Текст диссертации. На сайте с 03.04.2014

Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
На правах рукописи
Лагутин Игорь Борисович
СИСТЕМНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
И БЮДЖЕТНОГО АУДИТА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Диссертация на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор
Артемов Николай Михайлович
Москва 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение………………………………………………………………………. 4
Глава 1. Системность и особенности ее проявления
в российском бюджетном контроле……………........................
26
§ 1. Организационная основа бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации………………...
26
§ 2. Понятие системности и ее применение
в бюджетном контроле и бюджетном аудите……...……………
79
§ 3. Специфика правового регулирования бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации……………….... 100
Глава 2. Исторические и сравнительно-правовые аспекты
правового регулирования бюджетного контроля…….…....... 130
§ 1. Возникновение и развитие бюджетного контроля
в дореволюционной России…....………………...….……………. 130
§ 2. Правовые основы советского бюджетного контроля...…............
158
§ 3. Бюджетный контроль в зарубежных странах:
особенности правового регулирования…......…………………… 172
Глава 3. Общая концептуальная основа бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации………………. 212
§ 1. Элементы системности российского бюджетного контроля
и бюджетного аудита…………………………………………….... 212
§ 2. Принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита
и практика их правового закрепления……….…….…………..… 241
§ 3. Формы бюджетного контроля и бюджетного аудита
в Российской Федерации…..……………………………………… 260
2
Глава 4. Бюджетный контроль и бюджетный аудит в России
на федеральном, региональном и местном уровнях
публичной власти: организационно-правовые основы….….
286
§ 1. Правовое обеспечение федерального бюджетного контроля
в России………………………….…................................................
286
§ 2. Бюджетный контроль законодательной и исполнительной
власти субъектов Российской Федерации……….…………......... 314
§ 3. Муниципальный бюджетный контроль
и механизмы его правового регулирования…………….……….. 368
Заключение…………………………………………………………………... 406
Список использованных источников и литературы…………………… 421
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность
диссертационного
исследования
обусловлена
наличием существенных проблем в сфере бюджетного контроля на всех
уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к
многочисленным случаям нецелевого и неэффективного использования
бюджетных средств и иного государственного имущества, завышению
стоимости приобретаемых товаров, работ, услуг для государственных и
муниципальных нужд, применению иных коррупционных схем в бюджетном
механизме.
Невысокая
эффективность
объясняется
неиспользуемыми
бюджетного
контроля,
бюджетного
контроля
возможностями
отсутствием
во
многом
организации
самого
заинтересованности
со
стороны
контролирующих структур и их должностных лиц в получении конечных
результатов,
недостаточными
мерами
позитивной
ответственности
и
должной мотивации всех органов государства в использовании бюджетного
контроля как надежного рычага решения проблем общества и государства1.
Вопросам оптимизации системы организации бюджетного контроля в России
было уделено отдельное внимание и в послании Президента Российской
Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 2012 года, который
определил, что система организации контроля в государстве требует
«особого внимания», так как «в таких структурах у нас занято, по разным
подсчётам, около миллиона человек»2.
На современном этапе развития России для достижения целей
государства в области бюджетного контроля и бюджетного аудита не
используются возможности самого общества. С одной стороны, государство
ставит задачу включения потенциала гражданского общества с целью
1
Ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом
Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика
Перу) в 1977 году, определяется, что «организация контроля является обязательным элементом управления
общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед
обществом».
2
www.kremlin.ru/news/17118 (12.12.2012).
4
повышения эффективности бюджетного контроля, а с другой стороны,
зачастую наблюдаются случаи конфронтации с теми, кто стремится оказать
реальную поддержку государству в обеспечении законности в сфере
бюджетных отношений. Примечательно, что за рыночный период развития
российского государства не только не создано адекватной системы
бюджетного контроля, но и утрачены ранее применяемые формы его
организации и деятельности. Во времена СССР существовала единая
целостная система государственного финансового контроля, базировавшаяся
на четком разделении функций и эффективном взаимодействии специальных
органов контроля, правоохранительных и иных органов государства. Вместо
принципа стабильности в организации контроля в настоящее время
реализуется
практика
перманентных
реформ,
что
создает
эффект
неустойчивости и не способствует стабилизации органов бюджетного
контроля.
Имеют место недостатки государственного управления как в целом в
экономике, так и непосредственно в бюджетной сфере, что выражается в
непоследовательности государственной политики в отношении системной
организации государственного контроля, неэффективности цикличных
кампаний по наведению порядка в бюджетных отношения и т.д. Низкая
эффективность контроля объясняется отсутствием обобщенной правовой
модели и единого подхода к пониманию направления его дальнейшего
развития, что не позволяет полноценно совершенствовать действующее
законодательство в этой сфере.
В последние годы был предпринят ряд усилий по совершенствованию
бюджетного контроля: приняты поправки к Бюджетному кодексу Российской
Федерации в 2013 году в части государственного (муниципального)
финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного
законодательства1, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской
1
См.: ФЗ от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.08.2013. № 31. Ст. 4191.
5
Федерации»1, в 2011 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»2,
направленный на унификацию статуса контрольно-счетных органов в
Российской Федерации.
Однако, несмотря на изменения в законодательстве, в России попрежнему не выработано единой государственной концепции по организации
и осуществлению бюджетного контроля и бюджетного аудита. Действующее
федеральное законодательство лишь схематично определяет порядок
осуществления бюджетного контроля и совсем не регулирует проведение
бюджетного аудита. Законодательно не определены полномочия органов
бюджетного контроля субъектов Российской Федерации в отношении
муниципальных образований, не регулируется порядок осуществления
контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия
различных субъектов, участвующих в бюджетном контроле и бюджетном
аудите.
В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты
специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность
органов бюджетного контроля исполнительной власти. Продолжается
дублирование полномочий между исполнительной и законодательной
властью в области бюджетного контроля.
Следствием недостатков законодательства, регулирующего бюджетный
контроль, является ежегодный рост количества нарушений в бюджетной
сфере. В 2012 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской
Федерации выявлены на сумму 781,4 млрд. рублей (рост на 8% по сравнению
с 2011 годом, на 38% по сравнению с 2010 годом и на 70% по сравнению с
2009 годом)3. Схожая ситуация отмечается и на региональном уровне. Так, в
2012 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации
1
См.: СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
См.: СЗ РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 903.
3
См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году (утвержден Коллегией
Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 14 января 2013 года № 1К (892)). М., 2013. С. 14.
2
6
выявлено нарушений на сумму 161 791, 52 млн. рублей, что на 31% больше
чем в 2011 году1.
Актуальность изучения бюджетного контроля и бюджетного аудита в
комплексе обусловлена и тем, что в российской правовой науке финансовый
контроль исследован недостаточно и как категория, и как правовой институт,
и как системное явление. В уточнении нуждаются многие понятия,
используемые при изучении как финансового, так и бюджетного контроля.
Большой сложностью и для ученых, и для практиков является наличие
разнообразных
подходов
в
к
контрольных
органов
способствует
качественной
пониманию
действующей
самой
системе
модернизации
роли
и
значимости
отношений,
бюджетного
что
не
контроля
и
бюджетного аудита в нашей стране. Этим и обусловлен выбор темы
настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности темы. В России исследования, направленные на
изучение института финансового и бюджетного контроля, появляются в
первой половине XIX века. В дореволюционный период изучением проблем
бюджетного контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди
которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы
происхождения и становления бюджетного контроля в Российской империи в
своих работах поднимали такие ученые, как А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И.
Блeх, Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П.
Гриневич.
Во второй половине XIX века был издан ряд трудов, посвященных
изучению зарубежных финансово-контрольных систем и сравнению их с
российской моделью бюджетного контроля (Э. Бессон, Н.Х. Бунге, В.А.
Татаринов, Ф.И. Бочковский). Многие работы в досоветский период были
посвящены исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской
1
См.: Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2012 году
(Отчет утвержден Общим собранием (XXI конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 25 марта 2013 года). М., 2013. С. 40.
7
деятельности (К.И. Арнольд, П.М. Березин, И.С. Плехан, В.А. Сакович, А.И.
Шамшин).
В советское время в довоенный период вопросы бюджетного контроля
затрагивались в работах А.О. Альского, В.Н Дурденевского, З.П. Евзлина,
А.И. Ефимовича, Э.Э. Понтовича, С.А. Котляровского. В середине XX века
появился ряд трудов, посвященных изучению истории бюджетного контроля
в России, – диссертационное исследование В.М. Митрофанова и труд А.И.
Коняева. В целом проблемы правового обеспечения финансового и
бюджетного контроля в СССР, а также его отдельные направления исследовались в работах М.М. Алексеенко, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Э.А.
Вознесенского, Ю.А. Данилевского, М.Д. Горбачева, О.Н. Горбуновой, А.А.
Жданова, Т.С. Ермаковой, Н.Г. Каратаева, С.Т. Кадькаленко, Н.А. Ковалевой, И.Г. Кутафиной, Л.С. Малокотина, М.И. Ославского, М.И. Пискотина,
Р.И. Розенблюма, Ю.Н. Семенова. В основном в названных трудах изучался
порядок осуществления бюджетного контроля в советский период.
В настоящее время исследованием вопросов бюджетного контроля в
зарубежных странах занимаются А.Н. Козырин и А.Д. Соменков. Данной
проблематике также посвящены работы М.В. Васильевой, Л.Н. Ивановой,
Г.П. Толстопятенко, Н.Ю. Трещетенковой, Л.М. Самойловой.
В числе зарубежных авторов, разрабатывающих проблемы бюджетного
контроля, можно отметить Ж.-Р. Алвентозу, А. Барилари, Ж. Бенетe, Ж.-Ю.
Бертуччи, С.П. Бхамбхри, Р.Н. Васкеса, Ч. Валейна, П.-М. Годме, П.
Дезруссо, Р.Б. Джонстона, А. Доэля, Н. Клиншампса, Х.-М. Круциса, В.
Люкке, В. Марсе, О.В. Марцеляка, П. Моузе, Б. Пелле, Ф. Ревиглио, Л.А.
Савченко, Д.М. Саливана, И.Г. Стоянова, Л. Тимо, У.К. Хикса, Ж.-Л. Шартье.
Как в российской, так и в зарубежной науке вопросы системности бюджетного контроля либо затрагиваются фрагментарно, либо не затрагиваются вообще.
Некоторые вопросы правового обеспечения контроля, в том числе и
финансово-бюджетного, исследовались и исследуются в работах по теории
8
государства и права, административного права, конституционного права.
Среди авторов можно выделить В.М. Горшенева, В.П. Беляева, М.В.
Демидова, А.А. Джагаряна, А.Ф. Ноздрачева, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова.
Исследованием правового обеспечения ответственности в системе
бюджетного контроля занимаются такие авторы, как: А.С. Емельянов, О.О.
Журавлева, А.И. Иванский, Д.Л. Комягин, Ф.В. Маркелов, А.А. Мусаткина,
Н.А. Саттарова, М.Б. Разгильдиева, Н.Н. Черногор. В рамках административно-правовой
и
уголовно-правовой
науки
данное
направление
представлено такими исследователями, как: А.Б. Агапов, О.И. Аверин, А.Я.
Аснис, В.Н. Балябин, Н.Н. Бойко, Д.А. Бойков, Ю.Н. Демидов, В.П. Косевич,
В.Ф. Лапшин, Т.Е. Лешина, А.В. Офицерова, О.Ш. Петросян, Л.Л. Попов,
С.В. Попов, И.В. Пшеничникова, В.Г. Саркисянц, Ю.В. Трунцевский, Р.Р.
Фазылов, П.С. Яни.
Изучению правовых основ финансового, в том числе бюджетного
контроля, посвящены диссертационные исследования Е.Ю. Грачевой и С.О.
Шохина, в которых дается комплексное видение осуществления контролирующей деятельности в финансовой сфере в условиях современной России.
Можно также отметить авторов, которые исследуют некоторые направления
бюджетного контроля, а именно: О.В. Болтинова, М.В. Васильева, А.В.
Голубев, А.Б. Иванюженко, Ю.А. Крохина, Е.Н. Синева, Э.Д. Соколова, Ю.А.
Плотникова, А.А. Ялбулганов.
Непосредственно бюджетному контролю посвящены кандидатские
диссертации Е.С. Алексеевой, А.Е. Алeхина, О.Ю. Бубновой, О.Г. Геймур,
А.О. Гусейнова, З.З. Дударовой, В.В. Литвинцева, А.Г. Петрусенко, в которых содержится анализ правового обеспечения бюджетного контроля в его
отдельных проявлениях, либо применительно к определенным территориям
Российской Федерации.
Следует
отдельно
отметить
коллективную
работу
«Право
и
финансовый контроль» под редакцией Н.М. Казанцева, в которой ставится
9
ряд методологических проблем правового обеспечения финансового и бюджетного контроля1.
Кроме
того,
вопросы
организации
и
правового
обеспечения
бюджетного контроля и бюджетного аудита освящены представителями
Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными
практическими работниками. В этой связи можно отметить работы Р.Е.
Артюхина, В.А. Двуреченских С.В. Степашина, Н.С. Столярова, С.М.
Шахрая и многих других.
В целом проблемам системности посвящены работы таких ученых, как
Г.А. Антипов, В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, А.А. Богданов, П.В. Копнин,
А.Н. Кочергин, В.Н. Садовский, И.Г. Юдин, А.И. Уемов. Теории организации
посвящены работы А.А. Богданова, Н.И. Лапина, Б.З. Мильнера. Вопросы
системного исследования проблем государственного и муниципального
управления затрагиваются в работах Г.В. Атаманчука, А.В. Оболонского,
В.Д. Рудашевского, А.Д. Селюкова, В.Е. Чиркина. Системный подход в
изучении финансового контроля в своих работах используют В.В. Бурцев,
Э.С. Карпов, О.Б. Шемякина.
В то же время практически не исследованными остаются общие
проблемы
организации
и
осуществления
бюджетного
контроля
и
бюджетного аудита в Российской Федерации, состояние и перспективы их
развития, что в значительной степени и обусловливает тему настоящего
диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе реализации государством и органами
местного самоуправления контрольных полномочий в сфере бюджетной деятельности.
Предметом исследования выступают совокупность норм законов,
1
Право и финансовый контроль / Н.М. Казанцев и др.; Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.
10
подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих
бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации, зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебной
практики, архивные материалы, статистические данные, связанные с организацией и осуществлением бюджетного контроля, а также доктринальные источники.
Цель настоящего исследования – на основе системного анализа разработать концептуальные основы правового регулирования системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а также
дать комплексную характеристику состояния и перспектив развития института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации на
федеральном и региональном уровнях государства и в муниципальных образованиях, выявить факторы, влияющие на организацию и осуществление
бюджетного контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти, выработать рекомендации, направленные на совершенствование законодательства о бюджетном контроле.
Цель исследования обусловила его основные задачи:
– определить понятия «бюджетный контроль» и «бюджетный аудит»,
«форма контроля», «вид контроля», «метод контроля»;
– на основе изучения теории контрольных отношений выявить нерешенные проблемы, связанные с правовым обеспечением системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, и предложить
способы их решения;
– раскрыть понятие системности бюджетного контроля и бюджетного
аудита и изучить особенности ее проявления в механизме правового регулирования с целью выявления имеющихся недостатков;
– исследовать специфику организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации и определить ее основные недостатки;
– выявить особенности становления бюджетного контроля в России в
11
дореволюционный и советский периоды, показать механизмы организации и
правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности на различных этапах развития отечественного государства с целью учета этого опыта
при реформировании современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита;
– показать специфику правового обеспечения бюджетного контроля в
зарубежных странах, на основе чего выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации;
– определить недостатки в механизме взаимодействия органов контроля и иных органов государства в процессе осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита и предложить способы их устранения;
– оценить состояние современного законодательства, регулирующего
бюджетный контроль и бюджетный аудит, с учетом изменений в Бюджетном
кодексе Российской Федерации, разработки и принятия Федерального закона
«О Счетной палате Российской Федерации, Федерального закона «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; показать последствия указанных изменений для развития российского бюджетного контроля и бюджетного аудита;
– раскрыть состояние и перспективы правового регулирования участия
органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти в
Российской Федерации в бюджетной деятельности, уточнить их статус и соответствующие функции;
– систематизировать недостатки правового регулирования бюджетного
контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти и внести
предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего
бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Исследование проводилось
с использованием общенаучных методов – системности и логического анали12
за, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности в
развитии изучаемого объекта. Специально-научные методы познания, такие
как
формально-догматический,
исторический,
сравнительно-правовой,
социологический – позволили выявить отдельные элементы исследования,
сопоставить их между собой и сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось также с использованием инструментария
экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических
наук (конституционного права, муниципального права, уголовного права,
административного права).
Источниковую базу исследования составляют нормативные правовые акты, документы контрольных органов, материалы правоприменительной, в том числе судебной практики, архивные материалы.
Теоретической базой исследования явились труды перечисленных
выше авторов, а также работы ученых-правоведов и экономистов, таких как:
Н.Г. Александров, А.А. Алексеев, С.С. Алексеев, Н.М. Артемов, М.В. Баглай,
М.И. Байтин, В.В. Бесчеревных, Д.П. Боголепов, М.И. Боголепов, А.В. Брызгалин, А.М. Васильев, Н.Т. Венедиктов, Д.В. Винницкий, В.Г. Вишняков,
Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, В.В. Гриценко, А.М. Гурвич, М.А. Гурвич, Л.Г. Ефимова, М.Д. Загряцков, С.В. Запольский, И.А. Исаев, С.И. Илловайский, М.В. Карасева (Сенцова), С.А. Котляревский, Н.И. Кузнецов, И.Н.
Куксин, О.Е. Кутафин, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, В.А. Лебедев, В.И.
Лисовский, Л.С. Малокотин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Ю.И.
Мигачев, Е.Г. Моисеев, Е.Е. Некрасов, В.С. Нерсесянц, И.Х. Озеров, Э.Э.
Понтович, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.Н. Ровинский, Б.В. Россинский, С.В. Рыбакова, В.Н. Сафонов, З.А. Станкевич, Ю.Н. Старилов, С.А.
Старостин, В.Н. Твердохлебов, И.Т. Тарасов, Г.И. Тиктин, Ю.А. Тихомиров,
Г.А. Тосунян, А.В. Турбанов, Р.О. Халфина, А.И. Худяков, Н.И. Химичева,
С.Д. Цыпкин, Р.А. Шепенко, Е.С. Шугрина, А.И. Экимов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем,
что данная работа является первым комплексным исследованием системно13
сти бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Это позволило сформулировать авторскую концепцию реализации принципа
системности в бюджетном контроле и бюджетном аудите Российской Федерации на всех уровнях публичной власти, выявить основные недостатки теории бюджетного контроля и предложить способы их устранения, а также определить ряд новых понятий и категорий финансового права.
В ходе исследования разработан комплекс мер методологического и
практического характера, направленных на решение проблем организации,
осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, определен состав элементов механизма
бюджетного контроля и бюджетного аудита, выявлены недостатки правового
обеспечения института бюджетного контроля и бюджетного аудита, а также
сформулирована модель их оптимизации.
Кроме того, в работе проведен всесторонний анализ причин, препятствующих развитию в России бюджетного контроля, сформулированы научнообоснованные и практически-значимые рекомендации по совершенствованию правовых основ современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Наряду с этим, в работе исследован исторический и современный опыт
правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в России и зарубежных странах, на основе которого выработаны рекомендации по
совершенствованию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. На основе обобщения имеющихся определений бюджетного контроля и действующего законодательства предлагается рассматривать бюджетный контроль как деятельность специализированных и неспециализированных органов бюджетного контроля и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности движе14
ния публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества, посредством использования установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система.
Эта деятельность образует собой совокупность правовых отношений,
связанных с организацией бюджетного контроля в Российской Федерации,
возникающих в процессе его осуществления и при применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Основной целью бюджетного контроля как разновидности государственного (муниципального) финансового контроля является предотвращение
нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, создание прозрачного и эффективного правового механизма движения государственных и
муниципальных денежных средств и использования публичного имущества.
2. Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной
власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публичноуправленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики
государства.
Введение в научный оборот понятия «бюджетный аудит» позволит
усовершенствовать теорию финансового права, что будет способствовать
развитию института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
3. Под системностью бюджетного контроля и бюджетного аудита в
диссертации понимается специфическое проявление механизмов взаимодействия субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, в результате которого решаются проблемы скоординированности действий указанных субъектов, выявляются недостатки законодательства, обеспечивающего бюджетный контроль и бюджетный аудит на всех уровнях публичной власти, проис15
ходит учет внутренних и внешних факторов, способствующих повышению
эффективности или мешающих развитию системы бюджетного контроля и
бюджетного аудита в Российской Федерации.
Системность бюджетного контроля в России включает в себя четыре
основных элемента: системность организации бюджетного контроля; системность осуществления бюджетного контроля (использование всех возможных механизмов, необходимых для выявления, пресечения и предотвращения
нарушений в сфере бюджетных отношений, а также выработка рекомендаций
по совершенствованию бюджетной деятельности государства); системность
правового регулирования бюджетного контроля (поэтапное совершенствование действующего законодательства, а также создание методик, способствующих выявлению недостатков в правовом регулировании бюджетного
контроля на всех уровнях власти); системность мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
4. Исторический опыт организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля в России показывает, что наиболее эффективная модель бюджетного контроля связана с ее централизацией, что не
свойственно современной системе бюджетного контроля. Сделан вывод о
том, что в современной России необходимо усиливать централизованные
тенденции при организации бюджетного контроля, сочетая их с существующими элементами децентрализации.
Современной российской системе бюджетного контроля и бюджетного
аудита свойственно параллельное существование централизованных органов
бюджетного контроля исполнительной власти и децентрализация контрольно-счетных органов законодательной власти, что вызвано процессом формирования указных структур.
5. Раскрыта специфика бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти, которая проявляется, с одной стороны, в едином подходе к закреплению правовых норм, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит, а с другой стороны, в неоднозначности их применения на всей
16
территории Российской Федерации. При сохранении роли федерального законодательства как определяющей основы на региональном уровне попрежнему имеется потребность в учете специфики отдельных субъектов Российской Федерации в процессе организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита. Схожая ситуация
наблюдается и в системе местного самоуправления.
Несмотря на возможность и необходимость дополнения федерального
законодательства в части регулирования бюджетного контроля и бюджетного
аудита, данное право на региональном и местном уровнях власти после вступления в силу в 2011 году Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» практически не реализуется, что
не способствует развитию в России бюджетного контроля и бюджетного аудита.
6. Сформулирован вывод о необходимости учета иерархичности в построении системы бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации. Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе понимается бюджетный контроль, осуществляемый
на всей территории Российской Федерации федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями. Объектом такого
контроля главным образом выступают федеральные бюджетные средства и
федеральное имущество.
Региональный и муниципальный бюджетный контроль представляют
собой деятельность органов бюджетного контроля субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, действующих как составная часть
общегосударственного бюджетного контроля.
Понятие «государственный региональный бюджетный контроль» целесообразно закрепить в законодательстве, поскольку оно, в отличие от государственного федерального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, вызывает неоднозначное толкование и в науке, и в прак17
тике. Более того, аналогичные одноуровневые определения уже имеют нормативную основу. Так, в статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации дается определение регионального бюджета, а в пункте 3 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается понятие «региональный налог». Подобная мера позволит разграничить понятие «государственный региональный бюджетный контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль». Под территориальным бюджетным контролем понимается деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации по
осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансовобюджетного надзора и Федерального казначейства).
7. Важнейшими элементами системности бюджетного контроля и
бюджетного аудита являются формы и методы контроля.
С целью совершенствования в России системы бюджетного контроля и
бюджетного аудита, предлагается разделить формы бюджетного контроля на
«формы организации бюджетного контроля» и «формы осуществления бюджетного контроля». Формы организации бюджетного контроля – это внешние особенности в организации бюджетного контроля. В этой связи предложено выделять следующие формы организации бюджетного контроля: а) по
вертикали: государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный
контроль; б) по горизонтали: бюджетный контроль органов законодательной
(представительной) власти; бюджетный контроль органов исполнительной
власти.
Под формами осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита понимаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, такие как ревизия, проверка, экспертиза, мониторинг, аудит эффективности,
стратегический аудит.
Методы бюджетного контроля в диссертации рассматриваются как
конкретные способы (приемы), используемые сотрудниками органов бюд18
жетного контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий.
Анализируя современное законодательство, можно выделить следующие методы бюджетного контроля: осмотр территории и помещений, занимаемых
проверяемым органом или организацией; истребование информации и документов; изъятие документов и материалов; опрос руководителей и других
должностных лиц проверяемых органов и организаций; исследование документов; получение письменных объяснений; направление запросов.
8. Раскрыта современная система принципов организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя принцип системности, законности, эффективности, независимости, гласности, ответственности, скоординированности действий, субординации правового
статуса.
Все эти принципы следует рассматривать как элементы системной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а принцип системности
выступает способом их комплексного применения.
Анализ принципов организации и правового регулирования бюджетного контроля позволяет утверждать лишь о начале формирования национальной системы принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Сформулирована система принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя, помимо общих принципов, специальные
принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита, такие как: единство
организационной основы и механизма реализации бюджетного контроля в
Российской Федерации; координация действий; принцип отсутствия конкуренции в показателях; эффективности; учет региональных и муниципальных
особенностей; единая субъектность; необходимость сохранения системы разделения властей при формировании органов бюджетного контроля; открытость действий органов бюджетного контроля; принцип специальной поднадзорности.
9. В Бюджетном кодексе Российской Федерации предлагается разгра19
ничить полномочия между федеральными, региональными и муниципальными органами бюджетного контроля Российской Федерации и территориальными управлениями федеральных органов бюджетного контроля в субъектах
Российской Федерации, что обусловлено принципом бюджетного федерализма. В настоящее время отсутствует четкость в определении предмета
нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля и бюджетного аудита. В связи с этим предлагается законодательно запретить дублирование в региональном законодательстве положений федеральных нормативных актов в части регулирования контрольных отношений.
10. Для повышения эффективности бюджетного контроля и бюджетного аудита обосновывается необходимость осуществления частичной передачи полномочий по осуществлению бюджетного контроля определенным
структурам гражданского общества, а именно: необходимость закрепить в
законодательстве обязанность и правовой порядок привлечения экспертов и
представителей общественности при проведении таких форм осуществления
бюджетного контроля, как аудит эффективности и стратегический аудит.
Предлагается усилить использование научного потенциала образовательных учреждений на всей территории Российской Федерации. При содействии органов бюджетного контроля организовывать на базе вузов специальные научно-практические центры по исследованию и экспертной поддержке
бюджетного контроля и бюджетного аудита. Указанные центры могут также
оказывать и содействие в решении кадровых вопросов (обучение сотрудников контрольно-счетных органов на профильных специальностях и направлениях подготовки, разработка и реализация программ повышения их квалификации), методических вопросов (совместная разработка документов, регламентирующих процедурные моменты бюджетного контроля и бюджетного
аудита) и другое.
Частичная передача полномочий по осуществлению бюджетного контроля гражданскому обществу позволит сделать этот процесс более прозрачным и эффективным.
20
Предлагается законодательное закрепление поощрительных мер в отношении лиц, способствующих выявлению нарушений бюджетного законодательства. Исследование зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том,
что в ряде стран обращения в органы бюджетного контроля являются эффективной формой работы, так как граждане выступают источником информации о нарушениях бюджетного законодательства. В России подобный инструмент практически не используется. Внедрение контроля в виде обращений
граждан в систему бюджетного контроля позволит повысить его эффективность.
11. Предлагается наделить Счетную палату Российской Федерации
полномочиями по методологическому обеспечению бюджетного контроля и
бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации и разработке
соответствующих образовательных стандартов и требований к подготовке
сотрудников органов бюджетного контроля для всех уровней публичной власти.
12. На основе исследования зарубежного опыта в области бюджетного
контроля вносятся предложения об усилении предварительного контроля как
направления деятельности органов бюджетного контроля и бюджетного аудита в целях повышения эффективности управленческих решений в области
публичных финансов и ликвидации практики завышения стоимости приобретаемых товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Предлагается сделать предварительный бюджетный контроль обязательным
этапом расходования бюджетных средств на всех уровнях публичной власти.
Утверждается, что предварительный бюджетный контроль наиболее
эффективен на региональном и местном уровнях, где легче проанализировать, предсказать и увидеть результат управленческих решений в области использования публичных финансов. Без создания эффективной системы предварительного бюджетного контроля невозможно качественно осуществлять
многие направления расходования бюджетных средств (например, субсидирование малого бизнеса).
21
13. Определено, что существенным недостатком в организации бюджетного контроля в России является отказ от использования потенциала координации органов бюджетного контроля в ряде субъектов Российской Федерации в виде специальных объединений (союзов или ассоциаций органов
бюджетного контроля региона). Создание указанных общественных структур, как показывает практика ряда субъектов Российской Федерации, способствует развитию системы контрольно-счетных органов в регионе, а также позволяет обеспечить достаточный уровень взаимодействия между контрольносчетными органами субъекта Российской Федерации.
14. Обосновывается позиция о том, что организация действенного
бюджетного контроля и бюджетного аудита в России невозможна без дополнительных мер по усилению и изменению системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Для этого следует создать условия для
полноценной реализации правовосстановительной функции ответственности
в сфере бюджетных отношений и усилить персонализацию ответственности,
а также целесообразно ввести элементы позитивной ответственности в работу контрольных органов и закрепить механизм непосредственного участия
органов бюджетного контроля в процессе реализации ответственности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы настоящей диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях по финансовому праву, административному праву, конституционному
и муниципальному праву, для подготовки спецкурсов по отдельным дисциплинам, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, а также при
решении проблем, возникающих в процессе совершенствования современной
системы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного
аудита в Российской Федерации.
Положения диссертации были апробированы:
– при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине
«Финансовое
право»
на
юридическом
государственного университета;
факультете
Юго-Западного
на факультете права Национального
22
исследовательского университета «Высшая школа экономики»
и на
юридическом факультете Курского государственного университета;
– в выступлениях с докладами на различных, в том числе международных научно-практических конференциях: научно-практической конференции
«Государственный финансовый контроль в России: становление и развитие»,
посвященной 350-летию государственного финансового контроля в России и
140-летию Курской контрольной палаты (Россия, Курск, 15 марта 2006 г.);
международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и
экономические проблемы в условиях мирового кризиса» (Россия, Саратов, 27
мая 2009 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные
проблемы финансового права и государственного регулирования экономики
в кризисный период» (Россия, Казань, 18 сентября 2009 г.); международной
научно-практической конференции «Мировой экономический кризис и Россия: причины, последствия, пути преодоления» (Россия, Санкт-Петербург,
12-13 ноября 2009 г.); международной научно-практической конференции
«Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Россия, Москва, 9 декабря 2009 г.); международной научно-практической конференции
«Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации» (Украина, Харьков, 15-16 апреля 2010 г.); международной научно-практической конференции «Актуальнi проблеми правового
регулювання фiнанcово-кредитних вiдносин в умовах кризи: практика правозастосування i шляхи ii вдосконалення» (Украина, Сумы, 4-5 июня 2010 г.);
международной научно-практической конференции «Государство и право:
вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Россия, Москва, 1 декабря 2010 г.);
международной межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы финансового и налогового права» (Россия, Москва, 30
марта 2011 г.); международной научно-практической конференции «Финансовое право в XXI веке: достижения и перспективы» (Украина, Ирпень, 4-7
октября 2011 г.); международной научно-практической конференции «Эволюция государства и права: история и современность» (Россия, Курск, 15-17
23
декабря 2011 г.); международной научно-практической конференции «Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений» (Россия, Воронеж, 29-31 марта 2012 г.); международной межвузовской
научно-практической конференции «Современные проблемы финансового и
налогового права» (Россия, Москва, 16 мая 2012 г.); научно-практической
конференции «Общественный контроль: новая форма государственночастного партнерства» (Россия, Москва, 20 сентября 2012 г.); Международной конференции «Annual and long term public finances in central and eastern
European countries» (Польша, Белосток, 25 сентября 2012 г.); V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы» (Россия, Москва, 26–28 ноября 2013 г.);
– основные положения диссертации содержатся в 88 публикациях автора общим объемом 113 п.л. Из них: 8 монографий (наиболее значимые –
Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля. М., 2012; Лагутин И.Б. Система организации бюджетного контроля в
Российской Федерации. Курск, 2012; Лагутин И.Б. Финансовый контроль в
Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине
XIX века, 20101); Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы. М., 20092); 38 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях; статьи,
опубликованные в иных периодических и непериодических изданиях, а также учебные пособия и комментарии к нормативным правовым актам;
– в процессе участия в практической деятельности в качестве руководителя Экспертно-консультативного совета при председателе Контрольносчетной палаты Курской области;
1
Рецензия на монографию опубликована в журнале «Финансовое право». 2011. № 4. С. 39 (размещена в
разделе «Комментарии законодательства (Публикации в юридической прессе)» справочной правовой
системы Консультант Плюс).
2
Рецензия на монографию опубликована в журнале «Финансовое право». 2009. № 9. С. 38 (размещена в
разделе «Комментарии законодательства (Публикации в юридической прессе)» справочной правовой
системы Консультант Плюс).
24
– при проведении научных исследований по теме: «Бюджетная реформа в России и совершенствование правового регулирования региональных
бюджетных отношений» в рамках гранта, полученного соискателем от Российского гуманитарного научного фонда в 2011 году (проект № 11-0300522а).
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового
права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования.
Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, четыре главы, состоящие из двенадцати параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
25
ГЛАВА 1.
СИСТЕМНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ ЕЕ ПРОЯВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОМ БЮДЖЕТНОМ КОНТРОЛЕ
§ 1. Организационная основа бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации
Основоположник организационной науки A.A. Богданов в своем фундаментальном произведении «Тектология. Всеобщая организационная наука»
справедливо указывал, что «Всякая человеческая деятельность объективно
является организующей или дезорганизующей. Это значит: всякую человеческую деятельность – техническую, общественную, познавательную, художественную – можно рассматривать как некоторый материал организационного
опыта и исследовать с организационной точки зрения». Не является исключением бюджетный контроль и бюджетный аудит.
В настоящее время проблемы эффективности бюджетного контроля в
Российской Федерации во многом предопределены состоянием его организации, включая качество взаимодействия органов и совершенствование их правового статуса.
Бюджетный контроль в системе научных понятий и категорий является
специализированной категорией в сравнении с базисной категорией «контроль» и производным от него понятием «финансовый контроль». В научной
литературе контроль рассматривается в самых разных аспектах, и, соответственно, в это понятие вкладывается самое разное содержание.
В своем конкретном применении понятие «контроль» имеет свою
историю. Так, о происхождении понятия «контроль» в своей работе писал
еще В.Н. Дурденевский, который указывал на то, что слово «контроль»
буквально значит «счет столбцов». Этот термин ведет свое происхождение из
Англии. В английском королевстве эпохи нормандских королей при
проверке сумм, поступающих от сборщиков налогов и от управляющих
королевскими имениями, существовал такой порядок: в одной комнате
казначеи считали деньги на столе, разграфленном наподобие шахматной
26
доски, а в другой комнате подсчитывались итоги цифр на свитках или
столбцах,
доставленных
сборщиком,
в
которых
были
сведения
о
поступлениях налогов или иных доходных статей. Если итог «счета
столбцов» и итог счета денег совпадал, то счет объявлялся «очищенным» и
сборщик – свободным от дальнейшей ответственности за деньги. Лица,
считавшие столбцы, и являлись первыми «контролерами» (controllers, конт. –
счет, рол. – список, столбец)»1. Однако в русский язык слово «контроль»
пришло из немецкого «kontrolle» (XVIII в.) или из французского «controle»2.
В настоящее время термин контроль в различной литературе и практической деятельности встречается достаточно часто, его употребляют социологи, политологи, экономисты, юристы и другие, однако единого понятия
контроля до сих пор не выработано. Существующие подходы не столько нацелены на попытку дать универсальное понятие контроля, сколько являются
подтверждением различных направлений научных знаний – философских,
управленческих, экономических, юридических и прочих. Но если для других
наук разница в толковании понятия не имеет важного практического значения, то для права (нормы закона не должны содержать двойное толкование)
четкое однозначное определение термина «контроль» необходимо.
По мнению В. Чечеткина, контроль – это объективное явление, категория материальных отношений, проявляющаяся в результате целенаправленной деятельности людей и выражающая степень соответствия эталонного состояния объекта контроля реально выявляемому его состоянию (возможно,
деформированному по ряду параметров)3. Это своего рода способ достижения определенного идеала, оптимизация процесса.
Как известно, деятельность как целенаправленное действие или изменение – есть социальная категория, поскольку реализуется людьми. Ее составная часть – юридическая деятельность – имеет свою специфику, заклю1
Дурденевский В.Н. Государственный контроль в капиталистических странах // Вестник
государственного контроля. 1940. № 2. С. 39.
2
Фасмер М. Этимологический словарь русского языка. Т.III. М., 1964. С. 314.
3
См.: Чечеткин В. Контроль – объективная категория материального мира // Финансовый контроль.
2002. № 6.
27
чающуюся в том, что она направлена на определение и последующую реализацию прав и обязанностей субъектов, общий режим которой определяют органы государственной власти и местного самоуправления. Так, по мнению
Ю.В. Чуфаровского и В.Н. Карташова, именно государство обладает монополией на юридическую деятельность1. Однако такой подход в настоящее
время является спорным, так как юридически значимые действия могут совершаться и без непосредственного участия государства или органов местного самоуправления.
Применительно к контролю юридическая деятельность предполагает
действия не только органов контроля, но и общества, при участии государства. Важно также отметить, что в основе любого контроля всегда заложена
определенная деятельность, выражающаяся применительно к бюджетному
контролю в конкретных контрольных мероприятиях. Следовательно, понятие
«финансово-контрольная деятельность» является термином некорректным,
так как контроль всегда подразумевает наличие деятельности.
В
целях
данного
исследования
при
характеристике
понятия
«бюджетный контроль» уместно также определиться и с понятием «бюджет».
Вообще слово «бюджет» происходит от норманнского слова bougette (мешок,
кошелек). И.Х. Озеров отмечал, что в Англии словом «budget» именовалась
речь канцлера казначейства в Палате общин по вопросам денежных средств
государства2. Легальное определение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее БК РФ), где указано, что «бюджет –
форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления».
Следовательно, бюджетный контроль это не что иное, как контроль за
бюджетными
средствами
(средствами
государства
и
муниципальных
образований), организованный в различных правовых формах.
1
См.: Карташев В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 7;
Чуфаровский Ю.В. Юридическая деятельность: понятие, структура, ее ценность и значимость // Юрист.
1999. № 4. С. 13.
2
См., подробнее: Озеров И.Х. Финансовое право. М., 1905. С. 4.
28
Примечательно, что понятие «финансовый контроль» существует в
науке как экономической, так и юридической, относительно недавно. В дореволюционной России применялись понятия «государственный контроль» и
«бюджетный контроль». О разночтениях в терминологии «финансовый контроль» и «государственный контроль» в царской России пишет А.А. Ялбулганов: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось, однако широко
употреблялся термин «государственный контроль»1. Однако А.А. Ялбулганов указывает на применение при характеристике контрольных отношений в
дореволюционной России только понятия «государственный контроль», что
не совсем верно. Так, параллельно с понятием «государственный контроль» в
дореволюционной России активно использовался и термин «бюджетный контроль»2.
Важно обратить внимание на то, что роль публичных финансов в
социально-экономической
жизни
страны
выражается
в
их
«распределительной и контрольной функциях»3. Наиболее значимой для
функционирования государства является распорядительная функция, однако
качество данной функции невозможно обеспечить без функции контрольной.
Как
справедливо
высказывался
И.А.
Белобжецкий,
«в
реальной
действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного
содержания и конкретных форм»4. Исходя из этого, можно определить
содержание контроля, одним из элементов которого является бюджетный
контроль, как отдельный вид финансового контроля. Финансовый контроль в
свою очередь является составной частью общегосударственного контроля и
1
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития //
Правоведение. 2000. № 3. С. 84.
2
См., например: Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей / пер. с фр. и вступ. ст. С.Л.
Хилютина. СПб., 1901; Василевский И.Р. Государственная Дума и бюджетный контроль наших финансов.
СПб., 1906; Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном
образе правления. СПб., 1907; Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль.
СПб., 1912.
3
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 23.
4
Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., 1989. С. 23.
29
обладает особой ролью в управлении государством. Более того, контроль
выступает фундаментом и экономических отношений.
Профессор И.Х. Озеров называл контроль «последним, но очень важным колесом в бюджетном механизме государства»1. По его мнению, контроль явился «закономерным следствием развития бюджета», что его сделало
«необходимым звеном государственного хозяйства»2. Следовательно, И.Х.
Озеров под финансовым контролем в первую очередь понимал именно бюджетный контроль.
По мысли советского исследователя первой четверти XX века Э.Э.
Понтовича, контроль служит целям «поддержания дисциплины в различных
сферах государственной жизни»3. Интересным также представляется высказывание Э.Э. Понтовича о том, что «контроль есть функция, естественно сопровождающая всякую человеческую деятельность, если она должна быть
выполняема по каким-либо определенным правилам и давать какие-либо определенные результаты»4.
Согласно мнению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем
следует понимать осуществляемую с использованием специфических
организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в
ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими
полномочиями
в
целях
установления
законности
и
достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической
эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых
резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и
сохранности государственной собственности»5. В данном определении автор
на первое место ставит последствия осуществления финансового контроля,
следовательно, финансовый контроль фактически выступает способом
совершенствования финансовой деятельности.
1
Озеров И.Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 21.
Там же.
3
Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля.
М., 1927. С. 21.
4
Там же. С. 44.
5
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48.
2
30
Е.Ю. Грачева изначально определяла финансовый контроль как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в
целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для
обеспечения прав и свобод граждан1. Следовательно, определяется основная
цель финансового контроля – это обеспечение прав и свобод человека и гражданина и осуществление эффективной финансовой политики посредством
слежения за законностью.
Позднее Е.Ю. Грачева стала определять финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования,
обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды
денежных средств, правильности и эффективности их использования2. Тем
самым Е.Ю. Грачева подчеркивает, что финансовый контроль – это более
широкое явление, чем оно определяется финансовым правом.
В учебнике под ред. М.В. Карасевой указывается, что «государственный финансовый контроль – это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими
лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов»3. В этом определении цель финансового контроля более узкая – это слежение за соблюдением финансового законодательства.
Экономисты, как и представители административно-правовой науки
трактуют финансовый контроль как вид управленческой деятельности. Например, Н.Д. Бровкина в своей работе указывает, что «финансовый контроль
– это функция управления, представляющая собой деятельность контроли1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
С. 112.
2
Финансовое право / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2009. С. 36.
3
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2007. С. 161.
31
рующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта»1.
В.В. Бурцев определяет финансовый контроль в качестве «функции
управления финансовыми потоками»2. Ю.М. Воронин указывает на то, что
контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении
функционирования государства. Анализ развития контроля показывает, что
он является широко распространенным объективным явлением в экономической жизни общества. Его реализация базируется на глубоком изучении теоретических, методологических и практических основ контроля как комплексного социального и экономического явления3.
По мнению Л.А. Галаниной, контроль характеризуется тем, что в
большинстве случаев это отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является законность, а в отдельных случаях и целесообразность деятельности контролируемого; контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения либо ставить вопрос об их применении перед уполномоченными органами4. В данном случае контроль определяется как разноплановое явление,
имеющее различные виды, формы и методы, составляющие содержание финансового контроля как категории финансового права.
В исследовании О.А. Ногиной под контролем понимается механизм,
посредством которого проверяется соответствие поведения и деятельности
контролируемых (подконтрольных) субъектов предписаниям юридических
норм5, то есть технология, с помощью которой достигается основной результат, а именно осуществление финансовой деятельности в соответствии с законом.
1
Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 39.
Бурцев В.В. Проблема государственной экономической безопасности // Финансы. 2003. № 8. С. 55.
3
См.: Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005. С.
2
28.
4
См.: Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативноправовых актов в субъектах Российской Федерации. М., 2001. С. 19.
5
См.: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 10.
32
В действительности финансовый контроль представляет собой целый
комплекс мер, направленных на создание действенной системы противодействия злоупотреблениям государственными и муниципальными денежными
средствами и имуществом. Обеспечить эффективность финансового контроля можно лишь в том случае, когда качественно организована система контрольных субъектов с четким разделением полномочий и с реальной возможностью для выполнения поставленных перед ними задач, а также наличием действенных методик выявления нарушений. Более того, важнейшую
роль играет и институт ответственности за нарушение финансового и бюджетного законодательства.
Н.Д. Погосян указывает на один из важнейших элементов эффективности финансового контроля – это регулярность и непрерывность проведения
контрольных мероприятий. При этом «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное
функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»1.
Исследованием финансового контроля занимаются не только в России,
но и в других странах2. Финансовый контроль там трактуется очень широко и
имеет отличное значение. В основном его рассматривают как способ повышения результативности экономических мероприятий, заключающийся не в
проверке, а больше в анализе причин возникающих проблем и выработке
финансовой стратегии, улучшении качества управления организацией, следствием чего должно стать планомерное развитие предприятия3. В России деятельность со схожими целями, но применительно к публичным отношениям
именуется «государственный аудит».
1
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 109.
Во многих странах мира организованы специальные центры по исследованию правовых и
экономических основ публичных финансов и одного из его направлений – финансового контроля. Такие
центры, например, созданы во Франции, Болгарии, Польше, Испании, Тунисе, Марокко, Канаде и других
странах.
3
См., например: Irwin D. Financial Control, 1991.
2
33
В Болгарии исследуемой проблемой занимается, например, ученый
И.Г. Стоянов. Он трактует финансовый контроль как «особый финансовоправовой способ защиты публичной собственности»1. В финансовом праве
Болгарии финансовый контроль определяется как «контроль за законностью
и целесообразностью действий по осуществлению процесса собирания, распределения и использования государственных денежных средств»2, т.е. здесь
наблюдается объединение понятий «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» как следствие недавнего влияния советской
правовой школы.
Интересной является работа французского ученного и практика финансового контроля А. Барилари в которой автор указывает на то, что контроль
за бюджетными средствами является ключевым элементом демократии3.
Данное утверждение выводит государственный финансовый контроль на новую плоскость, значительно расширяя его значение для государства и общества.
В российской юридической науке понятие «финансовый контроль»
чаще всего трактуется как деятельность «специальных институтов государственного контроля»4, однако, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «государственный контроль присущ не только специализированным органам, но в
виде общего государственного контроля он присущ высшим органам государственной власти, является одной из важнейших сторон их деятельности»5.
В советском юридическом справочнике «финансовый контроль» определялся как «контроль за законностью и целесообразностью всех действий и
мероприятий, проводимых в процессе планового собирания, распределения и
использования государственных денежных средств»6. Следовательно, под
финансовым контролем в советское время подразумевался в большей степе1
Стоянов И.Г. Финансовият контрол – важен способ за обеспечаването на законността в сферата на
публичните финанси // Правна мисъл. 2002. № 1. С. 15.
2
Златарев Е., Христофоров В. Финансово право на НРБ. София, 1983. С. 137.
3
См., подробнее: Barilari A. Les controles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des
finances publiques. Paris, 2003. P. 14.
4
Финансовое право. / Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Ровинского. М., 1971. С.55.
5
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 102.
6
Юридический справочник для населения. М., 1973. С. 481.
34
ни бюджетный контроль, хотя повсеместно использовался термин «финансовый контроль».
В настоящее время, появился еще один термин – «национальный контроль», который предлагает В.А. Двуреченских. Данный автор подразумевает
под национальной контрольной системой «совокупность публичных и частных лиц, которые в силу требований нормативных правовых актов, так и по
собственной инициативе осуществляют реализацию контрольной функции на
территории России». В.А. Двуреченских понимает под системой национального контроля всевозможные контрольные элементы, существующие в государстве. Национальный контроль, по мнению В.А. Двуреченских, включает в
себя публичный контроль (государственный и негосударственный) и непубличный контроль (управленческий и гражданский)1.
Отсутствие единого подхода к пониманию финансового контроля не
дает возможности для создания единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, не позволяет выработать единые
стандарты для его осуществления, что создает впечатление неорганизованности финансового контроля в целом.
Важно отметить, что в научной литературе нет единого мнения о
содержании категории «финансовый контроль». Большинство авторов
признают, что финансовый контроль – это самое общее определение данной
сферы общественных отношений, включающее в себя другие частные, более
узкие понятия.
Итак, в содержании категории «финансовый контроль» можно
выделить следующие наиболее значимые элементы: бюджетный контроль;
налоговый контроль; валютный контроль; банковский надзор и аудиторскую деятельность.
Бюджетный контроль, по мнению О.Ю. Бубновой представляет собой
«государственный и муниципальный бюджетный контроль за публичными
1
См., подробнее: Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. С. 23, 24.
35
денежными
фондами»1.
Законодательство
государства,
касающееся
регулирования публичных денежных фондов находит свое законченное
выражение в бюджете, а деятельность органов управления сводится, таким
образом, к задаче исполнения государственного бюджета. Вообще и в науке,
и в практике происходит отождествление понятий «финансовый контроль» и
«бюджетный контроль». Еще в советское время на это обращалось внимание.
Так, Э.Э. Понтович
значительной
мере
указывал, что
бюджетный
«финансовый контроль есть в
контроль,
каковое
значение
ему
присваивается в литературе некоторых стран, в частности, в литературе
французской»2.
Как уже ранее отмечалось, понятие «бюджет» в России, в отличие от
понятия «бюджетный контроль», имеет нормативную основу и закреплено в
БК РФ. Однако при характеристике бюджетно-контрольных отношений в БК
РФ применяется или словосочетание «финансовый контроль», или понятие
«контроль» с указанием объекта контроля. Так, например, в ст. 150 БК РФ
упоминается
«контроль
за
исполнением
бюджетов
государственных
внебюджетных фондов». Следовательно, в рамках БК РФ под финансовым
контролем понимается именно бюджетный контроль. О.В. Болтинова
предлагает даже переименовать главу 26 БК РФ в «Основы бюджетного
контроля в Российской Федерации», и закрепить в ней понятие «бюджетный
контроль»3.
В современной правовой науке под бюджетным контролем в широком
смысле понимается деятельность уполномоченных субъектов по контролю за
соблюдением бюджетного законодательства и по оценке эффективности публичного управления и в целом бюджетной политики государства, а под
бюджетным контролем в узком смысле – контроль, осуществляемый
исключительно в рамках бюджетного процесса.
1
Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях
социального государства // Государство и право. 2007. № 6. С. 105.
2
Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля.
М., 1927. С. 50.
3
Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое
право. 2011. № 7. С. 11.
36
Помимо бюджетного контроля в науке встречается и понятие «финансово-бюджетный надзор или контроль», которое фактически является равнозначным понятием по отношению к понятию «бюджетный контроль».
Специфика связана с наименованием органов его осуществляющих (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфинадзор), Служба по
финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, Республиканская служба
финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия).
Итак, еще одним видом финансового контроля, как уже отмечалось,
является налоговый контроль, выступающий одним из основных методов налогового администрирования, закрепленных в гл. 14 Налогового кодекса
Российской Федерации (далее НК РФ). В НК РФ налоговый контроль определяется как «деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах»1 (ст. 82 НК РФ). К.С. Бельский
указывает, что «налоговый контроль представляет собой комплекс действий
органов налогового администрирования по надзору за правильностью уплаты
плательщиками налогов и сборов <…>, за выполнением ими налогового законодательства»2. В налоговом праве в особенности, по мнению А.В. Лобанова, «любая неопределенность в понятиях, пробелы в правовом регулировании контрольной работы создают условия для взаимных претензий, конфликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками, стимулируют
злоупотребления, приводят к росту числа налоговых споров»3.
Налоговый контроль и бюджетный контроль, являясь элементами
финансового контроля, существенно отличаются друг от друга. Суть этих
различий заключается в системе отношений, которые возникают между
контролерами и подконтрольными субъектами. Так, в НК РФ необходимо
четко определять границы налогового контроля и закреплять механизмы
1
Традиционно под налоговым контролем понимается исключительно деятельность органов
Федеральной налоговой службы Российской Федерации и ее территориальных отделений.
2
Бельский К.С. Налоговая система: генезис, основные элементы, принципы // Государство и право.
2006. № 9. С. 54.
3
Лобанов А.В. О содержании и формах налогового контроля // Финансы. 2008. № 3. С. 30.
37
защиты прав налогоплательщиков. Вызвано это тем, что в налоговом
контроле
интересы
налоговых
органов
и
налогоплательщиков
противоположны друг другу, что может привести к конфликту интересов1.
В отношении же бюджетного контроля не требуется обязательного
законодательного закрепления механизма защиты прав подконтрольных
субъектов, так как интересы органов контроля и подконтрольных субъектов
в бюджетных отношениях единые (публичные), а контроль, в том числе
бюджетный, является неотъемлемым элементом публичного управления.
Еще одним недостаточно разработанным понятием в современной науке является аудит. В настоящее время термин «аудит» применяется при характеристике самых разнообразных общественных отношений. Так, встречаются такие словосочетания как «налоговый аудит», «таможенный аудит»,
«экологический аудит», «страховой аудит» и т.д.2
Можно согласиться с мнением Е.В. Тереховой, что «аудит не
подменяет государственный контроль»3. Обоснованной видится точка зрения
о необходимости исключения в дальнейшем понятия аудит из содержания
категории финансовый контроль в рамках финансового права и замена ее понятиями «государственный аудит» или «публичный аудит». Вызвано это тем,
что аудиторская деятельность – это не столько контроль за финансовой
сферой, сколько за хозяйственной. Для характеристики этих отношений
предлагается
даже
ввести
специальный
термин
«негосударственный
аудиторский контроль»4 без слова финансовый. В ФРГ, например, категории
«финансовый контроль» и «аудит» исследуются в разных плоскостях: аудит
или хозяйственный контроль, как правило, не включается в систему
финансового контроля, под которой понимается осуществление контрольных
мероприятий органами публичной власти. Во Франции под финансовым
1
Подобная ситуация встречается и при осуществлении валютного контроля и банковского надзора.
Подробнее об этом см.: Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного
понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2.
3
Терехова Е.В. Аудит как независимый вид финансового контроля // Государство и право. 2006. № 11.
С. 94.
4
См., например: Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в
правовой системе Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 9. С. 4.
2
38
контролем понимается именно контроль за «публичными финансами», их
распределением и использованием, а также за совершением финансовых
операций, а понятие «comptables» (дословно переводится, как счетный,
бухгалтерский, аудиторский), используется для обозначения средства
осуществления контроля1.
В России аудит разделяется на несколько видов, а именно: проводимый
негосударственными аудиторскими организациями или индивидуальными
аудиторами, но инициированный государством (обязательный аудит);
проводимый государственными структурами в отношении государственных
и негосударственных органов (это деятельность, выходящая за рамки традиционных контрольных мероприятий, направленная, в первую очередь, на выявление эффективности деятельности субъектов в самых различных сферах
публичных отношений). По нашему мнению, во втором случае правильнее
употреблять термин «государственный аудит», а применительно к бюджетным отношениям – понятие «бюджетный аудит».
В современной науке и практике понятия «государственный аудит» и
«финансовый контроль» чаще всего отождествляются. Как правило, это связано с неоднозначным толкованием положений действующего законодательства. На эту проблему обращает внимание Е.В. Рябова, которая указывает,
что «спектр задач государственного аудита гораздо шире, нежели
государственного финансового контроля»2. Однако, по мнению автора, на
современном этапе развития государства и общества государственный аудит
еще не в полной мере обособился в отдельное самостоятельное направление
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,
а представляет собой особое направление государственного и муниципального бюджетного контроля.
Важно понимать, что понятие «государственный аудит» применимо
лишь к
части
публично-контрольных
1
отношений, так
как
схожую
См., подробнее: Barilari A., Bouvier M. La nouvelle gouvernence financière de I΄Etat. Paris, 2004; Barilari
A. Les controles financiers comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques. Paris, 2003.
2
Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском
законодательстве // Юридический мир. 2013. № 2. С. 15.
39
деятельность
могут
осуществлять
и
контрольно-счетные
органы
муниципальных образований, поэтому, по мнению автора, более рационально
при характеристике указанных отношений применять словосочетание
«публичный аудит», так как понятие «государственный аудит» не включает в себя местный уровень власти. В отношении же аудита бюджетной
деятельности государства и органов местного самоуправления правильнее
использовать термин «бюджетный аудит».
Под термином «внешний аудит» в большинстве случаев понимают
именно аудиторскую деятельность, то есть деятельность аудиторов и аудиторских организаций «по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами»1. Такой аудит имеет два вида: инициативный (добровольный) и обязательный аудит. По объектам аудит различают на банковский аудит, аудит страховых организаций, аудит бирж, аудит инвестиционных институтов и аудит внебюджетных фондов и т.д. Однако под термином «внешний аудит» рядом авторов также понимается и деятельность Счетной палаты
Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации, так как такие органы в научной литературе часто именуют не
иначе как «внешние органы финансового контроля»2.
В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» определено, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим
органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в
порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным
Федеральному
Собранию»3.
Следовательно,
1
понятие
«внешний
Ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ (от 21.11.2011
№ 327-ФЗ) // СЗ РФ. 05.01.2009. № 1. Ст. 15.
2
Важно отметить, что в ст. 270.1 БК РФ «Внутренний финансовый аудит» устанавливается
возможность создания органами исполнительной власти (органами местной администрации) подразделений
внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющих разработку и контроль за
соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления
бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер,
направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных
средств.
3
Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О Счетной палате
Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
40
государственный
аудит»
впервые
в
российской
практике
получило
нормативное закрепление. Более того, в данном законе имеются указания и
на некоторые разновидности государственного аудита. Так, впервые законодательно определяется содержание стратегического аудита, заключающегося
в
проведении
Счетной
палатой
Российской
Федерации
аудита
«реализуемости и результативности достижения стратегических целей
социально-экономического развития Российской Федерации» (п. 5 ст. 5 ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации»).
В науке встречается и еще одно схожее с государственным аудитом
понятие «конституционный аудит», которое представляет собой «новое
направление в социальных науках, исследующее конституционные основы,
теорию, методологию и практику государственного аудита как особого
экономического,
социального,
общественно-политического
института,
главной целью которого является осуществление от лица общества
независимого объективного публичного контроля деятельности органов
государственной власти по управлению вверенными им общественными
ресурсами»1.
Итак, подводя итог, можно определить, что в современной науке встречается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни
авторы понимают контроль достаточно широко, а другие вкладывают в это
понятие исключительно практический смысл. Многими исследователями понятия «финансовый контроль», «бюджетный контроль», «государственный
аудит» отождествляются, что вполне закономерно, учитывая современное законодательство.
