций. По проблемам инфляции и кредитно-денежной политики Анализ динамики инфляционного процесса в России за последние десять лет позволяет сделать следующие выводы. Период высокой инфляции характеризовался инфляцией издержек, вызванной ростом цен на энергоносители и падением курса рубля. В этом и последующих периодах наблюдался высокий уровень инфляционной инерции, связанный с инфляционными ожиданиями. 41 Снижение темпов инфляции произошло в результате введения валютного коридора (т.е. фактической фиксации курса рубля) и задержек в выплате заработной платы. Положительной связи темпов инфляции с темпами роста денежной массы обнаружено не было, что свидетельствует в пользу немонетарных концепций природы российской инфляции. Эконометрическая оценка характера инфляционных ожиданий показала, что скорость их пересмотра российскими экономическими агентами достаточно высока. Это не позволяет бороться с инфляцией с помощью традиционных методов; необходимы меры, направленные на снижение инфляционных ожиданий. Некоторая политическая и экономическая стабилизация, наметившаяся в последнее время в России, создает таким образом благоприятные условия для борьбы с инфляцией. Усиление инфляционных процессов в ближайшем будущем может быть вызвано ценовой политикой естественных монополий, способной снова привести к инфляции издержек. Поэтому в качестве гетеродоксных мер, направленных на снижение инфляционных ожиданий, следует, в первую очередь, использовать контроль над уровнем цен на продукцию естественных монополий. Проведенное исследование показало, что возможности извлечения реального сеньоража при существующих темпах инфляции, скорее всего, не исчерпаны. В условиях снижения инфляционных ожиданий развитие инфляционных процессов будет существенным образом зависеть от бюджетной политики правительства. В этой связи следует продолжать курс на достижение профицита государственного бюджета и укреплять независимость Центрального банка. По проблемам открытой экономики Анализ проблем краткосрочного равновесия на основе модели 42 открытой экономики с несовершенной мобильностью капитала показал, что при поддержании валютного курса кредитно-денежная политика неэффективна в смысле влияния на доход. Эффект проводимой бюджетноналоговой политики при определенных условиях может существенно ослабляться противоположно направленным влиянием изменения предложения денег, использующегося для поддержания сложившегося валютного курса. Эконометрический анализ показал, что именно эти условия характерны для экономики России. В такой экономике наибольшее влияние на доход оказывает внешнеторговая политика. Поэтому либерализация внешней торговли России при сохранении политики поддержания валютного курса может привести к падению дохода. Результаты имитационных расчетов по модели либерализации внешней торговли показали, что уровень благосостояния в стране при переходе к открытой экономике падает в случае высокой разницы между показателями эластичности выпуска по факторам производства в экспортоориентированном и импортозамещающем секторах. Эмпирическое исследование эпизодов перехода к открытой экономике в различных странах подтвердило модельные благосостояния при представления увеличении о степени причинах ухудшения открытости экономики. Проведенные расчеты показали, что в условиях сложившейся в России структуры экономики и существующих параметрах производства возможность ухудшения благосостояния при либерализации внешней торговли достаточно велика. Полученные результаты позволяют предположить, что резкая либерализация внешней торговли в России может привести к падению дохода, то есть вызвать спад и депрессию. Этот вывод представляется особенно важным в свете предполагаемого вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Принимая подобное решение необходимо оценить все возможные позитивные и негативные последствия, 43 в том числе и возможность ухудшения благосостояния из-за большого разрыва в нормах прибыли в различных секторах экономики. В случае положительного решения высказанные соображения желательно иметь в виду при формировании условий окончательного соглашения. По проблемам теневой экономики На основе анализа литературы и результатов моделирования были сформулированы уменьшению мероприятия, размеров теневой реализация экономики. которых Эти способствует мероприятия были проранжированы экспертами в соответствии со следующими критериями: - влияние на доходы консолидированного бюджета; - затраты ресурсов на осуществление; - вероятность принятия необходимых законов для реализации данного мероприятия. Обработка экспертных оценок позволила выявить согласованное мнение о наиболее приоритетных мерах, направленных на снижение размеров теневого сектора. Этими мерами являются: - снижение ставок социального налога и налога на прибыль; - переход к накопительной пенсионной системе; - подготовка новых кадров для налоговых органов; - улучшение материально-технической базы налоговых органов. Первые две меры направлены на уменьшение стимулов к уклонению от социального налога и налога на прибыль; третья и четвертая - на увеличение вероятности наказания уклоняющихся от налогов. По проблемам государственного долга Анализ платежеспособности России по внешнему долгу показал, что в последнее