номер 11 - Портал Государственный финансовый контроль

№11/2015
Государственный
финансовый
контроль
Журнал-приложение к газете «Государственный финансовый контроль»
стр. 19
стр. 31
стр. 68
Ведомственный
(внутренний)
контроль и аудит:
теоретический
и практический
аспекты развития
Аудит в сфере закупок
товаров, работ, услуг
для обеспечения
государственных
и муниципальных нужд
как метод оценки их
эффективности
Основные цели создания
и этапы развития
Государственной
интегрированной
информационной системы
«Электронный бюджет»
Об основах
и проблемах
Государственного
Финансового
контроля
стр. 2-18
Межрегиональное территориальное
управление Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора
в Архангельской области и НАО
Государственный
финансовый
контроль
Журнал-приложение к
газете «Государственный
финансовый контроль»
№11/2015
1 Слово редактора.
2 Проект закона об основах государственного и муниципального контроля.
9 Основные проблемы государственного финансового контроля, осуществляемого
исполнительной властью в Российской федерации.
19 Ведомственный (внутренний) контроль и аудит: теоретический и практический
аспекты развития.
29Андрей Мовчан: «Самый вероятный сценарий в России — ​стагнация на много лет».
31 Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности.
40Ужесточение ответственности в сфере госзакупок.
45 О формировании идентификационного кода закупки.
48Ответственность за несвоевременное представление сведений о принятом
бюджетном обязательстве.
52Административный штраф ПДД: основания оплаты, возмещения расходов
и отражение в бухгалтерском учете.
55 Использование личного имущества в служебных целях.
61 Компенсация северянам расходов на проезд.
68Основные цели создания и этапы развития Государственной интегрированной
информационной системы «Электронный бюджет».
79Сергей Родионов: «Сегодня, как и 25 лет назад, кадры решают всё».
81 Банковская гарантия: цена ошибки.
86Подсознание. Программирование на успех (часть 2)
Редакционный совет:
Басовский Михаил Степанович, государственный советник Российской
Федерации 2 класса, руководитель
управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу,
Борисов Игорь Эвертович, директор регионального информационного центра по Архангельской области
«Консультант Плюс»,
Бугаев Денис Васильевич, государственный советник Российской Федерации 3 класса, руководитель
управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской
области и Ненецкому автономному
округу,
Булатов Александр Феликсович, кандидат технических наук, государственный советник Российской Федерации 3
класса, руководитель межрегионального территориального управления
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области и Ненецком автономном округе,
Воронин Анатолий Викторович,
доктор технических наук, профессор,
ректор ФГБУ ВПО «Петрозаводский государственный университет»,
Губкин Алексей Александрович, заместитель директора по связям с
общественностью регионального информационного центра по Архангельской области «Консультант Плюс»,
Кудряшова Елена Владимировна,
доктор философских наук, профессор,
Пластинин Александр Викторович,
доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАЕН, заслуженный экономист РФ, почетный работник высшего профессионального
образования РФ,
Радченко Анатолий Иванович, главный редактор газеты «Государственный финансовый контроль», главный
редактор журнала «Государственный
финансовый контроль»,
Родионов Сергей Викторович, государственный советник Российской
Федерации 2 класса, руководитель
управления Федеральной налоговой
службы России по Архангельской
области и Ненецкому автономному
округу,
Рудаков Михаил Николаевич, доктор
экономических наук, профессор, ФГБУ
ВПО «Петрозаводский государственный университет»,
Сметанин Альберт Васильевич, доктор экономических наук, профессор,
советник ректора ФГАОУ ВПО «Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова»,
Шегельман Илья Романович, доктор
технических наук, профессор, президент Карельской региональной общественной организации «Инженерная
академия»
Учредитель и издатель: Общественный Совет при
межрегиональном территориальном управлении
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
в Архангельской области и Ненецком автономном округе
Адрес редакции и издателя: 163000, г. Архангельск,
ул. Карла Либкнехта, д. 2, Телефон/факс (8182) 28-62-18,
E-mail: mail@kru.atnet.ru Интернет-сайт: http://gosfc.ru/
Главный редактор
журнала «Государственный
финансовый контроль»
Радченко
Анатолий Иванович
Заместитель
главного редактора
Головизнина И.В.
Выпускающий редактор
Медведева О.К.
Специальный
корреспондент
Вешнякова И.В.
Шехина А.В.
Мошникова О.В.
Редакционная коллегия:
Фефилов А.Л.
Никитин М.Б.
Климова В.В.
Издание
Варфоломеев А.Ю.
Корректор:
Шехина А.В.
Тетеревлёва М.А.
Дизайн-макет Хан А.Б.
Верстка Тормосов К.С.
Тираж 200 экз.
Дата и время
подписания номера
в печать 07.12.2015 в 11:00
ООО Типография «А4»
Заказ № 4773.
Журнал отпечатан при
поддержке Регионального
информационного центра
по Архангельской области
«Консультант Плюс»
Уважаемые читатели!
Вот и наступила зима! Надеюсь, что вы все успели отдохнуть, съездили в отпуск, набрались сил, укрепили здоровье и уже приступили к исполнению своих служебных обязанностей и, может быть,
кто-то из вас уже побывал в служебной командировке в области
или за ее пределами, используя, в силу возможности и служебной
необходимости, личный автотранспорт и, вернувшись из командировки, думает — ​как теперь компенсировать свои расходы.
Так вот, по этому поводу рекомендую изучить статью эксперта
журнала «Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение» госпожи Дубовик И. «Использование личного имущества в служебных целях», в которой подробно изложены ответы на
вопросы: за что можно платить компенсацию? Любому ли работнику можно выплачивать компенсацию? И на все другие вопросы,
касающиеся правил и порядка оформления указанных выплат.
Большой интерес, особенно для определенной категории читателей, на мой взгляд, вызовет статья
эксперта журнала «Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных
(муниципальных) учреждений» господина Репина А. «Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля».
Речь идет о подготовленном Министерством экономического развития России законопроекте «Об
основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Указанный закон придет на смену Федеральному закону № 294-ФЗ от 26.12.2008 года «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Законопроект направлен на повышение результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан
и организаций.
Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации
и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в России при основных направлениях на: построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений
власти, граждан и бизнеса; снижение избыточного давления на бизнес; эффективное использование
бюджетных средств… В то же время, несмотря на тщательную подготовку законопроекта, по мнению
экспертного совета при Правительстве РФ, его обсуждение и доработка должны быть продолжены.
Ознакомившись с данным законопроектом, вы, уважаемые читатели, убедитесь, что доработка действительно требуется.
И, еще одну статью я рекомендую для специалистов, связанных с выплатами компенсации работникам учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях
стоимости проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно.
Это статья эксперта журнала «Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение» госпожи Зерновой И. — «Компенсация северянам расходов на проезд».
Не менее интересны также статьи нашего журнала, касающиеся: проблем в сфере государственного
финансового контроля; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; ответственность за несвоевременное представление сведений о принятом бюджетном обязательстве и другие.
Пожалуйста, изучайте, ждем ваши отклики, статьи, мнения по актуальным проблемам.
Всех с наступающим Новым годом и Рождеством!
С уважением,
главный редактор
Радченко А. И.
2
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
Проект закона об основах
государственного
и муниципального контроля
Минэкономразвития подготовило законопроект «Об основах
государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (далее — ​проект закона о контроле), направленный на повышение результативности и эффективности
осуществления государственного и муниципального контроля
(надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Указанный
закон придет на смену Федеральному закону № 294-ФЗ1. Вступление в силу названного законопроекта запланировано с 1 января 2017 года, за исключением отдельных положений. В настоящее время проект
федерального закона находится на специальной площадке для обсуждения (www.
контроль-надзор.рф). В статье мы поговорим об общих положениях данного законопроекта.
Репин А.
эксперт журнала
«Ревизии и проверки
финансовохозяйственной
деятельности
государственных
(муниципальных)
учреждений»
Какова концепция законопроекта?
Основная
идея
законопроекта — ​создание
правовой основы для формирования единой
системы государственного и муниципального
контроля (надзора) в Российской Федерации,
обеспечивающей организацию и эффективное
функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации
и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ, направленных:
• на построение прозрачной, доверительной
и действенной системы взаимоотношений
власти, граждан и бизнеса;
• на снижение избыточного давления на бизнес;
• на стимулирование добросовестной конкуренции;
• на определение и установление четких границ
разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;
• на существенное повышение эффективности
и результативности контрольно-надзорной
деятельности;
• на эффективное использование бюджетных
средств.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, связанные с введением правовых и организационных основ
системы государственного и муниципального
контроля (надзора) в РФ, предусматривающих
определение целей, задач и принципов осуществления различных видов государственного и муниципального контроля (надзора), их ресурсного
обеспечения и оценки эффективности и результативности, в том числе такие вопросы, как:
• разграничение государственного и муниципального контроля, государственного и муниципального надзора и разрешительной деятельности;
1 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
• выбор форм государственного регулирования, определение требований законодательства и установление принципов применения
мер ответственности;
• ведение перечня видов государственного
и муниципального контроля (надзора);
• ведение алгоритмов и руководств по осуществлению контрольных мероприятий на основе
рискового подхода;
• ведение базы данных по учету и анализу результатов соответствующих мероприятий;
• оценка обоснованности присвоения категорий угрозы и вероятности ее наступления,
а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении
государственного контроля (надзора);
• моделирование и прогнозирование контрольно-надзорной деятельности;
• формирование контрольно-надзорными органами планов контрольно-надзорных мероприятий;
• исполнение и мониторинг контрольно-надзорных мероприятий;
• оформление результатов таких мероприятий;
• учет и анализ результатов контрольно-надзорной деятельности в интересах планирования
контрольно-надзорных мероприятий;
• обеспечение прозрачности и подотчетности
деятельности контрольно-надзорных органов;
• оценка эффективности и результативности
контрольно-надзорной деятельности.
Под государственным и муниципальным контролем (надзором) понимается осуществляемая
в пределах установленных полномочий деятельность федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
иных уполномоченных органов и организаций,
направленная на предупреждение, выявление
и пресечение нарушений гражданами и организациями обязательных требований, принятие
предусмотренных законодательством РФ мер
по пресечению выявленных нарушений, а также
деятельность указанных уполномоченных органов и организаций по систематическому анализу
и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при ведении деятельности гражданами и организациями.
Основной целью органов, осуществляющих
государственный и муниципальный контроль
(надзор), признается предотвращение вреда
охраняемым законом ценностям посредством
обеспечения соблюдения гражданами и организациями обязательных требований. В приложениях 1–3 к проекту закона о контроле приведен
перечень видов государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля
(надзора), муниципального контроля (надзора).
Предусмотрено, что не допускается осуществление каких-либо видов контроля (надзора), не указанных в данных приложениях.
Предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований к ведению
предпринимательской и иной деятельности
и результатам осуществления такой деятельности или совершения действий. Обязательные
требования устанавливаются международными
договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми
актами РФ, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, иными
документами, принимаемыми и признаваемыми согласно международным договорам, федеральным законам, содержащим требования
к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности
и результатам осуществления деятельности или
совершения действий.
Предметом муниципального контроля (надзора)
могут быть исключительно обязательные требования, утвержденные муниципальными норма-
3
4
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
тивными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения.
Объектами государственного и муниципального
контроля (надзора) являются:
• деятельность и действия граждан и организаций;
• производственные объекты;
• результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция.
На кого нормы закона не будут распространяться?
Согласно ч. 2 ст. 1 проекта закона о контроле его
положения не будут применяться к вопросам организации и осуществления:
• контроля, производимого Президентом РФ;
• парламентского контроля;
• надзора (контроля), осуществляемого судами;
• прокурорского надзора (за исключением вопросов проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) проверок по
требованию прокурора);
• контроля за деятельностью государственных
органов, органов местного самоуправления
(за исключением случаев, установленных проектом Закона о контроле), в том числе в связи
с исполнением указанными органами поручений Президента РФ и Правительства РФ;
• внешнего государственного аудита (контроля);
• контроля за соблюдением избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также за соблюдением избирательного законодательства, законодательства
о референдуме, осуществляемого избирательными комиссиями, комиссиями референдума и образуемыми ими контрольно-ревизионными комиссиями;
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
• непосредственного пресечения противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности;
• оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия;
• мероприятий по контролю и надзору при исполнении уголовных наказаний и мер уголовно-правового характера;
• расследований несчастных случаев, происшедших с работниками и другими лицами,
участвующими в производственной деятельности работодателя (в том числе с лицами,
подлежащими обязательному социальному
страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний),
при исполнении ими трудовых обязанностей
или выполнении какой-либо работы по поручению работодателя (его представителя),
а также при осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах;
• расследований причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей,
животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному
имуществу;
• расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;
• расследований причин аварий в электроэнергетике.
Как мы видим, по сравнению с Федеральным законом № 294-ФЗ перечень видов контроля (надзора), не подпадающих под действие проекта
закона о контроле, значительно сокращен. Так,
налоговый, валютный и таможенный контроль
тоже будут осуществляться в соответствии с указанным законопроектом.
Что же касается государственного (муниципального) контроля, в силу ч. 3 ст. 1 проекта закона
о контроле вопросы организации и осуществления органами государственной власти, органами местного самоуправления или подведомственными им организациями контроля за
использованием гражданами и организациями государственного и муниципального имущества, использованием бюджетных средств
определяются согласно законодательству об
управлении государственным и муниципальным
имуществом, бюджетным законодательством.
Осуществляемые в рамках указанного контроля
мероприятия не относятся к мероприятиям государственного и муниципального контроля (надзора).
Заметим, что в ст. 1 проекта закона о контроле
устранено действующее в настоящее время довольно странное правило, в силу которого, вследствие того, что органы муниципального финансового контроля не осуществляют государственный
контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ
в отношении порядка организации и проведения
проверок при осуществлении муниципального
финансового контроля не применяется. Таким
образом, органы муниципального финансового
контроля при осуществлении контрольных мероприятий в рамках муниципального финансового
контроля (и внешнего, и внутреннего) в настоящее время обязаны руководствоваться нормами
Федерального закона № 294-ФЗ.
Также в ч. 3 ст. 1 проекта закона о контроле предусматривается, что контроль за соблюдением
органами государственной власти, органами
местного самоуправления, подведомственными
им организациями законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом, о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, бюджетного
законодательства осуществляется согласно положениям соответствующих федеральных законов с учетом принципов ведения государственного и муниципального контроля (надзора),
установленных ст. 5 проекта закона о контроле,
если иное не вытекает из федерального закона
или существа правоотношения.
На каких принципах будет основываться контроль?
Организация и осуществление государственного
и муниципального контроля (надзора) будут основываться на следующих принципах:
• принцип законности, который означает, что
государственный и муниципальный контроль
(надзор) ведутся согласно положениям федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законам и иным нормативным
правовым актам субъектов РФ и муниципальным нормативным правовым актам (и в точном
соответствии с ними) органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление указанной деятельности и в пределах
предоставленных им полномочий;
• принцип результативности и стратегической
направленности, под которым понимается,
что органы, осуществляющие государственный и муниципальный контроль (надзор),
должны иметь утвержденные в установленном порядке измеряемые показатели достижения общественно значимых результатов,
связанных с минимизацией вреда охраняемым законом ценностям в соответствующей
сфере, стратегические цели их достижения,
сформулированные на долгосрочную перспективу, и планы их достижения;
• принцип эффективности. Данный принцип означает, что органы государственного контроля
(надзора), органы муниципального контроля
(надзора) должны исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема
трудовых, материальных, финансовых и иных
ресурсов, а также минимально возможной
степени вмешательства в деятельность граждан и организаций;
• принцип пропорциональности, означающий,
что при определении степени необходимого
вмешательства в деятельность граждан и организаций при ведении государственного
и муниципального контроля (надзора), выборе форм его осуществления должна оцени-
5
6
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
ваться соразмерность такого вмешательства
риску причинения вреда охраняемым законом ценностям, а степень этого вмешательства не быть чрезмерно обременительной
и необоснованно препятствовать нормальной
деятельности граждан и организаций;
• принцип ответственности, который означает,
что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля (надзора), их должностные лица должны нести
ответственность за достижение показателей
общественно значимых результатов и надлежащее исполнение своих полномочий;
• принцип межведомственной ответственности, в силу которого органы, осуществляющие
государственный и муниципальный контроль
(надзор), должны иметь взаимно увязанные
показатели достижения общественно значимых результатов, методики оценки рисков
причинения вреда и эффективно налаженный
обмен сведениями с иными органами, влияющими на достижение показателей общественно значимых результатов в соответствующей
сфере деятельности;
• принцип объективности, согласно которому
организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора)
должны основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об
уровне причиненного охраняемым законом
ценностям вреда и соблюдения законодательства в соответствующей сфере деятельности;
• принцип независимости означает, что органы, производящие государственный и муниципальный контроль (надзор), должны быть
независимы от граждан и организаций в административном, финансовом и функциональном отношении;
• принцип компетентности, состоящий в том,
что государственный и муниципальный контроль (надзор) должен осуществляться органами и должностными лицами, обладающими
специальными знаниями, умениями и навыками в данной сфере деятельности, располага-
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
ющими для этого необходимой структурой,
силами и средствами;
• принцип превентивной направленности, согласно которому органы, осуществляющие
государственный и муниципальный контроль
(надзор), в качестве приоритетных должны
осуществлять меры по борьбе с причинами
возникновения рисков причинения вреда
и профилактические мероприятия, направленные на предотвращение нарушений обязательных требований и недопущение нанесения вреда охраняемым интересам;
• принцип стимулирования добросовестности,
означающий, что цель государственного и муниципального контроля (надзора) — ​устранять потенциальную экономическую выгоду
от систематического и намеренного нарушения обязательных требований и недобросовестной конкуренции, одновременно снижая
вмешательство в деятельность граждан и организаций, характеризующихся устойчивым
добросовестным поведением;
• принцип разграничения полномочий, состоящий в том, что наделение органов, осуществляющих государственный и муниципальный
контроль (надзор), соответствующими полномочиями не должно приводить к их дублированию;
• принцип информационной открытости. Данный принцип означает доступность для граждан и организаций сведений государственных
информационных ресурсов в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе нормативных правовых актов
РФ, нормативных правовых актов субъектов
РФ, муниципальных нормативных правовых
актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых проверяется при
ведении государственного и муниципального
контроля (надзора), а также информации об
организации и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора),
о достигнутых показателях общественно значимых результатов (публикуемых по каждому
территориальному органу), о правах и об обязанностях органов государственного контроля
(надзора), органов
муниципального
контроля (надзора),
их
должностных
лиц, за исключением информации,
свободное распространение
которой
запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ.
Какими полномочиями будут обладать проверяющие?
Федеральные органы государственного контроля будут обладать следующими полномочиями:
• формирование и проведение на территории
РФ единой государственной политики в сфере
государственного и муниципального контроля
(надзора), в том числе в области обеспечения
прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора);
• разработка, принятие федеральных законов
и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам организации и ведения государственного и муниципального контроля (надзора)
и контроль за их исполнением;
тельной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления.
При этом осуществление органами государственной власти
субъектов РФ, органами
местного самоуправления указанных полномочий не допускается до принятия положения о ведении
соответствующего вида федерального государственного контроля
(надзора) и административного регламента.
К полномочиям органов государственной власти
субъектов РФ в области государственного и муниципального контроля (надзора) относятся:
• реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе в области обеспечения прав граждан и организаций
при ведении регионального государственного
контроля (надзора);
• организация и осуществление регионального
государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ;
• установление видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля
(надзора), осуществляемых в РФ;
• ведение федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления
органам государственной власти субъектов
РФ;
• организация и проведение оценки эффективности и результативности ведения государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ;
• организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного
контроля (надзора), муниципального контроля (надзора);
• организация и осуществление федерального
государственного контроля (надзора);
• иные полномочия.
• иные полномочия.
Указанные полномочия по ведению отдельных
видов федерального государственного контроля (надзора) могут быть полностью или в части
переданы для осуществления органам исполни-
Если это не противоречит федеральным законам,
полномочия органов государственной власти
субъектов РФ по ведению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора)
полностью или в части могут быть переданы для
осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Осуществление
7
8
Проект закона об основах государственного
и муниципального контроля
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
органами местного самоуправления указанных
полномочий не допускается до принятия положения о ведении соответствующего вида регионального государственного контроля (надзора)
и административного регламента.
• проведение мониторинга эффективности осуществления муниципального контроля (надзора);
В свою очередь, к полномочиям органов местного самоуправления в области муниципального
контроля (надзора) относятся:
Соответствующие виды муниципального контроля (надзора) к вопросам местного значения муниципального образования относятся согласно
федеральному закону, определяющему общие
принципы организации местного самоуправления в РФ.
• реализация единой государственной политики в сфере государственного и муниципального контроля (надзора) при осуществлении
муниципального контроля (надзора);
• организация и ведение муниципального контроля (надзора) в пределах территории муниципального образования;
• осуществление федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по ведению которого наделены органы
местного самоуправления;
• иные полномочия.
В заключение отметим: по мнению экспертного
совета при Правительстве РФ, текущая версия законопроекта о государственном и муниципальном контроле и надзоре, которую разработало
Минэкономразвития, создает риск увеличения
административного давления на бизнес. Эксперты считают, что обсуждение законопроекта и его
доработка должны быть продолжены.
Лукин А. Г.,
к.э.н.,
доцент кафедры
общего
и стратегического
менеджмента
Самарский
государственный
университет
С
Основные проблемы
государственного
финансового
контроля,
осуществляемого
исполнительной
властью в Российской
федерации1
На фоне громких коррупционных скандалов, связанных с хищениями государственных финансов, постоянного роста сумм,
выявляемых Счетной палатой РФ и Росфиннадзором в результате неправомерного и неэффективного использования средств
бюджетный системы РФ все большее значение приобретает проблема организации внутреннего государственного бюджетного
контроля, осуществляемого исполнительной властью, в частности — ​главными распорядителями средств бюджетов бюджетный
системы РФ.
татья посвящена рассмотрению вопросов, возникающих в ходе государственного финансового контроля в бюджетной сфере, организованного исполнительной властью Российской
Федерации. Главная цель работы — ​привлечь внимание тех, кто определяет и реализует государственную бюджетную политику в стране, к ситуации, сложившейся в государственном бюджетном контроле, с позиций, отличных от традиционных, которые фактически завели проблему
контроля за использованием бюджетных средств в тупик.
Сравнение с зарубежным опытом показало, что
с формальных позиций созданной при Правительстве Российской Федерации совокупности
контролирующих органов достаточно для действенного и эффективного государственного
финансового контроля в бюджетной сфере. Поэтому предлагается искать причины проблемы
прежде всего в недостатках организации бюджетного процесса, в частности в бюджетном планировании.
Сделан вывод о том, что подходы к организации
бюджетного контроля, основанные на сосредоточении внимания на государственных органах,
непосредственно осуществляющих контрольные
действия, неэффективны. Необходимо перенести ответственность за государственный финан-
совый контроль на государственные органы, которые должны создавать правила использования
бюджетных средств и, самое главное, добиться,
чтобы эти правила формировали институт пользователя, заинтересованного в информации о государственном финансовом контроле в бюджетной сфере.
На заседании Государственного совета, посвященном мерам по повышению эффективности
бюджетных расходов, Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что органы власти
подчас сталкиваются с откровенным игнорированием закона. Только в 2012 г. фактов невыполнения требований законов о государственных
и муниципальных заказах было выявлено на сумму свыше 130 млрд руб. нарушений бюджетного
1 Статья публикуется по материалам журнала «Финансовая аналитика: проблемы и решения». 2015. N 1 (235)
9
10
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
законодательства — ​на 187 млрд руб. [16]. Большую часть вопросов адресуют в такой ситуации
к государственному финансовому контролю, считая его виновным если не во всех, то по крайней
мере во многих нынешних грехах в сфере государственных финансов.
В СССР вопросы государственного финансового
контроля не имели такой остроты, хотя ошибок,
нарушений, злоупотреблений и хищений полностью избежать не удалось. Негативные явления
в государственных финансах носили характер
исключения, а не правила. Это признают и сегодняшние исследователи вопросов государственного финансового контроля. Так, С. Степашин,
руководивший Счетной палатой Российской Федерации до 2013 г., отмечал: «Какие бы подчас
пренебрежительные оценки ни давались в настоящее время критиками действовавшей системы народного контроля в СССР, как, впрочем,
и всего советского опыта, факт остается фактом:
союзный Комитет народного контроля вносил
значительный вклад в устойчивое функционирование государственного и хозяйственного механизма огромной страны» [18].
Огромное значение в контроле за использованием государственных финансов принадлежит вопросам организации и осуществления государственного финансового контроля в бюджетной
сфере, реализуемым исполнительной властью.
Русский экономист Г. А. Вацуро еще в 1909 г. писал, что «учение о бюджете было бы неполным,
если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от
наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности
министров» [5, с. 39].
Очень хорошо это понимают в развитых странах.
Создавая свои системы государственного финансового контроля, правительства этих стран
органично дополняют финансовый контроль,
осуществляемый народным представительством, своими мероприятиями по контролю за
соблюдением исполнителями бюджетов правил
использования централизованных финансов [8].
Необходимо сразу отметить, что существуют
страны, в которых высшие контрольные органы
формирует исполнительная власть. Например,
в Ирландии бюджетный контроль проводит
служба Генерального контролера и аудитора — ​
независимый орган исполнительной власти, глава и члены которого назначаются президентом
по представлению палаты представителей (парламента).
Служба вправе проводить проверку и контроль
за всеми видами доходов, расходов и состоянием имущества предприятий, организаций
и учреждений, финансируемых из общего и дополнительного бюджетов. При этом спецификой рассматриваемого органа является введенная с 1969 г. обязанность службы отчитываться
о своей работе перед парламентом, что делает
рассматриваемую схему едва ли не переходным
этапом к парламентскому контролю над расходованием бюджета [14].
Такая модель, которая называется моделью административного финансового контроля, признается наименее эффективной. В этом случае
возникает опасность сращивания интересов
контролеров и подконтрольных. Как писал еще
в XIX в. французский финансист П. Бейтуа: «Никто
толком не управляет и никто толком не контролирует. Все заняты лишь личным обогащением
под знаменем, на котором словно начертан девиз: «Грабить казну другим не помогаю, но и не
мешаю» [19, с. 328]. Поэтому в странах, где принята такая модель организации государственного
финансового контроля, вынуждены принимать
дополнительные меры, позволяющие достичь
большей независимости высшего контрольного
органа.
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
родоначальником современной системы государственного финансового контроля, помимо
высшего контрольного органа — ​С лужбы финансового контролера, который выступает в качестве консультанта президента и Конгресса
США, существуют административно-бюджетное
управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных ведомствах, президентский совет по борьбе с финансовыми
злоупотреблениями в правительственных учреждениях [20, ст. 25]. Кроме того, президенту
США как главе исполнительной власти подчинен
институт Генеральных инспекторов [15, с. 65].
В соответствии с бюджетным законодательством
Германии «вся хозяйственная деятельность федерации и земель, включая ту, которая связана
с имуществом и предприятиями особого назначения, контролируется и проверяется Счетной
палатой» [12, § 42]. Правительство ФРГ осуществляет финансовый контроль через министерство
финансов, которое в каждом ведомстве имеет
своих представителей, отвечающих за правильность и законность производимых ведомством
расходов и оценивающих их эффективность [17].
Наиболее распространенной моделью организации государственного финансового контроля является парламентская, при которой бюджетный
контроль, организованный исполнительной властью, дополняет финансовый контроль народного представительства.
С формальной точки зрения в России в дополнение к парламентскому органу финансового контроля — ​Счетной палате Российской Федерации
исполнительная власть имеет свои органы финансового контроля в бюджетной сфере — ​Росфиннадзор и Федеральное казначейство. Однако они как бы замкнуты на себя, и информация,
которой они располагают, к сожалению, остается
невостребованной [7]. Кроме того, исполнительная и законодательная власть пытается разрешить проблему разделения полномочий между
органами государственного бюджетного контроля, так как на практике получается, что все ревизионные службы обеих ветвей власти проверяют
одни и те же вопросы. Поиску путей избавления
от этих и других недостатков посвящена данная
статья.
Так, в президентских республиках наряду с парламентским контролем обычно существуют
контрольные структуры исполнительной власти, наделенные значительными полномочиями. Например, в США в соответствии с Общим
бухгалтерским законом 1921, который считают
Исполнительная ветвь власти — ​это наемные руководители, которые непосредственно реализуют то, что разработали и сформулировали народные представители. Деятельность этой власти
отличается от деятельности народного представительства.
Во-первых, правительство страны должно разрабатывать и реализовывать механизмы исполнения народной воли, выраженные в актах
народного представительства. Эти механизмы
должны отвечать требованиям наиболее полного претворения в жизнь взглядов народа на формирование и использование государственных
финансов. Поэтому при оценке эффективности
деятельности исполнительной власти важнее
результат, чем затраты, хотя последние должны
быть обоснованны.
Во-вторых, исполнительная власть в отличие от
народного представительства находится в непосредственном контакте с государственными
финансами и поэтому всегда в зоне риска их использования в собственных интересах. При этом
чем ниже уровень власти, тем выше риск.
Исполнительная власть — ​с ложная многозвенная система, обеспечивающая государственное управление исполнением государственных
функций. Уже на этапе организации этой системы закладываются основы снижения рисков, которые возникают в связи с близостью этой власти
к государственным финансам.
Основным приемом минимизации этих угроз является разделение органов власти на распорядителей и исполнителей. Еще в начале XX в. русский
ученый З. Евзлин писал: «Основной принцип государственной деятельности — ​полное отделение распорядителей от исполнителей во всех
степенях иерархии. Эта аксиома служит в настоящее время основой финансовой организации.
Распорядители составляют документы поступления, производят все необходимые расчеты
и дают предложения об уплатах, сами оставаясь
фактически чуждыми оборотам исполнителей.
Они своими распоряжениями открывают платежи в кассах и на складах хранителей, но сами не
могут производить какие бы то ни было приемы
и платежи» [6, с. 103].
Значит, распорядители создают правила, в строгом соответствии с которыми действуют исполнители. При таком положении дел распорядитель в состоянии организовать эффективный
финансовый контроль за соблюдением испол-
11
12
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
нителями установленных правил использования
бюджетных средств.
рядители. А последние осуществляют жесткий
контроль за соблюдением своих правил.
В рамках исполнительной власти России можно выделить два уровня такого разделения. На
первом Правительство Российской Федерации
как коллективный орган осуществления исполнительной власти является тем самым распорядителем для министерств и ведомств — ​исполнителей. Оно, основываясь на требованиях
народного представительства, создает общие
правила и формулирует общие требования к финансовой деятельности, обязательные для всех
органов исполнительной власти [11, ст. 4].
С формальной точки зрения в России создана
именно такая система взаимоотношений между
уровнями исполнительной власти в бюджетной
сфере. Правительство Российской Федерации,
в соответствии с Конституцией РФ, разрабатывает и представляет Государственной Думе
федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе
отчет об исполнении федерального бюджета;
представляет Государственной Думе ежегодные
отчеты о результатах своей деятельности, в том
числе по вопросам, поставленным Государственной Думой2. Иначе говоря, осуществляет планирование государственных расходов на краткосрочный и среднесрочный периоды, организует
исполнение планов, составляет сводную отчетность и представляет ее народному представительству. Кроме того, Правительство РФ утверждает положения о министерствах и ведомствах,
наделяя их полномочиями, в том числе и в бюджетной сфере.
К этим требованиям можно отнести наделение
исполнителей полномочиями по использованию
средств бюджетов, утвержденные правительством плановые показатели использования государственных средств и методики оценки достигнутых результатов, нормативы распределения,
эксплуатации и учета государственного имущества, распределение государственных финансов
по исполнителям и многое другое.
Правительство может оставить в своих руках все
полномочия распорядителя и не передавать их
исполнителям, но тогда может получиться плохо управляемая, неповоротливая система, которая не будет отвечать требованиям мобильности и адекватности реагирования на изменения
внешней или внутренней обстановки. Для исключения этих недостатков Правительство может передавать часть полномочий распорядителя на более низкий уровень.
Создание общих правил поведения участников
бюджетного процесса, а также правил ведения
учета и предоставления отчетности делегировано Министерству финансов Российской Федерации. Минфин России разрабатывает проект
бюджетного кодекса РФ, проект закона о федеральном бюджете на финансовый год и среднесрочную перспективу, ведет бюджетную роспись
по каждому главному распорядителю средств
федерального бюджета, выделяет бюджетные
ассигнования и т. д. [10].
Министерства и ведомства, которые по отношению к Правительству являются исполнителями,
в рамках общих правил создают частные правила, учитывающие специфику деятельности
конечных исполнителей, для разных отраслей
хозяйствования. Они также не имеют непосредственного доступа к финансовым средствам,
создавая тем самым второй уровень распорядителей.
Важное место в системе регулирования бюджетной сферы занимает бюджетная классификация
расходов бюджетов. Минфин России разрабатывает ее систему, которая в общих чертах регулируется Бюджетным кодексом РФ и законом
о федеральном бюджете на соответствующий
финансовый год, но детализируется и кодифицируется Минфином России.
Исполнители не создают правил, они обязаны
строго исполнять то, что им предписали распо-
Бюджетная классификация для упрощения учета и отчетности призвана отражать цели расхо-
2 Конституция Российской Федерации, ст. 114.
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
дов, на которые выделяются средства бюджета.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации
так и сказано, что бюджетная классификация
используется для составления и исполнения
бюджетов, составления бюджетной отчетности,
обеспечивающей сопоставимость показателей
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации [4, ст. 18]. Однако сегодня именно бюджетная классификация почему-то стала основным и единственным правилом использования
бюджетных средств.
Основным исполнителем бюджета является
главный распорядитель его средств. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ он «…обеспечивает результативность, адресность и целевой
характер использования бюджетных средств
в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных
обязательств» [4, ст. 158].
В соответствии с этим требованием Бюджетного
кодекса Российской Федерации главный распорядитель должен определиться с необходимостью тех или иных бюджетных расходов, определить правила их осуществления, запланировать
необходимую для этого сумму из бюджета, проконтролировать целевой характер расходов исполнителем и отчитаться перед Правительством
о расходах.
Этот порядок придуман не вчера. Еще в конце
XIX — ​начале XX в. в русской экономической литературе писали: чтобы полностью отразить все
движение государственных финансов, необходимо «…документы сначала зарегистрировать, затем расклассифицировать и, наконец, сделать из
них выводы. Само собой разумеется, что последние два действия находятся в полной зависимости от первого; регистрация дает материал для
классификации и, следовательно, для выводов»
[6, с. 104].
Именно этот порядок сегодня и нарушен. Опираясь на бюджетную классификацию, в соответствии с которой представляются сведения для
плановых показателей бюджета и бюджетные
отчеты, главные распорядители начинают свою
деятельность именно с классификации, подгоняя под нее суммы и цели расходов.
Это значительно упрощает процедуры планирования бюджетов, составление и представление
отчетности. Но не предусматривает ни создания
правил использования государственных финансов, ни оценки обоснованности и эффективности
расходов и, как следствие, не дает возможности
осуществить действенный финансовый контроль
за расходованием бюджетных средств.
Самое главное — ​бюджетное законодательство
и не требует этого от главного распорядителя.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации ни
слова не сказано о том, что главный распорядитель должен разрабатывать какие бы то ни было
стандарты или правила использования средств
бюджета для подведомственных распорядителей и получателей. Но при этом он обязан организовать внутренний контроль, направленный
на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, включая траты на закупку товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, и аудит оценки надежности
этого самого контроля за соблюдением, как правило, несуществующих стандартов и процедур
[4, ст. 160.2–1].
Органы вневедомственного контроля, тот же
Росфиннадзор, сталкиваясь с отсутствием внутренних стандартов и процедур, не могут вменить это в вину главному распорядителю, так как
он не обязан этого делать, поэтому и проверяют
опять-таки существующие общие правила и пытаются показать, что эти стандарты должны быть,
хотя бы через классификацию нарушений как
«неправомерное» или «неэффективное».
Окончательную точку в вопросе о разработке
стандартов и правил использования бюджетных
средств поставила реформа бюджетного учета,
в результате которой в целях приближения бюджетного учета к международным стандартам
финансовой отчетности произошло фактическое
слияние бюджетной классификации и синтетических счетов бухгалтерского учета в бюджетных
учреждениях [1].
Совмещение кодов бюджетной классификации
и счетов бухгалтерского учета в бюджетной организации в Единый план счетов окончательно
13
14
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
подчинило учету все хозяйственные операции
от планирования до расходования бюджетных
средств и контроля за этим расходованием.
Случилось то, от чего предостерегают предпринимателей, когда говорят о факторах риска,
повышающих вероятность возникновения банкротства. А именно об опасности подчинения хозяйственной жизни учету, в частности налоговому. А в бюджетной сфере сегодня все подчинено
только бюджетному учету.
Кроме того, такой подход снял с главных распорядителей средств федерального бюджета
обязанность осуществлять текущий контроль за
расходами подведомственных распорядителей
и получателей. Главный распорядитель (распорядитель) пребывает в полном спокойствии
за целевое использование бюджетных средств
подведомственными распорядителями и получателями, так как эту функцию выполняет за него
Федеральное казначейство.
Ныне даже структура бюджетной сметы организации мало чем отличается от лимитов бюджетных обязательств, доведенных до этой организации. Научным сообществом делаются попытки
хотя бы как-то использовать бюджетную смету
в современном ее выражении. В частности, на
ее основании предлагается оценивать результативность и эффективность деятельности бюджетного учреждения [3], т. е. использовать ее не
как планирующий, а как учетный документ, хотя
в том виде, в каком бюджетная смета сейчас существует, класть ее в основание расчетов можно
с большими оговорками.
Отрешение от санкционирования расходов получателей средств бюджета главного распорядителя (распорядителя) также создало условия для
того, чтобы последние не задавались проблемой
создания правил.
Именно такой подход породил уродливые явления в отечественных государственных финансах — ​изменение в течение года лимитов
бюджетных обязательств и непременное расходование всех выделенных главному распорядителю финансовых средств в течение финансового года.
Автор, работая в органах Федерального казначейства, очень долго удивлялся, почему в течение года принимаются строжайшие меры экономии бюджетных средств с использованием
процедуры конкурсов и котировок, а в декабре
распорядители и получатели лихорадочно ищут,
куда бы истратить сэкономленные средства, что
порождает как раз то самое нецелевое использование, с которым все борются.
Теперь это становится понятным: если не истратишь всех денег, значит, заказал их больше, чем
тебе нужно, а так как обоснования необходимости именно этой суммы нет, то и нет ответа об
экономии, значит, нужно банально все истратить. Основной аргумент в этом случае: в отчете
не должно быть остатков.
Федеральное казначейство осуществляет текущий контроль по общим правилам в соответствии с бюджетной классификацией. К сожалению, вопросы необходимости бюджетных
расходов на приобретение того или иного имущества и осуществление той или иной финансовой операции, а также количественные и качественные параметры закупок находятся вне
компетенции Федерального казначейства, и контроль у него скорее формальный. Поэтому уже не
вызывает даже усмешки удивление главных распорядителей тому, что их подведомственный получатель вдруг приобрел для обеспечения своей
деятельности предметы роскоши за бюджетный
счет, или то, что у руководителя территориального органа служебный автомобиль в разы дороже,
чем у министра, и т. п.
Это положение вещей закрепил и Закон о государственных и муниципальных закупках. В нем
под термином «заказчик» объединены и главные
распорядители средств бюджетов, и получатели.
Просто для них установили общие правила, которые опять-таки всего предусмотреть не могут.
Таким образом, создание правил использования
бюджетных средств прочно закрепилось за исполнителями, которые фактически сами решают,
куда, сколько и как тратить общественные деньги. Иначе говоря, принцип, о котором говорилось
в начале статьи, а именно разделение власти на
распорядителей и исполнителей, свелся к нулю.
Исполнители оказались и распорядителями.
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
А отсюда вытекают проблемы бюджетного контроля и осуществляющих его органов.
Что же необходимо сделать в первую очередь?
Полностью пересмотреть процедуры регулирования деятельности органов власти, выстраивая
структуру «правило — ​контроль». Для этого за
каждым уровнем власти необходимо законодательно, в Бюджетном кодексе РФ или в отдельном законе о контроле, закрепить обязанность
не просто выделять деньги в соответствии с заявкой получателя и имеющимися возможностями,
а сопровождать их обязательными правилами
использования, будь то деньги на содержание
органа власти или на выполнение государственной программы.
Каждый уровень распорядителей должен регулировать вопросы использования государственных финансов в рамках своих полномочий,
не имея возможности передавать их на другой
уровень. Только в этом случае можно будет разобраться в причинах нарушений и недостатков,
выявить и привлечь к ответственности виновных,
своевременно внести изменения в правила, которые не удовлетворяют насущным требованиям. Сегодня это невозможно, ибо те, кто должен
исполнять обязанности заинтересованного пользователя, имеют возможности их не исполнять
и пользуются этим.
Начинать преобразования необходимо, как это
ни странно, снизу.
Во-первых, необходимо вывести бюджетные
отношения в части планирования, использования и контроля за использованием из-под влияния учета. Он должен быть конечным этапом
бюджетного процесса. Бухгалтерия не должна
довлеть над планированием и направлениями
использования бюджетных средств, как это происходит сегодня.
Бюджетный учет сам по себе является в какой-то
степени контрольным механизмом, и организовывать исполнение бюджета только на основании учета нельзя. Поэтому необходимо срочно
разделить бюджетную классификацию и План
счетов бухгалтерского учета. Они несут различную функциональную нагрузку, и объединять их
было большой ошибкой.
Во-вторых, следует вернуть статус основного
планирующего документа бюджетной смете. Сегодня бюджетная смета — ​документ, основной
целью которого является «…установление объема и распределения направлений расходования
средств бюджета на основании доведенных до
учреждения в установленном порядке лимитов
бюджетных обязательств по расходам бюджета»
[13, п. 3]. Опять учетный документ.
Но бюджетная смета должна отвечать целому
набору критериев. Так, в советское время смета
бюджетного учреждения представляла собой «…
основной плановый документ для финансирования расходов учреждений и организаций из государственного бюджета. В СССР сметы бюджетных учреждений определяют объем, целевое
направление и распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения…
Смета представляет собой план финансирования
учреждений и организаций, основание для расходования отпускаемых им из государственного
бюджета средств с учетом выполнения планов
развертывания сети и укомплектования штатов
и контингентов» [2, с. 396]. Иначе говоря, в СССР
смета была основанием для выделения средств
бюджетному учреждению, а сегодня основанием является учетный документ — ​лимиты бюджетных обязательств.
Бюджетная смета должна составляться не по
правилам бухгалтерского учета, а в разрезе целей направления бюджетных средств, сумм, натуральных показателей, характеризующих состав проводимых операций и, самое главное,
запланированного результата.
По сути дела, бюджетная смета еще и основной
санкционирующий документ. Главный распорядитель в идеале должен выделять бюджетные
средства получателю на основании анализа исполнения сметы расходов и по мере выполнения
запланированных мероприятий. Именно здесь
проходит текущий контроль главного распорядителя.
Если мероприятия сметы не выполнены, главный распорядитель должен выявить причины
отклонении от плановых показателей, в случае
необходимости внести изменения в смету подведомственного получателя, а если причина
15
16
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
в нерадивости должностных лиц получателя, — ​
принять к ним меры принуждения. Тогда главный распорядитель вольно или невольно станет
участником планирования и исполнения бюджета, возникнет необходимость создавать стандарты и правила использования бюджетных средств
и т. д.
Это понимают и современные руководители
в органах исполнительной власти. Один из авторов бюджетной реформы Т. Г. Нестеренко еще
в 2006 г. говорила, что «…смета бюджетного учреждения должна возродиться в Бюджетном
кодексе, и ей должно быть придано еще большее значение. Но это значение управленческое,
в этой смете главный распорядитель, то есть тот,
кто реализует политику, может дать учреждению
указание не только, например, купить имущество, но и указать, какое купить конкретно имущество или какую модификацию оборудования.
То есть смета становится элементом управленческого механизма, через который тот, кто объявил
политику и несет ответственность за ее исполнение, мог бы воздействовать на конечный субъект, который ее реализует» [9, с. 27].
К сожалению, эта мысль осталась только пожеланием, и практические действия в рамках
бюджетной реформы пошли совсем в другом
направлении, а именно по пути упрощения бюджетного планирования и слияния его с бюджетным учетом, а также передачи фактически всех
контрольных полномочий Федеральному казначейству.
Для текущего контроля, осуществляемого Федеральным казначейством, необходимо оставить
учетные показатели целевого использования
средств бюджетов. Однако основной контроль
должен быть сосредоточен у главного распорядителя. И он не должен выделять бюджетных
средств получателю, если нарушены правила их
использования.
В-третьих, запретить главным распорядителям
средств бюджетов передавать полномочия по
созданию правил и стандартов на нижестоящие
уровни распорядителей и получателей средств
бюджетов. В техническом плане это означает
прежде всего категорический запрет на переда-
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
чу полномочий по рассмотрению и утверждению
бюджетных смет исполнителю.
кий будет занимать свою нишу в бюджетном процессе, знать свою сферу контроля, внешнюю и внутреннюю среду (см. рисунок).
Кроме того, надо обязательно продумывать
и разрабатывать систему снижения рисков неправомерного использования средств бюджетов
с использованием всех доступных инструментов
контроля. Самый важный из них — ​санкционирование денежных потоков от распорядителя к исполнителю.
Система формирования интереса пользователя в органах
государственной власти Российской Федерации
Например, выделение бюджетных средств может быть только на основании итогов проведенных торгов по закупке имущества или представленного акта выполненных работ и т. д.
Сегодня эти обязанности возложены на органы
Федерального казначейства. Они при выдаче
разрешительной надписи контролируют наличие
оправдательных документов. Но, учитывая специфику деятельности каждого органа власти или
бюджетного учреждения, они не в состоянии
дать объективной оценки необходимости данных расходов, достоверности и реальности представленных документов и т. д. Больше того, они
не вправе проверить эту достоверность, а главный распорядитель (распорядитель) даже не
знает о том, что происходит у подведомственного получателя (распорядителя). А по прошествии
времени зачастую даже невозможно без дополнительных экспертиз определить реальность
свершения того или иного факта хозяйственной
жизни. Этим и пользуются отдельные чиновники.
Когда система санкционирования главным распорядителем (распорядителем) заработает
в полную силу, возникнет необходимость создания правил и стандартов — ​как общих, так
и применительно к конкретному случаю финансирования расходов. И тогда уже главные распорядители, а не контролирующие органы, будут
обращаться в Правительство, а последнее — ​
к народному представительству с требованием
сформулировать общие принципы и подходы
к формированию этих правил.
Именно в этом случае сложится система государственного управления общественными финансами, основанная не на учете, а на политических
и экономических решениях. Правила и стандарты, созданные в таких условиях, будут понятны
каждому участнику бюджетного процесса, и вся-
Таким образом, можно сформулировать некоторые из основных постулатов, которые необходимо положить в основу построения системы
государственного финансового контроля в Российской Федерации.
1. Основные полномочия по контролю за общественными финансами принадлежат народу
и его представительству.
2. Кто что регулирует, тот то и контролирует. Контроль должен охватывать все этапы: от предварительного (создания правил и стандартов)
через текущий (снижение риска нарушения
этих правил и стандартов) до последующего
(сбора информации о степени соблюдения
правил и стандартов и оценки их эффективности).
3. Правила и стандарты должны разрабатывать
распорядители, а исполнять — ​исполнители.
Недопустимо, чтобы последние сами создавали себе правила.
4. Процесс бюджетного планирования должен
быть отделен от бюджетного учета. Это две
самостоятельные, взаимозависимые, но различные системы, выполняющие каждая свою
функцию, однако подчиненные одной цели.
17
18
Основные проблемы государственного финансового контроля,
осуществляемого исполнительной властью в Российской федерации
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Список литературы
1. Артюхин Р. Е. Правовое регулирование бюджетного учета и отчетности в Российской Федерации // Российский юридический журнал.
Екатеринбург, 2007. N5. С. 14–27.
2. Большая советская энциклопедия в 86 т.: гл.
ред. Б. А. Введенский. 2-е изд. М.: Гос. науч.
изд-во «БСЭ», 1949–1958. Т. 39.
3. Бюджетная смета и результаты деятельности
учреждения. URL: http://www.gosfinansy.ru/
practice/2339/19909/index.php.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от
31.07.1998 N145-ФЗ.
5. Вацуро Г. А. Лекции по науке публичных финансов. Вып. 2. Казань, 1909.
6. Евзлин З. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном
образе правления. СПб: Типография В. Я. Мильштейна, 1913. 164 с. 7. Лукин А. Г. Организация
внешнего государственного финансового контроля в РФ: теория и практика // Российское
предпринимательство. 2014. N18. С. 123–138.
8. Лукин А. Г. Формирование высшего контрольного органа — ​зарубежный опыт и законодательство Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014.
N30. С. 48–62.
9. Нестеренко Т. Г. Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита: м-лы Всерос. науч. — ​практ. конф. 16–17 мая
2006 г. Уфа, 2006. С. 22–29.
10. О Министерстве финансов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N329.
11. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997
N2-ФКЗ.
12. Об основах федерального и земельного бюджетного права: Закон Германии от 19.08.1969.
URL: http://constitutions.ru/?p=426.
13. Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы казенного учреждения: утв. Приказом Министерства
финансов Российской Федерации от 20.11.2007
N112н.
14. Парыгина В. А. Правовые модели построения систем бюджетного контроля в европейских
странах // Право и жизнь. 2006. N101. URL: http://
www.law-n-life.ru/arch/n101.aspx.
15. Петров А. Президент, конгресс и контроль //
Президентский контроль. 1994. N1. С. 23–35.
16. Путин В. В. Выступление на заседании Государственного совета о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов 04.10.2013.
URL: http://kremlin.ru/news/19359.
17. Система и принципы организации финансового контроля в европейских странах // Евразийский юридический журнал. 2012. N3. URL: http://
www.eurasialegal.info/index.php?option=com_co
ntent&view=article&id=1107:2012–04–09–03–20–
27&catid=l: eurasianintegration&Itemid=1.
18. Степашин С. В. Аудит государственного масштаба. URL: http://www.rg.ru/2009/01/15/audit.
html.
19. Boiteau P. Fortune publique et finances de la
France: in 2 vol. Paris: Guillaumin, 1866, XXVII, p.
524–668.
20. Budget and Accounting Act. URL: http://www.
gao.gov/about/history/articles/working-for-goodgovernment/01-introduction.html.
Даниленко Н. И.,
к.э.н.,
доцент,
заслуженный
экономист России,
проректор по общим
вопросам и режиму
Магнитогорский
государственный
технический
университет
Магнитогорск,
Российская Федерация
Ведомственный
(внутренний)
контроль и аудит:
теоретический
и практический
аспекты развития
Предмет. Создание действенной и эффективной
системы
внутреннего
контроля и внутреннего
аудита, отвечающей потребностям управления
органов государственной
(муниципальной) власти
Российской Федерации,
на современном этапе
является
востребованным и необходимым. Данный контроль должен
играть принципиально новую роль, иметь важное самостоятельное значение и предполагает
совершенствование и развитие научных основ
его организации, реализацию совокупности мер
методологического, организационного характера, что и обусловливает актуальность выбранной
темы.
Цели. Целью исследования является адаптация
теории и методологии внутреннего контроля,
признанных в нашей стране, к концептуальным
разработкам, имеющим широкое применение
в мировой практике.
Задачи научных изысканий — ​сформировать
и обосновать концептуальную модель, определяющую последовательность и взаимосвязь процедур и элементов внедрения и дальнейшего
функционирования внутреннего контроля и внутреннего аудита в системе управления ведомства и его структурных подразделений.
Методология. В настоящей работе автором использованы научные методы сбора и обработки
экономической информации, мониторинга прак-
тической деятельности и другие приемы контроля, способы документальной проверки.
Результаты. На основе теоретического анализа,
обобщения и систематизации материалов по
проблеме исследования предложены методические, организационные и технические исходные
положения, механизм исполнения внутреннего
контроля и внутреннего аудита.
Обсуждение и применение. На основе проведенного теоретического обобщения определены
основные этапы институционального подхода
к становлению внутреннего контроля и внутреннего аудита и выявлены предпосылки их внедрения в систему управления. Данный контроль
рассматривается как целостное единство его
методических, организационных и технических
элементов.
Выводы. Предложенная методология позволяет усовершенствовать механизм исследования
контрольной среды, определить уровень надежности внутреннего контроля. Реализация предложенного механизма контроля позволит стать
действенным инструментом в повышении эффективности бюджетных ресурсов и управлении
общественными финансами.
В условиях, связанных с санкциями в отношении
России, актуальной остается задача рационального и эффективного использования ограниченных финансовых и материальных ресурсов
обеспечения органами государственного (муниципального) управления и их подведомственными учреждениями максимально эффективного
выполнения предписанных функций по достиже-
19
20
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
нию высокого качества услуг, предоставляемых
обществу и гражданам Российской Федерации.
Значительное изменение в подходах к управлению в государственном секторе, возможность
применения современных информационных
технологий, тенденции развития контрольной
деятельности в сторону смещения акцента на
предварительный и текущий контроль свидетельствуют о необходимости внедрения системы внутреннего контроля и внутреннего аудита
с регулярной оценкой и мониторингом рисков,
препятствующих достижению намеченных целей.
Именно на систему этого контроля ложится основная нагрузка в части соблюдения субъектом
проверки законодательных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность организаций и ведомств, своевременного выявления и предупреждения рисков, она позволяет
оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач,
а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов.
Внутренний контроль как управленческая
функция должен осуществляться на всех уровнях
управления. Действующая в настоящее время
в бюджетной сфере система внутреннего
контроля фиксирует лишь факт нарушения
и не дает обоснованного ответа на вопросы:
как предупредить нарушения; как обеспечить
целевое использование бюджетных средств,
повысить эффективность их расходования [23,
с. 77]?
Мировая практика свидетельствует о том, что
от уровня организации и результативности внутреннего контроля и аудита в значительной мере
зависит не только эффективность деятельности
соответствующего исполнительного органа власти, но и реализация процессов социально-экономических преобразований в стране в целом.
Современный этап унификации требований
к системе внутреннего контроля начался
в 1985 г. в Соединенных Штатах Америки. В этот
период при участии и на средства нескольких
профессиональных
саморегулируемых
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
организаций, таких как Американский институт
сертифицированных бухгалтеров, Американская
Ассоциация по учету и отчетности, Институт
внутренних аудиторов и Институт специалистов
управленческого учета, была создана Комиссия
по борьбе с недостоверной финансовой
отчетностью. В 1987 г. Комиссия подготовила
отчет, в котором предлагалось объединить
усилия по достижению общих для мирового
сообщества понятий внутреннего контроля.
Основываясь на этом предложении, рабочая
группа под покровительством Комиссии
по борьбе с недостоверной финансовой
отчетностью осуществила обобщение и анализ
существовавшей на тот момент литературы по
внутреннему контролю и в 1992 г. общественности
была представлена Интегрированная концепция
внутреннего контроля (Internal Control-Integrated
Framework). Этот документ принято называть
концепцией COSO, или моделью COSO [16, с. 143].
Данная модель с учетом международных профессиональных стандартов внутреннего аудита,
выработанных Институтом внутренних аудиторов, может быть максимально адаптирована для
применения в органах государственного (муниципального) управления.
Универсальность внутреннего аудита заключается в высокой степени адаптации его инструментария к конкретным вменяемым ему функциям,
целям и задачам.
Необходимо отметить, что главным инструментом
внутреннего аудита в современных условиях
является концепция риск-ориентированного
контроля. Именно этот инструмент позволяет
отделить в ходе проверки случайную ошибку
работника от отсутствия или нарушения
контроля и процессов. Выявление недостатков
или нарушений может являться риском более
глобальной проблемы, связанной с отсутствием
или неправильной работой контроля, и этот риск
требует глубокого анализа причин и понимания
процесса [7, с. 53; 13, с. 21; 12, с. 59].
Зарубежной
и российской
практикой
подтверждено, что гибкость и быстрота реакции
на изменения среды и большая эффективность
являются основными преимуществами риск-
ориентированного контроля по сравнению
с ревизионным контролем [14, с. 24; 22, с. 121].
Таким образом, внутренний контроль и внутренний аудит, с точки зрения автора, должны быть
встроены в организационную структуру организации для образования единой функциональной
системы.
Исторически сложилось, что теоретические разработки и практическое воплощение контроля
в нашей стране, в отличие от стран с развитой
рыночной экономикой, в большей степени сосредоточены на финансовой и хозяйственной
составляющих контроля, а не на его управленческом аспекте.
Публикации последних лет [1, 2, 3, 4, 7, 9, 11, 18,
19], посвященные внутреннему контролю, содержат научно обоснованные подходы к его организации в различных экономических субъектах
с традиционной точки зрения и с использованием международного опыта. Однако в них не затрагивается проблематика адаптации и синтеза
теории и методологии внутреннего контроля,
признанных в нашей стране еще в прошлом столетии, с концептуальными разработками по ор-
ганизации внутреннего контроля Комитета спонсорских организаций Комиссии Тредвея (COSO),
имеющими широкое применение в мире [5,
с. 29; 10, с. 85]. Для создания системы внутреннего контроля необходимо построить процесс,
направленный на формирование правовой базы,
норм, процедур, приемов и организационных
структур, с учетом накопленного опыта и лучшей
практики, разработанных для обеспечения разумной гарантии того, что цели будут достигнуты,
а нежелательные события — ​предотвращены
или обнаружены и исправлены.
Первым весьма важным и базовым условием
для проведения контроля является регламентация деятельности. Существующая в настоящее
время регламентация деятельности недостаточно систематизирована. Разработка и внедрение
документов, регламентирующих деятельность
каждого работника, позволят в дальнейшем при
проведении контроля выявлять отклонения от
утвержденных правил, а также устанавливать
причины, вызвавшие отклонения.
Принципы построения системы внутреннего контроля и аудита представлены в табл. 1.
Таблица 1
Принципы построения системы внутреннего контроля и аудита
Принцип
Характеристика
Законности
Неукоснительное, точное и повсеместное исполнение требований законодательства и нормативных
правовых актов РФ, соблюдение в процессе осуществления деятельности всеми структурными подразделениями и их должностными лицами установленных норм и правил
Объективности
Проведение контрольных мероприятий с использованием методов, позволяющих получить полную
и достоверную информацию посредством исключения субъективных факторов и отражения тех или
иных фактов деятельности, основанных только на документальных данных
Ответственности
и разделения
полномочий
Распределение обязанностей между структурными подразделениями и (или) работниками и установление границ их ответственности в рамках функциональных и властных полномочий в процессе
осуществления процедур, принятия решений или иных действий
Системности
Единство норм и правил, единых методик и процедур при проведении контрольных мероприятий,
включая периодичность их проведения, позволяющих проанализировать качество выполнения
функций, возложенных на структурные подразделения и (или) работников, эффективность их деятельности с регулярной оценкой и мониторингом рисков, препятствующих достижению намеченных
целей
Действенной
обратной связи
Использование результатов проведенных контрольных мероприятий и принятых по ним решений
для совершенствования функциональной деятельности и в качестве превентивной меры для обеспечения соблюдения нормируемой деятельности и правовых положений
На рис. 1 представлена структура системы внутреннего контроля и аудита.
21
22
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Структура системы внутреннего контроля и аудита
Концепция внутреннего контроля и аудита
Рис. 1
Как любая системообразующая структура, система внутреннего контроля и аудита состоит из
организационной структуры или участников (руководство, работники, структурные подразделения), выполняющих соответствующие функции,
документальной базы, поскольку деятельность
участников системы как институциональных
единиц должна быть документально оформлена. К ней относятся прежде всего документы, регламентирующие деятельность каждого участника, а также документы, используемые в процессе
деятельности или обеспечивающие деятельность (нормативные документы для проведения
контрольных мероприятий по вопросам организации деятельности) и отражающие результаты деятельности (акты, справки, рабочие документы контроля и аудита, заключения, приказы
и иные документы по результатам контрольных
мероприятий).
Поскольку контроль в системе управления реализует механизм обратной связи между объектом и субъектом управления, то с его помощью
доводится объективная информация о состоянии объекта управления.
На рис. 2 показано, что любая управленческая
деятельность базируется на планировании, организации, контроле и принятии соответствующего решения для осуществления последующей
деятельности, что в итоге обеспечивает непрерывность процесса управления функциональной
деятельностью.
Процесс управления
Рис. 2
Система внутреннего контроля и аудита — ​это
управленческая функция. При планировании деятельности каждый раз определяется механизм
реализации и по мере реализации осуществляется контроль. После оценки реальности планируемых мероприятий принимается соответствующее решение, которое может быть принято
в предварительном, текущем или последующем
режимах.
Для повышения эффективности системы управления необходимо постоянно совершенствовать
систему контроля. При этом основным условием
ее развития является обеспечение непрерывности осуществления контрольных функций — ​системности.
Объекты внутреннего контроля выбираются в соответствии с его целями. Необходимо разграничивать объект внутреннего контроля и предмет
внутреннего контроля. В философской трактовке
предмет познания — ​это определенная сторона,
свойство и отношение объекта, исследуемые
с определенной целью в данных условиях и обстоятельствах. Предмет определяет границы,
в пределах которых изучается объект исследования.
Концептуально система внутреннего контроля
и аудита в учреждении представлена автором на
рис. 3.
Рис. 3
23
24
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Задачи внутреннего контроля и аудита состоят:
• в организации и проведении внутреннего контроля и аудита исполнения законодательных
и нормативных правовых актов Российской
Федерации, регламентирующих деятельность
ведомства и его территориальных органов;
• в контроле за полнотой и достоверностью
отчетности о реализации государственных
(муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
• в осуществлении структурными подразделениями и их работниками установленных полномочий;
• в соблюдении законности (эффективности
и экономности) использования бюджетных
средств, предусмотренных на содержание
и обеспечение деятельности ведомства и его
территориальных органов;
• в порядке ведения бюджетного учета, составления и представления внутренним и внешним пользователям соответствующей отчетности.
К задачам аналитической деятельности относятся:
• проведение анализа выявленных отклонений
от установленных показателей деятельности,
причин, лежащих в основе нарушений, принятие мер по их предупреждению;
• определение эффективности и целесообразности проводимых финансово-хозяйственных
операций, применения действующих норм
и правил ведения таких операций;
• анализ результатов реализации нормативных
правовых актов, а также внутренних приказов,
инструкций, распоряжений и иных локальных
актов;
• изучение результатов деятельности, выявление отрицательных и положительных тенденций организации процессов, оценка надежности внутреннего контроля и разработка на
этой основе предложений по устранению ри-
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
сков и негативных тенденций, распространение положительного опыта работы;
• проведение финансового анализа и оценка
эффективности результатов деятельности.
Задачами информационной деятельности являются:
• подготовка документов об устранении выявленных отклонений и нарушений, предложений, направленных на совершенствование деятельности в целом;
• осуществление процесса информирования
внутренних пользователей о результатах контрольных мероприятий и принятых по ним решениях, регулярное предоставление отчетности внешним пользователям.
Функции внутреннего контроля и аудита подразделяются:
1) на контрольную функцию: выявление нарушений требований законодательных и иных
нормативных правовых актов при осуществлении деятельности в установленной сфере;
2) на аналитическую функцию: анализ и оценка
выявленных нарушений и рисков, причины
возникновения, предложения по их устранению и совершенствованию деятельности;
3) на информационную функцию: представление
информации по контрольным мероприятиям
для принятия решений, по минимизации рисков, устранению недостатков и нарушений
деятельности;
4) на координационную функцию: организация
контрольной деятельности с учетом ее видов, форм и методов для обеспечения системности внутреннего контроля и аудита.
Для решения поставленных задач необходимы
методики — ​алгоритм или механизм решения,
который
опирается
в зависимости
от
поставленной цели на виды, формы и методы
внутреннего контроля и аудита [6, с. 9; 15, с. 55].
операций и их отражения в бюджетном учете
и отчетности требованиям законодательных
и нормативных правовых актов при осуществлении функций главного распорядителя (распорядителя) и получателя средств федерального (муниципального) бюджета;
• административный
контроль — ​проверка
соответствия осуществляемых процессов,
выполняемых
финансово-хозяйственных
операций внутренним регламентам, персонифицированным полномочиям работников,
приказам и иным локальным актам, а также
соответствия их требованиям законодательных и нормативных правовых актов;
• технологический контроль — ​проверка соблюдения норм и правил ведения процессов
и (или) установленной последовательности
выполняемых процедур при осуществлении
финансово-хозяйственных операций.
По отношению к контролируемым процессам
и операциям в зависимости от времени и последовательности их выполнения проводятся:
• предварительный контроль — ​процедуры, направленные на предотвращение возможных
ошибок и (или) незаконных действий до проведения финансово-хозяйственных операций;
• текущий (оперативный) контроль — ​процедуры, направленные на предотвращение ошибок и (или) незаконных действий в процессе
проведения финансово-хозяйственных операций;
• последующий контроль — ​процедуры, направленные на выявление и устранение ошибок и (или) незаконных действий после проведения финансово-хозяйственных операций.
Различными могут быть и методы (приемы,
способы и средства) осуществления проверок
[20, с. 113; 17, с. 321; 21, с. 59].
К основным видам и формам внутреннего контроля относятся:
По объектам и средствам контроля, месту их нахождения (нахождения источника данных) проводятся:
• финансовый контроль — ​проверка соответствия проводимых финансово-хозяйственных
• документальная проверка, заключающаяся
в проверке учетных и иных документов;
• автоматическая проверка, заключающаяся
в проверке на уровне специальных программных средств контроля за компьютерной обработкой данных при проведении и учете финансово-хозяйственных операций;
• фактическая (выездная) проверка, заключающаяся в проверке документов, наличия денежных средств и материальных ценностей,
компьютерных баз данных, проводимых процессов и операций по месту нахождения контролируемого объекта;
• камеральная проверка — ​проверка, проводимая по месту нахождения контролирующего
органа на основе имеющегося массива данных и (или) документов и компьютерных баз
данных, представленных контролируемым
объектом.
По способу (методике) получения информации
проводятся:
• выборочная проверка — ​проверка определенной совокупности документов, материальных
ценностей, компьютерных баз данных, процессов и операций в целях изучения и выводов обо всей проверяемой совокупности;
• сплошная проверка — ​проверка всех без исключения документов, материальных ценностей, компьютерных баз данных, процессов
и операций на конкретном участке или направлении деятельности за определенный
период.
По предмету контроля (направлению деятельности, участку, виду операций) или совокупности
вопросов, подлежащих проверке, проводятся:
• тематическая (целевая) проверка — ​проверка определенной темы, вида финансово-хозяйственных операций или их совокупности,
участка или направления деятельности;
• комплексная проверка — ​проверка двух и более тем, видов операций, участков или направлений деятельности.
Для оценки системы внутреннего контроля предлагается использовать четыре уровня надежности, представленные в табл. 2.
25
26
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Таблица 2
Уровни надежности внутреннего контроля
Уровень
Описание
1-й
(ненадежный)
Контроль и соответствующие процедуры существуют в неполном объеме и не задокументированы. Персонал не осведомлен о своих обязанностях относительно процедур
контроля. Операционная эффективность процедур контроля не оценивается систематически
2-й
(недостаточный)
Контроль и соответствующие процедуры существуют в достаточном объеме, но не задокументированы. Недостатки контроля могут быть определены, но не исправлены своевременно
3-й
(надежный)
Контроль и соответствующие процедуры существуют и задокументированы в полном
объеме. Недостатки контроля определяются и своевременно исправляются
4-й
(оптимальный)
Контроль и соответствующие процедуры соответствуют всем характеристикам уровня 3.
Существует система внутреннего контроля и управления рисками, которая обеспечивает
своевременное документирование и постоянную переоценку существенных процессов
при проведении организационных изменений или изменении нормативных правовых
актов. Осуществляется оценка эффективности внутреннего контроля
При проведении контрольных мероприятий
в рамках системы внутреннего контроля необходимость и целесообразность применения указанных видов, форм и методов контроля или их
комбинации определяются конкретно для каждой решаемой задачи, изучаемого вопроса или
предмета контроля.
Используя простейшие приемы контроля, например проверку наличия документов, регламентирующих порядок проведения финансовохозяйственных операций в соответствующем
подразделении, можно определить уровень
надежности внутреннего контроля и затем провести оценку организации его деятельности, т. е.
аудит деятельности. Виды внутреннего аудита
аналогичны видам внутреннего контроля. Это
финансовый, административный и технологический аудит. Формы внутреннего аудита реализуются по тому же принципу — ​предварительный
(превентивный), текущий (оперативный), последующий.
Кроме того, качество контроля в условиях компьютерной обработки документов напрямую зависит от знания программного обеспечения.
Организация и проведение контрольных мероприятий в настоящее время должны быть направлены на освоение новых форм проведения
контроля. Это может быть как выборочный контроль выполнения отдельных процедур, так и камеральные проверки, которые проводятся в ре-
жиме текущего контроля, а также тематические
проверки.
В теоретико-методологическом аспекте для развития системы внутреннего контроля и аудита
в учреждениях бюджетной сферы в современных условиях необходимо решение целого ряда
новых задач:
• развитие механизмов проведения бюджетного аудита в отношении территориальных органов (аудит эффективности использования бюджетных средств, риск-аудит, аудит контроля);
• трансформация подходов к реализации систематического самоконтроля и регулярным
камеральным проверкам от документального к технологическому и административному с использованием автоматизированных
средств контроля;
• дальнейшее совершенствование инструментария и процедур внутреннего контроля,
в частности за счет дистанционной модели
(удаленного доступа);
• осуществление мониторинга выявленных нарушений, их классификация, практическая
реализация механизма «обратной связи» с целью минимизации рисков повторного возникновения указанных нарушений (путем совершенствования нормативной базы, доработки
применяемых прикладных программных продуктов);
• комплексное формирование и развитие нормативной методической базы системы внутреннего контроля, составными элементами
которой должны стать процессы формализации процедур контрольных мероприятий, их
унификация и стандартизация, обновляемые
методики проведения внутреннего контроля
и аудита с использованием лучшей практики;
• углубление взаимодействия с органами государственного финансового контроля всех
уровней и правоохранительной системой
(на основе соответствующих законодательных, нормативных актов, а также заключаемых соглашений) по формированию единого
информационного ресурса, доступного в соответствии с установленной сферой деятельности не только собственно субъектом государственного финансового контроля, но
и заинтересованным правоохранительным
органом;
• придание контролю процессного, интегрированного, постоянного и эффективного вида.
В международной теории и практике внутреннего
аудита можно выделить два направления его
развития. Первое из них предполагает включение
в систему аудита качественных показателей,
отражающих эффективность использования
ресурсов и достижение поставленных целей.
Это направление зачастую представляется
в терминах
«качественное
управление»
(Good Governance), «аудит результативности»
(Performance audit), «аудит эффективности». Второе направление ориентируется на контроль за
соблюдением нормативных правовых актов, совершенствованием системы учета и составлением финансовой отчетности.
Определяющую роль в обеспечении действенного внутреннего контроля и внутреннего аудита призвана сыграть, с точки зрения автора,
эффективная кадровая политика, направленная
на развитие навыков и компетенций внутренних
контролеров.
Практика организации системы внутреннего контроля и аудита позволяет сделать вывод о том,
что большинство нарушений, выявляемых в ходе
контрольных мероприятий, относится к человеческому фактору и контрольной среде. В одном случае сотрудники боятся сделать ошибку
и стараются выполнять свои функции по минимуму, скрывают результаты проведенного внутреннего контроля. В другом — ​отсутствие четкого определения и закрепления полномочий
и ответственности за ними. Это в свою очередь
снижает объективную оценку адекватности и результативности системы внутреннего контроля,
не позволяет определить оперативность реагирования на все проблемы, выявляемые в ходе
осуществления внутреннего контроля. Таким
образом, необходимым элементом выполнения
поставленных задач и достижения целей является закрепление за специалистами полномочий
и персональной ответственности, а также заинтересованность в ней сотрудников учреждения,
призванных обеспечить эффективную работу системы внутреннего контроля. Вопрос совершенствования внутреннего контроля непосредственным образом затрагивает проблему повышения
квалификации специалистов ведомства и его
структурных подразделений. Та форма обучения, которая существует сегодня, очевидно, недостаточна. Программы обучения носят скорее
теоретический, чем практический характер.
Активно расширяя круг решаемых задач, специалисты внутреннего контроля и внутреннего
аудита объективно нуждаются во внедрении автоматизированных систем поддержки контрольной деятельности. Информационно-технические
решения позволяют оптимизировать время на
разработку программ контроля и отчетности,
структурировать процедуры документирования,
профессионально распределять ресурсы для выполнения контрольных заданий. Дополнительную ценность принесет создание электронных
баз данных.
Реализация указанных мероприятий позволит
органам государственного (муниципального)
управления создать эффективную систему внутреннего контроля и внутреннего аудита, позволяющую контролировать не только правомерность расходования и целевое назначение
используемых бюджетных средств, но и основную деятельность с точки зрения эффективности
осуществления затрат на ее реализацию.
27
28
Ведомственный (внутренний) контроль и аудит:
теоретический и практический аспекты развития
Андрей Мовчан:
«Самый вероятный сценарий в России — ​стагнация на много лет»
Андрей Мовчан:
«Самый вероятный
сценарий в России — ​
стагнация на много
лет»
Список литературы
1. Бурцев В. В. Организация системы внутреннего контроля коммерческой организации. М.:
Экзамен, 2003, 320 с. 2. Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М.: Финансовый контроль, 2005. 432 с. 3. Воропаев Ю. Н. Оценка
внутреннего контроля // Бухгалтерский учет.
1996. N8. С. 17–20.
4. Даниленко Н. И. Казначейский контроль: вопросы теории и практики: Монография. М.:
Финансовый контроль, 2005. С. 22.
5. Даниленко Н. И. Методика проведения внешнего аудита бюджетного учреждения // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N4. С. 27–34.
6. Даниленко Н. И. Стандарт: методика организации и проведения проверки (ревизии)
в бюджетном учреждении. М.: Финансовый
контроль. 2005. 120 с. 7. Даниленко Н. И. Теоретико-методологический аспект внутреннего контроля: практика и развитие // Финансы
и кредит. 2012. N22. С. 52–58.
8. Горшенина О. В. Реформа бюджетной сферы:
проблемные вопросы // Бюджет. 2011. N3.
С. 9–11.
9. Зырянова Т. В., Даниленко Н. И., Терехова О. Е. Финансовый контроль: аспекты теории и практики: Науч. монография / Под
общей и научн. ред. д. э. н. профессора
Т. В. Зыряновой. Екатеринбург: Издательство
УрГАС, 2007. С. 149–160.
10.
Логинова Н. А. Презентация
Концепции
развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе
в 2006–2008 годах // Сборник материалов
Всероссийской научно-практической конференции «Практика осуществления ведомственного финансового контроля и аудита».
Уфа: Белая речка, 2006. С. 82–95.
11. Макальская А. К. Внутренний аудит: Учебнопрактич. пособие. М.: Дело и Сервис, 2001, 112
с. 12. Максимов Ю. Ю., Максимов Ю. Н. Аудиторская практика в государственном секторе и государственный контроль // Финансы.
2007. N11. С. 58–61.
13. Никифорова Е. В., Шумилова И. В. Внутренний
аудит в организации: виды, задачи, функции
// Аудиторские ведомости. 2006. N7. С. 20–23.
14. Парасоцкая Н. Н. Аудит импорта товаров.
Цель, задачи и информационная база аудита
// Экономический анализ: теория и практика.
2005. N14. С. 23–30.
15. Прокофьев С. Е. Федеральное казначейство:
ведомственный контроль в процессе реализации административной реформы // Бюджет. 2006. N6. С. 12–16.
16. Семенов Д. А. Внутренний контроль и внутренний аудит в органах Федерального казначейства // Государственный контроль:
материалы Всероссийской научно-практической конференции. Уфа: Белая река. 2006.
С. 142–148.
17. Скобара В. В. Аудит: Методология и организация. М.: Дело и Сервис, 1998, 576 с. 18. Соколов Б. Н. Внутренний контроль в коммерческой организации (организация, методика,
практика). М.: Альянс Пресс. 2006. С. 132.
19. Сонин А. Внутренний контроль и внутренний
аудит — ​необходимость для компании. М.:
Институт внутренних аудиторов. 15 сентября 2005 г. URL: http://www.gaap.ru/articles/
vnutrenniy_kontrol_i_vnutrenniy_audit_nbsp_
ndashn_bsp_neobkhodimost_dlya_kompanii/.
20. Сотникова Л. В. Внутренний контроль и аудит:
Учебник. М.: Финстатинформ, 2000. 239 с. 21.
Сотникова Л. В. Оценка состояния внутреннего аудита: Практ. пособие / Под ред. В. И. Подольского. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. 144 с. 22.
Шеремет А.Д, Суйц В. П. Аудит: Учебник. М.:
ИНФРА-М, 2002. 448 с. 23. Щелканов В. В. Современные методы организации внутреннего финконтроля в органах власти // Бюджет.
2011. N3. С. 77.
Мовчан А.,
руководитель
экономической
программы
Московского
центра Карнеги
Известный финансист о будущем страны
В
начале 2000-х, когда к нам пришли большие нефтяные деньги, казалось, что к 2015 году Россия станет цивилизованной страной: исчезнет
коррупция, в политике появится конкуренция, а предприниматели будут активно влиять на законодательство. Этого не произошло — ​наоборот,
мы откатываемся в развитии на уровень конца 1990-х и рискуем остаться
в этом состоянии на десятилетия. Казалось бы, у российской экономики есть
скрытый ресурс. Это малый и средний бизнес, который сейчас обеспечивает
менее 20% ВВП, хотя мог бы все 50%. Но этот ресурс остаётся невостребованным — ​напротив, роль
государства в экономике только возрастает.
Давить можно не только арестами или налогами — ​достаточно регулирования и преференций
государственным организациям. Это ярко видно
на примере банковской сферы. Государство попустительствует схемам по сокрытию убытков,
убивая конкуренцию между частными банками,
при этом же вынуждает частные банки тратиться
на инвестиции в инфраструктуру, необходимую
для соответствия нормативам, и одновременно
раздаёт деньги крупным госбанкам, которые позволяют им демпинговать и таким образом захватывать долю рынка.
Будет однозначно хуже,
«Крупный бизнес будет чем сейчас, но
вряд ли дойи дальше сращиваться дёт до катастрофы. Крупс государством» ный бизнес
будет и дальше сращиваться с государством, а малые и средние предприятия, которые
ориентированы на ритейл как клиента и как поставщика, образуют очень живучую самоорганизующуюся систему, убить которую можно только
запретом предпринимательства. От такого мы,
кажется, ещё очень далеки — ​даже самые левые
люди вроде Геннадия Зюганова подобного не хотят. Пока сохранятся свободные экономические
отношения, этот сектор останется жив — ​какой
бы ни была стоимость капитала, каким бы высокими ни были издержки, связанные с защитой
прав. Этот сектор всегда платит ровно столько
налогов, сколько ему комфортно — ​остальное
он перекладывает на потребителя или уводит
в тень. От плохой административной системы он
защищается любыми средствами, которые ему
доступны. Например, как способ регулирования
и защиты в какой-то момент появляются бандиты. И в Аргентине, и в Венесуэле есть малый
и средний бизнес. В Венесуэле — ​похуже, потому
что там у людей ничтожная покупательная способность, а в Аргентине же этот сектор чувствует
себя прекрасно.
Но если мы поднимемся хотя бы немного выше
уровня несетевой розницы, кафе или салонов
красоты — ​уже всё. Например, частные школы
или клиники в современной России выжить практически не могут. При этом важно понимать, что
их наличие способно оказать на ВВП фантастическое влияние. Это важные драйверы благосостояния: одни готовят специалистов, другие лечат,
повышая производительность. Частные школы
уже практически убили регулированием, а частные клиники, если делать их хорошо, требуют
слишком больших капитальных инвестиций. Да,
маржа будет устойчивой и контрцикличной, но
риски слишком велики. Я рассказываю сейчас
о собственном опыте. Крупный инвестор, которому я представлял свой «клинический» проект,
услышав, что срок его окупаемости — ​восемь
29
30
Андрей Мовчан:
«Самый вероятный сценарий в России — ​стагнация на много лет»
лет, сказал, что «через восемь лет уже и России
не будет»
Там, где требуются большие капиталовложения
или клиент — ​общество, а не ритейл, государство уже сегодня властвует безраздельно. Остались лишь островки вроде инжиниринга, где
частные компании пока ещё работают по мандату «Роснефти» или «Газпрома», но и это исчезает
по мере того, как к предпринимателям приходят
известные всем нам господа со словами: «75%
мне — ​или у вас не будет подряда».
Если вы посмотрите на США — ​там даже армию
снабжает малый и средний бизнес. Весь американский сервис — ​это малые и средние предприятия. В HoReCa, если не брать в расчёт сетевые
отели, которые не занимают и половины рынка, — ​то же самое. В строительстве (за исключением высотного), архитектуре или инжиниринге — ​тоже. Малые или средние предприятия,
конечно, не в состоянии произвести, например,
самолёт, однако именно они выпускают массу
комплектующих.
Ограничения в развитии бизнеса в фор- «То же самое, что
ме малого и среднего
предпринимательства делить на ноль»
действительно крайне
малы — ​даже спутники
в космос, как мы видим, могут запускать не только большие компании.
Могут ли отдельные меры что-то изменить? Думаю, нет. Можно добиться временного улучшения отдельных элементов системы и благодаря
этому подняться на несколько позиций в рейтинге Doing Business. Но другие параметры, к сожалению, нивелируют эффект. Это то же самое, что
делить на ноль.
Дешёвые кредиты? Давайте раздадим. Мы уже
делаем это в сельском хозяйстве. Но что получается? Когда компании A дают дорогой кредит,
а компании B — ​дешёвый, между ними возникает прослойка в виде взятки. Большая часть
дешевизны уходит на взятку, потому что только
за взятки раздают эти дешёвые кредиты. И вам
выгоднее с этим дешёвым кредитом сбежать.
Налоговые льготы? Предположим, они позволят
предпринимателям сэкономить 5–10%. Но что
такое наезд бандитов или силовиков? Это риск
потерять все 100%. Да и поможет ли эта пяти- или
десятипроцентная экономия, если у нас ровно на
столько за год дороже кредиты, чем у конкурентов через границу? Впрочем, о каких налоговых
льготах можно говорить, если у нас 80% регионов — ​в предбанкротном состоянии.
Пример Аргентины показывает, что в нынешнем
виде система может существовать бесконечно
долго. Скоро уже сто лет,
как там продолжается
примерно то же самое. «Всё возможно,
Оппозицию то расстреливают, то приглашают но я пессимист»
в парламент, но принципиальных изменений
нет. Это гибридная экономика с очень высокой
долей государства и огромными как бы социальными расходами бюджета. Они именно как бы
социальные, потому что, хоть людям и помогают,
живут они всё равно достаточно плохо.
Есть комплекс мер, которые позволят нам существовать на уровне, скажем, 2000 года, когда
все жили, постепенно отставая от мира. Сейчас
мы восьмая экономика мира, будем 30-й. Пускай
нам не хватит на сто лет нефти и газа — ​государство найдёт другие источники дохода. Например, транспортный коридор Китай — ​Европа, от
которого мы сможем получать не меньше, а то
и больше, чем сейчас нам даёт газ. У нас есть
Сибирь, где можно производить захоронение отходов. Наконец, мы всё же не совсем бессмысленные и бездарные. У нас есть, например, атомные технологии, которые позволяют неплохо
зарабатывать на строительстве и обслуживании
станций. Это хороший бизнес, мы в нём специалисты и можем и дальше его развивать. Наконец,
мы в состоянии достаточно эффективно вредить
конкурентам. Можем дестабилизировать ситуацию на Ближнем Востоке, пытаясь сделать так,
чтобы нефть стоила подороже. Можем, пользуясь местом в Совбезе ООН и тем, что у нас есть
ядерное оружие, откровенно шантажировать
крупные страны, выбивая себе какие-нибудь
преференции.
Чтобы выбраться из ловушки, нужна или катастрофа, или смена элит, появление политиков,
которые возьмут на себя смелость провести
коренные реформы. Если мы окажемся в полной экономической блокаде, стоимость нефти
опустится до нуля и мы провалимся на уровень
Украины — ​перемены неизбежны. Что касается
второго сценария… Чудеса, конечно, иногда случаются. В Китае накануне реформ Дэн Сяопина
не было ничего похожего, например, на СССР
1986 года — ​наоборот, всё было очень стабильно, все ходили в ногу и пели хором. То же самое
было и в Южной Корее, где незадолго до реформ,
начатых Ро Дэ У, ВВП был ниже, чем в КНДР. Всё
возможно, но я пессимист и считаю, что самый
вероятный сценарий будущего России — ​с тагнация на много лет вперёд.
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
Аудит в сфере закупок
товаров, работ, услуг
для обеспечения
государственных
и муниципальных нужд
как метод оценки их
эффективности1
Тараскина А. В.,
к. э.н., доцент, заведующая кафедрой экономической
теории Астраханский государственный
технический университет Астрахань
Дубская Е. С.,
старший преподаватель кафедры экономической
теории Астраханский государственный
технический университет Астрахань
Предмет. В статье отмечается, что весной 2013 г.
был принят Федеральный закон от 05.04.2013
N44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных закупок». Таким образом, уже с 01.01.2014 работа с госзакупками
кардинально изменилась. В полном объеме указанный Закон заработает только к 2017 г. Однако
если учреждение постоянно работает с госзаказом, то необходимо подготовиться к жизни по
новым правилам.
мой бюджетными учреждениями деятельности
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд в рамках проводимого аудита.
Цели. Современные условия инновационного
развития экономики России диктуют необходимость повышения эффективности расходования
средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов. В связи с этим особое значение приобретает аудит в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд, проводимый Счетной
палатой РФ, контрольно-счетными палатами
субъектов РФ, контрольно-счетными палатами
муниципальных образований в рамках федерального контроля. Целью исследования является поиск и предложение методов усовершенствования существующей методики проведения
аудита в сфере закупок для уменьшения размера
бюджетного ущерба.
В современных экономических условиях функционирования государственных (муниципальных)
учреждений и организаций возникает необходимость в аудите эффективности, который является составной частью государственного аудита.
Принятие управленческих решений на региональном и государственном уровнях невозможно без выявления, оценки и предупреждения
угроз функционированию отдельных хозяйствующих субъектов [2]. Кроме того, такие вопросы, как общественный интерес, прозрачность,
честность и гарантия эффективного контроля,
установленного законодательством, могут повлиять на оценку того, является ли отдельный
элемент существенным в силу его природы. Это
особенно верно для элементов, которые относятся к соблюдению закона, нормативов и иных
полномочий [19]. В связи с этим широкий спектр
теоретико-методологических основ концепции
государственного аудита представлен в инструктивных материалах, подготовленных Международной организацией высших органов аудита
(ИНТОСАИ), а также в научных работах сотрудни-
Методология. С помощью теоретико-эмпирических методов рассмотрена и проанализирована
методика проведения аудита в сфере закупок.
Результаты. Предложен ранее не применявшийся показатель эффективности осуществляе-
Выводы. Предложенный показатель может быть
использован в процессе совершенствования существующей методики проведения аудита в соответствии с федеральным законодательством
в целях повышения результативности и эффективности проводимых закупок.
1 Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2015. N16 (640).
31
32
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
ков Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты
Российской Федерации, среди которых есть как
специалисты-практики, так и ученые [14]. Кроме того, теоретико-методологические основы
государственного аудита формируются благодаря деятельности сотрудников проверяемых
организаций из числа бухгалтеров, экономистов,
юристов, менеджеров и иных лиц, чьи профессиональные познания используются при решении
вопросов, связанных с налогообложением, а также представителей аудиторских, контрольно-ревизионных, консалтинговых и иных организаций,
чьи рекомендации и заключения существенны
для отстаивания интересов перед государственными органами, поскольку указанные лица обладают специальными бухгалтерскими знаниями [9]. К отечественным ученым-экономистам,
внесшим значительный вклад в развитие методики государственного аудита, можно отнести В. В. Бурцева, Е. И. Иванову, М. В. Мельник,
В. М. Родионову, С. М. Рябухина, А. И. Саунина,
С. В. Степашина, Н. С. Столярова, С. О. Шохина
и др. Их внимание направлено в основном на вопросы государственного финансового контроля,
а также на изучение мирового опыта функционирования контрольно-счетных органов по направлению оценки эффективности государственных
расходов [18].
В рамках рассмотрения проблемы эффективности государственных расходов представляется
важным такой элемент, как аудит в сфере закупок
товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Тема аудита в сфере закупок
в силу своей новизны является малоизученной.
Исследование аудита в сфере закупок товаров,
работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в настоящее время наиболее актуально, поскольку до 01.01.2014 такой вид аудита практически не применялся. Кроме того,
масштабы применения требований Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных закупок» (далее — ​Федеральный закон
от 05.04.2013) наглядно свидетельствуют о том,
что реализация бюджетной поддержки через
единоличного контрагента с использованием государственного контракта на конкурсной основе
позволяет расширить возможности контроля, так
как отвечает целям эффективного и экономного
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
расходования бюджетных средств и является дополнительной гарантией соблюдения бюджетного законодательства и недопущения злоупотреблений [16].
Особенностью деятельности бюджетных учреждений является ограниченный уровень самостоятельности в управлении организацией:
• регламентация всех этапов деятельности
и учета;
• строгое финансирование деятельности в пределах утвержденной сметы;
• использование бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением;
• использование имущества,
в оперативном управлении;
находящегося
закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам [1].
Органы аудита:
• обобщают результаты, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков;
• готовят предложения, направленные на их
устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок;
• систематизируют информацию о реализации
указанных предложений и размещают в Еди-
ной информационной системе (ЕИС) обобщенную информацию о таких результатах [17].
В ходе аудита проводится оценка обоснованности планируемых закупок. По результатам этой
оценки конкретная закупка может быть признана
необоснованной. Если она признается необоснованной, органы контроля выдают предписания
об устранении выявленных нарушений и привлекают виновных лиц к административной ответственности [11]. Наглядно основные элементы
аудита в сфере закупок можно представить следующим образом (рис. 1).
Основные элементы аудита в сфере закупок
• формирование ценовой политики оказываемых государственных услуг по согласованию
с учредителем и т. д. [10].
Однако бюджетный ущерб, причиненный неэффективной, а порой даже неправомерной деятельностью в сфере госзакупок, ежегодно исчисляется миллиардами рублей.
Нормативным регулятором аудита в сфере закупок является Федеральный закон от 05.04.2013
(ст. 98). В соответствии с положениями данного
Закона аудит в сфере закупок осуществляется
Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов РФ, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов РФ и контрольно-счетными органами
муниципальных образований (в случае, если
такие органы созданы в муниципальных образованиях), сформированными представительными органами муниципальных образований.
Они в пределах своих полномочий анализируют и оценивают результаты закупок, достижение целей осуществления закупок, определенных в ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013.
Для этого органы аудита осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную
деятельность. Они проверяют, анализируют
и оценивают информацию о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности,
эффективности и результативности расходов на
Рис. 1
33
34
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
В свою очередь этапы проведения аудита в сфере закупок схематично можно представить в следующем виде (рис. 2).
Этапы проведения аудита в сфере закупок
Согласно Рекомендациям аудитом в сфере закупок считается вид внешнего государственного
контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ
в соответствии с полномочиями, установленными ч. 12 ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013
N41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», целями которого являются:
• оценка обоснованности планирования закупок, реализуемости и эффективности закупок;
• анализ и оценка результатов закупок, достижения целей осуществления закупок,
определенных ст. 13 Федерального закона от
05.04.2013 [21].
Рис. 2
На подготовительном этапе аудита в сфере закупок осуществляются предварительное изучение
предмета и объектов аудита (контроля), анализ
их специфики, сбор необходимых данных и информации, по результатам которых подготавливается программа аудита в сфере закупок [2].
На основном этапе аудита в сфере закупок проводятся проверка, анализ и оценка информации
о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым
к заключению, заключенным и исполненным
контрактам в соответствии с вопросами программы аудита в сфере закупок, в том числе непосредственно на объектах аудита (контроля),
в ходе которых осуществляются сбор и анализ
материалов, документов, информации, фактических данных и иных сведений, необходимых
для подготовки отчета по проведенному аудиту
[5]. По результатам данного этапа составляются
акты, рабочие документы, фиксирующие результаты проверки, которые служат основой для подготовки отчета по проведенному аудиту, заключений, выводов и рекомендаций [13].
На заключительном этапе аудита в сфере закупок обобщаются результаты проведения аудита,
подготавливается отчет по проведенному аудиту, в том числе устанавливаются причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков,
формулируются предложения, направленные на
их устранение и совершенствование контрактной системы в сфере закупок [12].
Деятельность субъектов аудита в сфере закупок
регулируется рядом нормативных правовых актов (в том числе гл. 3 Федерального закона от
05.04.2013 N41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»), принимаемыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления [8].
Наиболее важным и значимым событием в сфере
закупок, на взгляд авторов, представляются разработка и утверждение Счетной палатой Российской Федерации Методических рекомендаций
по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской
Федерации (протокол от 21.03.2014 N15К 961) [15]
(далее — ​Рекомендации). Разработчиком этого
документа является департамент по экспертноаналитической и контрольной деятельности
в области оборота федерального имущества,
средств резервных фондов федерального бюджета и комплексного анализа эффективности
функционирования федеральной контрактной
системы. Рекомендации являются единственным актом, регламентирующим порядок, а также методику проведения аудита в сфере закупок
в России [20].
В свою очередь итогом аудита в сфере закупок
должна стать оценка уровня обеспечения государственных нужд с учетом затрат бюджетных
средств, обоснованности планирования закупок, включая обоснованность цены закупки, реализуемости и эффективности осуществления
указанных закупок. При этом оценке подлежат
выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы
управления контрактами [7].
Согласно Рекомендациям в процессе проведения аудита в сфере закупок в пределах полномочий Счетной палаты РФ проверяются, анализируются и оцениваются:
• организация и процесс использования бюджетных средств, начиная с этапа планирования закупок;
• законность, своевременность, обоснованность, целесообразность расходов на закупки;
• эффективность и результаты использования
бюджетных средств;
• система ведомственного контроля в сфере закупок;
• система контроля в сфере закупок, осуществляемого заказчиком [7].
При проведении аудита в сфере закупок Счетной
палатой Российской Федерации предлагается использовать следующие источники информации:
1) законодательство о контрактной системе,
включая Федеральный закон от 05.04.2013
и иные нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок, в частности принятые в соответствии с Планом мероприятий по
реализации Федерального закона от 05.04.2013
N44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденным Правительством РФ;
2) внутренние документы заказчика:
• документ о создании контрактной службы
и положение о ней или документ, утверждающий постоянный состав работников заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного
подразделения;
• документ о создании и регламентации работы
комиссии (комиссий) по осуществлению закупок;
• документ, регламентирующий процедуры
планирования, обоснования и осуществления
закупок;
• утвержденные план и план-график закупок;
• утвержденные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или)
нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными
фондами;
• документ, регламентирующий проведение
контроля в сфере закупок, осуществляемого
заказчиком;
• иные документы и информация в соответствии с целями проведения аудита в сфере закупок;
35
36
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
3) единая информационная система в сфере закупок, в том числе документы, утвержденные
заказчиком и подлежащие размещению в единой информационной системе в сфере закупок
(до момента ввода единой информационной системы в сфере закупок — ​на официальном сайте
URL: http://www.zakupki.gov.ru):
• планы закупок;
• планы-графики закупок;
• информация о реализации планов и плановграфиков закупок;
• информация об условиях, запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно
выполняемых, оказываемых иностранными
лицами;
• перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской
Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок,
а также условия применения такого национального режима;
• реестр контрактов, включая копии заключенных контрактов;
• реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов;
• реестр банковских гарантий;
• каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• реестр плановых и внеплановых проверок,
включая реестр жалоб, их результатов и выданных предписаний;
• правила нормирования, требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том чис-
ле предельные цены товаров, работ, услуг)
и (или) нормативные затраты на обеспечение
функций государственных органов, органов
управления государственными внебюджетными фондами;
• отчеты заказчиков, предусмотренные федеральным законодательством;
• извещения об осуществлении закупок, документация о закупках, проекты контрактов,
размещаемые при объявлении о закупке,
в том числе изменения и разъяснения к ним;
• информация, содержащаяся в протоколах
определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• информация о ходе и результатах обязательного общественного обсуждения закупок
в случае, если начальная (максимальная) цена
контракта либо цена контракта, заключаемого
с единственным поставщиком (подрядчиком,
исполнителем), превышает 1 млрд руб.;
• результаты мониторинга закупок, аудита
в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;
• иная информация и документы, размещение
которых предусмотрено Федеральным законом от 05.04.2013 и принятыми в соответствии
с ним нормативными правовыми актами;
4) электронные площадки и информация, размещаемая на них, включая реестры участников
электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке;
5) официальные сайты заказчиков и информация, размещаемая на них, в том числе о планируемых закупках;
6) печатные издания, в которых публикуется информация о планируемых закупках; данные федерального статистического наблюдения: квартальная форма федерального статистического
наблюдения N1-контракт «Сведения об определении поставщиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержден-
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
ная Приказом Росстата от 18.09.2013 N374 «Об
утверждении статистического инструментария
для организации федерального статистического наблюдения за определением поставщиков
(подрядчиков, исполнителей) для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее — ​форма федерального статистического наблюдения N1-контракт);
7) документы, подтверждающие поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг потребителю, в том числе отчеты о результатах отдельного этапа исполнения контракта, о поставленном
товаре, выполненной работе или об оказанной
услуге, заключения об экспертизе результатов,
предусмотренных контрактом, акты приемки,
платежные документы, документы о постановке
имущества на баланс, разрешения на ввод объектов строительства в эксплуатацию и иные документы, подтверждающие, что закупленные
объектом аудита (контроля) товары, работы и услуги достигли конечных потребителей, в интересах которых осуществлялась закупка;
8) результаты предыдущих проверок соответствующих контрольных и надзорных органов,
в том числе проверок, проводимых Счетной палатой РФ;
9) информация о выявленных нарушениях законодательства о контрактной системе, полученная от правоохранительных органов в рамках
реализации соглашений о взаимном сотрудничестве;
10) электронные базы данных федеральных органов исполнительной власти;
11) интернет-сайты компаний — ​производителей
товаров, работ, услуг;
12) иная информация (документы, сведения), полученная от экспертов, в том числе информация
о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения
государственных и муниципальных нужд [22].
В ходе проведения контрольного мероприятия
могут использоваться одновременно несколько
источников информации, имеющих непосред-
ственное отношение к предмету и объекту аудита (контроля) [23].
В процессе проведения аудита в сфере закупок
аудиторами используется множество способов,
в том числе:
• проверка наличия обеспечения заявок при
проведении конкурсов и закрытых аукционов;
• проверка и оценка законности внесения изменений в контракт;
• оценка своевременности действий заказчика
по реализации условий контракта, включая
своевременность расчетов по контракту и др.
(Приложение N1 к Рекомендациям) [23].
Ежемесячно, по данным Росстата, в Российской
Федерации главными распорядителями средств
федерального бюджета, а также органами управления государственных внебюджетных фондов
совершаются закупки для обеспечения государственных нужд в среднем на 104 877 869,44 руб.,
что является весьма значительным объемом денежных средств, реализуемых в рамках действующего законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд1.
В свою очередь по уровню коррупции, измеряемому посредством восприятия индекса коррупции за 2011–2013 гг., Россия заняла 143-е место
среди 183 стран, набрав лишь 2,4 балла. Наилучшие показатели были у Новой Зеландии (9,5),
Дании и Финляндии (по 9,4), Швеции (9,3), Сингапура (9,2), Норвегии (9,0), Нидерландов (8,9),
Австралии (8,8), Швейцарии (8,8) и Канады (8,7).
Эти страны заняли первые 10 мест в данном рейтинге [4].
В свете данных обстоятельств представляется необходимым учитывать материальное положение
(наличие суммы денежных средств, достаточной
для совершения сделки, являющейся гарантом
соблюдения прав и законных интересов третьих
лиц, а также возможность исполнения иных обязательств бюджетного учреждения — ​заказчика, распорядителя бюджетных средств, наличие
имущественных активов) при планировании проводимых закупок, а также при корректировке та1 URL: http://www.gks.ru/bdg/regl/b10_51.html.
37
38
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
ких планов в рамках разработанных рекомендаций по проведению аудита в сфере закупок.
Для этого должны быть введены минимальный
и максимальный коэффициенты соответствия
финансовой обеспеченности бюджетного учреждения и суммы денежных средств, ежегодно направляемой распорядителем бюджетных
средств для реализации государственных и муниципальных нужд.
Такой коэффициент может быть определен следующим образом:
Kс=Vз /Vр
где Vз — годовой объем денежных средств, направляемых распорядителем денежных средств
для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
Vр — годовой объем финансирования распорядителя бюджетных средств.
Общий средний предел задаваемых минимального и максимального коэффициентов может
быть определен в границах значений от 0,1
(мин.) до 1 (макс.). Следовательно, расчет соответствия финансовой обеспеченности бюджетного учреждения сумме денежных средств,
ежегодно направляемой распорядителем бюджетных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд, может выглядеть
следующим образом:
Vр - 14 000 000 млн руб.;
Vз - 6 500 000 тыс. руб.;
Kc=(Vз /Vр) - 6 500 000 / 14 000 000;
Kс =0,5.
Коэффициент соответствия финансовой обеспеченности бюджетного учреждения сумме денежных средств, ежегодно направляемой распорядителем бюджетных средств для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, равен
0,5. Следовательно, эффективность проводимых
закупок учреждения является относительно небольшой, поскольку объем денежных средств,
затраченных на закупки товаров, работ и услуг,
составляет почти половину объема годового
финансирования распорядителя. Такой коэффициент также свидетельствует о нарушении плановости и эффективности проведенных учреждением закупок за предыдущие календарные
периоды.
В связи с этим наиболее приемлемым значением
для коэффициента соответствия будет 0,3.
Использование и учет при проведении аудита
в сфере закупок предлагаемого авторами минимального и максимального коэффициентов
соответствия финансовой обеспеченности бюджетного учреждения сумме денежных средств,
ежегодно
направляемой
распорядителем
бюджетных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд, могут стать
эффективным методом предотвращения бюджетного ущерба, повышения степени обоснованности проводимых закупок, а также борьбы
с коррупционной составляющей.
Таким образом, применение данных коэффициентов соответствия в рамках аудита в сфере закупок направлено на рациональное использование
бюджетных средств.
Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд как метод оценки их эффективности1
Список литературы
1. Болотский В. В. Госзакупки в новом формате //
Казенные учреждения: учет, отчетность, налогообложение. 2014. N2. С. 32.
12. Орлова Е. В. Новые правила проведения совместных конкурсов и аукционов // Документы и комментарии. 2014. N2. С. 16.
2. Волкова М. В. Оформление технического задания в сфере закупок // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. N9. С. 31.
13. Репин А. Правила оценки заявок // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. N1. С. 55–64.
3.
Гвоздарева Л. П., Макаров К. Н. Проблема
«провала» рынка капитала в экономике России // Национальные интересы: приоритеты
и безопасность. 2014. N13. С. 20.
4.
Гвоздарева Л. П.,
Князев А. Г.,
Макаров К. Н. Влияние социальной стабильности
на уровень частных инвестиций // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2013. N42. С. 51.
5. Гусев А. Об административной ответственности за нарушение законодательства
о государственных закупках // Бюджетные
организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. N4. С. 35–44.
6. Ермакова А. В. Приемка товаров, работ, услуг //
Госзаказ в образовании. 2014. N3. С. 19.
7. Ермакова А. В. Госзакупки по новому закону:
что изменится для учреждений // Учет в бюджетных учреждениях. 2013. N6. С. 17.
8. Заболонкова О. О. Конкурсная документация
для открытого конкурса с 01.01.2014 // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2014. N11.
С. 22.
14. Рябухин С. М. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004. 284 с. 15. Саакян Г. В. Формирование
и выполнение государственных (муниципальных) заданий // Казенные учреждения:
учет, отчетность, налогообложение. 2013. N8.
С. 15.
16. Самыгин Д. Ю. Бухгалтерский учет бюджетных средств в сельском хозяйстве, контроль
эффективности их использования // Международный бухгалтерский учет. 2011. N38.
С. 18–23.
17. Спицына Т. В. Если победитель конкурса или
аукциона применяет УСНО… // Упрощенная
система налогообложения: бухгалтерский
учет и налогообложение. 2014. N11. С. 43–54.
18. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О.,
Жуков В. А. Государственный
финансовый
контроль. СПб.: Питер, 2004. 557 с. 19. Суглобов А. Е. Оценка искажений, выявленных
в ходе аудита. Международный стандарт аудита 450 // Международный бухгалтерский
учет. 2011. N46. С. 42–50.
20. Храмкин А. А., Лисовенко О. К. Дополнительный барьер для конкурентов // Бюджет. 2014.
N8. С. 35–37.
9. Каширская Л. В. Формирование реестра экспертов-бухгалтеров // Международный бухгалтерский учет. 2011. N40. С. 62–67.
21. Храмкин А. А. Вопросы централизации закупок в контрактной системе // Госзаказ в вопросах и ответах. 2013. N7. С. 31.
10. Каширская Л. В. Формирование методологических карт для производства бухгалтерской
экспертизы бюджетных учреждений // Международный бухгалтерский учет. 2011. N45.
С. 45–53.
22. Швылина Ю. А. На ряд товаров введены ограничения по закупкам // Учет в казенных учреждениях. 2014. N10. С. 8.
11. Ларцева Л. Л. Правила и учет обеспечения заявок и исполнения контракта // Учреждения
культуры и искусства: бухгалтерский учет
и налогообложение. 2014. N9. С. 29–38.
23. Швылина Ю. А. Закупки малого объема по Закону о контрактной системе // Правовые вопросы в здравоохранении. 2014. N7. С. 15.
39
40
Ужесточение ответственности в сфере госзакупок
Ужесточение ответственности в сфере госзакупок
Ужесточение
ответственности
в сфере госзакупок
в силу ст. 107 Закона о контрактной системе1 лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых
актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную
ответственность согласно законодательству РФ. С целью усиления
мер ответственности руководителей некоммерческих организаций, государственных и муниципальных унитарных предприятий,
созданных Российской Федерацией, муниципальными образованиями, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций
которых принадлежит государству, за ненадлежащее исполнение
должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства
и общества, в том числе в сфере государственных закупок, Президент РФ подписал вступивший в силу 24.07.2015 Федеральный закон от 13.07.2015
N265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В статье рассмотрим положения указанного Закона.
Павелин А.,
эксперт журнала
«Ревизии и проверки
финансовохозяйственной
деятельности
государственных
(муниципальных)
учреждений»
Административная
ответственность
Напомним, что согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается
противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за
которое названным Кодексом установлена административная ответственность. Юридические
лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ
об административных правонарушениях (ч. 1
ст. 2.10 КоАП РФ). Юридическое лицо признается виновным в совершении административного
правонарушения, если будет установлено, что
у него имелась возможность соблюдать правила
и нормы, за нарушение которых обозначенным
Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но
данным лицом не были приняты все зависящие
от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП
РФ).
На основании ст. 2.4 КоАП РФ административной
ответственности подлежит должностное лицо
в случае совершения им административного
правонарушения в связи с неисполнением либо
ненадлежащим исполнением своих служебных
обязанностей. Под должностным лицом подразумевается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти,
то есть наделенное в установленном законом
порядке распорядительными полномочиями
в отношении лиц, не находящихся в служебной
зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
организациях, а также в Вооруженных Силах,
других войсках и воинских формированиях РФ.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители
1 Федеральный закон от 05.04.2013 N44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд».
и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных
исполнительных органов (правлений, дирекций),
счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических
лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические
лица, являющиеся учредителями (участниками)
юридических лиц, руководители организаций,
осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные
лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по проведению закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие,
работники контрактной службы, совершившие
административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 7.29–7.32 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные
лица. Лица, ведущие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,
совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность
как должностные лица, если обозначенным Кодексом не установлено иное.
Федеральным законом N265-ФЗ ст. 7.32 КоАП
РФ дополнена новой ч. 7, устанавливающей ответственность за совершение действий (бездействие), результатом которых явилось неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом
на поставку товаров, выполнение работ, оказание
услуг для нужд заказчиков, которыми являются
государство и муниципальные образования, повлекшее причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества, если такие действия (бездействие) не
влекут уголовной ответственности. Совершение
данного деяния повлечет наложение на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей административного штрафа в размере от 5
до 15% стоимости неисполненных обязательств,
предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 30 000 руб. или дисквалификацию на срок до
двух лет; на юридических лиц — ​от однократного
до трехкратного размера стоимости неисполнен-
ных обязательств, предусмотренных контрактом
на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 300 000 руб.
Согласно ст. 1 Закона о контрактной системе
предметом его регулирования являются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях
повышения эффективности, результативности
осуществления закупок товаров, работ, услуг,
обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Следовательно, объектом административных
правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 7.32 КоАП РФ,
являются отношения, связанные с обеспечением
государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах. В свою очередь, субъектом рассматриваемого правонарушения будут
являться должностные лица, индивидуальные
предприниматели, а также юридические лица.
Напомним, что исполнение обязательств может
обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами, предусмотренными законом или договором
(ст. 329 ГК РФ). В соответствии ч. 4 ст. 34 Закона
о контрактной системе в контракт включается
обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за
неисполнение или ненадлежащее исполнение
обязательств, предусмотренных контрактом.
При этом ч. 5, 7, 8 ст. 34 Закона о контрактной
системе установлено, что заказчик обязан установить в контракте размер пени в случае просрочки исполнения заказчиком обязательств,
предусмотренных контрактом, размер пени,
определенный в порядке, установленном Правительством РФ, в случае просрочки исполнения
поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств по контракту, а также размер штрафа
в виде фиксированной суммы, определенной
в порядке, установленном Правительством РФ,
за ненадлежащее исполнение сторонами своих
обязательств по контракту.
41
42
Ужесточение ответственности в сфере госзакупок
Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня
истечения зафиксированного в контракте срока
исполнения обязательства. Такая пеня устанавливается контрактом в размере 1/300 действующей на дату уплаты пеней ставки рефинансирования Банка России от не уплаченной в срок
суммы.
Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения
заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения
обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
обязательства, предусмотренного контрактом,
утверждены Постановлением Правительства РФ
от 25.11.2013 N1063.
Кроме того, в силу ч. 3 ст. 96 Закона о контрактной системе исполнение договора может обеспечиваться
предоставлением
банковской
гарантии, выданной банком, или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет,
на котором в соответствии с законодательством
РФ учитываются операции со средствами, поступающими заказчику. Способ обеспечения исполнения контракта определяется участником
закупки, с которым заключается контракт, самостоятельно. Срок действия банковской гарантии
должен превышать срок действия контракта не
менее чем на один месяц.
Таким образом, помимо финансовой ответственности, за неисполнение принятых обязательств
вводится административная ответственность.
Следует отметить, что Федеральным законом
N265-ФЗ рассмотрение дел по вновь введенной
ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ отнесено к полномочиям
суда.
Уголовная ответственность
Статьей 1 Федерального закона N265-ФЗ вносятся изменения в примечание 1 к ст. 285 УК РФ,
предусматривающие отнесение руководителей
государственных компаний, государственных
и муниципальных предприятий, акционерных
Ужесточение ответственности в сфере госзакупок
обществ с государственным участием к категории должностных лиц.
Напомним, что в силу ст. 285 УК РФ использование должностным лицом своих служебных
полномочий вопреки интересам службы, если
это деяние совершено из корыстной или иной
личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов
граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до 80 000 руб.
или в размере заработной платы (иного дохода)
осужденного за период до шести месяцев, либо
лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными
работами на срок до четырех лет, либо арестом
на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
То же деяние, совершенное лицом, занимающим
государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта
РФ, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от 100 000
до 300 000 руб. или в размере заработной платы
(иного дохода) осужденного за период от одного
года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех
лет или без такового, либо лишением свободы
на срок до семи лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или
без такового.
Указанные выше деяния, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на
срок до десяти лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
До внесения указанных изменений в примечании
к ст. 285 УК РФ должностными лицами признавались лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции
представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных
органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях,
государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ некоммерческой
организацией, которая может быть создана РФ,
субъектом РФ, муниципальным образованием,
является государственное и муниципальное учреждение. Также согласно ст. 7.1 Федерального
закона от 12.01.1996 N7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» некоммерческой организацией,
учрежденной Российской Федерацией, является
государственная корпорация.
Таким образом, в ранее действовавшей редакции к уголовной ответственности по ст. ст. 285,
293, 285.1, 285.2 УК РФ могли быть привлечены
руководители созданных Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями некоммерческих организаций в форме
государственных и муниципальных учреждений,
а также учрежденных Российской Федерацией
государственных корпораций.
Вместе с тем согласно ст. 39 Федерального закона
от 21.12.2001 N178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» права
акционеров открытых акционерных обществ,
участников обществ с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых находятся в собственности Российской
Федерации и не закреплены за федеральными
государственными унитарными предприятиями,
федеральными государственными учреждениями, от имени Российской Федерации осуществляют Правительство РФ и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
или в случаях, предусмотренных федеральным
законом, государственная корпорация, а права
акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности субъекта
РФ, муниципального образования и не закреплены за государственными или муниципальными
унитарными предприятиями либо государственными или муниципальными учреждениями, от
имени субъекта РФ, муниципального образования осуществляют соответственно органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления.
Согласно ст. 113 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N161-ФЗ «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях»
унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. От имени Российской Федерации
или субъекта РФ права собственника имущества
унитарного предприятия осуществляют органы
государственной власти Российской Федерации
или органы государственной власти субъекта РФ
в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Кроме того, к числу должностных лиц в смысле
примечания к ст. 285 УК РФ не относились руководители государственной компании «Российские
автомобильные дороги», являющейся некоммерческой организацией, созданной Российской
Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N145-ФЗ «О государственной
компании «Российские автомобильные дороги»
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Руководители вышеперечисленных государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерных обществ, равно как и руководители государственной компании «Российские
автомобильные дороги», являющейся некоммерческой организацией, примечанием к ст. 285
УК РФ не охватывались, а следовательно, привлечение их к уголовной ответственности по ст. 293
(халатность), а также по ст. 285.1 (нецелевое расходование бюджетных средств) и ст. 285.2 (нецелевое расходование средств государственных
внебюджетных фондов) УК РФ не представлялось возможным, поскольку они несли ответственность не как должностные лица, а как лица,
выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях (ст. 201 УК РФ).
Вместе с тем правовая природа осуществляемых
этими руководителями полномочий (управление
государственной или муниципальной собственностью, выполнение ряда государственных задач и функций, оказание государственных и муниципальных услуг и т. п.), порядок их назначения
на должность позволяют говорить о целесообразности приравнивания таких лиц к должностным лицам, поскольку привлечь их к уголовной
ответственности за ненадлежащее исполнение
должностных обязанностей, повлекшее причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан,
организаций либо охраняемых законом интере-
43
44
Ужесточение ответственности в сфере госзакупок
сов общества и государства, в настоящее время
практически невозможно.
После внесения Федеральным законом N265-ФЗ
изменений в примечание к ст. 285 УК РФ пробел
в законодательстве устранен.
Кроме того, в целях усиления ответственности должностных лиц Федеральным законом
N265-ФЗ вносятся изменения в ст. 293 УК РФ
«Халатность». Обозначенной статьей установлена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей
вследствие недобросовестного или небрежного
отношения к службе либо обязанностей по должности, причинившее крупный ущерб или повлекшее существенное нарушение прав и законных
интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. При этом субъектом названного преступления могут быть только должностные лица,
перечисленные в примечании к ст. 285 УК РФ,
указанные выше. Напомним, что данное деяние
наказывается штрафом в размере до 120 000 руб.
или в размере заработной платы (иного дохода)
осужденного за период до одного года, либо
обязательными работами на срок до 360 часов,
либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
В целях усиления ответственности должностных
лиц ст. 293 УК РФ дополнена ч. 1.1, предусматривающей ответственность за халатность, повлекшую особо крупный ущерб, под которым понимается ущерб на сумму свыше 7 500 000 руб.
по аналогии с крупным и особо крупным размерами, установленными в ст. 285.1 УК РФ. Под
крупным размером понимается ущерб, сумма
которого превышает 1 500 000 руб. Совершение
указанного деяния теперь будет наказываться
штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб.
или в размере заработной платы (иного дохода)
осужденного за период от одного года до трех
лет с лишением права занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового,
либо обязательными работами на срок до 480
часов, либо исправительными работами на срок
до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев.
Также в новой редакции изложена ч. 2 ст. 293 УК
РФ, согласно которой деяние, предусмотренное
ч. 1 ст. 293 УК РФ, повлекшее по неосторожности
О формировании идентификационного кода закупки
причинение тяжкого вреда здоровью или смерть
человека, наказывается принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех
лет или без такового либо лишением свободы
на срок до пяти лет с лишением права занимать
определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или
без такового.
Статьей 2 Федерального закона N265-ФЗ вносятся изменения:
• в ст. 31 УПК РФ, касающиеся подсудности
уголовных дел. Теперь мировому судье неподсудны уголовные дела о преступлениях,
в частности предусмотренных не только ч. 1,
но и ч. 1.1 ст. 293 УК РФ. Указанные уголовные
дела должны рассматриваться районным судом;
• в ст. 151 УПК РФ, касающиеся расширения
альтернативной подследственности по преступлениям, обозначенным в ст. ст. 285 и 286
УК РФ, и предусматривающие возможность
возбуждать и расследовать уголовные дела
по указанным составам преступлений следователями органа, выявившего эти преступления, например органов федеральной службы
безопасности.
***
В заключение еще раз отметим, что Федеральным законом N265-ФЗ введена ответственность
за совершение действий (бездействие), результатом которых явились неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание
услуг для нужд заказчиков, которыми являются
государство и муниципальные образования,
повлекшие причинение существенного вреда
охраняемым законом интересам государства
и общества, если такие действия (бездействие)
не влекут уголовной ответственности. Кроме
того, к категории должностных лиц отнесены руководители государственных компаний, государственных и муниципальных предприятий, акционерных обществ с государственным участием,
что позволит привлекать указанных лиц к уголовной ответственности за преступления, ответственность за совершение которых установлена
ст. ст. 285, 285.1, 285.2 и 293 УК РФ.
О формировании
идентификационного
кода закупки
Бубнова К. В.,
заместитель
начальника отдела
правоприменительной
практики
и методологии
Управления контроля
размещения
государственного
заказа ФАС РФ
Разъясните, как будет
формироваться идентификационный код закупки?
В соответствии с ч. 3 ст. 23
Закона о контрактной
системе1
Минэкономразвития Приказом от
29.06.2015 № 422 утвердил Порядок формирования идентификационного
кода закупки (далее — ​Порядок), который вступает в силу с 01.01.2016.
Согласно ч. 1 ст. 23 Закона о контрактной системе
идентификационный код закупки указывается
в следующих документах:
• плане закупок;
• плане-графике;
• извещении об осуществлении закупки;
• приглашении принять участие в определении
поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемом закрытым способом;
• контракте;
• иных документах, предусмотренных данным
законом.
1 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Исключение составляют следующие закупки:
• закупка лекарственных препаратов, которые
необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (п. 7 ч. 2 ст. 83
Закона о контрактной системе);
• закупки товара, работы или услуги на сумму,
не превышающую 100 тыс. руб. (п. 4 ч. 1 ст. 93
Закона о контрактной системе);
• закупки товара, работы или услуги государственным или муниципальным учреждением
культуры на сумму, не превышающую 400 тыс.
руб. (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);
• заключение контракта на оказание услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку, а также с участием в проведении фестивалей, концертов, представлений
и подобных культурных мероприятий (в том
числе гастролей) на основании приглашений
на посещение указанных мероприятий (п. 26
ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе);
• заключение контракта на оказание преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода
(гида) физическими лицами (п. 33 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе).
Согласно п. 5–7 Порядка структура и состав идентификационного кода закупки представляют собой 36-значный цифровой код.
45
46
О формировании идентификационного кода закупки
Разряды
Состав
О формировании идентификационного кода закупки
Примечание при формировании идентификационного кода закупки
Последние две цифры года размещения извещения об осуществлении закупки
Последние две цифры года направления приглашения принять участие в определении
поставщика (подрядчика, исполнителя)
Однако на основании Приказа Минкультуры РФ от 25.08.2010 № 558, утвердившего Перечень типовых управленческих архивных документов2, установлен срок хранения пять лет, в частности:
1–2
Последние две цифры года заключения
контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
В случае если законом не предусмотрено размещения извещения об осуществлении закупки или
направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя)
3–22
Идентификационный код заказчика, осуществляющего формирование, утверждение и ведение
плана закупок и плана-графика закупок в соответствии с Законом о контрактной системе
23–26
Номер закупки, включенной в сформированный
(утвержденный) заказчиком на очередной финансовый год и плановый период план закупок.
Значения от 0001 до 9999 присваиваются в порядке возрастания в пределах года,
в котором планируется осуществить:
- размещение извещения об осуществлении закупки;
- направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя);
- заключение контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)
В случае если законом не предусмотрено размещения извещения об осуществлении закупки или
направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя)
Номер закупки, включенной в сформированный (утвержденный) заказчиком на очередной финансовый год план-график закупок.
Значения от 001 до 999 присваиваются
Указываются значения «0» на этапе формирования и утверждения заказчиком плана закупок на
очередной финансовый год и плановый период
в порядке возрастания в пределах соответствующего порядкового номера закупки в плане закупок
Указывается порядковый номер записи о такой закупке, сформированный в пределах номера укрупненной закупки согласно утвержденному плану закупок
на этапе формирования и утверждения заказчиком
плана-графика закупок на очередной финансовый год
Информация о коде объекта закупки по каталогу
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Формируется
на основе Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности**,
с детализацией до группы товаров (работ, услуг):
- разряды 30–31 — ​к ласс;
- разряд 32 — ​подкласс;
- разряд 33 — ​группа
Указываются значения «0» в исключительных случаях (закупка товаров, работ, услуг осуществляется в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 83 и п. 4, 5, 26 и 33
ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе)
Код вида расходов по бюджетной классификации РФ
Определяется в соответствии с бюджетным законодательством РФ
27–29
30–33
34–36
После указания в идентификационном коде закупки информации о порядковом номере записи
о данной закупке в плане-графике идентификационный код такой закупки должен оставаться неизменным вплоть до завершения периода хранения информации и документов о такой закупке, установленного законодательством РФ об архивном деле.
Указанный код соответствует идентификационному коду заказчика, формируемому в порядке,
утвержденном Приказом Минфина РФ № 127н*
• для государственных контрактов (ст. 272);
• для конкурсной документации, протоколов, аудиозаписи, запросов, извещений, уведомлений,
заявок, сводных заявок, технических заданий, графиков — ​календарных планов, доверенностей,
информационных карт, копий договоров (контрактов) и др.) о проведении открытых конкурсов,
конкурсов котировочных заявок (котировок), аукционов на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для нужд организации-заказчика (ст. 273).
При этом по крупным поставкам и наиболее важным работам, услугам установлен постоянный срок
хранения документации о закупке.
2 Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утв. Приказом Минкультуры РФ
от 25.08.2010 № 558.
* Приказ Минфина РФ от 18.12.2013 № 127н «О порядках присвоения, применения, а также изменения идентификационных
кодов банков и заказчиков в целях ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, и реестра банковских гарантий».
** ОК 034–2014 (КПЕС 2008). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности, утверждённый Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (применяется с 01.01.2016 года).
47
48
Ответственность за несвоевременное представление
сведений о принятом бюджетном обязательстве
Гусев А.,
к.п.н., редактор
журнала «Ревизии
и проверки финансовохозяйственной
деятельности
государственных
(муниципальных)
учреждений»
В
Ответственность за
несвоевременное
представление
сведений о принятом
бюджетном
обязательстве
В статье рассмотрены разъяснения Минфина по вопросу привлечения должностных лиц государственных (муниципальных)
учреждений за несвоевременное представление сведений о принятом бюджетном обязательстве согласно Порядку учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденному Приказом Минфина РФ от 19.09.2008 № 98н
(далее — ​Порядок № 98н), приведенные в Письме от 21.08.2015
№ 02–10–10/48584. Напомним, что обозначенный вопрос неоднократно анализировался на страницах нашего журнала, однако
в данном письме приведен несколько иной поход к указанной
проблеме.
соответствии со ст. 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового
органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора
источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Необходимо отметить, что бюджетные и автономные учреждения исходя из норм п. 1 ст. 152
БК РФ не являются участниками бюджетного
процесса. Согласно положениям ст. 78.1 БК РФ
в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным
учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания. Следовательно, после списания
в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета
бюджета и ее зачисления на счет бюджетного
учреждения эта субсидия теряет статус средств
соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе касающиеся
бюджетных нарушений.
Вместе с тем ч. 2 ст. 306.1 БК РФ предусмотрено,
что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных
нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного
процесса, влечет ответственность в соответствии
с законодательством РФ. Значит, в отдельных
случаях бюджетные и автономные учреждения
будут нести ответственность наряду с участниками бюджетного процесса.
Применение к участнику бюджетного процесса
бюджетной меры принуждения не освобождает
его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством РФ.
Ответственность за несвоевременное представление
сведений о принятом бюджетном обязательстве
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным
правонарушением признается противоправное,
виновное действие (бездействие) физического
или юридического лица, за которое поименованным кодексом установлена административная
ответственность. Юридические лица подлежат
названной ответственности за совершение указанных нарушений в случаях, предусмотренных
статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях
(ч. 1 ст. 2.10 КоАП РФ). Юридическое лицо признается виновным в совершении такого правонарушения, если будет доказано, что у него имелась
возможность соблюдать правила и нормы, за
нарушение которых данным кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но оно не приняло все
зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2
ст. 2.1 КоАП РФ).
На основании ст. 2.4 КоАП РФ административной
ответственности подлежит должностное лицо
в случае совершения им нарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом понимается лицо, постоянно,
временно или в соответствии со специальными
полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными
полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также
лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных
и муниципальных организациях, в Вооруженных
Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.
По общему правилу постановление по делу об
административном правонарушении не может
быть вынесено по истечении двух месяцев со
дня совершения административного правонарушения, за исключением случаев, прямо указанных в ст. 4.5 КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП
РФ за нарушение бюджетного законодательства
РФ и иных нормативных правовых актов, регу-
лирующих бюджетные правоотношения, лицо
может быть привлечено к административной
ответственности не позднее двух лет со дня совершения административного правонарушения.
Отметим, что истечение срока давности привлечения к этой ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу
об административном правонарушении (п. 6 ч. 1
ст. 24.5 КоАП РФ).
Нарушение казенным учреждением порядка
составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц
административного штрафа в размере от 10 000
до 30 000 руб. (ст. 15.15.7 КоАП РФ).
В силу ст. 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства,
подлежащие исполнению в соответствующем
финансовом году.
Согласно ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской
Федерации в области законодательства РФ об
административных правонарушениях относится
установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное
значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами РФ.
Порядок учета бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (субъектом учета)
регламентируется Инструкцией № 157Н1 и Порядком № 98н.
В соответствии с названной инструкцией в бухгалтерском учете подлежит отражению информация, не содержащая существенных ошибок
и искажений, позволяющая ее пользователям
положиться на нее как на правдивую. При этом
1 Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти
(государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук,
государственных (муниципальных) учреждений, утв.
Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.
49
50
Ответственность за несвоевременное представление
сведений о принятом бюджетном обязательстве
в бухгалтерском учете,
который осуществляется учреждением как
субъектом учета, подлежат отражению в том
числе сведения об обязательствах,
операциях,
их изменяющих, формируемые субъектом учета на основе
первичных учетных документов на
соответствующих счетах бухгалтерского учета с обеспечением аналитического учета
(аналитики).
В силу п. 4 Инструкции № 157н при ведении бухгалтерского учета субъект учета обеспечивает
предоставление информации, необходимой
внутренним и внешним пользователям бухгалтерской (финансовой) отчетности для осуществления ими полномочий по внутреннему
и внешнему финансовому контролю за соблюдением законодательства РФ при осуществлении
субъектом учета фактов хозяйственной жизни
и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием
материальных, трудовых и финансовых ресурсов
в соответствии с утвержденными нормами, нормативами. Значит, названная инструкция не регулирует вопросы составления и представления
сведений принятом бюджетном обязательстве.
Пунктом 2.1 Порядка № 98н установлены сроки
представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем
на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно данной
норме сведения об обязательстве, возникшем
на основании государственного контракта, договора, представляются получателем средств
федерального бюджета в орган Федерального
казначейства по месту своего обслуживания не
позднее шести рабочих дней со дня заключения
государственного контракта, договора в целях
постановки на учет указанного бюджетного обязательства.
Ответственность за несвоевременное представление
сведений о принятом бюджетном обязательстве
При этом операции по
составлению и представлению сведений
об обязательстве не относятся к операциям по
учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение
сроков представления указанных сведений Порядком № 98н не
предусмотрена.
В контексте ст. 15.15.7 КоАП РФ административная ответственность применяется в отношении
должностных лиц казенных учреждений, допустивших противоправные действия (бездействие) по составлению, ведению и утверждению
бюджетных смет или учету бюджетных обязательств.
Действия должностных лиц казенного учреждения по составлению и представлению в территориальный орган Федерального казначейства
сведений о принятом бюджетном обязательстве
согласно порядку учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных
обязательств получателей средств федерального бюджета, установленному Порядком № 98н,
не относятся к действиям по учету бюджетного
обязательства казенным учреждением.
С учетом изложенного нарушение положений,
предусмотренных Порядком № 98н, в том числе
непредставление получателем средств федерального бюджета — ​федеральным казенным
учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об
обязательстве в течение определенного п. 2.1
Порядка № 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которые установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ. Необходимо отметить,
что по данному вопросу есть и противоположная
позиция. Так, в Постановлении Смоленского областного суда от 09.04.2015 № 4-«а»-92/2015
указано, что представление в Федеральное каз-
начейство сведений об обязательстве по форме
КФД 0531702 с превышением установленного
срока является нарушением порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за совершение которого установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ.
Хотя тут стоит уточнить, что при рассмотрении
дела суд пришел к выводу, что нарушение срока
(на 21 день) является малозначительным.
Вместе с тем в ст. 219 БК РФ говорится, что для
санкционирования оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным)
контрактам дополнительно осуществляется
проверка на соответствие сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре
контрактов, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и сведений
о принятом на учет бюджетном обязательстве по
государственному (муниципальному) контракту
условиям данного государственного (муниципального) контракта.
В связи с вышесказанным несвоевременное
представление получателем средств федерального бюджета сведений о принятом бюджетном обязательстве, предусмотренных Порядком № 98н, следует рассматривать в контексте
ст. 15.15.6 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность в отношении
должностных лиц казенных учреждений (получателей средств федерального бюджета), допустивших несвоевременное представление сведений, необходимых для исполнения бюджетов
бюджетной системы РФ. Согласно данной статье
непредставление, либо представление с нарушением сроков, установленных бюджетным
законодательством и иными нормативными
правовыми актами, регулирующими бюджетные
правоотношения, бюджетной отчетности или
иных сведений, необходимых для составления
и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной
системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной
системы РФ, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных
сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ влечет наложение на должностных лиц
административного штрафа в размере от 10 000
до 30 000 руб.
В заключение отметим, что в соответствии с ч. 1
ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, выразившихся
в несвоевременном представлении сведений,
необходимых для исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении получателей
средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, отнесено
к компетенции Росфиннадзора и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
От имени Росфиннадзора рассматривать указанные дела и привлекать за них к ответственности
вправе (ч. 2 ст. 23.7 КоАП РФ):
• руководитель Росфиннадзора и его заместители;
• руководители структурных подразделений
Росфиннадзора и их заместители;
• руководители территориальных управлений
Росфиннадзора и их заместители.
От имени органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю
и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривать указанные дела и привлекать за них
к ответственности вправе руководители органов
исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и их заместители.
51
52
Административный штраф ПДД:
основания оплаты, возмещения расходов и отражение в бухгалтерском учете
Кочнова Т. П.,
к. э.н., заместитель
директора
департамента
бухгалтерского учета
Минобрнауки РФ
Административный
штраф ПДД:
основания оплаты,
возмещения
расходов
и отражение
в бухгалтерском
учете
Водитель — ​работник учреждения, управляя
служебным автомобилем, собственником которого является учреждение, нарушил скоростной
режим, что зафиксировала камера видеонаблюдения. Учреждение получило постановление
о привлечении к административной ответственности и оплатило административный штраф.
Разъясните основания и порядок взыскания суммы оплаченного штрафа с виновника правонарушения — ​работника учреждения?
В порядке, установленном ст. 2.6.1 КоАП РФ,
к административной ответственности за административные правонарушения в области
дорожного движения в случае их фиксации
работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими
функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или
средствами фото- и киносъемки, видеозаписи
привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств.
Так как учреждение является собственником
транспортного средства, то именно оно, а не работник привлекается к ответственности.
Статьей 238 ТК РФ закреплена обязанность работника возместить работодателю причиненный
ему прямой действительный ущерб. Под прямым
действительным ущербом понимается реальное
уменьшение или ухудшение состояния наличного имущества работодателя (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя,
если работодатель несет ответственность за его
сохранность), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имуще-
ства либо на возмещение ущерба, причиненного
работником третьим лицам.
Согласно ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством
мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется
в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так
и другими лицами.
Исходя из определения прямого действительного ущерба административный штраф таковым не
является. Однако Роструд в Письме от 19.10.2006
№ 1746–6–1 отметил, что сумма уплаченного
штрафа может быть отнесена к прямому действительному ущербу.
Аналогичный вывод содержат письма Минфина РФ от 22.08.2014 № 03–04–06/42105, от
08.11.2012 № 03–04–06/ 10–310. Кроме того,
Минфин указывает, что в случае, если учреждение-работодатель на основании положений
ст. 240 ТК РФ откажется от взыскания с виновного
работника причиненного ущерба в сумме расходов на оплату штрафа, это приведет к возникновению у работника дохода (экономической выгоды), полученного им в натуральном выражении,
подлежащего обложению НДФЛ (ст. 41 НК РФ).
Таким образом, в данном случае из-за действий
работника учреждению-работодателю причинен
ущерб в виде затрат на оплату суммы штрафа
и оно вправе привлечь работника к материальной ответственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 248 ТК РФ взыскание
с виновного работника суммы причиненного
Административный штраф ПДД:
основания оплаты, возмещения расходов и отражение в бухгалтерском учете
ущерба, не превышающей среднего месячного
заработка, производится по распоряжению работодателя. Распоряжение может быть сделано
не позднее одного месяца со дня окончательного установления работодателем размера причиненного работником ущерба.
Кроме того, работник, виновный в причинении
ущерба работодателю, может добровольно возместить его полностью или частично на основании ч. 4 ст. 248 ТК РФ. Для этого следует подписать соответствующее соглашение.
Как средства, поступившие от виновного сотрудника в счет возмещения расходов учреждения
на оплату административного штрафа за нарушение ПДД, отразятся в бухгалтерском учете
учреждения: как восстановление расходов, произведенных учреждением на оплату или в виде
поступления доходов?
Расходы бюджетного учреждения на оплату
административного штрафа за нарушение ПДД
в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ1 отражаются
по статье 290 «Прочие расходы» КОСГУ.
Под восстановлением кассового расхода следует
понимать операцию по поступлению денежных
средств, направленную на восстановление конкретных кассовых расходов, когда на лицевой
(расчетный) счет или в кассу учреждения денежные средства поступают от того юридического
(физического) лица, в пользу которого ранее
была произведена данная выплата, то есть возврат произведенных расходов в рамках одного
и того же договора (операции) .
В данном случае сумма штрафа перечисляется на счет администратора доходов бюджета — ​ГИБДД, следовательно, восстановлением
кассового расхода будет считаться поступление
средств от указанного уполномоченного органа,
например, в случае переплаты.
Поэтому операции по внесению работником денежных средств на оплату штрафа отражаются
в учете учреждения как доходные операции.
Если указанная сумма поступает как доходы, то
по какой статье КОСГУ ее следует отражать: как
компенсацию затрат учреждения по статье 130
«Доходы от оказания платных услуг (работ)» или
в виде доходов от штрафов, возмещения ущерба
по статье 140 «Суммы принудительного изъятия»
КОСГУ?
Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ по статье 140 «Суммы
принудительного изъятия» КОСГУ отражаются
поступления доходов от административных платежей и штрафов, сборов, санкций, возмещения
ущерба, в том числе поступлений в результате
применения мер гражданско-правовой, административной, уголовной ответственности, возмещения ущерба и иных сумм принудительного
изъятия.
Бюджетное учреждение-работодатель не относится к органам, уполномоченным на сбор
и администрирование штрафов за нарушение
ПДД. Кроме того, ТК РФ не устанавливает обязательное требование на возмещение виновным
лицом расходов учреждения на оплату административного штрафа.
Поэтому статья 140 КОСГУ должна применяться
в ситуации, когда сотрудник отказывается возмещать причиненный ущерб добровольно, то есть
работодатель взыскивает указанные средства
принудительно, например, в судебном порядке.
Таким образом, если сотрудник возмещает денежные средства добровольно, то указанная
сумма является поступлением в виде компенсации затрат государственных (муниципальных)
учреждений на оплату административного штрафа и относится на статью 130 КОСГУ.
Какой счет следует использовать бюджетному
учреждению для расчетов по возмещению виновным работником суммы оплаченного учреждением штрафа: 0 205 31000 или 0 209 30000 (возмещение причиненного ущерба)?
Счет 205 00 «Расчеты по доходам» предназначен
для учета расчетов по суммам доходов (поступлений), начисленных учреждением в момент
возникновения требований к их плательщикам,
возникающих в силу договоров, соглашений,
а также при выполнении субъектом учета возложенных согласно законодательству РФ на него
функций, а также поступивших от плательщи-
53
54
Административный штраф ПДД:
основания оплаты, возмещения расходов и отражение в бухгалтерском учете
ков предварительных оплат (п. 197 Инструкции
№ 157н1).
В общем случае счет 20531 «Расчеты по доходам
от оказания платных работ, услуг» предназначен
для отражения операций по учету доходов, полученных в ходе финансово-хозяйственной деятельности учреждения, в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными
уставом. Вместе с тем на основании положений
п. 221 Инструкции № 157н операции по иным доходам, возникающим в ходе хозяйственной деятельности учреждения, не отраженные на счетах
205 00 «Расчеты по доходам» учитываются на
счете 20900.
Поэтому, по нашему мнению, операции по возмещению сотрудником суммы оплаченного ранее за счет учреждения штрафа следует отражать на счете 20930 «Расчеты по компенсации
затрат» как расчеты по иным видам ущерба,
которые признаются собственными доходами
учреждения.
Таким образом, задолженность по возмещению
расходов на оплату штрафа отразится в учете
1 Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти
(государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук,
государственных (муниципальных) учреждений, утв.
Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.
Содержание операции
Дебет
Использование личного имущества в служебных целях
бюджетного учреждения на основании положений п. 109 Инструкции № 174н2 следующим образом:
Дебет счета 220930560 «Увеличение дебиторской задолженности по ущербу по компенсации
затрат государства, государственных (муниципальных) учреждений»
Использование
личного имущества
в служебных целях
Кредит счета 240110130 «Доходы от оказания
платных услуг»
Пример
Бюджетное учреждение оплатило за счет собственных средств административный штраф за
нарушение ПДД в сумме 2 000 руб. Виновный
сотрудник согласился добровольно возместить
указанные средства и написал заявление об
удержании данной суммы из заработной платы,
которая выплачивается за счет средств субсидии
на выполнение государственного задания. Как
в бухгалтерском учете учреждения отразятся
операции по возмещению указанных средств?
В бухгалтерском учете бюджетного учреждения
будут сформированы следующие записи по возмещению суммы оплаченного за счет учреждения административного штрафа из заработной
платы виновного лица:
2 Инструкция по применению Плана счетов бухгалтерского
учета бюджетных учреждений, утв. Приказом Минфина
РФ от 16.12.2010 №174н.
Кредит
Сумма,
руб.
Документ-основание
Начислено обязательство по
оплате
административного
штрафа
240120290
230305730
2000
Постановление о привлечении к административной ответственности,
справка (ф. 0503833)
Перечислена сумма административного штрафа
230305830
2201 11610 18 (статья 290 КОСГУ)
2000
Выписка из лицевого счета
Отражена сумма задолженности виновного работника
по возмещению расходов на
оплату штрафа
220930560
2401 10130
2000
Приказ руководителя, справка, заявление работника
Удержаны денежные средства
из заработной платы работника в погашение обязательств
по оплате штрафа
430211830
430403730
2000
Расчетно-платежная
ведомость
Исполнены
обязательства
по компенсации расходов на
оплату штрафа (по КВФО 2) за
счет средств, удержанных из
заработной платы работника
(по КВФО 4)
430403830
430406730
2000
Справка (ф. 0503833)
230406830
220930660
2000
Дубовик И.,
эксперт журнала
«Казенные учреждения:
бухгалтерский учет
и налогообложение»
Прочитав заголовок, вы можете заметить, что в нем не хватает
одного слова, определяющего того, кто использует личное
имущество в служебных целях. В большинстве случаев это
работник, договорившийся с работодателем, что он будет таким
образом облегчать исполнение своих трудовых обязанностей.
Однако в казенных учреждениях есть и другие категории, например,
военнослужащие, иные государственные (муниципальные)
служащие, которые также могут использовать свое имущество,
оформляя это в рамках иного, нетрудового, законодательства.
За что можно платить компенсацию?
На самом деле не так много видов личного
имущества
граждан,
которое
можно
использовать в служебных целях. В деятельности
казенных учреждений наиболее используемыми
в работе являются автомобили сотрудников.
Ведь не всегда учреждения обеспечены
автотранспортом в необходимом количестве,
в результате чего возникает нехватка служебного
транспорта, который иногда может быть заменен
личными авто при условии, что это удобно
и работнику, и работодателю.
В отличие от всех иных видов получения авто
в пользование, в данном случае автомобиль
эксплуатируется не только в служебных, но
и в личных целях. Следовательно, компенсация
за использование личного авто сотрудника
может быть ниже арендной платы, уплачиваемой
по договору аренды транспортного средства
с экипажем. Однако, как показывает практика,
использование личного транспорта существенно
ограничено сферой его эксплуатации, как
правило, это служебные командировки, когда
на личном транспорте проще добраться туда,
куда не ходит общественный или служебный
транспорт.
Выплата компенсации в рамках
трудового законодательства
Отношения между работником и работодателем
регулируются
нормами
трудового
законодательства, которые предусматривают
выплату компенсации за использование авто,
износ (амортизацию) имущества (потерю
стоимости), а также расходы, связанные
с использованием
работником
личного
автомобиля в служебных целях (ст. 188 ТК
РФ). Порядок возмещения затрат работника
и размеры выплат определяются актами
55
56
Использование личного имущества в служебных целях
трудового законодательства, а при отсутствии данных актов соглашением сторон трудового договора,
заключенным в письменной форме.
Использование личного имущества в служебных целях
(износ) личного имущества. Только при
наличии соответствующего соглашения между
работодателем и работником последнему
выплачивается компенсация (Апелляционное
определение Московского городского суда от
14.11.2014 № 33–23925/2014).
Выплата компенсации не в рамках
трудового законодательства
Для начала нужно сказать, что основание
для выплаты компенсации в данном случае
должно быть указано в нормативных актах,
имеющих уровень применения не ниже ТК РФ.
В частности, это законы, такие как Закон о статусе
военнослужащих1, Закон о социальных гарантиях
сотрудникам органов внутренних дел2, Закон
о социальных гарантиях сотрудникам некоторых
федеральных
органов
исполнительной
власти3, Закон о судебных приставах4, Закон
о государственной гражданской службе5 и др.
На схеме покажем, как могут быть распределены
расходы, связанные с эксплуатацией личного
транспорта, между работником и работодателем.
Важно понимать, что трудовой и коллективный
договоры
не
устанавливают
нормы
компенсационных выплат, а лишь предоставляют
организации право самостоятельно определять
порядок и размер возмещения затрат работника
по
использованию
личного
имущества.
В рамках
трудового
законодательства
основанием
для
выплаты
компенсации
персоналу,
использующему
легковые
автомобили для служебных поездок, является
приказ руководителя учреждения, в котором
устанавливаются размеры этой компенсации.
Для
получения
компенсации
работники
представляют в бухгалтерию учреждения копию
технического паспорта личного автомобиля,
заверенную в определенном порядке, и ведут
учет служебных поездок в путевых листах.
Все представленные документы должны
подтверждать
использование
имущества
в интересах работодателя, а не в интересах
работника (Постановление АС СЗО от 16.03.2015
№ Ф07–1834/2011).
Любому ли работнику можно выплатить
компенсацию?
По мнению налоговиков, при использовании
работниками личного транспорта выплата им
производится в тех случаях, когда их работа
по
роду
производственной
(служебной)
деятельности
связана
с постоянными
служебными разъездами в соответствии с их
должностными обязанностями (Письмо МНС РФ
от 02.06.2004 № 04–2–06/419@).
При этом работодатель может даже запретить
использование личных автомобилей при
исполнении трудовых обязанностей. В таком
случае ни о какой компенсации не может идти
речи, так как ее выплата — ​это право, а не
обязанность работодателя, который обеспечил
работнику все условия для выполнения
трудовой функции (Апелляционное определение
Московского городского суда от 08.04.2015
№ 33–11579/2015).
Ведь положения ст. 188 ТК РФ не устанавливают
обязанность работодателя по возмещению
работнику
расходов
на
приобретение
или
создание
какого-либо
имущества,
а предусматривают
лишь
возможность
выплаты компенсации за использование
В каждом из них есть нормы следующего
содержания: при использовании служащими
личного транспорта в служебных целях
выплачивается
денежная
компенсация
в порядке и размерах, которые определяются
Наименование
документа
Правительством
РФ
или
установлены
законодательством. В последнем случае
подразумеваются нормы Трудового кодекса.
Что касается подзаконных нормативных актов,
утверждаемых Правительством РФ, то выделим
правила выплаты компенсации за использование
личного авто, утвержденные:
• Постановлением от 17.01.2013 № 14 для
сотрудников учреждений и органов уголовноисполнительной
системы,
федеральной
противопожарной службы Государственной
противопожарной службы, органов по
контролю за оборотом наркотических средств
и психотропных веществ, и таможенных
органов;
• Постановлением от 30.12.2011 № 1199 для
персонала органов внутренних дел РФ;
• Постановлением от 02.07.2013 № 563 для
федеральных государственных гражданских
служащих.
Для сравнения нормы выплаты компенсации
представим в таблице.
Предельные размеры денежных компенсаций (руб. в мес.)
Постановления
Правительства РФ
№ 14, № 1199
3 300 — ​за использование легковых автомобилей с рабочим
объемом двигателя до 2000 куб. см включительно;
4100 — ​за использование легковых автомобилей с рабочим
объемом двигателя свыше 2000 куб. см;
1 650 — ​за использование мотоциклов
Постановление
Правительства РФ № 563
2400 — ​за использование легковых автомобилей с рабочим
объемом двигателя до 2000 куб. см включительно;
3000 — ​за использование легковых автомобилей с рабочим
объемом двигателя свыше 2000 куб. см;
1200 — ​за использование мотоциклов
Как видим, первые два постановления Правительства РФ устанавливают одинаковый предельный
размер компенсаций сотрудникам так называемых силовых министерств и ведомств. Для всех
остальных государственных служащих размер компенсации немного ниже, что, возможно,
обусловлено более «спокойным» характером трудовой деятельности.
1 Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ.
2 Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ.
3 Федеральный закон от 30.12.2012 № 283-ФЭ.
4 Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ.
5 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ.
57
58
Использование личного имущества в служебных целях
Правила же назначения и выплаты денежной
компенсации по всем трем документам мало
отличаются. Во-первых, она выплачивается
сотрудникам, служебная деятельность которых
носит разъездной характер в соответствии
с их служебными обязанностями. Во-вторых,
основанием для использования сотрудником
личного транспортного средства в служебных
целях
является
приказ
руководителя
соответствующего
органа
(учреждения).
В-третьих, сотрудникам, использующим личное
транспортное средство в служебных целях по
доверенности его собственника, денежная
компенсация выплачивается в таком же порядке.
В-четвертых, для непосредственного получения
компенсации сотрудники силовых министерств
и ведомств подают рапорт на имя руководителя
соответствующего
органа
(подразделения,
организации), к которому прилагают следующие
документы:
• копию свидетельства о регистрации личного
транспортного средства (паспорта личного
транспортного средства);
• путевой лист, обязательные реквизиты
и порядок заполнения которого утверждены
федеральным
органом
исполнительной
власти, осуществляющим функции по
выработке
государственной
политики
и нормативно-правовому регулированию
в сфере транспорта;
• документы,
подтверждающие
расходы
на эксплуатацию личного транспортного
средства в служебных целях (затраты на
горюче-смазочные материалы, техническое
обслуживание, текущий ремонт).
Гражданские
служащие
вместо
рапорта
подают заявление с указанием сведений, при
исполнении каких должностных обязанностей
и с какой периодичностью используется личный
транспорт. К заявлению прилагается копия
свидетельства о регистрации транспортного
средства (с предъявлением оригинала).
Между тем есть еще одно важное отличие.
Гражданским
служащим
полагается
возмещение расходов на приобретение ГСМ
по фактическим затратам, подтвержденным
соответствующими документами (счетами,
квитанциями, кассовыми чеками и др.). Выплата
компенсации производится отдельно от
возмещения поименованных расходов. Решение
о выплате компенсации и возмещении расходов
принимается нанимателем в 10-дневный срок
со дня получения заявления гражданского
служащего с учетом:
• необходимости
использования
личного
транспорта для исполнения должностных
обязанностей, связанных с постоянными
служебными поездками;
• времени использования личного транспорта
в служебных целях;
• объема
бюджетных
ассигнований,
предусмотренных
соответствующему
государственному органу в федеральном
бюджете на обеспечение его деятельности.
Для военнослужащих и представителей других
силовых
структур
установлены
выплаты
компенсации не более предельного размера
независимо от того, сколько бензина или
дизельного топлива своего личного авто потратил
сотрудник. Это не согласуется с нормами ст. 188
ТК РФ, выделяющими сумму за износ имущества
и произведенные расходы, связанные с его
эксплуатацией. Однако оспаривать правила
выплаты компенсации не советуем, так как нормы
трудового законодательства распространяются
на работников, а военнослужащие под данную
категорию не подпадают (ст. 11 ТК РФ). Не понятно
и с государственными и муниципальными
служащими, на которых нормы трудового
законодательства распространяются в части,
не противоречащей федеральным законам,
определяющим их статус и деятельность.
Раз так, то компенсация военнослужащим
и представителям других силовых структур
включает в себя как сумму платы за износ
имущества, так и возмещение расходов по
эксплуатации. Ведь не зря для силовиков
предельные нормы установлены выше, чем для
гражданских служащих, хотя разница около
1 000 руб. небольшая, что вряд ли покрывает
расходы на ГСМ в месяц.
НДФЛ
Для целей расчета данного налога не играет
роли то, в рамках какого законодательства
выплачивается компенсация. Плательщиками
данного налога являются физические лица — ​
работники казенного учреждения, которое
Использование личного имущества в служебных целях
считается налоговым агентом, исполняющим
обязанности по расчетам с бюджетом по НДФЛ.
Трудовой
кодекс
выделяет
компенсационных выплат:
От
исчисления
и удержания
данного
налога п. 3 ст. 217 НК РФ освобождаются
все
виды
установленных
действующим
законодательством компенсационных выплат
(в пределах определенных норм). А поскольку
гл. 23 «Налог на доходы физических лиц»
НК РФ не содержит норм компенсаций при
использовании личного имущества работника
в служебных целях и не предусматривает
порядок их установления, для целей применения
п. 3 ст. 217 НК РФ следует руководствоваться
положениями
иного,
неналогового,
законодательства. В названной статье сказано
просто о действующем законодательстве,
неконкретно, поэтому выплаты за использование
сотрудником (служащим) личного имущества
являются компенсационными, в рамках какого
бы законодательства они не производились.
• в силу норм ст. 164 ТК РФ под компенсациями
понимаются
денежные
выплаты,
определенные
в целях
возмещения
работникам затрат, связанных с исполнением
ими трудовых или иных предусмотренных
федеральным
законом
обязанностей.
Указанные выплаты не входят в систему
оплаты труда;
Практика показывает, что нередко работники
пользуются личным имуществом (автомобилем)
близких родственников по доверенности.
Поскольку в действующем законодательстве
не раскрывается термин «личное имущество
работника», под личным имуществом работника
применительно к п. 3 ст. 217 НК РФ и ст. 188 ТК РФ
следует понимать имущество, принадлежащее
работнику на любом законном основании.
Если автомобили находятся во владении
и пользовании работников на основании
выданных им доверенностей от собственников,
то
работодатель
вправе
не
включить
в облагаемую базу по НДФЛ суммы компенсаций,
выплачиваемые за использование транспортных
средств в служебных целях (Постановление АС
СЗО от 06.08.2015 № Ф07–5043/2015).
Страховые взносы
При исчислении данных взносов, также как
при расчете НДФЛ, имеет значение характер
выплаты: компенсационный или нет. Согласно
пп. 2 п. 1 ст. 9 Закона о страховых взносах6 не
подлежат обложению данными взносами все
виды компенсационных выплат (в пределах
норм,
установленных
в соответствии
с законодательством), связанных с выполнением
сотрудником трудовых обязанностей.
6 Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ.
два
вида
• согласно ст. 188 ТК РФ при использовании
работником с согласия или ведома
работодателя и в его интересах личного
имущества
работнику
выплачивается
компенсация за использование, износ
(амортизацию) личного транспорта, а также
возмещаются расходы, связанные с его
использованием.
Размер
возмещения
расходов
определяется
соглашением
сторон трудового договора, выраженным
в письменной форме.
Оба вида выплат считаются компенсационными
для целей исчисления страховых взносов
и поэтому ими не облагаются. Если авто
используется по доверенности, то именно
данный документ подтверждает правомерное
использование чужого автомобиля, в том числе
в служебных целях, что позволяет работодателю
компенсировать затраты на использование
авто, находящегося во владении работника на
основании доверенности (Постановление АС УО
от 06.04.2015 № Ф09–10118/14).
В итоге компенсация за использование личного
автомобиля не подлежит включению в базу для
исчисления страховых взносов на обязательное
пенсионное и медицинское страхование
(Определение ВС РФ от 03.08.2015 № 309-КГ15–
8423).
На заметку
Выплаты по договору аренды транспортного
средства с экипажем в силу взаимосвязанных
норм
пенсионного,
гражданского
законодательства
воспринимаются
третьими лицами как компенсации лицу,
которому выдана доверенность на управление
автомобилем, и также не образуют
объекта обложения страховыми взносами во
59
60
Использование личного имущества в служебных целях
внебюджетные фонды (Определение ВС РФ от
30.07.2015 № 306-КГ15–5578, Постановление АС
ПО от 18.02.2015 № Ф06–18242/2013).
Остается добавить, что сумма компенсации,
выплачиваемая сотруднику за использование
личного имущества (транспорта), не подлежит
обложению страховыми взносами как на
обязательное социальное страхование на
случай
временной
нетрудоспособности
и в связи с материнством, так и на обязательное
социальное
страхование
от
несчастных
случаев на производстве и профессиональных
заболеваний, если использование данного
имущества связано с исполнением трудовых
обязанностей (разъездной характер работы).
Размер возмещения указанных расходов должен
Компенсация северянам расходов на проезд
Компенсация
северянам расходов
на проезд
соответствовать экономически обоснованным
затратам,
связанным
с фактическим
использованием упомянутого имущества для
целей трудовой деятельности (Постановление
АС ЗСО от 24.08.2015 № Ф04–21805/2015).
Бухгалтерский учет
Согласно Указаниям № 65н7 расходы учреждения
по выплате работнику компенсации за
использование личного имущества в служебных
целях относятся на подстатью 212 «Прочие
выплаты» КОСГУ.
Учет расчетов с работниками по выплате этой
компенсации ведется на счете 0 302 12 000
«Расчеты по прочим выплатам» (п. 256
Инструкции № 157н8, п. 101 Инструкции № 162н9).
В учете казенного учреждения делаются следующие бухгалтерские записи:
Содержание операции
Дебет
Кредит
Начислена компенсация за использование личного
имущества в служебных целях
1 402 20 212
1 30212 730
Перечислена компенсация на карту работника
1 30212 830
1 304 05 212
Выдана компенсация из кассы учреждения
1 30212 830
1 201 34 610
***
Итак, компенсация за использование личного имущества может выплачиваться работникам,
военнослужащим и иным государственным (муниципальным) служащим. При использовании
личного автотранспорта в служебных целях компенсация выплачивается в порядке и размерах,
установленных подзаконными актами, в частности постановлениями Правительства РФ. При
этом одним работникам износ и расходы по эксплуатации транспортного средства возмещаются
отдельно, а другим — ​не больше определенного предельного размера. Для целей исчисления НДФЛ
и страховых взносов выплаты в пользу лиц, использующих личное имущество в служебных целях,
считаются компенсационными и не включаются в расчет при условии, что такие выплаты начисляются
в установленных порядке и размере.
7 Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, утв. Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н.
8 Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от
01.12.2010 № 157н.
9 Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета, утв. Приказом Минфина РФ от 06.12.2010 № 162н.
Зернова И.,
эксперт журнала
«Казенные учреждения:
бухгалтерский учет
и налогообложение»
Работники учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (далее — ​северяне), имеют
право на определенные гарантии и компенсации, установленные
Трудовым кодексом, другими федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами РФ. В этой статье рассмотрим
порядок назначения и выплаты одной из таких компенсаций,
а именно компенсации оплаты стоимости проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно.
Лица, имеющие право на
выплату компенсации
Следуя положениям ст. 325 ТКРФ и ст. 33 Закона
РФ от 19.02.1993 № 4520–1 «О государственных
гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях», правом на
оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа
в пределах территории РФ к месту использования отпуска и обратно могут воспользоваться
лица, работающие в государственных (муниципальных) учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Размер, условия и порядок выплаты компенсации северянам, работающим в учреждениях,
финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в учреждениях, финансируемых из бюджетов субъектов
РФ, — ​законами субъектов РФ, в учреждениях,
финансируемых из местных бюджетов, — ​муниципальными правовыми актами.
Такой порядок для федеральных государственных учреждений, расположенных в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, определен Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 455 (далее — ​Порядок
№ 455).
Согласно п. 4 данного документа право на компенсацию расходов за 1-й и 2-й годы работы возникает у работника учреждения одновременно
с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за 1-й год работы. Затем у работника право на компенсацию расходов за 3-й и 4-й
годы непрерывной работы в указанном учреждении возникает начиная с 3-го года работы, за 5-й
и 6-й годы — ​начиная с 5-го года работы и т. д.
Следует заострить внимание на том, что нормы
трудового законодательства связывают выплату
компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования
отпуска и обратно с фактом предоставления работнику и использования им ежегодного оплачиваемого отпуска, независимо от того, одновременно или в разное время используют отпуск
работник и неработающие члены его семьи.
Если работник не выезжает в отпуск из местности, приравненной к районам Крайнего Севера,
то он лишен возможности получить компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно на члена
семьи, так как право члена семьи работника производно от права самого работника (п. 6 Обзора
ВС РФ практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой
деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утвержденного
Президиумом ВС РФ 26.02.2014 (далее — ​Обзор
ВС РФ)).
Трудовым кодексом не предусмотрена выплата
компенсации стоимости проезда к месту отдыха
и обратно при нахождении работника в каком-
61
62
Компенсация северянам расходов на проезд
либо ином отпуске, кроме ежегодного оплачиваемого отпуска.
В то же время нормативным актом органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления таким лицам могут быть
установлены дополнительные гарантии в части
вида отпуска, в период нахождения в котором
работник может воспользоваться правом на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа (п. 6 Обзора ВС РФ).
Например, нормативными актами может быть
предусмотрено, что назначение и выплата компенсации работнику осуществляются работодателем в случае, если работник находился
в ежегодном оплачиваемом отпуске, отпуске по
беременности и родам, отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, отпуске без сохранения заработной платы.
Порядок предоставления
компенсации
Следуя положениям ст. 325 ТК РФ, федеральные
государственные учреждения компенсируют работнику стоимость:
• проезда в пределах территории РФ к месту использования отпуска и обратно любым видом
транспорта (за исключением такси), в том числе личным;
• провоза багажа весом до 30 кг;
• проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (неработающим мужу
(жене), несовершеннолетним детям (в том
числе усыновленным), фактически проживающим с работником) независимо от времени
использования работником отпуска.
Обратите внимание
Компенсации предоставляются работнику федерального государственного учреждения и членам его семьи только по основному месту работы (ст. 325 ТК РФ).
Выплата компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно осуществляется на
Компенсация северянам расходов на проезд
основании письменного заявления, представляемого работником учреждения не позднее чем
за две недели до начала отпуска. В заявлении
указываются:
а) фамилия, имя, отчество членов семьи работника, имеющих право на компенсацию расходов, с приложением копий документов,
подтверждающих степень родства (свидетельства о заключении брака, рождении, об
усыновлении (удочерении), установлении отцовства или о перемене фамилии), справки
о совместном проживании, копии трудовой
книжки неработающего члена семьи;
б) даты рождения несовершеннолетних детей
работника;
в) место использования отпуска работника и членов его семьи;
г) виды транспортных средств, которыми предполагается воспользоваться;
д) маршрут следования;
е) примерная стоимость проезда.
Выплату компенсации следует производить не
позднее чем за три рабочих дня до отъезда в отпуск исходя из примерной стоимости проезда.
Окончательный расчет осуществляется по возвращении из отпуска на основании предъявленных билетов или других документов.
• водным транспортом — ​в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий
и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна
всех линий сообщения, в каюте I категории
судна паромной переправы;
• воздушным транспортом — ​в салоне экономкласса;
• автомобильным транспортом — ​в автомобильном транспорте общего пользования
(кроме такси), при его отсутствии — ​в автобусах с мягкими откидными сиденьями;
б) оплата стоимости проезда автомобильным
транспортом общего пользования (кроме
такси) к железнодорожной станции, пристани, аэропорту и автовокзалу при наличии документов (билетов), подтверждающих расходы;
в) оплата стоимости провоза багажа весом не более 30 кг на работника и 30 кг на каждого члена семьи независимо от количества багажа,
разрешенного для бесплатного провоза по
билету на тот вид транспорта, которым следует работник и члены его семьи, в размере
документально подтвержденных расходов.
Согласно п. 5 Порядка № 455 к расходам работника, подлежащим компенсации, относятся:
В том случае, когда документы, представленные
работником, подтверждают расходы на проезд
более высокой категории, чем определено п. 5
Порядка № 455, компенсация расходов производится на основании справки о стоимости проезда в соответствии с установленной категорией,
выданной работнику (членам его семьи) соответствующей транспортной организацией, на дату
приобретения билета. Расходы на получение
указанной справки компенсации не подлежат.
а) оплата стоимости проезда к месту использования отпуска работника учреждения и обратно
к месту постоянного жительства — ​в размере фактических расходов, подтвержденных
проездными документами (включая оплату
услуг по оформлению проездных документов, предоставление в поездах постельных
принадлежностей), но не выше стоимости
проезда:
• железнодорожным транспортом — ​в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
При отсутствии проездных документов компенсация расходов производится при документальном подтверждении пребывания работника
учреждения и членов его семьи в месте использования отпуска (при наличии документов, подтверждающих пребывание в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на
туристической базе, а также в ином подобном
учреждении или удостоверяющих регистрацию
по месту пребывания) на основании справки
транспортной организации о стоимости проезда
Выплаты, предусмотренные ст. 325 ТК РФ, являются целевыми и не суммируются в случае, когда работник и члены его семьи своевременно не
воспользовались правом на оплату стоимости
проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно.
по кратчайшему маршруту следования к месту
использования отпуска и обратно в размере минимальной стоимости проезда:
а) при наличии железнодорожного сообщения — ​
по тарифу плацкартного вагона пассажирского поезда;
б) при наличии только воздушного сообщения — ​
по тарифу на перевозку воздушным транспортом в салоне экономкласса;
в) при наличии только морского или речного сообщения — ​по тарифу каюты X группы морского судна регулярных транспортных линий
и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, каюты III категории речного судна
всех линий сообщения;
г) при наличии только автомобильного сообщения — ​по тарифу автобуса общего типа.
Порядком № 455 определены и другие особенности компенсации расходов на проезд, а именно:
• при направлении в отпуск на личном транспорте компенсация расходов производится
при документальном подтверждении их пребывания в месте использования отпуска в размере фактически произведенных расходов на
оплату стоимости израсходованного топлива,
подтвержденных чеками автозаправочных
станций, но не выше стоимости проезда, рассчитанной на основе норм расхода топлива,
установленных для соответствующего транспортного средства, и исходя из кратчайшего
маршрута следования (п. 8);
• при проведении отпуска работником в нескольких местах компенсации подлежит стоимость проезда только к одному из этих мест
(по выбору работника), а также стоимость
обратного проезда от того же места к месту
постоянного жительства по фактическим расходам (при условии проезда по кратчайшему маршруту следования) или на основании
справки о стоимости проезда в соответствии
с предусмотренными п. 5 Порядка № 455 категориями проезда, выданной транспортной
организацией, но не более фактически произведенных расходов;
63
64
Компенсация северянам расходов на проезд
• при проведении отпуска за пределами РФ,
в том числе по туристской путевке, компенсация расходов производится по стоимости проезда железнодорожным, воздушным, морским, речным, автомобильным транспортом
до ближайших к месту пересечения границы
РФ железнодорожной станции, аэропорта,
морского (речного) порта, автостанции с учетом требований, определенных Правилами
№ 455. При этом основанием для компенсации расходов, кроме перевозочных документов, является копия заграничного паспорта
(при предъявлении оригинала) с отметкой органа пограничного контроля (пункта пропуска)
о месте пересечения государственной границы РФ. Если поездка работника за пределы
РФ воздушным транспортом осуществляется
без посадки в ближайшем к месту пересечения государственной границы РФ аэропорту,
должна быть представлена справка о стоимости перевозки по территории РФ, включенной
в стоимость билета, выданная транспортной
организацией.
Представление отчета
о произведенных расходах
Для окончательного расчета работник учреждения обязан в течение трех рабочих дней с даты
выхода на работу из отпуска представить отчет о произведенных расходах с приложением
подлинников проездных и перевозочных документов (билетов, багажных квитанций, других
транспортных документов), подтверждающих
расходы работника учреждения и членов его
семьи. В случаях, предусмотренных Порядком
№ 455, работником учреждения представляется
справка о стоимости проезда, выданная транспортной организацией.
В настоящее время практикуется приобретение
проездных билетов в бездокументарной форме.
Если авиабилет приобретен в бездокументарной
форме (электронный билет), то оправдательными документами, подтверждающими расходы
на приобретение авиабилета, являются (Приказ
Минтранса РФ № 1341)1
1
Приказ Минтранса РФ от 08.11.2006 № 134
«Об установлении формы электронного пассажирского билета и багажной квитанции
в гражданской авиации».
Компенсация северянам расходов на проезд
• сформированная автоматизированной информационной системой оформления воздушных
перевозок маршрут/квитанция электронного
документа (авиабилета) на бумажном носителе, в которой указана стоимость перелета;
• наименование агентства или перевозчика,
оформившего билет;
• посадочный талон, подтверждающий перелет
подотчетного лица по отраженному в электронном авиабилете маршруту.
• уникальный номер электронного билета.
Согласно пп. 2 п. 1 приложения к Приказу Минтранса РФ № 134 электронный билет должен содержать следующие реквизиты:
• сведения о пассажире (для внутренних перевозок — ​Ф. И. О., наименование, серию и номер документа, удостоверяющего личность;
для международных перевозок — ​фамилию,
другие сведения в соответствии с международными нормами);
• наименование и (или) код перевозчика;
• номер рейса;
• дату отправления рейса;
• время отправления рейса;
• наименование и (или) коды аэропортов (пунктов) отправления и назначения для каждого
рейса;
• тариф;
• норму бесплатного провоза багажа (по усмотрению);
В Письме Минфина РФ от 21.04.2014 № 03–03–
07/18328 разъяснено, что в случае подтверждения расходов на приобретение авиабилета вышеуказанными документами дополнительных
документов, подтверждающих оплату билета,
в том числе выписки, подтверждающей оплату
банковской картой, не требуется.
Документом, подтверждающим расходы на приобретение электронного железнодорожного
билета, может служить контрольный купон электронного проездного документа (билета), полученный в электронном виде по информационнотелекоммуникационной сети (Приказ Минтранса
РФ от 21.08.2012 № 322 «Об установлении форм
электронных проездных документов (билетов)
на железнодорожном транспорте», Письмо
Минфина РФ от 07.06.2013 N- 03–03–07/21187).
Приложением к названному электронному документу является посадочный талон. Он содер-
жит необходимую информацию о состоявшейся
поездке к месту отпуска и обратно (в том числе
время отправления, стоимость проезда и другие
реквизиты). Поэтому посадочный талон может
быть принят в качестве документа-основания
для возмещения расходов по проезду (Письмо
Минфина РФ от 14.04.2014 № 03–03–07/16777).
Бюджетный учет
Согласно Указаниям о порядке применения
бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина РФ от
01.07.2013 № 65н, расходы казенного учреждения, расположенного в районе Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях, на выплату
работникам компенсации стоимости проезда
и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно следует относить на подстатью 212
«Прочие выплаты» КОСГУ.
В соответствии с Инструкцией № 162н2 представим в таблице корреспонденцию счетов по отражению в бюджетном учете расходов по выплате
компенсации стоимости проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно:
Содержание операции
Дебет
Кредит
При выдаче компенсации через кассу учреждения
Выдана из кассы компенсация оплаты проезда и провоза багажа
к месту проведения отпуска и обратно
1 20812 560
1 201 34 610
• итоговую стоимость перевозки;
Внесены в кассу учреждения неиспользованные денежные средства
1 201 34 510
1 20812 660
• форму оплаты;
Внесены на лицевой счет учреждения неизрасходованные денежные средства
1 210 03 560
1 304 05 212
1 201 34 610
1 210 03 660
1 208 12 560
1 30405 212
1 401 20212
1 20812 660
• эквивалент тарифа (если применяется);
• сборы (если применяются);
• наименование и (или) код класса бронирования;
• код статуса бронирования;
• дату оформления;
При перечислении компенсации на банковскую карту работника
Перечислена с лицевого счета учреждения на банковскую карту
работника компенсация на оплату проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно
Отражение расходов
Отражены в учете расходы на оплату проезда и провоза багажа
к месту проведения отпуска и обратно
2 Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета, утв. Приказом Минфина РФ от 06.12.2010 № 162н.
65
66
Компенсация северянам расходов на проезд
Компенсация северянам расходов на проезд
Пример
На банковскую карту работника, отбывающего в отпуск, перечислена компенсация расходов на проезд и провоз багажа в сумме 12 000 руб. Из представленного работником отчета с приложением подтверждающих документов следует, что эти средства были им израсходованы полностью.
В бюджетном учете данные операции следует отразить следующей корреспонденцией счетов:
Содержание операции
Дебет
Кредит
Сумма,
руб.
Перечислена с лицевого счета учреждения на банков- 1 20812 560
скую карту работника компенсация на оплату проезда
и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно
1 304 05 212
12000
Отражены в учете расходы на оплату проезда и провоза 1 401 20 212
багажа к месту проведения отпуска и обратно
1 20812 660
12 000
Налог на доходы физических лиц
Согласно п. 3 ст. 217 НК РФ все виды компенсационных выплат, установленных законодательством РФ, освобождены от обложения НДФЛ.
Однако в ст. 217 НК РФ не содержится норм, которые бы конкретно освобождали от налогообложения оплату проезда и провоза багажа к месту
проведения отпуска работникам учреждений,
расположенных в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях, и членам их
семей.
Согласно разъяснениям, приведенным в Письме
Минфина РФ от 30.06.2014 № 03–04–06/31355,
в этом случае следует руководствоваться решениями судебных органов по данному вопросу.
Например, из решений, принятых в постановлениях ФАС ВСО от 13.06.2012 № А78–5404/2011,
ФАС СЗО от 25.12.2008 № А42–1471/2008, ФАС
ВВО от 10.06.2008 № А29–2210/2007, следует,
что компенсация стоимости проезда работников
учреждений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях,
и членов их семей к месту проведения отпуска
в пределах территории РФ и обратно, производимая на основании ст. 325 ТК РФ, подпадает под
действие п. 3 ст. 217 НК РФ и не подлежит обложению НДФЛ.
Страховые взносы во
внебюджетные фонды
Согласно ст. 7 Федерального закона от 24.07.2009
№ 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный
фонд Российской Федерации, Фонд социального
страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее — ​Федеральный закон № 212-ФЗ)
объектом обложения страховыми взносами для
плательщиков страховых взносов, производящих
выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые ими в пользу физических лиц,
в частности, в рамках трудовых отношений.
В то же время из пп. 7 п. 1 ст. 9 Федерального закона № 212-ФЗ следует, что стоимость проезда
работников к месту проведения отпуска и обратно и стоимость провоза багажа весом до 30 кг,
оплачиваемые плательщиком страховых взносов
лицам, работающим и проживающим в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в соответствии с законодательством РФ,
трудовыми договорами и (или) коллективными
договорами не подлежат обложению страховыми взносами во внебюджетные фонды.
Кроме того, указано, что в случае проведения отпуска названными работниками за пределами
территории РФ не облагается страховыми взносами стоимость проезда или перелета (включая
стоимость провоза багажа весом до 30 кг), рассчитанная от места отправления до пункта про-
пуска через государственную границу РФ, в том
числе международного аэропорта, в котором работники проходят пограничный контроль в пункте пропуска через государственную границу РФ.
К сведению
Исходя из положений ст. 9 Закона РФ от
01.04.1993 № 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации» под пунктом
пропуска через государственную границу РФ
понимается территория (акватория) в пределах, в частности, аэропорта, открытого для
международных сообщений (международных
полетов), где в соответствии с законодательством РФ осуществляется пропуск через
государственную границу лиц, транспортных
средств, грузов, товаров и животных.
Как следует из разъяснений, представленных
в Письме Минфина РФ от 20.05.2015 № 17–3/10/
В‑3536, в случае проведения отпуска за пределами территории РФ работником, работающим
и проживающим в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях и направляющимся к месту проведения отпуска воздушным
транспортом, не облагается страховыми взносами в государственные внебюджетные фонды
только стоимость проезда такого работника от
места жительства или работы до международного аэропорта, в котором он проходит пограничный контроль. В этой связи справки о стоимости
перелета от международного аэропорта вылета, в котором работник проходит пограничный
контроль, до государственной границы РФ и обратно, выданной транспортной компанией, осуществляющей авиаперевозку не требуется, поскольку стоимость данного перелета подлежит
обложению страховыми взносами в общеустановленном порядке.
***
В этой статье освещены основные моменты
предоставления сотрудникам, работающим
и проживающим в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях, компенсации
стоимости их проезда к месту проведения отпуска и обратно и стоимости провоза багажа. Уделено внимание порядку удержания НДФЛ и страховых взносов во внебюджетные фонды.
67
68
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
И. Н. Трушков,
заместитель
руководителя
Управления
Федерального
казначейства по
Архангельской
области и Ненецкому
автономному округу
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
Основные
цели создания
и этапы развития
Государственной
интегрированной
информационной
системы
«Электронный
бюджет»
2015 год — ​начало активного внедрения компонентов государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» в деятельности органов
государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
1. Современное развитие отношений в сфере
общественных финансов предъявляет новые
требования к составу и качеству информации
о финансовой деятельности публично-правовых
образований, а также к открытости информации
о результатах их деятельности.
В целях удовлетворения указанных требований,
а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами
Правительством Российской Федерации принято решение о развитии единой интегрированной информационной системы управления
общественными финансами. В рамках данного
решения Распоряжением Правительства РФ от
20.07.2011 № 1275-р одобрена Концепция создания и развития государственной интегриро-
ванной информационной системы управления
общественными финансами «Электронный бюджет».
Основной целью создания информационной
системы «Электронный бюджет» является обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления,
а также повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления за счет формирования единого
информационного пространства и применения
информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами.
Для достижения поставленной цели информационная система «Электронный бюджет» обеспечивает решение следующих задач:
• повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их
активах и обязательствах;
• создание инструментов для взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения финансовых результатов реализации государственных
программ и результатов, характеризующих
объемы и качество оказания государственных
услуг (выполнение государственных функций);
• обеспечение публикации в открытом доступе
информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора
государственного управления в сфере управления общественными финансами;
• интеграция процессов составления и исполнения бюджетов, ведения бухгалтерского учета,
а также подготовки финансовой и иной регла-
ментированной отчетности публично-правовых образований;
• усиление взаимосвязи бюджетного процесса
и процедур планирования закупок товаров,
работ и услуг для нужд публично-правовых
образований, размещения заказов на их поставку и выполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;
• обеспечение взаимосвязи реестров расходных обязательств с закрепленными в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочиями публично-правовых
образований.
Создание информационной системы «Электронный бюджет» основывается на формировании
единого информационного пространства и единого портала государственных (муниципальных)
финансов, исключающих дублирования прикладных и инфраструктурных решений, на базе
информационно-технологической инфраструктуры Федерального казначейства.
69
70
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
ской Федерации, учета и распределения поступлений между бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации, учета операции по начислению и поступлению доходов от приносящей доход деятельности организаций сектора
государственного управления. В рамках этой
подсистемы будет реализован обмен информацией о начисленных, уплаченных и зачисленных
платежах между администраторами доходов,
кредитными организациями и плательщиками.
Подсистема управления долгом и финансовыми
активами предназначена для ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, планирования и учета операций по заимствованиям и размещению финансовых активов,
регистрации договоров о предоставлении государственных гарантий, поручительств. В рамках
подсистемы будет обеспечена интеграция с информацией о поступлениях и выплатах в процессе кассового планирования для управления
ликвидностью единого счета федерального бюджета.
Основу информационной системы «Электронный бюджет» составляют централизованные
подсистемы:
• ведения реестров;
• бюджетного планирования;
• управления доходами;
• управления долгом и финансовыми активами;
• управления денежными средствами;
• управления расходами;
• управления закупками;
• управления нефинансовыми активами;
• управления кадровыми ресурсами;
• учета и отчетности;
• финансового контроля;
• информационно-аналитического
ния.
обеспече-
Подсистема ведения реестров предназначена
для централизованного ведения реестров, классификаторов, нормативно-справочной информации, шаблонов формуляров, используемых
при формировании информации в подсистемах
информационной системы «Электронный бюджет». Подсистема ведения реестров будет обеспечивать интеграцию с системами ведения
реестров, классификаторов, нормативно-справочной информации иных уполномоченных органов государственной власти, ответственных за
их ведение.
Подсистема бюджетного планирования предназначена для осуществления формализованных
процедур составления бюджета, ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей.
В рамках этой подсистемы будет обеспечена
интеграция бюджетных данных с реестром расходных обязательств, реестром государственных контрактов, государственными заданиями
на оказание услуг (выполнение работ), а также
с внешней информационной системой по ведению федеральной адресной инвестиционной
программы.
Подсистема управления доходами предназначена для учета операций по администрированию
доходов бюджетов бюджетной системы Россий-
Подсистема управления денежными средствами предназначена для формирования кассового
плана исполнения бюджета, оценки потенциальных кассовых разрывов, размещения временно свободных средств федерального бюджета.
В рамках этой подсистемы также будет реализовано ведение счетов организаций сектора государственного управления, открываемых в соответствии с законодательством Российской
Федерации в Федеральном казначействе, и осуществление бюджетных платежей с обеспечением их унификации с банковскими расчетными
технологиями.
Подсистема управления расходами предназначена для выполнения функций по доведению ассигнований и лимитов бюджетных обязательств
до участников бюджетного процесса, санкционированию, проведению и учету кассовых расходов, ведению реестра контрактов, регистрации актов выполненных работ (поставленных
товаров, оказанных услуг) и счетов (счетов-фактур), в том числе путем организации обмена
информацией между организациями сектора
государственного управления, кредитными организациями и поставщиками товаров (работ,
услуг), регистрации государственных заданий
на оказание государственных услуг (выполнение
работ) и соглашений о предоставлении субсидий
и межбюджетных трансфертов, а также планов
финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о выполнении условий соглашений.
Подсистема управления закупками предназначена для ведения планов закупок, подготовки
размещения извещений на проведение торгов.
В рамках этой подсистемы будет обеспечена взаимосвязь плана закупок с бюджетными назначениями, информацией об актах выполненных
работ (поставленных товаров, оказанных услуг),
счетах (счетах-фактурах) и платежах, информационное взаимодействие с данными подсистем
учета и отчетности, управления нефинансовыми
активами, а также интеграция с официальным
сайтом Российской Федерации в сети Интернет
для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг.
Подсистема управления нефинансовыми активами предназначена для ведения актуальной
и полной информации о произведенных и непроизведенных нефинансовых активах Российской Федерации, учета плановых и фактических
данных о бюджетных расходах на содержание
нефинансовых активов, доходах от управления
нефинансовыми активами, учета всех операций
с нефинансовыми активами организаций сектора
государственного управления. В рамках реализации подсистемы будет обеспечена взаимосвязь
с подсистемами управления закупками и учета
и отчетности, интеграция с информационной системой по ведению федеральной адресной инвестиционной программы, а также с реестрами
федерального имущества.
Подсистема управления кадровыми ресурсами
предназначена для ведения учета кадров и рабочего времени и расчета затрат на оплату труда.
В рамках реализации подсистемы будет обеспечена интеграция с данными подсистемы учета
и отчетности и федеральным порталом управленческих кадров.
Подсистема учета и отчетности предназначена
для выполнения функций ведения бюджетного
учета операций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов и учета операций по организации исполнения бюджетов, бухгалтерского
учета операций по осуществлению финансовохозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления, управленческого учета, расчета фактической себестоимости
оказываемых услуг, а также для формирования
всех видов отчетности, представляемой в том
71
72
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
числе в налоговые органы и государственные
внебюджетные фонды. При этом будет обеспечена юридическая значимость электронных отчетных документов.
Подсистема финансового контроля предназначена для автоматизации планирования и подготовки мероприятий по внутреннему контролю
и мониторингу результатов устранения выявленных нарушений. Для целей внешнего контроля
подсистема будет предоставлять возможность
доступа Счетной палате Российской Федерации
и иным контролирующим органам к информации, содержащейся в информационной системе
«Электронный бюджет».
Подсистема
информационно-аналитического
обеспечения предназначена для накопления, использования, сопоставления и анализа информационных ресурсов системы «Электронный бюджет» и других внешних источников информации,
мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности публично-правовых
образований в сфере управления общественными финансами.
В рамках создания информационной системы
«Электронный бюджет» предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов:
• бюджетное планирование;
• управление доходами;
• управление расходами;
• управление долгом и финансовыми активами;
• управление денежными средствами;
• управление закупками;
• управление нефинансовыми активами;
• управление кадровыми ресурсами;
• бухгалтерский и управленческий учет;
• финансовый контроль.
Автоматизация указанных процессов позволит
обеспечить мониторинг результативности и эффективности финансовой деятельности организаций сектора государственного управления
и публично-правовых образований, упорядочить
процедуры управления в различных сферах финансово-хозяйственной деятельности указанных
организаций и образований. Использование единых реестров, классификаторов и формуляров
приведет к интеграции процессов управления по
установленным регламентам обмена данными,
что позволит перейти к современным стандартам организации управления информационными
потоками, а также создаст предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.
Информационная система «Электронный бюджет» внедряется не одномоментно, а разделена
на несколько этапов и включает в себя следующие направления:
1. создание и внедрение единой системы формуляров, используемых при формировании информации в электронном виде о деятельности публично-правовых образований в сфере
управления общественными финансами;
2. переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления
общественными финансами;
3. автоматизация учетной деятельности, а также
интеграция и обеспечение взаимосвязи всех
видов учета и отчетности публично-правовых образований;
4. интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований;
5. обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых
образований с показателями результативности их деятельности;
6. обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами.
В настоящее время публично-правовые образования находятся на начальном этапе внедрения
информационной системы Электронный бюджет — ​создание единой системы формуляров.
Создание и внедрение единой системы формуляров используемых при формировании информации в электронном виде о деятельности
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований в сфере
управления общественными финансами, является ключевым звеном информационной системы
«Электронный бюджет».
Под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные
операции, совершаемые организациями сектора
государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
Особое значение при создании и развитии системы формуляров имеет использование единых реестров и классификаторов (реестр организаций
сектора государственного управления, реестр
расходных обязательств публично-правовых образований, реестр типовых государственных (муниципальных) контрактов, классификаторы продукции и услуг и др.), к которым будут отнесены
перечни стандартизированной информации, необходимой для заполнения формуляров информационной системы «Электронный бюджет».
Для обеспечения полноты и достоверности информации при ведении формуляров в информационной системе «Электронный бюджет»,
в настоящее время, соблюдаются следующие
основные требования:
• исключение дублирования процедур сбора
информации путем однократности ее ввода;
• обязательное применение реестров и классификаторов при заполнении формуляров;
• полное и своевременное отражение в электронном виде всех совершаемых финансовохозяйственных операций.
Применение реестров и классификаторов, ведение которых осуществляется уполномоченными
органами государственной власти позволит унифицировать требования к переводу всей информации о финансово-хозяйственной деятельности
организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований в электронный вид. Полнота и взаимосвязь данных,
содержащихся в различных реестрах и классификаторах, а также однократность ввода исходных
данных в единую систему формуляров обеспечит
необходимую интеграцию информации.
Также необходимым условием создания информационной системы «Электронный бюджет»
является переход на юридически значимый
электронный документооборот, перевод всех
документов, используемых в процессе создания информации о деятельности организаций
сектора государственного управления и публично-правовых образований в сфере управления
общественными финансами в электронный вид.
Информационная система «Электронный бюджет» состоит из закрытой и открытой частей.
Открытая часть портала предусматривается как
публичный информационный ресурс, обеспечивающий свободный доступ к нормативной, статистической и аналитической информации в сфере управления общественными финансами.
Закрытая часть портала состоит из «личных кабинетов», доступных пользователям, обладающим
соответствующими полномочиями и имеющими
сертификаты ключей электронной подписи, вне
зависимости от его территориальной удаленности.
Для автоматизации взаимодействия пользователей в информационной системе «Электронный
бюджет» реализованы регламенты и форматы
внутриведомственного и межведомственного
взаимодействия, а достижение конфиденциальности обеспечено через процедуру аутентификации и авторизации с регламентацией прав доступа пользователя к ресурсам информационных
систем.
Для электронного взаимодействия пользователей обеспечивается единое пространство электронной подписи для юридически значимого
электронного документооборота.
Внедрение юридически значимого электронного
документооборота в финансово-хозяйственную
деятельность организаций создает возможность
автоматизации и интеграции всех видов учета
и отчетности по принципу обеспечения обработки информации, формируемой посредством
единого ввода, в режиме реального времени
средствами самих информационных систем.
73
74
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
Автоматизация учетной деятельности обеспечит интеграцию всех видов учета в электронном
бюджете. При этом каждый ввод новых данных
в систему будет обновлять учетные записи в регламентном порядке.
Использование единых для всех пользователей
системы формуляров, а также применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учета в электронном виде (формирование
единой главной книги). Переход к электронной
регистрации, учету и контролю исполнения документов создаст возможность автоматически
формировать управленческие документы и отчетность. Функциональные возможности информационной системы «Электронный бюджет»
обеспечат их предоставление различным категориям пользователей в соответствии с регламентируемым доступом к отчетности и первичным
документам.
2. На 2015 год Министерством финансов РФ поставлена задача осуществить подключение
организаций к следующим сервисам функциональных подсистем «Электронного бюджета», таким как:
• ведение реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;
• ведение базовых (отраслевых) и ведомственных перечней государственных и муниципальных услуг и работ;
• ведение реестра соглашений о предоставлении субсидий;
• ведение реестра государственных заданий;
• автоматизация закупочного процесса, в том
числе планирование закупок.
Для решения поставленных задач Министерством финансов Российской Федерации утверждены приказы, регламентирующие соответствующие направления деятельности, в том
числе по ведению сводного реестра и ведению
базовых (ведомственных) перечней государственных (муниципальных) услуг и работ: от
23.12.2014 № 163н «О Порядке формирования
и ведения реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса» и от
29.12.2014 № 174н «Правила формирования
(изменения) реестровых записей при формировании и ведении ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ,
оказываемых и выполняемых государственными
учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями) и структуры их уникального номера, включая правила
формирования информации и документов для
включения в указанные реестровые записи».
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
Рассмотрим более подробно данные направления деятельности.
Формирование и ведение
Сводного реестра
В соответствии с Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 23.12.2014
№ 163н «О Порядке формирования и ведения
реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса» главным распорядителям средств федерального бюджета, органам
управления государственными внебюджетными
фондами Российской Федерации, федеральным
органам государственной власти (государственным органам), осуществляющим права собственника имущества федеральных государственных
унитарных предприятий, Центральному банку
Российской Федерации, финансовым органам
субъектов Российской Федерации, финансовым
органам муниципальных образований, органам
управления территориальными государственными внебюджетными фондами предписано
включение информации и документов в реестр
участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса.
В целях формирования и ведения Сводного реестра федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления обеспечивают формирование и представление в Федеральное казначейство необходимой информации и документов.
При формировании информации применяются
справочники, реестры и классификаторы, используемые в информационных системах управления государственными и муниципальными
финансами.
В Сводный реестр включается информация и документы о следующих организациях:
а) об участниках бюджетного процесса и их обособленных подразделениях;
б) о юридических лицах, не являющихся участниками бюджетного процесса, и их обособленных подразделениях:
• государственных (муниципальных) автономных и бюджетных учреждениях;
• государственных (муниципальных) унитарных
предприятиях, которым в соответствии с бюджетным законодательством Российской Феде-
рации предоставляются субсидии из соответствующего бюджета;
• государственных (муниципальных) унитарных
предприятиях, которым переданы полномочия государственного (муниципального) заказчика;
• неучастниках бюджетного процесса, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями,
получающих субсидии, бюджетные инвестиции из соответствующих бюджетов.
Информация и документы формируются и представляются в Федеральное казначейство следующими Уполномоченными организациями:
• в отношении участников бюджетного процесса федерального бюджета — ​главным распорядителем средств федерального бюджета,
в ведении которого находятся соответствующие участники бюджетного процесса;
• в отношении Центрального банка Российской
Федерации — ​Центральным банком Российской Федерации;
• в отношении участников бюджетного процесса бюджета государственного внебюджетного
фонда — ​соответствующим органом управления государственным внебюджетным фондом;
• в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений — ​соответствующим
главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим предоставление субсидий из федерального бюджета;
• в отношении федеральных государственных
унитарных предприятий — ​соответствующим
федеральным органом государственной власти, осуществляющим права собственника
имущества;
• в отношении иных неучастников бюджетного процесса, получающих средства из федерального бюджета, — ​соответствующим главным распорядителем средств федерального
бюджета, осуществляющим предоставление
средств из федерального бюджета;
• в отношении организаций, созданных субъектом Российской Федерации, а также иных неучастников бюджетного процесса, получающих
75
76
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
средства из бюджета субъекта Российской
Федерации — ​финансовым органом субъекта
Российской Федерации;
• в отношении организаций, созданных муниципальным образованием, а также иных неучастников бюджетного процесса, получающих
средства из местного бюджета — ​финансовым
органом муниципального образования.
Информация и документы формируются и представляются в Федеральное казначейство Уполномоченной организацией с учетом необходимости:
• первоочередного включения в Сводный реестр информации и документов об Уполномоченной организации;
• включения в Сводный реестр информации
и документов об участнике бюджетного процесса, после включения в Сводный реестр
информации и документов об указанном вышестоящем участнике бюджетного процесса;
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
• включения в Сводный реестр информации
и документов о неучастнике бюджетного процесса после включения в Сводный реестр информации и документов о соответствующем
органе государственной власти (местного самоуправления), органе управления государственным внебюджетным фондом, осуществляющем функции и полномочия учредителя
организации или права собственника имущества организации;
Несмотря на значительный объем информации
требуемой к заполнению, большая ее часть формируется в автоматическом режиме:
• включения в Сводный реестр информации
и документов об обособленном подразделении после включения в Сводный реестр
информации и документов об организации,
создавшей указанное обособленное подразделение.
• сведения о лицевых счетах, открытых организации в территориальном органе Федерального казначейства, формируется в информационной системе автоматически на основании
сведений Федерального казначейства;
Информация, представляется в Федеральное
казначейство в форме электронного документа,
формируется в структурированном виде путем
заполнения экранных форм веб-интерфейса
информационной системы «Электронный бюджет».
• после указания идентификационного номера
налогоплательщика организации и кода причины постановки на учет в налоговом органе
заполняются сведениями на основании сведений Единого государственного реестра юридических лиц;
• сведения о кодах глав по бюджетной классификации организаций, являющихся участниками бюджетного процесса федерального
бюджета, формируется в информационной
системе автоматически на основании сведений, представляемых Министерством финансов Российской Федерации.
В случае положительного результата проверки
информации и документов, представляемых
Уполномоченной организацией для включения
информации и документов в Сводный реестр,
Федеральное казначейство формирует реестровую запись, которой присваивается уникальный номер, и не позднее двух рабочих дней со
дня формирования реестровой записи направляет Уполномоченной организации извещение о включении информации об организации
в Сводный реестр.
Использование нового механизма ведения Сводного реестра позволяет обеспечить идентичность информации в различных ведомственных
информационных системах федеральных органов исполнительной власти, создает основу для
дальнейшей автоматизации бюджетного процесса, снижает трудозатраты на его ведение.
Формирование и ведение базовых (ведомственных) перечней государственных (муниципальных) услуг и работ
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2014 № 151 «О формировании
и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ,
о формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг
и работ, оказываемых и выполняемых федераль-
ными государственными учреждениями, и об
общих требованиях к формированию, ведению
и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ,
оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)»
установлено, что начиная с государственных
(муниципальных) заданий на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов государственное
(муниципальное) задание возможно будет сформировать только, если государственные (муниципальные) услуги (работы) включены в базовый
(отраслевой) перечень.
Данным Постановлением установлено, что базовые (отраслевые) перечни формируются федеральными органами исполнительной власти,
осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, исходя из положений нормативных
правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
правовых актов, регулирующих порядок предоставления государственных и муниципальных
услуг и работ.
Базовые (отраслевые) перечни утверждаются
соответствующими федеральными органами
исполнительной власти по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации
и размещаются на официальном сайте по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru) и на
едином портале бюджетной системы Российской
Федерации (www.budget.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Информация, включаемая в реестровую запись,
формируется в структурированном виде путем
заполнения экранных форм веб-интерфейса
информационной системы «Электронный бюджет». При формировании информации применяются справочники, реестры и классификаторы
информационной системы.
Федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных
учреждений, а также главные распорядители
бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, вправе направить
соответствующим федеральным органам испол-
77
78
Основные цели создания и этапы развития Государственной
интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»
нительной власти предложения (заявки) о внесении изменений в базовые (отраслевые) перечни
с приложением копий документов, являющихся
основанием для внесения таких изменений, путем размещения в информационной системе
«Электронный бюджет».
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления направляют предложения о внесении
изменений в базовые (отраслевые) перечни после обязательного согласования соответственно
с финансовым органом субъекта Российской Федерации или финансовым органом муниципального образования.
Ведомственные перечни государственных услуг
и работ формируются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими
функции и полномочия учредителя федеральных
бюджетных или автономных учреждений, а также главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся
федеральные казенные учреждения. Рисунок 5.
Ведомственные перечни государственных работ
и услуг, также размещаются на официальном
сайте по размещению информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.
bus.gov.ru) и на едином портале бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.
ru) в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет».
В тоже время приказом Минфина России от 29 декабря 2014 г. № 174н «Об утверждении Правил
формирования (изменения) реестровых записей
при формировании и ведении ведомственных
перечней государственных (муниципальных)
услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями) и структуры их уникального номера,
включая правила формирования информации
и документов для включения в указанные реестровые записи» установлены некоторые особенности формирования реестровых записей на
Сергей Родионов: «Сегодня, как и 25 лет назад, кадры решают всё»
Сергей Родионов:
«Сегодня, как
и 25 лет назад,
кадры решают всё»
уровне субъекта РФ (муниципального образования).
Определено, что реестровые записи, в ведомственных перечнях, формируются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления)
в отношении каждой государственной (муниципальной) услуги и работы, в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ.
Одной реестровой записи базового (отраслевого) перечня соответствует одна реестровая запись ведомственного перечня государственных
(муниципальных) услуг и работ, оказываемых
и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями).
При изменении базового (отраслевого) перечня
государственных и муниципальных услуг и работ
орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, в течение тридцати дней со дня изменения базового (отраслевого) перечня обеспечивает внесение изменений в ведомственный
перечень государственных (муниципальных) услуг и работ.
Реализация данного направления повысит качество бюджетного планирования, создает условия для объективного определения плановых
результатов бюджетных расходов и мониторинга
их достижения, а также обеспечит возможность
установления измеримых результатов, характеризующих объем и качество оказания государственных работ и услуг.
В заключение можно резюмировать, что полномасштабное внедрение ГИИС «Электронный
бюджет» позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия
обоснованных управленческих решений с целью
повышения эффективности и результативности
бюджетных расходов.
Родионов С. В.,
руководитель
УФНС России по
Архангельской
области и Ненецкому
автономному округу
Ровно 25 лет назад было принято решение о создании в России
налоговых органов. О том, как происходило становление налоговой системы на Севере, рассказывает руководитель УФНС России по Архангельской области и Ненецкому автономному округу
Сергей Родионов.
— Сергей Викторович, создавать заново всегда очень сложно. С какими трудностями пришлось столкнуться «первопроходцам»?
— Для того чтобы ответить на этот вопрос, нужно вспомнить, на какое время пришлось становление налоговых органов. 90-е годы — ​время
глобальных изменений, политической и экономической нестабильности. Вновь образованную
структуру с трудом приходилось обеспечивать
элементарным — ​мебелью и оргтехникой.
— Тем не менее, они справились с поставленными задачами…
— Они не только справились с поставленными
задачами, но смогли фактически с нуля выстроить эффективную структуру, заложив основы налоговой системы в Поморье. Причем, работать
приходилось много и долго. Очевидцы вспоминают: свет в окнах налоговой не гас до поздней
ночи.
Однако и это не самое главное. Серьезные трудности возникали с подбором кадров. Как известно, в советские времена налоговой системы, как
таковой, не существовало, а поэтому и настоящих специалистов в области налогообложения
брать было попросту негде.
Налоговики администрировали большое количество разнообразных налогов и сборов, вот только
некоторые из них: налог с оборота, поступления
по платежам из прибыли, подоходный налог
с рабочих и служащих, лесной доход, налог с холостяков, одиноких и малосемейных граждан
и др.
— И как же была решена проблема кадрового
дефицита?
— Тогда за счет чего удалось добиться таких
успехов?
— Только представьте: на первом этапе даже
начальниками инспекций, приходили люди из
совершенно разных отраслей — ​из финансовых
органов, северного морского пароходства, речного порта, жилищного управления и даже авиации. Изначально аппарат службы Архангельской
области составлял лишь 20 человек. В районных
и городских инспекциях трудилось всего порядка
200 специалистов.
— На мой взгляд, за счет желания служить общему делу, а также грамотному руководству.
Огромная заслуга в становлении налоговой системы в регионе у Наталии Владимировны Улановой.
Через год, когда Госналогслужба была образована как самостоятельная структура, в состав Госналогинспекции по Архангельской области вошли 7 городских и 18 районных инспекций. Ядром
кадрового состава стали опытные специалисты
финансового Управления администрации области и финотделов районов и городов.
С момента образования налоговых органов до
марта 1998 года она возглавляла Государственную налоговую инспекцию по Архангельской области. Именно ей пришлось решать кадровые вопросы и заниматься материально-техническим
обеспечением налоговых органов. И всё это не
в ущерб главной задаче, которая остается неизменной на протяжении многих лет, — ​обеспечение полноты и своевременности поступлений
в бюджет.
79
80
Сергей Родионов: «Сегодня, как и 25 лет назад, кадры решают всё»
Только вдумайтесь! Общий трудовой стаж Наталии Владимировны составляет более 40 лет, из
них 36 лет она занималась контролем и надзором за полнотой и своевременностью внесения
налогов и сборов: сначала в Облфинуправлении,
а затем — ​в налоговых органах. Уверен, таким
опытом могут похвастаться немногие.
ба. Лишнее тому подтверждение — ​устойчивая
тенденция увеличения налоговых поступлений
на фоне снижения задолженности по налогам,
которая наблюдается на протяжении последних
нескольких лет. Если в 2009 в бюджет было мобилизовано 48,8 млрд рублей, то в 2014 году — ​
уже свыше 100 миллиардов.
— И все же, как говориться, один в поле не
воин, и уж тем более, если речь идет о государственной структуре.
Смогли бы мы достичь высоких результатов без
многолетнего бесценного опыта наших ветеранов? Ответ очевиден — ​конечно же, нет. Низкий
поклон и огромное им спасибо!
— На протяжении 25 лет в налоговых органах
работает настоящая команда, которую объединяла и объединяет любовь к своему делу. Немало сделали для развития налоговой системы
Архангельской области Аркадий Яковлевич Томилов, Сергей Нико-лаевич Воробьев, Леонид
Иванович Шамонин, Александр Серафимович
Коняев, Леонид Федорович Лийченко, Валерий
Павлович Шестаков, Валерий Сергеевич Рогозин, Александр Павлович Пантелеев, Галина Васильевна Стерлигова и многие другие, для кого
налоги стали не просто словом или понятием из
Налогового кодекса РФ, а делом всей жизни.
— Становление налоговых органов Архангельской области происходило в ХХ веке. Как
обстоят дела в веке ХХI?
— Нагрузка на налоговые органы и на работников увеличилась. Появились новые направления
деятельности, например, регистрация и учет налогоплательщиков, представление интересов
государства в делах о банкротстве, взыскание задолженности и регистрация ККТ.
Однако налоговики области и округа успешно
справляются с задачами, которые ставит Служ-
Банковская гарантия: цена ошибки
Банковская гарантия:
цена ошибки
Желаю ветеранам и всем сотрудникам налоговых органов Архангельской области счастья,
крепкого здоровья и всех благ!
Историческая справка:
24 января 1990 года было принято Постановление Министров СССР «О Государственной налоговой службе», которым были определены
конкретные сроки создания государственных налоговых инспекций союзного и республиканского уровней.
В марте 1990 года был подписан приказ о создании Государственной налоговой инспекции по
Архангельской области.
21 ноября 1991 года Указом Президента РФ
№ 229 образована самостоятельная Государственная налоговая служба РФ (ранее она была
в составе Министерства финансов).
Указом Президента РФ от 11.11.2000 года
№ 1868 21 ноября установлен как День работника налоговых органов РФ.
Бугаев Д. В.,
руководитель
Архангельского
УФАС России
Каждому человеку хочется ясности, стабильности, гарантий. Государственный и муниципальный заказчик тоже человек (проверено на собственном опыте), поэтому ничто человеческое ему не
чуждо. Проводя процедуру закупки, он руководствуется этим желанием, а также нормами Федерального закона «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
П
рошли славные деньки веры на слово, безвозвратно ушло время
безоговорочной презумпции добросовестности участника закупки.
Современные реалии таковы, что для доступа к государственным
или муниципальным бюджетным средствам требуются обеспечительные
меры, т. е. совокупность мер и средств, способствующих нормальному протеканию экономических процессов, реализации намеченных планов, программ, проектов, поддержанию стабильного
функционирования экономической системы и ее объектов, предотвращению сбоев, нарушений
законов, нормативных установок, контрактов.
При осуществлении закупки заказчик обязан
установить требования к обеспечению заявок
(часть 1 статьи 44 ФЗ «О контрактной системе»)
и к обеспечению исполнения контракта (часть 1
статьи 96 ФЗ «О контрактной системе». Исключения из этого правила перечислены в частях 2
и 2.1 указанной статьи Закона).
Заявка и исполнение контракта могут обеспечиваться внесением денежных средств на указанный заказчиком счет или предоставлением
банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям статьи 45 ФЗ «О контрактной системе».
Конечно, гораздо проще вносить в качестве обеспечения деньги. Но не всегда и не у всех они
есть в достаточном количестве. Размер обеспечения заявки должен составлять от одной второй
процента до пяти процентов начальной (максимальной) цены контракта или, если при проведении аукционов начальная (максимальная)
цена контракта не превышает три миллиона рублей, один процент начальной (максимальной)
цены контракта. В случае, если закупка осуществляется в соответствии со статьями 28–30 ФЗ
«О контрактной системе» и участником закупки
является учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы, организация инвалидов, субъект малого предпринимательства
либо социально ориентированная некоммерческая организация, размер обеспечения заявки
не может превышать два процента начальной
(максимальной) цены контракта (части 14, 15 статьи 44 ФЗ «О контрактной системе»).
Размер обеспечения исполнения контракта должен составлять от пяти до тридцати процентов
начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки.
В случае, если начальная (максимальная) цена
контракта превышает пятьдесят миллионов рублей, заказчик обязан установить требование
обеспечения исполнения контракта в размере от
десяти до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена
выплата аванса). В случае, если аванс превышает
тридцать процентов начальной (максимальной)
цены контракта, размер обеспечения исполнения контракта устанавливается в размере аванса.
В случае, если предложенная в заявке участника
закупки цена снижена на двадцать пять и более
процентов по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, участник закупки,
с которым заключается контракт, предоставляет
обеспечение исполнения контракта с учетом положений статьи 37 Закона (часть 6 статьи 96 ФЗ
«О контрактной системе).
81
82
Банковская гарантия: цена ошибки
Таков размер обеспечения по одной закупке.
А если участник участвует одновременно в нескольких процедурах? Никаких денег не хватит.
Далеко не всякая крупная компания может позволить себе роскошь вывести из оборота, к примеру, несколько миллионов или десятков миллионов рублей. Что уж говорить о небольшой
компании или индивидуальном предпринимателе.
Тут-то на помощь участникам закупок приходит
такой инструмент как банковская гарантия. Ее позиционируют как удобный инструмент обеспечения исполнения обязательств перед заказчиком,
при котором банк берет на себя финансовую ответственность за ненадлежащее исполнение поставщиком условий государственного или муниципального контракта.
Банковская гарантия представляет собой письменное обязательство банка, иного кредитной
организации по уплате кредитору принципала
(бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежной суммы
по представлении бенефициаром письменного
требования о ее уплате.
Банковскую гарантию можно получить непосредственно у банка либо у одного из многочисленных посредников. Здесь у участников закупки могут начаться проблемы. От возможных
неприятностей может спасти только знание требований статьи 45 ФЗ «О контрактной системе».
Независимо от источника получения банковской
гарантии — ​от банка или от посредника, ее необходимо проверить на соответствие указанной
статье Закона.
Во-первых, банковская гарантия должна быть выдана банком, включенным в предусмотренный
статьей 74.1 Налогового кодекса РФ перечень
банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях
налогообложения. Для поиска подходящего банка крайне важно использовать свежую информацию — ​актуальный перечень банков можно
найти на сайте Минфина России по адресу http://
www.minfin.ru/ru/perfomance/tax_relations/
policy/bankwarranty/.
Банковская гарантия: цена ошибки
Данный Перечень не статичен, что подтверждается следующими цифрами: по состоянию на
01.08.2015 в Перечне числилось 344 банка, на
01.09.2015–345, на 01.10.2015–340.
Частью 8 статьи 45 ФЗ «О контрактной системе»
определено, что банковская гарантия, информация о ней и документы, предусмотренные частью 9 указанной статьи, должны быть включены в реестр банковских гарантий, размещенный
в единой информационной системе.
Частью 8.1 статьи 45 ФЗ «О контрактной системе»
установлено исключение из данного правила — ​
информация о банковских гарантиях, предоставляемых в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов, если такие заявки и (или)
контракты содержат сведения, составляющие
государственную тайну, включается в закрытый
реестр банковских гарантий, который не размещается в единой информационной системе.
Во-вторых, банковская гарантия должна быть
безотзывной и должна содержать:
1) сумму банковской гарантии, подлежащую
уплате гарантом заказчику в установленных
частью 13 статьи 44 ФЗ «О контрактной системе» случаях, или сумму банковской гарантии, подлежащую уплате гарантом заказчику
в случае ненадлежащего исполнения обязательств принципалом в соответствии со статьей 96 Закона;
2) обязательства принципала, надлежащее исполнение которых обеспечивается банковской гарантией;
3) обязанность гаранта уплатить заказчику неустойку в размере 0,1 процента денежной
суммы, подлежащей уплате, за каждый день
просрочки;
4) условие, согласно которому исполнением обязательств гаранта по банковской гарантии является фактическое поступление денежных
сумм на счет, на котором в соответствии с законодательством РФ учитываются операции
со средствами, поступающими заказчику;
5) срок действия банковской гарантии с учетом
требований статей 44 и 96 44-ФЗ;
6) отлагательное условие, предусматривающее
заключение договора предоставления бан-
ковской гарантии по обязательствам принципала, возникшим из контракта при его заключении, в случае предоставления банковской
гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта;
7) установленный Правительством РФ перечень
документов, предоставляемых заказчиком
банку одновременно с требованием об осуществлении уплаты денежной суммы по банковской гарантии.
Особое внимание стоит обратить на срок действия банковской гарантии.
Как правило, расчет срока действия гарантии,
предоставленной в качестве обеспечения заявки, затруднений не вызывает. В соответствии
с ч. 3 статьи 44 ФЗ «О контрактной системе», он
должен составлять не менее чем два месяца
с даты окончания срока подачи заявок.
Больше всего проблем возникает при расчете
срока действия банковской гарантии, предоставляемой в качестве обеспечения исполнения контракта.
Согласно части 3 статьи 96 ФЗ «О контрактной
системе», срок действия такой гарантии должен
превышать срок действия контракта не менее
чем на один месяц.
Ясности по вопросу определения срока действия
контракта, а значит и срока действия банковской
гарантии, нет.
В соответствии с частью 1 статьи 94 ФЗ «О контрактной системе», исполнение контракта
включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления
закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством
и 44-ФЗ, в том числе:
1) приемку поставленного товара, выполненной
работы (ее результатов), оказанной услуги,
а также отдельных этапов поставки товара,
выполнения работы, оказания услуги (далее — ​отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая
проведение в соответствии с 44-ФЗ экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;
2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.
Казалось бы, все предельно ясно — ​обеспечение
касается только исполнения контракта, считающегося исполненным тогда, когда осуществлена
приемка товара, работы, услуги.
Но определенную ложку дегтя добавляет письмо Министерства экономического развития РФ
от 13.10.2014 № Д28и‑2088. Согласно указанному письму, не являющемуся официальным
разъяснением (на что в письме особо обращено
внимание), «по мнению Департамента развития
контрактной системы, установление срока предоставления обеспечения исполнения контракта
в документации о закупке должно осуществляться заказчиком с учетом срока исполнения основного обязательства поставщиком (подрядчиком,
исполнителем). При этом гарантийный срок не
включается в срок действия обеспечения исполнения контракта, за исключением случаев, при
которых условиями контракта на выполнение работ предусмотрены гарантийные обязательства
подрядчика в отношении объекта, созданного
в результате выполнения таких работ».
Так включается или не включается срок гарантийных обязательств в срок исполнения контракта? Получается, что нет, но иногда да.
Этот вопрос, не праздный, не общетеоретический — ​это вопрос денег. Одно дело получить
банковскую гарантию, предположим, на 8 месяцев и совсем другое — ​на 2 или 3 года дольше.
Это, как говорится, «две большие разницы» и совершенно разные деньги.
Ряд авторов считает, что включение в срок исполнения контракта срока гарантийных обязательств может свидетельствовать о нарушении
статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что контракты заключаются на тот срок,
на который до заказчика доведены лимиты бюд-
83
84
Банковская гарантия: цена ошибки
Банковская гарантия: цена ошибки
жетных обязательств (это в подавляющем большинстве случаев 1 год либо 3 года).
ленное до окончания срока действия банковской
гарантии.
Далее УФАС решает — ​включать такого участника в РНП или нет.
По разделяемому автором статьи мнению
О. А. Беляевой, изложенному в статье «Гарантийные обязательства в государственных и муниципальных контрактах» (Публичные закупки: проблемы правоприменения// Материалы третьей
Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ им. М. В. Ломоносова),
«обеспечение касается только исполнения контракта, который считается исполненным ровно
в тот момент, когда осуществлена приемка товара, работы, услуги (оформлена товарная накладная, акт сдачи-приемки, акт об оказании услуг).
Лишь после этого могут возникнуть гарантийные
обязательства. Иными словами, данные обязательства являются строго «послеконтрактными»
Если исполнение по контракту заказчиком не
принято, то гарантийные обязательства попросту не могут возникнуть, они являются одним из
правовых последствий сдачи-приемки работ или
приема-передачи товара».
Малейшее отступление от перечисленных требований, любая неточность, вольно или невольно допущенная банком, противоречие перечисленным требованиям (о поддельных банковских
гарантиях даже не говорю) — ​и банковская гарантия не будет принята заказчиком.
Раньше Архангельское УФАС России довольно
лояльно относилось к участникам закупки, которые признавались заказчиком уклонившимися
от заключения контракта из-за непредставления
банковской гарантии (в случаях, когда гарантия
заказчиком обоснованно не принималась) и не
включало их в реестр недобросовестных поставщиков. Такой подход был основан на сложившейся в Северо-Западном федеральном округе
судебной практике.
Необходимо также упомянуть постановление
Правительства РФ «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 08.11.2013
№ 1005. Именно данным актом утверждены
«Дополнительные требования к банковской гарантии, используемой для целей Федерального
закона «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «Перечень
документов, представляемых заказчиком банку
одновременно с требованием об осуществлении
уплаты денежной суммы по банковской гарантии» и «Форма требования об осуществлении
уплаты денежной суммы по банковской гарантии».
И в‑третьих, в случае, предусмотренном извещением об осуществлении закупки, документацией
о закупке, проектом контракта, заключаемого
с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в банковскую гарантию включается
условие о праве заказчика на бесспорное списание денежных средств со счета гаранта, если гарантом в срок не более чем пять рабочих дней не
исполнено требование заказчика об уплате денежной суммы по банковской гарантии, направ-
Чем это может грозить участнику закупки?
Непринятие заказчиком гарантии, предоставленной в качестве обеспечения заявки, «всегонавсего» приведет к недопуску к участию в процедуре закупки.
В случае непринятия гарантии, предоставленной для обеспечения исполнения контракта, все
гораздо сложнее — ​легким испугом уже не отделаться, расплата за ошибку может быть очень
суровой.
Частью 5 статьи 96 ФЗ «О контрактной системе»
установлено, что в случае непредоставления
участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта в срок,
установленный для заключения контракта, такой
участник считается уклонившимся от заключения контракта. Это может привести к включению
антимонопольным органом такого участника
в реестр недобросовестных поставщиков (РНП).
Согласно части 4 статьи 104 ФЗ «О контрактной
системе», в случае, если контракт заключен
с участником закупки, с которым в соответствии
с 44-ФЗ заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика,
исполнителя) от заключения контракта и заявке
или предложению которого присвоен второй
номер, заказчик в течение трех рабочих дней
с даты заключения контракта с указанным участником направляет в контрольный орган в сфере
закупок информацию, предусмотренную пунктами 1–3 части 3 настоящей статьи, а также выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок
на участие в закупке или из протокола о результатах закупки в части определения поставщика
(подрядчика, исполнителя), участника закупки,
заявке или предложению которого присвоен
второй номер, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта
документы.
07.08.2015 ситуация изменилась. Именно в этот
день Верховный суд РФ определением по делу
№ 305-КГ15–9489 указал, что оформление банковской гарантии через посредника, без непосредственного обращения к представителям
банка и соблюдения установленного порядка
получения финансового обеспечения со стороны
кредитной организации, свидетельствует о недостаточной осмотрительности в выборе контрагента, отсутствии добросовестности, и позволяет квалифицировать действия как уклонение от
заключения контракта.
Верховный суд также отметил, что уклонение от
заключения контракта может выражаться как
в совершении целенаправленных (умышленных)
действий или бездействия, так и в их совершении по неосторожности, когда участник открытого аукциона по небрежности не принимает необходимых мер по соблюдению соответствующих
норм и правил.
Тот факт, что банковская гарантия была получена
третьим лицом через посредника, не освобож-
дает общество от ответственности, так как вся
ответственность по соблюдению законодательства о контрактной системе лежит на участнике
закупки, который, действуя разумно и осмотрительно, должен осознавать все связанные с таким получением (через посредника) банковской
гарантии риски, в том числе ответственность за
подлинность представляемого государственному заказчику документа.
Руководствуясь подобными основаниями, Арбитражный суд Архангельской области решением
от 31.08.2015 по делу А05–6599/2015:
• удовлетворил заявление Управления по инфраструктурному развитию и муниципальному хозяйству администрации муниципального
образования «Приморский муниципальный
район»;
• признал недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 16.04.2015
№ 04–03/2299, вынесенное по результатам
рассмотрения дела № РНП‑29–37;
• обязал Управление в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя совершить действия, направленные на включение сведений в отношении
общества с ограниченной ответственностью
в реестр недобросовестных поставщиков.
Это лишний раз доказывает, что при получении
банковской гарантии и проверке ее на соответствие статье 45 ФЗ «О контрактной системе»
у участника закупки нет права на ошибку, ибо ее
цена может быть очень велика.
85
86
Подсознание. Программирование на успех. Часть 2
Подсознание. Программирование на успех. Часть 2
Подсознание.
Программирование
на успех. Часть 2
Шехина А. В.,
специалист-эксперт
отдела правового
и кадрового
обеспечения МТУ
Росфиннадзора
в Архангельской
области
На страницах прошлого номера журнала «Государственный финансовый контроль» мы говорили о великой силе подсознания
и анализировали методики программирования на успех, предложенные Джоном Кехо в своей книге «Подсознание может все!».
В
изуализация помогает создать четкий образ желаемого, представить
в деталях то, что хочется получить. Она похожа на практически й механизм, созданный для того, чтобы человек мог осуществлять свои
желания.
Как говорил Лиллиан
Уайтинг, «когда объект
или цель уже существуют
в виде мысли, его
реализация в осязаемой
и видимой форме только вопрос времени.
Видение всегда предшествует осуществлению».
Закладка мыслей — ​еще один способ достижения своих целей. Она отображает эмоции и ощущения, которые мы испытываем тогда, когда
желаемое достигнуто. И вот как об этом говорит
Джон Кехо.
«Например, вам нужно сделать презентацию для
сотрудников своей фирмы, причем на ней будут
менеджеры и руководители. Если вы справитесь
с этой задачей, то есть шанс получить повышение. Эта презентация очень важна для вашей карьеры. Вы решаете применить прием «закладки
мыслей», в течение пяти-десяти минут закладывая мысль и ощущение, что уже выступили с презентацией и она имела огромный успех. Ваше
выступление произвело на всех впечатление. Все
уже позади. Вы справились с этим — ​провели великолепную презентацию!
В отличие от визуализации, при закладке вы
в первую очередь концентрируетесь на ощущении от представляемого. Здесь в игру вступает
ваше воображение. Как вы себе представляете
свои ощущения от удачной презентации? Что
вы будете при этом испытывать: возбуждение,
окрыленность, бурную радость или успокоение, а может быть, нервную дрожь? Какова бы
ни была ваша реакция, мысленно представьте
свои чувства, пропустите их через себя. Живите
с ощущением уверенности, что вы уже добились
желаемого. Не стремитесь к тому, чтобы все получилось хорошо. Просто закрепите это в сознании как уже свершившийся факт. Замените уста-
новку: «Все должно пройти успешно» на «Все
прошло успешно». Все уже позади, вы сделали
это, поэтому наслаждайтесь победой от достигнутого. Поздравьте себя. Кричите и прыгайте от
радости. Вновь и вновь трепещите от чувства, что
достигли цели.
При этом не стоит уделять особого внимания
мысленным картинам того, как вы осуществляете задуманное, хотя такие образы неизбежно будут возникать у вас в голове. Вас должны больше
интересовать физические ощущения от достигнутого: румянец на щеках, бешено колотящееся
сердце, вспотевшие ладони…».1
«Я расскажу случай, который произошел с двумя
моими хорошими друзьями Биллом и Дженет
Хендерсон. Хендерсоны переезжали из деревни
в город. Они хотели купить дом, способный вместить их постоянно растущее семейство. Естественно, дома в городе намного дороже деревенских, а семья у них немаленькая, и им нужен
был большой дом. У Хендерсонов были и особые
требования: им нужен был не только большой
дом, но и большой тенистый двор, и все это по
доступной цене. Все в один голос твердили, что
они никогда не найдут его за те деньги, которые
собирались заплатить, но Хендерсоны никого не
слушали. Билл уже применял силу мозга на работе и в общении с семьей и убедился в ее действенности. Он подключил Дженет, и вместе они
мысленно представляли свой будущий дом.
Два месяца спустя они позвали меня в гости
в свой новый дом. Мы бродили по огромному
саду. При взгляде на эти деревья, кустарники
и цветы создавалось впечатление, что они перевезли с собой в город кусочек деревенской глуши. Затем меня ждала целая экскурсия по дому.
Он был достаточно просторен, чтобы каждый из
1 Джон Кехо «Подсознание может все!»
детей получил по собственной комнате; имелся
и кабинет, и комната для отдыха — ​и все это за ту
цену, на которую они и рассчитывали!
«Просто сказочно! — ​сказал я. — ​Вы не считаете
просто чудом, что вам удалось найти такой дом?»
Ответ Билла показал настолько глубокое понимание возможностей мозга, что я никогда его не
забуду. «Нет, — ​сказал он. — ​Мы даже не удивились. Мы мысленно представляли себя хозяевами такого дома еще два месяца назад».
Он сказал это с огромной уверенностью. В конце
концов, он показывал то, что считал своим еще
два месяца назад. Билл и Дженет заявили свои
права на дом во внутреннем мире, там они уже
владели им. Там они использовали решительные
слова и интонации и ни секунды не колебались.
Они не думали о том, где и когда найдут желаемый дом, — ​просто работали с ощущением, что
дом будет им принадлежать. В мыслях они уже
«владели» им. Не именно этим домом, который
мне показывали, — ​тогда они и не догадывались
о его существовании. Но они точно знали, чего
хотят, и именно это укореняли в мыслях каждый
день, пока желаемое не стало явью.
Сегодня Хендерсоны не только применяют метод закладки мыслей и другие приемы использования силы мозга, но и обучают им своих детей,
чтобы те также добились благополучия и успеха
в жизни. Может ли родитель оставить своим детям наследство богаче, чем понимание заложенных в них природой возможностей?»2
И это не волшебство. Абсолютно каждый из нас
обладает такими способностями. Важно понять,
что при закладке мыслей подсознание настраивается на то, что желаемое уже произошло, соответственно, мозг начинает работать в направлении осуществления задуманного.
по пять минут ежедневно, чем целый час раз
в неделю».3
Возможности тренировки мыслей поистине безграничны, следует лишь регулярно упражняться в этом простом процессе. Самый простой мыслительный прием, который можно
с легкостью использовать в любом месте
и при любых обстоятельствах — ​у тверждение. Без него никогда не обходились различные религиозные обряды, молитвы и мантры.
Суть утверждения такова. Это небольшое предложение в утвердительной форме, которое нужно повторять мысленно или вслух вне зависимости от того, чем вы заняты или где находитесь.
Просто нужно составить его таким образом, чтобы оно отвечало вашим желаниям в данное время, и несколько раз повторить.
Вот что говорит об этом Кехо: «Предположим,
вы оказались в дискомфортной ситуации, а вам
хотелось бы расслабиться и ни о чем не беспокоиться. Тогда самое время применить метод
утверждения. Неторопливо повторяйте себе: «Я
спокоен и расслаблен. Я спокоен и расслаблен.
Я спокоен и расслаблен». Не пытайтесь заставить
себя успокоиться и расслабиться, просто продолжайте утверждать это в течение нескольких минут. Аналогично, если вам предстоит выступить
на большом собрании, и вы хотите, чтобы все
прошло хорошо, начните утверждать это заранее, говоря: «Собрание пройдет удачно. Собрание пройдет удачно».
ЧТО ВЫ ДЕЛАЕТЕ, УТВЕРЖДАЯ?
1. Всегда применяйте этот прием с мыслью, что
имеете то, что хотите, или добились того,
к чему стремитесь.
2. Делайте это регулярно, буквально каждый
день, по крайней мере в течение пяти минут. Намного лучше выполнять этот прием
Утверждая, вы влияете на мысли, возникающие
в вашем мозгу. В каждый момент времени человеческий мозг способен удерживать только одну
мысль, поэтому суть утверждения состоит в «наполнении» мозга мыслями, подкрепляющими
вашу цель на данный момент. Слова задают мозгу установку, какие мысли он должен порождать.
Если вы утверждаете себе: «Собрание пройдет
удачно», ваш мозг начнет естественным образом порождать мысли, связанные с мыслью об
удачном собрании. Мозг без всяких усилий с вашей стороны выбирает скрытый смысл и основное содержание вашего утверждения. Внешне
все кажется слишком простым, но на деле этот
метод способен весьма эффективно помочь вам
в достижении поставленной цели.
2 Джон Кехо «Подсознание может все!»
3 Джон Кехо «Подсознание может все!»
«ДВА УСЛОВИЯ УСПЕШНОГО
ПРИМЕНЕНИЯ МЕТОДА
ЗАКЛАДКИ МЫСЛЕЙ:
87
88
Подсознание. Программирование на успех. Часть 2
Оформите свое желание в виде соответствующего утверждения и регулярно используйте его.
Один мой знакомый, удачливый бизнесмен, начинает каждый свой день с утверждения: «Много
продаж, много улыбок». Он повторяет эту фразу
несколько раз утром и несколько раз в течение
дня.
О ЧЕМ СЛЕДУЕТ ПОМНИТЬ,
УТВЕРЖДАЯ
1. Необязательно верить в то, что утверждаете!
Должно быть, те, для кого метод утверждения оказался малоэффективным, поступали
именно так. Эта ошибка может свести на нет
весь эффект от утверждения. Не думайте об
этом, просто повторяйте утверждение. Если
вы верите в то, что утверждаете, что ж, великолепно! Если не верите, ничего в этом
страшного нет. Это не имеет значения. Мозг
сам выберет содержание вашего утверждения, и в сознании возникнут нужные в дан-
ной ситуации мысли. Не нужно прилагать
особых усилий.
2. Утверждение всегда должно быть позитивным. Оформите его в виде утвердительного,
а не отрицательного предложения. Например, если вы хотите, чтобы собрание прошло
удачно, не стоит говорить: «Я не потерплю
крах на собрании». Желая не волноваться,
не следует утверждать: «Я не буду волноваться». Мозг почему-то пропускает это «не»,
и в результате вы обнаружите, что настраиваете себя «потерпеть крах на собрании» или
«волноваться». Мозг сконцентрируется на
этих саморазрушающих образах, а не на том,
что вы предполагали.
3. Утверждение должно быть кратким. Оно сродни мантрам: короткое и простое высказывание, которое нетрудно произнести и повторить. Я обычно придумываю утверждения,
состоящие не более чем из десяти слов. Иногда даже два слова могут иметь потрясающий эффект: «головокружительный успех»
или «рекордное число продаж».
Мне приходилось видеть утверждения, занимавшие полстраницы. Маловероятно, что вы
сможете повторить такую фразу несколько раз.
Даже два предложения — ​это уже много для утверждения. Вы повторяете утверждение, чтобы
оно закрепилось в вашем сознании, поэтому,
чем короче оно будет, тем лучше. Я повторяю:
утверждение должно быть кратким, ритмичным
и несложным для повторения».4
Многие врачи используют в своей практике данный метод, рекомендуя пациентам каждый день
повторять позитивные мыслеформы, направленные на улучшение самочувствия и избавление от
недугов. Результаты, как правило, превосходят
все ожидания.
Никогда не следует опускать руки. Стоит лишь
поверить в себя, свои возможности и силы. Ведь,
как пел в одной из своих песен Джон Леннон,
«мы играем в игры мозга, творя будущее из сегодняшнего дня».
4 Джон Кехо «Подсознание может все!»
http://gosfc.ru/
Газета
«Государственный финансовый контроль»
Удобный способ быть в курсе,
где бы вы ни находились
Главные события дня,
новости финансов и
экономики, актуальная
информация о
фондовом рынке
и финансовобюджетной сфере
Самые быстрые новости,
доступные в виде статей
и фоторепортажей
МТУ
Росфиннадзора
в Архангельской
области и НАО