В настоящее время, по мнению автора, бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффек1
Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 22.
41
тивности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных
с реализацией бюджетной политики государства.
Бюджетный контроль в отличие от финансового контроля, по мнению
автора, включает в себя отношения, связанные:
- непосредственно с организацией бюджетного контроля (созданием,
реорганизацией и ликвидацией контрольных структур);
- с соблюдением органами государственной власти и местного самоуправления,
а
также
государственными
унитарными
предприятиями,
учреждениями, организациями, гражданами установленного законом порядка
при осуществлении бюджетной деятельности;
- с выявлением экономической обоснованности, рациональности и
эффективности, осуществляемых указанными субъектами действий, а также
насколько эти действия соответствуют задачам государства и органов
местного самоуправления.
Таким образом, бюджетный контроль служит важным способом
обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой политики, а также важнейшим элементом государственного управления.
С учетом всех изложенных выше аргументов, можно предложить
следующие дефиниции бюджетного контроля. Итак, бюджетный контроль
можно рассматривать как:
- деятельность специализированных и неспециализированных органов
контроля публично-правовых образований и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности и
эффективности использования публичных денежных фондов и государственного и муниципального имущества, посредством установленных законом
форм и методов работы, выступающих как единая система.
- совокупность правовых отношений, возникающих при осуществлении
бюджетно-контрольной деятельности в Российской Федерации, включающих
в себя отношения связанные с организацией бюджетного контроля и уста42
новлением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства,
отношений, возникающих непосредственно в процессе осуществления бюджетного контроля, и иных сопутствующих бюджетному контролю общественных отношений;
- систему органов, учреждений и должностных лиц, в полномочия которых входит осуществление на всей территории Российской Федерации
бюджетного контроля и бюджетного аудита, включая механизмы взаимодействия внутри системы и сотрудничество с обществом;
- комплексный правовой институт бюджетного права, представляющий
собой совокупность правовых норм (финансово-правовых, конституционноправовых, административно-правовых, уголовно-правовых и других), регулирующих бюджетно-контрольные отношения в Российской Федерации.
Нормативное определение понятия «государственный (муниципальный) финансовый контроль» можно встретить в программе Правительства
Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов
на период до 2012 года, в которой указывается, что «Государственный (муниципальный) финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных
органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:
- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и
иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям
бюджетной отчетности;
- экономности, результативности и эффективности использования
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При этом, под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими
43
органами государственного (муниципального) финансового контроля, под
внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями)»1.
Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод о том, что в данной программе под государственным (муниципальным) финансовым контролем понимается именно бюджетный контроль.
Помимо понятия «бюджетный контроль» в организационную основу
бюджетного контроля и бюджетного аудита входят и другие элементы. Так, в
системе организации бюджетного контроля и бюджетного аудита Российской
Федерации в качестве обязательных элементов необходимо выделять территориальную организацию и правовую форму органов его осуществляющих.
По территориальной организации бюджетный контроль делиться на федеральный, региональный и муниципальный бюджетный контроль, а также, исходя из правовой формы, на бюджетный контроль, осуществляемый специализированными органами (созданными специально для осуществления бюджетного контроля), и бюджетный контроль, реализуемый субъектами общей компетенции.
Поскольку бюджетный контроль, как и всякий контроль, является частью управленческой деятельности, то необходимо увязать вопросы его совершенствования с общими концептуальными подходами административного и финансового права, включая организационную основу контролирующей
деятельности государства и муниципальных образований.
В научной литературе, как правило, организация понимается как способ упорядочения элементов или как устойчивая совокупность элементов. В
рамках правовой науки под организацией часто понимается «объединение
физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства мате1
Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // СЗ РФ. 12.07.2010. №
28. Ст. 3720.
44
риальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей
его членов»1. По мнению зарубежных авторов, «организация – это нечто
большее, чем просто группа людей. Это группа индивидов, объединенных
организационными принципами, интересами, процедурами, личностными
ценностями, а также формами полномочий и ответственности»2.
Ещё в советском административном праве признавалось, что организация – это «необходимое условие деятельности любого государственного или
общественного органа»3. А.В. Мелехин справедливо определяет цель организации: она «направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных
образований»4. Г.В. Атаманчук указывает на качественные характеристики
организации. По его мнению, «организация расширяет возможности людей,
придает им новое качество»5.
Специфика публичной организации в России объясняется тем, что в
нашей стране реализуется так называемый системоцентристский тип развития, в основе которого, по мнению А.В. Оболонского, заложена «традиционалистическая ориентация на стабильность отношений внутри Системы как
на высшую ценность»6, что влияет на развитие системных отношений. Так,
при традиционализме реформирование публичной организации происходит
не на уровне системы, а на уровне ее отдельных элементов.
В данном исследовании под организацией бюджетного контроля понимается способ упорядочения отдельных элементов бюджетного контроля и бюджетного аудита на основе единых критериев с целью их качественной модификации.
Итак, для исследования организационной основы бюджетного контроля в Российской Федерации необходимо выявить критерии, непосредственно
влияющие на организацию бюджетного контроля и бюджетного аудита. Так,
1
Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2007. С. 332.
Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. Пер. с англ. М., 1982.
С. 291.
3
Сущность советского административного права / Отв. ред. проф. О. С. Иоффе. Л., 1959. С. 45.
4
Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций. М., 2009 // Подготовлен
для СПС Консультант Плюс.
5
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997. С. 29.
6
Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. М., 1994. С. 11.
2
45
по мнению автора, на организацию бюджетного контроля в России влияют
следующие критерии:
- территориальная организация государства;
- ранее существовавшая система организации бюджетного контроля;
- существование системы разделения властей;
- особенности развития системы местного самоуправления.
Важнейшим фактором, который воздействует на систему организации
бюджетного контроля в России, по мнению автора, является территориальная организация государства.
В России можно выделить следующие органы бюджетного контроля,
которые классифицируются по территориальному принципу:
- федеральные органы бюджетного контроля (Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство; контрольные подразделения федеральных органов
исполнительной власти; контрольно-ревизионное управление Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации и другие;
- региональные органы бюджетного контроля (контрольно-счетные
органы субъектов Российской Федерации, региональные органы бюджетного
контроля исполнительной власти и иные контрольные структуры в системе
исполнительной власти субъектов Российской Федерации);
- муниципальные органы бюджетного контроля (контрольно-счетные
органы муниципальных образований и иные контрольные структуры в системе местного самоуправления).
В настоящее время в разных зарубежных странах организация бюджетного контроля в различных странах существенно отличается, однако, имея
свои особенности, встречаются и схожие моменты, что позволяет объединить
контрольные системы зарубежных стран в укрупненные условные группы.
Так, встречаются:
- централизованная система бюджетного контроля;
- децентрализованная система бюджетного контроля;
46
- смешанная система бюджетного контроля1.
В настоящее время в России действует смешанная система организации
бюджетного контроля, что вызвано особенностями ее организации, связанными со спецификой ее формирования. В результате реформ в середине 90-х
годов в России произошло наслаивание созданной парламентской модели
бюджетного контроля, на действующую советскую систему бюджетного
контроля в системе исполнительной власти. По мнению автора, существование двух параллельных моделей бюджетного контроля в России объясняется
не только желанием создать модель бюджетного контроля нового типа, но и
нежеланием полностью уничтожить уже имеющиеся в этой сфере достижения.
Важно также отметить, что скоропостижность реформы бюджетного
контроля в России середины 90-х годов объясняется не только и не столько
желанием усовершенствовать саму систему бюджетного контроля, сколько
ее необходимостью. Так, наличие парламентских органов бюджетного контроля в государстве является важнейшим условием, при котором данное государство могло претендовать на получение кредитов международных финансовых организаций и правительств ряда зарубежных стран. Следовательно, создание органов бюджетного контроля в системе законодательной власти в России в середине 90-х годов было обусловлено в определенной степени не внутренними задачами государства, а внешними условиями и экономической ситуацией, что, несомненно, на начальном этапе сказалось на их развитии.
Итак, в России продолжают функционировать в модифицированной
форме органы бюджетного контроля, созданные ещё в СССР (Контрольноревизионное управление Министерства финансов РСФСР, переименованное
в начале 90-х годов в Департамент государственного финансового контроля и
аудита Министерства финансов Российской Федерации, а в 2004 году – в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора). Также в середине 90-х
1
См., подробнее об этом § 3 главы 3 работы.
47
годов в России началось создание органов бюджетного контроля законодательной власти в Российской Федерации на всех уровнях публичного управления (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). В ряде государств бывшего СССР реформа бюджетного контроля в 90-е годы ограничилась только созданием высшего парламентского органа финансового контроля при сохранении бывших советских контрольных учреждений исполнительной власти на местах.
На современном этапе в России в системе разделения властей органы
бюджетного контроля представлены и в законодательной (представительной)
власти1, и в исполнительной власти (исполнительно-распорядительной власти местного самоуправления). Также контрольно-ревизионные подразделения созданы и в составе Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации, которые осуществляют ведомственный бюджетный контроль.
В настоящее время модель организации бюджетного контроля в России
продолжает модифицироваться. В основном реформированию подвержены
парламентские контрольные органы – Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В 2013 году принят новый ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации», а в 2011 году принят ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который существенно повлиял на региональное законодательство. Так, в большинстве субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты новые законы «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации», изменению под1
Так, например, в соответствии ч. 2 статьи 1 ФЗ от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации» «Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное
право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления
внешнего государственного аудита (контроля)». В субъектах Российской Федерации и муниципальных образований также созданы органы бюджетного контроля, подотчетные законодательным и представительным
органам власти соответственно.
48
лежат и контрольно-счетные органы муниципальных образований. Однако
именно организация бюджетного контроля на уровне местного самоуправления в настоящее время вызывает самое большее количество споров как среди
ученых, так и в профессиональном сообществе1.
В целом можно утверждать, что среди элементов системы организации
бюджетного контроля в России наиболее сложным для анализа является
уровень местного самоуправления, так как муниципальный бюджетный
контроль в России на современном этапе находится в стадии своего становления, что делает его нестабильным, в отличие от более статичных
элементов системы организации бюджетного контроля – федерального и
регионального бюджетного контроля.
Итак, подводя промежуточный итог, можно заключить, что при определении организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации необходимо учитывать территориальную организацию государства, существующие на момент реформирования модели
организации бюджетного контроля, систему разделения властей и особенности развития системы местного самоуправления. Однако из перечисленных элементов для Российской Федерации, по мнению автора, наиболее значимой является именно территориальная организация государства, так как
все остальные в большей степени являются исключениями, связанными с
особенностями развития публичного управления в России.
Вообще система контроля в государстве и бюджетного контроля в частности включает в себя большое количество элементов. Представленный
перечень не является исчерпывающим, так как каждый из этих элементов
можно разделить на более мелкие подразделения. Более того, есть и дополнительные элементы, которые формально не являются организационной основой, но без которых она не может быть реализована. Так, среди таких под1
В настоящее время в России созданы и функционируют более 20 тыс. муниципальных образований,
что существенно усложняет и затягивает процесс создания органов муниципального бюджетного контроля,
более того, многие авторы по-прежнему скептически относятся к качеству работы уже существующих органов бюджетного контроля и ещё больше сомневаются в рациональности создания контрольно-счетных органов во всех муниципальных образованиях.
49
разделений можно выделить ответственность за нарушение бюджетного законодательства, которая хоть и опосредованно, но влияет на организационную основу бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля определяется, что «Проверяемые организации должны в установленные законом сроки
выразить свое мнение о выводах высшего контрольного органа и сообщить
ему о мерах, принятых по результатам проверки (ч. 1 ст. 11 Лимской декларации). В том случае, когда выводы высшего контрольного органа не сформулированы в виде юридически обоснованных и выполнимых заключений,
контрольный орган должен быть наделен правом обращаться в компетентные
органы с требованием о принятии необходимых мер и привлечении к ответственности виновных» (ч. 2 ст.11).
Н.Д. Погосян справедливо отмечает, что «собственно контрольные
полномочия упомянутых органов (счетных палат) ограничиваются лишь выявлением существующих отклонений от установленных правил, а задача наказания конкретно виновных лиц не относится к предмету их деятельности»1.
«Учитывая, – указывает С.О. Шохин, – что контрольно-счетные органы
не входят в основные ветви власти, было бы неправильно и с практической
точки зрения непродуктивно переносить на них чужую ответственность и наделять их какими-либо не относящимися непосредственно к контролю исполнительными или законодательными полномочиями. Счетные органы
уполномочены давать проверяемым объектам рекомендации и предложения
по принятию мер с целью устранения установленных недостатков, на которые проверяемые учреждения должны в установленный срок ответить или
сообщить о принятых мерах»2.
Правовую базу (законодательные и иные нормативные правовые акты),
органы, на которые возложено проведение контроля, и методы осуществле1
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 151.
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.,
1999. С. 256.
2
50
ния контроля – все это, взятое вместе, принято рассматривать как систему
контроля1. Несомненно, бюджетный контроль непосредственно связан с институтом ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Более того, существование ответственности непосредственно влияет и на эффективность организации бюджетного контроля, а также на иные правоотношения, возникающие в процессе контрольной деятельности.
При анализе системы организации бюджетного контроля и бюджетного
аудита в России важно не забывать об эффективности организации контроля. Так, «эффективная организация управления достигается не только волей
управляющих «сверху», но и согласованием действий органов и должностных лиц, не подчиненных друг другу, а также инициативой «снизу»2. Следовательно, создание действенной системы организации бюджетного контроля
в России, по мнению автора, не только и не столько зависит от веления сверху, но и от построения эффективной системы взаимодействия на местах. При
этом стоит отметить, что взаимодействие при осуществлении бюджетного
контроля может быть как с органами бюджетного контроля, правоохранительными органами, так и с иными государственными и муниципальными
учреждениями, а также с населением, которое применительно к бюджетному
контролю в России фактически является неиспользуемым потенциалом.
Итак, основное назначение бюджетного контроля и бюджетного аудита
заключается в содействии успешной финансовой политике, эффективному
использованию финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Необходимо понять, насколько эффективно органы бюджетного контроля осуществляют свою деятельность. Однако проблема создания новых
органов контроля будет возникать постоянно, так как очень сложно провести
грань между «необходимостью» и «рациональностью» организации бюджетного контроля, но и бесконтрольной деятельности, тем более связанной с
движением общественных денежных средств, быть не должно. В этой связи
1
См.: Государственные и муниципальные финансы / под ред. проф. С.И. Лушиной, проф. В.А. Слепова.
М., 2006. С. 592.
2
Петров Г.И. Советские административные правовые отношения. Л., 1972. С. 30.
51
можно согласиться с мнением О.М. Гейхмана о том, что «ослабление финансового контроля влечет, а зачастую и провоцирует негативные процессы в
экономике»1.
Несомненно, эффективность государственного и муниципального
бюджетного контроля «является одним из важных факторов финансовоэкономического и социально-политического благополучия государства»2.
Однако спектр мнений об эффективности организации бюджетного контроля
обширен, встречаются и достаточно резкие. Так, Д. Владимиров пишет: «Если бы в России существовал приз за самое плохо организованное дело, то
его, несомненно, можно было бы присудить всей отечественной системе финансового контроля»3.
Бюджетному контролю в настоящее время присущи недостатки, не позволяющие использовать на полную мощность финансовый механизм для
эффективного расходования средств казны. В.П. Беляев к числу причин,
влияющих на эффективность государственного финансового контроля, относит «слабо разработанную теорию государственно-финансового контроля;
отсутствие четкой и полной нормативной базы деятельности существующих
контрольно-счетных органов, ведомственное пересечение направлений финансового контроля, дублирование его функций; отсутствие должной координации; не выдерживается принцип независимости; нет единой Концепции
государственного финансового контроля»4. Однако это лишь часть причин,
вершина айсберга. В основе неэффективности финансового контроля лежат
не только организационно-правовые недостатки, но и в большей степени
идеологические, которые по-прежнему продолжают довлеть над большинством возникающих в России контрольных правоотношений. Идеологические
проблемы сказываются как на контролерах, так и на подконтрольных им
1
Гейхман О.М. Законодательное обеспечение парламентского финансового контроля в Российской
Федерации: состояние, проблемы, способы оптимизации // Юрист. 2004. № 7. С. 25.
2
См.: Чернявский В.С. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности //
Финансовое право. 2004. № 3. С. 8-16.
3
Владимиров Д. Контролируй финансы // Российская газета. 2004. 12 февраля.
4
Беляев В.П. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности // Государственный
финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./ Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б.
Лагутин. Курск, 2006. С. 83.
52
субъектах. Одни считают, сколько ни контролируй, все равно будут злоупотребления, другие же часто к государственным и муниципальным финансам
относятся как к своим собственным средствам. Не редкость, когда из уст государственного служащего в отношении своих подчиненных, получающих
заработную плату из бюджетных средств, слышится выражение: «…Я вам
плачу». Иногда даже в средствах массовой информации прослеживаются высказывания вроде: «Губернатор купил автобусы школам». Более того, злоупотребления бюджетным средствами, в ряде случаев, нормально воспринимаются и простыми гражданами. Например, у некоторых вызывает недоумение: «…Он столько лет у власти и даже дом себе не построил?». Все эти настроения, скорее всего, связаны с «анархией», происходящей в системе движения бюджетных средств в 90-е годы, породившей у значительной части
населения недоверие к власти во всех ее проявлениях. Органы государственного и муниципального бюджетного контроля и органы управления бюджетными средствами воспринимаются как единое целое, что и вызывает это недоверие.
Исходя из этого, можно отметить, что эффективную систему организации бюджетного контроля невозможно построить только путем проведения
административной реформы. Должна быть проведена крупномасштабная
идеологическая кампания, направленная на преодоление существующих в
обществе стереотипов. Подобные идеологические кампании часто проводятся, например, в Китайской Народной Республике, где ежегодно публикуются
и тиражируются результаты ревизионных мероприятий, проводимых Ревизионным управлением, а следом за ними освещаются публичные судебные
процессы и громкие приговоры в отношении должностных лиц, уличенных в
совершении финансовых злоупотреблений. Результатом таких идеологических кампаний в Китае является тот факт, что население страны доверяет
власти как распорядителю бюджетных средств. Это, в свою очередь, вызывает понимание при уплате налогов, что усиливает ответственность каждого
конкретного гражданина перед обществом и государством. В Китае главный
53
аудитор Ревизионного управления КНР Ли Цзиньхуа, получивший прозвище
«Бессердечный ревизор», в 2004 г. по результатам опроса центрального телевидения Китая даже стал «Человеком года»1.
В России от сотрудников органов бюджетного контроля часто можно
услышать вопрос: «Кто скажет нам спасибо за нашу работу?». Те, кого проверяют, естественно, этого не сделают2, а большая часть населения Российской Федерации часто даже не знает о существовании органов бюджетного
контроля – как они называются, кому подчиняются, что проверяют и т.д.
Следовательно, в данной связи с целью совершенствования организационной
основы бюджетного контроля необходимо учитывать процесс обратной связи
в бюджетно-контрольных правоотношениях.
Более того, важно отметить, что главной методологической проблемой
при оценке эффективности организации бюджетного контроля является тот
факт, что непонятно, эффективность чего необходимо оценивать. В этой связи можно выдвинуть два основных подхода.
Первый подход. Необходимо оценивать эффективность отдельно взятого органа бюджетного контроля как органа власти. Но в данной ситуации
оценивается не деятельность органа, так как это понятие абстрактное, а эффективность работы его сотрудников. В этом случае стоит простой вопрос об
эффективности управленческой деятельности. В этой связи, чаще всего имеют в виду соразмерность полученных результатов по отношению к намеченным целям. Степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств,
трудовых ресурсов и т. д.). Таким образом, критерием эффективности бюд-
1
См., подробнее: Ван Фан «Бессердечный ревизор» // Китай. 2007. № 12 (26). С. 20-21.
Депутаты законодательных и представительных органов власти также являются субъектами
финансово-контрольных правоотношений со стороны контрольно-счетных палат субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. Даже встречаются примеры, когда по результатам проверок
возбуждались уголовные дела в отношении именно депутатов. Следовательно, утверждать, что контрольносчетная палата необходима именно законодательному или представительному органу, также не совсем
верно.
2
54
жетного контроля выступает соотношение достигнутого контролирующим
органом результата к поставленной цели1.
С.П. Опенышев утверждает, что «конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий финансового контроля, – это главный критерий определения его эффективности»2. Далее С.П. Опенышев указывает на
то, что «получение данных о таком результате требует знания конкретного
содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия
субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в
управленческой деятельности. Невозможно судить об итогах контроля без
выявления практических результатов, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого субъекта или должностного лица»3. Подход «цель –
результат» это больше экономический подход оценки эффективности бюджетного контроля, но который также можно использовать при оценке эффективности организации и осуществления системы бюджетного контроля в
Российской Федерации.
Первый критерий по оценке эффективности органов бюджетного контроля – это результативность. К практическим результатам бюджетного
контроля можно отнести4 соотношение выездных контрольных мероприятий
и проверок отчетности публичных учреждений; объем выявленных средств,
использованных с нарушениями законодательства, как в количественном, так
и в денежном выражении5; объем выявленных неэффективно использован1
Цель бывает общая и частная. Общая цель для государственного финансового контроля заключается в
увеличении темпов развития экономики, обеспечении стабильности финансовой системы, увеличении
доходной части бюджета и экономии средств в его расходной части. Однако очень сложно определить,
какую роль в достижении этих целей играет именно финансовый контроль. Частная цель финансового
контроля – это сокращение количества преступлений и правонарушений в сфере финансов.
2
Опенышев С.П. Теоретические и методологические основы оценки эффективности государственного
финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2001. № 1 (37).
3
Там же.
4
Все практические результаты необходимо рассматривать в привязке к количеству расходов на
содержание контрольного органа. При этом результаты финансового контроля будут неточными, если не
учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в
проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты
должны соизмеряться с его результатами. Степень эффективности контроля тем выше, чем меньше усилий и
средств затрачивается для достижения результата.
5
Последний критерий необходим, но он не должен быть решающим при оценке эффективности
бюджетного контроля, так как цель контроля – не наказать виновных, а предотвратить (не дать
возможности) совершать финансовые злоупотребления.
55
ных средств; выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению; количество подготовленных представлений и предписаний.
Важной характеристикой эффективности работы органов бюджетного
контроля является то, как исполняются их представления и предписания.
Часто органы бюджетного контроля сталкиваются с ситуацией, когда подконтрольные структуры, в которых была проведена проверка и обнаружены,
к примеру, факты нецелевого использования средств, не реагируют на требования палаты исправить ситуацию.
В ходе проведения контрольных мероприятий при выявлении фактов
хищения бюджетных средств, а также иных злоупотреблений органы бюджетного контроля направляют материалы в правоохранительные органы. Однако часто возникают проблемы, связанные с ролью контрольных органов в
следственных действиях. Встречаются случаи, когда правоохранительные
ораны в лице отделов по борьбе с экономическими преступлениями МВД
России после получения материалов проводят повторную проверку и составляют необходимые уголовно-процессуальные акты, в которых никоим образом не отражается участие контрольного органа, а вся заслуга по выявлению
неправомерных действий приписывается органам внутренних дел.
Для устранения указанных недостатков необходимо внести поправки в
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее УПК РФ) в
части непосредственного участия контрольных органов в уголовном процессе. Например, прописать порядок передачи материалов для возбуждения уголовных дел непосредственно в Следственный комитет Российской Федерации и другие правоохранительные органы. При этом необходимо непосредственное участие аудиторов и ревизоров в ходе судебного заседания, например, в качестве экспертов. Более того, рационально ввести систему обратной
связи между контрольными и правоохранительными органами. В настоящее
время, по-прежнему в качестве критерия результативности органов бюджетного контроля выступает количество материалов, направленных в правоохранительные органы. Особый интерес представляет также вопрос о том, ка56
кое количество уголовных дел было возбуждено по результатам проведения
контрольных мероприятий, сколько лиц привлечено к ответственности. Такая
статистика ведется в Счетной палате Российской Федерации. Например, в
2004 году в ходе проведения 525 контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий были подготовлены материалы, которые легли в основу
299 уголовных дел1.
Еще одним способом решения возникших проблем является парововое
закрепление и реализация принципа отсутствия конкуренции в показателях
между всеми органами бюджетного контроля, действующими на одной территории, а также с правоохранительными органами, что качественно должно
повлиять на систему организации бюджетного контроля в Российской Федерации.
При этом важно иметь в виду, что на федеральном уровне вопрос взаимодействия контрольных и правоохранительных органов в лице Счетной палаты Российской Федерации и правоохранительных органов урегулирован в
виде двусторонних соглашений. На уровне субъектов Российской Федерации
эта проблема по-прежнему повсеместно не решена2.
Помимо результативности, критериями эффективности бюджетного
контроля и бюджетного аудита выступают также действенность и экономичность.
Критерий действенность (то есть то, что контрольный орган сделал
для получения результата) – это количество контрольно-аналитических мероприятий, проведенных отдельно взятой контрольно-счетной палатой; объем средств, охваченных контрольными мероприятиями, по отношению к количеству сотрудников, задействованных в проведении проверок; количество
проверенных получателей бюджетных средств; количество исполненных
представлений и предписаний; объем средств, возвращенных в бюджет и на
счета казенных, автономных и бюджетных учреждений; увеличение доход1
Шкель Т. Степашину разрешили рассказать // Российская газета. 2005. 30 июня.
В ряде субъектов Федерации по аналогии со Счетной палатой Российской Федерации также
заключены двусторонние соглашения с правоохранительными органами, однако этот процесс ускорился бы
в случае внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство.
2
57
ной части бюджетов или экономия его расходной части в результате контрольных мероприятий; количество поправок в действующее законодательство и подзаконные акты; количество постановлений и решений, принятых
по представлениям контрольно-счетного органа; количество решений (приказов, распоряжений и иных актов), принятых по требованиям контрольносчетного органа; количество уголовных дел, возбужденных по представлениям контрольно-счетного органа.
По данным Ассоциации контрольно-счетных органов, представленным
на XVII конференции АКСОР 17 марта 2011 года за период работы с 20022010 годы контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации
было проведено 51984 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе 25721 контрольных и 26263 экспертно-аналитических мероприятий (из них 2814 – с использованием принципов аудита эффективности).
Проверками контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
было охвачено 72712 объектов, было выявлено финансовых нарушений на
общую сумму 621 770 млн. рублей, в том числе нецелевое использование
бюджетных средств на общую сумму 30 788 млн. рублей. По результатам
проведенных контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации проверок было устранено финансовых нарушений на общую сумму 62
541 млн. рублей, в том числе возмещено в бюджет средств, использованных
по нецелевому назначению на общую сумму 12 687 млн. рублей. За 20022011 годы по итогам проверок контрольно-счетными органами субъектов
Российской Федерации направлено в правоохранительные органы 7778 материалов, по которым было возбуждено 970 уголовных дел1.
Важно также отметить, что ключевую роль в построении эффективной
системы бюджетного контроля в любом государстве играют механизмы устранения финансовых нарушений. Проблемным моментом здесь является то,
что для бюджета (если совершаются злоупотребления, связанные, например,
с хищением бюджетных средств) главным является не привлечение виновно1
www.er-duma.ru/p ress/45636 (17.03.2011).
58
го к ответственности, а возврат утраченных средств. Следовательно, необходимым условием оценки эффективности работы органов бюджетного контроля, является определение соотношения выявленных и устраненных финансовых нарушений.
Так, например, Контрольно-счетной палатой Курской области по итогам рассмотрения финансовых документов за 2008 г. устранено финансовых
нарушений в сумме 33 468,7 тыс. руб. При этом по средствам областного
бюджета – 19 811,1 тыс. руб., а по средствам местных бюджетов – 13 675, 6
тыс. руб.1.
Таблица 1
Соотношение выявленных и устраненных финансовых нарушений
между областными и местными бюджетами
(на примере Курской области)
Областные
Местные
Областные
Местные
Выявлено
Устранено
48%
52%
59%
41%
Таблица наглядно демонстрирует, что несмотря на меньший удельный
вес областных средств по выявленным финансовым нарушениям (48%) по
сравнению с аналогичными средствами местных бюджетов (52%), устранение финансовых нарушений по областным средствам превышает объем установленных финансовых нарушений по средствам местных бюджетов. Подобная практика встречается и во многих других субъектах Российской Федерации. Как правило, контрольно-счетному органу добиться возврата средств,
предоставленных другому уровню власти и использованных с нарушением
законодательства, сложнее, нежели чем средств, предоставленных своим
бюджетополучателям. Более того, часто возвращение указанных средств невозможно, так как допускаются такие нарушения законодательства, в резуль1
В дальнейшем такой статистики не публиковалось, а в 2009, 2010, 2011, 2012 гг. уже в отчетах
указывалось только общее количество устраненных нарушений
59
тате которых бюджеты не просто теряют средства, но и несут дополнительные расходы в целях ликвидации последствий нарушения законодательства.
Примером таких расходов, может служить заключение гражданско-правовых
договоров на оказание услуг или на приобретение товаров, в результате которых органы власти обязаны выплачивать значительные неустойки, так как
товар произведен, а договор аннулирован в связи с нарушением процедуры
его заключения. В результате этого в судебном порядке из бюджета взыскиваются дополнительные суммы в виде неустоек.
Критерий экономичности при организации бюджетного контроля
включает в себя следующие показатели: объем средств, затраченных на осуществление бюджетного контроля; объем средств, затраченных подконтрольным субъектом на подготовку материалов для проверки; уровень экономичности – отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений органа бюджетного контроля к затратам на его содержание.
При оценке эффективности работы органов бюджетного контроля по
критерию экономичности необходимо коррелировать исходные показатели, а
именно: количество сотрудников, участвующих в проверке; площадь территории, на которой осуществляет свою деятельность орган бюджетного контроля; количество получателей средств бюджета, их объем; количество муниципальных образований, получающих межбюджетные трансферты, их отдаленность и прочее. Существенными при оценке являются даже природноклиматические условия отдельно взятых территорий. Так, для центральной
части России расходы на проведение контрольных мероприятий будут ниже,
чем на севере.
Несмотря на многие подходы, по-прежнему очень сложно в полной мере оценить эффективность работы органов бюджетного контроля. Ежегодно сумма возвращенных в бюджет средств гораздо выше расходов на со-
60
держание органов бюджетного контроля1, но главной заслугой этих органов
является постепенное совершенствование бюджетного процесса.
Еще одним самостоятельным, но не менее важным критерием эффективности организации бюджетного контроля является независимость. Лимская декларация руководящих принципов контроля закрепляет независимости, как основополагающий принцип организации парламентского финансового контроля. Гарантией независимости органа бюджетного контроля в любом государстве является юридическая защита прав контрольно-счетных органов от любого вмешательства. К сожалению, в России законодательство
должным образом не закрепляет механизм защиты самостоятельности органов бюджетного контроля, как организационной, так и в процессе реализации
полномочий. Часто организационная независимость сводится только к закреплению нормы, обязывающей выделять расходы на содержание контрольносчетного органа в соответствующем бюджете отдельной строкой. Вместе с
тем, этого недостаточно, так как в современной истории встречаются примеры слабой защищенности региональных и местных счетных палат от публичной власти. Так, в начале 2000-х годов посягнувшие на «финансовую неприкасаемость» областной администрации и местного парламента контрольные
органы Псковской области и Таймыра были просто ликвидированы2. Важно
также отметить, что в России почему-то принцип независимости распространяется исключительно на органы бюджетного контроля законодательной
(представительной) власти (он закреплен в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в региональных и муниципальных нормативных правовых актах) и абсолютно не представлен в системе исполнительной власти.
Однако важно понимать, что простого закрепления принципа независимости
в законе недостаточно, необходимо добиться его реализации на практике.
1
Обычно, подсчетами показателей, характеризующих эффективность работы органов бюджетного
контроля, занимаются сами эти органы.
2
См., подробнее: Финансовый контроль. 2006. № 2. С. 54.
61
Стоит отметить, что критерии эффективности деятельности различных
органов бюджетного контроля не являются универсальными. Так, критерии,
применяемые к исполнительной власти, нельзя в полной мере применять при
анализе эффективности деятельности контрольно-счетных органов1.
В качестве критериев оценки эффективности деятельность контрольносчетных органов всех уровней власти, по мнению автора, можно использовать следующие:
1. Организационный критерий, а именно соответствие структуры контрольно-счетного органа минимальным требованиям качества организации
(необходимая численность сотрудников, материальная база, финансирование
и т.д.);
2. Деятельностный критерий (все ли установленные законом полномочия реализуются контрольно-счетным органом, все ли формы и методы работы применяются. При этом важно не допустить, чтобы это был количественный показатель).
3. Критерий публичности (качество освещения деятельности контрольно-счетного органа в СМИ, в сети Интернет, как на официальном сайте, так и
иных электронных ресурсах, в научной литературе и т.д.). Материалы могут
публиковаться в виде интервью с сотрудниками контрольно-счетных органов, их комментариев по вопросам бюджетных отношений, статистических
данных, планов и отчетов, аналитических материалов, примеров из практики
и т.п.
По-прежнему не решен вопрос о том, кто должен оценивать эффективность деятельности контрольно-счетных органов. Если это будут делать органы государственной власти, то это явное нарушение принципа независимости контрольно-счетных органов. Несомненно, оценивать в этом случае эффективность должна общественность, но как она это должна делать, пока вопрос неотрегулированный. Но самый главный вопрос не процедурный, а со1
См., подробнее об этом: Лагутин И.Б. К вопросу о критериях оценки эффективности деятельности
контрольно-счетных органов в Российской Федерации // Право и экономика. 2013. № 6.
62
держательный, а именно, что делать с результатами такой оценки и какие
правовые последствия должны наступить при выявлении у контрольносчетного органа признаков неэффективности.
Второй подход – это оценка эффективности в целом системы организации бюджетного контроля как элемента государственного управления, который предполагает единую оценку всей системы организации бюджетного
контроля в Российской Федерации, на основе единых критериев.
На каждом уровне власти, в регионе, в муниципальном образовании
всегда можно найти свои отличительные особенности, которые связаны, например, со статусом субъекта Российской Федерации, размером территориального образования, национальными особенностями, особенностями системы управления и прочее. Однако при этом, как вполне справедливо отмечает
бывший председатель Счетной палаты России С.В. Степашин, «при всем
разнообразии регионов, не может и не должно быть финансового контроля
по-ненецки или контроля по-московски»1. Следовательно, оценивать эффективность всей системы организации бюджетного контроля необходимо с одной стороны единообразно, с другой стороны с учетом особенностей публично-территориальных образований.
Подводя промежуточный итог, можно заключить, что в России на современном этапе начала складываться единая система организации бюджетного контроля, большая часть элементов которой осуществляют свою
деятельность на общепризнанных мировой практикой принципах и подходах.
Во всех субъектах Российской Федерации созданы контрольно-счетные органы, в основе деятельности которых заложены однотипные нормативные
правовые акты. Можно также определить, что значительная часть региональных и муниципальных палат стремятся к сотрудничеству со своими коллегами из соседних регионов, но из-за несовершенства технологий такого сотрудничества не всегда получается его осуществить.
1
Цит. по Шкель Т. Единодушное «за» // Российская газета. 2005. 5 февраля.
63
Более того, в России в настоящее время постоянно происходит процесс
модернизации системы бюджетного контроля. В результате этого в России
начинает складываться самобытная, непохожая на другие система бюджетного контроля со своими плюсами и минусами, ошибками и достижениями,
полностью встраивающаяся в общую цепь государственных преобразований.
По мнению автора, определяя эффективность организации бюджетного контроля в России необходимо оценивать как деятельность конкретного органа бюджетного контроля (деятельностный подход), так и анализировать систему бюджетного контроля и бюджетного аудита в целом
(системный подход).
Системный подход, в отличие от деятельностного, позволяет, вопервых, увидеть динамику развития бюджетного контроля, его сильные и
слабые стороны, вырабатывая пути его дальнейшей модернизации. Вовторых, проводя параллели с прошлыми этапами развития системы понять,
насколько качественно изменился бюджетный контроль.
Как уже отмечалось ранее, бюджетный контроль в Российской Федерации организован как в виде специально созданных органов законодательной
и исполнительной власти, так и в виде различных контрольно-ревизионных
подразделений в структуре главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Организационные основы бюджетного контроля в России можно понять на примере отдельно взятого региона. Так, в Астраханской области
можно встретить следующие органы, в полномочия которых входит контроль
над движением бюджетных средств различных уровней власти.
Таблица 2
Организация бюджетного контроля на территории
Астраханской области1
№ Наименование органа Наименование
Организационноп/п государственной вла- органа
правовая форма оргасти в ведении или финансового
на финансового кон1
Таблица составлена на основании данных, опубликованных на официальном сайте Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора // www.rosfinnadzor.ru (21.08.2009).
64
1.
структуре
которого контроля
находится орган финансового контроля
Правительство
КонтрольноАстраханской области
ревизионное управление Министерства финансов Астраханской области
2.
Законодательное собрание Астраханской области
3.
Совет муниципального
образования «Город Астрахань»
4.
Государственное учреждение
Астраханское
региональное
отделение фонда социального
страхования
Российской Федерации
Государственное учреждение
Астраханское
региональное
отделение фонда обязательного медицинского
страхования Российской
Федерации
Государственное учреждение
Астраханское
региональное отделение
Пенсионного
фонда
Российской Федерации
Управление внутренних
дел Министерства внутренних дел Российской
Федерации по Астра-
5.
6.
7.
троля
Структурное подразделение
Министерства
финансов Астраханской
области.
Является юридическим
лицом
КонтрольноСтруктурное подраздебюджетная палата ление ЗаконодательноАстраханской
го собрания Астраханобласти
ской области.
Не является юридическим лицом
КонтрольноНезависимая от органов
счетная палата
государственной власти
города Астрахани
и местного самоуправления, организационно
и функционально самостоятельная. Юридическое лицо
КонтрольноСтруктурное подраздеревизионный
ление ГУ АРО фонда
отдел ГУ АРО фон- социального страховада
социального ния. Юридическое лицо
страхования
Контрольноревизионный отдел
ГУ АРО фонда обязательного
медицинского страхования
Структурное подразделение ГУ АРО фонда
обязательного
медицинского страхования.
Юридическое лицо
Контрольноревизионный отдел
ГУ АРО Пенсионного фонда
Структурное подразделение ГУ АРО Пенсионного фонда. Юридическое лицо
Контрольноревизионный отдел
УВД МВД Астраханской области
Структурное подразделение УВД МВД Астраханской
области.
Юридическое лицо
65
ханской области
Комитет по образованию и науке администрации муниципального
образования г. Астрахань
8.
9.
Комитет по здравоохранению администрации
муниципального образования г. Астрахань
10. Каспийская флотилия
Министерства обороны
Российской Федерации
11. Управление Федеральной
государственной
службы занятости населения
по Астраханской области
Контрольноревизионный
отдел комитета по
образованию и науке администрации
г. Астрахань
Контрольноревизионный
отдел комитета по
здравоохранению
администрации
г.Астрахань
Контрольноревизионный отдел
финансовой службы каспийской
флотилии
Контрольноревизионный отдел
Управления
Федеральной
государственной
службы занятости
населения по Астраханской области
Структурное подразделение комитета по образованию и науке администрации г. Астрахань. Юридическое лицо
Структурное подразделение комитета по
здравоохранению
администрации г. Астрахань. Юридическое лицо
Структурное подразделение
финансовой
службы
Каспийской
флотилии. Не является
юридическим лицом
Структурное подразделение управления федеральной государственной службы занятости населения по Астраханской
области.
Юридическое лицо
Как видно из таблицы, 81% органов бюджетного контроля Астраханской области1 находится именно в системе исполнительной власти2. Важно
также отметить, что в настоящее время складывается тенденция постоянного
увеличения количества контрольных подразделений в исполнительной ветви
власти, так как этому способствует БК РФ. К сожалению, процесс увеличения контрольных структур бесконечный, требующий постоянного увеличения количества государственных служащих и, соответственно, новых бюджетных расходов.
1
На момент подготовки работы подобная ситуация встречалась практически во всех субъектах
Российской Федерации.
2
Помимо указанных в таблице органов, бюджетный контроль осуществляют и территориальные подразделения федеральных органов бюджетного контроля (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства).
66
Неоднозначно воспринимаются контрольные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. В большинстве случаев
данные субъекты, хотя и наделены таким правом, не имеют возможностей
для осуществления полноценного бюджетного контроля. Так, например, Комитет или Министерство здравоохранения субъекта Российской Федерации
может проверять финансовую деятельность своих подведомственных учреждений. Для реализации этого полномочия необходимо создать внутри данного комитета или министерства специальное контрольное подразделение. Более того, сами подведомственные учреждения здравоохранения (больницы,
станции скорой медицинской помощи, профилактории и др.) в своей структуре также должны имеет собственные контрольные подразделения или отвечающих за это направление должностных лиц.
Итак, можно сделать промежуточный вывод о том, что на современном
этапе в России сложилась громоздкая и малоэффективная система организации бюджетного контроля. Создано огромное количество органов, проверяющих много раз одни и те же финансовые потоки. Вместе с тем, отдельные
направления публичной финансовой деятельности по-прежнему остаются
бесконтрольными (например, значительная часть средств муниципальных
образований). Нередко встречается и дублирование полномочий органов
бюджетного контроля.
На федеральном уровне проблема переплетения полномочий постепенно решается. Так, например, удалось разделить сферу деятельности Федерального казначейства, которое, в основном, осуществляет предыдущий контроль над расходованием средств федерального бюджета, и Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора, осуществляющей последующий
контроль за этими же средствами.
В субъектах Российской Федерации органы исполнительной власти
принимают участие во всех этапах финансового контроля (предварительном,
текущем и последующем). Отсутствие разделения полномочий не дает воз-
67
можности для осуществления эффективного бюджетного контроля в полном
объеме.
Несомненно, и на федеральном уровне требуется дальнейшая унификация органов бюджетного контроля. Например, логично выглядит включение
в состав Федерального казначейства Федеральной службы финансовобюджетного надзора, что позволит сделать федеральный бюджетный контроль в системе исполнительной власти единым и значительно повысить его
качество за счет большего охвата получателей бюджетных средств1.
Что касается оптимизации бюджетного контроля в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то, полагаем, необходимо
сократить до минимума количество контрольных органов, в том числе и путем внесения изменений в БК РФ. Контрольные полномочия, по мнению автора, можно оставить лишь у финансового органа субъекта Российской Федерации.
Еще одной важнейшей проблемой при исследовании организационной
основы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации
является сложность в определении правового статуса отдельных территорий
Российской Федерации и отнесение тех или иных территорий к полномочиям
определенных контрольных органов.
К числу таких проблемных территорий можно отнести, например, остров Шпицберген, правовой статус которого до конца не ясен. Фактически
территория острова Шпицберген является частью королевства Норвегия, но с
ограничениями в налоговой сфере (безналоговая зона), в сфере окружающей
среды, в сфере местного самоуправления и в военной сфере. Так, на территорию острова Шпицберген распространяет свое действие НК РФ (в соответствии с частью 2 ст. 333.1 НК РФ «плательщиками сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов признаются организации и физические
лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в уста1
Заметим, что и та, и другая федеральные службы наделены полномочиями по осуществлению бюджетного контроля и имеют свои территориальные отделения, но отделений у Федерального казначейства
гораздо больше, чем у Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
68
новленном порядке разрешение на добычу (вылов) водных биологических
ресурсов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном
шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне
Российской Федерации, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях
и в районе архипелага Шпицберген». Расходы на обеспечение российского
присутствия на архипелаге Шпицберген финансируются из федерального
бюджета по подразделу «Международные отношения и международное сотрудничество», что соответственно делает эти средства подконтрольными
Счетной палате Российской Федерации и Федеральной службе финансовобюджетного надзора. Реализация же контрольных полномочий указанными
органами затруднительна из-за территориально-климатических условий данной территории.
Другой неоднозначной территорией, является город Байконур (Республика Казахстан). Использование данной территории иностранного государства, как всем известно, связано с арендой Российской Федерацией одноименного космодрома. Однако в отличие от Шпицбергена, финансирование расходов на содержание Байконура осуществляется, в том числе и по разделу
«Финансовая помощь бюджетам других уровней». То есть фактически администрация города Байконур является получателем бюджетных средств федерального бюджета Российской Федерации в виде дотаций и субвенций, следовательно, бюджет города Байконура, находящегося в другом государстве,
фактически выступает элементом бюджетной системы Российской Федерации. В 2004 году Счетная палата Российской Федерации проводила проверку
использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002-2003 годах в виде дотаций на содержание объектов инфраструктуры города Байконур (Республика Казахстан), связанных с арендой космодрома Байконур, финансирования расходов не обеспеченных собственными финансовыми ресур-
69
сами, и субвенций1. Объектом указанной проверки являлись администрация
города Байконур (Республика Казахстан) и ее структурные подразделения.
Множество вопросов вызывает и осуществление бюджетного контроля
в отдельных регионах Северо-Кавказского федерального округа. В науке даже высказываются предложения о необходимости создания при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском
федеральном округе органа независимого бюджетного контроля, формируемого «на добровольной основе субъектами Российской Федерации, входящими в состав данного округа, которые могут делегировать этому органу
полномочия по проведению проверок и иных контрольных мероприятий на
территории любого из них, что способствовало бы формированию единой
стратегии бюджетного контроля в округе, борьбе с коррупцией, эффективности и объективности результатов контрольной деятельности»2.
Подводя итог, можно определить, что в Российской Федерации в системе управления возникает множество проблем, связанных с различными
причинами, важнейшей из которых является территориальное устройство государства.
Далее для целей данного исследования необходимо исследовать роль
Счетной палаты Российской Федерации, как центрального элемента организационной основы бюджетного контроля. Если проследить становление системы бюджетного контроля современной России, то первым среди органов
парламентского контроля, была создана ни Счетная палата Российской Федерации, а Контрольно-счетная палата города Москвы. Однако именно Счетная
палата Российской Федерации стала примером для создания остальных контрольно-счетных органов на всей территории Российской Федерации. В Рос-
1
Отчет о проверке использования средств федерального бюджета, выделенных в 2002-2003 годах в
виде дотаций на содержание объектов инфраструктуры города Байконур (Республика Казахстан), связанных
с арендой космодрома Байконур, для финансирования расходов, не обеспеченных собственными
финансовыми ресурсами, и субвенций // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 7 (79).
С. 101-111.
2
Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на
примере Северо-Кавказского федерального округа). Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.
70
сии парламентская модель бюджетного контроля началась складываться в
середине 90-х годов XX века.
Помимо Счетной палаты Российской Федерации, центральным элементом организационной основы бюджетного контроля выступают и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, также занимающие
особое место в механизме контрольной деятельности государства. Единство
бюджетной системы Российской Федерации должно обеспечиваться как единой организационной основой бюджетного контроля, так и общей правовой
базой.
Правовое регулирование организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита, по мнению автора, должно осуществляться в
форме федерального закона «О государственном финансовом контроле в
Российской Федерации», либо в виде специального раздела БК РФ. В настоящее время законодателем выбран путь внесения изменений в БК РФ. Недостатки законодательства частично покрываются принятием специальных
законов – на федеральном уровне законом «О Счетной палате Российской
Федерации»; на уровне субъектов Российской Федерации законов «О финансовом контроле в субъекте Российской Федерации»1; «О контрольно-счетном
органе субъекта Российской Федерации»; «О бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации»; «О бюджетном устройстве в субъекте Российской Федерации».
Объективно, на сегодняшний день в России требуется реализация системного подхода в организации бюджетного контроля и бюджетного аудита,
основанного на единых, в том числе и международных принципах.
Основной причиной отсутствия в России единой системы общегосударственного бюджетного контроля является «отсутствие признанной обще1
Подобные нормативные акты приняты только в некоторых субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, что не дает возможности говорить о закономерности. См., например Закон Волгоградской области от 4.12.2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232; до февраля 2014 года в Нижегородской области действовал закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» (в ред. от 04.03.2011) // Правовая среда. 12.03.2010. № 26
(1148) (приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)).
71
ством научно-обоснованной концепции государственного финансового контроля»1. В такой ситуации постоянное внесение изменений в законодательство не может существенно повлиять на сложившуюся этой в сфере ситуацию.
Пока единая система организации бюджетного контроля и бюджетного
аудита законодательно не сформирована, существует множество мнений о
путях ее создания. Сторонники усиления президентской власти в стране
предлагают координационным центром финансово-контрольной деятельности сделать Президента Российской Федерации, – через институт полномочных представителей в федеральных округах, путем создания на уровне субъектов Российской Федерации новых контрольных органов при содействии и
на базе федеральных инспекторов. Однако надо помнить, что создание новых
контрольных органов – это всегда существенное увеличение расходов бюджета, а также усугубление проблемы дублирования контрольных полномочий. Так, бывший председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В.
Степашин предлагал Контрольное управление Президента Российской Федерации сделать координационным центром всех органов финансового контроля2.
Вторая идея существует уже несколько лет и заключается в создании
на региональном уровне подразделений Счетной палаты Российской Федерации. В течение длительного времени указанную идею регулярно озвучивали
различные исследователи3, в частности, и С.В. Степашин, ранее также разделял подобные взгляды. Так, например, данная идея высказывалась С.В. Степашиным на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам еще 25 июня 2001 года и 13 июля того же года в Санкт-Петербурге на со-
1
Домбровский А.Н., Балашева Л.И. К вопросу о подготовке проекта федерального закона «О
государственном финансовом контроле в РФ // Бюджет, 2007. №9. С. 72.
2
Степашин С.В. Выступление на совещании по вопросам совершенствования государственного
контроля в Российской Федерации (Москва, Кремль, 11 декабря 2008 года).
3
Так, например, с такой идеей выступает В.П. Беляев, который говорит о необходимости создания в
субъектах федерации структурных подразделений Счетной палаты Российской Федерации. При этом он не
имеет в виду контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации, а предлагает создать
дополнительные структурные единицы (См.: Государственный финансовый контроль в России: история,
теория, практика: Сб.науч.ст./ Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 91).
72
вещании контролирующих органов Северо-западного федерального органа1.
В основе идеи создания единой вертикальной системы парламентского бюджетного контроля на всей территории государства заложено желание усилить
положение контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в
системе публичного управления регионов. Однако с принятием в 2011 году
ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
острая необходимость в этом пропала. Однако в настоящее время на практике встречаются единичные примеры создания региональных отделений
Счетной палаты Российской Федерации. Так, постоянное отделение Счетной
палаты Российской Федерации создано в Чеченской Республике. По словам
бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина, если раньше
проверки проводились эпизодически, то сейчас «идет каждодневный мониторинг выделения бюджетных средств»2.
Высказываются мнения и о переподчинении контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации Счетной палате Российской Федерации3. Несомненно, переподчинение контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации Счетной палате Российской Федерации могло бы
сделать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более
независимыми и повысить их статус в регионе. В ведении субъектов Российской Федерации в таком случае должны были остаться только контрольные
органы в системе исполнительной власти. Такая реформа позволила бы добиться существенного усиления бюджетного контроля на региональном и
частично на местном уровне без дополнительных затрат. В поддержку этой
идеи можно привести и тот факт, что сотрудничество между Счетной пала1
В дальнейшем от этой идеи отказались. Возможно, это связано с тем, что в декабре 2000 года была
создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), в которую вошли
контрольные органы субъектов Российской Федерации, и, как отмечает бывший председатель Счетной палаты России С.В. Степашин, «во многих регионах контрольно-счетные органы доказали свою
действенность, демонстрируют высокий профессионализм в работе, оказывают серьезное влияние на
динамику развития экономики». (См., подробнее: Интервью Председателя Счетной палаты РФ С.В.
Степашина // Республика (Республика Коми). 2004. 30 января).
2
См., подробнее: Счетная палата создала в Чечне отделение мониторинга целевого использования
финансовых средств // www.grani.ru/Chechnya/m.26313.html (20.08.2009)
3
Интересно, что данная идея похожа на реформу В.А. Татаринова 60-х годов XIX века.
73
той Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации происходит практически постоянно. Однако сложно преодолимым моментом в реализации указной идеи может стать нежелание региональных властей, незаинтересованных в усилении контрольной власти. В
системе действующих федеративных отношений такая реформа может быть
реализована только по инициативе субъектов Российской Федерации, что делает ее утопической.
Резко против такой реформы выступает исследователь В.В. Бурцев, который указывает на то, что «предложения тех авторов, которые предлагают
организовать систему иерархического подчинения счетных палат, лишены
оснований, так как не согласуются с действующей Конституцией Российской
Федерации. Счетная палата Российской Федерации и региональные контрольно-счетные палаты (или контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации) должны быть самостоятельными и независимыми друг от
друга органами. Субординации быть не может, так как они действуют в том
правовом пространстве, для которого созданы»1.
В поддержку реформы, как уже отмечалось ранее, выступает В.П. Беляев, который предлагает два варианта повышения эффективности бюджетного контроля. Первый заключается в принятии поправок к действующему
закону о Счетной палате, на основании которых она сформирует свои органы
(представительства) на местах. Причем исключительно на основании принципов централизации и независимости от местных властей, в целях контроля
за выполнением финансируемых федеральным центром программ (средства
федерального бюджета). Второй – с учетом немецкого опыта следует сформировать отвечающую требованиям времени систему государственного финансового контроля, основным принципом функционирования которой должен стать принцип жесткой координации (обеспечение этого принципа сле-
1
Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации:
теория и практика. М., 2005. С. 376.
74
дует возложить именно на Счетную палату и ее региональные представительства)1.
Третью идею высказывал в середине 2000-х годов Н.А. Малаков. Она
заключалась в установлении контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора не только над получателями и распорядителями бюджетных средств, но и над органами бюджетного контроля региона со
стороны территориальных управлений Федеральной службы финансовобюджетного надзора. Данная реформа, по его мнению, позволит унифицировать систему контроля и сделать ее более целостной2. В этом случае, думается, правильнее говорить не о контроле, а о надзоре со стороны профильного
органа.
Вместе с тем, из всех перечисленных концепций наиболее интересной
является, несомненно, идея Счетной палаты Российской Федерации, а наиболее реалистичной – идея усиления президентского контроля.
Важным условием создания единой системы государственного бюджетного контроля в нашей стране является организация надзора и за самими
контролирующими органами. Так, контрольно-счетные органы субъектов
Российской Федерации, как указывалось ранее, одновременно являясь контролерами, могут и выступать подконтрольными субъектами со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Сам Росфинадзор контролируется Счетной палатой Российской Федерации, а вот, кто должен контролировать последнюю, – вопрос дискуссионный3. Несомненно, только то,
что в современной системе государственного устройства неподконтрольных
никому публичных органов быть не может.
Достоинством финансово-контрольной сферы является сложившаяся в
России система взаимодействия контрольно-счетных органов различных
1
См., подробнее Беляев В.П. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности //
Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./ Отв. ред. В.В.
Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 89.
2
См., подробнее: Малаков Н.А. Профессия: государственный финансовый контроль. // Бюджет, 2006.
Октябрь. С. 18.
3
Этой проблеме посвящена работа: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью
Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 2. С. 33-35.
75
уровней власти, путем образования в 2000 году Ассоциации контрольносчетных органов России (АКСОР) и Союза контрольно-счетных органов Российской Федерации (Союз МКСО). Однако в декабре 2013 года Счетная палата Российской Федерации вышла из состава АКСОР, а председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова досрочно прекратила свои
полномочия в качестве председателя АКСОР. Также было принято решение о
реорганизации Ассоциации. Связано это с изменениями в законодательстве о
некоммерческих организациях и требованиями ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2013 году № 41-ФЗ. Вместо АКСОР принято решение о создании Совета контрольно-счетных органов1, который будет
осуществлять свою деятельность без образования юридического лица.
За 13 лет своей работы АКСОР осуществляла свою деятельность по
множеству направлений. Так, например, АКСОР и Счетная палата России,
при участии контрольно-счетных органов подготовили проект ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Также были
разработаны «Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации», «Этический кодекс сотрудников контрольносчетных органов Российской Федерации», модельный закон «О контрольносчетной палате субъекта Российской Федерации», стандарты контроля и многие другие акты. Также АКСОР осуществляла добровольную сертификацию
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации на эффективность исполнения ими государственной функции по осуществлению финансового контроля2.
Вторым важным направлением сотрудничества между Счетной палатой
Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Россий1
См., подробнее: Внеочередная XXII конференция АКСОР // Вестник АКСОР. 2013. № 4. С. 9-10.
Получение сертификата осуществляется на основании «Положения о сертификации контрольносчетных органов», утвержденного решением Президиума контрольно-счетных органов Российской Федерации от 28 августа 2007 года (протокол № 21), с последующими изменениями и дополнениями. Выдача сертификата или отказ в его выдаче не имеет для контрольно-счетного органа никаких юридических последствий. Сертификат означал, что контрольный орган соответствует минимальным требованиям для осуществления эффективного внешнего финансового контроля, провозглашенных «Декларацией принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации».
2
76
ской Федерации является проведение совместных проверок в регионах по
вопросам совместного ведения. Важную роль в этом могут играть различные
факторы, важнейшим из которых является объем дотаций из федерального
бюджета1.
Большинство совместных проверок направлено на выявление нарушений в процессе расходования бюджетных средств в рамках реализации проектов, предусматривающих софинансирование, а также имеющих важное социальное значение.
Однако система совместных проверок до сих пор не урегулирована БК
РФ. В этой связи можно указать на необходимость нормативного закрепления обязательности проведения совместных проверок по вопросам совместного ведения.
Подводя общий итог, можно сделать следующие выводы:
– построение российской системы бюджетного контроля напрямую зависит от ее организационной основы, так как именно она оказывает непосредственное влияние на публичные управленческие отношения в бюджетной сфере;
– в России в настоящее время постоянно происходит процесс модификации модели бюджетного контроля, с целью ее совершенствования. В результате такой модификации в России начинает складываться самобытная,
непохожая на другие организационная основа бюджетного контроля со
своими плюсами и минусами, ошибками и достижениями, полностью
встраивающаяся в общую цепь государственных преобразований;
– несмотря на многие подходы, по-прежнему очень сложно в полной
мере оценить эффективность работы органов бюджетного контроля. Оценивая эффективность указанных органов нельзя рассматривать только эффективность работы отдельно взятого органа. Необходимо рассматривать бюджетный контроль, как системное явление. Такой подход позволяет, во1
В настоящее время Счетная палата Российской Федерации имеет право осуществления проверок во
всех регионах, которые получают дотации из федерального бюджета.
77
первых, увидеть динамику развития бюджетного контроля в нашей стране,
его сильные и слабые стороны, а самое главное – пути дальнейшей модернизации; во-вторых, проводя параллели с прошлыми этапами развития, понять,
насколько качественно изменился бюджетный контроль в нашей стране;
– ключевое значение для организации бюджетного контроля в настоящее время имеет система ответственности, так как именно она является понятным обществу результатом деятельности органов бюджетного контроля.
Однако реализация ответственности в системе организации бюджетного контроля имеет множество проблем, связанных в основном с несовершенством
правовых норм.
Непосредственно на организацию бюджетного контроля в Российской
Федерации влияют территориальные особенности государства, а также специфика публичного управления на всех уровнях власти. В этой связи, по
мнению автора, наиболее правильно основополагающим принципом организации бюджетного контроля и бюджетного аудита в России считать территориальную организацию государства.
78
§ 2. Понятие системности и ее применение
в бюджетном контроле и бюджетном аудите
В настоящее время в России происходит структурная модификация
юридической науки, направленная на усиление искусственного деления научных знаний по отдельным юридическим специальностям, что существенно
мешает исследованию комплексных (смешанных) правовых институтов, таких, как например, бюджетный контроль, нормы которого растворены во
множестве законов и иных актов, формально относящихся к разным отраслям права. В связи с этим возникают методологические проблемы изучения
данного правового института с применением метода системного анализа.
Важно отметить, что системный подход в науке является универсальным, применимым к большинству исследований. Так, по мнению В.Н. Садовского, «теоретически любой объект научного исследования может быть
рассмотрен как особая система»1. Несмотря на это, в современных исследованиях по праву он применяется достаточно редко.
Более того, «интегративные тенденции, заложенные в системном подходе, не следует понимать как стремление к нивелировке особенностей отдельных наук. В центре внимания историка по-прежнему остается ретроспективное рассмотрение объекта, а правовед, как и до сих пор, будет заниматься нормативными сторонами вопроса. Но практическое овладение системными представлениями послужит предохранителем против абсолютизирования тех или иных, пусть очень важных, но отнюдь не всеобъемлющих
характеристик объекта»2.
По мнению И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина, «специфической чертой социальной науки в современных условиях является направленность научного
познания в целом на создание эффективных средств управления – как природными, так и социальными процессами»3. Они также отмечают то, что под
системным анализом в науке понимается именно «методология решения
1
Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 5.
Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования
государственного управления. М., 1978. С. 18.
3
Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 7
2
79
проблем
крупных комплексных проблем в сфере управления»1. В этой связи и бюджетный контроль и бюджетный аудит как элементы публичного управления
должны обязательно рассматриваться с использованием метода системного
анализа.
Системность как методологический прием интересовал как советских
ученых2, так и является востребованным современными исследователями.
Проблемы системности организации государственного управления и её отдельных направлений исследуются в большей степени административным
правом и управленческой наукой3.
В философии под системой понимается нечто целое, составленное из
частей, элементов, связанных между собой отношениями4. По мнению исследователя системности В.Г. Афанасьева, «целостная система в качественном
аспекте способна обладать таким свойствами, которые отсутствуют в обычной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у
совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий
целостности системы»5. Таким образом, можно определить, что целостная
система есть новое качественное состояние ранее существовавших разрозненных элементов. Боле того, В.Г. Афанасьев в другой своей работе указывает на то, что «система активно воздействует на свои компоненты, преобразует их соответственно собственной природе. В результате исходные компоненты претерпевают заметные изменения – теряют некоторые свойства, которыми обладали до вхождения в систему, приобретают новые характери1
Там же. С. 232.
Так, системный подход представлен в работах таких авторов, как: Антипов Г.А., Кочергин А.Н.
Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М., 1988; Афанасьев В.Г. Научное
управление обществом. (Опыт системного исследования). М., 1973; Он же. Общество: системность,
познание, управление. М., 1981; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин И.Г. Проблемы методологии
системных исследований. М., 1970; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода.
М., 1973. Копнин П.В. Гносеологические и логические основы науки. М., 1974; Уемов А.И. Системный
подход и общая теория систем. М., 1978 и др.
3
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Оболонский А.В. Человек и
управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология
системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Чиркин В.Е. Система
государственного и муниципального управления. М., 2012 и др.
4
Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф.В. Константинов. М.: «Советская энциклопедия», Т.5. 1970.
С. 18-19.
5
См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 24-25.
2
80
стики. При образовании системы нередко появляются новые компоненты, отсутствовавшие ранее»1. Следовательно, применительно к исследуемой проблеме объединение разрозненных элементов бюджетного контроля в России
будет способствовать качественному изменению этих элементов под влиянием системы, а также созданию единоначалия.
Однако стоит обратить внимание на то, что «эффективность практического применения системного подхода к конкретным проблемам народного
хозяйства существенным образом зависит от глубины разработки методологических проблем»2. То есть системный анализ необходимо применять при
изучении организации бюджетного контроля только совместно с иными
методологическими приемами исследования публичного управления.
Более того, важно отметить, что в публичном управлении обязательно
должно быть преобладание публичного интереса над частным, что в
настоящее время в России практически утрачено. Это было свойственно
социалистическому обществу, хотя и не в полном объеме. Так, по мнению
Я.З. Хайкина, «поддержание целостности общности как системы требует
исторически определенного способа корреляции этих интересов»3.
В целом системный подход предполагает рассмотрение отдельного направления как системы, которому присущи определенная структура, состоящая из элементов; субъектов и объектов; механизма взаимодействия субъектов и объектов; процессов обмена информацией, и иных специфических черт,
свойственных именно этому направлению. Как справедливо отмечает А.В.
Оболонский, системный подход «дает возможность получить элементы нового знания об анализируемом объекте не в рамках какой-либо определенной
дисциплины, а на стыке различных наук»4.
Метод системного анализа, по мнению К.С. Бельского, есть способ
мышления, основанный на обзорно-научном исследовании какого-либо
объекта и рассматривающий его элементы не изолированно, а во
1
Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 19.
Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. С. 5.
3
Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972. С. 31.
4
Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 5.
2
81
взаимодействии, системно, в процессе их сборки в нечто целое. Целое – это
система. В методологическом плане – это новое системное знание1.
Следовательно, применение метода системного анализа при изучении
бюджетного контроля позволит целостно (системно) по-новому изучить
бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации.
По мнению А.Д. Селюкова, «система означает, в отличие от
устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов,
обеспечивающее
состояние
динамику их
взаимодействия,
как
связи;
новое
целостность
качество,
как
качественное
отсутствующее
у
взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов,
частей чего-нибудь»2. Таким образом, в одну систему могут входить не
только структурно единые элементы, но и разрозненные, главное чтобы
эти элементы были созданы для реализации единой цели.
Важно также обратить внимание еще на одно преимущество
системного подхода к бюджетному контролю и бюджетному аудиту, а
именно этот подход позволяет сконструировать некую идеальную модель
бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации,
определить ее сильные и слабые стороны, а также понять пути ее дальнейшей
модернизации. А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский определяют, что
«моделирование в области государствоведения имеет своей целью выявление
и упрощение связей и переменных, релевантных заранее сформулированной
теоретической концепции, а затем их упорядочение, типологизацию,
допустимые трансформации и согласованные изменения для установления
полного соответствия между теоретической гипотезой и наблюдаемыми
фактами»3. В юридических же исследованиях, по их мнению, «модель – это
внутренне связанная совокупность суждений, выраженных вербально,
1
См.: Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория
и практика. 2011. № 1 (27). С. 51.
2
Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6.
3
Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем
государственного управления. М., 1978. С. 28.
82
статистически и количественно, которая образует систему, рассматриваемую
как условный элемент исследуемых отношений»1.
По мнению Г.В. Атаманчука, «для государственного управления
системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей
имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение», и от
того, что «понимается под системой государственного управления, какие и в
каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они
соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит
почти все, что ассоциируется с государственным управлением»2.
А.Д. Селюков справедливо указывает на то, что «одновременно
система выступает как методологический принцип познания объектов.
Системность в исследовательской деятельности предполагает понимание
объекта познания как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих
между
собой
элементов,
вследствие
чего
указанная
совокупность
приобретает новое качество, отсутствующее у каждого в отдельности
элемента или даже у всех их вместе взятых, но не взаимодействующих между
собой»3.
А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую
проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении
государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то,
что «государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей»4. Следовательно, бюджетный контроль должен осуществляться исключительно в интересах людей, а
не в интересах государства5. Более того, А.В. Оболонский применительно к
праву определяет, что «ученые-управленцы анализируют систему органов
управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением,
1
Там же. С. 28-29.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 92.
3
Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6.
4
Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.
5
См., подробнее об этом: Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // Налоги и финансы. 2013. № 4 (65). С. 24-28.
2
83
принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должностных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленческого труда… но не реальное поведение людей в сфере управления»1. То есть
основной целью организации бюджетного контроля в России должен быть
человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а сами органы
бюджетного контроля в процессе своей деятельности призваны влиять на
бюджетные отношения таким образом, чтобы жизнь человека в этом государстве становилась лучше.
Как отмечают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, «строгое
системное
исследование
сложного
явления
включает
в
себя
две
последовательные ступени – структурный анализ и функциональный
анализ»2. В этой связи при изучении бюджетного контроля в Российской
Федерации, который, несомненно, является сложным явлением, возникает
методологическая проблема, связанная с объектом исследования. Так, если
говорить о бюджетном контроле, то он состоит из органов, учреждений и
должностных лиц, в полномочия которых входит осуществление бюджетного
контроля
и
непосредственно
их
деятельности.
Однако
в
данном
исследовании, по мнению автора, метод системности при изучении
бюджетного контроля и бюджетного аудита применим в первую очередь к
изучению организации бюджетного контроля и бюджетного аудита. Более
того, по мнению автора, изучение организации бюджетного контроля и бюджетного аудита является первичным по отношению к процедурам и
механизму его осуществления. Фактически построение эффективной
системы организации бюджетного контроля в Российской Федерации
качественно повлияет и на систему его осуществления. Как правило,
проблемы неэффективной деятельности органов бюджетного контроля
напрямую связаны с недостатками в его организации.
1
Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987. С. 7.
Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования
государственного управления. М., 1978. С. 8.
2
84
проблем
Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумевает системную организацию соответствующих учреждений. В.Е. Чиркин
справедливо отмечает, что «общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят – структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами»1. Бессистемность свойственна в настоящее время органам финансового контроля Российской Федерации, которые не только функционируют
разрозненно, но и часто конкурируют между собой. Вызвано это тем, что органы финансового контроля в общей своей массе, хотя и формально объединены наукой в одну группу, фактически выполняют совершенного разные цели и задачи. Так, например, аудиторские организации и индивидуальные аудиторы, осуществляют «деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями,
индивидуальными аудиторами» (ч. 2, ст.1 ФЗ от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об
аудиторской деятельности»); органы бюджетного контроля в свою очередь
призваны следить за законностью движения публичных денежных средств;
налоговые органы осуществляют налоговый контроль с целью добиться
своевременности и полноты осуществления налоговой обязанности. Свою
цель при осуществлении банковского надзора имеет и Центральный банк
Российской Федерации. В этой связи интересным выглядит мнение советского ученого В.П. Кузьмина, который выделял в своей работе три типа наиболее общих объектов природы и общества: отдельный предмет – целостная
система – совокупная разнообъектная действительность2. Современная система финансового контроля в России соответствует последнему из указанных
типов.
Более того, все органы финансового контроля в Российской Федерации
отличаются и организационно. Так, налоговый и валютный контроль, а также банковский надзор осуществляется централизовано; аудиторская деятельность вообще осуществляется аудиторскими организациями и индивидуаль1
2
30.
Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012. С. 21.
См., подробнее: Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1980. С.
85
ными аудиторами, входящими в состав специальных саморегулируемых организаций. Свои отличия имеет и бюджетный контроль, при организации которого встречается как централизация органов (применительно к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и Федеральному казначейству),
так и децентрализация (Счетная палата Российской Федерации на федеральном уровне, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации
на региональном уровне, контрольно-счетные органы муниципальных образований на уровне местного самоуправления, которые, хотя иногда и взаимодействуют, но организационно обособлены друг от друга).
В.Е. Кузнеченкова определяет прикладные причины отсутствия в России системы государственного и муниципального контроля, а именно:
- бессистемность осуществления ГФК и его правовая неопределенность;
- слабость законодательной и методологической базы;
- отсутствие единой информационной системы о выявленных нарушениях в сфере экономики;
- неупорядоченность контроля, в частности неоднократные проверки
одних организаций и отсутствие контроля над другими;
- слабое взаимодействие между контролирующими органами;
- недостаточное использование своих полномочий территориальными
структурными подразделениями федеральных органов контроля;
- недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие возможности их сопоставить1.
По мнению В.Е. Кузнеченковой, «источник этих причин, прежде всего,
разобщенность существующих органов ГФК, отсутствие системности в работе, их ведомственная закрытость»2. То есть, по ее мнению, самые главные
проблемы финансового контроля – это проблемы организационные.
1
См.: Кузнеченкова В.Е. Принцип системности – основа государственного и муниципального
финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 3. С. 22.
2
Кузнеченкова В.Е. Принцип системности – основа государственного и муниципального финансового
контроля // Финансовое право. 2010. № 3. С. 22.
86
Далее необходимо рассмотреть вопрос о том, как бюджетный контроль
представлен в системе финансового права. Для этого во избежание путаницы
в терминологии необходимо разграничивать «бюджетный контроль» в
системе государственного финансового контроля и «бюджетный контроль» в
системе финансового права.
Применительно к финансовому праву необходимо определить место
бюджетного контроля среди институтов и подотраслей российского
финансового права. Финансовое право, с одной стороны, является частью
единой правовой системы государства, а с другой – само является сложной
системой. Система финансового права представляет собой совокупность
элементов финансового права, имеющих свои отличительные особенности и
внутреннее строение, обособленные друг от друга и от других отраслей
права.
Группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания)
или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название «финансовый институт»1, а совокупность финансовых институтов представляет собой систему финансового права.
Понятие «институт» употребляется в двух основных значениях: вопервых, как элемент внутреннего строения финансов, а именно, как определенное звено, состоящее из частей, объединенных на основе общности отношений. Во-вторых, под термином «институт» понимается объединение правовых норм, имеющих общий объект правового регулирования, в единый
элемент, независимо относятся они или нет к одной отрасли права. В этой
связи необходимо разграничивать финансовую систему как экономическую
категорию, состоящую из финансовых органов и кредитных учреждений, и
систему финансового права как юридическую категорию, в состав которой
входит совокупность правовых норм общей и особенной частей финансового
права, объединенных в подотрасли и институты2.
1
Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.
Так, к финансово-правовым институтам некоторые ученые относят, например, «институт бюджетноправовой ответственности» (Маркелов Ф.В. Проблемы соотношения видов субъектов бюджетных
2
87
Построение системы финансового права по признаку институтов, регулирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств,
дает возможность выявить и такую важнейшую особенность финансового
права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институтов:
а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь
комплекс отношений, подлежащий финансово-правовому воздействию;
б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс
финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения,
регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями1.
Финансовое право включает большое количество правовых норм, между которыми складываются сложные системные связи. Необходимое условие
финансового права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядоченного образования – строгая внутренняя организация образующего его
нормативного массива2.
А.А. Ялбулганов также выступает с позиции того, что финансовый
контроль является институтом финансового права, а объектом его
приложения выступают, прежде всего, «денежные отношения, возникающие
при
формировании
и
использовании
финансовых
ресурсов,
как
в
материальном производстве, так и в непроизводственной сфере, во всех
звеньях государственной финансовой системы»3.
На иных позициях стоит Е.Ю. Грачева, считающая, что финансовый
контроль – это подотрасль финансового права4. Обуславливает она свою
позицию важностью складывающихся при осуществлении финансового
правоотношений и бюджетно-правовой ответственности в аспекте системного исследования отдельных
финансово-правовых институтов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 2. С.
146; Он же. Проблемы формирования института бюджетно-правовой ответственности // Право и
государство. 2006. № 2. С. 95); «институт государственного кредита» (Махмутова Э.Х. Финансово-правовой
институт государственного кредита: перспективы развития // Финансовое право. 2004. № 4. С. 53) и др.
1
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 92.
2
Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск,
2002. С. 27.
3
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. 1999.
№ 4. С. 43.
4
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.:
Юриспруденция, 2000. С. 111.
88
контроля общественных отношений и необходимостью их урегулирования
правом, что требует выделения этих правовых норм в подотрасль
финансового права1. Вторым аргументом Е.Ю. Грачева называет то, что это
«единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру,
поскольку состоит, в свою очередь, из финансово-правовых норм,
включенных как в общую, так и в особенную его части»2.
Е.М. Ашмарина говорит вообще о необходимости выделения целого
раздела финансового права – финансово-контрольное право3.
Однако важно отметить, что финансовый контроль состоит не только
из норм финансового права, но и из норм других отраслей права, таких как
административное право (привлечение контрольными органами к административной ответственности субъектов за нарушение бюджетного законодательства), таможенное право (таможенный контроль, в котором встречаются
элементы финансового контроля), уголовное право (уголовная ответственность за нарушение финансового и бюджетного законодательства) и т.д. Это
позволяет определять финансовый контроль как целостное явление в системе
управления государством. Более того, финансовый контроль включает нормы, регулирующие бюджетный контроль, которые являются составной частью бюджетного права как подотрасли финансового права4.
По мнению автора, финансовый контроль – это комплексный (смешанный) институт российского финансового права, в основе которого заложены нормы не только финансового права и его подотраслей (налогового и
бюджетного права), но и других отраслей российского права.
Ещё Е.А. Ровинский в 1960 г. в своей монографии «Основные вопросы
теории советского финансового права» предпринял попытку раскрыть содержание Общей части советского финансового права. К ней он отнес общетеоретические проблемы, связанные с финансовой деятельностью советского
1
Там же. С. 113.
Там же. С. 114.
3
Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 47.
4
Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 157-158.
2
89
государства. В Общую часть советского финансового права он включил
предмет и систему финансового права как самостоятельной отрасли права и
правовой науки; правовые нормы, посредством воздействия которых регулируются финансовые отношения, вытекающие из финансовой деятельности, а
также некоторые вопросы финансового контроля советского государства. Таким образом, финансовый контроль занял свое почетное место в системе финансово-правовой науки.
В дальнейшем Е.А. Ровинский, усовершенствовав свою идею, предложил относить к Общей части науки финансового права, следующие элементы: 1) финансово-правовые рычаги в народном хозяйстве СССР; 2) финансовые отношения как важнейшее звено хозяйственного механизма; 3) финансовую правосубъектность объединений, предприятий и хозяйственных организаций; 4) производственное объединение как субъект советского финансового права; 5) новый порядок кредитования подрядных организаций, связанный
с внедрением расчетов между заказчиками и подрядчиками за полностью законченное строительством и сданные в эксплуатацию объекты и комплексы;
6) финансово-правовые аспекты совершенствования перспективных и годовых финансовых планов; 7) методологические основы выработки финансовых норм и нормативов и проблемы соотношения юридических и технических норм в финансовом праве; 8) финансово-кредитные поощрения и санкции; 9) правоохранительную роль финансового контроля в условиях зрелого
социализма1.
Однако подход, связанный с отнесением финансового контроля к Общей части, был не единственным. Так, высказывались соображения о необходимости рассмотрения этих вопросов в особенной части системы советского финансового права2.
В целом в советский период финансовый контроль рассматривался в
качестве «особого» института финансового права, включающего в себя и
1
Ровинский Е.А. Актуальные проблемы финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС //
XXVI съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управления. М.,
1982. С. 251 – 253.
2
Финансовое право / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967.
90
контрольные, и правоохранительные функции, и частично финансовоправовую.
А.И. Худяков в своих работах обращает внимание на следующую особенность, что в процессе финансовой деятельности государство все же устанавливает порядок использования централизованных и децентрализованных
денежных фондов, а также осуществляет контроль за этим использованием.
Однако в имевшихся в науке советского финансового права определениях
понятий «финансовая деятельность» и «советское финансовое право» отношения по контролю, которые пронизывают все элементы такой деятельности,
не упомянуты вообще, что, с точки зрения А.И. Худякова, является их недостатком. Контрольная деятельность имеет характер самостоятельной разновидности финансовой деятельности, в силу этого финансовый контроль как
элемент, выражающий самостоятельную функцию финансов, должен получить собственное отображение в определении финансовой деятельности1.
Подводя итог своим рассуждениям, А.И. Худяков указал на ряд отличий данного им определения советского финансового права от уже ставшего
традиционным. Данные отличия заключались в следующем: во-первых, финансовое право должно пониматься в своем буквальном значении, т.е. в
предмет финансового права включаются и те экономические финансовые отношения, которые регулируются договорным методом и считаются в настоящее время гражданско-правовыми; во-вторых, из понятия «финансовая
деятельность» (соответственно, и из предмета финансового права) исключаются те отношения, которые сейчас совершенно правильно признаются гражданско-правовыми, трудовыми и т.д., но ошибочно считаются отношениями, возникшими в процессе финансовой деятельности государства (т.е. экономическими финансовыми отношениями); в-третьих, определение дополняется элементом, связанным с контрольной функцией, присущей социалистическим финансам.
1
Худяков А.И. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия АН
Казахской ССР. Серия общественных наук, 1986. № 3.С. 80.
91
По мнению М.В. Павлюченко, определения финансовой деятельности и
советского финансового права, предложенные А.И. Худяковым, не были развиты и не прижились в советской финансово-правовой науке (быть может, и
из-за распада СССР). Однако современная наука финансового права должна
еще раз вернуться к рассмотрению проблем, затронутых А.И. Худяковым
(например, о возможности включения в определение финансового права элемента, связанного с контрольной функцией финансов)1.
Дискуссия о месте финансового контроля в системе финансового права
продолжается и сегодня. Так, С.О. Шохин указывает на то, что «институт государственного финансового контроля традиционно относится к общей части
финансового права2. Это обусловлено, в первую очередь, двумя обстоятельствами.
Во-первых, принципы, формы, методы и институциональные механизмы государственного финансового контроля, используемые в рамках всех
финансовых отношений (бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, валютных и т.д.), практически идентичны.
Во-вторых, финансово-правовое регулирование всех без исключения
сфер финансовой деятельности государства, в конечном счете, имеет главной
целью полноту и своевременность образования государственных фондов денежных средств, а также законность и рациональность их использования.
Одновременно это является основной целью и задачей государственного финансового контроля, реализуемой в рамках самых различных финансовоправовых институтов»3.
Важно отметить, что бюджетный контроль имеет свою специфику по
отношению к другим формам управленческих отношений. По мнению А.Д.
1
Павлюченко М.В. Развитие учения о предмете советского финансового права (1917 – 1991 гг.). Дисс.
… канд. юрид. наук. М., 2008. С. 94.
2
Эта точка зрения в последнее время оспаривается. Так, Е.М. Ашмарина указывает на тот факт, что
финансовый контроль (она говорит о нем как о финансово-контрольном праве) – это постоянно работающий
в государстве механизм финансово-правового регулирования и его настоящее место – в завершающей части
Особенной (рабочей) части финансового права (См., подробнее: Е.М. Ашмарина Некоторые аспекты
расширения предмета финансового права в Российской Федерации. М., 2004).
3
Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 162.
92
Селюкова, сам бюджет – это тоже «модель управления»1. Это совершенно
новый и очень перспективный подход, требующий проведения комплексных
исследований с применением метода системного анализа различных бюджетных отношений. Стоит отметить, что метод системного анализа практически не встречается в современных исследованиях, которые направлены на
изучение организации государственной власти и органов местного самоуправления.
Для целей изучения системности в рамках государственного и муниципального управления необходимо также определить принципы системного
исследования.
Вообще
принципы
системного
исследования
проблем
государственного управления были сформулированы еще в конце 70-х годов
прошлого века А.В. Оболонским и В.Д. Рудашевским, которые определили,
что системный анализ строится на «принципе целостности рассмотрения
объекта и принципе изоморфизма, т.е. схожести законов, действующих в
различных областях действительности»2. Более того, они справедливо
указывают на то, что «системная картина мира предполагает иерархичность
его построения»3. Однако указанные принципы не совсем в полной мере подходят для современной российской системы государственного и муниципального управления. Так, например, в Российской Федерации создана система разделения властей, что повлекло за собой создание дублирующих органов в разных ветвях власти; не является исключением, как уже отмечалось
ранее, и институт бюджетного контроля.
Важно также обратить внимание и на то, что в процессе применения
метода системного анализа при изучении организации бюджетного контроля
в Российской Федерации открывается ещё одна методологическая проблема.
Она связана с тем, что значительная часть научных подходов к организации и
осуществлению бюджетного контроля в Российской Федерации исходит от
1
См., подробнее: Селюков А.Д. Бюджет как модель управления (постановка проблемы) // Бюджетное и
налоговое право: современные проблемы имущественных отношений / под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой).
Воронеж, 2012. С. 86.
2
Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем
государственного управления. М., 1978. С. 14.
3
Там же. С. 15.
93
ученых-практиков самих органов бюджетного контроля (Счетной палаты
Российской
Федерации,
Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований). При этом указанные органы сами являются
лишь элементами общей системы бюджетного контроля в Российской
Федерации. В данной ситуации происходит опосредованная зависимость
научных идей сотрудников этих органов от статуса и организационных
особенностей того учреждения, который они представляют. Непроизвольно
их научные взгляды становятся направленными на поддержку и развитие
концепции их учреждения, а если в работах ученых-практиков и содержится
критика, но она чаще всего направлена на иных субъектов бюджетного
контроля. Так, например, должностные лица органов бюджетного контроля
исполнительной власти никогда не напишут в своих научных работах о том,
что бюджетный контроль со стороны исполнительной власти является
организационно неэффективным, однако на это часто указывают в своих
трудах сотрудники органов бюджетного контроля законодательной власти и
т.п.
Следовательно, по мнению автора, применение метода системного
анализа
невозможно
при
наличии
какой-либо
идеологической
или
политической зависимости ученого от института, который он изучает.
Несоблюдение данного условия не позволит целостно изучить систему
бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а
будет
возвышать
одних
субъектов
бюджетного
контроля,
которых
поддерживает тот или иной ученый, в общей системе бюджетного контроля
по отношению к другим.
Важно также обратить внимание ещё на одну проблему, возникающую
при изучении контрольных отношений. Так, данная проблема связана с
теоретическими противоречиями в определении понятий контроля в
философии и теории государственного управления по сравнению с теорией
права. Так, в философии и теории государственного управления под
94
субъектами управления (в том числе и контроля) понимаются учреждения,
осуществляющие управление (кто контролирует), а управляемые – это
объекты контроля (кого контролируют). В теории права субъектами правоотношений считаются все их участники, не исключение в этой связи и управленческие правоотношения. Следовательно, контролирующие структуры и
подконтрольные публичные органы, а также их должностные лица являются
субъектами контрольных правоотношений, а объекты контроля – это то, в
отношении чего возникают правоотношения (бюджетные средства или публично имущество), а также последствия взаимодействия
указанных
субъектов (акты, представления, предписания, меры ответственности и
многое другое). Следовательно, под субъектами и объектами понимаются
разные элементы, что для системного подхода является недостатком.
По мнению Р.О. Халфиной, правоотношение – это «общественное
отношение, урегулированное нормой права»1. При этом важно отметить, что
все управленческие отношения (в том числе и контрольные) в настоящее
время получили должное правовое закрепление, следовательно, не все они
являются правоотношениями. Более того, правоотношения это отношения
сегодняшнего дня, а управленческие отношения – это отношения как
настоящего, так и будущего.
Контрольные
правоотношения
по
сравнению
с
другими
государственно-управленческими отношениями имеют свою специфику. Они
представляют
собой
«правовую
связь
между
контролирующими
и
подконтрольными субъектами в целях создания наиболее благоприятных
условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении,
деятельности
правового
подконтрольных
регулирования,
субъектов,
восстановления
обеспечения
состояния
эффективности
законности
и
правопорядка в случаях их нарушения»2.
1
Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 79.
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
С. 135.
2
95
Наиболее полно, по нашему мнению, особенности контрольных
правоотношений по отношению к другим правоотношениям представлены в
работе О.А. Ногиной. По ее словам, контрольные правоотношения: 1)
являются производными, вторичными по отношению к правоотношениям
материального (имущественного) характера; 2) во временном отношении их
значительная часть возникает после исполнения лицами своих обязанностей;
3) при установлении в ходе процессуальных действий фактов нарушения
законности
влекут
за
собой
возникновение
новых
имущественных
правоотношений по доплате (или возврату) сумм; 4) в них участвуют лица,
не имеющие собственного имущественного интереса1.
Согласно
общей
теории
права,
финансово-контрольное
правоотношение, как и любое другое правоотношение, состоит из элементов,
которые можно разделить на следующие: а) субъекты правоотношения; б)
объекты правоотношения; в) содержание правоотношения.
К субъектам бюджетно-контрольного правоотношения относятся:
1) государственные и муниципальные учреждения, которые осуществляют
бюджетный контроль (как специализированные, так и те, для которых
контрольная деятельность является второстепенной); 2) подконтрольные
ревизионным органам получатели средств соответствующего бюджета.
Объекты правоотношения – это то, на что направлена деятельность
субъектов, или то реальное благо, на пользование которым и охрану которого
направлены субъективные права и юридические обязанности2. В основном,
это деятельность, порождаемая субъектами правоотношения.
Итак, можно сделать вывод о том, что бюджетно-контрольные
правоотношения, как основа для организации бюджетного контроля в России – это особый вид управленческих правоотношений, направленных на
создание более благоприятных условий для движения государственных и
муниципальных бюджетных средств.
1
2
См. подробнее: Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 52–54.
См.: Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. С. 276.
96
Подводя промежуточный итог, можно заключить, что при системном
исследовании бюджетного контроля в России необходимо учитывать различные условия, а именно специфику контрольных правоотношений, научных
подходов к изучению контроля, а также использовать различные методологические приемы.
Важно также обратить внимание на то, что нужно не только применять
все необходимые для исследования методы, но и делать их правильно. Так,
метод системности при изучении организации бюджетного контроля
необходимо применять и по вертикали, и по горизонтали. Так, Г.В.
Атаманчук указывает на то, что необходимо «правильно располагать
элементы по горизонтали и по вертикали, содержательно, а не формально
сочленять между собой»1. В этой связи систему организации бюджетного
контроля в Российской Федерации можно разделить таким образом:
по вертикали2:
- государственный федеральный бюджетный контроль;
- государственный региональный бюджетный контроль;
- муниципальный бюджетный контроль;
по горизонтали3:
- бюджетный контроль законодательной (представительной) власти;
- бюджетный контроль исполнительной власти и исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления;
Каждый
из
указанных
элементов
имеет
свои
особенности
и
взаимосвязь с другими субъектами бюджетного контроля. Такой подход
вызван
двумя
территориальной
историческими
обстоятельствами:
организации
особенностями
1)
Российской
во-первых,
Федерации;
возникновения
особенностью
2)
во-вторых,
российского
института
бюджетного контроля, созданного под влиянием советской системы
1
2
ции.
3
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 95.
В основу данного деления заложена территориальная организация государства в Российской ФедераДанная классификации построена на основе системы разделения властей.
97
бюджетного контроля, и, как следствие, существование большого количества
бюджетно-контрольных структур в системе исполнительной власти.
Важно также отметить, что современному бюджетному контролю не
хватает именно системного подхода, на это справедливо указывает Н.С. Столяров, который, анализируя причины сохранения большого количества нарушений бюджетного законодательства, приходит к выводу, что «контролеры хоть и работают в массе своей и добросовестно (в этом нет ни малейших
сомнений), хоть и вносят немалый вклад в создание целостной системы
(именно – системы) финансового контроля, труд их очень сильно напоминает
библейский сюжет о созидателях Вавилонской башни, которая развалилась
по весьма простой причине – строители разговаривали на разных языках, не
понимая друг друга»1. Следовательно, нужен системный подход к организации и реформированию бюджетного контроля в России, это условие должно
дать необходимый для государства и общества результат.
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что при изучении
системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации более рационально применять подход теории государственного
управления, так как не все контрольные отношения урегулированы нормами
права и под организацией бюджетного контроля понимаются только органы
государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие
контроль. При этом, как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, «субъект
государственного управления не может существовать без соответствующих
управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать
систему государственного управления <…>, а при описании системных
связей государственного управления надо учитывать, что перечисленные
элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической
организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема
1
С. 8.
Столяров Н.С. Трансерфинг по касательной или контроль реальности // Вестник АКСОР. 2012. № 3.
98
целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема
управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов»1.
В заключении можно определить, что в настоящее время при
исследовании системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской
Федерации
необходимо
учитывать
следующие
условия:
организационную основу бюджетного контроля; роль контроля в системе
публичного управления; иерархию органов бюджетного контроля и
специфику их организации в системе разделения властей; элементы
системности организации бюджетного контроля в Российской Федерации (по
вертикали и по горизонтали); принципы организации бюджетного контроля;
формы организации бюджетного контроля в Российской Федерации;
территориальные уровни организации бюджетного контроля в России
(федеральный, региональный и местный); механизмы взаимодействия в
бюджетном контроле; обратную связь при организации бюджетного
контроля.
1
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 92-93.
99
§ 3. Специфика правового регулирования бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации
Как уже отмечалось ранее, правовое регулирование бюджетного контроля и бюджетного аудита представляет собой целый комплекс мер, направленных на закрепление всех элементов системности организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. При этом важнейшей отличительной особенностью такого регулирования является то, что в рамках административного и финансового права
контроль, как правило, неотделим от публичного управления, при этом
управленческие отношения является первичными, а контрольные – второстепенными. Так, французский ученый Г. Брэбан справедливо указывает на то,
что «концептуально лучше сначала изучить систему управления, а затем контроль над ней; сначала необходимо изучить принципиальную схему управленческого механизма, а затем выяснить причины, приводящие к сбою в его
работе»1.
Современное финансовое право, как публичная отрасль права тесно
связана с другими публичными отраслями права – конституционным и административным правом. Конституционное право является основополагающей
отраслью, определяющей базовые принципы для других отраслей права.
Наиболее тесно финансовое право связано с административным правом, что
объясняется тем, что в них происходит «пересечение» предметов правового
регулирования2. По мнению М.В. Карасевой, «предметом административного
права являются общественные отношения, возникающие по поводу практической реализации исполнительной власти, а предметом финансового права –
отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности.
Последние также в большинстве случаев реализуются в ходе деятельности
исполнительной власти»3. Так, бюджетный контроль в России осуществляется, в том числе и органами, созданными и действующими в системе исполни1
Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред. и со вступ. ст. С.В. Боботова.
М., 1988. С. 49.
2
Финансовое право Российской Федерации / под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 59.
3
Там же.
100
тельной власти, что указывает на их прямое отношение к административному
праву, но по содержанию эти отношения являются финансовыми, что позволяет их отнести и к финансовому праву. Следовательно, можно согласиться с
выводом М.В. Карасевой, утверждающей, что «в основу разграничения весьма тесно взаимосвязанных административного и финансового права все же
не должен быть положен предмет правового регулирования»1. По ее мнению, они должны разграничиваться так: «все внутриорганизационные отношения финансовых органов являются предметом административного права,
а все иные отношения с участием этих органов, обеспечивающие образование, распределение и использование публичных денежных средств, являются
предметом финансового права». При этом М.В. Карасева прямо не указывает
на то, к какой отрасли права можно отнести деятельность органов бюджетного контроля. В этой связи можно сделать вывод о том, что отношения связанные с организацией и осуществлением бюджетного контроля в большей
степени относятся к финансовому праву, но при этом содержат нормы и
других отраслей права (конституционного, административного и прочих).
Итак, бюджетный контроль, помимо финансового права регулируется
конституционным и муниципальным правом (организационные основы
бюджетного контроля в России определяются Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований); административным правом (контроль
как элемент государственного управления); трудовым правом (особенности
трудовой и служебной деятельности сотрудников органов бюджетного контроля); уголовным правом (участие органов контроля в реализации уголовной ответственности за преступления, совершаемые в сфере бюджетных отношений); гражданским правом (участие органов бюджетного контроля в
гражданских правоотношениях). Следовательно, при определении правового
статуса органов бюджетного контроля необходимо учитывать то, что бюджетный контроль представляет собой комплексный (смешанный) инсти1
Финансовое право Российской Федерации / под ред. М.В. Карасевой. М., 2012. С. 60.
101
тут бюджетного права, включающий нормы других отраслей российского
права.
Важно также отметить, что главной специфической особенностью института бюджетного контроля является то, что бюджетный контроль, формально относясь к общей части финансового права (к институту финансового
контроля), одновременно является и институтом бюджетного права, как подотрасли финансового права1.
В системе правового регулирования системности бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации можно выявить следующие
специфические особенности:
- первая заключается в неразрывной связи бюджетного контроля с публичным управлением в бюджетной сфере;
- второй особенностью является то, что современное финансовое право
изучает только те управленческие отношения, в которых в качестве организатора выступает государство или органы местного самоуправления. Функционируют указанные учреждения в рамках общей системы публичного
управления;
- третья заключается в том, что органы бюджетного контроля в России
существуют в системе исполнительной, законодательной и судебной власти.
Органы бюджетного контроля исполнительной власти как структурно, так и
содержательно отличаются от органов бюджетного контроля законодательной власти, но схожи с организацией бюджетного контроля в судебной системе. Несмотря на организационные отличия, все органы бюджетного контроля в России имеют единые цели и задачи, что позволяет их объединить в
единую систему;
- четвертой специфической особенностью правого обеспечения является путаница в терминологии, так как бюджетный контроль в России осуществляют как органы контроля, так и органы надзора. Следовательно, для ис1
По мнению Д.Л. Комягина бюджетный контроль следует изучать в качестве «факультативного
института бюджетного права» (См., подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие.
М., 2011. С. 72-73).
102
следования организации бюджетного контроля в России необходимо осуществить разграничение понятий «контроль» и «надзор» в рамках административного права.
Ранее еще М.И. Пискотин применительно к термину «институт» говорил о том, что при наличии обозначения единых понятий для неодинаковых
категорий «несомненно, обнаруживается несовершенство нашей теории права»1. Понятия контроль и надзор достаточно часто используются не только в
науке, законодательстве и практической деятельности, но и в обыденной
жизни. Однако, как справедливо указывает В.В. Дьяконов, «частое оперирование терминами «контроль» и «надзор» создает иллюзию достаточной изученности этих явлений. Вместе с тем это далеко не так. Уже при первом ознакомлении с юридической литературой явствует, что среди ученых нет даже
относительного единодушия как относительно этих явлений, так и их соотношения»2.
В законодательстве России часто происходит подмена понятий контроль и надзор. Например, в п. 3 ст. 21 БК РФ среди прочих органов, входящих в классификацию бюджетных расходов указываются органы финансового (финансово-бюджетного) надзора, при этом правоприменителями данная
норма толкуется неоднозначно. Так, если между словом «финансового» и
скобками мысленно поставить соединительный союз «и», то получится, что
под органом финансово-бюджетного надзора понимается Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, но еще остаются какие-то органы финансового надзора. Наверное, здесь законодатель имеет в виду Счетную палату
Российской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов Российской
Федерации, но они осуществляют финансовый контроль.
Стоит отметить, что в юридической науке попытки разграничения понятий «контроль» и «надзор» предпринимаются достаточно давно, однако до
сих пор не выработано единое мнение по этому вопросу. В частности, в сво1
63.
Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. С.
2
Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект). Дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2006. С. 47.
103
их исследованиях этой проблемы касаются ученые разных научных направлений, такие как В.П. Беляев, А.Ю. Величко, Я.А. Гейвандов, В.В. Дьяконов,
А.Н. Зевайкина, Л.А. Николаева, Е.В. Шорина и др.1 В праве вопрос разграничения понятий «контроль» и «надзор» применительно к бюджетной сфере
разработан недостаточно и является предметом научной дискуссии.
В «Толковом словаре» С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой указано, что
слово «надзор» происходит от глагола «надзирать», то есть «наблюдать с целью присмотра, проверки»2, а непосредственно надзор – это «орган, группа
лиц для наблюдения за кем, чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил»3. В одном из новых юридических словарей надзор трактуют как «наблюдение с целью проверки, разновидность контроля»4.
Достаточно обстоятельно проблема соотношения надзора и контроля
рассмотрена в доктрине теории права и административного права, однако
единого мнения также не выработано. По словам Б.Н. Габричидзе, «контроль
в отличие от надзора – более широкое и объемное понятие. Он охватывает
разные сферы и области управления, не ограничивается кругом вопросов,
связанных с соблюдением обязательных предписаний – законов и других
нормативных актов»5.
Однако мнение ученых не учитывается в действующем законодательстве. Рассмотрим, например, ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный
1
См., например: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы
теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006; Он же. Надзор как правовая форма
государственной деятельности: общетеоретические проблемы. Дисс. … канд. юрид. наук. Белгород, 2000;
Он же. Сущность контроля и надзора, их сходства и различия // Государство и право. 2006. № 7; Величко
А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008.
№ 1; Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект). Дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2006; Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной
контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6; Зевайкина А.Н. Аудиторский
финансовый контроль в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Самара, 2005; Николаева
Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном
управлении. Дисс. … докт. юрид. наук. Л., 1973; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов
государственного управления в СССР. М., 1981.
2
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 379.
3
Там же.
4
Новый юридический словарь / Под ред. А.Н. Азриляна. М., 2008. С. 351.
5
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 335.
104
закон в ст. 2 дает определения таким понятиям, как «государственный контроль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль».
Из чего А.Б. Иванюженко делает вывод, что «надзор невозможен на муниципальном уровне»1. Данное мнение основывается лишь на нормах выше указанного закона, поэтому является достаточно спорным и требует большей аргументации.
В ряде нормативных актов понятия «контроль» и «надзор» часто отождествляются. Так, например, из названия постановления Правительства
Российской Федерации от 21.12.2000 г. № 987 «О государственном контроле
и надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов»2 слово «контроль» было исключено только в 2013 году3.
Неразбериха
в
терминологии
идет
еще
из
дореволюционного
законодательства. Так, раньше под контролем подразумевался именно
надзор, т.е. процесс по обеспечению выполнения законности в ходе какойлибо деятельности, а под «бюджетным контролем» в современном его
понимании, подразумевалась «ревизионная деятельность», имевшая тогда
более широкое значение. Некоторые историки, например Н.П. Ерошкин,
даже называют дореволюционный контроль «частным видом надзора»4,
ошибочно подменяя понятия. Попытки разграничения понятий «контроль» и
«ревизия»
предпринимались
дореволюционными
исследователями
достаточно часто. Так, например, И. Тарасов указывал, что «контроль в
отличие от ревизии заключается в наблюдении над деятельностью органов
финансового управления посредством присмотра и проверки представляемых
1
Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для
подконтрольных и контролеров). СПб., 2010. С. 68.
2
СЗ РФ. 01 января 2001. № 1 (часть 2). Ст. 123.
3
Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ.
17.06.2013. № 24. Ст. 2999.
4
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 94.
105
ведомствами отчетов»1, то есть именно то, что мы сегодня подразумеваем
под термином «надзор».
Как правильно отмечает В.Е. Чиркин, «разработка понятий контроля и
надзора – исходное начало для составления точного понятийного аппарата в
этой сфере. Нередко бывает, что ревизию отождествляют с аудитом,
экспертизу с контролем, мониторинг с надзором и т.д.»2.
В.П. Беляев указывает, что «надзор – это правовая форма юридической
деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении
юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с
предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка»3.
Проблема разграничения понятий бюджетный контроль и надзор возникла не так давно. В основном это было вызвано изменениями в действующем законодательстве, в частности, с созданием в 2004 году Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора взамен существовавшего ранее Департамента государственного финансового контроля и аудита Министерства
финансов Российской Федерации и его территориальных отделений – Контрольно-ревизионных управлений. Действительно, понятие «финансовый
(бюджетный) контроль» является более традиционным, однако изменение в
законодательстве непосредственно влияет на изменение системы общественных отношений в данной сфере.
Среди представителей правовой науки нет единого мнения о понятиях
«контроль» и «надзор». Так, некоторые авторы отождествляют контроль и
надзор. Например, С.О. Шохин пишет: «Под финансово-экономическим контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора
наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений
и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельно1
Тарасов И. Очерки науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 403.
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 100.
3
Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходства и различия // Государство и право. 2006. № 7.
С. 39.
2
106
сти, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и внебюджетных фондов»1.
По мнению В.Е. Чиркина, «на практике контроль и надзор неразделимы, это обнаруживается и в названиях федеральных надзорных служб, которые занимаются контролем»2. Так, в ходе проводимой в 2004 году административной реформы были переименованы ряд государственных органов. Законодатель стремился, видимо, к единообразию в названии новых служб. Так,
появились – Роспотребнадзор; Рособрнадзор; Россельхознадзор и многие
другие. В этой части Росфиннадзор, скорее был созвучен названиям других
служб, поэтому получилась такая путаница в терминологии. Большинство из
надзорных органов фактически являются органами контроля. В.П. Беляев
справедливо отмечает, что те органы, которые «органами контроля фактически являются, так они и должны называться3»4.
Наиболее полно, по нашему мнению, концепция разграничения понятий «контроль» и «надзор», представлена в исследовании А.Н. Зевайкиной.
Так, она определяет, что финансовый контроль характеризуется следующими
признаками: 1) объектом контроля является не только законность, но и эффективность и целесообразность деятельности контролируемого; 2) контролирующий субъект вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную или
иную самостоятельно осуществляемую деятельность контролируемого; 3)
осуществляется не только государственными, но и уполномоченными негосударственными субъектами; 4) осуществляется в отношении конкретных
субъектов; 5) может быть предварительным, текущим и последующим; 6)
применяется более широкий круг методов по сравнению с финансовым надзором – проверка, методы финансового и экономического анализа, ревизия и
др.; 7) субъекты финансового контроля вправе давать обязательные предпи1
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.,
1999. С. 27.
2
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008. С. 104.
3
Так, по мнению автора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора правильнее было назвать – Федеральная служба финансово-бюджетного контроля или Федеральная служба бюджетного контроля.
4
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики:
Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 12.
107
сания контролируемому об устранении допущенных нарушений, но они не
являются органами административной юрисдикции1.
В отношении финансового надзора А.Н. Зевайкина указывает следующие признаки: 1) в процессе финансового надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не эффективности и целесообразности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; 2) вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается; 3) как правило, надзор осуществляется уполномоченными государственными органами исполнительной власти; 4) надзор может проводиться в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга лиц, независимо
от их подчиненности и формы собственности; 5) проводится преимущественно в форме текущего и последующего надзора; 6) основными методами
надзора являются наблюдение, проверка, ревизия, обследование, получение
объяснений и др.; 7) надзорные органы являются органами административной юрисдикции и вправе применять меры принуждения, в том числе меры
административной ответственности2.
Указанные критерии не всегда можно найти при исследовании того или
иного контрольного института, поскольку надзор входит в состав контроля.
Следовательно, признаки надзора могут присутствовать в контроле, поэтому
указанные особенности необходимо выявлять при анализе деятельности каждого конкретного органа контроля.
По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке
соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание – в
том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению отклонений и привлечению виновных к
1
См., Зевайкина А.Н. Аудиторский финансовый контроль в Российской Федерации. Дисс. … канд.
юрид. наук. Самара, 2005. С. 35.
2
Там же.
108
ответственности1. Что же касается надзора, то, как отмечает В.П. Беляев,
«надзорные полномочия в полном объеме следует признавать только за прокуратурой».
Интересную идею высказывает в своей работе Е. Зенькович, выделяя
основным критерием при разграничении понятий «контроль» и «надзор»
объем полномочий органов их осуществляющих. Сравнив по частям эти два
понятия, она приходит к выводу о том, что «функция контроля не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний, а включает в себя анализ фактического положения дел, их сопоставление с намеченными целями, выступает источником принятия новых решений
и направлена на установление целесообразных и эффективных взаимоотношений элементов системы»2.
Итак, бюджетный контроль – это более широкое по сравнению с
финансово-бюджетным надзором понятие. В функции контроля, помимо
надзора за законностью каких-либо действий с государственными и
муниципальными
денежными
средствами
и
собственностью,
входит
выявление отклонений от заданных параметров и влияния на процесс их
устранения. Надзор – это слежение за законностью выполнения норм права.
В этой части интересным является мнение В.С. Криволапова, предлагающего
14 главу части первой НК РФ «Налоговый контроль» переименовать в
«Налоговый надзор»3, в связи с тем, что деятельность органов Федеральной
налоговой службы ориентирована на проверку законности уплаты налогов и
сборов налогоплательщиками. Однако эта позиция является достаточно
спорной, так как законность является объектом как надзорной, так и
контрольной деятельности.
Итак, подводя итог можно определить, что применительно к бюджетному контролю понятия «контроль» и «надзор» являются схожими, однако
1
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: Вопросы теории и практики:
Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.
2
Зенькович Е. Контроль и надзор на финансовом рынке // Стратегия развития. 2005. № 5. С. 8.
3
Криволапов В.С. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации в финансовом
контроле // Финансы и кредит. 2004. № 10. С. 51.
109
исследуемые органы в основном выполняют контрольные, а не надзорные
функции. Следовательно, в рамках финансового права применительно к
бюджетным отношениям более правильно применять понятие «бюджетный
контроль».
Важно также отметить, что существенной особенностью правового регулирования системности бюджетного контроля в Российской Федерации является то, что органы бюджетного контроля наделяются административно-властными полномочиями, что выражается в возможности привлечения
подконтрольных субъектов к ответственности за нарушения бюджетного
законодательства.
Контрольный орган всегда, по нашему мнению, должен иметь возможность применения мер принуждения, иначе не будет реализована функция
«общей превенции», когда люди не нарушают нормы закона из-за боязни ответственности. Применительно к бюджетному контролю при оценке его эффективности указанная функция часто забывается, чаще учитывается, сколько выявлено нарушений, однако, сколько их не совершено из-за боязни проверки, посчитать, к сожалению, невозможно.
С таких же позиций выступает А.С. Емельянов, который утверждает,
что «финансовый контроль – это не только средство обеспечения законности
в сфере финансов. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование
финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию финансовой системы»1. С.М. Потапова также отмечает, что «при
проведении финансового контроля должны выявляться не только недостатки,
но и положительный опыт работы»2. Н.А. Ковалева пишет, что «непосредственным объектом (финансового контроля) являются фонды денежных
1
Емельянов А.С. Финансовое право. М., 2002. С. 80.
Потапова С.М. Финансовая дисциплина и пути ее укрепления // Актуальные проблемы советского
административного и финансового права. Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т. Василенков. М.: ВЮЗИ,
1984. С. 102.
2
110
средств и их эффективное использование»1. Итак, говорить о наличии контроля можно только в том случае, когда подконтрольные органы являются
самостоятельными в принятии решений, но при этом несут ответственность
за свои решения, а контрольные мероприятия направлены не на создание
препятствий в работе этих органов, а на повышение эффективности их деятельности и оптимизацию функционирования в целом финансовой системы
государства.
Важно также отметить то, что бюджетный контроль обладает функцией
принуждения. Вопрос о том, какие конкретно меры воздействия к
подконтрольным органам вправе применять субъекты контроля, является в
юридической
науке
предметом
дискуссии.
Так,
Э.А.
Вознесенский
подчеркивал, что «весьма важным обстоятельством является наделение
субъекта
контроля
правом
принимать
решения,
обязательные
для
администрации проверяемых предприятий, организаций и учреждений.
Только в том случае контроль может оказывать активное воздействие на ход
воспроизводства»2. Именно это и отличает бюджетный контроль от аудита.
А.С. Емельянов придерживается мнения, что «действенность контроля
тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины,
предусматривающей административные и материальные меры воздействия»3.
О.Н. Горбунова указывает, что «финансовый контроль осуществляется
в строгих правовых пределах и влечет за собой применение специальных
правовых санкций»4.
Отметим, что цель применения санкции – улучшение работы
механизма. Она должна быть всегда достигнута, иначе применение санкции
не имеет никакого смысла. Санкции должны воздействовать на виновного,
стимулировать устранение недостатков и улучшение работы.
1
Ковалева Н.А. О сущности и функциях финансового контроля при социализме // Актуальные
проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т.
Василенков. М.: ВЮЗИ, 1984. С. 124.
2
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. С. 30.
3
Емельянов А.С. Финансовое право. М., 2002. С. 80.
4
Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях
перехода России к рынку. М., 1996. С. 30.
111
Слабость большинства органов бюджетного контроля заключается в
отсутствии реальной возможности для привлечения к ответственности лиц за
нарушение бюджетного законодательства. Органы бюджетного контроля, по
нашему мнению, всегда должны иметь возможность применения мер принуждения к должностным лицам, иначе не будет реализована функция «общей
превенции», когда люди не нарушают нормы закона, боясь ответственности1.
Применительно к бюджетному контролю при оценке его эффективности указанная функция часто забывается, чаще применяются такие критерии как количество выявленных нарушений. Однако, не учитывая превентивную функцию бюджетного контроля (то есть, какое количество нарушений не совершается из-за угрозы контроля), невозможно в полной мере оценить эффективность работы органов бюджетного контроля.
Итак,
по
мнению
автора,
бюджетный
контроль
нельзя
рассматривать в отрыве от системы ответственности за нарушения
бюджетного законодательства2, на выявление которых и направлена
контрольная деятельность государства и муниципальных образований. Более
глобальная цель – это создание действенного механизма ответственности,
как элемента публичного управления, что позволит сформировать более
благоприятные условия для дальнейшего развития нашего государства.
Однако при изучении ответственности за нарушение бюджетного
законодательства важно учитывать, что нормы, устанавливающие такую
ответственность, относятся не только к финансовому праву, а содержатся,
помимо БК РФ, в КоАП и в УК РФ.
Итак, по мнению автора, ответственность – это особый элемент
публичного управления, применяемый исключительно в случаях нарушения
закона. Метод системного анализа бюджетного контроля не позволяет
рассматривать
виды
ответственности
за
нарушение
бюджетного
законодательства (бюджетную, административную и уголовную) отдельно
1
Существование контрольных органов и их полномочий по проверке, а также системы
ответственности, само по себе способствует снижению количества финансовых правонарушений.
2
При этом ответственность не должна быть самоцелью бюджетного контроля, а должна выступать
крайней мерой, применяемой при выявлении нарушений.
112
друг от друга, следовательно, при изучении ответственности в системе
бюджетного контроля в Российской Федерации, требуется комплексный
подход.
В настоящее
время
делаются попытки выделения и
научного
обоснования отдельного вида ответственности – финансово-правовой
ответственности, включающей в себя и ответственность за нарушение
бюджетного законодательства. Однако А.И. Иванский в своем исследовании
приходит к выводу, что «финансово-правовая ответственность находится в
системной
связи
со
(конституционной,
всеми
видами
гражданской,
юридической
криминальной,
ответственности
административной,
дисциплинарной)»1, что указывает на то, что ответственность за нарушение
бюджетного
законодательства,
как
и
бюджетный
контроль,
–
это
комплексное, межотраслевое образование, в котором содержатся нормы
разных отраслей права.
Ранее в праве существовала отраслевая привязка видов ответственности,
в
частности,
выделялась
уголовная,
административная,
гражданская,
дисциплинарная и другие виды ответственности. Однако, как справедливо
отмечают А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор, деление видов ответственности
«не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине, что видов
ответственности меньше, чем отраслей права, причем за нарушение норм
права различных отраслей может применяться ответственность одного и того
же вида, например, административная»2.
Понятие «финансово-правовая ответственность» как вид юридической
ответственности на современном этапе применяется в двух основных
значениях:
1)
это
ответственность,
предусмотренная
финансовым
законодательством (бюджетным, налоговым, валютным); 2) это все виды
ответственности
(уголовная,
административная,
бюджетная
и
др.),
предусмотренные за финансовые правонарушения.
1
Иванский А.И. Финансово-правовая ответственность в современной Украине: теоретическое
исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Одесса, 2009. С. 26.
2
Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 46.
113
При характеристике ответственности в системе бюджетного контроля
автор стоит на позициях, что под ответственностью в исследуемом контексте
необходимо понимать весь комплекс мер государственного принуждения,
предусмотренных
законодательством
за
нарушение
бюджетного
законодательства.
Далее в целях избегания разночтений в терминологии применительно к
бюджетному контролю, по мнению автора, ответственность необходимо
разделять:
1) на ответственность, наступающую в результате проведения
контрольных
мероприятий
при
выявлении
нарушения
бюджетного
законодательства (ответственность подконтрольных и ответственность
третьих лиц);
2) на ответственность, применяемую в отношении должностных лиц
органов бюджетного контроля (ответственность контролеров).
Первый вид ответственности связан с правовым статусом самих
органов бюджетного контроля, а второй – с правовым статусом должностных
лиц, следовательно, должен рассматриваться в совокупности с их правами,
обязанностями, ограничениями и пр. В данной части работы рассматривается
ответственность,
бюджетного
непосредственно
контроля,
а
связанная
именно
именно
с
организацией
ответственность,
как
элемент
управленческой деятельности органов бюджетного контроля.
В.В. Бурцев указывает на то, что для привлечения к ответственности
контролируемых «должны быть установлены виновники выявленных ошибок
и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной
собственностью, они должны нести ответственность согласно степени
тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния
допущенных
ими
незаконных
или
114
неадекватных
действий
для
государственных
финансов
(в
том
числе
наносящих
государству
непосредственный или опосредованный ущерб)»1.
Для привлечения к ответственности третьих лиц, включая органы
государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их
исполнения), на основе представлений или предписаний органов бюджетного
контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с
последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение
своих обязанностей по отношению к органам бюджетного контроля
(например,
обязанность
обязанность
исполнять
предоставлять
представления
информацию
и
т.д.),
или
что
предписания,
должно
быть
предусмотрено в нормативно-правовых актах2.
В зависимости от метода принуждения, используемого при реализации
бюджетного контроля, юридическую ответственность можно разделить на:
– карательную – привлечение к ответственности учреждений и лиц,
нарушивших бюджетное законодательство в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Конституциями и Уставами субъектов Российской
Федерации, уставами муниципальных образований и иного законодательства
о местном самоуправлении (Конституционно-правовая или уставная ответственность), БК РФ (финансово-правовая ответственность3), КоАП (административно-правовая ответственность), а также УК РФ (уголовно-правовая ответственность).
– правовостановительную – для органов бюджетного контроля главной
целью является восстановление нарушенных прав соответствующего бюджета (возвращение незаконно использованных, растраченных, присвоенных государственных или муниципальных денежных средств или публичного имущества).
1
Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в
современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.
2
См., подробнее: там же.
3
Применительно к данному исследованию под финансово-правовой ответственностью понимается
ответственность, предусмотренная именно бюджетным законодательством. Если понятие финансовоправовая ответственность трактовать буквально, то необходимо в него включать и ответственность,
предусмотренную налоговым и иным финансовым законодательством.
115
По своему содержанию ответственность за нарушение бюджетного законодательства, исходя из выше указанного критерия, является правовосстановительной. А.С. Емельянов и Н.Н. Черногор, указывая на правовосстановительный характер финансово-правовой ответственности, отмечают, что
«финансово-правовые санкции должны быть применены в полном объеме,
чтобы загладить тот вред, который был причинен финансовой системе. Применение же штрафных1 и карательных санкций может быть досрочно прекращено при достижении целей ответственности»2.
Более того, важно отметить, что карательная функция ответственности
выступает в качестве критерия, определяющего эффективность работы
органов финансового контроля. Так, часто встречаются мнения о том, что
«отсутствие органа финансового контроля привело к воцарению атмосферы
безнаказанности и негласного попрания общественной морали. Не слышно у
нас и о громких отставках из-за нецелевого расходования государственных
средств»3. На современном этапе региональные контрольно-счетные органы
в отчетной документации всегда указывают «карательные» показатели
работы (количество возбужденных уголовных дел и административных
производств).
По мнению Н.А. Саттаровой, «необходимым условием реализации
финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение,
которое имеет четырехэлементный состав, который объединяет объект,
объективную сторону, субъект и субъективную сторону»4, что соответствует
административным или уголовным составам, но не всегда обязательно для
бюджетных правоотношений.
По мнению М.Б. Разгильдиевой, «значимой и повсеместно отражаемой
характеристикой правового принуждения является указание на то, что
1
Важно отметить, что штраф является правовостановительной ответственностью лишь частично, так
он чаще всего полностью не покрывает причиненный ущерб. В случае если сумма штрафа значительно
выше причиненного ущерба, то в этой связи его можно рассматривать больше как карательную
ответственность.
2
Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004. С. 51.
3
Скорлуков О. Официальные лица и личности // Российская газета. 2004. 23 ноября.
4
Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 73.
116
посредством принуждения лицу применяются правоограничения. Однако не
всегда ясно, что именно представляют собой правоограничения, налагаемые
в рамках правового принуждения»1. То есть наиболее важным для
бюджетного
контроля
является
не
только
сам
факт
применения
принуждения, но и дальнейшие правоограничения участников бюджетных
отношений.
В
современном
законодательстве
фактически
предусмотрена
ответственность за хищение бюджетных средств и за их нецелевое
использование, а также ответственность за нарушение процедуры движения
бюджетных средств. Ответственность за неэффективное использование
средств бюджетов всех уровней бюджетной системы в современном
российском законодательстве не прописана2.
Стоит отметить, что в БК РФ ответственности за нарушение бюджетного законодательства посвящена часть четвертая «Бюджетные нарушения и
бюджетные меры принуждения», а именно глава 29 «Общие положения о
бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения», в которой дается понятие бюджетного нарушения (ст. 306.1), определяются бюджетные меры принуждения (ст. 306.2) и полномочия финансовых органов и
Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения
(ст. 306.3), и глава 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры
принуждения, применяемые за их совершение».
Среди видов бюджетных нарушений в БК РФ определяются
следующие: Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4);
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5);
Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование
бюджетным кредитом (ст. 306.6); Нарушение условий предоставления
бюджетного кредита (ст. 306.7); Нарушение условий предоставления
1
Разгильдиева М.Б. Финансово-правовое принуждение: монография. Тамбов, 2011. С. 13.
С идеей введения уголовной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств
выступал еще в 2010 году бывший председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин (См., подробнее:
Воробьев М. «Тут можно любого человека подставить» Глава Счетной палаты предложил наказывать за
неэффективное использование бюджетных средств» // www.vremya.ru/2007/69/4/176461.html (05.03.2010)).
2
117
межбюджетных трансфертов (ст. 306.8). Как видно из перечня, большая часть
бюджетных нарушений, определенных в БК РФ связана с предоставлением
бюджетных кредитов.
Наиболее интересным представляется вопрос ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. За нецелевое использование
средств бюджета предусмотрены следующие виды ответственности:
а) бюджетные меры принуждения, определенные ст. 306.2 БК РФ;
б) административная ответственность, предусмотренная ст. 15.14 КоАП;
в) уголовная ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 176 «Незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб
гражданам, организациям или государству» и ст. 285.1 «Нецелевое расходование1 бюджетных средств», 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» Уголовного кодекса Российской Федерации (далее УК РФ).
К мерам бюджетного принуждения, в соответствии со ст. 306.2 БК РФ
относятся: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного
бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету
бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы
платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета
бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной
системы Российской Федерации; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача
уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Как показывает практика, самым распространенным видом ответствен1
В отличие от КоАП в УК РФ вместо словосочетания «нецелевое использование» применяется понятие
«нецелевое расходование».
118
ности за нецелевое использование бюджетных средств является ответственность в соответствии с КоАП, а именно в ст. 15.14 «Нецелевое использование
бюджетных средств» устанавливается, что «Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной
системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не
соответствующих полностью или частично целям, определенным законом
(решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью,
бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в
направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит
уголовно наказуемого деяния». В качестве санкции в ст. 15.14 КоАП определено, что нецелевое использование бюджетных средств «влечет наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц – от 5 до 25 процентов суммы средств,
полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению»1.
Вместе с тем, в настоящее время особую значимость приобретает проблема практического применения ст. 285.1 УК РФ. На этой части ответственности хотелось бы остановиться подробнее.
Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных
средств предусматривает совершение деяния в крупном размере, а также наличие двух квалифицированных составов этого преступления:
– нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное группой
лиц по предварительному сговору (п. «а» ч. 2 ст. 285.1 УК РФ);
1
Помимо ст. 15.14 КоАП ответственность за нарушение бюджетного законодательства содержится и в
других статьях, а именно это ст. 15.15 и в ст. с 15.15.1 по 15.15.16.
119
– нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное в особо
крупном размере (п. «б» ч. 2 ст. 285.1 УК РФ).
Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в виде государственного целевого кредита предусмотрена также ч. 2 ст. 176 УК
РФ. Диспозиция ч. 2 ст. 176 «Незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, если эти
деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству» к преступным действиям относит не только сам факт незаконного получения государственного целевого кредита, но и его использование не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб1. В статье указывается, что потерпевшими по данному преступлению могут быть не только
граждане и организации, но и государство.
Следует согласиться с авторами, считающими, что настоящее уголовное законодательство в более полном объеме защищает государственные
имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по
сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные
средства государства, муниципальных образований и внебюджетных фондов.
В то же время преступления, объектом которых являются отношения в сфере
расходования государственных и муниципальных бюджетных средств, обладают не меньшим уровнем общественной опасности, чем налоговые преступления.
Некоторые авторы, например, Д.А. Бойков и Ю.Л. Анисимова, в связи с
тем, что в настоящее время нормы, устанавливающие ответственность за совершение бюджетных преступлений, рассредоточены практически по всем
разделам Особенной части УК РФ и в связи с высокой степенью общественной опасности рассматриваемых преступлений, предлагают выделить отдельную главу – «Преступления в бюджетной сфере»2.
1
Крупный ущерб для данной статьи указан в примечании к ст. 169 УК РФ и составляет сумму,
превышающую двести пятьдесят тысяч рублей, а под государственным кредитом подразумевается именно
бюджетный кредит.
2
См.: Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как
видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. № 9. С. 14.
120
Также И.В. Пшеничникова видит в основе всех бюджетных правонарушений единое начало. Она утверждает, что «определяющая сторона общественной опасности деяния есть совокупность и единство отрицательных
свойств тех реально существующих объективных и субъективных факторов,
которые образуют посягательства на бюджетную сферу как определенную
антисоциальную систему. Формой существования и выражения общественной опасности является сама структура правонарушений, посягающих на естественный ход развития бюджетных правоотношений»1.
Такая точка зрения имеет право на существование, но необходимо отметить, что по таким же принципам можно выделять главы «Преступления в
сфере валютной деятельности», «Преступления в банковской сфере», «Преступления против безопасности финансовой системы и добросовестной конкуренции». Возможно, целесообразнее объединить эти сферы в обобщающую главу «Преступления в сфере финансовой деятельности». При этом
критерий «высокая степень общественной опасности рассматриваемых преступлений» должен отразиться в усилении санкций статей Особенной части.
До 8 декабря 2003 г. возможности привлечь виновных должностных
лиц – получателей бюджетных средств – к уголовной ответственности у правоохранительных органов не было. Лиц, виновных в нецелевом расходовании бюджетных средств, возможно было привлечь к уголовной ответственности по ст. ст. 285, 286 УК РФ. Однако при привлечении к ответственности
по данной статье определенные сложности вызывают вопросы установления
преступных последствий как «существенного нарушения прав и законных
интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства», а также доказывание корыстной или иной личной заинтересованности. К тому же субъект привлечения к уголовной ответственности по данным статьям является специальным2.
1
Пшеничникова И.В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2003. №
6. С. 51.
2
См.: Лешина Т.Е. Предмет преступного посягательства нецелевого расходования бюджетных средств
// Финансовое право. 2005. № 10. С. 7.
121
Нецелевое расходование бюджетных средств – это осуществление платежа (списание бюджетных средств со счета бюджета в пользу физических и
юридических лиц) на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств.
По конструкции объективной стороны данное преступление образует
формальный состав. Оно считается оконченным с момента наступления факта использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов, либо иным
документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств,
совершенное в крупном размере (сумма бюджетных средств, превышающая
1,5 миллиона рублей)1. Ю.Н. Демидов обращает внимание на соотношение, с
одной стороны, размеров нецелевого расходования и, с другой, – размеров
штрафов, установленных ст. 285.1 (ч. 1, ч. 4) и 176 (ч. 2) УК РФ. Так, в ч. 1
ст. 285.1 минимальный размер нецелевого расходования равен 1 млн. 500
тыс. рублей, при этом максимальный размер штрафа не превышает 300 тыс.
рублей, т.е. 20% от израсходованных средств. Особо крупный размер по ч. 2
ст. 285.1 начинается с 7 млн. 500 тыс., а штраф не превышает 500 тыс. рублей, что составляет 6,7 %. Кардинально иная ситуация встречается в ч. 2 ст.
176 УК РФ, где уголовная ответственность за использование не по назначению государственного целевого кредита наступает с 250 тыс. рублей, при
штрафе до 300 тыс. (120%)2.
Подводя итог, можно определить, что законодатель не последователен
в установлении санкций, что не позволяет в полном объеме (применительно к
ст. 285.1) выполнить правовосстановительную функцию. Помимо штрафа в
качестве ответственности суд может применить иные меры наказания, такие
как арест (до 6 месяцев), лишение свободы по ч. 1 ст. 285.1 до двух лет, а по
ч. 2 до пяти лет, с лишением права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.
1
См.: Трунцевский Ю.В., Петросян О.Ш. Экономические и финансовые преступления. М., 2007. С. 74.
Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступлениями в социально-бюджетной сфере:
криминалистические и уголовно-правовые аспекты. Автореф. … дисс. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20.
2
122
Однако изменения, внесенные УК РФ Федеральным законом от
07.12.11 № 420-ФЗ нацелены решить указанную выше проблему. Так, в УК
РФ появилась статья 76.1 «Освобождение от уголовной ответственности по
делам о преступлениях в сфере экономической деятельности», в соответствии с частью 2 которой лицо, впервые совершившее преступление, освобождается от уголовной ответственности за ряд преступлений, в том числе и
предусмотренных частью второй статьи 176, статьей 285.1, частью первой
статьи 285.2, если возместило ущерб, причиненный государству в результате
совершения преступления, и перечислило в федеральный бюджет денежное
возмещение в размере пятикратной суммы причиненного ущерба. Однако
указанная норма фактически приобретает не только правовостановительный,
но карательный характер, так как предусматривается возмещение пятикратной суммы причиненного ущерба, что не позволяет ее считать именно правовостановительной.
В БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Это означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств
с указанием цели их использования (при этом единственное исключение, которое закреплялось в ст. 237 БК РФ, утратило свою силу 1 января 2008 г.).
Таким образом, законодатель полностью исключил легальную возможность
нецелевого использования бюджетных средств. В целях минимизации пробелов в законодательстве необходимо внести небольшую, но при этом важную
корректировку в диспозицию ст. 285.1 УК РФ, ст. 38 (принцип адресности и
целевого характера бюджетных средств) и другие статьи БК РФ – «получатель (распорядитель) бюджетных средств».
Стоит отметить, что для преступной деятельности в бюджетной сфере
характерно использование преступником способов, уголовно-правовая оценка которых нередко охватывается несколькими нормами УК РФ. Например,
нарушения, допущенные должностными лицами администраций Приморского края и Сахалинской области при расходовании средств федерального
123
бюджета, выделенных в 2002 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, получили уголовно-правую оценку
и по ч. 2 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), и по ч. 1 ст.
293 УК РФ (халатность). Также нарушения законности и эффективности использования ОАО «Мурманское морское пароходство» ледокольного флота
были квалифицированы и по ч. 3 ст. 165 УК РФ (причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотреблением доверием), и по ч. 1 ст. 286
(превышение должностных полномочий)1.
Показательными примерами нецелевого расходования бюджетных
средств могут являться факты, изложенные в представлении Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 18 августа 1997 г. № 21-7-97 «О нарушениях законодательства об организации питания обучающихся». Так, руководители Данковского РОНО Липецкой области средства в сумме 231,8
миллиона рублей, выделенные из федерального бюджета на питание детей в
дошкольных учреждениях, проживающих в зоне с льготным социальноэкономическим статусом вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС,
потратили на приобретение легкового автомобиля, холодильников и выплату
себе премий. В Комаричском профучилище Брянской области из денежных
средств в сумме 94 млн. рублей, перечисленных на питание, 30 млн. рублей с
разрешения управления образованием израсходовано на другие цели. В
СПТУ Солонешского района Алтайского края более 12 млн. рублей, выделенных из федерального бюджета на питание студентов, израсходовано на
хозяйственные нужды. Руководством столовой № 38 г. Екатеринбурга средства в сумме 142,8 млн. рублей, выделенные на компенсацию питания, направлены на погашение задолженности по транспортным расходам. В Донском казачьем кадетском профучилище и учебном центре г. Волгодонска
1
См.: Щегулина А. Характеристика противоправных деяний, совершаемых должностными лицами в
бюджетной сфере // Налоги. 2005. Выпуск 2. С. 25.
124
Ростовской области выделенные средства перераспределены на оплату командировочных расходов и прочие хозяйственные нужды1.
Примеры нецелевого использования бюджетных средств имеют место
и других субъектах Российской Федерации. Так, в Курской области в 2006
году было возбуждено уголовное дело на основании материалов Контрольносчетной палаты Курской области. Было установлено, что мэрия города Курска незаконно выделила земельные участки под застройку жилья, а поступившие при этом денежные средства использовались не по назначению. Указанные денежные средства – это компенсация в размере 10% от вводимого в
эксплуатацию жилья. Они должны были быть потрачены на приобретение
жилья для лиц, стоящих на очереди на улучшение жилищных условий в более дешевых домах, строящихся в городе, но были переведены во внебюджетный фонд администрации города2.
Необходимо заметить, что при определении нецелевого использования
средств на предприятиях (учреждениях, организациях), которые финансируются за счет средств федерального бюджета, органам, проводящим проверки,
необходимо определить у нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований наличие правомочия по распределению средств по кодам бюджетной классификации или прав по самостоятельному выбору направлений расходования в пределах полученных из федерального бюджета сумм финансирования.3
Особый интерес представляет анализ проблем применения ст. 285.1 УК
РФ, связанный с недостаточной «технологичностью» уголовно-правовой
нормы, который предлагает В.Г. Саркисянц. С его точки зрения, дополнение
ст. 285.1 УК РФ квалифицирующим признаком «совершение преступления
лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или
ее субъекта, а равно главой органа местного самоуправления» – имеет право
1
См.: Попов С.В. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств //
Российский судья. 2006. № 11. С. 27-28.
2
См.: Возбуждено уголовное дело // Курская правда. 2006. № 72 (24106) от 23 мая. С. 3.
3
См.: Лешина Т.Е. Предмет преступного посягательства нецелевого расходования бюджетных средств
// Финансовое право. 2005. № 10. С. 8.
125
на существование, так как данные субъекты обладают большим объемом
полномочий по расходованию бюджетных средств. Данный квалифицирующий признак следует расположить не в отдельной (третьей) части указанной
статьи уголовного закона, а в уже существующей второй части. Необходимо
учитывать, что в данном составе преступления отсутствует корыстная и иная
личная заинтересованность субъектов. Если в исследуемой норме создать
третью часть и расположить рассматриваемый квалифицирующий признак,
то санкция такой нормы, соответственно, должна быть усилена. Все это приведет к тому, что санкция вновь образованной ч. 3 ст. 285.1 УК РФ окажется
близкой к санкции (или одинаковой) ч. 2 ст. 285 УК РФ, предусматривающей
наказание в виде лишения свободы до семи лет. В этой связи возникнет ситуация, при которой нецелевое расходование бюджетных средств будет наказываться так же, как и злоупотребление должностными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности1.
Кроме этого С. Устинов предлагает изменить диспозицию ч. 1 ст. 285.1
УК РФ. По его мнению, после слов «средств на цели» необходимо указать
«не связанные с осуществлением государственных задач и функций, а также
выполнением при выделении средств общественно необходимых работ и...» 2.
Разрешая проблему повышения «технологичности» указанных норм
уголовного права, следует обратить внимание на то, что редакция ст. 285.1
УК РФ существенно сужает круг лиц, подлежащих привлечению к уголовной
ответственности за совершение преступления в виде нецелевого расходования бюджетных средств. В число таких субъектов не попадают руководители
государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся
получателями бюджетных средств3.
1
См.: Саркисянц В.Г. К вопросу о совершенствовании уголовно-правовых норм, направленных на
борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных //
Российский следователь. 2007. № 7. С. 19.
2
Устинов С. Что понимать под нецелевым расходованием бюджетных средств? // Законность. 2004. №
7. С. 30.
3
См.: Саркисянц В.Г. К вопросу о совершенствовании уголовно-правовых норм, направленных на
борьбу с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных //
Российский следователь. 2007. № 7. С. 20.
126
Наибольший интерес представляет позиция В.Г. Саркисянца, который
предлагает изложить диспозицию ч. 1 ст. 285.1 УК РФ в следующей редакции: «1. Расходование бюджетных средств должностным лицом или руководителем организации (предприятия) получателя бюджетных средств на цели,
не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными
бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере»1.
Данная редакция является наиболее удачной, так как позволяет расширить
круг субъектов, попадающих под уголовную ответственность, и тем самым
способствует пресечению нецелевого использования бюджетных средств получателями, которыми являются государственные и муниципальные унитарные предприятия.
По мнению автора, организация действенного бюджетного контроля
невозможна без оптимизации системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, которая должна включать в себя следующие элементы: доминирование правовосстановительной ответственности (карательные нормы должны сочетаться с правовосстановительными, но основная
цель ответственности в системе бюджетного контроля и бюджетного аудита
– это минимизация последствий нарушения бюджетного законодательства);
персонализация ответственности (ответственность за нарушения бюджетного
законодательства, в том числе и материальную, должны нести должностные
лица, а не учреждения); непосредственное участие органов бюджетного контроля в процессе реализации ответственности (органы бюджетного контроля
должны быть наделены правом инициирования отстранения должностных
лиц от занимаемых должностей за неоднократное нарушение бюджетного законодательства); наличие позитивной ответственности (правовое закрепление мер поощрения учреждений и органов власти не нарушающих бюджет1
Саркисянц В.Г. К вопросу о совершенствовании уголовно-правовых норм, направленных на борьбу с
нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных // Российский
следователь. 2007. № 7. С. 20.
127
ное законодательство).
Важно, чтобы органы контроля всех ветвей власти были наделены
правом привлечения к административной ответственности за нарушения
бюджетного законодательства, что современное бюджетное законодательство не предусматривает. Более того, помимо полномочий по проверке законности и эффективности движения публичных денежных средств, органы
контроля должны быть наделены не только правом непосредственного привлечения к административной ответственности, но и возможностью влияния на правовой механизм с целью невозможности совершения подобных нарушений в дальнейшем.
В настоящее время в муниципальных образованиях создаются все
новые контрольно-счетные органы, часто из состава депутатов, с целью
оформления результатов внешней проверки отчета об исполнении местного
бюджета. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации
контрольно-счетные органы муниципальных образований созданы в 405 из
528 городских округов и в 1204 из 2062 муниципальных районов, но при
этом штатная численность этих контрольно-счетных органов составляет
всего 1-2 единицы. (По данным Генпрокуратуры, в 2011 году в
Северокавказском
федеральном
округе
муниципальными
органами
финансового контроля не было выявлено ни одного факта хищения)1.
В настоящее время бюджетный контроль представляет собой комплексный (смешанный) институт бюджетного права, в основе которого заложены нормы не только финансового и бюджетного права, но и конституционного, муниципального, административного и других отраслей российского
права.
В целом, специфика правового регулирования системности бюджетного контроля и бюджетного аудита вызвана: наличием неразрывной связи
бюджетного контроля с общим управлением движением бюджетными сред1
См.: Тезисы выступления С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по итогам
работы Счетной палаты в 2011 году (28 марта 2012 года) // www.ach.gov.ru/ru/chairman/?id=962 (21.04.2012).
128
ствами; функционированием органов бюджетного контроля, как в системе
исполнительной власти, так и в системе законодательной власти и в судебной
системе; организацией органов бюджетного контроля как в форме контрольных, так и в форме надзорных учреждений, но обладающих схожими полномочиями; наделением органов бюджетного контроля возможностью привлечения ко всем видам ответственности (административной, уголовной, бюджетной, дисциплинарной и др.) лиц за нарушение бюджетного законодательства.
129
ГЛАВА 2.
ИСТОРИЧЕСКИЕ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
§ 1. Возникновение и развитие бюджетного контроля
в дореволюционной России
Органы бюджетного контроля существуют в нашей стране достаточно
давно, однако говорить о системности бюджетного контроля можно не на
всех этапах существования российского государства. Системность возникает
не только с созданием специальных органов бюджетного контроля, но и с
выстраиванием в государстве единой системы взаимодействия центральных
и территориальных органов бюджетного контроля.
Важно также отметить, что финансовый контроль в России начал свое
существование именно как бюджетный контроль. Официальной датой
образования финансового контроля в России считается 10 марта 1656 г.1,
когда был создан Приказ Счета Большой казны (Счетный приказ), или
Приказ Счетных дел. Однако стоит отметить, что данный орган исполнял в
основном
не
контрольные,
а
именно
счетные
функции
(подсчет
общегосударственных доходов и расходов), а это лишь элемент контроля,
поэтому считать эту деятельность именно финансовым контролем не совсем
правильно. В этот период, по мнению автора, можно говорить лишь о начале
процесса создания органов финансового или бюджетного контроля в нашем
государстве.
Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия
счетов
производилась
специальными
учреждениями
(кабацкими
и
таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля
счетные книги, куда были занесены записи обо всех сборах и доходах.
Воевода проверял общий счет сборов за год, определял и анализировал
недобор доходов или большой доход за последние два года. Затем подлинные
книги отправлялись в Приказ для окончательного контроля. Из посадских
1
Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 № 65-рп «О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России» // СЗ РФ. 20.02.2006. № 8. Ст. 916.
130
людей выбирались три или четыре человека, которым вместе с земскими
старостами поручалось проконтролировать черновые книги финансовых
сборщиков. На основании этих книг представители земства составляли
«белые книги» и оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на
местах финансовые сборщики отправлялись для окончательного отчета в
Москву1. По мнению П.Н. Милюкова, контрольные полномочия на местах
осуществляли и региональные отделения Приказа Большой казны, которые
осуществляли контроль в процессе выдачи сумм из касс (или текущий
контроль)2.
Приказ Счетных дел просуществовал до 1699 г., когда его функции
перешли Ближней канцелярии3, которая была местом заседаний членов
Боярской думы. С 1704 г. на базе канцелярии собирались начальники
приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именовались Консилией (или
Конзилией) министров (так называют иногда начальников приказов). С
учреждением в 1711 г. Сената контрольные функции переходят в его
ведение4 (до 1713 г.), а в 1714 г. они вновь возвращаются Ближней
канцелярии5.
Реформа счетно-ревизионной деятельности начинается в 1718 г., она
происходит параллельно с реформой общего государственного управления. С
установлением
коллегиального
порядка
Ближняя
канцелярия
была
упразднена. В структуру финансового управления входило 3 коллегии: одна
из них – Камер-коллегия – занимались приходной частью бюджета, другая –
1
Блех Я. Я. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии. СПб.,
1895. С. 59.
2
Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра
Великого. Спб., 1905. С. 70.
3
См., подробнее: Лагутин И.Б. Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового
регулирования в первой половине XIX века. Saarbrucken, 2010. С. 18.
4
По мнению В.А. Лебедева, именно «Сенат представлял тогда высшее финансовое и контрольное
учреждение» (Лебедев В.А. Финансовое право (в серии «Золотые страницы российского финансового
права»). М., 2000. С. 164).
5
См.: Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVIIXVIII в. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10. С. 91.
131
Штатс-контор-коллегия – расходной, третья – Ревизион-коллегия – была
создана специально для осуществления ревизионной деятельности1.
В основу реформы бюджетного контроля был положен Указ от 10
декабря 1718 г., в котором говорилось: «Чтоб с будущего 1719 года прием и
отдачу денег везде зачать по Шведскому манеру и рапорты»2. По этому
Указу
в
России
вводилась
шведская
система
финансово-отчетной
деятельности. 12 декабря 1718 г. был издан еще один указ. Им
устанавливались сроки перехода к новой системе отчетности, по которым
«управлять в будущем 1719 году старым, а с 1720 новым манером»3.
Возглавлял созданный орган князь Долгорукий4.
Таким образом, в России с 1720 г. вводится новая структура
контрольно-ревизионной деятельности, высшим органом которой становится
Ревизион-коллегия. Этой коллегии было также поручено судить и наказывать
чиновников коллегий за финансовые правонарушения по государственным
доходам и отчетности. Однако и этот орган также нельзя считать в полной
мере контрольным, в его работе можно встретить лишь элементы
финансового контроля. Главной целью Ревизион-коллегии значился «счет
всех государственных приходов и расходов»5, то есть ее основной функцией
по-прежнему оставалась счетная.
В целях устранения такой двойной ревизии Петр I Указом от 12 января
1722 г. включил Ревизион-коллегию в состав Сената. В подготовленной в том
же году Инструкции определялись права и обязанности Ревизион-коллегии
(переименованной в Ревизион-контору), а также в общих чертах устройство
финансового
контроля
в
России.
Всем
присутственным
местам
(присутственные места – контрольные, финансовые и другие учреждения в
губерниях) поручалось записывать приходы и расходы денег и вещей в
книги, пронумерованные по местам, прошитые шнуром и скрепленные
1
См.: Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М.,
1973. С. 93-95.
2
Полное Собрание Законов Российской империи. Собр. 1-е. (далее ПСЗ–1). Т.V. № 3254.
3
ПСЗ–1. Т.V. № 3254.
4
ПСЗ–1. Т.V. № 3133.
5
ПСЗ–1. Т.V. № 3255.
132
печатью. По окончании контрольного года местные органы должны были
делать счетные выписки, заверив их, отправлять не позже чем через три
месяца по окончании года в Ревизион-контору при Сенате. Подлинные книги
оставались в архивах местных контрольных органов1.
Проведенная в начале XVIII в. реформа регионов не коснулась.
Осуществляли контрольно-ревизионную деятельность на местах в тот период
времени земские камериры (так в XVIII в. называли бухгалтеров). Они
проверяли отчетность по сбору доходов, наблюдали за тем, чтобы расходы не
производились
без
решения
Штатс-контор-коллегии.
Такая
система
финансового контроля на местах просуществовала до начала XIX века.
7 января 1719 г. был издан законодательный акт – «Инструкции или
Наказ Земским Камерирам в Губерниях и провинциях»2. В его основу легли
уже известные требования к дьякам по присылке расходных ведомостей.
Новые
инструкции
носили
более
строгий
характер.
В
них
четко
прописывались обязанности земского камерира в финансово-контрольной
сфере. В его компетенцию входило не только востребование от земских
комиссаров и приемщиков ежегодных счетов, их освидетельствование и
создание к ним писем, но и их проверка. Анализу также подвергались книги,
в которых отражались все вычеты из казны (расходы). После проверки
составлялась единая земская книга, которую должны были подписать все
земские комиссары. После этого камерирские книги направлялись на
освидетельствование в Ревизион-коллегию. Если в отчете содержались
недочеты или противоречия, то Ревизион-коллегия могла затребовать от
камериров разъяснение. Обо всех дополнительно замеченных убытках и
растратах камерир обязан был сообщать в Ревизион-коллегию.
Следующим
важнейшим
событием
в
развитии
контрольно-
ревизионной системы России стала реформа Екатерины II, суть которой, с
точки зрения контроля, заключалась в переносе различных, в том числе и
1
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 15.
2
ПСЗ–1. Т.V. № 3296.
133
контрольных полномочий на места. Для этого были созданы Казенные
палаты в губерниях, и Казначейства – в уездах. Казенная палата
распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных
дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями,
ведала источниками доходов, осуществляла финансовый контроль1. Важно
отметить, что основной функцией Казенных палат в системе контроля была
сохранность доходов «дабы доходы в целостности сохранены были»2.
Контрольно-ревизионная деятельность была объявлена объектом специально
созданных при казенных палатах путем объединения двух местных
департаментов (Камер- и Ревизион-коллегии) счетных экспедиций. Данная
реформа сделала контрольно-ревизионную деятельность более эффективной,
так как теперь при проверке отчетов основной упор делался на подлинные
документы.
Изменения в системе высшего руководства финансовой сферы были
незначительны. Для общего руководства отдельными отраслями управления
в составе Сената в 1775 г. были учреждены экспедиции: экспедиция о
государственных доходах (унаследовала распорядительные функции Камери Берг-коллегий), экспедиция о государственных расходах (Штатс-конторколлегии), экспедиция о свидетельстве счетов (Ревизион-коллегии). Генералпрокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего
управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов,
государственного казначейства и государственного контроля. Значение
Сената резко упало. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента
любое дело и передать его в свою канцелярию, являвшуюся связующим
звеном со всеми подведомственными и поднадзорными учреждениями и
совмещавшую в себе функции почти всех будущих министерств.
По указу от 31 декабря 1780 г. при экспедиции о государственных
доходах учреждалась экспедиция ревизии счетов, которая «проверяет,
1
2
Там же.
Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. Спб., 1906. С. 83.
134
сличает и делает учет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли
оные
состоят
в
целости»1.
В
1781
г.
был
издан
новый
указ,
предусматривающий упрощение схемы приемов проведения ревизий:
«ревизия, будучи очищена от всех излишних обрядов, сделается проще и
сообразнее с настоящею ее целью»2. Но эта очередная попытка повысить
эффективность
контрольно-ревизионной
деятельности,
как
и
многие
предшествующие ей, не принесла существенных результатов.
Не остался без изменений и внутриведомственный контроль. В 1763 г.
Контролерская контора была преобразована в счетную экспедицию в составе
одного генерал-контролера и двух советников. Этот новый орган проводил
обревизование книг, поступавших из Санкт-Петербургского и Кронштатского портов и адмиралтейства. Отдельные морские учреждения посылали только денежные отчеты, засвидетельствованные местными командирами3. 4 августа 1780 г. появляется указ «Об учреждении при Военной Коллегии Экспедиции для свидетельства счетов»4, в котором предписывалось присылать отчеты в данный орган «от полков, гарнизонов, от всех частей военных»5. Данный документ ограничивал самостоятельность в сфере расходования средств
кригс-коммисариата, провиантского департамента, а также артиллерийского
и инженерного корпусов. Теперь система контроля стала двухступенчатой,
т.е. вся отчетность по денежным средствам вначале поступала на освидетельствование Обер-Контролеру, а затем уже в учреждения. Экспедиция должна
была «проверять, сличать, свидетельствовать образ ведения расходов и делать счет, сколько за издержками осталось каких денег и всякого звания вещей, и все ли оные состоят в целости?»6.
Экспедиции для свидетельства счетов (Военно-счетная экспедиция) состояла из генерал-контролера, обер-контролера, 2 контролеров и 3 секрета1
ПСЗ–1. Т.XX. № 14957.
Государственный контроль. 1811-1911. СПб., 1911. С. XIII.
3
См.: Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVIIXVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10. С. 95-96.
4
ПСЗ–1. Т.XX. № 15041.
5
Там же.
6
Там же.
2
135
рей, причем первые четыре считались по воинской линии, а секретари – по
штату Военной коллегии1. В целом данный орган усилил разрыв в организации финансового контроля между гражданскими и военными частями, деля
проверяемые средства на две большие части, что не давало единой картины
движения государственных средств и затрудняло контрольно-ревизионную
деятельность. Данная система военной отчетности и контроля с небольшими
изменениями просуществовала до начала XIX века.
В 1805 г. принимается новое положение об Адмиралтейской счетной
экспедиции, которое не внесло существенных изменений в контрольносчетную деятельность. В следующие годы продолжается разделение этого
ведомства (например, в 1808 г. была образована Черноморская счетная экспедиция), тем самым усиливается разобщенность в контрольно-ревизионных
действиях.
Во второй половине XVIII века также предпринимаются новые
попытки преобразования системы государственного контроля. В губернских
казенных
палатах
учреждениями2.
создаются
особые
Реформируются
экспедиции
и
с
контрольными
центральные
учреждения
государственного контроля. В 1780 г. Экспедиция государственных доходов
при Сенате делится на четыре экспедиции под непосредственным
управлением государственного казначея, сосредоточившего в своих руках
все нити финансового управления. В результате всех этих мер первая
экспедиция стала заведовать доходами, вторая – расходами, третья –
ревизией счетов, четвертая – взысканием недоимок, недоборов, начетов через
местные власти.
Министерская
реформа
начала
XIX
века
непосредственно
на
организации финансового контроля не отразилась, но в этот период
1
Там же.
ПСЗ-1. Т. XXI. № 15141 (Например: 1) «О должности первой Экспедиции Директора Экономии», 2)
«О должности второй Экспедиции Советника таможенных дел», 3) «О должности третьей Экспедиции
Советника для горных дел», 4) «О должности четвертой Экспедиции Советника для Соляных дел», 5) «О
должности пятой Экспедиции Советника», 6) «О должности шестой Экспедиции Губернского казначея»,
7) «О должности седьмой экспедиции Асессора», 8) «О должности другого Асессора Казенной Палаты», 9)
«О должности экспедиторов вообще»).
2
136
происходят существенные изменения в системе управления государством в
целом, и финансового управления в частности.
Следующий этап реформы финансового контроля начался в начале XIX
века, когда был принят Высочайший манифест от 28 января 1811 г. «О
устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов»1,
который заложил основу только для организации высших органов
финансового
контроля.
государственного
Управление
строительства
делами
было
этой
вверено
важной
особому
отрасли
лицу
–
Государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось
независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим
министерствам.
Должность Государственного контролера была введена немного
раньше – 25 июля 1810 г. манифестом «О разделении государственных дел на
особые управления, с назначением предметов каждому управлению
принадлежащих»2. В состав Главного управления ревизии государственных
счетов при его учреждении вошли: Совет главного управления ревизии
государственных
счетов,
Канцелярия
Государственная
экспедиция
для
государственного
ревизии
счетов,
контролера,
Военно-счетная
экспедиция, а также Адмиралтейская и Черноморская счетные экспедиции3.
Главное управление ревизии отныне состояло из двух департаментов:
департамента ревизии государственных счетов по гражданской части и
департамента ревизии государственных счетов по части военной. В ведение
Главного управления поступили все учреждения, которые состояли в
подчинении у прежних контрольных органов, и «все учрежденные по разным
предметам особенные отделения и разряды для ревизии счетов»4.
С самого начала во главе Главного управления ревизии государственных счетов было поставлено лицо, «отвечающее, казалось, всем трудным и
1
ПСЗ–1. Т.XXXI. № 24502.
ПСЗ–1. Т.XXXI. № 24307.
3
См.: Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т 2. СПб., 1998. С.
2
213.
4
Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн.
7). С. 116.
137
сложным требованиям организации нового учреждения»1. Это был барон
Бальтазар Бальтазарович Кампенгаузен (1772-1823 гг.) – русский государственный деятель, выходец из Лифляндского уезда Финляндской губернии,
выпускник Геттингенского университета, еще в юности обративший на себя
внимание, когда выступил с интересным докладом в королевском научном
обществе. М. Кремяновский в своей работе так высказывался о бароне Б.Б.
Кампенгаузене: «Это был сухой, холодный, но трудоспособный и образованный человек, примыкавший к интимному кружку Сперанского, – впоследствии ставший, однако, другом знаменитого Аракчеева»2.
Б.Б. Кампенгаузен, прежде чем стать Государственным контролером
прошел долгий путь. Состоял при русских посольствах в Польше и Швеции,
занимался реорганизацией Санкт-Петербургского коммерческого училища и
медико-хирургического института. С приходом к власти Александра I был
вначале директором новообразованного 3-го (медицинского) департамента
министерства внутренних дел, затем градоначальником в Таганроге3,
государственным казначеем. В 1811 г. возглавил Главное управление ревизии
государственных счетов и стал первым в истории России Государственным
контролером. Однако на этом его карьерный рост не заканчивается. В 1823 г.
Кампенгаузен принимает от Кочубея Министерство внутренних дел. Но на
этой должности ему пришлось пробыть всего несколько месяцев – в этом же
году Кампенгаузен умирает.
В 1827 г. после небольшого периода правления Совета государственного контролера во главе Главного управления ревизии становится новый Государственный контролер – Алексей Захарович Хитрово. Это событие, как
1
Там же. С. 118.
Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн.
7). С. 118.
3
Будучи градоначальником в Таганроге, отметился тем, что стал основателем одного из старейших
учебных заведений России – Таганрогской гимназии, в которой впоследствии учился А.П. Чехов. Так, 2
июля 1806 года Б.Б. Кампенгаузен ходатайствовал к попечителю Харьковского Императорского
университета графу Потоцкому об открытии в Таганроге уездного училища. Его ходатайство было
удовлетворено, и 1 сентября 1806 года последовал императорский указ, разрешающий основать в Таганроге
коммерческую гимназию. Кампенгаузен начал сбор средств, а также обратился к монарху за разрешением
пожертвовать учебному заведению дом, возводимый на казенные деньги для градоначальника (См.,
подробнее: Старейшее учебное заведение юга России // Обучение и карьера. Ноябрь 2006. № 30 (123). С.
167). Этот пример ярко характеризует личность первого российского государственного контролера.
2
138
известно, практически совпало со сменой высшей власти в Российской империи: в 1825 г. Однако сложившаяся в стране ситуация не позволяет А.З. Хитрово заняться реформированием системы финансового контроля вплоть до
1836 г. В этой связи можно согласиться с мнением М. Кремяновского о том,
что «начало следующего царствования не внесло в контрольную жизнь никаких значительных перемен»1. Вехой дальнейшего развития контрольноревизионной деятельности в России необходимо считать 1836 год.
Государственный контролер А.З. Хитрово имел определенный опыт
контрольно-ревизионной работы: в качестве сенатора он осуществил ревизию в шести губерниях. Однако с точки зрения финансового контроля, этот
опыт нельзя в полной мере назвать профессиональным, так как основной целью сенаторских ревизий была проверка, прежде всего, системы местного
управления; контроль над финансовой деятельностью иногда вообще отсутствовал, а иногда имел побочный характер. В целом, можно сделать вывод о
том, что А.З. Хитрово, так же, как и Б.Б. Кампенгаузен, не был профессиональным ревизором.
Вместе с тем, это не помешало ему внести значительный вклад в реформирование системы государственного контроля. По мнению М. Кремяновского, Хитрово основной целью переустройства финансового контроля
считал урегулирование его механики. В связи с этим он выступил инициатором создания подробных правил ревизий в виде инструкций2. Иной точки
зрения придерживается А.А. Ялбулганов, который считает, что «данные реформы касались преимущественно вопросов организационного устройства
центрального контрольного органа и не касались методов осуществления
контрольной деятельности»3.
В действительности же реформирование финансово-контрольной деятельности в 30-е гг. XIX века велось в трех основных направлениях: 1) созда1
Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн.
7). С. 124.
2
Там же.
3
Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX
– нач. XX). Дисс. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 132.
139
ние четких правил ревизионных мероприятий; 2) изменение структуры центральных контрольных органов; 3) реформирование местных счетных учреждений, а также создание инструкций для их деятельности.
Итак, основная идея контрольно-ревизионной реформы 30-х гг. XIX
века заключалась в изменении организационной структуры при сохранении
системы «генеральной отчетности». Она и была положена в основу нового
преобразования финансового контроля. По словам М. Кремяновского, «Хитрово настолько был убежден в ее целесообразности, что у него и вопроса об
этом не поднималось»1.
Забегая немного вперед, важно отметить, что местных учреждений
реформа начала XIX века практически не коснулась. На этот факт указывает
в своей работе Н.П. Ерошкин: «Самостоятельных местных органов Главное
управление ревизии счетов не имело»2. Функция
по осуществлению
финансового контроля была возложена на структурные подразделения
министерства финансов в губерниях – Казенные палаты (точнее не на сами
палаты, а на специально созданные при них Счетные экспедиции). В.А.
Лебедев считает, что «перенесение контроля в провинцию» было очень
важной мерой3.
Контрольно-ревизионные учреждения на местах по численности были
не большими, а объем необходимой для проверки документации был
значительным, поэтому органы финансового (бюджетного) контроля в
губерниях сталкивались с теми же проблемами, что и Главное управление
ревизии. Об этом в своем исследовании говорит Ф.М. Белявский,
полагавший, что счетные отделения при Казенных палатах «не могли по
количеству работников обревизовать отчетность, поступающую к ним, и
просто без всякой ревизии или после поверхностного осмотра составляли
общий отчет о губернских оборотах и отсылали его в Государственный
1
Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. Июль (Кн.
7). С. 125.
2
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 164.
3
См., Лебедев В.А. Финансовое право (в серии «Золотые страницы российского финансового права»).
М., 2000. С. 165.
140
контроль, который по этим отчетам со своей стороны никакой ревизии
провести не мог»1. Неудивительно, что при такой системе ревизии не
замечались даже такие крупные злоупотребления, как те, что имели место в
первой четверти XIX века в петербургской управе благочиния со стороны
казначея Слаковича. Тогда Казенной палатой была не замечена огромная
растрата свыше 676 000 рублей2.
В 1811-1836 гг. структура органов бюджетного контроля имела
следующий вид:
Схема 1
Организация бюджетного контроля
в Российской империи
(1811-1836 гг.)
Главное управление
ревизии
государственных
счетов
Казенная палата
С 1830 г.
Контрольное
отделение
До 1836 г.
Счетная
экспедиция
С 1830 г. параллельно с экспедициями стали появляться новые
контрольные отделения, призванные повысить эффективность местной
ревизионной деятельности, которые к 1836 г. полностью вытесняют своих
предшественников.
В сферу интересов Счетных экспедиций входили отчеты губернских
учреждений, которые использовали казенные и общественные денежные
средства. Это были беловые книги губернатора, земских и уездных судов
(совестных, сиротских), городничего, уездного казначея, казенной палаты,
городской ратуши, городского магистрата, городской думы, дворянской
1
2
18.
Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С. 18.
См.: Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С.
141
опеки, городской полиции, духовного и губернского правления, а также
финансовая документация предводителя дворянства. С начала 30-х годов к
этому списку добавляются волостные правления и квартирные комиссии1.
До 1845 г. Казенная палата возглавлялась вице-губернатором, а затем
«особо назначенным представителем».
Основную массу дел Контрольного отделения составляли отчеты всех
расквартированных на территории губернии военных частей и офицеров. Эти
ведомства в основном ревизовали отчеты, но могли использовать для
проверки и первоисточники.
После смерти Александра I ситуация в системе финансового
(бюджетного) контроля практически не меняется, только в конце 20-х –
начале 30-х гг. происходит резкое увеличение объема поставляемой на
проверку документации. В этот период появляется ряд положительных
моментов в развитии ревизионной деятельности:
- ревизия проводилась строго на следующий год за текущим, это
свидетельствует о появлении определенной строгости в контрольной
деятельности;
- была частично ревизована, а частично оставлена нетронутой
накопившаяся за долгое время отчетность.
Таким образом, удалось разгрузить счетно-ревизионные органы и
направить все их усилия на проверку текущих нарушений. К концу 30-х гг.
был сделан еще один шаг в сторону усиления оперативности финансового
(бюджетного) контроля. Это было связано с принятием решения о
направлении отчетности губернского казначейства по полугодиям.
Несмотря на то, что в системе контрольно-ревизионной деятельности
того периода появляются определенные положительные явления, в целом
финансовый (бюджетный) контроль имел серьезные структурные недостатки.
Они заключались в отсутствии взаимодействия между новыми высшими и
1
Государственный архив Курской области (далее ГАКО), ф. 184, д. 994. Общая архивная опись дел
Контрольного отделения с 1781 – 1843 гг.
142
старыми
местными
органами
контроля.
В
итоге
учреждения,
осуществлявшие одинаковые функции, имели разные возможности для их
реализации1. Несмотря на многие проблемы, взаимодействие контрольных
отделений и Главного управления ревизии в данный период имело место.
Также важно отметить, что существенной проблемой местного
финансового (бюджетного) контроля было подчинение счетно-ревизионных
органов губернским властям, контроль за которыми был их основной
функцией.
Главная
задача
–
слежение
за
законностью
движения
государственных денежных средств – решалась в этот период недостаточно,
что в целом дает возможность говорить о слабости и малой эффективности
финансового контроля в Российской империи в первой трети XIX века.
Повторимся, что реформирование финансового контроля в 30-е гг. XIX
века велось в трех основных направлениях: 1) создание четких правил ревизионных мероприятий; 2) изменение структуры центральных контрольных
органов; 3) реформирование местных контрольно-счетных учреждений Министерства финансов, а также создание инструкций для их деятельности. Во
главе реформы стоял новый государственный контролер Алексей Захарович
Хитрово. Однако были и альтернативные проекты. Так, параллельно с реформой Хитрово появился проект преобразований генерал-адъютанта Павла
Дмитриевича Киселева (1788-1872 гг.). Этот незаурядный государственный
деятель XIX века был человеком разносторонним, прекрасно управлялся с
делами на разных государственных должностях. Он был и генералом от инфантерии, и министром государственных имуществ, и даже русским послом
в Париже. И этот далекий от финансового контроля человек явился автором
одного из самых качественных, интересных и целесообразных проектов преобразования государственной финансово-контрольной системы.
В основе этого проекта лежала кардинально противоположная воззрениям Хитрово идея ревизионной деятельности. Киселев был сторонником
1
На современном этапе в Российской Федерации в системе внешнего финансового контроля
существует похожая ситуация.
143
проверки финансовой документации по подлинным финансовым документам, а не по «генеральным отчетам», которые присылались министерствами и
ведомствами.
В своем проекте П.Д. Киселев доказывает необходимость документальной ревизии, указывая на качество таких ревизионных мероприятий.
Возложить эту деятельность он предлагает на сам Государственный контроль, а также на контрольные отделения Казенных палат в губерниях. Он
заявляет о необходимости переподчинения этих контрольных отделений
Главному управлению ревизии, объясняя эту необходимость большим объемом отчетности, подлежащей ревизии. Помимо этого, Киселев предлагает
качественно изменить условия ревизионной работы, что должно, по его мнению, усилить кадровый состав финансово-контрольных органов.
Официальное мнение по проекту Киселева было выражено позднее в
докладе Государственного контролера 1880 г. В нем говорилось следующее:
«По поводу рассмотрения в Государственном Совете проекта образования
Государственного контроля, 13 декабря 1836 года, было представлено особое
мнение Генерал-Адъютанта Киселева о необходимости изменения существовавшей ревизионной системы. Исходя из этого соображения, что система генеральной отчетности не дает нравственного убеждения и положительного
ручательства пред правительством в верности оборотов подлежащих ревизии
сумм и капиталов, Генерал-Адъютант Киселев полагал:
1) Ревизию отчетов с подлинными книгами и документами как единственное средство к удостоверению правительства в законности оборотов сумм
сосредоточить в Государственном контроле1.
2) Для сего учредить в губерниях подчиненные ему вполне Губернские
контроли, образовав оные из контрольных отделений Казенных Палат, согласно с выраженною в манифесте 1811 г. мыслью.
1
Официально продолжало существовать название Главное управление ревизии, но многие это
ведомство уже называли Государственный контроль.
144
3) Все места и учреждения в губерниях, к какому бы они ведомству не
принадлежали, особенно по отчетности их, подчинить Губернским контролям, с обязанностью представлять их в оные на ревизию годовые и операционные отчеты свои, шнуровые книги и подлинные документы, предварительно ими самими поверенные на основании правил отчетности.
4) Оставив Министерства при прежней обязанности наблюдать за текущей отчетностью подведомственных каждому мест, возложить на них,
равно на Главное казначейство и все те учреждения, кои не будут подлежать
ревизии Губернских Контролей, представлять отчеты свои о суммах, в непосредственном распоряжении их обращающихся, в государственный контроль, о их равномерно книгами и документами»1.
По мнению Киселева, переход местных органов финансового (бюджетного) контроля при Казенных палатах Министерства финансов к Главному
управлению ревизии экономически удобен (менее затратен), чем создание
новых.
В период с 1830 по 1855 гг. при Казенных палатах продолжают
действовать контрольные отделения. Важным моментом их развития
является изменение правового статуса этих учреждений. В Своде законов
появляется целый раздел статей, в которых отражены нормы, регулирующие
деятельность контрольных отделений Казенных палат2.
Обязанности контрольных отделений заключались в: 1) правильной
ревизии книг; 2) верном составлении статей для годового генерального
отчета; 3) исправном письмоводстве по их части3.
Контрольные
именуемым
отделения
Советник,
управлялись
который,
специальным
помимо
чиновником,
финансово-контрольной
деятельности, участвовал в управлении Казенной палатой. Будучи членом
1
Cм.: Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. СПб., 1880. С. 11-12.
2
См.: Свод Законов Российской Империи (далее СЗ РИ). Спб., 1857. Т8. Часть II. Кн. II. Счетный устав
Министерства финансов. Разд. II. Об отчетности по Казенным палатам.
3
Там же. Ст. 76.
145
Общего присутствия Казенной палаты, он носил звание Губернского
контролера1.
В обязанности Советника Контрольного отделения или Губернского
контролера входило: «1) составление табели о порядке разделения дел
Контрольного отделения, применяясь к форме, изданной для Счетных дел
Министерства финансов, и по утверждении ее Казенною Палатою,
наблюдение, чтобы порядок сей отнюдь не был нарушаем; 2) попечение о
том, чтобы ни одна часть, под личною ответственность производителя, в
производстве не отставала, и чтобы никто не слагал своей обязанности на
других»2.
На
контролеров
отделения
ложилась
достаточно
большая
ответственность как по ревизионной, так и по счетной части; они
«ответствуют непосредственно за всякие упущения и послабления своим
подчиненным»3.
Идея реформирования контрольной деятельности возникает вновь,
когда 14 августа 1852 г4. под председательством кн. Павла Павловича
Гагарина было учрежден особый Контрольный комитет5. Его назначение
заключалось в рассмотрении вопроса о системе ревизии6. Требовалось
«рассмотреть все те основания, по коим некоторые управления изъяты от
ревизии Государственного Контроля, и составить соображения о степени
надобности допустить эти изъятия на будущее время»7.
Реформа
была
предложена
одним
из
членов
образованного
контрольного комитета тайным советником К.Н. Княжевичем, который
всецело высказывался за систему Киселева. Однако единой точки зрения по
1
Там же. Ст. 72.
СЗ РИ. Спб., 1857. Т8. Часть II. Кн. II. Счетный устав Министерства финансов. Разд. II. Об отчетности
по Казенным палатам. Ст. 73.
3
Там же. Ст. 77-78.
4
Российский государственный исторический архив (далее РГИА), ф. 576, оп. 1, д. 435 «Дело об
учреждении Контрольного комитета».
5
РГИА, ф. 1179, оп. 16, д. 1 «Об учреждении и действиях «Особого Комитета для рассмотрения
существующей контрольной системы».
6
См.: Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919. С. 20.
7
РГИА, ф. 1179, оп. 16, д. 1 «Об учреждении и действиях «Особого Комитета для рассмотрения
существующей контрольной системы». лл. 73 об.
2
146
этому поводу не было, в комитете прямо ставился вопрос, какую именно
систему отчетности избрать и установить на будущее время. Большинство, в
том числе и Государственный контролер Хитрово, не признавало нужным
менять действующую систему, предлагалось лишь ограничиться некоторыми
дополнениями и поправками. Меньшинство же, Княжевич (впоследствии
Министр финансов) и Норов, предлагало поручить Государственному
контролю ревизию подлинной отчетности и передать в его ведение все
контрольные отделения Казенных палат, образовав из них местные
ревизионные инстанции. Впервые эта мысль прозвучала в письме
председателя Государственного совета к Государственному контролеру от 29
января 1853 г1.
Николай I был согласен с необходимостью реорганизации контроля.
Однако система документальной ревизии так и не была введена из-за
высокой стоимости перехода с одной системы контроля на другую.
Вместе
с
тем,
бесконтрольность
и
беспорядочная
отчетность
продолжали быть той ширмой, за которой скрывались крупные хищения и
неумение чиновниками управлять государством. Министерства и ведомства
крайне тяготились даже номинальной ревизионной зависимостью от
Государственного контроля. Они всячески старались уклониться от
контроля, и контроль был бессилен воздействовать на них без помощи
верховной власти. Однако такая помощь от Николая I приходила редко. При
таком отношении министерств и ведомств к государственному контролю
весьма трудно было расширить и упорядочить контроль в борьбе с
казнокрадством и хищениями. Например, серьезные злоупотребления в сфере
финансов, хищения государственных средств во время Крымской войны
1853-1856 годов стали предметом разбирательства органов финансового
контроля лишь в 1888 году, спустя 30 лет2.
1
РГИА, ф. 1179, оп. № 136. лл. 55.
См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.,
2000. С.40.
2
147
Таким образом, можно сделать вывод, что контрольные отделения
Министерства финансов исполняли две основные функции: 1) счетная –
составление генерального годового отчета Казенной палаты; 2) ревизионная
– проверка отчетности подведомственных учреждений, установление
порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов.
Объединение этих функций позволяет рассматривать контрольные отделения
Казенных палат не только как специализированные органы финансового
контроля на местах, но и как счетно-ревизионные учреждения.
В целом территориальная организация бюджетного контроля в Российской империи выглядела следующим образом:
Схема 2
Организация бюджетного контроля
в Российской империи
(1836-1855 гг.)
Государственный контроль
Казенная палата
Контрольное отделение
Бухгалтерский стол
О существовании регионального финансового контроля в нашей стране
можно говорить именно применительно к первой половине XIX века, когда
имелись
существенные
особенности
в
организации
и
правовом
регулировании органов, осуществляющих финансово-контрольные функции
в губерниях.
Новая реформа бюджетного контроля в России была проведена в 50-60
годы XIX века. Во главе революционных преобразований был поставлен
148
умный и опытный чиновник Государственного контроля
В.А. Татаринов 1.
Под его руководством было разработано новое кассовое устройство
(принцип «единства кассы») и новые правила «современной документальной
ревизии»2.
Одним из основных направлений реформы было создание местных
органов Государственного контроля. С 1 января 1864 г. в качестве опыта в
столице при Государственном контроле была образована Временная
ревизионная комиссия «для документальной современной ревизии расходов,
производимых в Санкт-Петербурге, во время предстоящего в сей столице
опыта единства кассы»3. Далее с 1 января 1865 г4. в 12 губерниях появились
контрольные палаты, а с 1 января 1866 г. подобные учреждения были
открыты во всех губерниях Российской империи, за исключением Закавказья
и Туркестанского округа5. Новый счетный и ревизионный порядок вводился
с учетом столичного опыта и образованием в каждой из этих губерний
местного ревизионного органа – аналогичного Петербургской временной
ревизионной комиссии6.
Контрольные палаты чаще всего создавались на базе существовавших в
губерниях контрольных отделений Казенных палат. Так, например, в Курской губернии такая палата была образована на основе Контрольного отделения Казенной палаты7 и Палаты государственных имуществ8. Новые контрольные палаты были выведены из подчинения местных органов власти,
они стали базой Государственного контроля для получения первичных документов по совершению операций с материальными ценностями в регионах.
1
Подробнее о жизни и работе этого государственного деятеля см.: Алышевский Н.Я. В память В.А.
Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля. СПб., 1881.
2
Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в
России (1850-1860-е гг.) // Финансы. 2000. №1. С.69.
3
ПСЗ-2. № 40363.
4
Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета «Об открытии, с 1-го января 1865 года,
местных контрольных учреждений в 12-ти губерниях, в которых с того времени вводиться единство кассы»
от 30 ноября 1864 г. // Полное Собрание Законов Российской империи. Собр. 2-е. (далее ПСЗ–2). Т.XXXIX.
№ 41513.
5
См.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 29.
6
ПСЗ-2. № 40739.
7
Источник: ГАКО, ф. 184, оп. 1, д. 2689, л. 12.
8
Там же, ф. 153, оп. 1, д. 1122, л. 14.
149
В результате проведенной реформы была создана единая государственная система финансового (бюджетного) контроля, состоящая из Государственного контроля и его территориальных отделений. Итогом реформы стало
то, что в 1911 году в каждой из 60 губерний России существовали контрольные палаты1.
Сосредоточение в контрольных палатах всей первичной документации
и последующая ее проверка дали возможность составлять годовой отчет
Государственного контроля по исполнению бюджета. В этот период
происходит упразднение собственных губернских органов, и на их место
приходит единая общегосударственная система финансового (бюджетного)
контроля.
Схема 3
Организации бюджетного контроля
в Российской империи
(1866-1917 гг.)
Государственный контроль
Губернское
казначейство
Контрольная палата
Получатели средств
Большое влияние на деятельность Контрольных палат оказывал тот
факт, что введенный в 1866 г. закон, установивший права и обязанности
региональных ревизионных органов, был временным. Издание же нового
учреждения, по замыслу В.А. Татаринова, должно было произойти после
1
Колесников Ю.А. Бюджетный контроль в России и в субъектах РФ, его организационно-правовые
формы // Правоведение. 2002. № 5. С. 83.
150
накопления необходимого практического опыта, устранения возникающих
трудностей и допущенных ошибок1.
В связи с коренным изменением правил счетоводства и отчетности
первой проблемой, с которой пришлось столкнуться ревизорам, стало
неумение
чиновников
надлежащим
образом.
подотчетных
Эта
ситуация
ведомств
оформлять
осложнялась
и
документы
задержками
в
предоставлении необходимых для ревизии документов.
Еще одной проблемой, растянувшейся на годы, для Контрольных палат
стала поступившая из упраздненных контрольных отделений других
ведомств «необревизованная» отчетность. О положении дела говорит расчет,
сделанный председателем Псковской контрольной палаты: «Отделение …
может окончить старые дела и ревизию старых книг не ранее конца 1873
года», это при том, что эти документы были получены Псковской палатой в
1865 г.2
В середине 1866 г. министр внутренних дел потребовал усиления
административно-полицейского надзора в губерниях с параллельным
усилением власти губернаторов и предоставления им с этой целью права
производить внезапную ревизию губернских учреждений и приостанавливать
исполнение любого распоряжения этих учреждений. Однако, по настоянию
В.А. Татаринова, было намечено сделать исключение для учреждений
Государственного контроля и не ставить их в непосредственную зависимость
от губернаторов. Комитет Министров, рассмотревший этот вопрос в
отсутствие В.А. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право
производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив, что
учреждения Государственного контроля должны быть изъяты из подчинения
1
Степаненко Т.Д. Формирование системы региональных органов государственного контроля в России:
середина XIX века (на примере Курской губернии) // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 41.
2
ГАКО ф. 576, оп. 35, д. 218. Л. 12об.
151
губернаторов. Таким образом, контрольные палаты попадали в подчинение к
губернаторам1.
В.А. Татаринов немедленно возбудил ходатайство об отмене нового
постановления в отношении контрольных палат. В своей записке Александру
II он аргументировал это тем, что губернаторы являются главными
распорядителями почти всех кредитов гражданских ведомств, подлежащих
ревизии местных контрольных палат, и что поэтому с подчинением
губернаторам
ревизоров,
которые
проверяют
их
распоряжения
по
расходованию сумм, нельзя ожидать от них ни беспристрастной, ни
независимой
ревизии.
В.А.
Татаринову
удалось
добиться
отмены
постановления Комитета Министров в отношении контрольных палат2.
Сплошная проверка отчетных книг и других документов приводила к
колоссальной нагрузке на ревизоров, в итоге не справлявшихся с большим
объемом работы3. Для решения этой проблемы были разработаны новые
виды
ревизии
–
предварительная
и
фактическая.
Однако
из-за
перегруженности контролеров они не вошли в должном объеме в их
повседневную работу, а имели второстепенное значение.
Несмотря на большие успехи в деле финансовой ревизии, смерть В.А.
Татаринова оставила незаконченными многие начинания. Только в 1892 г.
был
издан
общий
законодательный
акт,
определивший
положение
Государственного контроля в системе власти. В итоге система финансового
(бюджетного) контроля на местах, созданная В.А. Татариновым, хотя и
имевшая огромное количество недостатков, позволила решить важнейшую
проблему, а именно – вывести региональные контрольные органы из-под
влияния местной власти4.
1
См.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 29.
2
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 29-30.
3
Степаненко Т.Д. Формирование системы региональных органов государственного контроля в России:
середина XIX века (на примере Курской губернии) // Государственный финансовый контроль в России:
история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 42-43.
4
В современной России эта проблема не решена и по сей день, часть внешних контрольных органов
субъектов Российской Федерации имеет определенную зависимость от региональных властей.
152
С конца XIX в. новое устройство Государственного контроля
определялось Актом, Высочайше утвержденным 28 апреля 1892 г.1 Согласно
ст. 1 этого документа, Государственный контроль оставался самостоятельной
единицей в системе финансового управления. В его задачи входил контроль
за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных
действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в
ведении подотчетных учреждений. Эти функции выполнялись центральными
и местными органами Государственного контроля. В состав первого входили
государственный контролер (должность государственного контролера была
учреждена Манифестом 25 июня 1811 г.), товарищ государственного
контролера, Совет Государственного контроля (образован в 1836 г.),
ревизионные
департаменты,
канцелярия
Государственного
контроля
(учреждена в 1836 г.), центральная бухгалтерия Государственного контроля,
комиссия для проверки денежной и материальной отчетности, установлений
Государственного контроля, комиссии для проверки годовых отчетов
частных железных дорог за прежнее время и текущих отчетов тех частных
железных дорог, при которых не учрежден местный правительственный
контроль2.
К
местным
органам
государственного
контроля
относились
контрольные палаты и местные контрольные отделения для ревизии
оборотов эксплуатации казенных и частных железных дорог. Контрольные
палаты не причислялись к губернским учреждениям, а подчинялись
исключительно Государственному контролю3. Это давало возможность
контрольным палатам работать независимо от губернского руководства и, не
испытывая давления, готовить более или менее объективные отчеты. Каждая
контрольная палата осуществляла ревизию учреждений в той губернии, в
1
Закон «Учреждение государственного контроля» от 28 апреля 1892 г. // Собрание правил о
составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и финансовых смет
министерств и главных управлений. СПб., 1897. Огд. 1. С. 1-25.
2
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 33.
3
Учреждение контрольных палат // Собрание правил о составлении, рассмотрении, утверждении и
исполнении Государственной Росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897.
Отд. 5. С. 20—25.
153
которой она сама находилась. Личный состав контрольных палат включал в
себя управляющего, его помощника, младших и старших ревизоров,
секретаря, счетных чиновников и архивариуса. В круг полномочий
контрольных палат входили: ревизия по шнуровым книгам и подлинным
документам денежных оборотов в уездных и губернских казначействах и в
кассах специальных сборщиков; проверка по шнуровым книгам и подлинным
документам правильности оборотов материального имущества; завершение
ревизии книг, отчетов и дел, возникших из ревизии за прежнее время, и др.1
Предметы
ведения
контрольных
палат
определялись
особой
инструкцией «О порядке делопроизводства в контрольных палатах»2, а также
циркулярами по государственному контролю3. В соответствии с данными
нормативными актами в обязанности контрольных палат входило: 1)
наблюдение за правильностью движения и сохранностью денежных и
материальных капиталов; 2) составление соображений о выгодности
хозяйственных операций, независимо от законности их производства; 3)
ревизия по шнуровым книгам и подлинным документам денежных оборотов
губернских и уездных казначейств, касс специальных сборщиков и местных
учреждений
государственного
банка,
государственного
дворянского
земельного банка и крестьянского поземельного банка, а также Московской
ссудной казны; 4) ревизия отчетности касс и подлинных документов,
прилагаемых к отчетности (в этой связи контрольные палаты имели право
требовать все остальные необходимые для ревизии первичные документы,
связанные с предоставлением кредитов и сбором государственных доходов);
5) проверка по шнуровым книгам и подлинным документам сохранности
материального имущества; 6) сверка наличных денежных сумм и бумаг,
имеющих денежное достоинство (кредитных, гербовых и др.) с подлинными
книгами в казначействах и кассах специальных сборщиков и местных
1
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX–начала XX в.: организационноправовые реформы. СПб., 1999. С. 35.
2
СЗ РИ. Т. 2. Ч. 2. Разд. VI. Гл. III. Ст. 1148-1151. Спб., 1892.
3
См., например: Циркуляр по государственному контролю от 25 мая 1890 года № 18, содержащий
положение о сроках производства и порядке заключения ревизии, а также о составе, предметах ведения,
правах и обязанностях состава государственного контроля и общих присутствий ревизионных учреждений.
154
учреждениях государственного, дворянского земельного и крестьянского
поземельного банка и Московской ссудной казны; 7) освидетельствование и
утверждение своей подписью шнуровых книг, поступающих на ревизию в
контрольные палаты1.
Несмотря на существование значительных недочетов в ревизионной
системе России, органы финансового контроля выполняли очень важную
функцию по предотвращению хищений финансовых и материальных средств
государства. Во второй половине XIX века в России была создана единая
общегосударственная система финансового контроля2.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод,
что
основным
ревизионным
органом
женских
учебных
заведений
императрицы Марии были местные советы. Они осуществляли ежемесячное
и текущее денежное и материальное освидетельствование всех капиталов
учреждений императрицы Марии. Ежегодную же отчетность проверяли
Санкт-Петербургская
или
Московская
контрольные
экспедиции
(в
зависимости от территории нахождения), во главе которых стояли Главные
контролеры.
В 1870 г. в России прошла городская реформа, по результатам которой
широкие полномочия были предоставлены городским думам. Так они
получили следующие возможности: 1) избирать городских голов и членов
городских управ; 2) устанавливать налоги и принимать решения о займах от
имени города; 3) утверждать городской бюджет; 4) принимать постановления
1
См., подробнее Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и современное
устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной
отчетности. Т.1. Ч.2. СПб., 1896. С. 194-195.
2
Исключением были учреждения императрицы Марии, имевшие свои счетные правила, включавшие в
себя счетные правила женских учебных заведений императрицы Марии, воспитательных и богоугодных
заведений, подведомственных Санкт-Петербургскому и Московскому опекунскому советам 2. Прочие
учреждения императрицы руководствовались правилами счетоводства, отчетности и ревизии счетов Общего
устава счетного. Отчетность женских учебных заведений составлялась: 1) по общему обороту сумм в
местных советах этих заведений; 2) по действительному употреблению сумм в самих заведениях. Такая
система предполагала наличие местных контрольных органов – местных советов по отчетности. В
обязанности местных советов по отчетности входило: общее рассмотрение о приеме и отпуске сумм,
направленных в учебные заведения; проверка расходов по штатам; ежемесячное освидетельствование
наличных денег и шнуровых книг; рассмотрение и утверждение присланных на ревизию отчетов (СЗ РИ. Т.
2. Ч. 2. Разд. I. Об отчетности женских учебных заведений императрицы Марии. Ст. 5. Спб., 1892).
155
по предметам городского благоустройства и многое другое1. Для проверки
расходования
средств
в
некоторых
городах
создавались
временные
ревизионные комиссии из состава думы (для ревизии управы и рассмотрения
смет). Одним из первых, кто обратил внимание на данную проблему, был
харьковский городской глава Иван Осипович Фесенко, который указывал на
то, что на практике ревизионные комиссии избираются только для проверки
отчета управы по исполнению бюджета2, при этом «есть контроль цифр,
итогов, расписок, но нет контроля сбережения средств, контроля за
целесообразностью расходов»3. Однако встречались случаи, например в
Петрозаводске, где даже обсуждался вопрос об образовании постоянной
ревизионной комиссии и о назначении ее членам вознаграждения, но в
результате данный вопрос так и не был решен положительно4. Важно
отметить, что создание ревизионных комиссий происходило лишь в
незначительном количестве городов и не было повсеместным явлением. В
целом такая система контрольных учреждений с небольшими изменениями
просуществовала вплоть до 1917 г.
Подводя итог, можно определить, что в дореволюционный период в
России наблюдаются как децентрализованные, так и централизованные
тенденции в организации органов бюджетного контроля. Цикличность в
развитии отношений по организации бюджетного контроля обусловлена
различными причинами, важнейшей из которых является качество правового
регулирования. Децентрализация встречалась в нашей стране лишь в момент
возникновения в России бюджетного контроля на местах (в начале XIX века)
и просуществовала только до 60-х гг. XIX века (до реформы В.А. Татаринова,
когда была создана единая общегосударственная система бюджетного
1
См., подробнее: Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское управление
в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. Омск, 2003. С. 35
2
Подобная ситуация существует в России и в настоящее время, когда на уровне муниципальных
образований создаются контрольно-счетные органы (из состава депутатов) с целью формального
осуществления внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета.
3
Фесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных управлений. В 2-х ч. Ч. 2. Харьков, 1890.
С. 78.
4
См., Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (1870-1918 гг.). Петрозаводск, 2004. С.
73.
156
контроля Российской империи (за исключением учреждений императрицы
Марии, в которых продолжали существовать свои контрольные органы).
157
§ 2. Правовые основы советского бюджетного контроля
Уже в начале создания советских органов управления государства
новые власти пошли по пути создания централизованной системы
бюджетного контроля, что, естественно, не могло ни повлиять на дальнейшее
развитие советской системы бюджетного контроля.
14 (27) ноября 1917 г. на заседании ВЦИК был обсужден проект
Декрета о рабочем контроле. На следующий день проект был принят
Совнаркомом и подписан В.И. Лениным. В декабре 1917 г. Совнаркомом
РСФСР были приняты декреты «Об образовании в составе Коллегии
Комиссариата Государственного контроля», «О правах Народного Комиссара
по
Государственному
контролю
в
Совете
Народных
комиссаров».
Фактически Государственный контроль в тот период времени подчинялся
ВЦИК.
18 (31) января 1918 г. Совнарком принял Декрет «Об образовании
Центральной контрольной коллегии, местных учетно-контрольных коллегий
и контрольных комиссий». Это было фактически началом создания в
Советском государстве единых органов контроля по всей стране1.
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял Конституцию
РСФСР, в соответствии с которой Наркомат Государственного контроля стал
органом исполнительной власти, а 7 февраля 1920 г. он был преобразован в
Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции.
В начале 1920 г. произошла новая реорганизация Госконтроля. 7
февраля ВЦИК принял Декрет «О рабоче-крестьянской инспекции».
Народный комиссариат Государственного контроля постановлением ВЦИК
преобразовался в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции
(далее НК РКИ) с включением в него ведомственных инспекций. За НК РКИ
сохранились все функции Государственного контроля2.
1
2
Ахмедова З.М.-Т., Герасимов В.М. Парламентский финансовый контроль. М., 2003. С. 13.
См.: Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. М., 1959. С. 30.
158
В
дальнейшем
продолжается
централизация
государственного
контроля. Так, с целью усиления партии в административно-хозяйственной
системе
государства
в
апреле
1923
года
происходит
объединение
Центральной контрольной коллегии (ЦКК) и НК РКИ, таким образом
создается единый орган – ЦКК-РКИ.
Эволюцию органов государственного контроля в первые годы
советской власти можно проследить на примере отдельно взятой территории.
Так, например, в декабре 1917 г. в Курской губернии была образована
Курская контрольная палата Коллегии государственного контроля РСФСР,
которая в мае 1918 г. была преобразована в Курскую учетно-контрольную
комиссию Центральной контрольной коллегии РСФСР, а в марте 1919 г. в
Курское губернское отделение государственного контроля Наркомата
государственного контроля РСФСР1. После принятия декрета «О рабочекрестьянской инспекции» в феврале 1920 г. Курское губернское отделение
государственного контроля было преобразовано в Курское губернское
отделение рабоче-крестьянской инспекции НК РКИ РСФСР (ГубРКИ)2,
одновременно на местах были образованы уездные отделения РКИ3. В
сентябре 1924 г. в Курске создается Курская губернская контрольная
комиссия и губернская рабоче-крестьянская инспекция, которая была
ликвидирована в 1928 г.4 в связи с изменением административнотерриториального деления5.
В период НЭПа в СССР образуется многоуровневая система бюджетов:
союзный
бюджет,
республиканские
1
бюджеты,
городские
бюджеты,
Основное внимание Курское губернское отделение государственного контроля уделяло именно
контролю за расходованием государственных средств (ГАКО, ф. 321, д. 70, лл. 1-12.).
2
Штат сотрудников Курского губернского отделения рабоче-крестьянской инспекции составлял 25
человек (ГАКО, ф. 321, д. 70, лл. 1.).
3
ГАКО, ф. 3405 Дмитриевское отделение РКИ, ф. 1641 Льговское отделение РКИ, ф. 3406 Обоянское
отделение РКИ, ф. 2561 Рыльское отделение РКИ, ф. 3410 Суджанское отделение РКИ, ф. 3408 Тимское
отделение РКИ, ф. 3078 Фатежское отделение РКИ, ф. 3409 Щигровское отделение РКИ.
4
Источник: ГАКО, ф. 321, Общая опись дел. 1917-1928 гг.
5
В 1928-1929 гг. страна переходит на новое административное деление. Старое деление на губернии,
уезды, волости отменяется. Взамен их вводятся новые административные единицы – области, округа,
районы. 14 мая 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление об образовании на территории
бывшей Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской губерний Центрально-Черноземной области
(ЦЧО) с центром в г. Воронеже. Все управленческие функции, в том числе и контрольные, были переданы в
г. Воронеж вплоть до образования в 1934 г. Курской области.
159
волостные бюджеты1. Однако такая система межбюджетных отношений не
повлекла создание органов финансово контроля на местах. В этот период
процесс
централизации
общегосударственной
контроля получает свое правовое закрепление2.
системы
финансового
23 октября 1923 г.
Постановлением ВЦИК и СНК в системе Наркомфина СССР образовано
Финансово-контрольное управление с аппаратом на местах3.
Положение о Финансово-контрольном управлении было утверждено
Наркомфином СССР и НК РКИ 21 декабря 1923 г4. П. 4, части II указанного
Положения закреплял структуру органов финансового контроля Союза ССР.
Так, определялось, что «финансовый контроль состоит из: а) Финансовоконтрольного
управления
Союза
ССР;
б)
финансово-контрольных
управлений союзных республик; в) контрольно-бухгалтерских управлений в
автономных республиках и в губерниях и областях (губернских и областных
контролей); г) специальных контрольных частей при управлениях или
правлениях транспорта». При этом п. 15 устанавливал, что «Финансовоконтрольные управления союзных республик проводят свою работу в
пределах исполнения республиканских бюджетов и особых поручений
Финансово-контрольного управления НКФ Союза ССР».
12 ноября 1923 г. ЦИК Союза ССР утвердил «Положение о народном
комиссариате рабочее-крестьянской инспекции». Согласно ему, НК РКИ
признавался основным органом Советской власти по приведению в жизнь
мероприятий,
способствующих
усовершенствованию
государственного
аппарата, приспособлению его к задачам социалистического строительства5.
1
Постановление ВЦИК и СНК СССР от 19 ноября 1926 г. «Положение о местных финансах РСФСР»
//Систематическое собрание действующих законов СССР. М., 1927.
2
Постановление СНК СССР от 16 ноября 1926 г. «О реорганизации финансового контроля» // СЗ
СССР. 1926. № 76. Ст. 608.
3
1923 г. считается началом создания в нашем государстве финансового контроля в системе
исполнительной власти. Так, в 2003 году в России отмечалось 80-летие Контрольно-ревизионного
управления министерства финансов Российской Федерации, впрочем, в 2004 году прекратившего свое
существование.
4
№ 209. Положение о Финансово-контрольном управлении // Собрание узаконений и распоряжений
рабочего и крестьянского Правительства. 31 марта 1924 г. № 21.
5
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 49.
160
16 ноября 1926 г. постановлением Совнаркома СССР вместо
Финансово-контрольного управления Наркомфина СССР образуется Главное
управление Госфинконтроля1. Территориально в его составе создаются
управления и отделы при Наркомфинах союзных республик и местных
финансовых
органов2.
Однако
самостоятельно
Госфинконтроль
просуществовал недолго, в 1930 г. решением ЦИК и СНК СССР он был
реорганизован, а его функции перешли органам РКИ.
9 декабря 1932 г. Постановлением СНК на Наркомфин и его местные
органы были возложены полномочия по проведению ревизий бюджетных
учреждений и хозяйственных организаций. В это же время было принято
временное положение о финансово-бюджетных инспекциях Наркомфина
СССР, Наркомфинов союзных республик и местных финансовых органов.
23 октября 1937 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составе
Наркомфина СССР вместо финансово-бюджетной инспекции образуется
Контрольно-ревизионное управление, имеющее свои территориальные
отделения. Положение о Контрольно-ревизионном управлении утверждено
постановлением СНК СССР 9 мая 1938 г.
Важно отметить, что финансовому контролю в советское время всегда
уделялось особое внимание, так, исходя из архивных документов, Контрольно-ревизионные управления на местах активно работали и в годы Великой
Отечественной войны на освобожденных территориях. Так, например, в Курской области в годы войны фактически Контрольно-ревизионное управление
НКФ СССР по Курской области начало работать уже в 1943 году. Однако
старший контролер-ревизор НКФ СССР по г. Курску Н.Н. Тулин был назначен еще с 01.04.1942 г. до освобождения территории Курской области.
1
Положение о Госфинконтроле утверждено СНК СССР 11 апреля 1927 г.
Так, к примеру, в сентябре 1927 г. в Чувашской АССР был образован отдел Государственного
финансового контроля с номенклатурой должностей заведующего отдела, старших контролеров,
контролеров. (См.: Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации в
Чувашии: к 80-летию со дня создания / Под ред. Н.А. Константиновой. Чебоксары, 2003. С. 52).
2
161
Таблица 31
Результаты работы Контрольно-ревизионного управления
НКФ СССР по Курской области в 1943-1946 гг.
Обревизовано
бюджетов
районных
сельских
отделов исполкомов
Бюджетных
учреждений
Хозяйственных
предприятий
Проверено
предложений
по ревизиям
Выявлено растрат,
хищений
тыс. руб.
Незаконных
расходов
Передано
следственным
органам
Привлечено к
уголовной
ответственности
Наложено
дисциплинарных
взысканий
1943
1944
план факт план факт
14
10
42
40
1945
план факт
40
34
1946
план факт
40
35
157
45
46
118
52
63
471
253
316
449
271
662
711
285
655
705
357
1284
815 716
419 481
1333 1760
47
44
95
95
214
146
231
343
29
22
435
108
565
287
778
838
-
45,2
-
519,1 -
1419,6 -
6605
-
76,2
-
677,4 -
1572,3 -
2411
-
5
-
8
-
145
-
440
-
12
-
22
-
180
-
695
-
-
-
-
-
95
-
190
Численность сотрудников КРУ НКФ СССР по Курской области составляла: 1943 г. – 19 чел., 1944 г. – 42 чел., 1945 – 63 чел., 1946 – 63 чел2.
В послевоенный период перед органами государственного финансового
контроля ставятся новые задачи, в основном они связаны с необходимостью
скорейшего восстановления экономики страны. В начале 50-х гг. начинают
создаваться группы контроля на местах, однако они работают под
1
Источник: Архив территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора по Курской области.
2
Там же.
162
непосредственным руководством Министерства госконтроля СССР. Группы
контроля на местах осуществляли проверки производственной и финансовохозяйственной деятельности предприятий.
Таблица 41
Перечень централизованных заданий
контрольно-ревизионного управления Министерства финансов СССР
по РСФСР на 1 квартал 1952 года
№ План ревизии
проверок
и Объекты ревизии Кому
проверок
предоставить
материалы
Проверка расходо- Произвести про- КРУ
вание средств на верку:
проведение капи- 1. Завод низкотального ремонта вольтной
аппаратуры;
2.
СтароОскольский
механический
завод;
3. Курская табачная фабрика
Проверка
пра- Проверку про- КРУ
вильности прове- вести:
дения переоценки Курский резинотоварновый завод
материальных
ценностей
на
01.01.1952
Проверка соблю- Проверку про- КРУ
дения утвержден- вести в 1 облпоных фондов зара- требсоюзе и 8
ботной платы и райпотребсоюзах
штатной дисцип- и сельских полины в системе требительских
центросоюза
обществах этих
союзов
Проверка
пра- В 1 облфинотде- КРУ
вильности регист- ле
рации штатов
и 2 райфинотделов
1
2
3
4
1
Срок
предоставления
материала
10.03.
30.03.
15.03.
30.03.
Источник: Архив территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора по Курской области.
163
5
6
7
8
9
Проверка
правильности выплат
разниц в ценах на
молоко и молочные продукты заготовки сверх плана обязательных
поставок
Проверка работы
коммунальных
банков по кредитованию индивидуального жилищного строительства
Ревизия расходов
государственных
средств в учреждениях союзного
подчинения
Ревизия финансово хозяйственной
деятельности контор сельхозбанка
Ревизия финансовой хозяйственной
деятельности музея
В районных от- КРУ
делениях
Госбанка соответственных
райфинотделах и
органах
линии
заготовки
01.03.
В Смоленском КРУ
областном
коммунальном
банке
и его филиалах
01.03.
Проверку провести: 1 Санатория входящего в
состав управления
СочиМацеста и 2 санатория, в том
числе №1 в городе Сочи, пионер лагеря «Артек», Санатория
«Лесная», Санатория «Подсолнечная»
Проверку провести: в 1 конторе и 2-х отделениях
Проверку провести:
в
1союзном
-1 республиканском
-1 местном
15.02.
КРУ
Главному
18.03.
контролеруревизору по
РСФСР
Главному
11.03.
контролеруревизору по
РСФСР
В 1953 г. в СССР начинается новый важный этап развития страны.
Изменения происходят во многих направлениях, исключением не стала и
финансовая
система.
Одним
из
направлений
164
реформы
бюджетного
устройства СССР стало расширение прав союзных республик в области
бюджета, а также бюджетных прав местных Советов. 4 мая 1955 г. Совет
Министров СССР принял постановление «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик»1.
Этим актом был изменен, прежде всего, порядок утверждения общего объема
местных бюджетов СССР.
Согласно сложившейся в системе управления практике, начиная с 1938
года, Верховный Совет СССР утверждал государственные бюджеты союзных
республик с выделением в каждом из них доходов и расходов по республиканскому бюджету и по всем местным бюджетам республики. Таким
образом, путем высшим органом государственной власти СССР утверждался
общий объем всех местных бюджетов.
Более того, в целях улучшения финансирования союзных республик
Совет Министров СССР постановлением от 4 мая 1955 г. отменил
лимитирование в государственном бюджете СССР ассигнований по
бюджетам союзных республик на отдельные мероприятия. Было сохранено
лишь выделение ассигнований на финансирование народного хозяйства,
социально-культурных мероприятий, а также на содержание органов
государственного управления союзных республик, на заработную плату и
дотации из бюджета.
19 июля 1955 г. Советом Министров РСФСР было принято
постановление
«О
передаче
решения
некоторых
вопросов
Советам
Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам и
горисполкомам городов республиканского (РСФСР) подчинения»2. Однако
эти изменения значительно не повлияли на систему управления, она попрежнему оставалась сильно централизованной.
Начиная с 1956 г., доходы и расходы по бюджетам союзных республик
стали
предусматриваться
в
государственном
1
бюджете
СССР
без
См.: Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Сборник
документов. Т. 4. М., 1958. С. 400-417.
2
Собрание нормативных материалов к изучению курса советского административного права (Общая
часть). М.: ВЮЗИ, 1959. С. 113-120.
165
распределения
между
республиканскими
и
местными
бюджетами.
Осуществление такого распределения было отнесено целиком к компетенции
союзных республик, их Верховные Советы и стали устанавливать общий
объем местных бюджетов. Такая ситуация требовала изменения системы
контроля на местах. Так, Постановлением Совета Министров СССР от 03
мая 1956 г. местные органы Контрольно-ревизионного управления Минфина
СССР переданы в ведение министерств финансов союзных республик, в
связи с чем в их составе образованы Контрольно-ревизионные управления.
Именно в этот период времени появляется трехуровневая система
финансового контроля (общегосударственные – республиканские – местные).
Организация финансового (бюджетного) контроля в СССР, по
сравнению с сегодняшним днем, имела свои особенности. Так, основной
задачей министерства финансов СССР и местных финансовых органов на
всех стадиях их работы являлся именно контроль финансово-хозяйственной
деятельности предприятий и учреждений1. Финансовый (бюджетный)
контроль осуществлялся также при составлении проектов бюджетов,
рассмотрении финансовых планов и смет, в процессе финансирования
учреждений и предприятий и взимания установленных законом государственных доходов и налогов, а также путем анализа как периодической, так и
годовой отчетности предприятий и учреждений.
При составлении проектов бюджетов и анализе финансовых планов и
смет, исходя из действующего бюджетного законодательства и показателей
народнохозяйственного плана, проверяется правильность планирования
доходов и расходов. В процессе формирования указанных планов изучались
результаты их рассмотрения министерствами, ведомствами и отделами
исполкомов местных Советов с точки зрения увеличения доходов
предприятий, соблюдения финансово-сметной дисциплины и устранения
недостатков в их финансово-хозяйственной деятельности.
1
Существенной составляющей в работе финансово-контрольных органов советского периода было
осуществление именно хозяйственного контроля. Это являлось следствием организации советской
экономики, когда все предприятия были государственными.
166
В процессе исполнения бюджета, финансовых планов и смет
проверялась полнота и своевременность поступления государственных
доходов и налогов, законность расходования средств в пределах бюджетных
назначений и выполнение производственных планов, целевое использование
ранее отпущенных средств. Целью проверок было выявление случаев
нарушения законов, хищений материальных и денежных средств.
Министерство
финансов
СССР
и
его
местные
органы
свою
контрольную работу осуществляли в соответствии с утвержденными
планами, в которых указывались объекты проверок, исполнители и сроки
проведения.
Существенные изменения произошли и на местах. В частности,
сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся стали образовывать
постоянные комиссии, состоящие из обычных работников. Сельские и
поселковые Советы – это самые массовые органы власти в СССР. В более
чем 44 тысячах сельских и поселковых Советов страны работало порядка
полутора миллионов выборных представителей народа. Кроме того, в работе
постоянных комиссий этих Советов участвовали около миллиона семисот
тысяч
активистов.
Данные
представители
и
активисты
выполняли
важнейшую функцию управления – контроль, получивший название
«народный контроль».
В то время народному контролю, то есть контролю снизу уделялось
большее внимание. В 1979 году был принят специальный нормативный акт,
регулирующий систему народного контроля1.
Однако, несмотря на нововведения, органы народного контроля не
были полностью самостоятельными, а работали под руководством партии и
правительства. Это был лишь один из способов реализации «советской
демократии». Партийные организации руководили деятельностью органов
народного контроля, то есть централизация управления в целом сохранялась.
1
Закон СССР «О народном контроле в СССР» от 30 ноября 1979 г. // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
167
Органами народного контроля в СССР являлись: Комитет народного
контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных
республик, краев, областей, а также окружные, городские и районные
комитеты народного контроля, группы и посты при сельских и поселковых
Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях,
организациях и воинских частях.
Комитету народного контроля СССР и его местным органам было
предоставлено право запрашивать у руководителей проверяемых объектов
необходимые материалы и документы, проводить ревизии хозяйственнофинансовой
деятельности,
производственно-технические
экспертизы,
приостанавливать незаконные распоряжения и действия должностных лиц,
налагать на виновных лиц взыскания, производить денежные начеты,
отстранять от занимаемых постов и направлять в органы прокуратуры материалы о хищениях и злоупотреблениях должностных лиц. То есть они имели
все необходимые полномочия контрольного органа.
В советский период, по мнению автора, нельзя утверждать о
существовании
отдельной
системы
регионального
финансового
(бюджетного) контроля. Связано это было с тем, что все местные
контрольные органы были частью единой общегосударственной системы
контроля. Определенными контрольными полномочиями Советы Министров
союзных и автономных республик СССР были наделены лишь в начале 60-х
гг. XX века1. В этот же период усилилась финансово-контрольная
деятельность исполнительных комитетов местных Советов депутатов
трудящихся.
Однако
говорить
о
самостоятельности
региональных
контрольных органов и об особенностях финансового контроля на местах
нельзя.
В СССР в послевоенное время важнейшим (но не единственным) финансово-контрольным учреждением было Контрольно-ревизионное управле1
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 июля 1961 г. «О преобразовании Комиссии советского контроля Совета министров СССР в союзно-республиканский орган и мерах усиления контроля за исполнением решений Партии и Правительства // СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94.
168
ние Министерства финансов СССР. Система контрольно-ревизионных органов Министерства финансов СССР строилась на началах централизации.
Следовательно, не применялся принцип двойного подчинения – одновременно местному исполкому и вышестоящему ведомству. При этом все нижестоящие органы контрольно-ревизионного аппарата на местах подчинялись КРУ
министерств финансов союзных республик.
Важное значение для дальнейшего развития финансового контроля
имел
XXVI
съезд
КПСС
(1981
г.).
В
«Основных
направлениях
экономического и социального развития СССР на 1981 – 1985 годы и на
период до 1990 года» была отмечена необходимость обеспечения во всех
звеньях народного хозяйства строгого режима экономии и бережливости,
ведения решительной борьбы с бесхозяйственностью и расточительством,
повышения ответственности за это министерств, ведомств и других органов
управления, усиления контроля за результатами хозяйствования во всех
звеньях экономики, совершенствования контрольно-ревизионной работы,
повышения
роли
народного
контроля,
бухгалтерского
учета
и
ведомственного контроля в обеспечении государственной дисциплины,
сохранности
социалистической
собственности
и
соблюдения режима
экономии, плановой и финансовой дисциплины1.
29 декабря 1989 г. в составе Министерства финансов СССР вместо контрольно-ревизионного управления было образовано Главное контрольноревизионное управление, территориальных же отделений эта реформа не
коснулась. Эта структура после распада СССР легла в основу органов финансового (бюджетного) контроля исполнительной власти не только Российской
Федерации, но и других государств бывшего союзного государства. В России
августе 1998 г. был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, а 6 августа
1998 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 888 «О
территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов
1
См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981.
169
Российской Федерации» утверждено Положение о Контрольно-ревизионный
управлениях Министерства финансов Российской Федерации в субъектах
Российской Федерации.
Контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах
Российской Федерации просуществовали вплоть до административной
реформы 2004 года, когда на основании Указа Президента Российской
Федерации от 9 марта 2004 года № 314 была создана Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора на базе Департамента государственного
финансового контроля и аудита и Департамента валютного контроля,
существовавших в рамках Министерства финансов Российской Федерации и
соответствующих
территориальных
органов
(контрольно-ревизионных
управлений и территориальных органов валютного контроля)1. Именно эти
органы обладали необходимыми условиями (кадровый потенциал, опыт,
нормативная
база)
для
(бюджетного)
контроля.
осуществления
В первой
действенного
половине
90-х
финансового
годов
XX
века
территориальные управления КРУ были единственными работающими
специализированными органами финансового (бюджетного) контроля в
субъектах Российской Федерации.
16 мая 1991 г. был принят закон СССР «О Контрольной палате СССР»2,
ст. 9 которого предусматривала возможность создания территориальных отделений Контрольно-счетной палаты СССР в виде региональных инспекций
на местах. Однако данный закон так и не был реализован.
В целом, можно согласиться с мнением О.В. Болтиновой о том, что
«бюджетный контроль существовал в различные периоды становления и
развития нашего государства»3.
1
Коробкина Л.М. Контрольные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора //
Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 75.
2
Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1 «О Контрольной палате СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР.
1991. № 23. Ст. 649.
3
Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое
право. 2011. № 7. С. 10.
170
Подводя итог, можно определить, что применительно к советскому
периоду органы бюджетного контроля в административно-территориальных
образованиях, также как все иные территориальные контрольные органы
были частью единой системы контроля в государстве.
171
§ 3. Бюджетный контроль в зарубежных странах:
особенности правового регулирования
В
представленном
исследовании
сравнительно-правовой
(компаративный) метод используется не только в рамках этого параграфа, но
в данном случае причина его применения заключается в изучении
особенностей организации и правового регулирования бюджетного контроля
в зарубежных странах с целью определения возможностей использования
изученного
опыта
для
усовершенствования
системы
организации
бюджетного контроля в нашей стране.
В зарубежных странах органы бюджетного контроля существуют в
трех основных видах:
1) Централизованная система бюджетного контроля (в виде единой
структуры);
2) Децентрализованная система финансового контроля – в виде
отдельно существующих центральных органов бюджетного контроля и
региональных
контрольно-счетных
органов,
образованных
с
целью
осуществления контроля в административно-территориальных образованиях
государства.
3) Смешанная система финансового контроля, когда в государстве
параллельно существуют центральные контрольные органы, их территориальные отделения и региональные или муниципальные счетные органы,
созданные на местах территориальными властями, как правило, органы бюджетного контроля существуют в разных ветвях власти (законодательной, исполнительной, судебной).
В работе в качестве критерия исследования организации бюджетного
контроля в зарубежных странах будет использоваться территориальный
принцип, а именно выстроена или нет в государстве вертикальная система организации бюджетного контроля, созданы или нет региональные или местные органы бюджетного контроля, и как они соотносятся с центральными
органами бюджетного контроля государства.
172
Важно отметить, что существование органов бюджетного контроля в
государстве на местах нельзя рассматривать как источник разногласий,
наоборот,
их
создание
должно
ликвидировать
пробелы
в
системе
государственного бюджетного контроля, вызванные территориальными
особенностями или особенностями, связанными с системой государственного
устройства. Президент Федеральной Счетной палаты Германии Х. Ведель
справедливо обращает внимание на то, что федеральные и региональные
счетные палаты должны «сотрудничать в интересах общего дела»1.
Более
того,
в
ряде
зарубежных
стран
в
целях
повышения
эффективности бюджетного контроля именно региональные контрольносчетные органы наделяются правом осуществления проверок расходования
общегосударственных
денежных
средств
на
подведомственной
им
территории. Так, например, в Швейцарии контрольные органы кантонов по
поручению федеральных властей могут проверять общегосударственные
бюджетные средства2.
Важно отметить, что чаще всего особенности в организации
территориальных органов бюджетного контроля можно встретить среди
парламентских контрольных органов. При этом, как справедливо указывает
Л.Н. Иванова, «общим элементом в правовом положении всех счетных
ведомств является четко закрепленная конституциями подотчетность
парламенту и независимость их деятельности от исполнительных органов
любого уровня»3. При этом это единственное условие, а во всем остальном
центральные и территориальные органы бюджетного контроля могут
отличаться.
В системе управления публичными финансами важное значение имеет
существование в государстве бюджетного федерализма. В этой связи
1
Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии //
Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 15.
2
См., подробнее: Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель //
Президентский контроль. 1997. № 3.
3
Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность.
Элиста, 2005. С. 45.
173
необходимо понять, как соотносится бюджетный федерализм и бюджетный
контроль.
В развитии общепринятого положения о бюджетном федерализме
можно выделить несколько
центральной
и
моделей бюджетных отношений
территориальной
властью:
между
децентрализованную,
централизованную и смешанную.
По отношению к организации бюджетного контроля и бюджетного аудита децентрализованный бюджетный федерализм отличает высокая степень
финансовой независимости и самостоятельности региональных властей и
отказ центральных органов управления от контроля над публичными
финансами территориальных образований. Централизованному бюджетному
федерализму свойственна высокая доля участия центральных властей в
управлении публичными финансами территорий и существованием единой
общегосударственной системы бюджетного контроля. При смешанной
модели бюджетного федерализма можно встретить постоянное усиление
контроля со стороны центральной власти (в том числе финансового и
бюджетного), при этом на местах функционируют независимые органы
управления.
Бюджетный
федерализм
как
принцип
управления
публичными
финансами предполагает:
1) как минимум два уровня управления, которые осуществляют свою
власть в отношении одной и той же территории и одного и того же
населения;
2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой
он полностью автономен;
3) имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в
конституции) автономии каждого уровня правления в собственной сфере1.
1
См., Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с
англ. М., 1993. С. 22.
174
Е.А. Морозова определяет бюджетный федерализм как «отношения
между федеральными властями и органами власти субъектов федерации (в
соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного
самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий,
расходов
и
доходов,
а
также
распределение
и
перераспределение
последних»1.
По мнению А.Н. Козырина «бюджетный федерализм как правовой
принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных
интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов
(субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в
распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны – в
распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской
Федерацией и ее субъектами»2.
По мнению автора, функционирование в государстве самостоятельных
контрольно-счетных органов на местах, помимо других условий, указывает
на существование в том или ином государстве бюджетного федерализма. В
федеративных государствах, с точки зрения организации, это должны быть
именно парламентские органы бюджетного контроля.
Создание или отсутствие органов бюджетного контроля напрямую не
связано с территориальным устройством того или иного государства.
Примеры организации региональных контрольно-счетных органов можно
встретить как в федеративных, так и в унитарных государствах. Контроль на
местах или на отдельных территориях в различных странах организуется с
целью создания единого финансово-экономического пространства. Как
справедливо отмечает П.М. Годме, «контроль местных финансов необходим
для того, чтобы обеспечить соответствие финансовой политики органов
управления общей политике государства»3.
1
Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в
Российской Федерации. Дисс. … докт. эконом. наук. М., 2009.
2
Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики
России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.
3
Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 135.
175
В большинстве зарубежных стран специализированные контрольные
органы образуются именно с целью повышения эффективности финансовой
деятельности государства и муниципальных образований. Однако важно
отметить, что организационно-правовые формы таких органов достаточно
разнообразны,
среди
них
можно
выделить
три,
наиболее
часто
встречающиеся.
Во-первых, парламентский финансовый контроль (Счетная палата,
Контрольная палата и др.).
Во-вторых, административный финансовый контроль, во главе
которого стоит центральное ведомство или служба государственного
контроля со специфичным правовым статусом, например, не подчиняющиеся
ни одной из ветвей власти или подотчетные какому-либо верховному органу
государства.
В-третьих, судебный финансовый контроль (Суд счетов)1.
Встречаются и другие разновидности высших органов бюджетного
контроля, однако, имея разные названия и организационные особенности,
они часто осуществляют свою деятельность в одной из трех вышеуказанных
форм.
Итак, необходимо определить, что созданная в том или ином
государстве система общегосударственного бюджетного контроля может
непосредственно влиять на организацию и правовое регулирование территориальной организации бюджетного контроля.
Помимо этого, создание территориальных органов бюджетного
контроля в отдельно взятом государстве может быть связано с несколькими
факторами:
1) особенностями государственного устройства2;
2) наличием независимой системы местного самоуправления;
3) территориальными или национальными особенностями;
1
Встречаются различные переводы названия такого органа – Суд счетов, Счетный суд, Счетный
трибунал.
2
Что касается формы государственного устройства, то примеры органов регионального финансового
контроля можно встретить как в федеративных, так и в унитарных государствах.
176
4)
наличием
территориальных
образований,
обладающих
по
отношению к другим территориям государства специальным статусом
(например, Автономные Республики).
Важно
также
отметить,
что
в
различных
государствах
при
характеристике региональных органов бюджетного контроля используются
разные понятия. Так, например, встречаются региональные счетные палаты
(Франция и Польша), земельные счетные палаты (Германия), счетная палата
штата
(Бразилия),
(Великобритания),
местные
контрольно-ревизионные
провинциальные
органы
контроля
органы
(КНР),
территориальные подразделения (Болгария) и др. В данном исследовании с
целью унификации терминологии при характеристике территориальных
органов бюджетного контроля будет использоваться унифицированное
понятие органы регионального бюджетного контроля.
Примером федеративного государства, помимо Российской Федерации,
где существуют органы регионального бюджетного контроля, является
Федеративная Республика Германия. Здесь создана двухуровневая система
бюджетного контроля. С одной стороны, это Федеральная счетная палата,
действующая на основании закона «О Федеральной счетной палате
Германии» от 11 июня 1985 г., в котором указано, что «Федеральная счетная
палата является верховным федеральным административным органом и как
независимый орган финансового контроля подчиняется только закону…»1. С
другой стороны, это региональные счетные палаты, действующие уже на
основании нормативных правовых актов, принятых землями.
Появление в Германии региональных органов бюджетного контроля
связано с существованием отдельных звеньев федеративного устройства – 16
территориально-правовых юридических лиц (земель). Каждая земля в
Германии состоит из коммун. Федерация и земли имеют свои конституции,
собственные органы власти (законодательные и исполнительные). Земли
1
Федеративная республика Германия: Национальный доклад. Подготовлен ВОФК ФРГ (V съезд
ЕВРОСАИ). М., 2002.
177
являются независимыми по ряду вопросов, однако есть исключительные
полномочия Российской Федерации (например, иностранные дела, оборона,
таможня и др.). В соответствии со ст. 109 1) абз. Основного закона
Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. «Федерация и земли
самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своего бюджетного
хозяйства». Бюджетное хозяйство включает в себя составление, принятие,
исполнение бюджета, а также контроль со стороны парламента и счетной
палаты. В Основном законе прямо предусматривается, что в землях должны
быть созданы собственные счетные палаты для осуществления контроля над
бюджетным хозяйством.
Важно отметить, что в ФРГ «отсутствует полное сходство в структуре
земельных счетных палат, действующих в разных землях ФРГ»1. Однако эти
отличия носят больше организационный характер, а средства достижения
поставленных целей схожие. Правовой основой всех земельных счетных
палат Германии является Основной закон ФРГ, законы о счетных палатах, а
также специальные законы, регулирующие их деятельность.
Земельные счетные палаты не являются контрольными органами
низшего уровня по отношению к Федеральной счетной палате, а выступают в
качестве высшего органа финансового контроля земли, т.е. существуют
параллельные контрольные структуры одного уровня. Несомненно, они
сотрудничают между собой, но это не подчинение, а именно взаимодействие.
Более
того,
законодательством
предусмотрено
четкое
разграничение
полномочий между ними.
По мнению президента Федеральной счетной палаты Германии Х.
Веделя, «не может быть ни иерархического подчинения среди счетных палат,
ни права одной счетной палаты давать указания и осуществлять надзор за
другой счетной палатой»2.
1
См., Ионова А.И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности // Государство и
право. 1998. № З. С. 95.
2
Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии //
Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 16.
178
Примером регионального органа бюджетного контроля Германии
является Высшая Счетная палата Баварии (Bayerischer Oberster Rechnungshof
(ORH))1. Бавария всегда позиционировала себя в качестве независимой
территории Германии, что связано с историей развития данной земли ФРГ, а
также культурными и иными особенностями. Высшая Счетная палата
Баварии контролирует расходование бюджетных средств во всех 7 коммунах
Баварии. ORH осуществляет свою деятельность посредством проверок
расходования бюджетных средств как земельными органами власти, так и
коммунами, общинами, городами, береговыми округами и другими
муниципальными образованиями Баварии.
Вообще, те или иные земельные счетные палаты Германии проверяют,
в основном, «собственные» доходы и расходы, а также осуществляют надзор
за
«собственными»
органами
власти2.
Отчитываются
они
о
своей
деятельности перед парламентом и правительством земли. Подотчетность,
однако, не влияет на независимость земельных счетных палат, которая
закреплена в действующем законодательстве и выражается в закреплении
гарантии судебной защиты деятельности счетных палат как органов власти,
так и личной и профессиональной независимости их членов.
Как правило, во всей ФРГ члены счетных палат любого уровня
назначаются законодательным органом власти соответствующей территории,
но они независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности.
Важно отметить, что в пределах своих полномочий и Федеральная счетная
палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно.
Исключением является их совместная деятельность по проверке выполнения
совместных расходов или так называемых «коллективных задач», например,
при охране береговой зоны или при строительстве высших учебных
заведений.
1
www.orh.bayern.de (30.09.09).
Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии //
Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 17.
2
179
В целом, организация земельных счетных палат в Германии
существенно не отличается от Федеральной счетной палаты. Основная
разница заключается в методике. Так, важнейшую роль в системе
регионального бюджетного контроля Германии играют обращения граждан,
связанные с расходованием средств на определенные нужды1. В Германии
именно
на
региональном
общественности
уровне
достаточно
система
хорошо
развита,
контроля
что
со
стороны
позволяет
более
эффективно осуществлять контрольные мероприятия. Деятельность и самих
земельных счетных палат постоянно подвергается критике со стороны как
средств массовой информации, так и населения. Это способствует
постоянному совершенствованию организации их деятельности.
Помимо
Земельных
счетных
палат,
в
Германии
законом
«О
Федеральной счетной палате» предусматривается создание филиалов
Федеральной счетной палаты на местах2. Эти филиалы осуществляют
проверку движения федеральных средств в крупных городах (например, в
Боне, Берлине). Эти территориальные отделения в своей деятельности
полностью подчиняются Федеральной счетной палате Германии.
В Германии на протяжении длительного времени обсуждался вопрос о
том, к какой ветви власти необходимо относить счетные палаты. После
долгих дискуссий укрепилось мнение о том, что счетные палаты не могут
быть причислены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной
власти3. Следовательно, можно сделать вывод о том, что в Германии счетные
палаты занимают независимую позицию по отношению ко всем ветвям
власти, являясь особыми влиятельными автономными органами. Это
позволяет говорить о существовании в Германии четвертой ветви власти –
контрольной.
1
Важно отметить, что, чем ближе власть к населению, тем выше уровень гражданской
ответственности. Это видно на примере Германии и США, где система общественного контроля
проявляется именного на региональном, а еще больше на местном уровне.
2
См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 18.
3
См., Ведель Х. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии
// Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999.
180
Итак, в системе государственного устройства ФРГ на региональном
уровне создана самостоятельная система земельных счетных палат,
осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий земли и
обладающих организационной независимостью. Данный факт позволяет
говорить о существовании в ФРГ децентрализации полномочий в системе
регионального бюджетного контроля.
Другим федеративным государством являются Соединенные штаты
Америки. В США, как и в Германии, существуют схожие отношения,
связанные с предоставлением территориальным образованиям относительной
самостоятельности. В 1921 году в США в соответствии с законом «О
бюджете и финансовом контроле» было образовано Генеральное отчетное
управление, во главе которого стоит Генеральный контролер, назначаемый
президентом на пятнадцатилетний срок. Важно отметить, что в США
назначение Генерального контролера президентом связано с желанием
создать смешанную (президентско-парламентскую) модель управления
высшим органом финансового контроля.
Внутренняя организация Генерального отчетного управления, как и
многих других органов США очень громоздкая. Она включает в себя семь
крупных отделов, четыре из которых занимаются основными направлениями
экономики государства (транспорт, сельское хозяйство, экономика и др.).
Общая численность Генерального отчетного управления более 5 тыс.
человек, работающих по 37 направлениям.
Что касается территориальных отделений, то Генеральное отчетное
управление имеет 14 филиалов, расположенных в крупнейших городах США.
Помимо этого, у Генерального отчетного управления имеются европейское
отделение во Франкфурте-на-Майне и дальневосточное в Гонолулу.
В США полномочия региональных органов бюджетного контроля
тесно не связаны с подведомственностью проверяемых бюджетных средств.
Так, например, Генеральное отчетное управление проводит проверку с точки
зрения эффективности использования государственных денежных средств, а
181
также контролирует расходование штатами и местными органами власти
денежных средств, полученных по федеральным целевым программам1.
Управление Генерального контролера штата также может проверить
реализацию федеральных целевых программ. Так, например, в 1998 году
управление Генерального контролера штата Флорида проверило исполнение
федеральных программ на сумму 9,2 млрд. долларов, что составило 92% от
всех расходов по федеральным дотациям этому штату2.
В штатах система управления финансами существует параллельно. С
одной стороны, это общегосударственные административные учреждения, а
с другой – региональные и местные органы власти. Как справедливо
отмечает
А.Д.
Соменков,
«для
США
характерна
значительная
децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали»3.
Региональная и местная система управления в США наделена широкой
автономией, связанной не только с правовым закреплением полномочий
органов власти, но и «твердой финансовой базой»4, когда местные органы
создают собственные бюджеты и имеют собственные источники доходов
(налоговые, неналоговые).
Главой исполнительной власти штата является губернатор, а сама
исполнительная власть разделена на департаменты, как и на федеральном
уровне. Организация местного самоуправления в различных штатах
существенно отличается. Дело в том, что многие штаты, да и федерация в
США, не принимают законы, создающие общие принципы организации
местного самоуправления. В этой связи у муниципальных образований
появляется большая свобода в выборе способов управления5. Это влияет и на
структуру органов управления и на их компетенцию. Подобная ситуация
1
См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 29.
Ахмедов З. М.-Т., Герасимов В.М. Парламентский финансовый контроль. М., 2003. С. 44.
3
Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Книга 2. Организационно-правовые
формы осуществления бюджетного контроля в странах англо-саксонской правовой системы: Монография.
Элиста, 1999. С. 538.
4
Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990. С. 3.
5
Однако ряд штатов предусматривают в своих Конституциях положения, касающиеся организации
органов местного самоуправления. Но эти положения в основном носят общий характер и не регулируют
структуру и полномочия всех подразделений муниципальных органов власти.
2
182
складывается и в системе органов финансового контроля (как на уровне
штатов, так и на уровне органов местного самоуправления).
Большинство
должностных
лиц,
участвующих
в
управлении
публичными финансами в США, являются выборными – либо населением,
либо представительным органом власти. Это такие должности, как: казначей,
аудитор, контролер. Подобная система является достаточно демократичной,
но не всегда позволяет обеспечить достаточный уровень компетенции
выбранного лица в данной сфере.
Однако
в
системе
бюджетного
контроля
преобладает
именно
парламентская модель организации контрольных органов. К примеру, в
штате Флорида управление генерального контролера штата подконтрольно
законодательной
ветви
власти.
Генеральный
ревизор
назначается
большинством голосов законодательного органа штата и может быть снят с
должности
также
путем
голосования.
О
проведении
контрольных
мероприятий и об их эффективности он сообщает на заседаниях
законодательного органа.
Органы государственной власти и местного самоуправления в США
тесно сотрудничают не только с публичными учреждениями, но и с
частными компаниями. В США очень развита система субсидирования
мелкого предпринимательства, что, естественно, оказывает влияние на
систему регионального бюджетного контроля. В США субсидирование
бизнеса осуществляется с целью стимулирования экономического роста.
Почти 80% местных властей считают стимулирование экономического роста
посредством субсидий основной частью своей экономической стратегии1.
Значительное количество предоставляемых субсидий требует проведения не
просто контрольных мероприятий, но реализация механизма отслеживания
эффективности произведенных бюджетных расходов. Для этого в США еще
в 1938 году создана Международная ассоциация управления городом
1
Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy controls // Econ. development quart. 2002. № 2. P. 120.
183
(графством)
(ICMA)1,
мониторинга
результативности
которая
разработала
бюджетных
критерии
расходов
при
проведения
оказании,
например, услуг бюджетным учреждениям. Эта сфера отношений именно в
США получила достаточно широкое распространение, следствием чего стало
принятие в 1993 году федерального закона о работе правительства и его
результатов (Government Performance and Results Act, 1993). Данный закон
установил норму, согласно которой при принятии решения должностным
лицом обязательно должны учитываться данные о результативности
программ и расходовании бюджетных средств.
На уровне штатов и муниципальных образований мониторинг
результативности
законодательством
бюджетных
штатов
и
расходов
нормативными
предусматривается
актами
муниципальных
образований. Однако не все штаты и муниципальные образования
используют мониторинг результативности в полном объеме. Здесь есть свои
лидеры, есть и отстающие. Так, к лидерам можно отнести штаты Техас,
Луизиана, Миннесота, Мэн и др., где в процессе стратегического
планирования и составления бюджета штата активно используют мониторинг
результативности. Активно мониторинг результативности внедряется и на
муниципальном уровне. Например, в городе Феникс (штат Индиана) органы
исполнительной власти ежемесячно отчитываются о результативности
совершенных бюджетных расходов и о реализации поставленных перед
бюджетом задач.
В процессе субсидирования бизнеса местные органы власти США
вначале должны просчитать, какую выгоду получит город от предоставления
таких субсидий (увеличение количества рабочих мест, увеличение налоговых
поступлений,
повышение
эффективности
использования
публичного
имущества, выполнение социальных функции и прочее). В этой связи
1
См., подробнее: Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы
внедрения на местном уровне. М., 2002. С. 17-22.
184
выделяются два типа контроля. Первый тип снижает риски, второй тип –
степень неопределенности1.
До момента предоставления субсидии оговариваются условия, при
которых
муниципальное
образование
может
потребовать
возврата
предоставленных средств (например, нарушение условий расходования
выделенных средств), а также предусматриваются штрафные санкции за
нарушения условий предоставления субсидии, что в значительной степени
снижает риски нерезультативного расходования бюджетных средств.
Условия предоставления субсидии оформляются в виде двустороннего
соглашения, самой важной частью которого обычно является пункт о
создании рабочих мест.
Контрольные мероприятия в США, как правило, сводятся к экспертизе
и к установлению комплекса мер, необходимых для реализации проекта.
Эксперты определяют не только, сколько пользы принесет городу
субсидируемая фирма, но и сколько необходимо выделить средств для
получения оптимального результата. Однако эксперты в США, как и в
других странах, могут ошибаться, что, естественно, сказывается на
результативности бюджетных расходов. Но эти риски компенсируются
условиями заключаемого договора, где устанавливаются юридические
механизмы, позволяющие муниципалитетам возвращать вложенные средства
в случае, например, не выполнения обязательств или если продукция фирмы
не будет успешна на рынке.
Необходимость усиления контроля за предоставляемыми субсидиями,
естественно, влияет на рост бюрократического аппарата. В США для
исследования
роста
расходов
на
осуществление
контроля
ведется
специальная статистика Вальда. При анализе результативности работы
органов контроля она учитывает определенные показатели – экономический
1
См., подробнее: Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy controls // Econ. development quart. 2002. № 2. P. 115.
185
рост, миграция населения, создание новых рабочих мест и другие1.
Следовательно, контрольная деятельность в США на уровне штатов и
муниципалитетов в основном направлена на повышение результативности
управленческих решений.
Также важнейшим направлением работы органов контроля на уровне
штатов и муниципальных образований является постоянное взаимодействие
с населением и привлечение общественного мнения к реализации тех или
иных программ. В США, как и в Германии, ставка в основном делается на
общественный контроль, а именно на сообщения со стороны населения о
неправомерных действиях органов власти при расходовании бюджетных
средств.
Подводя итог, можно определить, что в США система регионального
бюджетного контроля формируется исходя из принципа результативности
создаваемых органов, поэтому их не так много и они достаточно
малочисленные по сравнению с другими органами власти. Отсутствие
мощной и затратной системы контроля на местах компенсируется развитой
системой предварительного контроля2 в процессе составления бюджета и
принятия решений должностными лицами, связанными с расходованием
бюджетных средств, а также развитой системой общественного контроля.
Это позволяет говорить о существовании в США особой, непохожей на
другие, системы бюджетного контроля.
Органы регионального финансового (бюджетного) контроля созданы и
в ряде других федераций, например в Швейцарии3, а также в Канаде где
«органы государственного аудита, создаваемые в субъектах канадской
1
Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy controls // Econ. development quart. 2002. № 2. P. 121.
2
Это даже не совсем контроль, а больше экспертная деятельность, направленная на повышение
конечного результата.
3
См, подробнее: Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель //
Президентский контроль. 1997. № 3.
186
федерации (провинциях) не входят в систему федерального государственного
аудита»1.
Своеобразное
решение
проблемы
территориальной
сферы
деятельности Счетной палаты найдено в австрийском законодательстве, где
правовой характер Счетной палаты Австрии связан с федеративной формой
государственного
устройства.
Занимаясь
вопросами
финансовой
деятельности федерации в целом, Счетная палата выступает как орган
федерального парламента. Когда же объектом контроля является финансовая
деятельность земель (союзов общин, общин), Счетная палата выступает в
качестве органа соответствующего Ландтага (законодательного органа
земли)2.
Примером унитарного государства, где существует система регионального бюджетного контроля, является Франция. Новым направлением в совершенствовании системы бюджетного контроля во Франции на современном этапе, является последовательная политика финансовой децентрализации3, параллельно с ней – политика сохранения контроля со стороны государства, а также четкое разграничение финансовых полномочий и ответственности органов центральных, региональных и местного самоуправления4.
Вообще история высшего органа финансового (бюджетного) контроля
во Франции восходит к средним векам, в частности к эпохе Филиппа V, когда
в 1838 году была создана Палата счетов. С тех времен этот орган прерывал
свою работу только на шестнадцать лет в период Великой Французской
революции. Восстановлена Счетная палата Франции была Наполеоном. В
1
Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.,
2009. С. 124.