десятилетие основная проблема состояла не столько в нехватке ресурсов для его выплаты, сколько в трудностях концентрации этих ресурсов в государственном секторе. Имея значительные по сравнению с другими 44 странами с переходной экономикой доходы от экспорта, Россия вплоть до 1999 года испытывала хронический дефицит государственного бюджета, что приводило к наращиванию ее внешнего долга. Возможности стабилизации доли долга в ВВП также осложнялись отсутствием экономического роста. В последние два года наблюдалось улучшение показателей платежеспособности России. Однако возникает вопрос, в какой мере оно было вызвано благоприятной экономической конъюнктурой и в какой являлось результатом целенаправленной экономической политики. Исследование, проведенное в предположении, что бюджетно- налоговая политика ориентирована на поддержание ресурсов для выплат по внешнему долгу, позволило выявить степень зависимости платежеспособности от факторов экономической конъюнктуры. Эконометрический анализ показал, что в последнее время на платежеспособность России по внешнему долгу значимо влиял такой фактор внешнеэкономической конъюнктуры как цены на нефть. Это происходило вследствие высокой эластичности торгового баланса к изменению этих цен. Реальный валютный курс имел более сильное влияние на сальдо торгового баланса в период действия валютного коридора. После кризиса 1998 года торговый баланс неэластичен к данному фактору. Рост реального дохода оказывает все более серьезное воздействие на торговый баланс, вызывая увеличение импорта и падение чистого экспорта. Сценарные расчеты показали, что в наибольшей степени платежеспособность страны может снизиться за счет падения цен на нефть. При сохранении благоприятной экономической конъюнктуры (росте цен на нефть к концу 2003 года до 24 долларов за баррель), торговый баланс остается мало чувствительным к изменению остальных факторов. Это свидетельствует о том, что сохранение текущих тенденций роста дохода, сопровождающегося укреплением рубля, не представляет в ближайшей перспективе серьезной угрозы для торгового баланса как источника выплат 45 по долгу. Более того, укрепление национальной валюты приведет к снижению бремени внешнего долга, а экономический рост увеличит ресурсную базу для его выплаты. Таким образом, следование текущей экономической политике окажет положительное влияние на платежеспособность по внешнему долгу. Политика снижения реального валютного курса не приведет к серьезному увеличению торгового баланса, но увеличит бремя внешнего долга. Расчеты показали, что в условиях пиковой долговой нагрузки 2002 и 2003 гг. и сохранении благоприятной динамики цен на нефть примерно треть торгового баланса должна быть отдана кредиторам. Первичный профицит для этого должен составить порядка 5,5% ВВП. Этот показатель находится на уровне 2001 года и поэтому выглядит выполнимым. Угроза торговому балансу и платежеспособности при сохранении прежних параметров внутренней политики может создаться только при снижении мировых цен на нефть до 12 долларов за баррель. В этом случае торговый баланс может быть увеличен за счет снижения реального валютного курса (минимум на 1% в месяц). Однако при этом возрастет долговая нагрузка на бюджет. Половина торгового баланса в 2002 и 2003 гг. должна будет использоваться для выплаты внешнего долга, а необходимая величина первичного профицита составит 6,7% ВВП. Маловероятно, что правительству удастся выполнить этот норматив и осуществить выплаты 2003 года без дополнительных внешних заимствований. Таким образом, как показало исследование, независимо от сценария динамики цен на нефть, политика стимулирования торгового баланса за счет снижения реального валютного курса означает ухудшение показателей платежеспособности России из-за относительно более низкой эластичности торгового баланса к реальному валютному курсу, чем к ВВП. Расчеты продемонстрировали, что стимулировать экономический рост 46 и рост торгового баланса за счет уменьшения реального валютного курса нецелесообразно. Это может привести к снижению платежеспособности страны по внешнему долгу в момент пиковых долговых выплат. *** По мнению авторов проведенного исследования, учет представленных в Научном докладе результатов и выработанных на их основе рекомендаций будет способствовать повышению эффективности макроэкономических управленческих решений. принимаемых 47 “Аналитический вестник” открыт для публикации профессиональных точек зрения по проблемам, связанным с законотворческой деятельностью Совета Федерации. Приглашаем к сотрудничеству. Над выпуском работали: И.И.Харланов - начальник отдела экономического анализа Аналитического управления; Г.Н.Терещенко - заместитель начальника отдела экономического анализа Аналитического управления; К.С.Кирюхин - специалист-эксперт отдела экономического анализа Аналитического управления. Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации 103426, Москва, Б.Дмитровка, 24, Совет Федерации, Аналитическое управление Телефон: 203-78-58, 203-63-74 Факс: 203-96-23, 203-45-43 Адрес в Internet: http://www.council.gov.ru Электронную версию Аналитического вестника можно найти на сервере Совета Федерации в сети Интранет в “Информационном фонде” При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна