Докладная записка
advertisement
Докладная записка Анализ целесообразности методов и показателей оценки жилищных программ в отношении коренного населения Австралии Авторский коллектив: Роз Уокер Джон Бэллард Шерил Тейлор По заказу Австралийского научно-исследовательского института по проблемам жилья и городов Научно-исследовательский центр Западной Австралии Январь 2002 г. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 1 Научно-исследовательские центры при Австралийском научно-исследовательском институте по проблемам жилья и городов Научно-исследовательский центр, Сидней Научно-иссследовательский центр ЮНСВ-ЮВС Научно-исследовательский центр РМИТ Научно-исследовательский центр, Суинберн-Монэш Научно-исследовательский центр, Квинзлэнд Научно-исследовательский центр, Западная Австралия Научно-исследовательский центр, Южная Австралия Научно-исследовательский центр Австралийского национального университета Филиалы Корпорация Экуменикэл Хаузинг Инк. Университет Северных Территорий Национальный центр социального и экономического моделирования АИНЖИЛГОР Австралийский научно-исследовательский институт по проблемам жилья и городов Australian Housing and Urban Research Institute Level 7 20 Queen Street, Melbourne Victoria 3000 Phone +61 3 9629 5033 Fax +61 3 9629 8536 Email information@ahuri.edu.au Web www.ahuri.edu.au © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 2 ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ Разработка настоящих материалов осуществлялась при финансовой поддержке Австралийского Союза, а также отдельных штатов и территорий. АИНЖИЛГОР выражает благодарность за финансовую и иную поддержку от правительства Австралийского Союза, а также правительств отдельных штатов и территорий, без чего написание данной работы было бы невозможным. ОТКАЗ ОТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ АИНЖИЛГОР представляет независимую, внеполитическую организацию, предоставившую поддержку данному проекту в рамках научно-исследовательской программы по вопросам жилищного и городского развития. Мы надеемся, что этот проект будет полезен для политических деятелей, ученых, а также представителей промышленных и общественных кругов. Взгляды, изложенные в настоящей публикации, отражают взгляды ее авторов и не всегда совпадают с мнением АИНЖИЛГОР Лтд., ее Совета Директоров или ее финансирующих организаций. Таким образом, ни АИНЖИЛГОР Лтд., ни Совет Директоров, ни финансирующие организации не несут ответственности за неточность или неполноту любых высказываний, высказанных точек зрения, рекомендаций или информации, содержащихся в данной публикации. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 3 СОДЕРЖАНИЕ Экспертное заключение 1. ВВЕДЕНИЕ Краткое описание проекта Цели проекта 2. КОНТЕКСТ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ Исторический, социальный и политический контекст жилищного вопроса в отношении коренного населения Вопросы оценки и исследования в контексте проблем коренного населения Основные взгляды на вопросы оценки со стороны заинтересованных сторон/представителей общественности из числа коренного населения Предлагаемая аналитическая структура Современный социальный/демографический контекст в отношении коренных австралийцев Переменные в области жилищного вопроса. Неблагополучие/благополучие коренного населения 3. АНАЛИЗ ПОДХОДОВ К ПРОВЕДЕНИЮ ОЦЕНКИ Краткий обзор существующих подходов к проведению оценки Сбор данных Обзор научно-исследовательских принципов и принципов оценки в трактовке представителей коренного населения Права и рекомендации Культурная демократия Укрепление коренных общин Научно-исследовательские принципы в трактовке представителей коренного населения Работа в рамках политической/культурной структуры, касающейся коренных австралийцев Выявление различий в области правовых полномочий Разработка структуры оценки для использования в рамках программ/контекстов в отношении коренного населения 4. ОБЗОР СОЦИАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ Определение социальных показателей в контексте проблем коренного населения Параметры социально-экономического неблагополучия коренного населения Параметры благополучия коренного населения Заключение 5. МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ Этап 1: Определение/анализ подходов к оценке и ее параметров Этап 2: Сбор данных и совокупный анализ Этап 3: Заключительный анализ и отчетность Распространение информации Состав рабочей группы Куртинский научно-исследовательский центр по изучению проблем коренных народов (КЦИПКН) СПРАВОЧНЫЙ РАЗДЕЛ БИБЛИОГРАФИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ 1: СПИСОК ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН ИЗ ЧИСЛА КОРЕННОГО/НЕКОРЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ 2: ЖИЛИЩНАЯ ПРОГРАММА ДЛЯ КОРЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ. ИНДЕКСЫ ОЦЕНКИ И КОНТЕКСТ ОЦЕНКИ. ПРИЛОЖЕНИЕ 3: АКТУАЛИЗАЦИЯ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ ПРИНЦИПОВ И ОСНОВОПОЛАГАЮЩИХ ЦЕННОСТЕЙ В ТРАКТОВКЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ КОРЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 4 ПРИЛОЖЕНИЕ 4: ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТНЫЕ СОСТАВЛЯЮЩИЕ СТРУКТУРЫ ПОКАЗАТЕЛЕЙ Таблицы Таблица 1: Места наибольшей концентрации коренного населения в составе местных статистических районов Схемы Схема 1: Мета-исследование и структура докладной записки Схема 2: Область взаимодействия между коренным/некоренным населением © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 5 СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ АГК (CRG) – Актуальная группа контроля АИНЖИЛГОР (AHURI) – Австралийский научно-исследовательский институт по проблемам жилья и городов АНУ (ANU) – Австралийский национальный университет АСБ (ABS) – Австралийское статистическое бюро АТСИК (ATSIC) – Комиссия по делам коренных австралийцев и жителей островов в проливе Торреса ВСБИ (VSBI) – Cоциальная статистическая база и социальные показатели штата Виктория ЗапА (WA) – Западная Австралия КПВЧ (HREOC) – Комиссия по правам и равным возможностям человека КЦИПКН (CIRC) - Куртинский научно-исследовательский центр по изучению проблем коренных народов НСВМЗ (NHMRC) – Национальный научно-исследовательский совет по вопросам медицины и здравоохранения ОЖНКО (CHINS) - Обследование жилищных нужд коренных общин ОСУДС (FACS) – Отдел социальных услуг детям и семьям ОТОКМ (DEETYA) - Отдел по труду, образованию, повышению квалификации и делам молодежи ПООРМ (CDEP) – Программа обеспечения общин рабочими местами РАЕСП (RAESP) – Программа по обеспечению жителей отдаленных районов необходимыми услугами РКИАДИК (RCIADIC) – Королевская комиссия по факту смертных случаев лиц коренного происхождения из числа заключенных СИППКА (ACSIP) – Стратегическая инвестиционная программа для поселений коренных австралийцев © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 6 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Основной целью настоящей докладной записки является обсуждение адекватности и целесообразности существующих методов и показателей оценки, используемых правительственными органами и общественными организациями при рассмотрении жилищных программ и государственных интервенций в отношении коренного населения. Это касается оценок в области разработки новых инициатив, анализа существующих способов оценки или измерения полученных результатов, с целью повышения эффективности действующих программ или принятия решений по вопросам ресурсов и финансирования. Сложилось общепринятое мнение о неудовлетворительном состоянии существующих подходов и критериев оценки по жилищному вопросу в отношении некоренного населения. Однако ситуация с жилищным вопросом является еще более проблематичной в отношении коренного населения, что отражает насущную потребность в систематических исследованиях в этой области. Особое внимание в содержании данного исследования уделяется демонстрации того, насколько важной является разработка методов и критериев оценки, способных более эффективно структурировать существующие политические процессы и общеправительственные подходы в контексте проблем коренного населения. В работе приводится краткий анализ современной ситуации в Западной Австралии в связи с состоянием жилищного вопроса в отношении коренного населения, в сопоставлении с некоренным населением. Обсуждаются различные жилищные проблемы, с которыми приходится сталкиваться коренному населению, проживающему в городах, а также в сельских и отдаленных районах Западной Австралии. Существует обширная специальная литература и большое число исследовательских данных, свидетельствующих о неотъемлемой связи, существующей между состоянием жилищных условий и здоровьем коренного населения, а также уровнем его образования и социально-экономического благополучия. Тем не менее, для выработки показателей, с целью измерения этих социальных последствий и выявления причинно-следственных связей, требуется проведение дальнейших исследований. Существующие научные данные подтверждают положение о том, что жилищный вопрос остается для коренных австралийцев одной из приоритетных областей. Эти данные подчеркивают необходимость нахождения способов решения проблем коренного населения в указанной приоритетной области, при одновременном наращивании потенциала коренного населения в связи с обеспечением доступа к социальным возможностям, которыми располагает некоренное население Австралии. Кроме того, в работе обсуждается литература по вопросам качественной оценки, с учетом актуальности последней для целей настоящего исследования, а также анализируются возможности этой литературы в аспекте теоретического осмысления разнообразных факторов, оказывающих воздействие на общественную трансформацию и устойчивость. Дополнительным образом, затрагивается специальная литература, авторами которой являются представители коренного населения – писатели, научные работники, университетские преподаватели. Эта литература используется в качестве основы, необходимой для выработки принципов, актуальных для проведения оценки в контексте проблем коренного населения. В таких работах постоянно присутствует мысль о том, что вопреки попыткам окутать процесс оценки вуалью научной объективности и респектабельности, в основе последней неизменно остаются культурные ценности и политическая подоплека. Это означает, что возможности, существующие для заинтересованных сторон в отношении получения преимуществ в © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 7 результате проведенной оценки, в значительной степени продолжают зависеть от отношений, сложившихся во властных структурах, доступа к ресурсам и/или непосредственной интерпретации оценки, а также доброго отношения и благих намерений со стороны лиц, производящих оценку. Признавая этот факт, многие авторы из числа коренного населения подчеркивают необходимость контроля над содержанием исследовательских программ со стороны представителей коренного населения, а также учета актуальных культурных ценностей в ходе оценки политических курсов и программ, затрагивающих интересы коренного населения. Постоянной темой, возникающей среди заинтересованных сторон из числа коренного населения, является ключевое значение жилищного вопроса и его неразрывная связь с достижением прав, принципов и целей самоопределения. Эта позиция находит поддержку со стороны Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав человека, где право на жилье рассматривается в качестве фундаментального права в связи с самоопределением коренных народов (HREOC, 1999). В частности, Статья 23 гласит: Коренные народы имеют право на выбор и разработку приоритетов и стратегий, с целью реализации своего права на дальнейшее развитие. В частности, коренные народы обладают правом на выбор и разработку всех программ в области здравоохранения, жилищного строительства, а также иных экономических и социальных программ, оказывающих непосредственное воздействие на положение коренного населения, и по мере возможности должны координировать их исполнение через собственные учреждения и организации. Целью настоящей работы является построение концептуальной и аналитической структуры, а также принципов и методики целесообразной оценки по жилищному вопросу в отношении коренного населения. Вторым основным моментом исследования является определение методов качественной оценки и структуры социальных показателей, с помощью которых можно осуществить количественную и качественную оценку эффективности программ в связи с достижением социальных результатов, что обогатит исследовательский фонд АИНЖИЛГОР новыми подходами в области количественной оценки и моделирования. Это поможет преодолеть определенный дефицит количественных данных и трудности, связанные с достижением статистической точности при формулировке выводов по программам. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 8 1. ВВЕДЕНИЕ Настоящая докладная записка состоит из пяти разделов. В первом разделе приводится краткое описание проекта. Здесь дается характеристика современной ситуации по жилищному вопросу и другим социальным параметрам, касающихся коренных австралийцев, в рамках исторического, социального и политического контекста. С учетом фактического положения заинтересованных сторон из числа коренного населения, приводится краткий анализ целесообразности существующих подходов к оценке жилищных программ, а также соответствия таких подходов теоретическим и практическим перспективам/текущим проблемам в трактовке представителей коренного населения. Во втором разделе представлена аналитическая структура, затрагивающая как вопросы контекстуального охвата/широты данных, с учетом которых должны производиться сбор и аналитическая обработка последних, так и взаимосвязь между разнообразными факторами по жилищному вопросу и широким спектром социальных параметров. Здесь дается обоснование того, что оценку современных курсов в области жилищной политики, а также жилищных программ и государственных интервенций, в их взаимосвязи с другими параметрами социального благополучия, включая формирование сильных социальных коллективов, следует производить в рамках более широкого социального, политического и исторического контекста, чем это традиционно признавалось до настоящего времени. В третьем разделе предлагается структура оценки, в которой уровень жилищных программ соотносится с более широкими социальными целями, за которыми стоят научно-исследовательские принципы, ценности и права в трактовке представителей коренного населения. Вторая структура помогает представить механизм оценки и определения перечня необходимых критериев. По мере расширения масштабов исследования, предлагаемая структура будет использоваться на базе конкретного «аудита», производимого силами той или иной организации, представляющей коренное население и выполняющей роль конкретного социологического обследования, что позволит проиллюстрировать целесообразность задействованной структуры и расширить конкретный опыт в контексте проблем коренного населения. В четвертом разделе анализируются проблемы, связанные с определением социальных показателей, предназначенных для измерения уровня эффективности жилищных программ и государственных интервенций, в соотнесении с более широкими параметрами социального благополучия, затрагивающих отдельные лица, семьи и социальные коллективы. Здесь также обсуждается существующий спектр качественных и количественных социальных показателей, используемых для определения жилищных нужд коренного населения и описания социально-экономической ситуации в Австралии. Данный раздел включает анализ адекватности информации, касающейся неблагополучия коренного населения и предназначенной для информационного обеспечения жилищной политики и связей между взаимодействующими переменными. В пятом разделе приводится описание методики, используемой для достижения целей настоящего проекта. Для обоснования необходимости применения более проработанных и целесообразных подходов оценки по жилищному вопросу в отношении коренных народов, в работе перечислены и используются научно-исследовательские принципы в трактовке представителей коренного населения. Для поддержания нашей позиции, в дополнение к использованию этих принципов как критериев «целесообразности» существующих подходов в области оценки, нами предлагается аналитическая структура оценки. Подобная «мета»-методика, задействованная наряду со структурой, предлагаемой для рассмотрения целесообразности существующих способов оценки, также находит свое отражение в ходе изложения работы. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 9 Схема 1: Мета-исследование и структура докладной записки Приведенная ниже схема служит иллюстрацией разнообразных элементов процесса мета-оценки и логики изложения работы. 1. 2. 3. 4. Анализ оценочных подходов в контексте проблем коренного населения (мета-оценка) Существующие подходы и методы оценки Определение критериев для формулировки суждений, касающихся достоинства/целесообразности оценки Существующие показатели, используемые для формулировки суждений 5. Научно-исследовательские принципы и способы оценки в трактовке представителей коренного населения 6. 7. Предлагаемые структуры оценки Предлагаемая структура определения надлежащих социальных показателей для оценки параметров социального благополучия 8. Программы, политические курсы, практический опыт в контексте проблем коренного населения Краткое описание проекта Настоящий проект осуществляется силами Австралийского научно-исследовательского института по проблемам жилья и городов (АИНЖИЛГОР), действующего в рамках Научно-исследовательского центра Западной Австралии. Со временем данное исследование должно стать источником инструментов, необходимых для проведения исследований в области оценки силами АИНЖИЛГОР. Такие исследования приобретают важное значение и актуальность с позиции культурного контекста в ряде приоритетных областей, особенно в сфере государственных интервенций/программ, касающихся коренного населения Австралии (1.1) и укрепления коренных общин (6.1.). Осуществление научных исследований в указанных приоритетных областях имеет жизненно важное значение для социального благополучия коренного населения. Существует необходимость обеспечения более целесообразных методов оценки и социальных показателей для количественной и качественной оценки эффективности и результатов воздействия конкретных инициатив в рамках более широкого контекста государственных стратегий, разработанных на базе политической структуры устойчивого развития социальных коллективов. Подобные инициативы, касающиеся «укрепления социальных коллективов» в районах государственной жилищной застройки, как правило охватывают целый ряд программ и стратегий, непосредственно направленных на преодоление низких доходов, высокого уровня безработицы и преступности, школьных прогулов и иных социальных проблем и озабоченностей. Кроме того, в ряде случаев они ориентированы на конкретные социальные группы: представители коренных народностей, молодежь или люди пожилого возраста. Выводы, к которым приходят в своем недавнем исследовании Муллинз, Вестерн и Бродбент (2001), свидетельствуют о дефиците научных исследований, проводимых в этой области. Дискуссии с рядом ключевых фигур Министерства жилищного строительства Западной Австралии и Корпорации аборигенов Мангури, а также комиссионеров и советников Комиссии по делам коренных австралийцев и жителей островов в проливе Торреса (АТСИК), непосредственно сталкивающихся в своей работе с жилищными проблемами, показали неадекватный характер существующих методов оценки и нецелесообразность существующих критериев. Эти уважаемые граждане подтвердили необходимость разработки более уместных показателей и способов оценки, способных повысить уровень ее обоснованности, практической пригодности и политической актуальности в рамках жилищных программ и стратегических интервенций в контексте © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 10 проблем коренного населения. Эти лица подчеркнули необходимость учета культурных проблем и интересов коренного населения в ходе проведения оценки жилищных программ и научных исследований по жилищному вопросу, связывая между собой как жилищные, так и другие социальные параметры и/или вопросы строительства устойчивых социальных коллективов. Иными словами, становится очевидной необходимость разработки научноисследовательских методов, обладающих культурной целесообразностью и актуальных для производства оценки эффективности существующих программ социальной поддержки и государственных интервенций в ходе достижения конкретных социальных результатов, направленных на укрепление социальных коллективов их числа коренного населения. Кроме того, существует необходимость в критериях и методах оценки, которые обладали бы такой степенью масштабности и достоверности, которая могла бы позволить составителям жилищных программ критически проанализировать, насколько успешно разнообразные формы помощи в области жилищного вопроса способны разрешить жилищные проблемы населения в различных сложных ситуациях, и насколько успешно различные формы государственной интервенции в городах, сельской местности и отдаленных районах способны сбалансированно поддержать высокий уровень жизнеспособности социальных коллективов. В свою очередь, это затрагивает вопрос о том, способны ли основные параметры оценки жилищных программ точно и эффективно учитывать воздействие жилищных инициатив или политических тенденций на положение коренного населения (и других социальных групп). Недавнее исследование, проведенное Муром, Расселом, Бидом и Фиббсом (2001 г.), при финансовой поддержке АИНЖИЛГОР, является в этой связи чрезвычайно актуальным и важным, расширяя наши представления по данному вопросу. До настоящего момента не было проведено ни одного фундаментального научного исследования, которое способствовало бы критической оценке и осознанию того, какие программные, контекстуальные и ситуационные элементы выступают в качестве наиболее актуальных для позитивной трансформации и сбалансированной поддержки социальных коллективов. Аналогичным образом, не были сформулированы характеристики, вобравшие в себя образцы наиболее удачного практического опыта в отношении коренного населения, с опорой на уже существующие программы, и выступающие в роли моделей, которые могли бы найти практическое применение или быть адаптированными к другим регионам Австралии. Необходимо проведение научного исследования, которое обеспечило бы фундаментальную трактовку «приливного» эффекта разнообразных типов жилищной государственной интервенции (при наличии таковой) на социальные последствия, связанные с отсутствием жилья, в отношении отдельных лиц, семей и социальных коллективов. Предварительные обсуждения с соответствующими заинтересованными сторонами в сфере жилищного вопроса уже сигнализировали о необходимости принятия следующих практических мер: Разработка социальных показателей для оценки вклада жилищных программ и накопленного в этой сфере практического опыта в дело достижения более широких политических целей, затрагивающих коренное население, способствуя его социальному, культурному и экономическому благополучию и самоопределению а, следовательно, укреплению социальных коллективов; а также Регистрация и критическая оценка всего спектра подходов в области оценки по жилищному вопросу, а также выявление наиболее целесообразных из них для использования в контексте проблем коренного населения. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 11 Цели проекта Целью настоящего проекта является анализ следующих вопросов в контексте проблем коренного населения: Какие качественные и количественные методы требуются для обеспечения фундаментальной оценки жилищных программ и государственных интервенций? Какие качественные и количественные показатели являются наиболее полезными и эффективными при оценке воздействия жилищных программ в связи с отсутствием жилья и соответствующими социальными последствиями? Опираясь на соответствующие работы, касающиеся анализа положения коренного населения и подходов к оценке, в настоящей докладной записке выделяется ряд аналитических и концептуальных структур для рассмотрения указанных вопросов. В дальнейшем эти структуры могут найти применение в области анализа и оценки эффективности различных подходов и методов, используемых для оценки разнообразных жилищных программ и государственных интервенций, ориентированных на коренное население в рамках различных контекстов. Нами планируется получение данных, затрагивающих мнение заинтересованных сторон по жилищному вопросу относительно уместности и целесообразности качественных и количественных методов и методик, используемых в настоящее время для оценки целей и задач жилищных программ, а также стратегических курсов, направленных на достижение целого спектра социальных и экономических последствий. Кроме того, нами планируется выявление и оценка эффективности существующих показателей в ходе практической оценки полученных результатов в отношении коренного населения в рамках более широкого социального и политического контекста Западной Австралии. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 12 2. КОНТЕКСТ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ Исторический, социальный и политический контекст жилищного вопроса в отношении коренного населения Настоящее исследование помещено в рамки политического контекста, в котором прослеживается явное неблагополучие коренного населения в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения и обеспечения жильем. Подобная ситуация представляет серьезную проблему для государственных политиков, правительственных чиновников и лиц, ответственных за предоставление социальных услуг на местах, в связи с необходимостью разработки и внедрения программ и государственных интервенций, призванных отвечать нуждам, приоритетам, интересам и чаяниям коренного населения, с целью улучшения его экономического, социального и культурного благополучия. Для государственных политических деятелей эта сфера практической деятельности еще более осложняется под давлением требования разработки политических курсов, способствующих формированию устойчивых социальных коллективов, путем рассмотрения экономических, экологических, социальных и структурных проблем и диспропорций (Ambler, 1999). В настоящей работе выдвигается идея о том, что проблемы, связанные с необходимостью оценки по жилищному вопросу, необходимо рассматривать в более широком политическом и стратегическом контексте развития городов и сельских регионов как на уровне штата, так и на национальном уровне. Изменение тенденций в области австралийской жилищной политики, заключающейся в переходе от государственного обеспечения жильем к сдаче в аренду и купле-продаже частного жилья, постепенно захватывает сельские регионы, что серьезным образом сказывается на положении людей, уже испытывающих последствия социального неблагополучия (Tonts et al., 2000). Кроме того, есть все основания полагать, что сложное и неоднозначное положение Австралии на глобальной политической и экономической арене таит в себе возможность как негативного, так и позитивного воздействия на состояние жилищного вопроса в отношении коренного населения. При рассмотрении на максимально широком уровне, побочный эффект, вызываемый воздействием глобального экономического рационализма, консьюмеризма (движения в защиту интересов потребителей – прим.перев.) и конкурентной борьбы, оказывает влияние на состояние большинства областей, связанных с реализацией социальной политики и разработкой/внедрением правительственных программ. Одновременно, потенциальные плюсы, приобретаемые в результате глобальных воздействий, находят очевидное отражение в содержании Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав человека, где право на жилье провозглашается в качестве фундаментального права в области самоопределения коренных народов (HREOC, 1999). Кроме того, при оценке жилищного вопроса в отношении коренного населения важное значение приобретает исторический контекст. Возникает потребность осмысления современных жилищных программ и приоритетов, касающихся коренного населения в рамках исторического контекста, включающего факторы лишения права собственности на землю, а также насильственного разобщения семей и общин. Жилищные нужды необходимо поместить в контекст стратегических тенденций государственной политики, в особенности связанных с поселением или переселением коренных народов, а также сопротивлением последних в связи с ее внедрением (Ross, 2000:4). История, касающаяся эффекта (и эффективности), вызванного изменением политического курса, никогда не будет носить линейный и завершенный характер. По мере накопления новых фактов и возникновения новых и новых акций волеизъявления со стороны коренного населения, постепенно начинает проявляться все более сложная картина © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 13 социальной и политической реальности, касающейся жилищного вопроса в отношении коренного населения. Эта постепенно проявляющаяся картина и составляет основу нашего исследования. Данные, полученные в результате проведения Социологического обследования о судьбе “похищенных детей” (Inquiry into “Stolen Children”, HREOC, 1999), служат подтверждением необычайно сложной и взаимопроникающей природы многих проблем, пронизывающих социокультурные, социоэкономические и структурные барьеры, с которыми по-прежнему приходится сталкиваться коренным австралийцам. Приоритетными областями остаются образование, трудоустройство, здравоохранение и обеспечение жильем. В недавнем исследовании Эмблера (Ambler, 1999, Shelter WA, 2000) подчеркивается кардинальная роль жилищного вопроса в связи с проблемами бедности, безработицы, а также доступа к социальным услугам, включая образование, здравоохранение и социальное строительство коренных общин. На протяжении всего периода колониальной истории Австралии жилищная политика в отношении коренного населения и вопросы, связанные с типом и распределением жилья, его местонахождением, степенью пригодности и культурной адекватностью, определялись главным образом содержанием политических деклараций и политических курсов федерального правительства и правительства отдельных штатов. Ранние свидетельства, касающиеся жилищного вопроса в отношении коренных австралийцев, свидетельствуют о повсеместной скученности и плачевных бытовых условиях. Из-за боязни быть обнаруженными властями многим семьям приходилось постоянно кочевать. Люди оставались жить с родственниками либо использовали в качестве жилья бараки или самодельные хижины, заброшенные с момента проведения горных работ (Little, 2000:9). По словам Рида, «вообще говоря, лишь после прихода к власти правительства Австралийского Союза, в результате проведения Референдума 1967 года, жилищный вопрос в отношении коренных австралийцев приобрел более четкие формы предоставления крова, очага, спасительного пристанища и оплота безопасности». Но даже с учетом изменившейся ситуации, драматический сдвиг правительственного курса в направлении от национальной ассимиляции к самоопределению, имевший место в конце шестидесятых – начале семидесятых годов двадцатого столетия, не привел к изменениям в области обеспечения жильем в отношении всех коренных австралийцев. Неблагоприятное положение коренного населения продолжает сохраняться до настоящего момента (Ross, 2000:8). Недавний репортаж в Уэст Австрэлиэн энд абориджинэл индэпендэнс, касающийся криминальных проблем, начиная с насильственных убийств и заканчивая автомобильными преследованиями, где замешаны лица коренного происхождения, выступающие как в качестве жертв, так и лиц, совершивших преступление, показал, что во всех случаях это происходит либо на почве бытовой скученности и/или квартирного выселения, либо на почве бездомности. С 1997 г. в содержании жилищной политики, жилищных программ, а также в составе инфраструктуры в отношении коренного населения происходит ряд значительных и актуальных изменений, направленных на удовлетворение неотложных жилищных нужд в городских, сельских и отдаленных районах. Правительство Австралийского Союза, правительства отдельных штатов, совместно с Управлением по вопросам жилья для коренных австралийцев (ЗапА), заключают соглашение о выработке координационных мер по обеспечению жильем. Вслед за этим в 1998 г. следует передача руководства Стратегической инвестиционной программой поселений коренных австралийцев (СИППКА), а также руководства Программой по обеспечению жителей отдаленных районов необходимыми услугами (РАЕСП) из состава Управления по делам коренного населения в Министерство жилищного строительства (ЗапА). По словам Председателя жилищного правления по делам коренных австралийцев, «впервые в Западной © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 14 Австралии коренное население привлекается к участию в планировании и определении приоритетов по жилищному вопросу и инфраструктуре в городах и отдаленных районах» (Aboriginal Housing and Infrastructure Unit, 2000:3). Несомненно, что подобные изменения инфраструктуры и жилищных инициатив имеют важное перспективное значение. При этом важно, чтобы результаты политических/программных изменений и реструктуризации стали объектом мониторинга и оценок, проводимых на основе критического и целесообразного подхода, с целью более значимого информационного обеспечения всех ступеней политического процесса и финансирования. Кроме того, необходимо предпринять научное исследование по вертикали в рамках различных контекстов, касающихся коренного населения, с целью корреляции жилищного вопроса с более широкими социальными последствиями. Вопросы оценки и исследования в контексте проблем коренного населения Правительственные органы, а также высшие исполнительные комитеты и общественные организации по делам коренного населения руководствуются общими политическими целями, в содержании которых признается необходимость выработки более совершенных комплексных стратегий и государственных программ, направленных на такое решение экономических, здравоохранительных, социальных, культурных и жилищных вопросов, которые бы способствовали укреплению коренных общин и наращиванию социального капитала в рамках всей общественной системы. Одновременно сложилось общепринятое мнение о неадекватном характере существующих методов и критериев оценки по жилищному вопросу (Moore, Russell, Beed & Phibbs 2001). Такая неадекватность приобретает еще более масштабный характер в контексте проблем коренного населения. Существует необходимость в разработке критериев и методов оценки, с включением параметров культурной принадлежности. Такие критерии и методы должны обладать достаточной масштабностью и адекватностью, что позволит поставщикам жилищных программ критически оценить эффективность программ и государственных интервенций в ходе достижения конкретных социальных последствий. В настоящей докладной записке подчеркивается необходимость того, чтобы заинтересованные стороны из числа коренного населения имели возможность собственного вклада как в содержание методов оценки, так и показателей, призванных служить критерием эффективности жилищных программ и государственных интервенций. В литературе по вопросам проведения научных исследований и оценки прослеживается широко распространенное мнение о том, что рекомендации в связи с проведением исследований в контексте проблем коренного населения должны отличаться целесообразностью в этическом и культурном аспектах. Это нашло подтверждение в руководствах по этической проблематике, разработанных под эгидой Национального научно-исследовательского совета по вопросам медицины и здравоохранения (НСВМЗ), а также в содержании университетских перспективных научных планов, даже с учетом отсутствия должного соблюдения этих принципов на практике (APC minutes, May 2001). Не столь единодушным является мнение о том, что именно должно выступать в качестве предмета исследования в целесообразном, с этической и культурной точек зрения, контексте проблем коренного населения. Большинство существующих руководств, практических пособий и методических разработок по вопросам проведения научных исследований отличаются отсутствием адекватности и целесообразности. Руководства, разработанные в рамках традиционной научноисследовательской парадигмы, признают, что в ходе научного исследования необходимо с уважением относиться к праву участников исследования на соблюдение © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 15 конфиденциальности и безопасности, выходя на каждый последующий этап исследования с личного согласия его участников. Тем не менее, большинство авторов руководств далеки от признания нужд, прав и интересов коренного населения либо редко добиваются результатов, способных помочь коренным семьям и общинам в достижении их личных и общественных устремлений и перспектив. Настоящее исследование придает важное значение существованию большого и все возрастающего числа специальной литературы, принадлежащей перу университетских ученых и других исследователей из числа коренного населения (Arbon, 1992; Oxenham, 2000; Rigney, 1997; Smith, 1999). В этой литературе, рассматриваемой в ее совокупности, отстаивается перечень принципов и научных приемов, значительно отличающихся от тех, которые присутствуют в содержании традиционных руководств по этической проблематике и научно-исследовательской практике. Повсеместное взятие на вооружение этой исследовательской структуры могло бы способствовать информационному насыщению исследовательских принципов, в том числе теоретических принципов и практических методов оценки, в таких важных сферах как жилищный вопрос и социальные услуги. Кроме того, существует обширный массив исследовательских данных и рекомендаций, полученных на базе широких консультаций с представителями отдельных групп и общин из числа коренного населения, при официальной поддержке всех австралийских правительственных органов, также признающих необходимость внедрения указанной структуры. Так, Рекомендация 51, выработанная Королевской комиссией по факту смертных случаев представителей коренного населения из числа заключенных (RCIADIC), содержит ряд принципов, касающихся проведения исследований в контексте проблем коренного населения, которые являются актуальными в связи с разработкой программ и оценкой жилищной политики и могут найти практическое применение в этой области. Однако, несмотря на то, что эти и иные принципы, которые будут более подробно рассмотрены ниже, получили поддержку со стороны всех правительственных органов Австралии, в реально существующей сфере разработки жилищных программ и оценки жилищной политики ими зачастую пренебрегается (несмотря на то, что в недавнем прошлом, в связи со сбором данных в контексте проблем коренного населения, Рекомендация 51 была переработана в соглашение (Australian Institute of Health and Welfare Services, 2000). Основные взгляды на вопросы оценки со стороны заинтересованных сторон /представителей общественности из числа коренного населения Предварительные дискуссии, проведенные нами с представителями заинтересованных сторон из числа коренного населения (см. Приложение 1), показали, что лишь небольшое число исследовательских проектов и проектов по жилищному вопросу отличаются реальным признанием методических подходов, предлагаемых авторами из числа коренного населения, либо придерживаются перечня обсуждаемых принципов. Большинство представителей заинтересованных сторон сходятся в мнении о том, что принципы существующей оценки жилищных программ игнорируют культурные различия, и оценка, осуществляемая на индивидуальном уровне, не способна учитывать механизма воздействия результатов предшествующей политики на повсеместное разрушение семейных связей, включая лишение права владения землей и насильственное переселение детей. Подобная ситуация является предметом серьезной озабоченности со стороны общин и организаций коренного населения, особенно с учетом общепринятой и по большей части узаконенной оценки, касающейся правительственных программ и поставщиков государственных социальных услуг. Существует общепринятое мнение о том, что исследование и оценка в контексте проблем коренного населения должны производиться в соответствии с этическими и © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 16 целесообразными в культурном отношении нормами, используемые методы должны носить характер сотрудничества, творческой активности и взаимного уважения, а в рамках всех аспектов и фаз данного процесса должно иметь место участие представителей коренного населения. Эти выводы подтверждаются результатами работы Саммита по жилищному вопросу в отношении коренного населения Западной Австралии в мае 2001 г. под эгидой Медицинского центра для коренных австралийцев в Дэрбарл Йерригане. Содержание большинства документов и дискуссий на этом форуме критически рассматривают существующую политику и практические меры по жилищному вопросу и предлагают поставщикам социальных услуг взяться за решение целого ряда сложных вопросов, в том числе «мониторинг и оценку». Предлагаемая аналитическая структура В рамках рассматриваемой ниже аналитической и концептуальной структуры делается попытка представить контекстуальные факторы и сложные моменты, к которым приходится обращаться при оценке жилищного вопроса в контексте проблем коренного населения (см. Приложение 2). Опираясь на работы Рида (2000), Грэя и Аульда (2000), в совокупности с данными, представленных в сборнике Вопросы жилья в Западной Австралии (2000), материалами Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав, а также с привлечением статистических данных Австралийского статистического бюро (АСБ), данная структура охватывает разнообразные факторы по различным аспектам жилищного вопроса. В рамках предлагаемой структуры делается попытка показать и охватить взаимосвязь между конкретными переменными в области жилищного вопроса, таких как местоположение, финансовая способность к приобретению жилья, жилищный стандарт и степень пригодности для жилья, и другими социальными переменными, таких как здравоохранение, экономическое благополучие, трудоустройство, образование и социальное благополучие. Кроме того, эта структура служит иллюстрацией сложной природы неблагополучия коренного населения на более широкой социополитической арене. Процесс взаимодействия и противостояния между различными обществеными представлениями, политическими курсами, событиями экономической, политической и законотворческой жизни, а также реакция на них со стороны коренного населения порождает чрезвычайно неустойчивую, реактивную и восприимчивую среду, в которой предстоит преодолеть или усугубить неблагополучие коренного населения. Динамическое и постоянно изменяющееся взаимодействие на стыке контактов коренного населения с доминирующим обществом показан далее на Рис. 1 и в содержании последующего раздела. Несмотря на то, что эта структура не всегда вскрывает причинно-следственные связи между обозначенными переменными, она указывает на факт их взаимодействия, а также на социальные показатели, которые можно привлечь в зависимости от конкретного типа жилищной оценки. Кроме того, она учитывает основополагающую и взаимозависимую роль неблагополучия на стыке жилищных проблем и других социальных последствий. Предполагается, что анализ эффективности указанных переменных будет производиться при участии групп контроля, а предлагаемая структура будет апробирована в качестве аналитического инструмента при разработке заключительного отчета. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 17 Для того чтобы проанализировать и/или предложить оценочные подходы по жилищному вопросу, отличающиеся целесообразностью, практичностью и полезностью в отношении коренного населения, полезно обрисовать позицию, на базе которой строится все последующее обсуждение и оставшаяся часть исследования. Мы начали с краткого исторического экскурса, который по нашему мнению является фундаментом для различных сложных современных жилищных проблем, касающихся коренного населения, и поднимает конкретные вопросы оценки. Обрисованная выше ситуация длится до настоящего времени, независимо от актуальных фактов, или вопреки последним, свидетельствующих о неотложной необходимости достижения кардинальных перемен. Причина сохраняющегося положения отчасти связана с громадным объемом взаимосвязанных проблем, требующих своего решения, при одновременном присутствии огромного числа факторов, постоянно отягчающих сложность ситуации. Другой причиной вероятно является то, что оценка программ, имеющая место в соответствующих областях, не способна принимать в расчет факторы социального, политического и исторического порядка. Поэтому рекомендации по оценке часто сосредотачиваются на второстепенных деталях, касающихся совершенствования операций исключительно в рамках программы, а проводимая политика продолжает обращать внимание на конкретные сиюминутные результаты, оставляя без внимания более широкие структурные и системные вопросы. Многие авторы из числа коренного населения, принимавшие участие в написании сборника Settlement (Австралийские поселения) подчеркивают наличие огромного числа разногласий, характеризующих «колониальные отношения» между попытками правительства посредством жилищной политики осуществлять контроль за тем, «как следует жить» коренным народам, и позицией коренного населения, заключающейся в том, что жилищный вопрос затрагивает проблемы «социализации, повышения культурного уровня, самобытности, противодействия и контроля» (Read, 2000:x). Различие в точках зрения, высказываемых авторами, отражает сложность современной ситуации, поднимая насущные вопросы, являющихся основополагающими для проведения оценки и исследований по жилищному вопросу в отношении коренного населения, в особенности когда это связано с идеями укрепления коренных общин, наращивания потенциала и социального капитала. Помещение оценки жилищного вопроса и научного исследования в контекст австралийской колониальной истории и современной социальной ситуации требует поставить ряд вопросов, выдвинутых Ридом: [при анализе жилищ, в которых проживают лица из числа коренного населения Австралии] “Какие формы социального общения стимулируются под воздействием дизайна, местоположения, строительных материалов и взаимосвязей между ними? [при анализе современных жилищных программ] Какие формы социального общения предположительно будут ущемлены? Проводились ли консультации с представителями коренного населения? Задействовались ли эти представители в распоряжении фондами, выборе дизайна, определении приоритетов и управлении арендуемой собственностью? Когда речь идет о городах, необходимо прежде всего задаться вопросом о количестве бездомных из числа коренного населения, вслед за чем должны последовать следующие вопросы: Как местоположение и дизайн жилищ, предназначенных для коренного населения, воздействуют на традиционную разветвленную родовую структуру, способствуя ее сохранению или разрушению? (Read 2000:v) Проведенное нами исследование приводит к выводу о том, что природа жилищного вопроса неизменно прямо и косвенно сказывалась и продолжает сказываться на © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 18 социальном благополучии коренных австралийцев на уровне отдельных лиц, семей и социальных коллективов. С учетом разнообразных сложных причин, проведенное исследование показывает, что значительный процент коренных народов Австралии либо не имеет жилья, либо последнее не отвечает жилищным стандартам. Кроме того, с опорой на весь спектр используемых в настоящее время показателей, делается вывод о том, что коренные австралийцы остаются неблагополучной частью населения, по сравнению с некоренными жителями. Современный социальный/демографический коренных австралийцев контекст в отношении Анализ данных АСБ дает следующую демографическую картину в отношении коренных народов Западной Австралии. В 1996 г., в соответствии с данными всеобщей переписи коренного населения Австралии, численность последнего оценивалась в 386 тыс. чел. (2.1% от общей численности населения). Из общего числа коренного населения 56 тыс. (или 14.55 %) проживали в ЗапА, что приблизительно составляет 3.18% от общей численности населения ЗапА (ABS, 1998b). Темпы роста коренного населения намного превышают темпы роста некоренного населения (55%, по сравнению с 12 %). Частично это происходит за счет того, что люди «с большей готовностью официально заявляют о своем коренном происхождении во время регистрации на бланке переписи» (ABS, 1998а), а также за счет того, что уровень рождаемости среди женщин коренного происхождения почти в два раза превышает уровень рождаемости среди женщин некоренного происхождения. Состав семей коренного населения как правило значительно отличается от состава семей некоренного населения. В среднем размеры семей коренного населения больше, по сравнению с семьями некоренного населения, что составляет в среднем 3.9, по сравнению с 3.1. от общего числа домохозяйств Западной Австралии. Семьи из числа коренного населения, в которых имеется 6 или более детей в возрасте до 15 лет, составляли более 2% от общего числа домохозяйств, по сравнению с 0.2% от общего числа семей Западной Австралии. Лишь 12% домохозяйств из числа коренного населения приходились на домохозяйства, состоящие из одного лица, по сравнению с 24% от общего числа домохозяйств Западной Австралии. Около 8% домохозяйств коренного населения относятся к многосемейным, по сравнению с 1% от общего числа домохозяйств. Указанные цифры не учитывают временно проживающих или бездомных родственников, которые могут оставаться в доме своих родных на неопределенное время. Различия в составе семьи, возрастной структуре (40% коренного населения составляют лица в возрасте до 15 лет, по сравнению с 21.4% от общей численности населения) (ABS, 1998b) и в социально-географическом распределении создают значительные сложности для лиц, ответственных за выработку социальной политики во многих сферах социальных услуг, в особенности в области обеспечения жильем. Наиболее ярко это проявляется в ходе координации с общегосударственной политикой и политикой наращивания потенциала. В дальнейшем необходимо заручиться надлежащими инструментами оценки и показателями, способными проанализировать состояние различных нужд растущего коренного населения в связи с жилищным вопросом и другими переменными, отражающих качество жизни. Переменные в области жилищного вопроса. Неблагополучие/благополучие коренного населения © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 19 Взаимозависимость, существующая между нищенскими жилищными условиями, отсутствием доступа к социальным услугам и иным льготам, которыми пользуется подавляющая часть австралийского общества, в совокупности с более низким уровнем физического состояния, душевного здоровья и экономического положения коренного населения, находит достаточное документальное подтверждение; сложная и взаимозависимая природа последних представляется бесспорной (Shelter WA, 2000). Результаты недавних исследований (Jones, 1999) свидетельствуют о том, что граждане из числа коренного населения, проживающие в сельских и отдаленных районах, продолжают оставаться в невыгодном положении, вызванном диспропорциями в обеспечении жильем, что дополнительно осложняется отсутствием доступа к образованию, трудоустройству и здравоохранению. Около 32% лиц коренного происхождения, проживающих в сельских и отдаленных районах, относятся к числу бездомных или проживают в условиях перенаселенности, по сравнению с 7%, проживающих в зонах городов. Подобная ситуация еще более усугубляется под действием дороговизны, сниженных возможностей арендной платы, неадекватного жилищного дизайна, высокой стоимости коммунальных услуг, а также неподходящих строительных материалов в условиях сурового климата и вытекающей отсюда нехваткой средств для проведения капитального и текущего ремонта (Aboriginal Housing Infrastructure Unit, 1999:93). Несмотря на неадекватность и неопределенность социоэкономического индекса, выведенного на основании данных Австралийского статистического бюро (АСБ), анализ и обсуждение которого, по Грэю и Аульду (2000), приводятся в четвертом разделе, данные АСБ подтверждают неблагополучие коренного населения, по сравнению с остальной частью населения по всем существующим показателям. Переменные в области жилищного вопроса, на основании которых складывается общая картина неблагополучия/благополучия коренного населения, включают такие параметры как местоположение, степень пригодности для жилья, финансовая способность к приобретению жилья, культурная адекватность, общедоступность жилья и тип владения недвижимостью. Интересно отметить, что в содержании Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав эти же переменные, наряду с культурной адекватностью, выступают в роли прав человека. Местоположение Неблагополучие, связанное с местоположением жилья, часто выступает в качестве ключевой проблемы, затрагивающей большое число лиц коренного происхождения. В Западной Австралии географическое распределение коренного населения значительно отличается от распределения остальной части населения. Около 70% коренного населения проживает за пределами главных административных центров, по сравнению с 36% от общей численности населения Западной Австралии. Около 26.6% всего коренного населения проживает на северо-западе Австралии. Таблица 1: Места наибольшей концентрации коренного населения в составе местных статистических районов (ABS, 1998c) Число лиц коренного происхождения Дерби-Уэст Кимберли Брум Уиндхэм-Ист Кимберли Холлз Крик Суон Порт Хедлэнд 3 995 3 328 2 150 2 005 1 934 1 831 Процент от численности населения местного статистического района 62.7 35.0 33.9 70.0 2.8 15.3 © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 Процент от общей численности коренного населения ЗапА 7.9 6.6 4.2 4.0 3.8 3.6 20 Стирлинг-Сентрэл Госнеллз Калгари/Боулдер Джеральдтон 1 693 1 668 1 640 1 554 1.8 2.2. 5.7 7.9 3.3 3.3 3.2 3.1 Как видно из Таблицы 1, высокая концентрация коренного населения наблюдается в отдаленных пригородах Большого Перта – Стирлинг-Сентрэле и Госнеллзе. Сравнительно высокая концентрация коренного населения (свыше 1000 чел.) наблюдается и в других отдаленных пригородах – Cуоне, Армадейле и Кокберне. Пригороды, расположенные в непосредственной близости от городского центра Фримэнтла и Перта, отличаются очень низкой численностью коренного населения, исключая Бельмонт, коренное население которого составляет 788 чел. В ближайших пригородах Фримэнтла зарегистрировано всего четыре человека коренного происхождения, а в ближайших пригородах Перта не зарегистрировано вообще (ABS, 1998с), хотя в прессе в открытую признается наличие большого числа бездомных. Приведенные данные отражают тенденцию к локализации коренного населения на периферии Большого Перта, что поднимает вопросы доступа к получению социальных услуг, ресурсов и рабочих мест, принимая во внимание наличие связи между жилищным обеспечением и здравоохранением, образованием и экономическим благополучием. Степень пригодности жилья Термин habitability (жилищные удобства), в том смысле как он используется АСБ, соответствует понятию liveаbility of a dwelling (степень пригодности жилья). Здесь учитываются параметры Жилищных стандартов и Перенаселенности. Жилищные стандарты Жилищные стандарты относятся к ключевым факторам, непосредственно сказывающихся на плохом физическом состоянии и уровне неблагополучия. У граждан из числа коренного населения как правило чаще возникает необходимость в ремонте жилья, по сравнению с лицами некоренного происхождения. В соответствии с данными АСБ, «основное различие между домохозяйствами лиц коренного происхождения и всеми другими домохозяйствами заключается в том, что первые проживают в нищенских строениях. Среди домохозяйств коренных семей, находящихся на балансе сельских районов штата, почти 12% приходится на нищенские строения, по сравнению с 1% от общего числа домохозяйств». (ABS, 1998c:18) Перенаселенность Статистическое обследование АСБ выявило, что около 35% домохозяйств, принадлежащих лицам коренного происхождения, представлено семьями из пяти или более человек, по сравнению с 12% от общего числа домохозяйств. С учетом критерия о том, что число лиц в одном спальном помещении не должно превышать двух человек, 11% домохозяйств, принадлежащих лицам коренного происхождения (в тех случаях, где указывалось число спальных помещений), отнесены к перенаселенным (ABS, 1998c:19). С учетом различий в составе семьи, показатель отношения числа людей к числу спальных помещений может свидетельствовать как о культурных различиях, так и о социальном неблагополучии. Тем не менее, результаты австралийского опроса по вопросам жилья 1999 г. среди коренных австралийцев и жителей островов в проливе Торреса показали, что как минимум 13% домохозяйств из числа лиц коренного происхождения, нуждаются в большем числе спальных помещений, по сравнению с 4% домохозяйств из числа лиц некоренного происхождения (ABS, 1999c:10). © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 21 Кроме того, результаты проведенного обследования показали, что 88% коренных домохозяйств, нуждающихся в дополнительных спальных помещениях, снимали жилье на условиях аренды, в то время как недельный доход 43% из них составлял менее $525. Соответственно, 52% некоренных домохозяйств, которым требовались дополнительные спальные помещения, являлись собственниками жилья, и недельный доход ниже $525 приходился лишь на 27% из них (ABS, 1999c:9). Таким образом, приведенные статистические данные свидетельствуют о наличии прочной связи между параметрами перенаселенности и финансовой способности к приобретению жилья. Кроме того, результаты обследования выявили недостаточный объем арендной собственности, предлагаемой по приемлемым ценам для лиц с низкими доходами, а также непропорционально высокую долю таких лиц среди коренного населения (ABS, 1999c:9). Перенаселенность чаще проявляется в зонах городов, поскольку 34% коренных домохозяйств существуют на условиях государственной аренды (ABS, 1998c:19). В качестве главного государственного учреждения Западной Австралии по вопросам жилья выступает Министерство жилищного строительства (Ministry of Housing, первоначальное название Homewest). При этом фонды Министерства жилищного строительства составляют всего 326 пятиспальных помещений на всю Западную Австралию (Walsh, 2001). В такой ситуации вряд ли можно рассчитывать на то, что проблема больших коренных семей в зонах городов и других регионах может быть решена силами этого министерства. Финансовая способность к приобретению жилья Несмотря на то пользование агрегированными данными порождает ряд проблем, они отражают стойкий уровень социально-экономического неблагополучия среди коренного населения. Доходы коренных австралийцев, по сравнению с остальной частью населения, неизменно остаются более низкими, а арендная плата более высокой. По данным АСБ (1998c) срединный недельный доход лиц коренного происхождения в возрасте от 15 лет и старше составлял в Западной Австралии $211, по сравнению с $307 в отношении остального населения штата в возрасте от 15 лет и старше. «Срединный доход [работающего] коренного населения составлял менее двух третей (64%) срединного дохода всего [работающего] населения ($319 по сравнению с $496).» Для сравнения, опубликованные АСБ Результаты австралийского опроса по вопросам жилья среди коренных австралийцев и жителей островов в проливе Торреса (1999 г.) показали, что арендная плата коренных австралийцев в среднем на $10 превышает размеры арендной платы лиц некоренного происхождения. Это неравенство еще более усугубляется тем, что 23% коренных австралийцев отдают более четверти дохода на оплату жилья, по сравнению с 18% лиц некоренного происхождения. К сожалению, данные по отдельным штатам и территориям отсутствуют. Общедоступность жилья Общедоступность жилья непосредственно связана с фактором бездомности. За последние месяцы бездомность выросла в Западной Австралии до уровня ключевой проблемы (Shelter WA: 2001), выступающей в числе наиболее приоритетных областей на национальном уровне. Бездомность непосредственно связана с каждым из социальных показателей. На противоположном полюсе континуума бездомности противопоставляется гарантия владения недвижимостью. Таким образом решение © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 22 жилищного вопроса приобретает наивысший приоритет среди всех других последствий социальной политики. Во время последней переписи населения 1996 г. в Западной Австралии было зарегистрировано 12 250 бездомных. Около 2 341 чел. проживали в нищенских строениях, палатках и спальных мешках, при этом 54% из них были коренными австралийцами (Chamberlain, 1999:22). Несмотря на то, что в содержании переписи не указывается число лиц коренного населения, пользующихся ночлежками, жильем, предоставляемым Центром социальной помощи коренным австралийцам (SAAP), а также тех, кто проживает у друзей/родных, число бездомных коренных жителей намного превышает число бездомных из состава остальной части населения, что свидетельствует о социальном маргинализме, который испытывают на себе многие коренные австралийцы. Культурная адекватность Иногда культурную адекватность можно связать с другими переменными, характеризующих положение в области жилищного вопроса. Например, для больших коренных семей обычное жилье может оказаться слишком тесным (Walsh, 2001, WA ASERP Working Party, 2000). Одновременно культурная адекватность подразумевает поддержание культурных традиций в повседневном окружении. Вышеназванные авторы признают, что жилье должно быть достаточно просторным, чтобы быть способным удовлетворить традиционные обязательства коренных австралийцев предоставлять кров дальним родственникам на длительное время. Другие примеры культурной адекватности приводит Алькорн (1994), который пишет, что ряд групп коренного происхождения покидают жилища для исполнения «траурных обычаев» после смерти кого-нибудь из членов семьи; или что жилье в европейском стиле не подходит для коренных австралийцев, привыкших большую часть суток проводить за пределами дома (WA ASERP Working Party, 2000). Тем не менее, поскольку не все из перечисленных культурных особенностей распространяются на все без исключения группы коренного населения, считается, что вопрос о культурной адекватности имеет относительный характер и должен конретно рассматриваться в отношении каждой из культурных групп, вскрывая тем самым необходимость в показателях, способных отразить культурную/локальную специфику. Контроль со стороны коренного населения Большинство отчетов и устных свидетельств, в частности, отчет The Bringing Them Home («Приведем их к себе домой»), свидетельствуют о том, что коренные австралийцы давно осознали связь между жилищным вопросом и культурным выживанием, требуя в этой связи признания прав коренных народов. Уже много лет идет и продолжается борьба за то, кто должен осуществлять контроль по жилищному вопросу в отношении коренного населения. Как заявляет Пенни Трипкоуни (цит. по работе Рида), «за проблемой управления делами жилищного арендного фонда, предназначенного для коренных австралийцев и осуществляемого коренными австралийцами, стоит принцип поддержания традиционного стиля жизни и ценностей коренных австралийцев.» (Read, 2000:ix) В последние годы заинтересованные стороны из числа коренных австралийцев начали стягивать политические силы и структуры с целью лоббирования правительства и предъявления более открытых требований, касающихся права на получение адекватного и приемлемого в финансовом отношении жилья, а также права на разработку предложений по данному вопросу и осуществлению контроля со стороны © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 23 коренного населения. Это нашло свое отражение в Отчете общественных организаций по жилищному вопросу в Западной Австралии, 2000 г., который, в совокупности с национальным отчетом, был передан в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Председатель Комиссии АТСИК Джеофф Кларк подчеркнул важность того, чтобы представители коренного населения получили возможность играть роль как поставщиков, так и пользователей социальных услуг (Aboriginal Housing Infrastructure Unit, 1999:3), сигнализируя таким образом о необходимости более активного участия представителей общественности коренного населения в разработке жилищных программ и иных взаимосвязанных с ними государственных интервенций. С учетом вышесказанного, контроль по жилищному вопросу со стороны представителей коренного населения включается в качестве важной переменной, которую следует учитывать при оценке жилищных программ в составе разработанных нами аналитических структур. Разумеется, существуют разные формы и степени контроля, начиная от жилищных комитетов представителей коренных народов и жилищных отделов в составе государственных управлений до организаций, контролируемых представителями коренного населения. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 24 3. АНАЛИЗ ПОДХОДОВ К ПРОВЕДЕНИЮ ОЦЕНКИ Краткий обзор существующих подходов к проведению оценки Подходы к проведению оценки варьируются от традиций позитивистского, административного толка до традиций с опорой на эволюцию, наделение правами и социальную активность. Методы проведения оценки определяются поставленной целью. Цели оценки варьируются от гарантирования правительственной/государственной подотчетности в области социальных услуг “налогоплательщикам” (часто некорректно отграничиваемых от потребителей), путем оценки эффективности и целесообразности, до оценки степени удовлетворения потребителя; или, реже, оценки содействия расширению организационного опыта и прав потребителя. С учетом того, что в области текущей социальной политики делается упор на укрепление общественности и семьи, а также с учетом современного социоэкономического положения коренных австралийцев, содержание настоящей докладной записки главным образом сосредоточено на подходах, ориентированных на наделение правами и социальную активность. Многие авторы (Everitt & Hardiker, 1996; Wadsworth, 1993) утверждают, что отправной точкой при оценке качества государственных социальных услуг и программ должно стать определение группы клиент/потребитель либо актуальной группы контроля. Так, Водсворт (1993) определяет актуальную группу контроля (АГК) как предназначенную для извлечения пользы в результате реализации той или иной социальной программы или предоставления тех или иных социальных услуг. При этом автор настаивает на том, чтобы мнение актуальной группы контроля являлось в ходе проведения оценки приоритетным. Даже сторонники корпоративного подхода и поборники за получение новых прав выступили за включение в оценку группы “клиент”/“пользователь”, несмотря на то, что большей частью это было продиктовано соображениями “деловой пользы”, нежели стремлением к соблюдению прав потребителя, социальной справедливости или распределению правовых полномочий. В исследовании под названием Австралийский запад: собаки, дети, дом Джон Скугалл и Рики Осборн (1998) подчеркивают важность вовлечения представителей общественности в процесс оценки. Авторы выдвигают модель исследования с элементами использования социальной активности на основе собственной работы с коренными общинами Ткалка Борда и Маллингбар в северо-западной Австралии. Авторы утверждают, что в состав исследования необходимо включить представителей всех заинтересованных сторон, включая актуальную группу контроля, обеспечив, чтобы голоса последних учитывались в ходе проведения оценки и презентации результатов. Чрезвычайно полезной и уместной для обоснования нашей позиции послужила модель оценки, разработанная Паусоном и Тилли (1997) в работе Realistic Evaluation (Реалистическая оценка). Последняя предлагает просветительскую и обучающую модель, которая может служить информационным источником при проведении оценки, разработке программ, выработке политического курса как для лиц, производящих оценку, так и для участников программы. Авторы предлагают способ разработки оценки, способствующий теоретическому обоснованию механизма достижения определенных результатов в том или ином контексте, особенно в отношении того, как можно добиться желаемой перемены и закрепить ее в отношении отдельных индивидов/группы/социальных коллективов. Указанная работа является особенно актуальной, поскольку ее авторы признают, что “все социальные программы предполагают взаимодействие между индивидами и государственными учреждениями, органами власти и управления”, а также наличие столкновения общественных © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 25 интересов и власти” (Pawson and Tilley, 1997:xiii). Кроме того, авторы признают, что все виды оценки должны строиться на основе методов, количественных измерений и теоретических посылок, несмотря на различие целей в различных обстоятельствах. Паусон и Тилли утверждают, что оценка должна включать компонент, устанавливающий механизм причинной зависимости, а также формулировку суждения относительно конкретной ценности той или иной программы/государственной интервенции. Оценка должна быть способна дать ответ не только на вопрос о том, работает или не работает та или иная программа (или ее отдельный элемент), но и почему и для кого она работает, в каких конкретных обстоятельствах или в каком контексте. Авторы полагают, что оценка включает три элемента, между которыми существует зависимость “механизм + контекст = результат”, совокупность которых может быть использована для разработки соответствующих способов измерения и обеспечения “исходных пояснительных координат в содержании любой социальной программы.” (Pawson and Tilley, 1997:xv). Кроме того, авторы полагают, что совокупность этих элементов помогает добиться информационного обеспечения “творческой связи” между звеном, производящим оценку и заинтересованными сторонами, и способствует нахождению способов использования опыта конкретных участников и лиц, осуществляющих оценку. Принятие реалистического, опирающегося на теоретические положения подхода к оценке также касается процесса сбора данных. Это требует осознания теоретических предпосылок, лежащих в основе социальной политики, и их связи с прогнозируемыми социальными последствиями (Pawson and Tilley). Кроме того, это требует признания того, что “политический и структурный контекст организаций в сфере социального обеспечения зачастую задает жесткие рамки способу решения проблем” в части внедрения и оценки социальных программ (Everitt & Hadiker, 1996:72). В своей работе Оценка в интересах качественной практики авторы подчеркивают необходимость следующего: Определение цели конкретной социальной услуги; необходимость использования сравнительного подхода; важность учета внешних факторов; подключение к работе смежных учреждений; оценка эффективности. (1996:69) Далее Эверитт и Хэдикер указывают, что “независимо от характера подхода, на базе которого развертываются практические действия и их результаты, в сфере социального обеспечения он должен быть подкреплен правовым анализом. Водсворт (1993:11) также выступает как за необходимость эффективной теории, признающей существующие правовые отношения, так и за сотрудничество с актуальной группой контроля. Сбор данных Тип данных и подход к сбору данных представляют особую важность в контексте проблем коренного населения. Прежде всего необходимо, чтобы данные были связаны с целями программы. Кроме того, в их полезности должны быть твердо уверены сотрудники, осуществляющие данную программу, и наконец, данные призваны способны отражать изменения в содержании той или иной ситуации, социальных нужд или полученных результатов. Сбор данных, позволяющий осуществлять долгосрочный сравнительный анализ или сопоставление между отдельными группами/услугами, может стать полезным при определении и оценке достигнутых социальных последствий. Кроме того, данные, касающиеся возраста, этнического происхождения, социальных нужд или уровня индивидуального/группового социального неблагополучия также могут оказаться актуальными при анализе правовых отношений © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 26 при разработке практических действий. Структура оценки должна содействовать определению типа данных, отвечающих конкретным вопросам оценки. Исследование Сравнительный анализ методов оценки жилищных программ: Оценка жилья с точки зрения экономического, здравоохранительного и социального воздействия, осуществляемое в настоящее время Муром, Расселлом, Бидом и Фиббсом (2001), выдвигает внушительный перечень методов сбора данных. Авторы приводят подробные комментарии по следующим позициям: официальные демографические статистические данные и статистические данные на основе переписи населения; методы на основе наблюдений; сбор данных на основе выборки с опорой на социологические обследования; углубленные качественные интервью; и наконец, целевые группы. Мур и др. указывают на то, что социологические обследования, проводимые Австралийским статистическим бюро, охватывают целый спектр вопросов, представляющих практический интерес для государственных социальноэкономических программ и политических курсов. Методы на основе наблюдений являются чрезвычайно полезными и уместными для сбора данных с учетом конкретного контекста, необходимых при анализе уровневых оценок программы. Другие подходы, такие как углубленные качественные интервью, являются особенно актуальными как в аспекте сбора данных, так и характера последних, при проведения оценки в контексте проблем коренных народов. Неофициальные интервью с глазу на глаз не только обеспечивают более непринужденный и личностный подход, но и полученные таким способом данные «как правило отличаются информационным разнообразием» (Moore et al., 2001:13). Тем не менее, авторы указывают, что этот тип данных также нуждается в применении «более профессиональных аналитических методов» (loc.cit). В приведенном обзоре литературы пристальное внимание получили оценочные подходы, актуальные для целей настоящего исследования и способствующие теоретическому осмыслению различных факторов, воздействующих на общественную трансформацию и устойчивость. Обсуждаемые здесь подходы согласуются с идеями, высказываемых авторами из числа коренных австралийцев, таких как Вероника Арбон и Лестер Ригни, в тех случаях, когда речь идет о принципах и приемах, необходимых для разработки и поддержания актуальной для оценки исследовательской платформы и методов, предлагаемых представителями коренного населения. Обсуждаемые здесь оценочные подходы отвечают идеям, высказанных университетским профессором и ученым Линдой Тухивай Смит из племени маори в исследовании Методика деколонизации: Научные исследования и коренные народы (1999). Смит формулирует приемы и принципы, которые по ее мнению отражают исследовательскую платформу, предлагаемую представителями коренного населения, и содействуют позитивным социальным переменам и перспективам коренных австралийцев. Обзор научно-исследовательских принципов и принципов оценки в трактовке представителей коренного населения В этом разделе освещаются работы писателей, исследователей и университетских ученых из числа коренных жителей Австралии. Сюда же включаются основные результаты опросов, построенных с точки зрения перспектив коренного населения и используемых в качестве основы для разработки набора принципов, актуальных для проведения оценки в контексте проблем коренных народов. Многие из проблем, затронутых представителями коренного населения и их защитниками, а также многие из предложенных принципов явились реакцией, вызванной озабоченностью неадекватным толкованием проблем коренного населения со стороны исследователей © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 27 иной этнической принадлежности (Smith, 1999; Williams & Stuart, 1992; Scougall & Osborne, 1998). Права и рекомендации Некоторые наиболее важные из этих принципов обнаруживаются в содержании фундаментальных отчетов, включая Результаты работы Королевской комиссии по факту смертных случаев представителей коренного населения из числа заключенных (1991), Отчет специальной комиссии по вопросам социальной справедливости в отношении коренных австралийцев (1994), а также отчет под названием Приведем их к себе домой (HREOC, 1997). Важно отметить, как о этом говорилось выше, что принципы, заключенные в указанных отчетах, перекликаются с содержанием прав в Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав человека (HREOC, 1999) и разработаны на основе последней. В частности, Статья 23 Конвенции гласит: Коренные народы имеют право на выбор и разработку приоритетов и стратегий, с целью реализации своего права на дальнейшее развитие. В частности, коренные народы обладают правом на выбор и разработку всех программ в области здравоохранения, жилищного строительства, а также иных экономических и социальных программ, оказывающих непосредственное воздействие на положение коренного населения, и по мере возможности должны координировать их исполнение через собственные учреждения и организации. Такие права согласуются с принципами, лежащих в основе исследований, оценок, а также сбора и распространения информации в отношении коренного населения и в контексте его проблем. В Рекомендации 51 Заключения Королевской комиссии по факту смертных случаев заключенных (получившей представителей одобрение правительственных органов) говорится: со коренного стороны населения всех из числа австралийских По результатам рассмотрения предложений по проведению перспективных исследований, касающихся программ и политических курсов, оказывающих воздействие на положение коренных австралийцев, органы, финансирующие такие исследования, должны придерживаться следующих основных критериев финансирования: Степень изученности проблемы или способа ее разрешения со стороны представителей коренного населения из числа соответствующей общины/ группы; Степень реального контроля над осуществлением данного исследования со стороны представителей коренного населения из числа соответствующей общины/группы; Соблюдение требования, чтобы представители коренного населения из числа соответствующей общины/группы получили в свое распоряжение результаты исследования в форме, доступной для их понимания; а также Соблюдение требования, чтобы исследование содержало формулировку предложений для осуществления дальнейших действий со стороны конкретной общины и местных организаий коренного населения.” (RCIADIC, 1991:167) Кроме того, Федеральное правительство Австралии и правительства штатов, совместно с основными организациями коренного населения, одобрили ряд принципов, связанных с признанием научных достижений представителей коренных народов и соблюдением этических норм при распространении и публикации этих научных трудов. Примером такого подхода служат действующие принципы, определенные в Обзоре по вопросам ведомственного использования средств в области высшего образования Австралийского Союза для финансирования обучения студентов из числа коренных © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 28 австралийцев, что является актуальным для целей настоящего исследования. В соответствии с этими принципами, Научные достижения коренных австралийцев заслуживают такого же уважения, как и любые другие области научных исследований при том или ином университете. Кроме того, необходимо принять политические решения по вопросам научных исследований представителей коренного населения, признавая вклад последних в дело наращивания потенциала коренных австралийцев и позитивных социальных изменений… (NBEET, 1997). Культурная демократия Признание прав, обозначенных в Международной конвенции в защиту экономических, социальных и культурных прав человека, а также в Австралийском законодательном акте (1986), создает основу для формирования культурной демократии, как об этом сказано в Статьях 31 и 32 Конвенции, где сформулировано право коренных народов определять политику в связи с внутренними вопросами и социальным благополучием, включая жилищный вопрос, с тем чтобы права коренных народов осуществлялись на том же уровне возможностей, как и для остальных граждан. Эти права оказывают очевидное воздейстие на политику органов власти и управления, а также на то, каким образом последние строят свои отношения с коренными австралийцами и какими способами осуществляют разработку и внедрение программ, касающихся коренного населения. Кроме того, такие права определяют принципы и цели действий, обозначенных в нижеследующей структуре, ориентированной на стимулирование научных исследований со стороны представителей коренного населения. Укрепление коренных общин Предполагается, что идея укрепления коренных общин тесно связана с целями культурной демократии. (Кроме того, это связано с исследовательскими принципами, касающихся наращивания исследовательского потенциала представителей коренного населения и гарантии того, что результаты исследований и оценки послужат на благо коренных общин и их укрепления). Несмотря на то, что приведенная выше схема (Рис. 2) несколько упрощает то, что фактически происходит на стыке отношений между коренным и некоренным населением, она реально очерчивает область, или пространство, где существуют возможности для осуществления культурной демократии, не расходящейся с ценностями и идеалами коренного и некоренного населения. Иными словами, права, за которые выступают коренные австралийцы, должны соотноситься с идеалами, ценностями и правами социальной демократии, лежащей в основе общественного строительства в рамках более широкого социального коллектива. Рис. 2: Область взаимодействия между коренным/некоренным населением Права человека Ценности коренного населения Проект Декларации прав коренного населения Принципы практических действий (укрепление коренных общин/наращивание потенциала коренного населения в соответствии с его интересами, чаяниями и ценностями) 6. Укрепление общества в соответствии с демократическими целями 7. Принципы практических действий 8. Права человека 1. 2. 3. 4. 5. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 29 9. Австралийские либерально-демократические права и ценности (представляют доминирующую культуру) 10. Область взаимодействия (1.) Обсуждение проблем культурной демократии (2.) Расширение/сужение социального капитала (3.) Рост социоэкономического неблагополучия/благополучия Приведенная схема не может отразить содержание сложных контактов, полемических выступлений и взаимного реагирования, проявляющихся в области взаимодействия в ходе усилий коренного населения по достижению равенства и самоопределения в их собственном представлении. Кроме того, она не может показать, как результаты таких контактов способствуют ослаблению/укреплению социального капитала коренного населения, предолению/усугублению их неблагополучия. Тем не менее, схема реально отражает механизм воздействия демократических идеалов, ценностей и прав человека на практические принципы, программы, политические курсы и технологии, применяемые со стороны органов исполнительной власти/конкретного промышленного сектора. Опираясь на данные специальной литературы и результаты дискуссий с заинтересованными сторонами из числа коренного населения, в настоящей работе утверждается, что оценка того, насколько рассматриваемые программы/политические курсы/образцы практического опыта способствуют укреплению социальных коллективов (как в контексте коренных общин, так и в более широком социальном контексте), должна учитывать степень достижения конкретных целей, базисных определений, беспристрастных технологий и социальных последствий, касающихся коренного населения. Оценка такого масштаба требует применения исследовательских подходов, ориентированных на использование конкретных технологий, включая модели, опирающиеся на идею гражданской активности/социального просвещения. Кроме того, подобная оценка требует выхода за пределы практических действий, ориентированных на чистую эффективность и рационализм. Структура, приведенная в Приложении 3 и разработанная на основе принципов, ценностей, прав и культурной демократии, касающихся коренного населения, делает попытку охватить внесенные предложения и перевести их в плоскость практических действий. Научно-исследовательские населения принципы в трактовке представителей коренного Дискуссии, развернутые представителями общественности и научных кругов из числа коренных австралийцев и касающиеся целесообразных подходов при проведении научных исследований в контексте проблем коренного населения, согласуются с вышеизложенными принципами, способствуя дальнейшей разработке последних. Мы полагаем, что научные методы, предлагаемые исследователями из числа коренного населения, также согласуются с целями, которые выдвигают представители коренного населения, которые борются за право контроля над реализацией исследования и его результатами. Такие общественные деятели стремятся, чтобы проводимые исследования приводили к позитивным результатам в области самоопределения и самоуправления коренных народов, а следовательно, осуществления более полного контроля над собственной жизнью. Кроме того, необходимым условием укрепления коренных общин является достижение других целей, в частности, развитие продуктивных партнерских отношений между производителями исследования и участниками этого процесса. На основе изученной литературы можно прийти к выводу о том, что существует ряд элементов, составляющих исследовательские принципы, которые необходимо учитывать в процессе достижения самоопределения и укрепления потенциала коренного населения и расширения его контролирующих функций. В роли таких элементов выступают следующие: © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 30 Деятельность в рамках коренной политической/культурной структуры Мартин Наката, университетский ученый из числа коренных австралийцев, занимается исследованием политики и политических технологий на стыке контактов коренного и некоренного населения (1997). Автор считает важным учет позиций, занимаемых коренными австралийцами, но одновременно ведет поиск возможных точек соприкосновения в рамках общей платформы, призванной обеспечивать максимальную защиту коренных интересов. Другой автор, Лестер Ригни, полагает, что несмотря на то, что позицию коренного населения могут разделять лишь сами коренные австралийцы, при проведении исследований в контексте проблем коренных народов представителям некоренного населения необходимо занять критическую позицию (Rigney, 1997). Другие авторы акцентируют внимание на политике культурных различий. В частности, Оксенхэм (2000) настаивает на важности формулировки базисных определений, опирающихся на понятия коренных австралийцев. В основе ее аргументации лежит идея о том, что опыт коренных народов и их мировоззрение значительно отличаются от опыта и мировоззрения доминирующей культуры (Oxenham, 2000). Именно поэтому коренные народы имеют особые структуры в сфере политики и культуры, вытекающие из такого мировоззрения. Ученым, проводящим исследование на базе коренной общины или организации, необходимо действовать в рамках этих структур, чтобы не нанести ущерба данной коренной общине или не разрушить последнюю. По словам Скугалла и Осборна (1998:2), «исследования внутри коренной общины должны направляться их [коренных участников], а не нашими, ценностями”. Кроме того, необходимо, чтобы исследование сосредоточило внимание и признало позитивные стороны разработанных представителями коренного населения политических/культурных структур, с целью демонстрации того вклада, который эти структуры вносят в дело достижения общественного благополучия. Кроме признания того, что в отношении конкретной общины приемлемы конкретные способы исследования, необходимо признать уникальность и разнообразие коренных общин. Ярким примером такого типа исследования является работа Австралийский запад: собаки, дети, дом (Scougall & Osborne , 1998:2), где показана борьба против существующего неравенства со стороны коренной общины Ткалка Бурда (Западная Австралия), направленная на создание «надежной и безопасной среды обитания» для своих детей. Выявление различий в области правовых полномочий Для того чтобы осознать различия в области правовых полномочий между коренным и некоренным населением, производимое исследование следует поместить в рамки социального, политического и исторического контекста. Такой контекст призван структурировать отношения между всеми заинтересованными сторонами, влючая поставщиков социальных услуг и коренных участников проекта, а также между уровнями социального неблагополучия. Исследование Скугалла и Осборна (1998) Австралийский запад: собаки, дети, дом подчеркивает, что для преодоления сложившейся ситуации важно признать наличие конкретных позиций, по которым предшествующим исследователям и участникам не удалось изменить существующие правовые различия между представителями коренных общин и другими заинтересованными сторонами. Исследования по вопросу социального неравенства между мужчиной и женщиной © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 31 Колонизация ощутимо сказалась на сложившихся в коренных общинах отношениях между мужчиной и женщиной, что негативным образом отзывается на социальном положении женщин. Многие женщины заявляют, что создавшееся положение несовместимо с традиционной системой верований коренных народов (Smith, 1999:151). Женщины-авторы из числа коренного населения, например Линда Смит, выступают за то, чтобы в области научных исследований ясно слышались голоса женщин-ученых коренного происхождения, а также чтобы тематика большего числа проектов была сосредоточена на анализе нужд коренных австралиек. Размышления о лучшем будущем/Разработка перспектив Коренным народам приходится постоянно выходить из сложных ситуаций и бороться за приближение лучшего будущего (Smith, 1999:152). Оценка призвана стать инструментом, активно способствующим тому, чтобы проложить путь к лучшему будущему, отличительные признаки которого вырабатываются силами коренных организаций/общин. Извлечение пользы для коренного населения в результате осуществления исследовательских проектов Как и в случае размышлений о лучшем будущем, целью исследовательских проектов должно стать извлечение пользы для коренного населения. Конкретная польза должна оговариваться участниками проекта и четко определяться в содержании оценки (Scougall & Osborne , 1998:17). Слишком часто отправной точкой научных исследований становилась формулировка “проблемы коренного населения”. Такие исследования в основном сводились к тезису о необходимости перемен, касающихся коренного населения, однако при этом не учитывали существующие социальные и структурные проблемы, препятствующие лучшей жизни коренных австралийцев. Такой тип исследования зачастую не приносил коренным жителям никакой пользы и значительным образом подрывал авторитет исследователей (Smith, 1999:90). Участие со стороны представителей коренного населения Коренному населению необходимо осуществлять контроль над направлением и разработкой исследовательских проектов, с целью обеспечения максимального участия со стороны коренных австралийцев. В идеале коренные участники должны стать соисследователями авторов проекта с начала и до завершения производимого исследования, при наличии адекватного финансирования на протяжении всего процесса работы. Однако с учетом общественных, семейных и рабочих обязательства и занятости участников проекта, последние должны иметь возможность выбора в отношении того, быть задействованными на всех стадиях проекта или лишь в рамках некоторых из них. «Участие коренных жителей в ходе исследовательского проекта, при том что таковое всячески приветствуется, должно оставаться исключительно добровольным» (Scougall & Osborne , 1998:10). Приоритет знаний и опыта коренного населения Следует особо отметить две проблемы, касающиеся знаний и опыта коренных австралийцев. Первое: «Исследовательский процесс всегда имеет политическую подоплеку. Знание обеспечивает власть» (Howlitt et al., 1990:3). И второе, приоритет мнений представителей коренного населения признается ключевой функцией © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 32 исследований, посвященных проблемам коренного населения (Rigney, 1997; Smith, 1999; Scougall & Osborne , 1998). В свою очередь, это влечет за собой рассмотрение проблемы авторского права, публикации и распространения информации. И вновь в качестве удачного примера исследования нами приводится книга Австралийский запад: собаки, дети, дом, где каждый из указанных аспектов был подвергнут обсуждению со стороны членов коренной общины. В этом случае, несмотря на то, что Скугалл и Осбор выступали как в качестве исследователей, так и авторов текста, “коренной общине определенным образом “принадлежали” результаты исследования, и она имела право наложить вето на публикацию тех моментов, которые могла посчитать щепетильными.” (Scougall & Osborne , 1998:10). Кроме того, Скугалл и Осборн приняли на себя ответственность за распространение полученных результатов в течение достаточного и заранее оговоренного промежутка времени в несложной и доступной форме, с тем чтобы члены общины располагали адекватной возможностью высказать критические замечания в отношении полученных результатов. Исследования в контексте проблем коренного населения координироваться представителями коренного населения должны Представители коренного населения должны сами координировать сбор данных и практического опыта в среде коренных народов (Scougall & Osborne , 1998; Oxenham, 2000). В связи с этим Оксенхэм предлагает использовать группу контроля из числа коренных австралийцев, которая могла бы помочь отдельному исследователю или исследовательской группе в деле понимания, уважения и организации исследования в соответствии с нормами, принятых в конкретной коренной общине/организации. Для обеспечения удовлетворительного осуществления подобного процесса, между группой контроля и конкретной общиной/организацией должны существовать тесные связи. Наращивание потенциала коренного населения Тематические исследования по вопросам положения коренного населения в идеале должны осуществляться его собственными представителями (Rigney, 1997; Smith, 1999; Williams & Stuart, 1992). Тем не менее, такие авторы как Смит констатируют, что и во многих случаях, когда работа с коренными австралийцами осуществляется силами лиц некоренного происхождения, последние обязуются привлекать к работе участников из числа коренного населения для оказания помощи исследованию. В свою очередь, это способствует притоку экономических ресурсов в бюджет коренной общины, а также формированию исследовательских умений и навыков со стороны участников проекта из числа коренных австралийцев, что в свою очередь способствует наращиванию научно-исследовательского потенциала коренного населения. В защиту положения о том, что осуществляемые исследования призваны поддерживать самоопределение коренного населения, выступают многие авторы коренного происхождения (Arbon, 1992; Brady, 1992; Rigney, 1997; Smith, 1999; Williams and Stuart, 1992). Отсюда непременным условием проведения исследований по проблемам коренных народов становится вклад в дело укрепления способности конкретной общины/организации к принятию самостоятельных решений, а также других аспектов самоуправления, которые могут быть как актуальными для конкретного исследования, так и выходить за его рамки. Несмотря на то, что указанные принципы носят лишь предварительный характер, они отражают определенный набор ценностей и приемов, являющихся основополагающими для проведения исследования и оценки в контексте проблем © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 33 коренного населения. Мы считаем, что в дополнение к перечню технологических приемов в рамках конкретного исследования эти принципы помогут сформировать содержательную сторону структуры исследования, а также определить, под каким углом зрения будут производиться анализ и интерпретация данных. Например, постоянной темой, затрагиваемой авторами из числа коренного населения, является необходимость помещать исследование (включая исследование в области оценки) в более широкий социальный, политический и исторический контекст, интерпретируя полученные результаты в рамках этого контекста. Разработка структуры оценки для использования программ/контекстов в отношении коренного населения в рамках В этом разделе рассматривается разработка структуры, сходной с матрицей, предложенной Водсвортом (1993) в работе Everyday Evaluation on the Run (Разработка текущей оценки). В рамках этой структуры делается попытка учета как основополагающих ценностей и принципов, актуальных для целей исследований по проблемам коренного населения в трактовке различных авторов коренного происхождения, так и более широких основополагающих ценностей австралийской социальной демократии. Эти две группы ценностей призваны выполнять роль двух осей и уровней критериев, ориентируясь на которые будут разработаны разнообразные виды практической деятельности, технологии, стратегии в рамках отдельных программ, с позиций которых в адрес последних будет вынесена оценка. Мы считаем, что для оценки социальных программ и услуг в контексте проблем коренного населения необходимо проанализировать, способствуют ли конкретные результаты таких программ и услуг самоопределению коренных народов, и способствует ли технология реализации таких программ росту активности среди ее отдельных участников и коренных общин, а также приобретению ими определенных прав1, хотя, как указывает Водсворт (1993), это не означает, что каждую конкретную задачу следует подгонять под действие более широких целей и принципов. Такая всеобъемлющая структура охватывает представления и цели той или иной группы или организации, а также стратегию и конкретные задачи, политические курсы и технологии, необходимые для их достижения. В рамках заключительного анализа оценке подвергается то, в какой степени эти отдельные инструменты содействовали самоопределению коренных народов (на индивидуальном или коллективном уровне) и достижению равенства и социальной справедливости. Подобный подход требует такой организации сбора данных и/или разработки технологий, которые дали бы возможность членам организации/рабочей группы, осуществляющих реализацию программы, судить о том, способствует ли их деятельность в области социальных услуг уважительному отношению к их пользователям и стимулирует ли она социальную активность последних, является ли такая деятельность целесообразной в культурном аспекте, а также способствует ли она (или препятствует) наделению пользователей соответствующими правами. Такая структура предусматривает, что инструментальные цели программы – то есть цели, составляющие содержание программных стратегий и технологий реализации – должны опираться на фундаментальные основополагающие цели, как правило составляющие содержание документов, в которых формулируется общее назначение организации либо цель, ради которой она была создана. Пэттон (1987:184) утверждает, что 1 Такая позиция опирается на подходы и платформу оценки, положения которой были сформулированы и отстаивались в начале 90-х гг в содержании Программы управления и развития коренных общин. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 34 … между двумя видами программных целей существует принципиальное различие. Ряд программных целей служит отражением самих общественных ценностей и принципов. Такие цели выступают в качестве идеала, к которому следует стремиться, поскольку они соответствуют основополагающим представлениям о том, что является хорошим и правильным. Эти цели замыкаются сами на себе. Вторая категория целей по своей природе является более инструментальной. Такие цели являются средством достижения основопагающих идеалов. Инструментальные цели представляют собой методы, с помощью которых можно обеспечить достижение идеалов более высокого порядка. Там же Пэттон (1987:184) продолжает: При оценке исследовательского и политического анализа различие между целями, опирающихся на основополагающие ценности, и инструментальными целями может стать решающим. В целях, опирающихся на основополагающие ценности, содержатся оценки, сосредоточенные на вопросах реализации программы. Вопросы в отношении оценки конкретных программ определяются теоретической основой политических технологий. Предпосылки, необходимые для успешного осуществления программы, определенные Ганном (1978) и цитируемые в работе Эверитта и Хардикера (1996:74), включают в себя необходимость ясных политических целей, несложной структуры реализации и четких звеньев ответственности, минимального давления извне и контроля со стороны сотрудников первого эшелона. Совершенно ясно, что аналогичные предпосылки необходимы для достижения недвусмысленных результатов оценки. Несомненно, что указанные предпосылки находятся под воздействием непредвиденных препятствий со стороны социальной реальности. Политический контекст, как и контекст отдельных социальных программ, часто носит сложный и противоречивый характер, являясь в ряде случаев причиной открытого столкновения сторон. Диапазон внешних динамических факторов, включая конкуренцию или противоречивые политические перемены, может непредвиденным образом сказаться на результатах программы. Соотношение между социальными переменными и усиливающейся тенденцией со стороны правительства заранее закрепить «общеправительственные» или межведомственные звенья все более затрудняет четкую координацию между конкретными социально-экономическими результатами либо результатами в области здравоохранения с отдельными социальными программами или услугами. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 35 4. ОБЗОР СОЦИАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ Определение социальных показателей в контексте проблем коренного населения В этом разделе мы обращаемся к рассмотрению второго вопроса: Какие качественные и количественные показатели являются наиболее полезными и эффективными для оценки жилищного вопроса в связи с отсутствием жилья и соответствующими социальными последствиями? Для рассмотрения этого вопроса необходимо проанализировать ряд проблем, непосредственно связанных с функциональными параметрами и функциональными показателями. Мы приходим к выводу о том, что большинство оценок склонны сосредотачиваться на эффективности и целесообразности программ в контексте рационалистических экономических понятий. Как правило, такие оценки не стремятся к анализу социальных последствий в аспекте «укрепления коренной общины», «наращивания потенциала» или «социального благополучия». Тем не менее, в правительственных кругах и других ведомственных структурах растет осознание взаимосвязи между социальным и экономическим благополучием, а также необходимости придерживаться общегосударственных и межведомственных подходов в связи с проблемами здравоохранения, предоставления рабочих мест и жилищным вопросом. Результатом этого явился ряд крупных исследовательских проектов, осуществляемых в штатах Тасмания и Виктория, целью которых было определение социальной статистической базы и социальных показателей. Однако даже с учетом вышесказанного, указанные проекты были нацелены на анализ более широких социальных последствий под воздействием доминирующих культурных ценностей, без обязательного учета целей и устремлений коренных народов. Существуют и другие примеры, в таких областях как образование, где существующие показатели, разработанные для сопоставления результатов научных исследований, авторами которых являются представители коренного/некоренного населения, неадекватно отражают диапазон научных достижений авторов из числа коренного населения, добивающихся успехов вопреки социально-экономическому неблагополучию, устойчивой правовой диспропорции и наследию прошлого. В настоящем исследовании подчеркивается необходимость разработки соответствующей структуры, и предлагается такая структура, позволяющая определить показатели количественной и качественной оценки более сложных связей в контексте проблем коренного населения. В рассматриваемой во втором разделе аналитической структуре делается попытка охватить взаимодействие между контекстом и социальными последствиями. Одновременно, в составе операционной структуры, представленной в третьем разделе, делается попытка обозначить взаимосвязь между широкими основополагающими правами и целями, касающихся самоопределения и самоуправления коренных народов, и более широкими принципами конкретных действий, а также целями и стратегиями на уровне программы. При выработке социальных показателей актуальными являются обе группы понятий. В проекте Консультативный отчет по социальной статистической базе и социальным показателям штата Виктория (ВСБИ) говорится, что на максимально широком уровне показатели могут служить описанием благополучия либо всей нации, либо конкретной социальной, экономической или экологической ситуации, проблемы или системы. На наиболее узком уровне показатели используются для определения того, была ли достигнута конкретная цель данного проекта/программы. (Institute of Social Report, 2000:38) © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 36 В связи с разработкой показателей в контексте проблем коренного населения, Уокер и Льюис (1992) полагают, что “основополагающие цели выступают в роли высшего порядка или фундаментальных критериев, опираясь на которые следует судить обо всех других критериях”. Они пишут: В действительности большинство оценок делает упор на эффективное достижение инструментальных целей в рамках конкретной программы. При проведении оценки любой программы, разработанной с целью улучшения условий жизни человека, предоставления конкретных социальных услуг или содействия социальным переменам, в ходе определения критериев, с помощью которых будет производиться ее оценка, важно занимать четкую позицию относительно фундаментального обоснования такой программы. (Walker & Lewis, 1992) Необходимость четкой формулировки философской платформы, целей и основной задачи становится очевидной при рассмотрении стратегии планирования в связи с вопросом о разработке статистической базе и показателях в рамках проекта в штате Виктория (2000:47), на базе проекта Tasmania Together Benchmarking Community Progress (Прогресс в области разработки общестатистической социальной базы в штате Тасмания) (2000b). Стратегия планирования включает объект достижения (конечные цели) и механизм достижения (средства). Траектория планирования строится с опорой на философскую платформу, охватывающую высшие идеалы (“процветающее, справедливое, здоровое демократическое общество”), подкрепленную содержанием политических курсов, тактики, технологий, структур, общих и частных программ, необходимых для ее реализации. Кроме того, она включает контрольные цифры и показатели, необходимые для количественного измерения и оценки прогресса в отношении достигнутых результатов, начиная от широкомасштабных целей до частных программ. Существует два типа показателей, актуальных для целей данного исследования: статистические показатели, как правило объединяемые для оценки конкретного положения или условий, касающихся всего населения, и показатели эффективности, используемые для оценки достижения намеченных целей и задач в рамках отдельной программы или проекта. Признавая важность основополагающих целей и их связей с результатами и способами оценки, следует указать на два существенных момента. По замечанию Водсворта (1993:46), несмотря на необходимость убедиться в том, что “конкретные действия сообразуются с максимально высоким уровнем поставленных задач”, попытки поиска свидетельств для оценки всех аспектов вопроса теряют эффективность и смысл. Если некоторые из практических действий и перспектив на самом деле могут стать содержанием функциональных показателей, то другие действия и перспективы “могут оказаться лишь в сфере потенциально достижимого, но не очевидного” (op.cit.:33). Кроме того, Майкл Пэттон (1987) в работе Сreative Evaluation (Творческая оценка) указывает на опасность смешения основополагающих целей с инструментальными измерениями/показателями. Он утверждает, что проблема состоит в том, что «многие политические деятели стремятся следовать обеими путями». Аргументация Пэттона строится на примере политики интеграции: Они [политические деятели] подспудно поддерживают этническую интеграцию, но одновременно хотят, чтобы последняя сопровождалась ростом достижений со стороны коренных австралийцев. Предположим, что интеграция не сопровождается увеличением очков в их пользу. Означает ли это, что политику интеграции следует прекратить? Это и будет элементарным толкованием инструментального подхода. С другой стороны, если такая интеграция носит нормальный и здоровый характер, то ее влияние в сфере научных достижений не должно быть основанием для решения форсировать проведение такой политики. Данные, касающиеся социальных последствий, начинают носить актуальный характер только тогда, © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 37 когда они обеспечивают такие сдвиги в реализации и способах осуществления интеграционной политики, которые обеспечивают соблюдение как основополагающих обязательств, так и выполнение интрументальных задач. Тем не менее, попытка объединения аргументов инструментального и фундаментального толка в одной временнóй плоскости может оказаться опасной игрой. Гораздо сложнее начать опираться на основополагающие ценности после того как не сработали инструментальные, нежели изначально вообще отказаться от допуска инструментальных критериев (... научных достижений) в содержание общей картины… (Patton, 1987:185) Тем не менее, экономические, социальные и политические реалии большей частью оказывают давление на политических деятелей и руководителей, заставляя их действовать обеими путями; а именно, определять перечень успешных действий, сопровождая это риторикой из области сновополагающих ценностей (Walker & Lewis, 1992). “Большинство программных или проектных оценок сосредоточены на том, является ли та или иная программа эффективной в аспекте достижения желаемых результатов (т.е. инструментальных целей), а не основополагающих ценностей (Walker & Lewis, 1992). Даже в случае когда организационные понятия и политическая стратегия опираются на широкие философские принципы, сформулированные с учетом основополагающих ценностей/целей, таких как самоопределение коренных народов, равные возможности или социальная демократия, политические ориентиры стремятся к отражению инструментальных целей, стратегий и задач, ориентируясь на достижение последних. О необходимости “ввода” основополагающих ценностей в русло инструментальных целей часто забывается, как и о необходимости дать оценку эффективности и рациональности инструментальных стратегий. По Пэттону (1982), существует значительный перекос в сторону функциональных показателей и сбора данных, ориентированных на вышеописанную стратегию, что в лучшем случае оказывается лишь отчасти полезным, а в худшем – достаточно опасным, когда речь идет об оценке программных, организационных и наиболее широких социальных ценностей и целей. Различные задачи оценки требуют различных типов технологии измерения. Большинству организаций и групп приходится разрабатывать функциональные показатели или стремиться соответствовать последним, чтобы доказать, что они достигли поставленных инструментальных целей; при этом основополагающие ценности зачастую теряются в попытках “день за днем” добиваться их достижения. Эверитт и Хэдикер (1996:72) полагают, что “многие показатели эффективности до сих находятся под давлением фактов, выполняя функцию простого измерения практических действий, входных и выходных параметров,” не охватывая “усредненный уровень теории и практики, необходимый при разработке показателей”. Авторы приводят высказывания Хойеса, Минза и ЛеГранда (1992) для аргументации того, что существует ряд способов разработки, способных обеспечить “совместную платформу, объединяющую рационально-позитивистские и интеракционистскоинтепретационистские подходы к измерению эффективности.” (op.cit.) Несмотря на объективные трудности, лица, ответственные за оценку программы, при разработке платформы оценки и структуры показателей, необходимых для измерения компонентов программы, должны отражать теоретические и философские вопросы, стоящие за указанными идеями. В частности, используемая нами операционная структура предполагает, что уважение к культурным различиям при анализе социальных нужд и обеспечении социальных услуг выступает в качестве важного принципа, который необходимо соблюдать для достижения равенства возможностей в отношении социальных групп с различными культурными ценностями. Мы придерживаемся мнения о том, что финансирование организаций и руководителей © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 38 программ должно производиться с учетом показателей эффективности и поддающихся измерению результатов, которые одновременно служат отражением и иллюстрацией того, как в рамках конкретных программ и социальных услуг осуществляется уважение к культурным различиям. Необходимость учета перспектив клиента/пользователя при планировании оценки эффективности в сфере социальных услуг находит широкую поддержку (Salvaris, Burke, Pidgeon & Kelman, 2000; Wadsworth, 1993). Одновременно Эверитт и Хэдикер утверждают, что “в связи с измерением эффективности … существуют ограничения в отношении правовых полномочий клиента» (1996:71). Авторы указывают, что вопрос о том, кто выступает в роли клиента, влечет за собой целый спектр “политических, теоретических, организационных и технических проблем” (1996:72). В ряде случаев могут возникать проблемы, связанные с разграничением того, стоит ли за бенефициаром отдельная социальная группа или общество в целом. Кроме того, клиенты могут обладать статутным правом, выступать в роли автоматических пользователей или являться членами низкоприоритетных объектов. Как замечают Эверитт и Хэдикер, “не существует гарантии того, что отдельные индивиды и коллективы, входящие в группы повышенного риска, обязательно получат качественное обслуживание, приводимое в действие рыночными механизмами”; “потребителей можно рассматривать как граждан, претендующих на равные возможности, представительство и участие в сфере социальных услуг. Тем не менее, не приходится говорить о конкретном участии граждан в разработке и применении показателей эффективности.” (1996:72) Несмотря на то, что ключевые участники из числа заинтересованных сторон или актуальные группы контроля как правило не привлекаются к разработке показателей эффективности при оценке социальных услуг на уровне программы, ситуация постепенно меняется по мере разработки масштабных общегосударственных программ, ориентированных на укрепление социальных коллективов. В Австралии и за ее пределами существует ряд проектов, предусматривающих участие граждан в разработке социальных показателей для оценки экономического, социального и экологического благополучия на индивидуальном и коллективном уровнях. Примером таких инициатив могут служить проекты The Tasmanian Together Benchmarking Community Progress (Прогресс в области разработки общестатистической социальной базы в штате Тасмания) и Victorian Social Benchmarks and Indicators (Cоциальная статистическая база и социальные показатели штата Виктория). Несмотря на сложность представления количественных параметров и оценки основополагающих ценностей, таких как равные возможности, представительство, сознательная гражданская активность и социальная справедливость, провозглашенных в качестве ключевых ценностей австралийского общества, такие инициативы действительно обеспечивают ряд полезных и целесообразных примеров, число которых должно пополняться в ходе проведения дискуссий с коллективными представителями коренного населения из числа заинтересованных сторон. Эверитт и Хэдикер (1996:75) полагают, что показатели эффективности могут оказаться полезными “ в качестве инструмента мониторинга услуг в сфере социального обеспечения”, свидетельства того, “какой характер носит практическая деятельность, что достигается за счет сравнения входных параметров с прогнозируемыми контрольными выходными параметрами и социальными последствиями”, а также в качестве “способа продуманного, компетентного и заинтересованного обеспечения социальных услуг”. Авторы используют критический подход, включающий анализ политических полномочий при разработке показателей эффективности, а также при определении и интерпретации данных. Кроме того, они утверждают, что в случае незначительных цифр или свершившихся перемен данные должны носить гипотетический и аналитический, а не объяснительный, характер. Такая ситуация часто складывается в ходе исследований в контексте проблем коренного населения, © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 39 свидетельствуя о необходимости сохранения конкретной актуальности результатов исследования с учетом местных особенностей и контекста, без акцента на результатах общенационального масштаба. Показатели деятельности для оценки удачных образцов практического опыта должны охватывать данные, связанные с непосредственной практикой в рамках конкретной программы, мнениями членов рабочей группы и накопленными технологиями в области достижения равных возможностей, соблюдения прав коренных народов и культурных различий. Оценка должна содействовать организации и служить материалом для проведения дискуссий по вопросам эффективности программы как с точки зрения ее целей и задач, так и этических ценностей и идеалов, лежащих в основе социальных услуг, таких как обеспечение жильем, здравоохранение и образование в демократическом обществе. Параметры населения социально-экономического неблагополучия коренного Мэйер (2001) определяет социальное неблагополучие как “результат проявления постоянной несправедливости в распределении ресурсов и возможностей, что затрудняет полноценную жизнь” (цит. по National Shelter Inc., 2001:v). Австралийское статистическое бюро (АСБ) публикует огромное число данных, используемых федеральным правительством Австралии и правительствами штатов для оценки и решения политических задач в области социально-экономического неблагополучия коренных народов. Силами АСБ разработан индекс социально-экономического неблагополучия, призванный дать оценку изменениям в социальном статусе австралийского населения в целом и сопоставить последний с социальным статусом коренного населения на региональном уровне, на уровне отдельных штатов и территорий, а также на общенациональном уровне. АСБ пользуется статистической методикой известной под названием нормативного компонентного анализа, используемого для разработки индексов, связанных с оценкой социальноэкономического неблагополучия/благополучия населения. Такой индекс содержит два или более показателей, корреляция которых позволяет получить комбинированное средневзвешенное значение в конкретной области. Выбор или отлонение тех или иных показателей производится на базе интуитивного отбора, а также с учетом того, насколько такие показатели могут отвечать требованиям надежности и отражать специфику местных особенностей (McLennan, 1998). АСБ разработал целый спектр показателей по оценке неблагополучия/благополучия в сельской местности и в городах. Переменные социоэкономического неблагополучия как правило включают показатели семейного дохода, безработицы, жилищного статуса, принадлежности по коренному/ этническому признаку, уровня образования, а также доступа к социальным услугам/ресурсам. Мур и др. (2001:12) утверждают, что официальные данные АСБ “представляют один из наиболее мощных и статистически устойчивых источников информации для проведения исследований в области социальных проблем”. Тем не менее, здесь следует признать ряд ограничений. Выбор переменных является до некоторой степени субъективным и продиктован давлением статистических параметров для обеспечения статистической устойчивости переменных. В ряде случаев это приводит к недостаточной репрезентативности переменных, в частности, таких как структура семьи, инфраструктура, местное неблагополучие (McLennan, 1998). Очевидно, что существуют конкретные переменные, которые являются наиболее актуальными для исследования и оценки в контексте проблем коренного населения. При этом важно отметить, что включение различных фоновых переменных имеет результатом различные индексы. Тот факт, что данные носят агрегированный характер, не всегда © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 40 способствует отражению местных и культурных проблем для нужд того или иного исследования и оценки. Тем не менее, данные АСБ способны обеспечить мощную поддержку для оценки широких областей программных изменений на длительную перспективу. Так, исследование Нойца, Сэндерса и Джоунза (2000) Estimating Indigenous Housing Need for Public Funding Allocation: a Multi-Measure Approach (Оценка нужд коренного населения в обеспечении жильем в связи с распределением государственных фондов: Многоаспектный подход) демонстрирует перемены в сфере доступности жилья и бытовой перенаселенности в период между проведением переписей 1991 г. и 1996 г. Грэй и Аульд утверждают, что “многие из переменных, включенных в состав разработанного АСБ стандартного индекса социоэкономического неблагополучия в отношении всего населения Австралии, не обеспечивает однозначного и/или культурно целесообразного способа измерения неблагополучия коренных австралийцев” (Gray & Auld, 2000:v). С целью преодоления некоторых из проблем, связанных с рекомендованным АСБ анализом данных, Грэй и Аульд разработали относительный индекс социально-экономического неблагополучия на базе данных АСБ с 1991 по 1996 гг. С помощью использования относительной шкалы сравнения уровня неблагополучия коренного населения в регионах, находящихся под эгидой АТСИК, авторы показали, что социально-экономический статус коренных народов в регионах, отмеченных со стороны АТСИК наивысшими баллами, фактически является чрезвычайно низким по сравнению с социально-экономическим статусом, касающегося некоренных австралийцев». (Gray & Auld, 2000:10) Для оценки социально-экономического неблагополучия Грэй и Аульд используют четыре вида показателей: 1. Доступ к финансовым источникам, измерение которого производится с учетом черты бедности по Хендерсону. 2. Адекватность жилья, измерение которого производится путем расчета соотношения между числом необходимых спальных помещений и их фактическим числом на единицу жилья, с целью определения степени перенаселенности. 3. Уровень образования, измерение которого производится с учетом числа лиц в возрасте свыше 15 лет, не имеющих аттестата об окончании средней школы. 4. Уровень безработицы, измерение которого производится с учетом числа лиц в возрасте свыше 15 лет, не имеющих работы (Программа обеспечения общин рабочими местами (ПООРМ) трактуется в рамках безработицы). Целью показателя является указание на доступ к финансовым ресурсам и социальный статус, а также на ряд иных показателей, как например осознание цели (Gray & Auld, 2000: v & vi). Дискуссии с представителями заинтересованных сторон из числа коренного населения показали, что существующие показатели не могут считаться полностью адекватными. В частности, категоричное толкование ПООРМ в рамках безработицы не учитывает ситуации, когда коренные общины используют ПООРМ (при всем несовершенстве этой программы) для стимулирования внутренних ресурсов и планирования перспективных направлений деятельности. Кроме того, существуют и другие показатели, затрагиваемые в приведенной во втором разделе аналитической структуре, такие как случаи тюремного заключения коренных австралийцев и проблемы столкновения с правовой системой, также способные оказывать воздействие на социально-экономический статус коренного населения. Кроме того, как показывают Нойце, Сэндерс и Джоунз (2000), существуют ограничения, касающиеся использования конкретных показателей для оценки жилищных нужд в связи с распределением финансирования между различными видами жилищных программ. В этой связи авторы рассматривают четыре переменных: © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 41 адекватность жилья; доступность жилья; культурная целесообразности и безопасность владения недвижимостью. В целях исследования они производят дезагрегирование показателя адекватности жилья в показатели перенаселенности, бездомности, жилищных услуг и жилищных условий, в результате чего получают итоговые семь параметров, каждый из которых был рассмотрен выше. Кроме того, используя данные АСБ по переписи населения 1991 г. и 1996 г., авторы предпринимают многоаспектных анализ, сосредоточиваясь на трех из указанных жилищных параметров, а именно, доступность, перенаселенность и бездомность. Исследование указанных авторов подтверждает различия в области жилищных нужд, обусловленных географическим распределением и уровнем доступности различных типов недвижимости среди коренных семей и отдельных индивидов. В целях углубления исследования, Нойце, Сэндерс и Джоунз (2000:16) выдвигают идею о необходимости проведения дальнейшего исследования и сбора данных в связи с другими жилищными параметрами, включая отсутствие культурной целесообразности, плохие бытовые условия, отсутствие коммунального обслуживания, а также отсутствие безопасности владения недвижимостью. Проведенный ими анализ вскрывает ограниченность подхода, связанного с использованием параметров, определяемых лишь на основании жилищных нужд. Важно отметить, что авторы приходят к выводу о том, что применение подобных показателей при распределении финансовых ресурсов может неблагоприятно сказаться на положении программ или организаций, эффективно справляющихся с решением жилищных проблем (Neutze, Sanders & Jones, 2000:17). Для того чтобы избежать подобных политических парадоксов, авторы полагают, что такие оценки должны использоваться исключительно для информационного обеспечения политических дебатов, и выступают за необходимость применения «уравновешивающего принципа» с опорой на «имеющийся потенциал обеспечения». В заключительной части исследования мы рассмотрим, можно ли говорить о том, что существующие показатели АСБ адекватно учитывают существующее положение и перспективу развития коренных народов при оценке социально-экономического неблагополучия. Параметры социально-экономического благополучия коренного населения В ходе организации последующих дискуссий не менее важно определить круг представлений коренного населения относительно показателей индивидуального и общественного благополучия. В содержании консультативного отчета Cоциальная статистическая база и социальные показатели штата Виктория (Salvaris et al., 2000a:40) высказывается мысль о том, что оценку благополучия «можно произвести путем комбинации объективных и субъективных факторов (что в отношении отдельного индивида предполагает оценку физического и душевного здоровья, а также уровень развития творческих умений и социальных связей).» Опираясь на вышеизложенные рассуждения, мы приходим к выводу о том, что показатели благополучия в контексте проблем коренного населения должны быть прочно связаны с представлениями о реализации индивидуального и коллективного самоопределения, укреплении общественного потенциала и доступа к существующим ресурсам, а также представлениями об улучшении положения в связи с жилищным вопросом, состоянием физического и душевного здоровья, образованием и экономическим паритетом, с учетом условий, выдвигаемых коренным населением. В связи с этим делается предложение о том, что идеи представителей коренного населения в отношении «собственного контроля над будущим жизненным устройством» должны одновременно подкрепляться более осязаемыми показателями. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 42 В настоящее время для организации дискуссии с заинтересованными сторонами, наряду с представленными здесь двумя аналитическими структурами, ведется обработка и отбор иллюстративных программных заявлений, целей и показателей (касающихся коренного населения, демократических, экономических, экологических). Авторы считают, что отдельные элементы и аргументы, обоснование которых приводится в настоящей работе, хорошо согласуются с «основными компонентными сферами структуры показателей», предлагаемых в содержании проекта для штата Виктория (Приложение 4). Заключение Совет по согласованию вопросов в отношении коренного населения считает, что «по сравнению с другими австралийцами, коренные жители отличаются более слабым здоровьем, меньшей продолжительностью жизни, ограниченными возможностями в сфере получения рабочих мест и образования, а также более частым пребыванием в местах лишения свободы» (2000). Подобные социальные показатели не согласуются с представлением об Австралии как о «счастливой стране» для коренного населения – напротив, они служат свидетельством длительных последствий систематического подавления коренных народов под воздействием государственной политики и социальных программ, в частности, такой фундаментальной, всеохватной и внешне благопристойной программы, как обеспечение жильем. Право на получение жилья признается в демократическом обществе в качестве основного права всех граждан. Как отмечалось в начале работы, в содержании Международной конвенции в защиту социальных, экономических и культурных прав человека жилищный вопрос также признается в качестве фундаментального права в связи с самоопределением коренных народов. В настоящем исследовании высказывается предположение о том, что сводная оценка уровня неблагополучия, по данным статистических обследований АБС и результатам последующего анализа с опорой на официальную статистику, может ввести в заблуждение в результате недооценки реального уровня неблагополучия и, следовательно, затемнения его истинных причин. С учетом ограниченных возможностей сбора данных, реальная степень неблагополучия, иллюстрация которого осуществляется с помощью набора показателей, в особенности показателей по жилищному вопросу (и их последующего анализа), может быть поставлена под сомнение. Можно ли говорить о том, что существующая статистика, опирающаяся на данные статистических обследований, отражает реальную жилищную ситуацию в отношении лиц коренного происхождения, а также их семей и социальных коллективов? Способны ли статистические данные показать связи между жилищными параметрами, образованием, получением рабочих мест, здравоохранением, моральным и социальным благополучием, криминальным и антисоциальным поведением? Несмотря на то, что имеющиеся данные могут выявлять происходяшие перемены с учетом широких тенденций, они не всегда способны отразить взаимозависимость/причинно-следственные связи между жилищными нуждами и плохим состоянием здоровья, случаями насилия в быту и безработицей, меньшим числом выпускников учебных заведений и более низкими показателями в области научных достижений на всех уровнях образования. Но даже с учетом этого, статистические данные свидетельствуют о том, что существующее неравенство в области обеспечения жильем носит устойчивый характер. Что же служит причиной существующего положения? Могут ли считать эффективными существующие жилищные программы и государственные интервенции? Имеются ли другие (внешние) факторы, влияющие на социальные последствия жилищных программ? Явится ли это лишь проблемой более интенсивного финансирования или здесь требуются © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 43 дополнительные меры? Вот только некоторые из вопросов, продолжающих беспокоить руководителей программ и политических деятелей. Тот факт, что на поставленные вопросы невозможно дать однозначный ответ, свидетельствует о необходимости разработки более целесообразных и универсальных подходов, касающихся оценки и сбора данных. В настоящем исследовании утверждается, что мониторинг и оценка современных правительственных курсов, программ, общеправительственных стратегий и государственных интервенций по жилищному вопросу, осуществляемых на общенациональном уровне, на уровне отдельных штатов и на местном уровне и направленных на укрепление коренных общин, необходимо производить с учетом предлагаемых здесь принципов и аналитической структуры, разработанной при содействии представителей коренного населения. Такая структура охватывает принципы, цели, способы/методику оценки и социальные показатели, в которых признаются права и интересы коренных народов как неотъемлемая составляющая социальной демократии. Соблюдение этого условия обеспечивает средства актуализации таких принципов как «партнерство» и самоопределение коренных народов через проведение оценки и научного исследования. Принимая во внимание сложившуюся общую критическую позицию и позицию представителей коренного населения, предлагаемая структура включает в себя анализ отношений в области властных полномочий, а также учитывает и признает наличие взаимозависимых связей между историческими, географическими и культурными факторами, оказывающих воздействие на социальное и экономическое положение коренных народов. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 44 5. МЕТОДИКА ИССЛЕДОВАНИЯ Этап 1: Определение/анализ подходов к оценке и ее параметров Первый этап исследования включает в себя как определение различных подходов к оценке и ее параметров, так и разработку принципиальной структуры, на основе которой предстоит анализ целесообразности подходов к оценке и методов, используемых в контексте жилищного вопроса в отношении коренного населения. В содержании данного исследования при решении первого вопроса: Какие качественные и количественные методы требуются для всесторонней оценки жилищных программ и государственных интервенций? - используется способ мета-оценки. Сам термин мета-оценка, впервые предложенный Майклом Скривеном (1969), подразумевает оценку самой оценки или лиц, производящих оценку. По замечанию Смита (1981:267), «основной причиной, породившей мета-оценку, явилась необходимость глубокого осознания и совершенствования производства оценки.» Исследования в области мета-оценки могут возникать под воздействием различных причин: оценка качества, степени воздействия/практического использования существующих или вновь разработанных подходов к оценке; изучение природы конкретного способа оценки; и/или выявление/контроль за отклонением, нарушением или неправильным производством оценки (Smith, 191:267). Кроме того, Смит указывает на ряд различных способов проведения мета-оценки, включая анализ методов оценки, методологическую критику и аудиты исполнения, коллективные профессиональные дискуссии, анализ второстепенных данных, практическое использование результатов обзора официальных норм и официальной критики (op.cit.:268). Все перечисленные формы мета-анализа могут найти практическое применение на любой стадии проекта. В поле зрения мета-оценки могут оказаться некоторые или все аспекты аналитического исследования, включая “его построение, организационные принципы, инструменты, фактические данные, результаты, практическое воздействие, рабочую группу, задачи, формат, отчетность или любую комбинацию перечисленных компонентов” (Smith, 191:268). Мета-оценку можно охарактеризовать как форму критического исследования, направленную на «освещение» природы оценки и «вынесение суждения» по поводу ее цели или «качества» (loc.cit). Такие критические исследования могут обеспечивать дополнительную информацию и способствовать совершенствованию оценки, или, по словам Смита, «могут заострять методологические дискуссии по вопросам производства оценки, одновременно воспитывая уважительное отношение к практике ее проведения (op.cit.:268). Мета-оценка требует предварительной конкретизации критериев, используемых для суждения о качестве оценки. Уже существует определенное число стандартов, утвержденных в качестве основы Ассоциацией по производству оценки, опираясь на которые можно определить качество оценки, произведенной членами Ассоциации. Кроме того, Скривен и Рот (1977) (цит. по Смиту, 1981:309) приводят список, включающий 13 контрольных критериев, которые необходимо учитывать в ходе метаоценки, включая практическую ценность, корректность и реальность проведения оценки. Что касается настоящего исследования, то оно охватывает способ разработки перечня критериев, при участии заинтересованных сторон из состава коренного населения, по анализу целесообразности существующих подходов к проведению оценки. Это предусматривает обсуждение принципов в трактовке ученых коренного происхождения, в совокупности с анализом вышеизложенных критериев. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 45 В связи с определением критериев, актуальных для целей данного исследования, Смит выдвигает два дополнительных тезиса. (1981:311). Суть первого из них сводится к тому, что любая оценка производится в условиях временнЫх, правовых и экономических ограничений. По нашему мнению, подобные ограничения могут сузить или подорвать процесс оценки и достоверность полученных результатов, что должно служить предупреждением против некритичного использования результатов оценки, полученных в условиях таких ограничений, особенно если они могут еще более усугубить социальное неблагополучие пользователя/ групп клиентов, рассчитывающих на получение конкретной пользы со стороны той или иной программы или социальной услуги. Второй тезис, высказанный Смитом и заключающийся в том, что мета-оценка должна стать частью любой оценки, является не менее важным. Смит предлагает, чтобы лица, производящие оценку, критически оценили собственные усилия и путем документирования способов оценки подали пример другим. По нашему мнению, это является особенно актуальным при оценке программ и услуг в контексте проблем коренного населения.Одной из целей настоящего исследования, путем обсуждения с рядом заинтересованных сторон из числа коренных австралийцев, является попытка выявить перечень целесообразных принципов и критериев, необходимых для производства мета-оценки в контексте проблем коренного населения и получения информации в отношении подходов к оценке программ. В соответствии с вышеуказанной позицией, касающейся необходимости определения критериев мета-оценки, мы пришли к решению работать на основании принципов и структуры оценки, предложенных в настоящей докладной записке. В некотором смысле нами используется способ мета-мета оценки и практика размышления. Последняя подразумевает размышления о том, отвечают ли применяемые нами способы оценки тем принципам, которые постулировались до момента оценки, а также тем подходам к оценке, на основании которых была предложена аналитическая структура. Докладная записка Докладная записка, подлежащая обсуждению с соответствующими заинтересованными группами, была составлена на основе критического обзора специальной литературы и предварительных дискуссий с рядом ключевых заинтересованных сторон из числа коренного населения. Заинтересованным группам будет предложено рассмотреть актуальность и целесообразность исследовательских принципов и способов проведения анализа, а также методов оценки, изложенных в содержании данной работы, а также рассмотреть параметры социальных последствий с целью практического использования в контексте жилищного вопроса в отношении коренного населения Австралии. Кроме того, экземпляры докладной записки будут разосланы ученым из числа коренного населения, ссылки на работы которых делалась в ходе обзора специальной литературы, с просьбой прокомментировать, насколько нам удалось изложить их точку зрения и принципиальную структуру. Для получения соответствующих комментариев экземпляр докладной записки будет направлен в адрес членов Комитета по вопросам распространению информации по жилищному вопросу в отношении коренного населения. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 46 Дискуссия и целевые группы Частью методологии данного проекта является анализ подходов и параметров оценки в связи с существующими программами, государственной интервенцией и стратегиями. Докладную записку предполагается распространить среди группы пользователей и многих других заинтересованных сторон. В свою очередь, это позволит им развить идеи, касающиеся подходов и параметров оценки, опираясь на понятия, заложенные в данной работе, в совокупности с собственным опытом в конкретных областях программы. Основная польза от проведения дискуссий с различными заинтересованными группами состоит в том, что это даст возможность рассмотреть эффективность различных моделей оценки при анализе жилищных программ в контексте проблем коренного населения на материале различных зон в городских, сельских и отдаленных районах. Проведение дискуссий планируется как на индивидуальном уровне, так и на уровне небольших групп. Целью таких дискуссий является выявление точек зрения аудитории в отношении наиболее уместных и полезных социальных показателей и методов для оценки программ поддержки и государственных интервенций по жилищному вопросу. В ходе групповых дискуссий планируется определить, какие элементы необходимо подвергать количественной оценке, а также механизм такой оценки. В адрес заинтересованных сторон будет высказана просьба рассмотреть адекватность оценки на основании следующих вопросов: Какие элементы программы являются эффективными для достижения целей, обозначенных в программе? Каким образом (если это имеет место) различные элементы программы способствуют повышению социального и/или экономического благополучия отдельных лиц, семей и социальных коллективов? Какие препятствия/ограничения и полезные стимулы/возможности можно назвать в связи с практическим использованием данного метода оценки в различных контекстах? Рабочая группа выявила группу пользователей, куда вошли заинтересованные стороны из числа коренного населения, включая членов Жилищного отдела по работе с коренным населением, а также представителей Министерства жилищного строительства и организаций коренных народов, занимающихся реализацией программ по оказанию жилищной помощи. Предполагается организация дискуссий с соответствующими лицами и группами для ознакомления с точкой зрения последних по вопросу о наиболее уместных и полезных социальных показателей и методов оценки программ жилищной поддержки и государственных интервенций. Этап 2: Сбор данных и совокупный анализ Методы сбора данных В настоящее время для сбора количественных и качественных данных, актуальных для данного проекта, применяется целый ряд методов. Основной приток данных и активность со стороны представителей заинтересованных сторог обеспечивается за счет организации рабочих семинаров, дискуссий в рамках небольших групп, а также интервью. Уже состоялось несколько встреч с поставщиками социальных услуг из © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 47 числа коренного населения, представляющих Коалицию агентств по делам коренных народов, занимающейся в том числе решением жилищного вопроса. Источниками количественной информации служат существующие статистические данные АСБ, ОЖПНО и аналитические ведомости СУДС. Статистические данные используются как в целях сравнительного анализа, так и для понимания текущей ситуации по жилищному вопросу в отношении коренного населения в рамках широкого австралийского контекста. Качественные данные получают за счет использования различных способов, включая вопросники, отчеты о результатах деятельности, информацию, поступающую от участников проекта по каналам обратной связи, материалы семинара, организованного Коалицией по делам коренных австралийцев и Форума коренного населения по вопросам жилья, информацию со стороны целевых групп, интервью по частично подготовленным вопросам/интервью по заранее подготовленным вопросам, комментарии участников проекта, политический анализ, обзоры специальной литературы и правительственных отчетов, газетные репортажи, а также отчеты ведомственных органов и общественных организаций. Рабочая группа продолжит организацию семинаров и рабочих дискуссий со всеми заинтересованными сторонами, включая потребителей и реализаторов программ, в рамках программ и инициатив, целью которых является укрепление коренных общин. Целью таких дискуссий является выявление, с учетом мнения различных заинтересованных сторон, таких компонентов и факторов, которые необходимо учитывать при оценке программ и инициатив, способствующих укреплению коренных общин. Кроме того, необходимо ознакомиться с точкой зрения поставщиков программ относительно того, кого следует привлекать в ходе оценки; какой вес они отводят мнению владельцев недвижимости и иных заинтересованных сторон из числа коренных общин, и рассмотреть существующие способы получения мнения коренных общин в отношении воздействия жилищных инициатив. В настоящее время группа из Дэрбарл Йерригана обрабатывает результаты «Нунгарского саммита – 2001 по вопросам жилья», материалы которого будут использованы для написания заключительного отчета. Обзор специальной литературы Обзор литературы осуществляется на текущей и итеративной основе для ознакомления с различными подходами и методиками, используемых в настоящее время для оценки жилищных программ и государственных интервенций. Особое внимание уделяется сильным и слабым сторонам подходов к оценке с учетом социального, политического и географического контекста. Все это позволит поставщикам жилья выявить образцы наиболее удачного практического опыта, участки, требующие улучшения, а также области финансирования в рамках той или иной программы, что будет одновременно сопровождаться осознанием структурных, политических, социальных и культурных факторов на фоне более широкого политического контекста и принятия политических решений. Кроме того, мы продолжаем осуществлять сбор и критический анализ политических документов и научных отчетов по вопросам жилищных программ в отношении коренного населения, выявленных нами в ходе первоначального исследования. Дополнительным образом, мы предполагаем рассмотреть актуальные результаты исследований, проведенных при финансовой поддержке АИНЖИЛГОР. Состоялись дискуссии с другими исследователями, которые в настоящий момент осуществляют проекты АИНЖИЛГОР в рамках сравнительных моделей оценки с целью анализа © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 48 