2
Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность.
Элиста, 2005. С. 49.
3
Однако в последние годы во Франции появляются предложения по созданию более централизованной
системы контроля в государстве. Так, Н. Саркози на торжественном заседании по поводу двухсотлетия
Счетной палаты Франции предложил ее председателю подготовить новый проект реформы Счетной палаты.
Вскоре такой проект был подготовлен. Он предусматривал существенное изменение статуса региональных
счетных палат, например, предполагалось все двадцать две региональные палаты объединить под эгидой
Счетной палаты Франции. Этот проект был подвержен существенной критике, поэтому пока он остается
только на бумаге.
4
См., подробнее: Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 44.
187
соответствии с Законом от 16 сентября 1807 г.1 Счетная палата стала
судебным органом финансового контроля. В ст. 7 данного Закона
закреплялось, что Счетная палата «занимает место непосредственно после
кассационного суда и пользуется теми же прерогативами»2.
Децентрализация
в
системе
бюджетного
контроля
Франции
проявляется еще в начале 80-х годов прошлого века. В соответствии с
законом от 2 марта 1982 года № 82-213 «О правах и свободах коммун,
департаментов и регионов»3, называемым также законом о децентрализации,
местным органам власти предоставлялась самостоятельность в управлении
местными делами, руководство которыми закон поручал лицам, не входящим
в центральный государственный аппарат. В рамках этой реформы на смену
бывшему предварительному административному и финансовому контролю,
осуществляемому
префектом,
пришел
последующий
контроль,
осуществляемый специализированными органами финансового контроля.
Созданные
региональные
независимости
и
счетные
нейтралитета,
палаты,
стали
обладая
гарантиями
осуществлять
бюджетный,
бухгалтерский и иной финансовый контроль4.
В 90-е годы XX века реформа правового регулирования бюджетного
контроля в целом, и регионального бюджетного контроля в частности
продолжилась. Так, в 1994 году был принят Кодекс финансовых судов (Code
des jurudictions financieres), который объединил все законы, касающиеся
Счетной
палаты,
региональных
Счетных
палат
и
ассоциированных
организаций – суда финансовой и бюджетной дисциплины, совета по
налогам, центрального комитета исследований и комиссии по сертификации
счетов организаций, оплачивающих расходы, финансируемые европейским
1
Loi du 16 septembre 1807 relative a l’Organisation de la Cour des Comptes // http://www.legifrance.gouv.fr/
www.ccomptes.fr/CC/documents/divers/LoiDu16091807.pdf (24.10.2009).
3
Loi n°82-213 du 2 mars 1982 Relative aux droits et libertes des communes, des departments et des regions //
http://www.legifrance.gouv.fr/
4
Помимо столичных регионов региональные счетные палаты были созданы в Реюньоне, Гвиане,
Мартинике. На современном этапе региональные счетные палаты организованы в Майотте, Новой
Калеодонии, Французской Полинезии и других территориях Франции.
2
188
сельскохозяйственным консультационным и гарантийным фондом1. Таким
образом,
в
середине
90-х
годов
XX
века
был
создан
единый
кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий финансовую
систему французского государства и его регионов2.
Более того, был разработан и утвержден декрет от 16 июля 1996 г., на
основании которого фактически создавалась система деконцентрированного
финансового контроля. Деконцентрация выражалась в передаче властных
полномочий представителям государства на местном уровне.
Было
установлено, что контролю должны подлежать акты, которые влекут
финансовые
обязательства
государства,
а
контроль
принятия
к
финансированию бюджетных расходов подразумевал проверку наличия
кредитных
полномочий,
законодательству,
оценку
точности
расчетов,
последствий
соответствия
проводимых
расходов
мероприятий.
Результатом контрольных мероприятий являлся отказ в подтверждении
разрешения на проведение финансовой операции. Данный декрет позволил
ввести систему деконцентрированного финансового контроля, во главе
которой на местах стояли региональный Главный казначей и финансовый
контролер, а в его отсутствии – специалист 1 категории.
Последней вехой французской финансовой реформы стало принятие
1 августа 2001 года Органического закона «О финансовых законах»
(заменившего собой Ордонанс 1959 года), который стали называть новой
«финансовой конституцией» Франции3.
Региональные счетные палаты во Франции организовываются на тех же
принципах, что Счетная палата Франции4. Они состоят из членов
1
Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового
регулирования. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 72.
2
В Российской империи также был такой опыт – с середины XIX существовали Уставы счетные,
которые являлись кодифицированными нормативными актами, регулирующими систему счетоводства,
отчетности и финансового контроля.
3
Первым этот термин в данном смысле применительно к указанному Кодексу употребил А. Ламберт,
председатель финансовой комиссии Сената: Lambert A. Doter la France de sa nouvelle constitution financiere. //
Les rapports du Senat, octobre 2000. № 37.
4
См., подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными
палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-
189
региональных счетных палат, имеющих статус судей, которые являются
несменяемыми. Председатель (главный советник или финансовый инспектор)
региональной счетной палаты назначается декретом президента республики
из числа главных советников или советников-докладчиков палаты. Для
оказания помощи к региональным счетным палатам могут быть прикреплены
магистры Счетной палаты Франции. Во всех региональных палатах введена
должность комиссара правительства, избираемого из магистров палаты и
осуществляющего функции прокурора (по аналогии с Генеральным
прокурором Счетной палаты Франции1), выполняющего фактически функции
внутреннего контролера. К региональным счетным палатам могут быть также
прикреплены
государственные
чиновники
и
чиновники
местных
коллективов2.
В настоящее время общая численность сотрудников региональных
счетных
палат
Франции
составляет
приблизительно
1100
человек.
Количество их отличается в зависимости от региона, где они расположены:
около 50 должностных лиц насчитывается в Иль-де-Франс, 10 – в Верхней
Нормандии и только 5 – на Корсике3.
Закон № 82-213 от 2 марта 1982 года определил полномочия
региональных счетных палат. В их обязанности, в первую очередь, входит
«проверка счетов органов местного самоуправления (административнотерриториальных образований) и общественных организаций, находящихся
под их юрисдикцией»4.
С юридической точки зрения сфера компетенции региональных
счетных палат четко определена и мало подвержена каким-либо изменениям.
На региональные счетные палаты Франции возложены тройные
полномочия.
ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С.
42.
1
В задачи Генерального прокурора Счетной палаты Франции входит направление и согласование
деятельности правительственных комиссаров при региональных счетных палатах.
2
См., подробнее: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат. М., 1992. С. 16.
3
Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 55-56.
4
Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite
jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.
190
- высказывать мнения и предложения в отношении бюджетных актов
местных органов администрации, по которым имеются несоответствия и
отклонения.
- выносить судебные решения по счетам всех органов администрации и
ее государственных учреждений.
- обеспечивать надлежащее исполнение государственных средств
этими учреждениями1.
Сфера контроля региональных счетных палат во Франции более
широкая, чем сфера контроля местных органов власти, так как она включает
не только органы управления, но и местные общественные учреждения
(лицеи, колледжи, социальный сектор (больницы), а также по поручению
Счетной палаты Франции, университеты). Счета же общегосударственных
учреждений они проверять права не имеют, если даже последние
осуществляют свою деятельность в регионе и получают помощь и дотации от
органов
местного
предусматривается
самоуправления2.
возможность
Однако
законодательством
осуществления
проверок
общегосударственных средств региональными счетными палатами, но только
на основании постановления председателя Счетной палаты Франции. Более
того, важно отметить, что региональные счетные палаты выступают в
качестве первой инстанции (это их исключительные полномочия) по
проверке счетов региональных государственных учреждений3, доходы
которых не превышают установленный председателем Счетной палаты
Франции уровень. Следовательно, критерием разграничения полномочий
является объем проверяемых средств.
Габриель Миньо указывает на наличие у региональных счетных палат
особой привилегии, которой нет у национальной счетной палаты, а именно –
1
См.: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами //
Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 43.
2
Doyelle A. Le domeine de competence en matière juridictionnelle // Actualite jur. Droit administratif. 1993.
№ 3. P. 192.
3
Межрегиональные организации контролируются счетной палатой того региона, в котором они
находятся.
191
решения региональных счетных палат не подлежат предварительной
проверке, что существенно повышает их самостоятельность. Региональные
счетные палаты также получили исключительные полномочия по проверке
бюджетных актов органов местного самоуправления и их учреждений1.
Во Франции существует частичная зависимость региональных счетных
палат от Счетной палаты Франции, так как в законодательстве закреплено
право контроля за решениями, принимаемыми региональными счетными
палатами со стороны Счетной палаты Франции. Однако содержание
контроля различается в зависимости от материалов дела. С этой точки зрения
их можно разделить, на наш взгляд, на два основных вида:
1) дела,
по
которым
региональная
счетная
палата
принимает
окончательное решение (исключительные полномочия);
2) дела, по которым решения региональных счетных палат могут быть
обжалованы в Счетную палату Франции (совместные полномочия).
Полномочия
региональных
счетных
палат
во
Франции
также
ограничиваются объемом проверяемых средств. Так, например, счета
небольших коммун проверяются просто старшим бухгалтером, а предел
проверки для региональных счетных палат был определен Законом от 21
декабря 2001 года № 1248, который отнес к их компетенции коммуны с
численностью жителей не более 3500, а доходы бюджетов не должны быть
более 750 000 евро2. Также данный закон установил срок давности по
проверке счетов, составляющий 5 лет.
В 2008 году региональные счетные палаты Франции в общей
сложности проверили и вынесли решение по 21,7% от общего объема счетов,
находившихся в их юрисдикции3.
Фактически
Счетная
палата
Франции
выступает
в
качестве
апелляционной судебной инстанции, если вынесенное решение является
1
См., подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными
палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольноревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С.
44.
2
Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 56.
3
Там же.
192
спорным. Апелляционная жалоба подается лицом (учреждением), несущим
ответственность за нарушение, определенное в ходе проверки. Для
разрешения конфликтной ситуации обычно в случае выявления новых
фактов, ранее не исследовавшихся, проводится повторное рассмотрение
дела1. Во Франции отменяется приблизительно каждое 20-е решение
региональных
счетных
палат2.
Отмена
решения
обычно
связана
с
выявлением факта ошибки в действиях сотрудника контрольного органа при
проведении проверки3. Процедура обжалования решений региональных
счетных палат была усовершенствована4. Он устанавливает, что при
составлении отчетности региональными счетными палатами необходимо
разграничивать ошибки, по которым были поданы жалобы и ошибки,
которые фактически совершены, но жалобы по которым фактически не
представлены5. Однако судебная практика последних лет показывает, что в
процедуре вынесения решения региональными счетными палатами остались
нерешенные проблемы.
Все решения по жалобам можно разделить на две основные части. К
первой части относятся решения, касающиеся проверки счетов региональных
бюджетов6,
а
ко
второй
–
решения,
связанные
с
движением
общегосударственных денежных средств. Таким образом, можно говорить о
разграничении компетенций между региональными счетными палатами и
Счетной палатой Франции, а также о различии в правовом статусе решений
региональных счетных палат (ст. 21 закона от 22 марта 1983 года).
Проверка
счетов выполняется
ревизорами
или ответственными
работниками финансовых отделов. Начинается проверка с утверждения
1
Решение о необходимости пересмотра принятого региональным контрольным органом решения
принимается Счетной палатой Франции.
2
Doyelle A. Le domeine de competence en matière juridictionnelle // Actualite jur. Droit administratif. 1993.
№ 3. P. 195.
3
Чаще всего такие ошибки выявляются еще на уровне региональной счетной палаты при исследовании
отчета, составленного сотрудником после проведения проверки.
4
Loi n°2005-1425 du novembre 2005 // http://www.legifrance.gouv.fr/
5
Mouzet P. La reunification du regime du controle budgetaire des collectivites locales // Rev. du tresor. 2006.
№ 6. P. 334.
6
Однако Счетная палата Франции наделена правом осуществления проверок материалов дел (не реже 5
лет), вынесение решений по которым находится в исключительной компетенции региональных счетных
палат, следовательно, не имеют возможности быть обжалованными.
193
постановления о проведении проверки, которое направляется работникам
финансовых отделов, а копия отсылается руководству органов местного
самоуправления. Далее уже осуществляется непосредственно проверка
правильности использования бюджетных средств органами
местного
самоуправления, региональными публичными учреждениями1.
В начале проверки сотрудники французских региональных органов
финансового исследуют материалы, связанные с надлежащим исполнением
полученных кредитов и иных денежных фондов. В конце контрольного
мероприятия проверяются текущие расходы за год самих бюджетных
учреждений, а также тех организаций, которым органами местного
самоуправления была оказана финансовая помощь2. Более того, ревизионные
действия также направлены на выявление фактов превышения сотрудниками
органов власти своих должностных полномочий3. Фактически во Франции и
контроль осуществляется согласно тому, как финансовый работник вел
отчетность, данная норма была даже закреплена в законе от 28 октября 2008
года № 1091, но до этого она уже существовала в судебной практике.
В ходе проведения проверки в соответствии со ст. 13 закона от 2 марта
1982 г. «мэр или его представитель должны устно высказать свои замечания.
С представителем может быть одно лицо по выбору»4.
В системе местного самоуправления Франции финансовый контроль и
правовое регулирование этой деятельности должно быть направлено не
только на выявление фактов финансовых нарушений, но и на выявление
случаев бездействия или уклонения от выполнения своих обязанностей
местными органами власти5. Однако такой подход просуществовал до 2001
1
Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite
jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.
2
Контроль за текущими расходами бюджетных средств также носит административный характер, он
обычно не приводит к судебным решениям. Как правило, при выявлении фактов злоупотребления
финансовыми средствами они просто становятся известными широкому кругу общественности, что
соответственно, влияет на дальнейшую политическую карьеру данных должностных лиц.
3
Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres regionales des comptes // Actualite
jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.
4
Там же.
5
Crucis H.-M., Beneteau J. Chronique de legislation: Finances locales // Actualite jur. Droit administratif.
1994. № 11. P. 816.
194
года, когда был поднят вопрос о том, что часто проверки осуществлялись
спустя несколько лет и не учитывали существовавшей на тот момент
ситуации. Появилась даже опасность смещения собственно финансового
контроля в сторону оценки целесообразности и уместности принятия
решений о расходовании средств. Более того, Франция столкнулась с
проблемами,
которые
мешают
развиваться
и
российской
системе
регионального финансового контроля, а именно отсутствие общих критериев
оценки
эффективности
управленческих
решений,
а
также
порядок
обжалования уже принятых контрольным органом решений. В результате
закон от 21 декабря 2001 № 1248 определил, что если существует
необходимость
и
целесообразность
установленных
законодательными
собраниями целей и задач в расходовании определенных статей бюджета, то
они не могут стать предметом рассмотрения региональных счетных палат.
Фактически региональные счетные палаты получили право вмешиваться в управление финансами только в том случае, когда необходимо восстановить пришедшую в упадок финансовую систему некоторых административно-территориальных образований (например, такая ситуация возникла в г.
Ангулем, центр департамента Шаранта, Бриансон – округ в регионе «Прованс-Альпы-Лазурный берег). Среди значительных нарушений можно выделить:
– непринятие бюджета в установленный срок;
– принятие несбалансированного бюджета;
– отсутствие заключения на бюджет;
– значительный дефицит бюджета;
– недостаток кредитов для обязательных расходов и другие1.
Региональные счетные палаты (regionalne izby obrachunkowe) можно
встретить также в Республике Польша, которые существуют параллельно с
территориальными отделениями Верховной контрольной палаты Республики
1
Waline C., Desrousseaux P., Pelle B. Controle et evaluation des finances publiques. Paris, 2009. P. 60.
195
Польша. Региональные счетные палаты созданы для контроля над местными
бюджетами1.
Система органов регионального бюджетного контроля создана также в
королевстве Испания. Данное государство имеет необычное территориальное
устройство: в ее состав входят 50 провинций, объединяющих собой 17
автономных областей, а также два так называемых автономных города
(ciudades autonomos) в Африке – Сеута и Мелилья. Что касается системы
финансового
контроля,
то
в
Испании
высшим
органом
внешнего
финансового контроля является Суд счетов (Tribunal de Cuentas)2, созданный
на основании Конституции 1978 года.
По мнению испанского исследователя Рафаэля Васкеса, «внешний
контроль (control externo) – это система, при которой специальные
контрольные органы организационно ограждены от вмешательства органов
исполнительной власти всех уровней, чего нет у органов внутреннего
контроля (control interno)»3.
Региональные органы бюджетного контроля были созданы гораздо
позднее центрального Суда счетов Испании в середине 80-х гг. – начале 90-х
гг. XX века. Внешние контрольные органы появляются почти во всех
автономных областях. Юридически Суд счетов Испании наделил их правом
(мандатом) на проведение бюджетного контроля на подведомственных им
территориях лишь в начале 90-х гг. XX века. Однако центральный Суд счетов
оставил за собой право проведения проверок, но при условии совместной
деятельности. Основной целью создания не вертикальной, а горизонтальной
системы бюджетного контроля явилось то, что данная структура должна
способствовать укреплению и оптимизации контроля на всей территории
Испании.
1
Regulski J. Local government reform in Poland: an insider’s story. Budapest, 2003. P. 56.
www.tsu.es
3
Vázquez R.N. Manual del control externo. Sivilla, 2009. P. 13.
2
196
В настоящее время в Испании существуют следующие региональные
органы бюджетного контроля1: Счетная палата Наварры, финансовоконтрольный орган Каталонии, финансово-контрольный орган Валенсии,
Баскский суд счетов государственного бюджета, Счетная палата Андалусии,
финансово-контрольный орган Канарских островов, финансово-контрольный
орган Кастилии–Ла Манча, финансово-контрольный орган Балеарских
островов, финансово-контрольный орган Кастилии и Леона, финансовоконтрольный орган Астурии, Счетная палата Мадрида. Более того принят
закон о Счетной палате Арагона, но она здесь не создана2.
Государством, где развитие территориальных контрольных органов
связано с существованием развитой системы местного самоуправления,
является Великобритания, разделенная на территориальные образования
(Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия, а также Лондон), которые в
свою очередь состоят из муниципальных образований.
Великобритания является унитарным государством, а ее верховный
финансово-контрольный институт – Национальное контрольно-ревизионное
управление3 (НКРУ) возглавляется Генеральным контролером и ревизором
(аудитором)4.
Помимо
Национального
Великобритании
имеются
и
контрольно-ревизионного
другие
управления
государственные
в
контрольно-
ревизионные учреждения:
- Аудиторская комиссия Англии и Уэльса;
- Комиссия государственных счетов Шотландии;
- Управление Генерального аудитора Северной Ирландии;
- Управление Генерального аудитора Шотландии;
1
В Испании региональные органы называются Автономные органы внешнего контроля (OCEX), в
встречаются и другие переводы – Счетные палаты или Счетные инспекции автономий (См., например:
Васильева В.М. Особенности контрольно-счетных систем зарубежных стран и опыт их интеграции //
Финансы и кредит. 2009. № 6 (342). С. 73).
2
См., подробнее: Vázquez R.N. Manual del control externo. Sivilla, 2009. P. 25.
3
Дословно название высшего финансово-контрольного органа Великобритании можно перевести как
Национальная аудиторская организация (учреждение) (National Audit Office), однако чаще встречается
указанный перевод. – Адрес организации в Интернете: http://www.nao.org.uk
4
Полным названием титула Генерального контролера и ревизора является «Генеральный контролер
поступлений и платежей казначейства Ее Величества и Генеральный ревизор государственных счетов».
197
- Управление Генерального аудитора Уэльса.
В
ведение
Великобритании
деятельностью
территориальных
входят
органов
полномочия
местного
финансово-контрольных
по
контролю
самоуправления
над
и
служб
финансовой
муниципальных
учреждений.
Изучение
деятельности
Национального
контрольно-ревизионного
управления выходит за рамки данного исследования. Однако важно
отметить, что в ведении данного учреждения находятся денежные средства
государства, вместе с тем, разграничение компетенции общегосударственных
и территориальных органов финансового контроля не связано с привязкой к
денежным средствам. Территориальные органы также могут осуществлять
проверку средств государственного бюджета. Национальное контрольноревизионное управление ежегодно проверяет около 600 наиболее важных
государственных счетов, а в составе данного учреждения работают примерно
750-800
человек,
в
основном
это
квалифицированные
бухгалтера,
консультанты, а также эксперты в области эффективности использования
средств. Кадровый состав территориальных органов финансового контроля
формируется на тех же принципах, что и состав Национального контрольноревизионного управления.
В полномочия Аудиторской комиссии Англии и Уэльса, помимо
ревизии и проверки эффективности расходования средств, входит также
назначение аудиторов в муниципальных образованиях, а также частичный
контроль за их деятельностью. В состав Аудиторской комиссии Англии и
Уэльса входят 16 членов, которых назначают министры трех центральных
ведомств, ответственных за английские местные органы власти, английскую
службу здравоохранения и Уэльс1. Комиссия государственных счетов
Шотландии формируется и действует на тех же территориях, что и
Аудиторская комиссия Англии и Уэльса. Комиссия сама не осуществляет
1
Борн Дж. Отношения между высшими федеральными и местными/региональными контрольноревизионными органами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными
контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.).
М., 1999. С. 29.
198
контрольные мероприятия, она привлекает для этого частных специалистов,
а также сотрудников муниципальных финансово-контрольных органов своей
территории. Более того, значительную часть проверок осуществляют
созданные помимо комиссий учреждения – Управление Генерального
Аудитора Шотландии и Управление Генерального аудитора Уэльса.
Немного отличается система бюджетного контроля в Северной
Ирландии, где существует пост Генерального аудитора Северной Ирландии,
который подчиняется парламенту Соединенного Королевства. Данное
ведомство проверяет все государственные и муниципальные денежные
средства, за исключением расходов на поддержку сохранения закона и
порядка в Северной Ирландии, сбора налогов, таможенных пошлин и
акцизов (они проверяются управлением Генерального контролера и
ревизора).
Штат
сотрудников
контрольного
органа
Северной
Ирландии
составляет около 100 человек. В своей работе он постоянно взаимодействует
с высшим контрольным органом Великобритании путем обмена опытом,
повышения квалификации сотрудников, технической и методологической
помощи, а также во время проведения совместных проверок.
Среди унитарных государств также важно отметить и Китайскую
Народную Республику (КНР). В КНР система территориальных органов
финансового контроля встроена в единую систему общегосударственного
финансового контроля, однако имеются и свои особенности. В Китае
региональные органы контроля подразделяются на аудиторские учреждения
на местах, аудиторские учреждения провинций, а также Аудиторские
учреждения автономных регионов, в общей сложности их насчитывается 351.
Полномочия всех этих органов, независимо от вида, одинаковы и
заключаются в следующем:
1
См., подробнее: http:// www.cnao.gov.cn
199
- слежение за исполнением бюджета соответствующего уровня, а также
подготовка заключения об управлении и использовании бюджетных фондов
районов, входящих в провинцию или муниципалитет;
- контроль за исполнением муниципалитетами или провинциями
полученных обязательств, а также использованием собственности;
- контроль за обязательствами, доходами и убытками предприятий,
находящихся в собственности государства, а также тех организаций, которые
получают большое количество финансовых субсидий от правительства или
выпускают в свободную продажу акции. Контроль осуществляется с
помощью проведения регулярных проверок (особое внимание уделяется
предприятиям, от которых зависит большая часть населения, проживающая
на данной территории);
- составление заключения на бюджет, по результатам его исполнения;
- исследование доходной и расходной статей бюджета, а также фондов
социального страхования, общественных фондов и других местных фондов,
направлений социальных расходов;
- изучение источников финансирования кредитных отношений, в том
числе
полученных
у
международных
организаций
или
зарубежных
правительств;
- отдельно исследуются расходы на содержание органов власти;
- другие
полномочия,
вверенные
провинциальным
или
местным
руководством.
Для выполнения поставленных задач аудиторское учреждение должно:
1) составить план работы, в котором выделяются приоритетные направления;
2) определить порядок работы на местах (в районах); 3) постоянно
инструктировать работников ревизионной службы. Немаловажным фактором
является
постоянная
оценка
качества
работы
контрольных
органов
общественными организациями или средствами массовой информации.
Основными особенностями организации территориальных учреждений
финансового контроля в Китайской Народной Республике являются: во200
первых, двойное подчинение, с одной стороны – это Высший контрольный
орган государства1, с другой – это правительство соответствующей
территории. Во-вторых, объединение функций государственного финансового
контроля
и
функций
негосударственного
финансового
контроля.
Аудиторские учреждения в Китае осуществляют контроль за движением
публичных денежных средств (включая эффективность их расходования), а
также контроль за хозяйственной деятельностью важных для государства
частных предприятий. Второе обстоятельство отличает территориальные
органы финансового контроля Китая от Ревизионного управления КНР,
основная задача которого заключается в контроле над использованием
финансовых средств правительственными ведомствами и государственными
предприятиями2.
В КНР действует общее правило, согласно которому органы власти
любого уровня контролируют исполнение бюджета органами власти
нижестоящего уровня, которые обязаны по этим вопросам отчитываться
перед ними, а также не реже двух раз в год, перед собраниями народных
представителей (СНП) своего уровня3.
Также среди унитарных государств, где встречаются примеры
существования региональной счетной палаты в отдельно взятой территории,
можно выделить и одну из стран бывшего СССР – Украину. Однако это
единственная страна, на всей территории которой существует только одна
региональная счетная палата – это Счетная палата Верховной Рады
Автономной Республики Крым.
В Украине Высшим органом финансового контроля является Счетная
палата Верховной Рады Украины (Рахункова палата ВерховноΪ Ради
УкраΪни), которая своих региональных отделений не имеет.
1
Высшим органом финансового контроля Китая является Государственное ревизионное управление
КНР (CNAO) // www.cnao.gov.cn (21.10.2009).
2
Ван Фан «Бессердечный ревизор» // Китай. 2007. № 12 (26). С. 21.
3
Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и
право. 2010. № 4. С. 56.
201
Территориальные
органы
бюджетного
контроля
существуют
в
структуре Министерства финансов Украины, а именно, в составе Главного
контрольного
управления
созданы
территориальные
контрольно-
ревизионные службы1. Правовой статус Главного контрольно-ревизионного
управления Украины регулируется положением «О Главном контрольноревизионном управлении Украины»2, а статус Контрольно-ревизионного
управления Автономной Республики Крым, других областей, Киева и
Севастополя утвержден специальным нормативным актом от 9 марта 2001
года № 1113. Контрольно-ревизионные службы Автономной Республики
Крым, областей, Киева и Севастополя обладают статусом юридического
лица. Они в свою очередь имеют контрольно-ревизионные подразделения в
районах и муниципальных образованиях.
Помимо этого, в Украине существует один региональный контрольный
орган законодательной власти – это Счетная палата Верховной Рады
Автономной
Республики
Крым.
Важно
отметить,
что
правовое
регулирование деятельности указанного органа в рамках курса «Финансовое
право Украины» практически не изучается. Об этом свидетельствуют
учебники, рекомендованные Министерством образования и науки Украины,
где в разделах «Органы финансового контроля» о Счетной палате Верховной
Рады Автономной Республики Крым даже не упоминается4. Однако в
украинской юридической науке правовой статус этого контрольного органа
исследуется5.
1
В структуре исполнительной власти Украины фактически воспроизведена (или сохранена) советская
контрольно-ревизионная система.
2
Утвержден Указом Президента от 28 ноября 2000 года № 1265/2000.
3
Утвержден ГлавКРУ Украины от 9 марта 2001 года № 111, зарегистрирован в Министерстве юстиции
Украины от 18 января 2001 года № 37/5228.
4
См., например: Фiнансове право УкраΪни: Навчальний пособник /За заг. ред. Л.К. Вороновой. КиΪв,
2009 (Тема 4, § 4.4); Нагребельний В.П., Чернадчук В.Д., Сухонос В.В. Фiнансове право УкраΪни. Загальна
частина: Навчальний пособник / За заг. ред. члена-кор. АПрН УкраΪни В.П. Нагребельного. Суми, 2004
(Раздел 5, § 4); Фiнансове право: навч. посiб. / за ред. М.П. Кучерявенка. Право, 2010. (Раздел 4, § 4).
5
См., например: Зубенко А.В. Конституционно-правовой статус Счетной палаты Верховной Рады Автономной Республики Крым. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Киев, 2008; Она же. Формування Рахункової палати України та Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим: проблеми теорії та
практики // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. 2007. № 39. С. 256–264; Марцеляк О.В. Спеціалізовані органи парламентського контролю в Україні: статус і функціонування: монографія. Харків., 2006.
202
Фактически Счетная палата Верховной Рады Автономной Республики
Крым существует параллельно с Контрольно-ревизионной службой Автономной Республики Крым.
Важно отметить, что организация и деятельность Счетной палаты Верховной Рады Автономной Республики Крым отличается от Счетной палаты
Украины. Счетная палата Верховной Рады Автономной Республики Крым
создана на основании Конституции Автономной Республики Крым, а также
положения Верховной Рады Автономной Республики Крым от 17 марта 1999
года № 393-2/99 «О Счетной палате Верховной Рады Автономной Республики Крым» (в ред. от 20 декабря 2006 года № 299-5/061), которым утвержден
ее правовой статус как постоянно действующего республиканского органа
бюджетного контроля, а также прописаны функции, полномочия, состав,
структура, порядок деятельности и т.п.
Однако в соответствии с решением Конституционного Суда Украины
от 27.02.2001 № 1-рп/20012 ряд нормативных актов Автономной Республики
Крым признаны не соответствующими Конституции Украины в части. Так,
Положение «О Счетной палате Верховной Рады Автономной Республики
Крым» по указанному решению было признано по ряду позиций несоответствующим Конституции Украины, что существенно ограничило, по отношению к первоначальному, правовой статус данного контрольно-счетного органа.
В пункте 5 Решения Конституционного суда Украины от 27.02.2001
№ 1-рп/2001 указывается, что в Положении о Счетной палате Верховной
Рады Автономной Республики Крым, Счетной палате предоставлены
полномочия, которые выходят за рамки целей ее создания. Кроме того, этим
1
http://webhost.rada.crimea.ua/chamber-of-accounts/regulation-of-the-accountingchamber/
По делу о конституционном представлении Президента Украины относительно соответствия
Конституции Украины (конституционности) положений Регламента Верховной Рады Автономной
Республики Крым, Положения о Счетной палате Верховной Рады Автономной Республики Крым,
Положения о порядке управления имуществом, принадлежащим Автономной Республике Крым или
переданным в ее управление, утвержденных соответствующими постановлениями Верховной Рады
Автономной Республики Крым, и Постановления Верховной Рады Автономной Республики Крым «О мерах
по усилению кадровой работы в Автономной Республике Крым» // Дело о правовых актах Верховной Рады
Автономной Республики Крым.
2
203
положением предусмотрено, что данная счетная палата осуществляет
контроль за использованием бюджетных средств Автономной Республики
Крым не только соответствующими органами Автономной Республики
Крым, но и Фондом имущества Автономной Республики Крым, банками,
кредитными учреждениями, предприятиями, организациями, осуществляет
экспертно-аналитическую оценку по множеству вопросов. Это является
превышением полномочий, возложенных на Счетную палату Верховной
Рады Автономной Республики Крым Конституцией Автономной Республики
Крым.
Кроме того, решение указывает на то, что Положением о Счетной
палате Верховной Рады Автономной Республики Крым предусмотрено, что
вопросы ответственности (должностных) лиц могут определяться не только
законами Украины, но и нормативно-правовыми актами Верховной Рады
Автономной Республики Крым.
В пояснении к конституционному представлению Председатель
Верховной Рады Автономной Республики Крым подчеркивает, что при
подготовке Положения о Счетной палате Верховной Рады Автономной
Республики Крым «за основу была взята концепция Счетной палаты,
обозначенная Законом Украины «О Счетной палате Верховной Рады
Украины». Он утверждает, что во всех случаях Счетная палата Верховной
Рады Автономной Республики Крым осуществляет свои полномочия только
в отношении использования средств республиканского бюджета и фондов.
Что касается ответственности (должностных) лиц, указывается, что
речь идет не об определении ее форм, а о порядке привлечения к
ответственности, установленной нормативно-правовыми актами ВР АРК в
пределах ее компетенции.
Конституционный
суд
Украины
в
процессе
рассмотрения
оспариваемого Положения о Счетной палате Верховной Рады Автономной
Республики Крым и утвердившего его Постановления Верховной Рады
Автономной Республики Крым исходит из того, что Верховная Рада
204
Автономной Республики Крым создала Счетную палату Верховной Рады
Автономной Республики Крым для осуществления контроля от имени
Верховной Рады Автономной Республики Крым за использованием средств
бюджета исполнительными органами Автономной Республики Крым (абз. 2
пп. 7 п. 2 ст. 26 Конституции Автономной Республики Крым).
Однако Положением о Счетной палате Верховной Рады Автономной
Республики Крым предусмотрены такие полномочия, которые в соответствии
с Конституцией Украины и законами Украины не относятся к ведению
Автономной Республики Крым, в частности:
1) осуществлять контроль за законностью предоставления средств
бюджета и фондов «банкам и другим кредитным учреждениям, другим
органам, предприятиям, учреждениям, организациям» (абз. 3 пп. 1.3 п. 1);
2) осуществлять
контроль
за
поддержанием
законности
и
своевременностью использования средств бюджета и фондов в банковских и
других учреждениях (абз. 6 пп. 1.3 п. 1);
3) получать по вопросам использования средств бюджета в соответствии
с законодательством о банках и банковской деятельности от Крымского
республиканского
управления
Национального
банка
Украины,
уполномоченных банков, в которых размещены средства бюджета и фондов,
а также от других кредитных учреждений необходимые сведения об
осуществлении ими операций и ходе расчетов органов, предприятий,
учреждений и организаций, справки, копии документов об операциях и
расчетах этих органов, предприятий, учреждений и организаций (абз. 6 пп. 2
п. 2);
4) обязывать Крымское республиканское управление Национального
банка Украины брать на рассмотрение материалы проведенных Счетной
палатой Верховной Рады Автономной Республики Крым проверок, ревизий,
принимать необходимые меры и предоставлять ответ в течение месяца (абз.
12 пп. 2 п. 2);
205
5) осуществлять
экспертно-аналитическую
оценку
законности
и
эффективности использования инвестиций, предоставленных под гарантии
Автономной Республики Крым, включая бюджетные ( абз. 8 пп. 1.3 п. 1);
6) проводить финансовые проверки, ревизии «в других органах
независимо от их подчиненности, на предприятиях, в учреждениях
независимо от форм собственности по вопросам соблюдения законности,
целевого
назначения
и
эффективности
расходования
средств,
предоставленных республиканскими фондами и бюджетом» (абз. 3 пп. 2.2
п.2), и проверки в этих органах, на предприятиях, в учреждениях финансовых
документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, расходов и другой
документации, которые касаются финансово-хозяйственной деятельности,
кассовых операций с наличностью и ценными бумагами, материальных
ценностей, их наличия, сохранения и расходования (абз. 4 пп. 2.2 п.2);
Кроме того, по мнению Конституционного суда Украины, к ведению
Автономной Республики Крым не относится определение положений об
ответственности должностных лиц, согласно которым:
– подлежат привлечению к ответственности в порядке, установленном
Верховной Радой Автономной Республики Крым, должностные лица
органов, предприятий, учреждений и организаций, которые проверяются, в
случае отказа или уклонения от своевременного предоставления информации
или документации, а также предоставления недостоверной информации по
вопросам, отнесенным к компетенции Верховной Рады Автономной
Республики Крым (пп.4.5 п.4);
– «какие-либо действия в отношении должностных лиц и работников
Счетной палаты, а также лиц, исполняющих ее поручения, с целью
воспрепятствовать выполнению ими своих обязанностей или добиваться
одобрения решения» по вопросам, отнесенным к компетенции Верховной
Рады Автономной Республики Крым, влекут за собой ответственность в
соответствии с нормативно-правовыми актами Счетной палаты Верховной
Рады Автономной Республики Крым (пп.6.2 п.6);
206
Конституционный суд Украины пришел к выводу, что вышеуказанные
положения противоречат ряду статей Конституции Украины, в частности
тем, в соответствии с которыми принципы образования и функционирования
финансового,
денежного,
кредитного
и
инвестиционного
рынков
устанавливаются исключительно законами Украины (п.1 ч.2. ст.92),
обеспечивается стабильность денежной единицы, что по Конституции
Украины является основной функцией центрального банка государства –
Национального банка Украины (ч.2 ст.99), и соответственно указанные
статьи Положения «О Счетной палате Верховной Рады Автономной
Республики Крым» признаются несоответствующими Конституции Украины.
Счетная палата Верховной Рады Автономной Республики Крым
состоит из 19 членов во главе с председателем (она является членомучастником EURORAI). В связи с отсутствием коллег внутри страны Счетная
палата Верховной Рады Автономной Республики Крым в своей деятельности
активно взаимодействует с региональными контрольно-счетными палатами
субъектов Российской Федерации. Такое взаимодействие чаще всего
оформляется в виде двусторонних соглашений о сотрудничестве. Так, в
рамках организованной в 2009 году в городе Симферополь (Автономная
Республика
Крым,
Украина)
Международной
научно-практической
конференции «Роль государственного аудита в стратегии социальноэкономического развития региона», проведенной под эгидой Европейской
организации
региональных
органов
внешнего
финансового
контроля
государственных финансов (EURORAI), было заключено соглашение о
сотрудничестве с Контрольно-счетной палатой Ростовской области1.
В целом, можно определить, что правовой статус Счетной палаты
Верховной Рады Автономной Республики Крым до конца не определен, но в
целом ее организация и деятельность схожа с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Создание этого органа вызвано больше
политической, чем экономической ситуацией в регионе, что, естественно,
1
www.ach-fci.ru/Chambers/Rostov/News/2009-06-30 (24.10.2009).
207
влияет
на
организацию
компетенцией,
ее
разграничением
деятельности.
и
Вопросы,
дублированием
связанные
полномочий
с
при
проведении контрольных мероприятий с Контрольно-ревизионной службой
Автономной Республики Крым по-прежнему законодательно не решены.
Существуют и многие другие проблемы.
Среди стран, где органы регионального бюджетного контроля
встроены в систему общегосударственного финансового контроля, можно
выделить Болгарию. Здесь существуют территориальные контрольносчетные органы (территориальные подразделения), но они напрямую
подчиняются верховной счетной палате – Счетной палате Республики
Болгария, действующей на основании закона «О Счетной палате Республики
Болгария»1, которая проводит проверки, в том числе и местных бюджетов. В
ст. 6 закона предусмотрено, что в составе Счетной палаты создаются 6
областных
подразделений2,
территориальных
руководство
которыми
осуществляют директора.
Территориальные управления организуют и осуществляют ревизии на
объектах,
расположенных
на
территории
соответствующего
района,
обобщают и анализируют результаты ревизионной работы в районе и
предоставляют отчеты о своей работе3.
Директор подразделения должен иметь высшее экономическое или
юридическое
образование,
в
его
компетенцию
входит
организация
проведения проверок, о результатах которых он докладывает в Счетную
палату Республики Болгария (Ст. 14). В настоящее время территориальные
подразделения (ТП) созданы в 6 областях (ТП-София, ТП-Варна, ТП-Бургас,
ТП-Видин, ТП-Пловдив, ТП-Русе)4. Схожая ситуация наблюдается и в
Польше, где в законе «О Высшей Палате контроля»5 закреплена система
1
Закон «О Счетной палате Республики Болгария» от 27 июля 1995 г. // Дыржавен вестник. № 71. 11
августа 1995 г.
2
6 территориальных подразделений в свою очередь делятся на 27 секторов в районных центрах страны.
3
См., подробнее: Козырин А.Н. Новое в законодательстве о государственном финансовом контроле
Болгарии // Президентский контроль. 1996. № 5.
4
www.bulnao.government.bg/structures.php (25.09.09).
5
Oozziennik ustaw. 1980. № 22. Poz. 82.
208
территориальных
представительств
палаты,
действующих
в
качестве
структурных подразделений на местах и осуществляющих контрольную
деятельность
осуществляет
от
ее
имени.
контрольную
Как
правило,
деятельность
одно
на
представительство
территории
двух-трех
воеводств1.
Анализ зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что
парламентские органы регионального финансового (бюджетного) контроля в
основном следят за законностью, правильностью и эффективностью
использования государственных и муниципальных денежных средств. В
целом, можно говорить о том, что в различных государствах существуют
свои особенности организации и правового регулирования таких органов.
При этом важно отметить, что доминирующим подходом в последнее время
является желание не только усовершенствовать имеющуюся систему
последующего бюджетного контроля, но и качественно изменить систему
предварительного контроля на региональном и местном уровне.
Характерной особенностью большинства зарубежных государств
является механизм отслеживания результатов исполнения бюджета. То есть
насколько
полезна
ли
для
государства
и
общества
проводимая
региональными и местными властями политика в области планирования
бюджетных расходов. Иными словами, выстраивается неразрывная цепь:
«основная цель» – «конкретная цель» – «результат».
В целом, исследование зарубежного опыта показывает, что в
современных
условиях основной
целью парламентского бюджетного
контроля является обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое
и эффективное использование, создание эффективной системы бюджетного
финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины,
выявление отклонений от принятых стандартов.
1
Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность.
Элиста, 2005. С. 49.
209
На основе изученного зарубежного опыта можно также сделать вывод,
что для большинства государств первостепенное значение в деятельности
внешних региональных контрольных органов в настоящем и будущем
времени должен играть предварительный финансовый контроль (в виде
экспертной деятельности), нацеленный на повышение результативности
управленческих решений региональных и местных властей. При этом
деятельность контрольных учреждений должна быть направлена не только на
проверку правильности движения публичных денежных средств, но и на
совершенствование системы финансового управления в целом, а именно:
1) повышение профессионализма управленческого персонала на
региональном и муниципальном уровне;
2)
повышение
эффективности
работы
государственных
и
муниципальных предприятий;
3)
изменение
стиля
управления,
связанного
с
контрольными
отношениями (должностные лица контрольных органов должны выступать в
качестве финансовых экспертов, помощников в принятии правильных
решений);
4) совершенствование информационных технологий в контрольной
работе (компьютерная обработка полученных материалов).
Фактически
контрольные
учреждения
должны
способствовать
принятию должностными лицами наиболее результативных решений, а не
выступать в качестве просто карательного органа. Но при этом они должны
иметь
соответствующий
традиционных
форм
опыт
и
возможность
для
осуществления
финансового
(бюджетного)
контроля
(ревизия,
проверка, бухгалтерская экспертиза). На практике можно говорить о
выделении двух основных направлений в работе региональных и местных
внешних контрольных органов (контрольное и экспертное).
Что касается судебных функций контрольных органов, то они, как
правило, являются результатом
длительного процесса формирования
национальной системы финансового контроля в отдельно взятом государстве
210
и не могут внедряться повсеместно, в отличие от вышеперечисленных
направлений.
Более того, одним из способов повышения эффективности бюджетного
контроля, как в федеративных, так и в унитарных государствах, является создание специальных органов бюджетного контроля на местах и наделение их
правом проведения контрольных мероприятий и в отношении всех субъектов, получающих бюджетные средства и входящих в их территорию, то есть
централизация
финансового
контроля
на
отдельных
территориях
государства. Это позволяет создать единое правовое пространство на
отдельной территории и обеспечить необходимый уровень бюджетного
контроля без дополнительных затрат. Данный опыт может использоваться в
процессе модернизации системы организации бюджетного контроля и в
нашей стране.
211
ГЛАВА 3.
ОБЩАЯ КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ОСНОВА
БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И БЮДЖЕТНОГО АУДИТА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Элементы системности российского бюджетного контроля
и бюджетного аудита
Итак, как уже было определено ранее, система представляет собой
многосоставное образование, включающее в себя как взаимосвязанные, так и
разрозненные элементы, объединяющиеся общей целью и задачами. По
мнению В.Г. Афанасьева «огромное значение в определении качественной
специфики системы, ее особенностей, свойств имеет структура –
внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи,
взаимодействия образующих ее компонентов»1.
Следовательно, при изучении системности бюджетного контроля и
бюджетного аудита в Российской Федерации важнейшее значение имеет
исследование ее элементов, выявление их особенностей и установление между ними механизма взаимосвязи.
В.Н. Садовский при изучении системности обращал внимание на то,
что
«свойства
системы
оказываются
не
просто
суммой
свойств
составляющих ее отдельных элементов, а определяются спецификой связи и
отношений между элементами, т.е. конституируются как интегративные
свойства системы как целого. Наличие связей и отношений между
элементами системы и порождаемые ими интегративные целостные свойства
системы
обеспечивают
относительно
самостоятельное,
обособленное
существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие)
системы»2. Более того, некоторые отдельные учреждения, осуществляющие
бюджетный контроль, позиционируют себя как обособленные институты, но
при этом они фактически являются лишь элементами функционирующей в
государстве системы бюджетного контроля и бюджетного аудита.
1
2
Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 24.
Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 83-84.
212
Важно также отметить то, что не все элементы имеют одинаковое
значение для системы. Так, одни элементы являются системообразующими,
а другие дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы
могут различаться и качественно, а именно формировать основу системы
(теоретические элементы) и являться непосредственно ее структурными
элементами (в управленческих отношениях это органы, учреждения,
должностные лица).
Более того, для эффективной работы системы государственного и
муниципального управления, к которой относится и система организации
бюджетного контроля, важнейшее значение имеет влияние внешних
факторов. Об этом в своей работе пишет В.Г. Афанасьев, который указывает
на то, что система – это такое образование, в котором «внутренние связи
частей между собой являются преобладающими по отношению к движению
этих частей и к внешнему воздействию на них»1. То есть, применительно к
исследуемой проблеме, все элементы системы организации бюджетного
контроля подвержены влиянию процессов (политических, экономических и
др.) происходящих в российском обществе, которые напрямую не зависят
от самой этой системы, но без учета которых невозможно составить
правильное о ней представление.
Итак, система бюджетного контроля и бюджетного аудита, включает в
себя как теоретические, так и практические элементы.
-
теоретические
элементы
являются
фундаментом
системы
бюджетного контроля и бюджетного аудита, ее основой. К ним относятся:
понятийный и категориальный аппарат бюджетного контроля и бюджетного
аудита, а также принципы и формы организации и осуществления
бюджетного контроля и бюджетного аудита2;
- практические элементы – это непосредственно организационные
элементы (органы, учреждения, должностные лица), в полномочия которых
1
Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 26.
См., подробнее о принципах и формах организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита § 2 и 3 данной главы.
2
213
входит осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации.
Рассматривая теоретические элементы, как уже отмечалось, важнейшее
значение имеет понятийный и категориальный аппарат системы бюджетного
контроля и бюджетного аудита. По мнению А.В. Оболонского и В.Д.
Рудашевского при изучении системности в государственном управлении
следует обратить внимание на то, что «системная терминология включила в
себя ряд терминов и понятий из различных отраслей знаний»1. Указанное обстоятельство свойственно и системе бюджетного контроля и бюджетного аудита России.
Важно понимать, что в настоящее время юридическая наука в
основном направлена на решение постоянно возникающих практических
вопросов, так как это непосредственно влияет на результат общественной
деятельности. Однако разработка теоретических основ научных знаний в
области юриспруденции необходима не менее, так как позволяет обеспечить
фундаментальность большинства научных исследований.
В российской юридической науке все чаще стали встречаться работы
именно по теории права, связанные с такими важными категориями как
предмет, система, методы, институты, отрасли права и др. Во-первых, это
объясняется
тем,
что
современное
законодательство
подвержено
постоянному изменению, а множество современных научных работ в области
юриспруденции зачастую направлены на простой анализ действующих норм
и судебной практики. Во-вторых, правоприменители часто скептически
относятся к практическим советам ученых-юристов.
В своем развитии правовая наука, исследующая проблемы бюджетного
контроля часто обращается к знаниям из области экономики, хотя, как
правильно
отмечает
Э.А.
Вознесенский,
юристы,
«обратившись
к
специальной экономической литературе, обнаружили, что дискуссионными
1
Оболонский А.В., Рудашевский В.Д.
государственного управления. М., 1978. С. 8.
Методология
214
системного
исследования
проблем
являются
практически
все
основополагающие
теории»1.
вопросы
Следовательно, юридической науке в области бюджетного контроля
необходимо
самостоятельно
разрабатывать
все
основные
научные
направления.
Как известно, каждая наука, в том числе и юридическая, имеет свою
систему категорий, понятий и терминов. Для любой науки используемые
понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени
важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании
процессов, происходящих в данной науке. Итак, одни юридические понятия
могут быть признаны категориями, а другие – нет.
Термин
«категория»
философам.
Вообще
отражающее
наиболее
исторически
категория
обязан
определяется
существенные
связи
своим
как
и
появлением
«общее
понятие,
отношения
реальной
действительности и познания»2. Однако изначально в истории философии
категории связывали с формами мышления3, но категории это не только
формы мышления, но и базовые понятия, которые «максимально обобщают
особенное, специфическое в объекте данной науки»4.
Научные категории имеют разное содержание и степень влияния на
систему. Одни выступают в качестве метода научного познания, являясь
центром аккумулирования научных знаний, другие выступают «опорными
пунктами познания»5, третьи дают возможность расширить горизонты
мышления в отношении тех или иных явлений, помогают анализировать
процессы, происходящие в практической деятельности. Однако самое
главное назначение научных категорий заключается в создании условий для
развития науки в целом.
1
Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. М., 1985. С. 105.
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 269.
3
Нырков В.В. Правовые категории: методологический аспект // Субъективные права и законные
интересы: теоретические основы и проблемы юридической защиты. Вып. 3, ч. 1. / Под ред. Ю.Н. Старилова.
Воронеж, 2002. С. 157.
4
Тененбаум В.О. Государство: система категорий. Саратов, 1971. С. 9.
5
Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 68.
2
215
Категориальный
аппарат
является
необходимым
инструментом
правового познания, выступая базой для науки, ее фундаментом, от которого
уже отталкиваются все остальные направления любой отрасли знаний.
Разделение понятий по отраслям имеет важное значение, позволяющее
классифицировать всю систему категорий по определенным направлениям.
Так, общепризнанным является деление категорий на частно-научные и
специально-научные.
Например, можно привести следующее определение категорий,
даваемое И.Д. Андреевым: «Есть понятия, которые отражают основные
свойства сравнительно небольшого класса предметов. В этом смысле мы
можем назвать их частнонаучными понятиями. Но есть такие понятия, в
которых
выражены
существенные
свойства,
связи,
отношения,
принадлежащие всем или почти всем предметам, явлениям, изучаемым
данной наукой. Такие наиболее общие понятия называют категориями»1.
В этой связи категории юридической науки можно разделить на
категории теории права (правоведения)2 и категории частных наук, однако
некоторые из них могут выступать одновременно и категориями общими,
применительно к науке в целом, и категориями частными, применительно к
конкретному направлению этой науки. Так, например: «норма права» –
общая, «норма финансового права» – частная; «правоотношения» – общая,
«финансовые правоотношения» – частная и т.д.
Система категорий юридической науки существенно отличается от
системы категорий иных наук. Уже внутри науки правовые категории
делятся на базисные (правовая норма, правоотношения, правовой институт и
др.) и специализированные категории, часто приходящие в науку из
нормативных актов. Об этом в своей работе говорит А.М. Васильев:
«Особенностью юридических категорий, по сравнению с понятиями других
общественных наук, является то, что они получают свое закрепление в
1
Андреев И.Д. Проблемы логики и методологии познания. М., 1972. С. 177.
В научной литературе встречается определения «категория теории права» и «категория правоведения»
по своему содержанию эти понятия являются равнозначными.
2
216
законе»1. Интересный момент заключается в том, что понятие «правовая
категория» само является категорией теории права.
При определении предмета науки необходимо понимать, что любая
наука состоит из знаний. Не исключение и финансовое право, состоящее из
трех основных частей научных знаний: 1) знания о финансово-правовых
нормах; 2) знания о финансово-правых категориях; 3) знания о практике
применения норм финансового права.
Особенностью финансово-правовых категорий, по мнению К.С.
Бельского, является то, что они, в отличие от других понятий и явлений,
образуют постоянную часть науки финансового права2. Именно финансовоправовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее
целостность, цементируют знания, образующие понимание финансового
права как отрасли права3.
Следовательно, категории, в отличие от норм
финансового законодательства, неизменны, что дает возможность науке
стабильно
развиваться,
формулировать
новые
совершенствовать
научные
терминологическую
определения,
обобщать
базу,
имеющийся
материал, а это позволяет готовить новые учебники, монографии и вести
научные исследования в различных направлениях науки финансового права.
В юридической литературе понятия и категории права подчас
интерпретируются только как результат прямого обобщения нормативного
материала и юридической практики. Однако их значение для науки гораздо
шире. Так, по мнению А.М. Васильева, «правовая теория познает правовые
взгляды
и нормы права через анализ закономерностей общественного
развития вообще и государственно-правовых процессов в особенности»4.
Несомненно, это утверждение относится и к категориям финансового права.
Система категорий современного российского финансового права
подлежит постоянной трансформации, в основном, вследствие слабого
1
Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 92.
Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 26.
3
Бельский К.С. Наука финансового права (глава 4) // Финансовое право / отв. ред. О.Н. Горбунова. М.,
2006. С. 60.
4
Васильев А.М. Правовые категории. М., 1976. С. 85.
2
217
развития
категориального
аппарата
советского
финансового
права,
вызванного тем, что в то время «категориальный аппарат отражал
относительно простую механику финансовой деятельности государства, все
сферы которой были публично-правовыми»1.
Однако нельзя забывать о том, что «развитие понятийного аппарата
науки и совершенствование юридической терминологии не должны вызывать
утрату точности и определенности устоявшихся терминов»2. В этой связи,
необходимо провести уточнение и углубление имеющихся категорий,
исключить старые, не отвечающие требованиям времени категории, а также
сформировать новые и по возможности реабилитировать ранее утраченные
правовые категории. Это бесспорно необходимо сделать и в науке
российского финансового права.
Финансово-правовые категории среди категорий иных отраслей права
имеют свои отличия. Несмотря на то, что наука финансового права
насчитывает достаточно длительную историю, говорить о полностью
сформированной системе её правовых категорий нельзя. Проблемы
отнесения тех или иных понятий к правовым категориям науки финансового
права являются одним из направлений современной российской науки
финансового права3.
Интересным представляется и тот момент, что практически любое понятие или категория финансового права одновременно может выступать и
как институт, подотрасль или даже отрасль права. Так, например, финансовое
право, бюджетное право, налоговое право, эмиссионное право, государственный кредит и др. Бюджетный контроль в этой связи одновременно высту1
Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 69.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 28.
3
См., например: Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М.,
2003; Казакбиева Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая
категория: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005; Кудряшева Е.В. Теоретическое и практическое значение категории «косвенные налоги»: финансово-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук:
12.00.14. М., 2004; Лукьянова Т.Г. Финансовая деятельность как правовая категория: Дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.14. М., 2008; Моисеев В.Н. Сбор как категория финансового права: Дис. … канд. юрид. наук:
12.00.14. М., 2008; Нуртдинов А.А. Государственная казна как финансово-правовая категория: Дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.14. М., 2008; Савсерис С.В. Категория «недобросовестность» в налоговом праве: Дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006 и др.
2
218
пает категорией и комплексным (смешанным) институтом бюджетного
права.
Базисными категориями финансового права являются те понятия,
которым «присуща целостность, глобальность и основательность»1. Их
можно разделить на две части – это базисные категории науки и базисные
категории права. К первой группе, например, относятся: «финансовоправовой институт»2, «финансовое и бюджетное правоотношение»3, «объект
науки финансового права» и «предмет науки финансового права»4. Не все
базисные категории являются исключительно категориями науки или права,
в некоторых из них можно найти элементы как категории науки, так и
элементы категории права. Это такие понятия, как «обязательство» и
«процесс»5, «централизация» и «децентрализация»6 и многие другие.
В науке нет единого мнения, какие именно категории финансового
права являются базисными. Так, К.С. Бельский к ним относит: «финансовую
деятельность
государства»,
«государственные
денежные
средства»,
«финансовое право», «финансовые акты», «бюджетное право», «бюджетную
систему», «банковское право», «банковскую систему» и др.7 М.А. Гурвич
также в качестве категории права указывает «финансовую деятельность
государства», называя её основной, «системообразующей для всей теории
финансового права»8. Его мнение разделяют Д.В. Винницкий9, М.В.
1
Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 27.
См.: Вакарюк Л.В. Категория «финансово-правовой институт»: методологические подходы к
определению // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 572.
3
См., например: Омельян А.С. Бюджетное правоотношение как категория бюджетного права //
Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 625; Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в
системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. С. 6.
4
См.: Пацуркивский П.С. Содержание категорий «объект науки финансового права» и «предмет науки
финансового права» // Финансовое право. 2004. № 4. С. 2.
5
См., подробнее: Карасева М.В. Категории «финансы», «обязательство», «процесс» в финансовом
праве // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 606.
6
См.: Махина С.Н. Некоторые аспекты децентрализации публичного управления и соотношения
правовых категорий и принципов «централизация» и «децентрализация» // Административное право и
процесс. 2005. № 4. С. 10.
7
См.: Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 27.
8
См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. Учебник для вузов. М., 1952.
9
См.: Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского
финансового права // Государство и право, 2003. № 2. С. 17-27.
2
219
Карасева1, А.А. Нечай2, а также М.Ф. Ивлиева, которая к базовым категориям
категориям науки финансового права относит «финансы» и «финансовую
деятельность государства»3. Д.М. Щекин называет основополагающей
категорией финансового права «публичные денежные фонды»4, а И.В.
Глазунова – «налоговый процесс»5. А.А. Нечай относит к базисным
категориям также «финансовое правоотношение». Она указывает на
отправные точки разногласий в определении категорий «финансовая
деятельность государства» и «предмета финансового права», включающего
местные финансы, что дает возможность выделения «муниципального
финансового права» в системе финансового права6.
Французский ученый П.М. Годме в своей работе «Финансовое право»
термин «категория» не использует, однако он применяет словосочетание
«центральное понятие финансового права»7, например, к ним он относит
понятие «государственных денежных средств»8. Отдельно автор выделяет
такие важные для финансовой деятельности государства термины, как
«оборот государственных денежных средств» и «бюджетное равновесие»9.
Помимо базисных категорий (родовых понятий науки), к категориям
также можно отнести те специализированные понятия науки, которые
формируют профессиональное мышление, являются важным направлением
науки. Ещё одним определяющим критерием отнесения того или иного
понятия к специализированным правовым категориям данной науки можно
1
См.: Карасева М.В. Финансовая деятельность государства – основополагающая категория финансовоправовой науки // Государство и право, 1996. № 11. С. 75-84.
2
Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права //
Государство и право. 2000. № 12. С. 31.
3
См.: Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке
финансового права // Государство и право, 2004. № 7. С. 20-26.
4
См.: Щекин Д.М. Публичные денежные фонды как основополагающая категория финансового права //
Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник. 2006 / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина;
Международная ассоциация финансового права. М., 2007. С. 117.
5
См.: Глазунова И.В. Налоговый процесс как базисная категория финансового права // Научные труды
РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 586.
6
См., подробнее: Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к категориям финансового права // Государство и право. 2000. № 12. С. 33-38.
7
Годме П.М. Финансовое право / Пер. и вступительная статья д.ю.н., проф. Халфиной Р.О. М., 1978.
С. 53.
8
Там же. С. 52.
9
См.: Там же. С. 56.
220
назвать
его
профессиональную
унификацию,
когда
данное
понятие
встречается только в этой науке.
К специализированным категориям финансового права, по мнению
автора, можно отнести такие понятия, как: «бюджет», «бюджетная
классификация», «государственный и муниципальный кредит», а также
«бюджетный контроль» и многие др.
Многие
ученые,
употребляя
термин
категория,
не
всегда
рассматривают его содержание с точки зрения используемой в данной работе
позиции, а именно как правовую категорию или категорию науки. Иногда в
это понятие не вкладывается глубокий смысл, оно используется лишь как
способ придания научности используемым оборотам. Вместе с тем, многие
ученые и практики употребляют этот термин достаточно часто. Так, А.Н.
Козырин категориями называет такие понятия финансового права, как
«валюта» и «валютные ценности»1, Н.И. Химичева – «государственные и
муниципальные расходы»2, Т.В. Жукова – «государственные услуги»3, В.А.
Вишнивецкая4 и А.В. Реут5 – «государственную пошлину», В.Н. Назаров –
«деньги»6, В.В. Гриценко и И.А. Рассыльников – «бюджет»7, Р.А. Гаврилюк
и А.В. Демин – «налог»8, Н.П. Кучерявенко – «предмет налогообложения»9,
А.А.
Нечай
–
«публичные
фонды»,
1
«публичные
расходы»
и
См.: Козырин А.Н. Категории «валюта» и «валютные ценности» в российском законодательстве //
Бухгалтерия и банки. 1998, №1.
2
См.: Химичева Н.И. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория //
Правовое регулирование государственных доходов и расходов. Международная научно-практическая
конференция. Харьков, 1998. С. 306.
3
См.: Жукова Т.В. Государственные услуги как категория права // Научные труды РАЮН. Выпуск 6.
Том 2.
4
См.: Вишнивецкая В.А. Исторический аспект формирования государственной пошлины как правовой
категории // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 575.
5
См.: Реут А.В. Государственная пошлина как категория налогового права // Финансовое право. 2006.
№ 3. С. 20.
6
См.: Назаров В.Н. Деньги как категория финансового права // Финансовое право. 2009. № 7. С. 15.
7
См.: Гриценко В.В. Бюджет как публично-правовая категория // Бюджетное право Российской
Федерации: Ежегодник. 2006 / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация
финансового права. М., 2007. С. 46; Рассыльников И.А. Бюджет как правовая категория // СевероКавказский юридический вестник. 2005. № 3. С. 86.
8
См.: Гаврилюк Р.А. Юридическая категория налог: основные типы доктринальных подходов к
определению // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 582; Демин А.В. Налог как правовая категория:
понятие, признак, сущность // Налоговый вестник. 2002. № 3. С. 154.
9
См.: Кучерявенко Н.П. Место категории «предмет налогообложения» в регулировании налоговой
обязанности // Научные труды РАЮН. Выпуск 6. Том 2.
221
«государственные расходы»1,
А.Г. Пауль – «доходы бюджета»2, А.С. Титов
Титов – «недоимку»3, М.В. Разгильдиева – «пени»4, Т.Ю. Сащихина –
«налоговую обязанность»5, Е.В. Покачалова – «государственный долг»6, В.Е.
В.Е. Кузнеченкова – «налоговый процесс»7, О.А. Сафонов – «экономическую
«экономическую безопасность»8. О.Ю. Бакаева выделяет новую категорию
финансового права – «финансово-правовой статус»9.
В России в целях качественного улучшения правового регулирования
бюджетных
отношений
особое
значение
приобретает
теоретическая
разработка всех базисных и специализированных категорий. Одной из таких
категорий является бюджетный контроль, который является производной от
специализированной
категории
«финансовый
контроль»
и
базисной
категории «контроль».
Зачастую, чтобы понять сущность бюджетного контроля, необходимо
выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые
позволили бы установить его индивидуальность и определить роль и место
среди иных близких понятий10. Проблема разграничения понятий является
актуальной не только в теории, но и в практике. Так, например, Т.А. Рик и
1
См.: Нечай А.А. Публичные фонды как категория современного финансового права // Журнал
Российского права. 2004. № 11. С. 66; Он же. Публичные расходы как трансформационная категория
«государственные расходы в современном финансовом праве // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С.
620.
2
См.: Пауль А.Г. Категория «доходы бюджета» в финансовом праве // Научные труды РАЮН. Выпуск
4. Том 3. С. 629.
3
См.: Титов А.С. Недоимка как категория налогового права // Финансовое право. 2002. № 1. С. 61.
4
См.: Разгильдиева М.Б. Категория пени как мера налоговой ответственности // Научные труды
РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 467.
5
См.: Сащихина Т.Ю. Налоговая обязанность как правовая категория // Финансовое право. 2006. № 12.
С. 22.
6
См.: Покачалова Е.В. Финансово-правовая категория государственного долга в аспекте
конституционных основ // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3. С. 644; Она же. Государственный долг
как финансово-правовая категория // Юридический вестник Ростовского государственного экономического
университета. 2004. № 1. С. 13.
7
См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс в системе финансово-правовых категорий // Финансовое
право. 2005. № 6. С. 30.
8
См.: Сафонов О.А. Экономическая безопасность как финансово-правовая категория // Финансовое
право. 2007. № 7. С. 2.
9
См.: Бакаева О.Ю. Содержание категории «финансово-правовой статус» (на примере таможенных
органов) // Государство и право. 2006. № 1. С. 95.
10
Мельник М.В. Ревизия и контроль. М., 2006. С. 11.
222
В.В. Титов указывают на то, что необходимо уделить должное внимание
разработке категориального аппарата финансового контроля1.
Финансовый контроль является одной из важных специализированных
категорий финансового права. Данное мнение основано на том, что
финансовый контроль – это комплексный (смешанный) институт финансового права, а также важное специальное понятие, включающее в себя такие
элементы, как: бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный
контроль, банковский надзор. Финансовый контроль нельзя считать чистой
экономической или юридической категорией – это сложное экономикоправовое
образование.
«финансовый
Как
контроль
–
справедливо
сложная,
отмечает
Е.Ю.
многоаспектная
Грачева,
категория»2.
Применительно к праву контроль одновременно является и правовой
категорией и категорией науки.
Бюджетный контроль как категория науки финансового права – это
специальная
область
знаний,
связанная
с
изучением
особенностей
организации и осуществления в Российской Федерации контроля за
расходованием государственных и муниципальных бюджетных средств и содержанием публичного имущества.
С целью унификации терминологии бюджетного контроля, как уже
отмечалось ранее, в работе предлагается использовать такие понятия, как:
государственный федеральный бюджетный контроль; государственный
региональный бюджетный контроль; муниципальный бюджетный контроль.
Указанные понятия необходимо выделять и в содержании категории
«бюджетный контроль».
Одна из целей выделения указанных понятий заключается в появлении
возможности для детального рассмотрения системы бюджетного контроля на
федеральном,
региональном
и
муниципальном
уровне
и
создания
представления о некой оптимальной модели системы бюджетного контроля и
1
См., Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе
Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 9. С. 4.
2
Финансовый контроль / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. М., 2004. С. 122.
223
бюджетного аудита в Российской Федерации. Практической целью является
изучение дальнейших путей развития и укрепления системы организации
бюджетного контроля в нашей стране.
Введение в научный оборот таких понятий, как: «государственный
федеральный
бюджетный
бюджетный
контроль»
контроль»,
и
«государственный
«муниципальный
региональный
контроль»1,
бюджетный
предполагает:
а) определение их сущности и содержания;
б) обоснование необходимости их появления;
в) прогнозирование предполагаемых результатов введения в научный
оборот указанных понятий.
Более того, введение новых терминов неизбежно повлечет за собой
установление четких границ их применения в рамках понятия «бюджетный
контроль».
Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе
понимается деятельность, осуществляемая на всей территории Российской
Федерации федеральными органами государственной власти и специально
созданными
для
территориальные
этого
федеральными
отделения.
Объектом
структурами,
такого
включая
контроля
их
выступают
денежные средства федерального бюджета и федеральное имущество.
В действительности становится понятным, что федеральные органы
власти в России не могут в полном объеме контролировать все денежные потоки государства и тем более муниципальных образований. Более того, централизованная система бюджетного контроля является более затратной (для
проведения контрольных мероприятий необходимо перемещаться на большие расстояния). Поэтому требуется функциональная децентрализация полномочий органов бюджетного контроля и бюджетного аудита, которые
должны при этом осуществлять свою деятельность на единых принципах и
1
См., подробнее об этом: Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного
регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9; Лагутин И.Б.
Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7.
224
по схожим методикам. Для создания системы единоначалия при осуществлении бюджетного контроля и бюджетного аудита в России началось создание
единых принципов его организации и осуществления на всей территории государства. Для этого внесены изменения в БК РФ, в федеральный закон «О
Счетной палате Российской Федерации», принят федеральный закон «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Построение единой вертикальной системы органов бюджетного контроля позволит
унифицировать эти органы, выявить неэффективные контрольные учреждения и повысить статус органов бюджетного контроля в системе публичного
управления, а также сделать их более независимыми. Федеральные структуры (например, контрольное управление Президента Российской Федерации
или Счетная палата Российской Федерации) могут выступить в качестве координаторов деятельности органов бюджетного контроля, всех уровней власти и на всей территории государства.
Еще одним важным понятием в содержании бюджетного контроля является категория «публичный аудит», включающая в себя понятие «бюджетный аудит». По справедливому мнению С.Н. Рябухина, «государственный и
муниципальный
финансовый
контроль
–
это
не
просто
механизм
отслеживания бюджетного процесса, а мониторинг и анализ состояния
экономики и общества, направленные на финансовую оценку эффективности
использования государственных ресурсов»1. Что касается разновидностей
публичного аудита в деятельности органов бюджетного контроля, то важнейшими из них являются стратегический аудит и аудит эффективности.
Однако стоит отметить, что в настоящее время термин «аудит эффективности» в науке и практике активно используется2, а вот понятие «стратегический аудит» только оформляется.
1
См.: Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и
государственной собственности в современных условиях. Автореф. Дисс. … докт. экон. наук. М., 2007. С 12.
2
С.Н. Рябухин выдвигает идею «органичного сочетания категорий традиционного государственного
финансового контроля с категорией государственного аудита, когда у общества появляется возможность
влияния на управление общественными ресурсами на основе результатов аудита эффективности, т.е. оценки
225
В порядке небольшого отступления следует отметить, что в настоящее
время исследование эффективности тех или иных действий является
предметом специального научного направления в экономике – теории
эффективности. Эта теория имеет хорошо развитый понятийный аппарат, и
многие ее положения успешно используются в различных областях
практической деятельности. Под эффективностью понимается наиболее
общее свойство любых целенаправленных процессов (операций), которое
раскрывается через понятие «цель операции» и объективно выражается
степенью достижения этой цели с учетом затрат ресурсов и времени1.
Появление категории «публичный аудит» непосредственно сказалось
на правовой терминологии. Так, традиционно в современной науке
финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный
финансовый контроль. Важно обратить внимание на то, что многими учеными под негосударственным финансовым контролем понимается исключительно аудиторская деятельность, однако к негосударственному контролю
также можно отнести и муниципальный финансовый (бюджетный)
контроль, так как местное самоуправление в России отделено от
государственной власти. Вместе с тем, в литературе (как в научной, так и в
учебной) муниципальный финансовый (бюджетный) контроль часто относят
к государственному финансовому контролю.
Итак,
финансовый
подводя
контроль
промежуточный
более
итог,
правильно
можно
разделять
определить,
на
что
аудиторскую
деятельность (не относящуюся к финансовому праву), государственный
федеральный
финансовый
контроль
(государственный
федеральный
бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский
результативности и экономичности распоряжения государством этими ресурсами. В этой связи проблема
интереса выходит на национальный уровень и становится стержневой основой государственного
финансового контроля и аудита» (Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования
бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях. Автореф. дисс. … докт.
экон. наук. М., 2007. С. 13).
1
См.: Бровкина Н.Д. Оценка эффективности и аудит: соотношение и взаимосвязь // Аудит и
финансовый анализ. 2004. № 2. С. 201.
226
надзор),
государственный
региональный
бюджетный
контроль
и
муниципальный бюджетный контроль.
Системообразующие элементы системы
бюджетного контроля и бюджетного аудита
Государственный
федеральный
Государственный
региональный
- законодательной
власти (Счетная
палата РФ
- исполнительной
власти, включая
территориальные
отделения
Федеральной службы
финансовобюджетного надзора и
Федерального
казначейства
- в судебной власти,
а именно Главное
контрольное
управление Судебного
департамента при
Верховном суде РФ
-законодательной
власти (Контрольносчетные органы
субъектов РФ)
- исполнительной
власти (органы
бюджетного контроля
финансовых органов
исполнительной
власти субъектов РФ и
отдельно созданные
органы бюджетного
контроля)
Схема 4
Муниципальный
Органы бюджетного
контроля местного
самоуправления
(муниципальный
бюджетный контроль)
Системообразующими элементами системы организации бюджетного
контроля в России, как отмечалось ранее, являются государственный
федеральный бюджетный контроль и бюджетный аудит, который
представляет собой организацию учреждений бюджетного контроля и бюджетного аудита, включая их территориальные управления, созданные
федеральными
эффективности
органами
власти
использования
с
целью
федеральных
проверки
законности
бюджетных
и
средств;
государственный региональный бюджетный контроль и бюджетный аудит
и муниципальный бюджетный контроль и бюджетный аудит.
По мнению автора, связующим элементом при организации системы
бюджетного контроля в Российской Федерации является государственный
региональный бюджетный контроль и бюджетный аудит, который
фактически выполняет функцию соединительного звена между федеральным
и местным уровнями власти в системе организации бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации.
227
В настоящее время государственному региональному бюджетному
контролю в науке уделяется достаточно пристальное внимание1. Вызвано это
не только реформированием этого элемента, но и той ролью, которая
отводится ему в системе организации бюджетного контроля и бюджетного
аудита в Российской Федерации.
Важно отметить, что на региональном уровне сложилась система
органов осуществляющих контрольные полномочия в сфере бюджетных
отношений, деятельность которых помимо прочих нормативных правовых
актов регулируется специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а
также принятыми в каждом субъекте Российской Федерации специальными
законами о контрольно-счетных органах. Встречаются и специальные
региональные законы обеспечивающие деятельность органов финансового
контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализ
положений указанных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод
о том, что созданные органы осуществляют контроль именно за движением
бюджетных средств, то есть осуществляют бюджетный контроль и не
исполняют иные виды финансового контроля (налоговый контроль,
валютный
контроль,
«государственный
«государственный
банковский
надзор).
региональный
региональный
Следовательно,
финансовый
бюджетный
понятия
контроль»
контроль»
и
являются
равнозначными понятиями2.
При изучении понятия «государственный региональный бюджетный
контроль» необходимо исследовать термин – «регион». «Регион» (от лат. region – страна, область) – это «большая область, группа соседствующих стран
1
См., например: Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль (организационно-правовые и
теоретические основы). М., 2009; Кондрат Е.Н. Региональный финансовый контроль в современной России.
М., 2011; Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля в России. М.,
2012; Беляев В.П., Брежнев О.В., Лагутин И.Б., Хорошильцев А.И. Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования. М., 2013 и др.
2
На это указывает и БК РФ, где в п. 1 ст. 265 БК РФ определено, что «государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения бюджетного законодательства Российской
Федерации и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения».
228
или
территории,
районы,
объединенные
по
каким-нибудь
общим
признакам»1. Прилагательное «региональный» определяется как «местный,
относящийся к какой-нибудь определенной области. Региональные центры»2.
Вообще существует несколько трактовок понятия регион (географический
регион, экономический регион и др.). Не всегда регион выступает в качестве
территориальной единицы государства, так для географии регион – это
участок суши (часть земной поверхности) со специальными параметрами.
При этом географический регион может распространяться не только на одно,
но и на многие государства.
В Российской Федерации существует понятие «экономический регион»
– это территория нескольких субъектов Российской Федерации, между
которыми
существует
развитая
система
хозяйственных
связей
и
экономических отношений.
В науке в последнее время более часто стало использоваться понятие
«экономический район»3, но при этом органы государственной статистики
употребляют термин «регион»4. При этом они выделяют не 11, а 12 регионов,
включая Калининградскую область.
По мнению автора, во избежание путаницы с терминологией более
рационально для определения экономического региона использовать термин
«экономический район», но для этого, как минимум, необходимо внести
изменения в действующие нормативные правовые акты.
Нельзя не согласиться с мнением Е.Г. Крыловой, что «управление
большим
государством,
имеющим
значительную
территорию
и
многочисленное население, из одного центра затруднительно»5. Однако
применительно к Российской Федерации во главу угла можно поставить
1
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 672.
Там же.
3
В Российской Федерации выделяется 11 экономических районов: Центральный, ЦентральноЧерноземный, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Северный, Северо-Кавказский, Северо-Западный,
Поволжский, Уральский, Волго-Вятский, Западно-Сибирский // Федеральный центр информатизации
Счетной палаты Российской Федерации (www.ach-fsi.ru/Legislation/RF).
4
Общероссийский классификатор экономических регионов ОК 024-95 утвержден постановлением
Госстандарта РФ от 27 декабря 1995 г. № 640.
5
Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 14.
2
229
именно большую территорию. Что касается населения1, то главным при
территориальном
делении
Российской
многочисленность
жителей,
а
скорее
Федерации
в
отношении
является
республик
не
–
национальный критерий, а в отношении остальных субъектов – исторический
(сложившееся административное деление). Только в последние годы активно
начался процесс объединения субъектов Российской Федерации, что вызвано
в основном желанием оптимизировать систему управления на отдельно
взятой территории.
До конца не ясен правовой статус таких территориальных образований,
как федеральные округа2. Действительно, для современной истории
Российской
Федерации
федеральные
округа
это
новые,
ранее
не
существовавшие территориальные единицы3. Цель создания федеральных
округов заключается в желании усилить власть президента на всей
территории российского государства независимо от вида субъекта, в него
входящего (республика, край, область, автономный округ и прочее). К.В.
Черкасов применительно к процессу создания федеральных округов
справедливо отмечает, что проведенная реорганизация затронула органы,
осуществляющие
межрегиональные
исполнительной
контрольно-надзорные
территориальные
власти,
полномочия
органы
которых
функции,
бывшие
федеральных
органов
распространялись
на
территории граничащих друг с другом субъектов России или их частей, а
также
федеральные
органы
исполнительной
власти,
руководство
деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную
1
В Российской Федерации на 1 января 2008 года общая численность населения составляла чуть более
142 млн. человек. Так, например, население Египта (около 77,5 млн. человек); население Украины (около 46
млн. человек), территории же этих государств, по сравнению с Российской Федерации несопоставимы.
2
В России в федеральных округах действуют исключительно назначенные органы власти. Также
отсутствие выборных органов власти можно встретить и в городе Москве на уровне административных
округов (ими управляют назначенные префекты).
3
В России на современном этапе существуют 9 федеральных округов: Центральный федеральный
округ (ЦФО); Южный федеральный округ (ЮФО); Северокавказский федеральный округ (СКФО); Северозападный федеральный округ (СЗФО); Дальневосточный федеральный округ (ДВФО); Сибирский
федеральный округ (СФО); Уральский федеральный округ (УФО); Приволжский федеральный округ (ПФО).
230
деконцентрацию властных полномочий1. Одной из основных целей создания
федеральных округов является усиление именно контрольных функций
президентской власти на всей территории государства.
К.В. Черкасов указывает также на необходимость дальнейшей
административной реформы, направленной на создание и функционирование
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на
уровне
федерального
(реорганизации)
округа
при
территориальных
одновременной
органов
ликвидации
федеральных
органов
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 2. При этом К.В.
Черкасов подчеркивает, что нецелесообразно наделять их исполнительнораспорядительными полномочиями и утверждением бюджетов для каждого
из федеральных округов3.
Важно отметить, что К.В. Черкасов в своей работе применительно к
федеральным округам не использует термин «регион». При этом автор
указывает на то, что «федеральные округа не являются субъектами
Российской Федерации, не вносят каких-либо изменений в государственное
устройство России, в правовой статус субъектов Российской Федерации, не
меняют их территориальных границ. Объединение субъектов Российской
Федерации в федеральные округа носит формальный, абстрактный
характер»4.
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод, что федеральные
округа в настоящее время не являются полноценными территориальными
единицами, это лишь части государства, на которые распространяются
функции Полномочных представителей Президента Российской Федерации,
то есть это определенные границы полномочий такого представителя.
Важно отметить, что появление территориальных органов управления в
государстве свойственно не только федеративным, но и унитарным
1
См.: Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административноправовое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
2
См.: там же. С. 9.
3
См.: там же. С. 10.
4
Черкасов К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административноправовое исследование. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 15.
231
государствам,
однако
в
последних
административно-территориальные
образования не обладают суверенитетом, а именно «правом иметь
собственную
политическую
власть
и
проводить
самостоятельную
политику»1. Созданные на местах органы часто напрямую подчиняются
центральным органам власти, обычно в зависимости от компетенции. Однако
в большинстве современных унитарных государств, таких как Франция,
Италия, Швеция, Египет, Норвегия, сильны децентрализованные течения в
системе управления. В науке даже появился термин «регионалистское
государство»,
используемый
для
обозначения
децентрализованных
унитарных государств, территории которых целиком состоят из автономных
образований (Италия, Испания)2.
Е.Г. Крылова предлагает считать «регионалистское государство»
особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством)
формой государственного устройства3. Подводя итог, можно определить, что
употребление термина «регион» как территории государства может
использоваться применительно как к федеративному, так и к унитарному
государству.
В
связи
с
тем,
что
понятие
«региональный»
в
российском
законодательстве, юридической науке и правоприменительной практике
трактуется по-разному4, было бы целесообразным остановиться подробнее на
вопросе о том, что в данной работе под «региональным» измерением в
отношении
государственного
регионального
1
бюджетного
контроля
Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 14.
2
См.: там же. С. 15.
3
Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. С. 15.
4
В ст. 1 указа Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской
Федерации» от 03.06.1996 г. № 803 «Под регионом понимается часть территории Российской Федерации,
обладающая общностью природных, социально-экономических, национальных и иных условий», при этом
в этой же статье указывается, что «регион может совпадать с границами территории субъекта Российской
Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации»;
В п. 3) ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от
26.12.2008 г. № 294-ФЗ «региональный государственный контроль (надзор) – деятельность органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление
государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации».
232
понимается деятельность органов бюджетного контроля законодательной
и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проверке правомерности и эффективности движения средств регионального бюджета.
Термин «региональный» часто применяется и в отношении других
направлений финансовой системы государства: региональный бюджет,
региональные налоги, региональное имущество.
Понятие «государственный региональный бюджетный контроль», по
мнению автора, необходимо закрепить и в законодательстве, так как многие
одноуровневые понятия уже имеют нормативную основу (в статье 14 БК РФ
определяется понятие «региональный бюджет», а в пункте 3 статьи 12 НК РФ
устанавливается понятие «региональный налог»). Подобная мера позволит
учесть
специфику
разграничить
региональных
понятие
контрольных
«государственный
правоотношений
региональный
и
бюджетный
контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль».
Под территориальным бюджетным контролем в работе понимается
деятельность
исполнительной
территориальных
власти
в
управлений
субъектах
федеральных
Российской
органов
Федерации
по
осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансовобюджетного надзора и Федерального казначейства).
В.Е. Чиркин указывает на тот факт, что «публичная власть
муниципального образования ограничена верховенством власти государства,
а в федеративных государствах (в тех отношениях, которые выходят за
пределы вопросов местного значения) – властью субъекта федерации»1.
Помимо этого «законы государства, представляющего все общество,
распространяются на все территориальные публичные коллективы, законы
субъекта федерации – на муниципальные образования и т.д. С другой
стороны, каждый нижестоящий территориальный коллектив обладает
1
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 45.
233
самостоятельностью в рамках полномочий, представленных законами
государства, своими предметами ведения»1.
Как отмечает А.Б. Иванюженко «спорным является утверждение о
разделении государственных и муниципальных финансов»2, а «финансовый
контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, представляет
собой составной элемент общегосударственного финансового контроля (при
сохранении самостоятельности контрольных полномочий органов местного
самоуправления,
гарантированной
ст.
12
Конституции
Российской
Федерации)»3.
В
современной
науке
встречается
понятие
«территориальный
бюджет»4, однако этот термин не совсем корректный, так как под
территорией государства можно подразумевать любую его часть, а бюджеты
формируются
только
территориальных
в
специально
образованиях
созданных
(субъект
административно-
Российской
Федерации,
муниципальное образование). Так, например, А.М. Максимов утверждает,
что «территориальная организация местного самоуправления является одним
из видов территориальной организации государства, тесно взаимосвязана с
федеративным устройством, административно-территориальным делением,
земельно-правовой
и
градостроительной
организацией
территории
государства, однако автономна и не сводима к ним. Качественное правовое
регулирование территориальной организации местного самоуправления
предполагает увязку его с правовым регулированием отношений, в которых
проявляются
иные аспекты территориальной организации государства5.
Даже такой вид муниципального образования, как территориальное
общественное самоуправление (ТОС), которое может создаваться, начиная с
подъезда многоквартирного жилого дома, не получило возможности иметь
1
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 26.
Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для
подконтрольных и контролеров). СПб., 2010. С. 305.
3
Там же. С. 306.
4
См., например: Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных
бюджетов. Дисс. … канд. экон. наук, Саратов, 2001.
5
Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы
совершенствования правового регулирования. Автореф. дисс. … канд . юрид. наук. М., 2010. С. 8.
2
234
свой бюджет, а лишь наделяется правом составлять смету своих расходов.
При
этом
территориальное
общественное
самоуправление
является
территориальной единицей.
В последнее время в России все чаще начинает использоваться термин
«проблемный регион»1. При этом в его основе лежат не экономические
особенности отдельно взятого субъекта Российской Федерации, а действия
властей субъекта Российской Федерации по выполнению поставленных
задач, то есть и проблемы с управлением в регионе.
Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, в России слова «регион»,
«региональный» обычно относят к субъектам Российской Федерации. Однако
данный автор указывает на то, что в настоящее время можно говорить и о
существовании так называемых региональных муниципальных образований,
которые «территориально (но отнюдь не по подчиненности) включают в свой
состав первичные муниципальные образования более низкого уровня с
меньшей территорией»2. В России к региональным муниципальным
образованиям
можно
характеристике
отнести
муниципальные
районы,
но
при
понятие «региональные» не используется, однако
их
в
некоторых зарубежных странах такая терминология есть3.
В России на уровне субъектов Российской Федерации сложилась
устойчивая
система
взаимодействия
различных
органов
власти,
осуществляющих бюджетный контроль. Так, в каждом субъекте Российской
Федерации имеются территориальные отделения Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора (органа бюджетного контроля в системе
федеральной исполнительной власти), а также осуществляется бюджетный
контроль
со
стороны
Счетной
палаты
Российской
Федерации
за
расходованием бюджетных средств федерального бюджета в регионах.
Помимо этого контрольными полномочиями наделено также Федеральное
1
Термин «проблемный регион» начал встречаться в научной литературе совсем недавно, но он часто
используется применительно к различным видам отношений, так например, эколого-экономический
проблемный регион (Аральское море и зона Чернобыльской катастрофы), социально-экономический
проблемный регион (Балканы, Ближний восток, Кавказ) и прочее.
2
Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 72.
3
См., подробнее: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 72.
235
казначейство, также имеющее свои территориальные отделения в субъектах
Российской Федерации.
В целом, федеральный, региональный и муниципальный бюджетный
контроль являются элементами единой системы организации бюджетного
контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Однако эти
элементы имеют свои различия. Так, на федеральном уровне дисбаланс, в
основном, существует в распределении полномочий в сфере бюджетного
контроля
между
контрольным
органом
законодательной
власти
и
контрольными органами исполнительной власти. Представители Счетной
палаты Российской Федерации считают, что бюджетный контроль в системе
исполнительной власти изначально неэффективен из-за подчиненности
Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора
Министерству
финансов Российской Федерации. В свою очередь, контрольные органы в
системе исполнительной власти имеют богатый опыт работы (существуют
более продолжительный промежуток времени), что позволяет достаточно
эффективно осуществлять финансово-бюджетный надзор и контроль в
отношении получателей средств федерального бюджета. Кроме того,
последние контролируют получателей средств федерального бюджета не
зависимо от направлений их деятельности (по плану контрольных
мероприятий), а Счетная палата Российской Федерации часто осуществляет
выборочные
проверки,
в
основном
по
отдельным
направлениям
(национальные проекты, строительство олимпийских объектов и прочее).
Поэтому в споре «кто лучше» не может быть победителя, так как качество
своей работы чаще всего оценивают сами эти органы.
На уровне субъектов Российской Федерации органы государственного
регионального бюджетного контроля начали создаваться в середине 90-х гг.
XX века, что дает возможность говорить о сложившейся системе отношений,
качественной нормативной базе в ряде субъектов Российской Федерации и об
имеющемся опыте работы указанных органов. Однако есть и проблемы,
связанные с отсутствием четкого разграничения полномочий в сфере
236
бюджетного
контроля
между
субъектом
Российской
Федерации
и
муниципальными образованиями этого субъекта.
Если в субъектах Российской Федерации система бюджетного
контроля стала показывать свои обозримые контуры, то о системе местного
самоуправления этого утверждать нельзя.
Помимо системообразующих элементов бюджетного контроля –
государственного федерального бюджетного контроля, государственного
регионального бюджетного контроля и
муниципального бюджетного
контроля, подразделяющихся по территориальному принципу в системе
организации бюджетного контроля можно выделить и дополнительные
элементы.
Однако,
важно
отметить,
что
системообразующие
элементы
бюджетного контроля неоднородны по своему содержанию и состоят из
специализированных органов бюджетного контроля, органов бюджетного
контроля общей компетенции и иных органов и должностных лиц, в
полномочия которых входит осуществление бюджетного контроля. К
специализированным органам бюджетного контроля относятся следующие:
на федеральном уровне – Счетная палата Российской Федерации и
Федеральная
служба
финансово-бюджетного
надзора,
включая
ее
территориальные отделения; на региональном уровне – контрольно-счетные
органы субъектов Российской Федерации и органы бюджетного контроля
исполнительной власти; на муниципальном уровне – контрольно-счетные
органы муниципальных образований.
К органам общей компетенции относятся те органы и учреждения, для
которых бюджетный контроль не является основной функцией, а выступает в
качестве сопутствующей основной или дополнительной деятельностью.
Важнейшее место в России среди органов бюджетного контроля общей
компетенции занимает Федеральное казначейство.
Итак, система бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации это сложносоставное образование, состоящее из
237
системообразующих и дополнительных элементов, которое, по мнению
автора, схематично выглядит следующим образом:
Схема 5
Система бюджетного контроля и бюджетного аудита
в Российской Федерации
Системообразущие
элементы
Практические
элементы
системы
Дополнительные
элементы
Органы
бюджетного контроля
общей компетенции
Специализированные
органы
Федеральный
бюджетный
контроль
Региональный
бюджетный
контроль
Муниципальный
бюджетный
контроль
Теоретические
элементы
системы
- Счетная палата РФ
- ФСФБН
- Федеральное
казначейство
- контрольноревизионные
подразделения главных
распорядителей
- иные участники
- контрольно-счетные
органы субъектов РФ
- органы бюджетного
контроля исполнительной
власти субъектов РФ
- финансовые органы
субъектов РФ
- иные участники
- контрольно-счетные
органы муниципальных
образований
- финансовые органы
местных администраций
- иные участники
Понятийный и категориальный аппарат бюджетного контроля и
бюджетного аудита, входящий в его содержание, принципы и формы
организации бюджетного контроля и бюджетного аудита
Иные органы и должностные лица, в полномочия которых входит
осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита, определяются
БК РФ (ст. 160.2-1, 269.1, 269.2). К ним можно отнести главного
распорядителя
администратора
(распорядителя)
бюджетных
(администратора)
доходов
средств,
главного
бюджета,
главного
администратора (администратора) источников финансирования дефицита
бюджета,
финансовые
органы
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных образований и др. Данные субъекты могут существовать как
238
в организационно-обособленных формах, так и находится в структуре
органов и учреждений.
В настоящее время в научной литературе встречаются несколько
подходов к классификации элементов системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Так, например О.Б. Шемякина, в
зависимости от уровней бюджетной системы выделила три уровня,
соответствующих уровням бюджетной системы Российской Федерации:
федеральный
уровень
финансового
контроля;
региональный
уровень
финансового контроля; местный уровень финансового контроля1. Однако
О.Б. Шемякина в своей классификации под финансовым контролем явно понимает бюджетный контроль, так как на региональном и местном уровнях,
кроме
бюджетного
контроля
никаких
иных
видов
контроля
не
осуществляется.
Далее, О.Б. Шемякина в системе государственного финансового
контроля выделяет две подсистемы – внешний и внутренний финансовый
контроль2. При этом в такой классификации теряется муниципальный
уровень, который, как известно, не входит в систему государственного
финансового
контроля,
но
при
этом
контрольно-счетные
органы
муниципальных образований осуществляют внешний контроль.
Примерно такой же концепции придерживается и Э.С. Карпов, который
рассматривает именно систему бюджетного контроля, подразделяя ее на
федеральный, региональный и местный (по территориальному принципу), а
также на внутренний и внешний бюджетный контроль3.
Указанные подходы, по мнению автора, изначально основаны
исключительно на нормах БК РФ, где внешние органы контроля это те
органы, которые наделены правом осуществления внешней проверки отчета
1
См., подробнее: Шемякина О.Б. Внешний финансовый контроль как необходимый элемент и
подсистема государственной системы финансового контроля // Финансовое право. 2007. № 5. С. 14.
2
См.: там же.
3
См., подробнее: Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации. М., 2012. С. 57.
239
об исполнении бюджета1. Отсюда и понятие «внешние органы контроля»2.
Такой подход отличается от зарубежного опыта, где к внешним органам
относятся учреждения организационно независимые от проверяемых ими
субъектов.
Подводя
итог,
можно
заключить,
что
наиболее
правильно
применительно к системе бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации в качестве критерия классификации применять
территориальный принцип, что не противоречит ни научным подходам, ни
действующему законодательству. Более того, органы бюджетного контроля,
помимо территориального принципа, можно дополнительно разграничивать
и по цели их организации. Так, их можно разделить на специализированные
(созданные исключительно для осуществления бюджетного контроля), и на
органы
бюджетного
бюджетный
контроль
контроля
общей
является
компетенции
сопутствующей
(для
которых
основной
или
дополнительной деятельностью).
Более того, система бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации должна учитывать не только практические элементы
системы (современную организационную структуры бюджетного контроля и
бюджетного аудита), но и теоретические элементы системы, цель исследования которых заключается в усовершенствовании существующей системы
бюджетного контроля и бюджетного аудита Российской Федерации.
1
Однако важно отметить, что в настоящее время понятие «внешние органы контроля» понимается более широко и в ином качественном контексте.
2
См.: ст. 268.1 БК РФ «Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля».
240
§ 2. Принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита
и практика их правового закрепления
Любая деятельность, связанная с управлением, будь то государство,
муниципальное образование или частная организация, всегда должна иметь
свои основы. Несомненно, такие основы должны быть и у бюджетного
контроля. В качестве таких основ выступают принципы, заложенные в
Конституции Российской Федерации, БК РФ, Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»,
законодательстве субъектов Российской Федерации.
Немаловажное
значение для понимания принципов бюджетного
контроля и бюджетного аудита в нашей стране имеют также специальные
документы, среди которых нужно отметить «Декларацию принципов
деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации».
Вообще понятие «принцип» (от лат. principium – основа, начало) – это
основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения,
теоретической программы1. То есть это то, что является первоосновой какого
либо явления, процесса, института, научного подхода и т.д.
В свою очередь, важно отметить, что правовые принципы имеют свои
отличия от общих принципов, заключающиеся в том, что они не должны
базироваться только на научной основе, а первостепенное значение имеет
именно правовое закрепление этих принципов.
С одной стороны, если принципы, заложенные в основе контрольной
деятельности, закреплены в нормативных правовых актах, то они по своей
сути являются правовыми принципами2. С другой стороны бюджетный контроль является элементом публичного управления, следовательно, принципы
1
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 595.
Так, например, А.А. Джагарян указывает на то, что «конституционные принципы государственного
контроля являются по своей природе принципами правовыми» (Джагарян А.А. Конституционно-правовые
основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 79).
2
241
бюджетного контроля, в первую очередь, выполняют организационную и
управленческую функцию.
Важно отметить, что свои принципы имеют и те правовые институты,
которые лишь находятся в процессе своего становления. Однако процесс
становления правового института несомненно базируется на каких-то общих
принципах, свойственных данной деятельности. В связи с тем, что
нормативная база данного института полностью не сформировалась, не все
принципы получили свое правовое закрепление. К таким институтам можно
отнести и бюджетный контроль.
В теории государства и права выделяют два основных подхода к
пониманию сущности принципов права:
1) принцип права – это основополагающее положение, закрепленное в
нормативном
правовом
акте,
либо
формально
выраженная
идея,
пронизывающая весь нормативный массив (в теории права выделяется даже
специальный вид норм, закрепляющих правовые принципы, – «нормыпринципы»);
2) принципы – это не нормы, а основные руководящие положения
правящей силы государства. Соответственно, они имеют политическую
основу, а не нормативную.
Необходимо отметить, что на современном этапе развития нашего
государства
во
многих
сферах
оба
эти
подхода
представлены.
Применительно к сфере публичных финансов можно отметить, что в
качестве принципов выступают положения
Конституции
Российской
Федерации, принципы бюджетного права, а также так называемые «основные
направления бюджетной политики», выдвигаемые в ежегодном Бюджетном
послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию
Российской Федерации.
Система принципов бюджетного контроля находится в стадии своего
становления. В настоящее время значительная часть принципов бюджетного
контроля непосредственно закреплена в следующих нормативных правовых
242
актах: Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой
ИНТОСАИ1, Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О
Счетной палате Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и других
нормативных правовых актах.
Оставшуюся часть принципов, часто называемых по-разному2, можно,
например, найти в различных высказываниях, встречающихся в публикациях
и
выступлениях
Правительства
Президента
Российской
Российской
Федерации,
Федерации,
глав
председателя
субъектов
Российской
Федерации, представителей руководства Счетной палаты Российской
Федерации,
Контрольно-счетной
палаты
города
Москвы,
а
также
руководства Ассоциации контрольно-счетных органов и Союза контрольносчетных органов муниципальных образований и многих других. Для
сотрудников
органов
бюджетного
контроля
мнения
известных
и
компетентных людей по вопросам их профессиональной деятельности
иногда имеют решающее значение при определении своих основных
направлений развития (носят идеологическую составляющую).
Немаловажное идеологическое значение принципы контроля также
имели и в советское время. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов указывали, что
«под принципом контрольно-процессуальной деятельности следует понимать
основополагающую
идею,
которая
концентрирует
в
себе
классово-
политические интересы советского народа, выступает общеобязательное,
1
ИНТОСАИ (INTOSAI) – международная организация высших органов финансового контроля
основана в 1953 г. В нее входит более 180 стран. Счетная палата Российской Федерации является членом
ИНТОСАИ с 1995 г. ИНТОСАИ имеет свои территориальные отделения: Организацию высших органов
контроля государственных финансов Латинской Америки и Карибского региона (OLACEFS), создана в 1965
году; Организацию африканских высших органов контроля государственных финансов (AFROSAI), создана
в 1976 году; Арабскую организацию высших органов контроля государственных финансов (ARABOSAI),
создана в 1976 году; Азиатскую организацию высших органов контроля государственных финансов
(ASOSAI), создана в 1978 году; Ассоциацию высших органов контроля государственных финансов
Южнотихоокеанского региона (SPASAI), создана в 1987 году; Организацию высших органов контроля
государственных финансов Карибского региона (CAROSAI), создана в 1988 году; Европейскую
организацию высших органов контроля государственных финансов (EUROSAI), создана в 1990 году.
2
В научной литературе и публикациях практических работников встречается понятие «основы для
деятельности органов финансового контроля».
243
непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного
ориентира»1.
В основе бюджетного контроля и бюджетного аудита заложены четыре
группы принципов: 1) общеправовые принципы; 2) отраслевые принципы; 3)
принципы контроля.
О.А. Ногина применительно к принципам налогового контроля
определяет
их
как
«базовые
правовые
положения,
определяющие
организацию и эффективное осуществление налогового контроля, которыми
должны
руководствоваться
субъекты
налогового
контроля
при
осуществлении ими контрольных мероприятий в сфере налогообложения»2.
К общеправовым принципам, которые заложены в основе финансового
контроля, можно отнести такие как принцип законности; принцип равенства
граждан перед законом и судом; принцип разграничения законодательной,
исполнительной и судебной властей и многие другие3.
Применительно к бюджетному контролю можно утверждать, что
большинство его принципов так и не нашли своего отражения в
действующих
нормативных
правовых
актах.
Это
обстоятельство,
к
сожалению, не позволяет в полной мере реализовать такой универсальный
принцип бюджетного контроля как объективность. Реализация данного
принципа напрямую зависит от детальной правовой регламентации всех
элементов системы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а правовое
закрепление принципов контроля, несомненно, один из важнейших ее
элементов.
Применительно к бюджетному контролю основными принципами
выступают
принципы
финансового
контроля,
так как
именно
они
устанавливают не только основы для контрольной деятельности, но и
1
Горшеев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 74.
Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 71.
3
Подходов к классификации общеправовых принципов в различных отраслях права встречается
достаточно много. Так, О.А. Ногина к общеправовым принципам относит: принцип законности, принцип
юридического равенства, принцип соблюдения прав человека и гражданина, принцип гласности, принцип
ответственности и принцип защиты (Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 7174).
2
244
выдвигают
минимальные
требования
к
структуре
и
организации
контрольных органов.
Первая группа принципов финансового контроля содержится в
Лимской декларации руководящих принципов контроля. Они по своей сути
являются универсальными принципами и должны учитывать при создании,
организации и деятельности всех внешних финансово-контрольных органов
стран-участников ИНТОСАИ независимо от их правового статуса.
В
Лимской
декларации
закреплены
следующие
универсальные
принципы:
–
Независимость контроля, в основе которой заложены базовые
правовые основы деятельности внешнего органа финансового контроля
(финансовая самостоятельность контрольного органа; более длительные, по
сравнению с парламентами, сроки полномочий руководителей органов
контроля; закрепление статуса в Конституции). Применительно к органам
бюджетного
контроля
реализация
принципа
независимости
должна
выражаться не только в правовом закреплении основных направлений их
деятельности (требований к структуре и правовой форме), но и в
обязательном выделении в соответствующем бюджете отдельной строки
расходов на содержание органа внешнего финансового контроля, что часто
не соблюдается. Однако не всегда наличие всех необходимых условий для
эффективного
осуществления
контрольно-счетным
органом
своих
полномочий может гарантировать полную их независимость от органов
исполнительной или исполнительно-распорядительной власти, что на
региональном и местном уровне встречается достаточно часто. Для того
чтобы добиться независимости, предлагаются самые различные идеи.
Иногда встречаются достаточно революционные, суть которых заключается в
создании отдельной контрольной ветви власти наравне с судебной властью.
Это позволит существенно повысить статус как самих контрольно-счетных
органов, так и их сотрудников. Однако сложность такой реформы
заключается в том, что непонятно, кто в таком случае будет контролировать
245
самих контролеров и кто защитит подконтрольные органы от незаконных
посягательств (если такие будут) при проведении контрольных мероприятий.
–
Объективность
и
компетентность
–
это
неукоснительное
соблюдение сотрудниками контрольных органов установленных правил
проведения
ревизий
и
проверок,
наличие
у
них
необходимой
профессиональной компетенции (образование, опыт и прочее). Реализация
данного принципа напрямую связана с необходимостью постоянного
совершенствования знаний, умений и навыков сотрудников контрольных
органов, повышения их квалификации. Осуществление этого принципа
возможно при условии наличия первоначальной квалификации (профильное
образование1, опыт работы), а также в процессе взаимодействия сотрудников
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных образований. Данный принцип тесно переплетается с
первым, так как наделение контролеров «особым статусом» требует от них
«особых знаний, умений, навыков». Следовательно, можно вывести простое
правило: чем выше статус контрольного органа, тем более высокие
требования должны предъявляться к его сотрудникам. Более того,
реформирование системы финансового контроля нужно начинать не с
создания новых или реорганизации старых органов, а с подготовки «новых
кадров» для будущей «новой системы» государственного и муниципального
бюджетного контроля.
– Гласность – это постоянная связь контрольных органов с
общественностью и средствами массовой информации. Для органов
бюджетного контроля важную роль должно играть не просто опубликование
отчетов и планов работы брошюрами по 100 экземпляров, а полноценное
освещение своей деятельности в сети Интернет путем создания специальных
сайтов контрольно-счетных палат. Здесь необходим централизованный
1
В России на современном этапе в системе высшего профессионального образования нет
специальности или направления подготовки «Государственный и муниципальный финансовый контроль»,
хотя в дореволюционной России контрольные органы имели возможность обучать свои будущие кадры.
Так, начиная с 1837 года Государственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском
коммерческом училище воспитанников из детей чиновников и служителей контроля «для приготовления их
к службе по счетной части».
246
подход в виде создания единой базы данных о деятельности всех органов
финансового контроля Российской Федерации.
В отношении муниципальных органов финансового контроля можно
отметить, что с 2006 года в России проводится конкурс интернет-сайтов
«Прозрачный
муниципалитет.
Контрольные
органы
в
интернете»
(организаторы – Институт муниципального управления, электронный журнал
«Энциклопедия
местного
самоуправления»
и
газета
«Местное
самоуправление»)1.
По отношению к Лимской декларации руководящих принципов
контроля
А.А.
Джагарян
выделяет
дополнительные
универсальные
принципы государственного контроля.
1. Принцип конституционной законности, предполагающий, что
«организация и осуществление государственного контроля должны быть
основаны на законе, подзаконные и ведомственные нормативные правовые
акты не могут противоречить законодательно установленным положениям»2.
Однако этот принцип является общеправовым, так как свойственен всем
юридическим процессам. Контрольная сфера, естественно, не исключение.
2. Принцип соразмерности, обуславливающий три требования к
государственному
контролю:
организационной
системы
соразмерность);
2)
государственного
1)
взвешенный
управления
установление
контролирующего
и
подход
контроля
необходимого
присутствия
к
построению
(организационная
и
в
достаточного
общественных
отношениях и сбалансированности полномочий органов одной ветви власти
по контролю за другими ветвями (функциональная соразмерность); 3)
передача контролирующим органам такого объема полномочий, который
1
По итогам 2009 года победителями конкурса стали сайты контрольно-счетных органов следующих
муниципальных образований: Петропавловск-Камчатский, Тазовский муниципальный район, Волгоград,
Воронеж, Сургут и город Волжский // http://www.ach-fci.ru/Chambers/Petropav-Kamchat/News/2010-01-12
(13.01.2010).
2
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской
Федерации. М., 2008. С. 89.
247
адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных
отношений (компетенционная соразмерность) 1.
3. Принцип стабильности проявляется в создании единых для всех
контрольных
органов
обеспечение
сущностных
надлежащего
характеристик,
организационного
направленных
на
обеспечения
и
функционирования государственного контроля. А.А. Джагарян выделяет
институциональную
недопустимости
государственного
недопустимость
полномочий;
стабильность
внесения
изменений
законодательное
в
произвольного
–
основу
стабильность
перераспределения
стабильность
закрепление
организационную
функциональную
контроля;
реализационную
–
запрет
–
контрольных
произвольного
прерывания инициированного в надлежащей процедуре контрольного
мероприятия2.
Более того, появление дополнительных универсальных принципов,
предлагаемых А.А. Джагаряном (за исключением законности), вызвано
сложностью в организации в целом системы общегосударственного
финансового контроля в Российской Федерации. Несомненно, правовое
закрепление принципов соразмерности и стабильности сможет положительно
повлиять на развитие системы бюджетного контроля в нашей стране.
Однако важно отметить, что, помимо универсальных принципов, в
основе финансового контроля должны быть заложены и особые прикладные
принципы, относящиеся не к организации контрольных органов, а
непосредственно к их деятельности. Вместе с тем, не все из них имеют
правовое закрепление, но они по своей сути также выступают в качестве
универсальных принципов. Найти такие принципы можно в трудах
некоторых отечественных ученых по финансовому праву. Так, Е.Ю. Грачева
1
См., подробнее: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в
Российской Федерации. М., 2008. С. 93-94.
2
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской
Федерации. М., 2008. С. 97.
248
к прикладным принципам относит результативность1; четкость и логичность
предъявляемых
контролерами
требований;
неподкупность
субъектов
контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в
актах проверок и ревизий; превентивность (предупреждение вероятных
финансовых нарушений); презумпция невиновности (до суда) подозреваемых
в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных
контролирующих органов и др.2
Первостепенное
значение
для
бюджетного
контроля
имеет
исследование конституционных принципов. При этом важно отметить, что
конституционные (уставные) принципы закладывают правовые основы для
всех существующих на региональном и местном уровне ветвей власти,
например, закрепляют контрольные полномочия законодательной власти в
сфере финансов. Однако эти принципы не имеют столь необходимой для
финансового контроля конкретики, так как не содержит требований к
организации, структуре, деятельности органов контроля, без чего реализация,
хоть и законодательно закрепленных, полномочий практически невозможна.
Ко второй группе принципов можно отнести специальные принципы3
бюджетного контроля. При этом они частично закреплены в нормативных
правовых
и
иных
непосредственно
актах.
направлены
Специальные
на
принципы
совершенствование
должны
быть
организации
и
деятельности самих органов бюджетного контроля.
1
Для бюджетного контроля необходимо уточнение принципа результативности, а именно
результативность должна выражаться в завершенности контрольных мероприятий. Все контрольные
действия должны завершаться составлением соответствующих документов (представлений или
предписаний), в которых должна даваться оценка фактов, выявленных в процессе проведения таких
мероприятий.
2
См.: Грачева Е.Ю. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2000. С. 23.
3
А.А. Джагарян к специальным принципам государственного контроля относит: 1) принцип
социально-целевого единства контрольной функции; 2) принцип полноты и распределения контрольных
полномочий по горизонтали и вертикали; 3) принцип определенности распределения контрольных
полномочий; 4) принцип сбалансированного обеспечения основных и компетенционных прав; 5) принцип
презумпции добросовестности подконтрольных субъектов; 6) принцип недопустимости вмешательства
контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого; 7) принцип системности; 8) принцип
объективности; 9) принцип эффективности; 10) принцип рациональности; 11) принцип транспарентности;
12) принцип общественного содействия; 13) принцип подконтрольности суду; 14) принцип ответственности
контролирующих субъектов.
249
О.А. Ногина выделяет следующие принципы контроля: принцип
независимости;
принцип
планомерности;
принцип
регулярности
(систематичности) контроля; принцип объективности и достоверности;
принцип документального оформления результатов контроля; принцип
взаимодействия и обмена информацией с другими государственными
органами1.
М.В.
Васильева
разделяет
принципы
государственного
и
муниципального финансового контроля на универсальные (контрольность,
верховенство, целостность, независимость, объективность, компетентность,
гласность)
и
прикладные
(плановость,
системность,
непрерывность,
демократический централизм, всеобщность, эффективность, законность,
гуманизм, профессиональная компетентность, ответственность)2.
По мнению автора, правовое закрепление единых для всех органов
бюджетного контроля принципов должно быть в специальном федеральном
законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Принципы внешнего государственного аудита (контроля), сформулированы в ФЗ от 05.04.2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», а именно в ст. 4 определено, что «Счетная палата осуществляет
внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости3 и гласности». Что касается государственного регионального бюджетного контроля
и муниципального бюджетного контроля, то в 2011 году вступил в силу
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований». В ст. 4 указанного
закона устанавливается, что «деятельность контрольно-счетных органов
1
Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб, 2002. С. 75-77.
Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового
контроля // Финансы и кредит. 2011. № 16 (448). С. 55-56.
3
Данный принцип в ФЗ от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не закреплен.
2
250
основывается на принципах законности, объективности, эффективности,
независимости и гласности».
Однако стоит отметить, что принятие нового Федерального закона «О
Счетной палате Российской Федерации» и Федерального закона от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не позволяет считать процесс правового закрепления основных принципов бюджетного контроля завершенным, так как многие из
заявленных принципов не получили полноценной возможности для реализации, а часть принципов вообще не нашла своего отражения в указанном законе.
Анализ действующего законодательства позволяет также сделать вывод о том, что в России нет правового обеспечения принципов организации и
деятельности органов бюджетного контроля исполнительной власти. Более того, организация и деятельность указанных органов находится вне правового поля уже закрепленных специальных принципов финансового контроля, даже международных.
В настоящее время наиболее полный перечень принципов деятельности
органов бюджетного контроля (как универсальных, так и специальных)
закреплен в специальном документе, который называется «Декларация
принципов
деятельности
контрольно-счетных
органов
Российской
Федерации», принятом IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных
органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г.1 Данная декларация
закрепляет следующие принципы деятельности всех внешних контрольно
счетных органов:
1) принцип законности;
2) принцип независимости;
3) принцип объективности;
1
См.: Бюллетень Счетной палаты. 2003. № 1 (61). С. 18-32 // www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/3buleten_doc_files-fl-757.pdf (01.05.2011).
251
4) принцип системности1;
5) принцип гласности;
6) принцип ответственности2.
В.В.
Бурцев
справедливо
указывает
на
то,
что
принцип
ответственности может быть рассмотрен, как минимум, в трех аспектах3:
а) ответственность контролеров;
б) ответственность контролируемых;
в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е.
обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).
В отношении ответственности контролеров В.В. Бурцев обращает
внимание на то, что все органы государственного и муниципального
финансового контроля, а также их сотрудники за ненадлежащее выполнение
возложенных на них контрольных функций и задач должны нести
ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную).
Бурцев В.В. указывает, что «ответственность должна быть формально
установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной
и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае
субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность
также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и
1
Включает в себя: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего
государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов
внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на
них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности,
предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех
форм контроля: предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на
одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко
определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной
власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего
государственного и муниципального финансового контроля (п. 2.4 Декларации принципов деятельности
контрольно-счетных органов Российской Федерации)
2
Предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим
профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение
установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных
мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание
того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного
органа несет уголовную, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом
ответственность (п. 2.6 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской
Федерации).
3
Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в
современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.
252
действительно
необходимым
и
полезным
рекомендациям
по
совершенствованию объектов контроля»1.
7) принцип профессионализма2;
8) принцип соблюдения профессиональной этики3.
На наш взгляд, перечень принципов, заложенных в декларации, не
является полным, так как в нем не учтены такие принципы, как:
1. Принцип структурности финансово-контрольных органов, а именно
установление общих минимальных требований к структуре органа бюджетного контроля как субъекта Федерации, так и муниципального образования.
2. Принцип завершенности, а именно каждое контрольное мероприятие
должно завершатся специальным актом, в котором должны содержаться
описание фактов, выявленных в результате контрольного мероприятия, дана
им оценка и указано какие действия необходимо сделать для исправления
выявленных нарушений. Данные акты должны быть опубликованы.
3. Принцип самостоятельности, когда контрольный орган субъекта
Российской Федерации и муниципального образования создается как
самостоятельный орган (с закрепленными правами юридического лица и
прописанный отдельной строкой в соответствующем бюджете). При этом в
нормативных
правовых
актах
субъекта
1
Российской
Федерации
и
Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в
современных условиях // Финансовый менеджмент, 2001. № 1.
2
Включает в себя: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников
контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области
(объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольно-счетных органов всех
уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание
необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в
профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.; содействие
руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для
этого необходимых условий (п. 2.7 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов
Российской Федерации).
3
Предполагает: соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим
требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным
спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля,
закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации
(принят II Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001
года); соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности всех
закрепленных в нормативных правовых актах и общественных документах объединений органов внешнего
финансового контроля принципов (п. 2.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов
Российской Федерации).
253
муниципального
образования
должны
быть
предусмотрены
нормы,
закрепляющие все вопросы по материально-техническому и финансовому
обеспечению, кадровому и иному делопроизводству контрольного органа,
обеспечивающие гарантии его независимости.
4. Принцип
сотрудничества
означает,
что
деятельность
органов
бюджетного контроля должна быть направлена не только на реализацию
своих непосредственных целей, но и на взаимодействие с другими
контрольно-счетными палатами своего региона (обмен опытом, помощь в
проведении контрольных мероприятий (совместные проверки) и прочее).
Принцип
сотрудничества
взаимодействии
с
должен
реализовываться
правоохранительными
органами,
также
при
при
участии
в
деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза
муниципальных контрольно-счетных органов.
5. Принцип передачи полномочий – передача контрольному органу
субъекта Российской Федерации полномочий по проверке бюджетов
муниципальных образований и контрольным органам муниципальных
районов
полномочий
по
проверке
поселений,
входящих
в
состав
муниципального района, в части осуществления контроля за исполнением
местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и
рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении бюджета,
соблюдением
установленного
порядка
управления
и
распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также в части
экспертизы проектов бюджетов и внешней проверке отчетов об исполнении
бюджетов поселений.
6. Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность
государства, включая финансовый контроль, должна развиваться на основе
единой системы нормативных правовых актов, принятие и внесение
изменений в которые должны происходить запланировано и обуславливается
необходимостью усовершенствования действующей финансовой системы.
Однако отдельными учеными принцип плановости трактуется по-разному.
254
Так, под плановостью в работе внешних органов финансового контроля
понимается
также
обязательное
составление
и
четкое
соблюдение
контрольно-счетным органом плана контрольных мероприятий на год или
квартал. Еще Е.А. Ровинский одним из первых при определении понятия
советского финансового права и предмета его регулирования использовал
принцип
«плановой
аккумуляции
и
планового
распределения
государственных средств при помощи финансовой системы»1. В последствии
Р.О. Халфина, вступая в дискуссию с Е.А. Ровинским, критикует его за то,
что он не раскрывает своего утверждения о применении «принципа плановой
аккумуляции и планового распределения государственных средств» и не
указывает, является ли он единственным при ее построении.