ситуации в области здравоохранения, экономики и в социальной сфере (Moore et al., 2001). Этот анализ необходим для оценки того, являются ли представленные в данных исследованиях рекомендации или модели актуальными для настоящего проекта. Предварительное ознакомление с литературой в издании Research and Evaluation Digest при Отделе социальных услуг детям и семьям (ОСУДС) выявил наличие осуществляемых в настоящее время исследовательских проектов, которые могут оказаться актуальными для целей данного исследования. Мы планируем проследить ход выполнения этих проектов, с тем чтобы включить их результаты в содержание заключительного отчета. Кроме того, мы намечаем проанализировать актуальность методик, представленных в исследовании Австралийского национального университета (АНУ) для анализа связи между социальными последствиями в области жилищного вопроса, здравоохранения и экономики. В указанном проекте предполагается рассмотреть осуществимость и целесообразность количественной оценки динамики социальных изменений в ретроспективной и агрегированной форме, что позволит обеспечить базовые данные для длительных перспективных исследований. Этап 3: Заключительный анализ и отчетность Заключительный отчет будет произведен на основе заключительной оценки данных, собранных и совокупно проанализированных с использованием материалов семинаров, круглых столов и индивидуальных интервью. Это обеспечит обзор существующих программ и оценку тех из них, которые базируются на критериях, разработанных с учетом мнения заинтересованных сторон и включающих весь объем высказанных мнений. Кроме того, это обеспечит целевой перечень социальных показателей, включающих базисные понятия в трактовке представителей коренного населения по оценке программ и государственных интервенций, направленных на наращивание потенциала и укрепление коренных общин. Распространение информации Планируется организовать как минимум один семинар с группами пользователей, представить два документа, в том числе настоящую докладную записку и отчет о полученных результатах на рассмотрение форумов или конференций на общенациональном уровне или на уровне штата. Кроме того, данную информацию предполагается использовать во время работы семинара, предназначенного для групп пользователей и других заинтересованных групп, в том числе политических. Структура отчета обеспечит государственных поставщиков социальных услуг и общественные организации информацией о наиболее эффективных и уместных подходах и параметрах оценки жилищных программ в контексте проблем коренного населения. Состав рабочей группы Роз Уокер, руководитель проекта, является штатным работником центра КЦИПКН, во главе которого стоит Дарлин Оксенхэм. Шерил Тейлор и Джон Бэллард работают в центре КЦИПКН в качестве научных сотрудников, обогащая настоящий проект ценным научным и практическим опытом. Оба являются аспирантами Центра по изучению проблем коренных народов. Шерил Тейлор происходит из среды коренных австралийцев и имеет непосредственную связь с коренной общиной, хорошо знакома с состоянием дел по жилищному вопросу. Джон Скугалл занимает штатную должность старшего лектора в рамках аспирантской программы по вопросам научных исследований и разработок в области проблем © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 49 коренного населения при научно-исследовательском Центре по изучению проблем коренных народов, Куртинский университет. Он является координатором и научным руководителем вышеназванных аспирантов. Куртинский научно-исследовательский центр (КЦИПКН) по изучению проблем коренных народов КЦИПКН был учрежден в начале 1997 г. при финансовой поддержке Отдела по труду, образованию, повышению квалификации и делам молодежи (ОТОКМ). Целью создания КЦИПКН явилось стимулирование научных исследований, накопление теоретического и практического опыта по вопросам развития коренных народов, а также расширения возможностей последних в связи с получением образования, повышением квалификации и профессиональным ростом. Кроме того, важной ролью КЦИПКН стала помощь коренным общинам, имеющая целью: Добиваться большего доступа к исследовательским ресурсам и результатам исследования, приобретающих все большую актуальность в связи с общественным планированием и общественным представительством; а также Добиваться участия в планировании, осуществлении и распоряжении результатами исследовательских проектов, непосредственно касающихся коренных общин. КЦИПКН привержен принципам наделения коренного населения правовыми полномочиями и обеспечения его контроля и участия во всех проводимых исследованиях, а также использования потенциала коренных народов при формировании их будущего. Действия КЦИПКН направлены на обеспечение того, чтобы все исследования и меры, принимаемые в области развития, учитывали нужды и приоритеты коренных общин и способствовали осуществлению позитивных социальных изменений. Кроме того, КЦИПКН осуществляет программу публикаций, основной акцент которой делается на пропаганду стратегий, целесообразных по отношению к обстоятельствам и нуждам, касающихся коренных австралийцев. КЦИПКН оказывает содействие организации дискуссий и политических дебатов на местном уровне, на уровне отдельных штатов и на общенациональном уровне по вопросам альтернативных парадигм и способов оценки с учетом нужд коренного населения. В этой связи жилищный вопрос выступает в качестве важнейшей проблемы. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 50 Приложение 1: Список заинтересованных сторон из числа коренного/ некоренного населения Заинтересованные стороны из числа коренного населения Корпорация Мангури Должность Координатор по промежуточному согласованию программы Работник в области жилищной поддержки Работник в области жилищной поддержки Общественный управляющий по делам детства Дэрбарл Старшая мед.сестра Старший работник здравоохранения Службы здравоохранения, Йерриган Коалиция агентств: Корпорация Мангури Правовая служба коренного населения Совет по продвижению коренного населения Йорганап Нунгарская служба по борьбе с алкоголизмом Отдельное лицо Отдельное лицо Отдельное лицо Отдел жилищного строительства для нужд коренного населения Программа по вопросам коренных семей Директор Директор Директор Директор Директор Общественный представитель Общественный представитель Общественный представитель Исполнительный директор Координатор Заинтересованные стороны из числа Должность некоренного населения Консультативная служба владельцев Представитель недвижимости Шелтер, Зап.Австралия Представитель Центр ресурсов, Джеральдтон Адвокат по вопросам недвижимости © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 51 Приложение 2: Жилищная программа для коренного населения. Индексы оценки и контекст оценки Примечание: На диаграмме показаны сложные связи между индексами измерения социального неблагополучия/благополучия в области жилищного вопроса/других областях. Кроме того, диаграмма показывает, что социальное неблагополучие/благополучие наблюдается в рамках более широкого экономического, социального, политического, правового и исторического контекста. Для анализа воздействия программ, свяазанных с государственной интервенцией, при оценке любой из указанных областей следует учитывать ситуацию во всех других областях. I Индексы в связи с жилищным вопросом 1) Местоположение 2) Платежеспособность 3) Контроль со стороны коренного населения 4) Культурная адекватность 5) Комфортность 6) Безопасность владельцев недвижимости 7) Доступность II Индексы за пределами жилищного вопроса и контекст социального неблагополучия/благополучия 1. Индивидуальное/семейное/общественное здоровье и благополучие 2. Доступ к семейным и общественным коммункационным сетям 3. Доступ к образованию и стандарт образования 4. Доступ к получению рабочих мест и тип найма 5. Доступ к финансовым ресурсам 6. Доступ к социальным услугам 7. Частотность тюремного заключения и правонарушений 8. Экономический/Социальный/Политический/Правовой/Исторический контекст ►Культурный опыт и встречная реакция коренного населения ►Представления некоренного населения и его реакция в отношении коренного населения ►Государственная политика, оказывающая воздействие на коренное население © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 52 Приложение 3: Актуализация исследовательских принципов и основополагающих ценностей в трактовке представителей коренного населения 1. Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно утверждают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие.* 2. А Ценности, лежащие в основе исследовательских принципов коренного населения Б Щедрость В Уважение Г Достоиство Д Терпимость Е Равенство Ж Свобода 3 Разноообразие И Взаимовыручка К Равные возможности 3. Права человека/ Культурная демократия 4. а Контекстные принципы б Принципы практических действий 5. А Основные исследовательские принципы ученых из числа коренного населения Б Работать в рамках коренной культурной/политической структуры В Определить разницу в правовом обеспечении через: Положение мужчин и женщин Культурные знания Колониальное подавление в прошлом и настоящем Г Признать наличие разнообразия в области: Культуры Окружающей среды Родного языка Д Признать различную степень социального неблагополучия Е Оказывать поддержку коренным народам в поисках лучшего будущего Ж Закрепить координацию со стороны представителей коренного населения, принимающих участие в проведении исследовательского проекта З Действовать в интересах участников из числа коренного населения и коренного населения в целом И Обеспечить приоритет знания и опыта коренных народов К Повышать активность коренного населения Л Оказывать содействие коренным народам в деле наращивания потенциала 6. Цели исследования по проблемам коренного населения 7. А Добиться максимального участия со стороны коренного населения Б Использовать существующие структуры для поощрения участников В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями могут препятствовать/способствовать повышению активности членов коренной общины Г Внимательно относиться и реагировать на запросы различных культурных/семейных групп, способных оказать воздействие на ход исследования Д Свести до минимума нагрузку по выполнению исследования в отношении коренных участников Е Привлекать как можно большее число участников в ходе определения социальных нужд Ж Учредить группу контроля из числа коренного населения, имеющую прочные связи с коренной общиной З Добиться максимального участия со стороны представителей коренного населения может помочь организация дискуссий относительно конкретной пользы, которую может принести данное исследование И Убедиться, что распространяемая информация изложена на том языке, который понятен жителям коренной общины К Привлекать участников из числа коренного населения в разработке как можно большего числа аспектов исследования Л– 8. А Укрепление коренной общины/Наращивание потенциала Б Реагировать на нужды участников из числа коренного населения © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 53 В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями могут препятствовать/способствовать развитию коренной общины. Кроме того, выявить сильные стороны общины в преодолении любого рода препятствий Г Отличие должно трактоваться как достоинство Д Производить исследование с опорой на сильные стороны коренной общины Е Оказывать коренной общине помощь в нахождении различных способов решения проблемы Ж Оказывать коренной общине поддержку в деле обеспечения выявленных нужд З Оказывать членам коренной общины поддержку в области развития исследовательских умений и навыков И Облегчать распространение знаний участников проекта среди членов коренной общины. Пример: анализ языковых программ К– Л– 9. А Эффективность и рациональность Б Составить рабочий график, согласующийся с занятостью членов коренной общины и предусмотреть возможные отклонения от графика, вызванные непредвиденными обстоятельствами, например, похоронами. В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями препятствуют/способствуют традиционному рабочему укладу коренной общины Г– Д– Е Оценку прогнозируемых перспективных результатов необходимо производить в пределах существующих возможностей конкретной коренной общины Ж Задействовать группу контроля в деле оказания помощи в связи с принятием решений о том, что может считаться эффективным и рациональным в данной конкретной общине З Участники из числа коренного населения должны извлекать конкретную пользу из решений, касающихся эффективности и рациональности И Трактовка эффективности и рациональности со стороны участников из числа коренного населения должна являться приоритетной, по сравнению с различными интерпретациями экономического толка К– Л Решения, касающиеся эффективности и рациональности, должны способствовать укреплению сильных сторон коренной общины 10. А Самоопределение коренных народов Б Не требовать экспертизы, касающейся внутренних проблем коренного населения В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями препятствуют/способствуют самоопределению Г Выявить различные точки зрения внутри коренной общины Д– Е Прислушиваться и реагировать на пожелания со стороны коренного населения Ж Работа исследователя должна направляться группой контроля из числа представителей коренного населения З Гарантировать, чтобы проводимое исследование не расходилось с программой действий коренной общины И Выявлять сильную сторону участников из числа коренного населения в ходе проведения исследования К Чем активней участие со стороны членов коренной общины , тем больше возможность ее самоопределения, а не укрепления отдельных фракций Л Необходимо произвести оценку исследования с точки зрения его способности оказать реальную помощь в деле самоуправления коренной общины 11. А Наделение правами (на индивидуальном и коллективном уровнях) Б Легимитизация коренных культурных и политических структур в ходе проведения исследования В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями препятствуют/способствуют наделению правами Г– Д– Е Легимитизация перспективных целей участников из числа коренного населения в ходе проведения исследования Ж Различная степень лишения собственных полномочий в пользу закрепления позиций коренной общины (главным образом касается исследователей некоренного происхождения) З Гарантировать, чтобы проводимое исследование не расходилось с программой действий коренной общины И Легимитизация теоретического опыта коренного населения в ходе проведения исследования К Чем активней участие со стороны членов коренной общины , тем больше возможность наделения правами © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 54 Л Области, в которых коренная община предполагает развивать исследовательские умения и навыки, степень, до которой предполагается их развитие и иные нужды, связанные с исследовательской квалификацие должны определяться конкретной общиной 12. А Совместная подотчетность: партнерство Б Рекомендации, приемлемые как для исследователя, так и для коренной общины, следует предварительно обсудить и неуклонно их придерживаться В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями препятствуют/способствуют внедрению совместной подотчетности Г Отношения партнерства не должны препятствовать высказыванию различных мнений Д– Е Исследователь не имеет права давать обещания, выполнение которых он/она не могут гарантировать Ж Исследователь обязан обсуждать способы подотчетности с представителями группы контроля З Процесс подотчетности должен иметь благоприятные последствия для состояния коренной общины И Способы подотчетности должны соотноситься с привычными понятиями членов коренной общины К Содержание способов подотчетности должно пополняться за счет добавлений со стороны представителей коренной общины Л– 13. А Адекватное представительство Б Исследование должно отражать культурную/политическую структуру коренной общины таким образом, чтобы это было приемлемо для данной конкретной общины В Представлять коренную общину с полным осознанием существующего соотношения правовых полномочий Г Признавать разнообразие точек зрения в рамках конкретной коренной общины Д– Е Исследование должно отражать чаяния коренной общины приемлемым для нее образом Ж Представители конкретной коренной общины должны отвечать общественным представлениям относительно того, какими должны быть эти лица З Представители коренной общины и содержание исследования должны отражать позитивные стороны конкретной общины И Исследование должно отражать систему/системы взглядов, принятой/принятых в данной общине К Представительство конкретной общины должно быть соизмеримо со степенью активности данной общины Л– 14. А Контроль и права собственности коренной общины Б Определить политические и культурные процессы, связанные с данной конкретной общиной В Определить, каким образом соотношение между правовыми полномочиями препятствуют/способствуют осуществлению контроля и прав собственности коренной общины Г Четко осознавать наличие групповых различий внутри общины Д– Е Определить круг целей и устремлений, принадлежащих данной конкретной общине Ж Использовать группу контроля для формулировки проблем, связанных с контролем и правами собственности коренной общины З Овладение общим ходом событий и социальными последствиями принесет большую пользу для конкретной общины И Обсуждать проблемы авторского права в отношении конкретного исследования, в том числе информацию, касающуюся культурного опыта коренных народов, материалы которого использовались в содержании исследования К– Л– 15. Данная диаграмма находится на стыке контекстных принципов и принципов практических действий с целями исследования в отношении коренного населения. Разумеется, не все из упомянутых здесь принципов или целей могут оказаться полезными для всех исследовательских/оценочных проектов. При этом фундаментальный принцип самоопределения коренных народов не подлежит обсуждению, будучи основой для всех без исключения видов исследования в отношении коренного населения. 16. *Статья 3 Проекта декларации прав коренных народов © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 55 Приложение 4: Основные компонентные составляющие структуры показателей Социальное и общественное благополучие Демократия и управление Экономическ. благополучие Экологическ. благополучие Жизнеспособная и устой – Чивая произ – Водительност ь Экономическ. жизнеспособность Здоровье и устойчивость экологическ. систем Индивид. благополучие Групповое Благополучие Общественное благополучие Качества Инфраструкт. Здоровье и благополучие (физическое и душевное) Дети и семьи Государствен. и гражаданск. учреждения Демократия Образование и повышение квалификации (в течение жизни) Доходы, достаток и нищета Лица, имеющие низкий заработок Справедли – вость, равные возможности, Социальная мобильность Социальный капитал и траст Планирование и физическая инфраструкту ра Права человека Общественное здоровье и жизнеспособность Гражданство и социальная активность Общественное обслуживание Справедливость и юридические права Адекватное создание рабочих мест Транспорт Здоровая региональн. местная экономика Средства массовой информации и коммуникации Культура и искусство Эффективные политические органы власти и органы управления Местные органы власти Инвалиды Безопасность и защищен ность Женщины Индивид. развитие Люди пожилого возраста Творчество предприимчиВость и новаторство Жилищный вопрос Этнические группы и группы, не принадлежащ. к англоязычн. населению Коренное население Преступления и социальные правонарушения Получение рабочих мест и трудовая деятельность Качество окружающей среды (воздух, вода, земля) Экологическ. разнообразие (видов и т.д.) Устойчивое природопользование Досуг и спорт Жители отдаленных и сельских местностей Данная таблица С-5 взята из отчета ВСБИ: Консультативный отчет (2000:51, с примечанием), в котором говорится: Примечание: В данной таблице представлена карта общей модели общественного благополучия. В ней показана взаимосвязь между ключевыми компонентами, а также различными слоями (материальными/субъективными, индивидуальными/коллективными, этническими, пространственными и т.д.), в совокупности составляющих комплексную и всестороннюю модель общественного благополучия и развития. Источники: Международный индекс социального здоровья, Проект национального гражданства (Свинбернский технологический университет, Мельбурн); Категории ключевых показателей (Программа развития ООН, 1991-1998 гг.) Примечание: Компоненты, содержащиеся в данной модели общественного благополучия, сходны с компонентами, указанных в Приложении 2. Эти компоненты актуализируют многие параметры в рамках вышеуказанной структуры прав коренных народов/человека, а также Приложения 2, где отражены аналогичные виды взаимосвязи, но с акцентом на проблемы коренного населения и жилищный вопрос. © Перевод Г. В. Коротаевой ИПОС СО РАН, 2002 56