7. Принцип непрерывности выражается в том, что при реорганизации
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований
(объединении, изменении правовой формы и прочее) не должны даже
временно
приостанавливаться
финансово-контрольные
мероприятия,
связанные с движением бюджетных средств и использованием публичного
имущества.
Несомненно, принципы бюджетного контроля обязательно должны
быть закреплены в специальных нормативных правовых актах Российской
Федерации,
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований. К таким специальным актам можно отнести ФЗ «О
государственном финансовом контроле в Российской Федерации» (не
принят); ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» (принят)2; Законы субъектов Российской Федерации «О
финансовом контроле в субъекте Российской Федерации» (встречаются
единичные случаи); Решения (положения) «О финансовом контроле в
1
С. 46.
Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3.
2
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская
газета. 11.02.2011. № 29.
255
муниципальном образовании» (есть несколько примеров) и прочее. При этом
важнейшим условием эффективной реализации принципов является их
обязательное закрепление именно в нормативных правовых актах.
В
современной
правовой
системе
можно
найти
примеры
вышеуказанных нормативных правовых актов не на федеральном уровне, а
именно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований1.
Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О
финансовом контроле на территории Волгоградской области» закрепляет
следующие
основные
принципы
финансового
контроля:
скоординированность действий органов финансового контроля с целью
исключения дублирования в их деятельности; законность; объективность;
независимость; гласность при условии соблюдения государственной,
коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны.
Исходя из данного закона, можно понять источники появления
закрепленных принципов. Так, принцип законности – это общеправовой
принцип,
свойственный
всем
отраслям
права.
Объективность,
независимость, гласность – это принципы, закрепленные в Лимской
декларации руководящих принципов контроля. Помимо общеизвестных
принципов (законность, объективность, независимость, гласность), закон в
качестве
принципа
определяет
финансово-контрольных
органов
скоординированность
Волгоградской
действий
области2.
всех
Последний
принцип, по нашему мнению, выступает в качестве особого прикладного
принципа, вызванного необходимостью введения единых подходов к
финансовому контролю на территории Волгоградской области. При этом
важно отметить, что другие принципы, которые закреплены в Декларации
1
См., например Закон Волгоградской области от 4.12.2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на
территории Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232.
2
Подчеркиваем, что принцип скоординированности в работе финансово-контрольных органов является
ключевым, так как способствует созданию единой системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в
России.
256
принципов
деятельности
контрольно-счетных
органов
Российской
Федерации, закон Волгоградской области не учитывает.
Действовавший до февраля 2014 года закон Нижегородской области от
09.03.2010
№
36-З
«О
государственном
финансовом
контроле
в
Нижегородской области» разграничивал основные принципы на принципы
организации и принципы осуществления государственного финансового
контроля.
В
нем
было
закреплено,
что
Принципами
организации
государственного финансового контроля являются:
1) разграничение полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового
контроля в Нижегородской области;
2) разграничение деятельности органов государственного финансового
контроля в соответствии с установленным законодательством Российской
Федерации и законодательством Нижегородской области разграничением
полномочий органов законодательной (представительной) и исполнительной
власти Нижегородской области;
3) скоординированность действий органов государственного финансового контроля.
Принципами осуществления государственного финансового контроля
являются законность, объективность, независимость, гласность, системность
и плановость1.
По мнению автора, к специальным принципам бюджетного контроля,
можно отнести:
- принцип системности организации и осуществления бюджетного
контроля в Российской Федерации;
- принцип иерархичности органов бюджетного контроля в Российской
Федерации;
1
Ст. 2 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле
в Нижегородской области» (в ред. от 04.03.2011 № 37-З) // Правовая среда. 12.03.2010. № 26 (1148) (приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)) (Утратил силу в феврале 2014 года).
257
- принцип единства организационной основы и механизма реализации
бюджетного контроля в Российской Федерации;
- принцип координации действий всех органов бюджетного контроля
(федеральных, региональных, муниципальных);
- принцип отсутствия конкуренции в показателях между всеми органами бюджетного контроля, а также с правоохранительными органами;
- принцип единой субъектности, а именно, проверке со стороны внешних органов бюджетного контроля должны подлежать все без исключения
получатели средств бюджета (включая физических и юридических лиц получивших субсидии из бюджета), а также все с кем связано поступление доходов в бюджет (включая Федеральную налоговую службу Российской Федерации, на предмет законности предоставления налоговых льгот);
- принцип эффективности означает, что при оценке эффективности
распределения и использования бюджетных средств органами бюджетного
контроля необходимо анализировать эффективность расходов для государства, а также эффективность расходов для получателей (для населения) соответствующих услуг (образовательных, медицинских, социальных и др.);
- принцип учета региональных и местных особенностей означает, что
при оценке эффективности деятельности органов бюджетного контроля и
при формировании органов бюджетного контроля необходимо учитывать региональные и муниципальные особенности (территорию, население и пр.);
- принцип сохранения системы разделения властей при формировании
внешних органов бюджетного контроля, а именно должностные лица исполнительной власти не должны участвовать в формировании органа бюджетного контроля законодательной власти;
- принцип прозрачности действий органов регионального финансового
контроля – это опубликование на официальных сайтах органов бюджетного
контроля всех материалов, связанных с проведением контрольных мероприятий, и привлечение в различных формах общественности к проведению указанных мероприятий;
258
- принцип специальной поднадзорности означает, что надзор за деятельностью органов бюджетного контроля (помимо общего надзора за государственными органами) и оценку эффективности их деятельности должны
осуществлять также органы бюджетного контроля, но других уровней власти
(надзор за деятельностью органов государственного регионального бюджетного контроля должны осуществлять территориальные управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а надзор за деятельностью
муниципальных органов бюджетного контроля контрольно-счетные органы
субъектов Российской Федерации).
Подводя итог, можно определить, что принципы бюджетного контроля базируются на универсальных и прикладных правовых принципах, частично закрепленных в нормативных правовых актах, в основе которых заложены общие принципы права.
Принципы
международным
Российской
бюджетного
принципам
Федерации
и
контроля
контроля;
не
должны
противоречить
конституционным
конституционным
(уставным)
принципам
принципам
субъектов Российской Федерации; принципам бюджетного права Российской
Федерации; принципам законодательства об организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской
Федерации и организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
259
§ 3. Формы бюджетного контроля и бюджетного аудита
в Российской Федерации
Понятие структуры системы весьма близко к понятию формы, но не
тождественно ему. Оно охватывает лишь один аспект понятия формы –
внутреннюю организацию содержания. Кроме этого аспекта, форма, как
известно, выступает и как проявление, выражение содержания, и как
характеристика внешнего облика предмета1.
Бюджетный контроль, с одной стороны, являясь составной частью
государственного
управления,
выступает
как
средство,
инструмент
реализации политики государства в области бюджетных отношений. С
другой стороны, сам бюджетный контроль можно рассматривать как
управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы
реализации2. Более того, сложно провести аналогию между финансовым
контролем и бюджетным контролем в части форм его осуществления. Данное
обстоятельство не позволяет унифицировать законодательство в области
регулирования
деятельности
и
процедур
осуществления
органов
государственного и муниципального финансового контроля.
Контроль (в том числе и бюджетный) – это разновидность правовой
формы деятельности государства и органов местного самоуправления как
важного звена юридического процесса имеющего свое содержание и цели. В
связи с этим можно определить, что бюджетный контроль выступает
разновидностью
контрольной
формы
деятельности
государства
и
муниципальных образований.
В
словаре
Брокгауза
и
Эфрона
можно
найти
следующие
характеристики понятиям «форма», «вид», «тип». Форма – это совокупность
отношений, определяющих внешнее выражение содержания его объекта,
закрепление объекта во времени и пространстве. Вид – это понятие,
подчиненное другому, более общему понятию, объем которого содержит
1
2
См.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 24.
Финансовый контроль / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. М., 2004. С. 122.
260
часть объема от этого более общего (родового) понятия. Тип – это
простейшая модель, выражающая определенный закон строения или
образования явления.
В современных словарях понятие «форма» обычно понимается в двух
значениях: 1) как способ существования содержания, неотделимый от него и
служащий его выражением; 2) внешнее очертание, наружный вид предмета1.
Точнее, форма – это способ внешнего проявления особенностей
какого-либо явления. Однако это не то значение, которое многие ученые
вкладывают в понятие «форма финансового контроля».
Единственный автор, кто обращает на это внимание Е.Ю. Грачева,
которая указывает на то, что «финансовый контроль осуществляется в
различных формах, под которыми понимаются способы выражения его
содержания,
внутренняя
организация,
которые
модифицируются
с
изменением содержания. Одновременно форма активно воздействует на
содержание, ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того,
насколько она соответствует изменившемуся содержанию»2.
В современной правовой доктрине нет единого подхода к пониманию
видов,
форм и
методов финансового
контроля.
Различные
авторы
подразумевают под этими понятиями разные направления финансового или
бюджетного контроля.
Различия
в
трактовке
типологии
финансового
контроля,
его
классификации существовали и в советской правовой науке, что характерно
и для современности. Они проявляются, прежде всего, в смешении понятий
вид, форма и метод финансового контроля. Такого рода путаницу в
советский период Э.А. Вознесенский объяснял «отсутствием критериев,
составляющих основу любой научной классификации»3. Думается, что теми
же причинами в целом можно объяснить и нынешнюю терминологическую
путаницу, которая усугубляется отсутствием серьезных исследований в этой
1
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 855.
Финансовое право / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2009. С. 49.
3
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 63-64.
2
261
области,
а
также
ростом
массива
нормативных
правовых
актов,
регулирующих данные правоотношения на федеральном, региональном и
местном уровнях. В заслугу самому Э.А. Вознесенскому можно поставить
определение критериев для научной классификации, которая с небольшими
изменениями воспринята и современной финансово-экономической и
финансово-правовой наукой. Так, он выделяет разновидности контроля в
зависимости от субъектов контроля (государственный и общественный), в
зависимости от объектов контроля (финансовый, статистический и т.д.). Э. А.
Вознесенский формами финансового контроля называл предварительный и
последующий контроль, а по отношению к методам финансового контроля –
конкретные
способы
(приемы),
применяемые
при
осуществлении
контрольных функции (счетная проверка балансов, анализ финансовохозяйственной деятельности, документальная ревизия и т.д.)1. В отношении
метода
финансового
контроля
автор
разделяет
точку
зрения
Э.А.
Вознесенского.
Итак, метод финансового контроля – это конкретные способы
(приемы),
применяемые
муниципального
контрольных
сотрудниками
финансового
мероприятий.
контроля
В
органов
в
зависимости
государственного
процессе
от
вида
и
осуществления
контрольного
мероприятия методы финансового контроля могут отличаться.
В федеральном законодательстве закрепляются следующие методы
бюджетного контроля: осмотр территории и помещений, занимаемых
проверяемым органом или организацией; истребование информации и
документов; изъятие документов и материалов; опрос руководителей и
других должностных лиц проверяемых органов и организаций; исследование
документов2. Указанные методы закреплены в статье 14 Федерального
закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
1
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 64-69.
См., подробнее: Степашин С.В., Сурков К.В. Федеральная концепция основных принципов
организации и деятельности контрольно-счетных органов. М., 2011. С. 134-142.
2
262
и муниципальных образований». Помимо указанных методов к ним, по
мнению автора, можно также отнести получение письменных объяснений и
направление запросов1 сотрудниками контрольно-счетных органов.
Впервые для нужд современной правовой науки, в отношении формы
финансового контроля, названные научные критерии Э.А.Вознесенского
были модернизированы А.Н. Козыриным, им же была предложена новая
дефиниция
финансового
контроля.
контролем
следует
финансовым
использованием
деятельность
специфических
государственных
негосударственных
полномочиями
в
органов,
целях
Согласно
А.Н.
понимать
Козырину,
«под
осуществляемую
организационных
форм
и
органов,
ряде
случаев
наделенных
установления
а
в
законом
законности
с
методов
и
соответствующими
и
достоверности
финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности
финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее
повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности
государственной собственности»2. В данном определении А.Н. Козырин
указывает на наличие только организационной формы финансового
контроля.
Большинство точек зрения о формах финансового контроля в основе
своей базируется на законодательстве. Так, до июля 2013 года в БК РФ в
качестве форм финансового контроля назывались – предварительный,
текущий и последующий контроль (п.1 ст. 265 БК РФ), следовательно такие
же формы контроля встречались чаще всего в научной и учебной литературе.
Однако после изменений в БК РФ 2013 года понятие «форма контроля» из БК
1
Сотрудники контрольно-счетного органа наделяются правом направлять запросы должностным лицам
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений,
органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов
территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и
муниципальных органов, организаций. Указанные запросы должны быть в пределах компетенции
контрольно-счетного органа
2
См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48. (глава 4. Автор главы
А.Н. Козырин). Е.Ю. Грачева, также взяв за основу классификацию финансового контроля Э.Ю.
Вознесенского, обосновала в своей монографии возможность выделения финансового контроля как
подотрасли финансового права (См., подробнее: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования
государственного финансового контроля. М., 2000).
263
РФ было исключено. В свою очередь то, что раньше именовалось форма контроля, в новой редакции БК РФ стало называться виды контроля (ст. 265 БК
РФ «Виды государственного (муниципального) финансового контроля»), что
вполне закономерно. При этом стоит отметить, что в качестве видов контроля в БК РФ теперь выделяются следующие: «внешний и внутренний,
предварительный и последующий». Следовательно, текущий контроль как
вид контроля, также исключен из БК РФ.
Многие авторы давно обращали внимание на специфику текущего контроля в России. Так, Ю.А. Крохина под формами понимает «отдельные
аспекты проявления сущности контроля в зависимости от времени
проведения контрольных мероприятий»1, а именно предварительный и
последующий финансовый контроль; текущий она считает особой формой
контроля, имеющей в своей основе ряд противоречий. С.И. Зубакин также
разделяет
контроль
на
предварительный
контроль
(проверка
до
осуществления административных и финансовых действий) и на контроль по
факту (проверка после осуществления административных и финансовых
действий)2.
В качестве уточнения можно определить, что применительно к бюджетному контролю необходимо разграничить форму организации бюджетного контроля (внешнее выражение правового института) и форму
осуществления бюджетного контроля (способ конкретного выражения
контрольных действий). При таком условии понятия «организационная
форма» и «форма осуществления контроля» корректнее употреблять
отдельно. Так, И.А. Белобжецкий определял, что «при трактовке форм
финансово-хозяйственного контроля нужно исходить из соотношения
содержания и формы как всеобщих категорий, отражающих взаимосвязь
двух сторон любой реальности. Содержание представляет определяющую
сторону предмета, а форма – его способ выражения и внутреннюю
1
2
Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2007. С. 125.
См., Зубакин С.И. Бюджетный контроль. М., 2010. С. 13.
264
организацию <…>. Следовательно, под формами финансово-хозяйственного
контроля следует понимать способы конкретного выражения и организации
контрольных действий…»1.
При этом важно обозначить, что разграничение финансового и
бюджетного контроля по форме должно быть связано с обязательным
проявлением отличительных черт его составляющих. В сфере финансового
и бюджетного контроля внешние проявления должны быть представлены в
наличии организационно-правовых особенностей того или иного элемента
этого явления. Отличия должны выражаться в статусе контрольных органов,
правовом
обеспечении
их
деятельности,
методах
и
процедурах
осуществления контроля.
При этом важно не забывать, что особенности должны быть не у
одного конкретного контрольного органа, а у всех схожих органов одного
уровня. Они должны иметь отличительные признаки по отношению к другим
контрольным органам, но при этом обладать между собой схожими
характеристиками.
В зарубежной практике контроля можно выделить четыре основные
формы организации бюджетного контроля.
- административный бюджетный контроль;
- бюджетный контроль законодательных (представительных) органов
власти;
- судебный бюджетный контроль;
- международный бюджетный контроль.
В
своем
исследовании
Л.Н.
Иванова
выделяет
другие
три
организационные формы (она их называет модели) формирования органов
финансового (бюджетного) контроля.
Первая модель, так называемая «парламентская», предполагает
решающее участие парламента в определении состава высшего органа
государственного финансового контроля и прежде всего – назначение его
1
Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., 1989. С. 50.
265
руководителя
(Бельгия,
Венгрия,
Польша).
Вторая
модель,
«внепарламентская», предусматривает назначение руководителя высшего
органа государственного финансового контроля президентом республики по
представлению Совета министров (Греция, Португалия). Третья модель,
«смешанная», допускает участие и парламента, и президента в определении
состава органа финансового контроля (Австрия, США, ФРГ)1.
Французский практик Г. Миньо указывает на существование в
деятельности
региональных
счетных
палат
Франции
нескольких
специальных форм контроля2.
1. Бюджетный контроль – контроль за движением бюджетных
средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных
учреждений, осуществляющих финансовые операции. В результате такого
контроля составляется отчет о соблюдении финансового законодательства.
2. Судебно-правовой контроль – взыскание всех задолженностей,
обнаруженных в результате бюджетного контроля.
3. Управленческий
государственными
контроль
финансами
–
со
это
контроль
стороны
за
управлением
региональных
органов
финансового контроля. Он, в отличие от бюджетного контроля, является
систематическим, поводом к проведению ревизий в органах управления
могут стать жалобы или иная служебная информация. Это связано с тем, что
французские региональные счетные палаты в ходе своей работы могут
осуществлять
различные
функции:
административные,
судебные,
контрольные. Однако это не повсеместное явление, а лишь национальная
особенность организации
финансового
контроля
в отдельно
взятом
государстве – Франции.
Н.Д. Бровкина под формой финансового контроля понимает «внешнее
проявление
контрольного
действия
1
для
всех
субъектов
контроля,
См., подробнее: Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и
современность. Элиста, 2005. С. 46-47.
2
См.: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами //
Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными
органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М., 1999. С. 44.
266
определяемое через их права и обязанности и зависящее от правового статуса
самого контрольного мероприятия»1. В этой связи форма финансового
контроля, по мнению Н.Д. Бровкиной, – это «внешние характеристики
процесса контроля, определяющие права и обязанности субъектов контроля в
процессе его осуществления»2.
Н.Д.
Бровкина
выделяет
следующие
три
формы
организации
финансового контроля.
1.
Контроль
в
рамках
административного
законодательства,
отличительными признаками которого являются: 1) наличие специального
акта административного характера о назначении контрольного мероприятия;
2) невозможность со стороны контролируемых лиц отказаться от процесса
контроля или выбрать контролеров; 3) наличие акта административного
характера, регулирующего права и обязанности сторон в процессе контроля;
4)
возможность
административного
принуждения
при
уклонении
контролируемого лица от проведения процедуры контроля; 5) возможность
обжалования действий контролеров в вышестоящую организацию; 6)
возможность
применения
административных
мер
по
результатам
финансового контроля3.
Кроме того, Н.Д. Бровкина указывает, что в рамках административного
законодательства действуют органы государственного и муниципального
финансового контроля, органы внутреннего контроля организаций, а также
аудиторские организации, действующие совместно с государственными
контрольными органами.
Однако вышеуказанная точка зрения не совсем обоснована, так как не
соотносится с действующим законодательством. Например, государственный
(муниципальный) финансовый контроль регулируется БК РФ, а аудиторская
деятельность
–
это
вообще
предпринимательская
1
Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 140.
Там же.
3
См., Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 140-141.
2
267
деятельность
и,
соответственно, она относиться к компетенции гражданского или предпринимательского права1.
2.
Контроль
в
рамках
гражданского
законодательства,
отличительными признаками которого являются: 1) свобода выбора
контролирующего органа; 2) заключение гражданско-правового договора на
оказание услуг; 3) оплата оказанных услуг контролируемым лицом; 4)
свобода расторжения договора; 5) возможность пренебрежения результатами
финансового контроля2.
В данном контексте имеется в виду аудиторская деятельность. Однако
нельзя согласиться с последним тезисом, так как законодательством об
аудиторской деятельности предусматривается наличие обязательного аудита
в отношении ряда организаций, соответственно, непроведение такого
контроля влечет соответствующие санкции.
3.
Контроль
в
рамках
процессуального
законодательства3,
отличительными характеристиками которого являются: 1) назначение
контрольного мероприятия особым субъектом – органом дознания, следствия
или судом; 2) существенные ограничения процесса финансового контроля; 3)
особый процессуальный порядок рассмотрения результатов контроля; 4)
значение результатов контроля для вынесения судебного решения4.
По нашему мнению, в Российской Федерации можно выделить
следующие организационные формы бюджетного контроля.
1. Бюджетный контроль исполнительной власти (во главе такой формы
контроля стоит Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее
территориальные отделения, а также контрольно-ревизионные учреждения
исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и других
1
Н.Д. Бровкина понимает термин «административное законодательство» в широком смысле как
законодательство, регулирующее систему государственного и муниципального управления.
2
См., Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 143.
3
В качестве основного контрольного мероприятия в данной форме контроля Н.Д. Бровкина выделяет
судебно-бухгалтерскую экспертизу. Однако и этот подход является неверным, так как под процессуальным
законодательством Н.Д. Бровкиной почему-то понимается только уголовный процесс. Помимо него, как
известно, существует еще гражданский процесс, административный процесс, бюджетный процесс,
законодательный процесс, и все они регулируются процессуальным законодательством.
4
Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С. 146.
268
различного
рода
финансово-контрольных
структур
федерального
и
регионального уровня, контрольно-ревизионные управления Федеральной
службы
исполнения
наказания,
контрольно-ревизионные
управления
Центральной избирательной комиссии и многие другие).
2. Бюджетный
контроль
законодательных
(представительных)
органов власти или внешний финансовый контроль, состоящий из
контрольно-счетных органов независимо от их названия и структуры, но
подотчетные законодательным и представительным органам власти (Счетная
палата Российской Федерации, Контрольно-счетные органы субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований).
Немного иной классификации придерживается Ю.В. Тютина, которая
отдельно выделяет президентский бюджетный контроль. Так, она указывает, что «бюджетный контроль можно разделить на виды в зависимости от органов, его осуществляющих:
1) президентский бюджетный контроль;
2) парламентский бюджетный контроль – это бюджетный контроль,
осуществляемый органами законодательной (представительной) власти. Этот
вид контроля называется внешним финансовым (бюджетным) контролем;
3) бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной
власти и местными администрациями муниципальных образований (внутренний) финансовым (бюджетным) контролем или аудитом1.
По мнению Л.Н. Ивановой, «одинаковые существенные черты органов
контроля различных государств, находящихся в определенной степени
развития, дают основания причислять все эти органы к одному и тому же
типу. Органы контроля различаются по своим формам, имеют схожие
существенные черты. Прежде всего, они являются органами контроля
конкретных государств, и все могут быть отнесены к одному историческому
типу,
характеризующему
как
совокупность
1
существенных
черт,
См.: Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля
в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 1. С. 6.
269
свойственных всем внешним органам государственного финансового
контроля, возникшим на основе финансовых отношений одного и того же
типа. Тип органа контроля определяется типом финансовых отношений
общества, каков тип финансовых отношений, а, следовательно, и характер
контрольных отношений, таков и тип высшего органа финансового
контроля»1.
Итак, по мнению автора, Форма организации бюджетного контроля –
это внешние особенности в организации органов бюджетного контроля государства. В этой связи в России можно выделить следующие формы организации бюджетного контроля.
По вертикали: государственный федеральный бюджетный контроль,
государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль.
По горизонтали: бюджетный контроль законодательной (представительной) власти; бюджетный контроль исполнительной власти.
Формой осуществления бюджетного контроля выступают способы его
реализации:
ревизия,
проверка,
анализ,
обследование,
наблюдение,
мониторинг, аудит эффективности и т.п.
В ст. 10 «Формы осуществления контрольно-счетными органами
внешнего государственного и муниципального контроля финансового
контроля» Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» определяется, что
внешний
государственный
осуществляется
мероприятий».
«в
форме
и
муниципальный
контрольных
и
финансовый
контроль
экспертно-аналитических
Однако стоит отметить то, что в части определения
форм осуществления бюджетного контроля в России, федеральное законодательство развивается несистемно, так в отличие от ФЗ «Об общих
1
Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового контроля: история и современность.
Элиста, 2005. С. 46.
270
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в БК РФ
контрольные и экспертно-аналитические мероприятия именуются методами
осуществления государственного (муниципального) финансового контроля
(ст. 267.1).
В ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» при характеристике
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий ни понятие «форма»,
ни понятие «метод» не применяются. В региональных законах иногда используется словосочетание «контрольное мероприятие». Так, в действовавшем до февраля 2014 года законе Нижегородской области от 09.03.2010 №
36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области»
выделяются следующие виды контрольных мероприятий:
1) ревизия (комплексная проверка), которая представляет собой взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности
объекта контроля с целью определения законности и эффективности хозяйственных и финансовых операций;
2) проверка, которая представляет собой контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности объекта
контроля с целью определения законности и эффективности хозяйственных и
финансовых операций;
3) встречная проверка, которая представляет собой сличение записей,
документов и иных данных в организациях, получивших от объекта контроля
денежные средства, материальные ценности или документы с соответствующими записями, документами и иными данными объекта контроля;
4) аудит эффективности использования финансовых и материальных
средств, который представляет собой анализ и оценку деятельности объектов
контроля в целях определения экономичности и результативности использо-
271
вания ими финансовых и материальных средств для выполнения возложенных на них функций и реализации поставленных перед ними задач1.
Более того, указанный закон устанавливает, что «Контрольные мероприятия проводятся органами государственного финансового контроля путем
осуществления камеральных и выездных контрольных мероприятий.
Камеральные контрольные мероприятия проводятся по представленной объектом контроля бухгалтерской отчетности и иным документам по
месту нахождения органа государственного финансового контроля.
Выездные контрольные мероприятия проводятся по месту нахождения
объекта контроля»2.
В связи со вступлением в силу 1 января 2014 года Федерального закона
от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 стоит
утверждать о необходимости выделения отдельной формы финансового
контроля – контроль в сфере государственных и муниципальных закупок.
Хотя указанный закон не вводит новые формы контрольных мероприятий, а использует уже имеющиеся (мониторинг и аудит (глава 4) и контроль
(глава 5)), утверждать, что это в полной мере те же традиционные контрольные мероприятия нельзя. Связано это с тем, что Федеральный закон № 44-ФЗ
регулирует отношения, направленные на «обеспечение государственных и
муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности
осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок». Следовательно, это мониторинг, аудит и контроль, как на стадии планирования закупок, так и после их
осуществления.
1
Ст. 18 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» (в ред. от 04.03.2011 № 37-З) // Правовая среда. 12.03.2010. № 26 (1148) (приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)) (Утратил силу в феврале 2014 года).
2
Там же.
3
СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652
272
Для реализации указанных в Федеральном законе № 44-ФЗ форм работы, контрольные органы в рамках традиционных контрольных мероприятий
теперь должны использовать совершенно новые методики, а именно – осуществлять мониторинг цен на товары и услуги, проводить анализ обоснованности цен, себестоимости товаров, изучать динамику роста цен на товары и
услуги в определенный период на определенной территории с целью выявления фактов завышения цен на товары и услуги и т.д.
По мнению автора, формы осуществления определяются направлениями деятельности органов бюджетного контроля. В этой связи можно выделить два основных направления работы контрольно-счетных органов.
1) Проверка
законности
расходования
средств
(важнейшим
направлением деятельности региональных счетных палат является внешняя
проверка отчета об исполнении бюджета1). Целью проведения внешней
проверки
годовой
бюджетной
отчетности
является
определение
достоверности показателей годовой бюджетной отчетности и соответствие
ведения бюджетного учета законодательству.
Задачами
проведения
внешней
проверки
годового
отчета
об
исполнении бюджета являются:
–
определение
соблюдения
единого
порядка
составления
и
представления годовой бюджетной отчетности главных администраторов
средств бюджета;
–
установление
достоверности
и
тождественности
показателей
бюджетной отчетности и регистров бюджетного учета;
–
сопоставление
данных
отчетов
об
исполнении
бюджета
с
показателями, утвержденными решением о бюджете в разрезе ведомственной
структуры;
1
Так, в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований приняты специальные
законы, регулирующие порядок проведения внешней проверки (см., например, Закон Ивановской области от
14.10.2010 № 114-ОЗ «О порядке осуществления внешней проверки годового отчета об исполнении областного бюджета» // Ивановская газета. 20.10.2010. № 194 (4801)).
273
–
сопоставление
данных
отчетов
об
исполнении
бюджета
с
показателями, утвержденными в сводной бюджетной росписи расходов,
доходов и источников финансирования дефицита бюджета;
– оценка показателей деятельности главных распорядителей бюджета1.
2) Проверка эффективности использования бюджетных средств и
регионального публичного имущества.
Если
первое
из указанных
направлений
достаточно
подробно
прописано в БК РФ, то проверка эффективности законодательством
фактически не регулируются. Нет даже теоретико-методологических основ
применения
контрольных
мероприятий,
эффективности использования
направленных
на
выявление
бюджетных средств и регионального
публичного имущества. При этом законодательство не предусматривает и
ответственность за неэффективные действия должностных лиц.
Так, например, в Курской области в 2006 году было возбуждено
уголовное дело по факту нецелевого использования бюджетных средств.
Основанием для возбуждения уголовного дела послужил отчет Контрольносчетной палаты Курской области, в котором указывалось, что «мэрия г.
Курска незаконно выделила земельные участки под застройку жилья, а
поступающие
при
этом
денежные
средства
использовались
не
по
назначению»2. Основанием для возбуждения уголовного дела был именно
факт
нецелевого
использования
средств3,
а
не
неэффективность
использования земельных участков.
1
Решение Совета муниципального района «Заполярный район» от 23.06.2009 № 460-р «Об утверждении порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» // Официальный бюллетень Заполярного района, №
27, 10.07.2009.
2
Возбуждено уголовное дело // Курская правда, 2006. № 72 (24106) от 23 мая. С. 3.
3
Указанные денежные средства – это компенсация в размере 10% от вводимого в эксплуатацию жилья
(данные средства должны были быть потрачены на приобретение жилья для лиц, стоящих на очереди на
улучшение жилищных условий в более дешевых домах, строящихся в городе). Однако эти деньги были
переведены во внебюджетный фонд администрации города. В материалах дела не анализировалась
эффективность выделения земельных участков (прибыль, полученная строительной компанией, цена
квадратного метра жилья, строительство коммуникаций для этих домов велось за счет бюджетных средств,
что существенно снизило расходы на строительство, но не снизило цену). Если проанализировать все
условия, то сумма причиненного ущерба будет составлять не указанные 18,5 млн. рублей, а гораздо больше.
274
Подобное
происходит
из-за
размытости
критериев
оценки
эффективности, рациональности, целесообразности, что позволяет говорить о
большой вероятности субъективного фактора при анализе со стороны
контрольного органа, а это, естественно, недопустимо.
В науке и практике контрольной деятельности начинает складываться
представление об аудите эффективности. В ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в ст. п. 6 ст. 14 определено, что «аудит эффективности
применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, полученных
объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций».
В современной правовой и экономической науке нет единого мнения о
том, каким термином характеризовать контрольные мероприятия. Их
называют методом, формой, контрольными действиями и т.д. В данном
исследовании в отношении контрольных мероприятий применяется термин
«форма осуществления финансового контроля». Однако в науке как
современной, так и советской использовалось понятие «метод финансового
контроля». При этом часто выделялся только один метод – ревизия.
Например, Э.Э. Понтович под ревизией понимал «ближайшее, производимое
компетентным органом, изучение действий подотчетных учреждений и
должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в
определенный период времени»1. Таким образом, важным критерием для
исследователя был временной, но при этом финансовый контроль он считал
контролем,
если
производимая
ревизия
давала
совершенно
точную
характеристику соответствующей деятельности2.
В современной системе бюджетного контроля доминирующими
формами
осуществления
контроля,
1
исходя
из
действующего
См.: Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового
контроля. М., 1927. С. 59 – 60.
2
См.: Понтович Э.Э. Финансовый контроль. Л., 1928. С. 18.
275
законодательства, являются проверка и ревизия. Именно они выделяются
практически во всех законах субъектов Российской Федерации о контрольносчетных органах. При этом в настоящее время можно выделить и такую
форму осуществления бюджетного контроля как аудит эффективности. В
ряде субъектов дополнительно выделяются: обследование, финансовая
экспертиза1.
В ряде законов субъектов Российской Федерации в качестве отдельного
направления деятельности контрольно-счетного органа устанавливается
анализ проекта закона о бюджете.
По результатам финансовой экспертизы или анализа проекта закона о
бюджете контрольно-счетный орган составляет заключение, в котором
указываются все найденные замечания и предложения по их устранению.
Заключение направляется либо в высший орган исполнительной власти, либо
в финансовый орган субъекта Российской Федерации, которые, в свою
очередь, должны рассмотреть данное заключение и принять его к сведению 2,
а также в письменной форме в виде распоряжения назначить лиц,
ответственных
за
устранение
выявленных
недочетов.
Если
органы
исполнительной власти не согласны с замечаниями, то в адрес контрольного
учреждения направляется письменный ответ на замечания с обоснованием
причин несогласия.
Проведение ревизий и проверок контрольно-счетными органами в
достаточной мере регламентировано практически всеми законами субъектов
Российской Федерации о контрольно-счетных органах, что в целом имеет
положительное значение для регионального бюджетного контроля.
Обобщая понятия, указанные в данных нормативных актах, можно
выделить следующие разновидности контрольных мероприятий.
1
Финансовая экспертиза представляет собой финансово-экономический анализ закона о бюджете
субъекта Российской Федерации, иных законов, программ, договоров и соглашений с федеральными
органами государственной власти, органами местного самоуправления, зарубежными партнерами,
затрагивающих вопросы бюджета, а также их проектов и иных документов, влияющих на формирование и
исполнение бюджета или бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов.
2
Так, например, такая норма закрепляется Распоряжением Министерства финансов Астраханской
области от 24.06.2009 № 119-р.
276
Ревизия – это вид контрольного мероприятия, направленный на
выявление
нарушений
финансового
законодательства,
отличающийся
комплексностью (определенная система действий), плановостью, а также
наличием четкого объекта исследования (какие документы, за какой период,
порядок проверки отчетов, использование подлинных материалов и др.).
В соответствующие периоды истории выделялись различные виды
ревизии. Так, еще в XIX веке было предложено разделять ревизию на
предварительную
и
фактическую.
Э.Э.
Понтович
в
своей
работе
«Финансовый контроль» предложил рассматривать ревизии по следующим
признакам:
1) предмет ревизии;
2) момент ее совершения.
Также Э.Э. Понтович выделял фактическую и документальную
ревизию. Так, если предметом ревизии были вещи, то это была фактическая
ревизия,
которая
производилась
на
месте
совершения
действий
подконтрольных органов (на месте нахождения вещей)1. Документальная
ревизия осуществлялась по предоставленным документам2.
Ревизия, по мнению Е.Ю. Грачевой, – это «наиболее действенная
форма последующего контроля. Ее основная цель – изучить специальными
приемами документального и фактического контроля экономическую
эффективность
финансово-хозяйственной
деятельности,
законность,
достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций»3.
1
В связи с тем, что с 1927 г. в СССР значение фактической ревизии стало приравниваться к основному
методу финансового контроля, Э.Э. Понтович заметил: «Во главу угла уже поставлена фактическая ревизия
финансово-хозяйственных операций с применением по выборочному методу проверки подлинных
оправдательных документов и книг, а также обследования денежных и материальных ценностей и наличия
рабочей силы» (Понтович Э.Э. Финансовый контроль. Л., 1928. С. 89).
2
Документальная ревизия имеет место в тех случаях, когда происходит проверка отчетов по действиям
должностных лиц в ходе осуществления финансово-хозяйственной деятельности. При документальной
ревизии отчетов финансовый контроль должен располагать доказательствами того, что сообщаемые в отчете
сведения соответствуют объективной действительности. Этой цели служат документы, которыми и
подтверждаются эти отчеты. Э.Э. Понтович выделял несколько видов документальной ревизии: сплошная и
на выборку; ревизия денежных и материальных ценностей; формальная и по существу, т.е. ревизия только
кассовых или материальных оборотов или и самих производимых операций» (Понтович Э.Э. Финансовый
контроль. Л., 1928. С. 18-19).
3
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
С. 126.
277
Более того, Е.Ю. Грачева справедливо указывает на тот факт, что
ревизия отличается от других форм контроля определенной периодичностью
(не менее одного или двух раз в год), а результаты ревизии оформляются
актом, имеющим юридическое значение как источник доказательств в
судебно-следственной практике. Ревизия относится и к внутреннему, и к
внешнему контролю1.
Ревизии можно разделить на: сплошные2 и выборочные3; плановые
(проводимые в соответствии с планом контрольных мероприятий) и
внеплановые (проводимые при выявлении фактов неправомерных действий);
фактические (ревизии на местах, часто необходимы при выявлении фактов
фальсификации в предоставленных на проверку документах, неполноты или
неточности представленной документации, а также могут быть связанные с
необходимостью исследования фактических расходов, например, при
строительстве, приобретении основных средств, ремонтных работах) и
документальные (предоставление в контрольно-счетный орган материалов
для исследования); инициированные органами бюджетного контроля и
инициированные
иными
органами
(правоохранительными,
органами
исполнительной власти) и другие.
Подробно виды ревизий определяются в Инструкции по подготовке,
проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты Волгоградской области (утвержденной приказом
председателя контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 06 октября 2008 года № 147-к. Так, в ней определяется, что «В целях составления
реальных планов проведения ревизий, расчета необходимого для этого времени ревизии подразделяются по определенным классификационным признакам: по степени охвата данных финансово-хозяйственных операций –
1
См., подробнее: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля. М., 2000. С. 126.
2
Сплошная ревизия проводится по всем документам и регистрам бухгалтерского учета, в которых
отражена финансовая и хозяйственная деятельность.
3
Выборочная ревизия – это ревизия, при которой проверке подвергаются какой-либо один вид
операций или период наиболее интенсивной деятельности, например, кассовые операции, последний месяц
квартала, квартал.
278
сплошные, выборочные и комбинированные1; по полноте охвата деятельности
ревизуемого объекта, в зависимости от целенаправленности и круга вопросов, подлежащих проверке, – тематические2, комплексные3; по кругу вопросов, подлежащих проверке – сквозные4 и локальные5.
Проверка – это вид контрольного мероприятия, целью которого
является исследование определенного направления финансовой деятельности
(тематические проверки), может проводиться внепланово (чрезвычайные
проверки).
В Инструкции по подготовке, проведению и оформлению результатов
контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты Волгоградской области (утвержденной приказом председателя контрольно-счетной палаты
Волгоградской области от 06 октября 2008 года № 147-к выделяются в зависимости от места проведения проверки камеральные6 и выездные7.
Виды проверок определяются количеством проверяемых объектов, поставленных целей, предметом проверки и объемом проверяемых вопросов, утверждаемых в плане-задании проверки, и в зависимости
от этого подразделяются на выборочные8, разовые9, комплексные10 и тематические11.
1
При комбинированной ревизии отдельные участки деятельности проверяемой организации
подвергаются сплошной проверке, другие - выборочной. При выявлении в ходе выборочной ревизии
нарушений и недостатков, признаков злоупотреблений осуществляется переход к сплошному методу
проверки ревизуемого участка.
2
Тематическая ревизия проводится для получения общей характеристики состояния дел по отдельным
вопросам (темам) не только ревизуемой организации, но и других типичных организаций, что способствует
вскрытию и устранению выявленных недостатков и нарушений в целом по ревизуемым вопросам (темам).
3
Комплексная ревизия представляет собой всестороннюю и взаимосвязанную проверку всех участков
деятельности организации.
4
При сквозных ревизиях проверяются органы государственной власти и управления, их структурные
подразделения и другие организации с подчиненными им филиалами и представительствами.
5
Локальные ревизии проводятся в одной организации.
6
Камеральные проверки – проверки, проводимые по месту нахождения контролирующего органа на
основе документов, представленных объектом контроля. Данные их результатов используются при проведении выездных проверок.
7
Выездные проверки проводятся по месту нахождения проверяемого объекта.
8
Выборочные проверки предусматривают обследования положения дел на одном или нескольких объектах проверки при невозможности сплошной проверки всех объектов.
9
Разовые проверки имеют целью изучить отдельный вопрос или убедиться в достоверности той или
иной информации, поступившей в палату.
10
Комплексные проверки - проверки, проводимые с целью одновременного изучения некоторой совокупности взаимосвязанных между собой вопросов.
11
Проверки тематические (целевые) – это проверки, заключающиеся в изучении и анализе деятельности проверяемых организаций по отдельным направлениям или вопросам, с преимущественным использо-
279
Обследование – это способ выявления необходимости проведения
ревизии или проверки в ходе обследования финансово-хозяйственной
деятельности проверяемой организации, получающей бюджетные средства.
По результатам
контрольных
мероприятий
контрольно-счетные
палаты направляют органам государственной власти субъекта Российской
Федерации, органам местного самоуправления, руководителям проверяемых
предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по
устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного бюджету
ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в
нарушении законодательства.
В ходе проведения ревизий и проверок органом государственного
регионального бюджетного контроля необходимо действовать в рамках
своих контрольных полномочий, установленных в законодательстве. Иногда
встречаются случаи, когда по своей инициативе сотрудники органа
государственного
регионального
бюджетного
контроля
проверяют
финансовые потоки из федерального бюджета. Примером могут служить
выявленные Прокуратурой Чеченкой Республики в ходе осуществления
надзора за государственными органами факты нарушения отдельными
сотрудниками Счетной палаты Чеченкой Республики требований ст. 16, 17
ранее действующего Закона «О Счетной палате Чеченской Республики».
Последние
совершили
проверку
9
федеральных
учреждений,
финансирование которых осуществляется за счет федерального бюджета, а
не республиканского1.
Результаты проверок оформляются в виде специальных актов, которые
обязательно оформляются в письменном виде. Так, например, в действовавшем до февраля 2014 года законе Нижегородской области от 09.03.2010 №
36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области»
устанавливалось, что «содержание акта (справки) должно основываться на
ванием приемов выборочного документального контроля.
1
См., подробнее: «Прокуратурой Чеченской Республики проведена проверка в Счетной палате
Чеченской Республики // www.chechproc.ru (официальный сайт прокуратуры Чеченской Республики)
(24.04.2009).
280
полноте отражения результатов контрольного мероприятия, идентификации
объекта и предмета контроля, отражении целей и объема контрольного мероприятия. Материалы контрольного мероприятия состоят из акта (справки)
контрольного мероприятия и доказательств, подтверждающих выводы, сделанные по результатам данного контрольного мероприятия. Результаты контрольного мероприятия, излагаемые в акте (справке), должны быть подтверждены доказательствами, к которым относятся первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная, статистическая и иная отчетность, заключения экспертов, письменные объяснения должностных лиц
объектов контроля, а также документы и сведения, полученные из других
достоверных источников»1.
С составленным в результате контрольного мероприятия актом должны
быть ознакомлены проверяемые, которые в свою очередь обязаны его подписать, если они с ним согласны. Если имеются возражения или замечания на
акт, то они излагаются также в письменном виде и представляются в контрольный орган, или акт обжалуется в суде.
При выявлении нарушений или недочетов контрольным органом в отношении проверяемого составляются представления и предписания.
Представление
рекомендательный
–
это
характер.
акт
Оно
контрольного
составляется
органа,
должностным
носящий
лицом
контрольного органа и подписывается его руководителем. Представление
должно быть рассмотрено в срок, указанный в нем, по истечении указанного
срока в Контрольно-счетную палату направляется уведомление о принятых
мерах по реализации представления. Если в представлении срок не указан, то
рассмотрение представления и направление уведомления осуществляется в
течение месяца со дня его получения.
Особенностью вышеуказанного акта является то, что представление
как ненормативный акт нельзя обжаловать в суде. Однако на его основании
1
См., ст. 20 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом
контроле в Нижегородской области» (в ред. от 04.03.2011 № 37-З) // Правовая среда. 12.03.2010. № 26 (1148)
(приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)) (Утратил силу в феврале 2014 года).
281
может наступить административная ответственность, но не за найденные
нарушения,
а
за
невыполнение
указанных
в
предписании
сроков.
Подконтрольный орган должен составить акт разногласий по результатам
проверки и направить его в контрольный орган. Заметим, что данная
процедура не всегда имеет должное правовое закрепление (часто порядок
обжалования
предписания
устанавливается
подзаконными
актами
контрольных органов1), что негативно сказывается на правоприменительной
практике.
В разные периоды развития системы бюджетного контроля в России
судам в связи с пробелами в положениях и регламентах контрольно-счетных
палат приходится применять аналогию закона и руководствоваться нормами
НК РФ и даже ФЗ «О бухгалтерском учете». Так, например, Арбитражный
суд Пермского края2 признал незаконными действия Контрольно-счетной
палаты г. Перми об отказе в рассмотрении протокола разногласий на акт
проверки (предусмотренный регламентом палаты) и обязал устранить
нарушения
образования
прав
и
законных
Администрации
интересов
г.
Перми.
заявителя
–
Департамента
Контрольно-счетная
палата
обосновала отказ истечением десятидневного срока обжалования, однако с
какого момента отсчитывается срок, регламентом палаты не установлено. В
этой связи, суд, руководствуясь ст. 6.1 НК РФ и нормой ФЗ «О
бухгалтерском учете», в которой прописано, что днем представления
считается дата отправки почтового отправления с описью вложения, а не
получения, как решила палата. На наш взгляд, исправлением недочетов в
законодательстве должен заниматься сам контрольно-счетный орган. Для
этого контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации в
обязательном порядке должны быть наделены правом законодательной
инициативы по вопросам своего ведения.
1
Такими подзаконными актами могут быть положения о проведении контрольных мероприятий или
регламент Контрольно-счетной палаты.
2
Решение Арбитражного суда Пермского края от 25.01.2008 г. Дело № А50-15807/2007.
282
Легальные определения представления и предписания закреплены в ст.
270.2. БК РФ «Представления и предписания органов государственного
(муниципального)
понимается
финансового
«документ
контроля».
органа
Так,
под
государственного
представлением
(муниципального)
финансового контроля, который должен содержать обязательную для
рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в
течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных
нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и
требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и
условий таких нарушений», а под предписанием – «документ органа
государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий
обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об
устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации
и
иных
нормативных
правовых
актов,
регулирующих
бюджетные
правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими
нарушениями
ущерба
Российской
Федерации,
субъекту
Российской
Федерации, муниципальному образованию».
Предложения
–
это
письменно
оформленные
рекомендации
контрольного органа, иногда могут быть не связаны с проведением
контрольных мероприятий. Они направляются участникам бюджетного
процесса и нацелены в основном на совершенствование процесса проведения
финансовых операций, оформление финансовых действий, подготовку
отчетности и прочее.
В
большинстве
устанавливается
законов
усложненный
субъектов
порядок
Российской
утверждения
Федерации
предписания.
Предписания обычно утверждаются Коллегией Контрольно-счетной палаты
и подписываются ее председателем. Коллегия может принять решение об
отмене
предписания.
Субъекты
контрольных
283
мероприятий
обязаны
направлять в Контрольно-счетный орган сообщения об исполнении
предписания в срок, указанный в нем.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований, изложенных
в предписании, а равно нарушение срока сообщения о результатах
рассмотрения
предписания
влечет
за
собой
административную
ответственность, установленную законодательством субъекта Российской
Федерации об административных правонарушениях.
Помимо представлений и предписаний по результатам контрольных
мероприятий контрольно-счетные органы составляют отчеты. Данные отчеты
являются самыми важными актами органов государственного регионального
бюджетного контроля.
Отчет – это акт ненормативного характера, в котором указываются
основные показатели контрольного мероприятия, выявленные недочеты и
принятые меры по их устранению.
При составлении отчета в обязательном порядке должны учитываться
результаты
рассмотрения
разногласий.
В
отчете
по
результатам
контрольного мероприятия указываются предложения о принятии мер по
устранению выявленных нарушений и условий, им способствовавших.
Отчеты по результатам проведенных контрольных мероприятий
объединяются
в
единый
годовой
отчет
контрольного
органа.
Он
рассматривается и утверждается вначале Коллегией контрольного органа, а
затем соответствующим законодательным (представительным) органом
власти.
Как показывает практика, проблемным моментом является не
составление и рассмотрение отчета, а его опубликование. Есть несколько
способов опубликования отчета регионального контрольно-счетного органа:
а) в официальном печатном издании (или в виде специального
приложения); б) отдельным изданием контрольно-счетного органа вместе с
другими материалами о его деятельности (публикации сотрудников, кадровая
284
информация, планы дальнейшей работы)1; в) на официальном сайте
контрольно-счетного органа.
Естественно, наиболее оптимальным является именно последний
вариант. Однако не всегда руководство региона желает выставлять на
всеобщее обозрение весь обнаруженный контрольно-счетным органом
негатив. Тиражи же специальных изданий небольшие и, как правило,
остаются в самих контрольно-счетных органах, что с трудом позволяет
считать это полноценным опубликованием.
Органы бюджетного контроля исполнительной власти и вовсе свои
отчеты не публикуют, более того, в большинстве случаев они вообще
являются документами для внутреннего пользования.
Подводя итог, можно определить, что формы осуществления
бюджетного контроля направлены на выполнение органами бюджетного
контроля своих контрольных полномочий. На наш взгляд, необходима не
просто унификация форм осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, но и необходимо правовое закрепление на федеральном уровне
процедуры их проведения, только в этом случае систему бюджетного
контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации можно будет
считать полноценной.
1
См., например: Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. Выпуск № 1 (25).
М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2008 год; Информационный бюллетень Счетной палаты
Владимирской области № 16/1 / Под общей редакцией кандидата технических наук В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008 год; Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/2 / Под
общей редакцией кандидата технических наук В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008 год; Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/3 / Под общей редакцией кандидата технических наук В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008 год.
285
ГЛАВА 4.
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ И БЮДЖЕТНЫЙ АУДИТ
В РОССИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ, РЕГИОНАДЛЬНОМ И МЕСТНОМ
УРОВНЯХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ:
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
§ 1. Правовое обеспечение федерального бюджетного контроля
в России
Как уже было определено ранее, система организации бюджетного
контроля в России по своему содержанию неоднородна, так как различные
органы и учреждения входящие в эту систему имеют для нее неодинаковое
значение. Одни обладают статусом и возможностями влиять на систему (могут ее изменить), другие просто выступают в качестве ее структурных элементов. В настоящее время важнейшую роль в механизме формирования эффективной системы бюджетного контроля и аудита отводится Счетной палате Российской Федерации, так как именно федеральная Счетная палата выступает «законодателем мод» и основным двигателем нововведений в сфере
бюджетного контроля и государственного аудита. Фактически Счетная палата Российской Федерации приобрела статус не просто одного из институтов
государственного контроля, а по сути является системообразующим элементом для всей системы бюджетного контроля и бюджетного аудита государства.
В настоящее время Счетная палата Российской Федерации представляет собой федеральный орган государственной власти, обладающий особым правовым статусом, осуществляющий внешний государственный аудит (контроль) в сфере публичных финансово-бюджетных и управленческих
отношений, посредством специальных форм и методов работы, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации и формируемый им при
участии Президента Российской Федерации.
Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации объясняется тем, что это высший орган бюджетного контроля и бюджетного аудита в государстве, а также единственный на федеральном уровне парла286
ментский орган бюджетного контроля. В настоящее время полномочия Счетной палаты Российской Федерации выходят далеко за рамки простого бюджетного контроля, они распространены на многие сферы жизнедеятельности
российского государства.
Вначале для реализации задач данного исследования, по мнению автора, необходимо определить специфику правового статуса Счетной палаты
Российской Федерации по отношению к другим федеральным органам бюджетного контроля России. Так, А.Б. Агапов справедливо относит Счетную
палату Российской Федерации к «особым публичным органам»1.
Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации определяется тем, что в настоящее время именно Счетная палата Российской Федерации фактически является ключевым системообразующим элементом для
всей системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, так как имеет возможность влияния на другие элементы этой системы. Так, по словам председателя Счетной палаты Российской Федерации
Т.А. Голиковой, первое, на что обращает внимание Счетная палата в процессе проверки – это «проводились ли внутренние проверки, и если были выявлены недостатки, то устранены они или нет». Далее в интервью Т.А. Голикова указывает на механизм участия Счетной палаты в организации внутреннего контроля на примере Министерства обороны Российской Федерации. Так,
по ее словам проводится совместная коллегия Минобороны и Счетной палаты по организации внутреннего контроля в министерстве и методологии организации такого контроля. При этом она указывает, что «Счетная палата не
снимает с себя полномочия по внешней проверке. Всё будет проходить в
плановом режиме, но нашими силами всё проверить невозможно, нужна преемственность между внутренним и внешним аудитом»2. Следовательно, на
данном примере можно понять, что Счетная палата Российской Федерации
фактически непосредственно участвует в совершенствовании внутреннего
1
Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141.
См., подробнее: Глава Счетной палаты Татьяна Голикова рассказала в интервью «Известиям» о проверках естественных монополий и корпораций, отношении к Минобороны и о сотрудничестве с силовыми
органами // izvestia.ru/news/565282 (07.02.2014).
2
287
финансового контроля в Российской Федерации, что указывает на особый ее
правовой статус в системе бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Итак, специфика правового статуса Счетной палаты Российской Федерации, по мнению автора, объясняется именно особенностью ее организации,
что выражается, во-первых, в процедуре формирования состава Счетной палаты Российской Федерации, а именно в формировании Счетной палаты участвуют Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет
Федерации. Во-вторых, в том, что Счетная палата Российской Федерации
формально никому не подчиняется, а лишь подотчетна Федеральному собранию Российской Федерации. В-третьих, Счетная палата Российской Федерации, формально относясь к законодательной власти, наделена административно-властными полномочиями, что делает ее схожей с органами исполнительной власти1.
Также существенным отличием Счетной палаты Российской Федерации, указывающим на ее особый правовой статус по отношению ко всем другим органам бюджетного контроля, является ещё и то, что основы ее организации определяются непосредственно в Конституции Российской Федерации.
В этой связи Н.Д. Погосян справедливо указывает на то, что «конституционно-правовой статус Счетной палаты, представляя собой совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, других законодательных актах, характеризует ее положение в системе органов государственной власти, включая в себя ряд составных элементов (частей)»2.
Итак, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляется,
что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета
Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав
и порядок деятельности которой определяется федеральным законом».
1
На данное обстоятельство в своей работе указывает А.Б. Агапов, который определяет, что «Счетная
палата Российской Федерации также как и органы исполнительной власти, наделена административновластными полномочиями» // Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141.
2
Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и
право. 1997. № 11. С. 5.
288
Важно отметить, что непосредственно при помощи Счетной палаты
Российской Федерации в России Федеральное Собрание Российской Федерации реализует свои парламентские контрольные полномочия в сфере бюджетных правоотношений. Так, в п. 10 ст. 11 ФЗ «О парламентском контроле»
от 07.05.2013 № 77-ФЗ определено, что «Счетная палата Российской Федерации привлекается к участию в осуществлении парламентского контроля в
сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Федеральным законом
от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Впервые Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», на который дается ссылка в Конституции Российской Федерации, был
принят еще в 1995 году1 и просуществовал вплоть до 2013 года. В апреле
2013 года в Российской Федерации был принят новый федеральный закон «О
Счетной палате Российской Федерации»2. Фактически Счетная палата Российской Федерации – это первый созданный в российском государстве высший орган бюджетного контроля подотчетный законодательной власти3.
В ст. 2 ФЗ № 41 «О Счетной палате Российской Федерации» определяется то, что «Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». В этой статье, также как и в Конституции Российской
Федерации указывается на преемственность Счетной палаты Российской Федерации именно к законодательной власти. При этом в ст. 4 указанного закона определяется и то, что одним из основных принципов, заложенных в основе организации Счетной палаты Российской Федерации, является принцип
независимости. Однако Счетная палата Российской Федерации подотчетна
Федеральному Собранию, но при этом наделена полномочиями по проверке
1
См.: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» //
Российская газета. 14.01.1995. № 9-10.
2
См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» //
Российская газета. 10.04.2013. № 77.
3
При этом важно отметить, что 16 мая 1991 г. был принят закон СССР «О Контрольной палате СССР»,
в ст. 1 которого определялось, что «Контрольная палата СССР – высший орган финансово-экономического
контроля в стране, действующий под руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. Однако
Контрольная палата СССР так и не была создана.
289
Государственной Думы и Совета Федерации, что указывает на некое организационное противоречие. Более того, по-прежнему, дискуссионным является
вопрос о том, кто должен контролировать саму Счетную палату Российской
Федерации, которая в процессе своей деятельности также использует бюджетные средства1.
Организационно Счетная палата Российской Федерации не отличается
от всех иных контрольно-счетных органов Российской Федерации и состоит
из председателя, заместителя председателя, аудиторов и аппарата2.
Важно также отметить, что организация Счетной палаты Российской
Федерации в своем развитии прошла небольшую эволюцию. Так, ранее
Счетная палата Российской Федерации формировалась исключительно Государственной Думой и Советом Федерации, но после изменений внесенных в
2004 году в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» 1995 года председатель, заместитель председателя и аудиторы стали назначаться Государственной Думой и Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, схожая норма закреплена и в законе «О Счетной палате
Российской Федерации» 2013 года.
Существенным организационным отличием Счетной палаты Российской Федерации от органов бюджетного контроля исполнительной власти3
является то, что ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» не предусматривал и не предусматривает наличие в структуре Счетной палаты Российской Федерации территориальных подразделений в субъектах Российской
Федерации, что изначально вызывало и по-прежнему вызывает множество
споров, как между учеными, так и в профессиональном сообществе, по во-
1
См. подробнее об этом: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной
палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 2. С. 33-35.
2
Схожесть объясняется тем, что большинство контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при своей организации брали за образец именно структуру Счетной
палаты Российской Федерации. Более того, сам первый ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» на
первом этапе послужил основой для создания региональных законов о контрольно-счетных органах. Исключением является только первый закон «О контрольно-счетной палате г. Москвы», который был принят
раньше ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
3
Территориальные подразделения предусматривались даже в законе «О Контрольной палате СССР»
(см. об этом подробнее: § 2 главы 2 работы).
290
просу дальнейшего развития в Российской Федерации системы организации
бюджетного контроля и бюджетного аудита.
Важно также обратить внимание на то, что организация Счетной палаты Российской Федерации напрямую зависит и от направлений ее деятельности. Следовательно, реализация новых направлений деятельности, несомненно, влечет за собой появление новых структурных элементов внутри Счетной
палаты Российской Федерации или реструктуризацию уже имеющихся подразделений. А.Б. Агапов выделяет следующие виды деятельности, осуществляемые Счетной палатой Российской Федерации: контрольно-ревизионная;
экспертно-аналитическая; информационная и внутриорганизационная деятельность1.
Несомненно, указанные А.Б. Агаповым виды деятельности являются
доминирующими, однако анализ организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации позволяет выявить и дополнительные виды, к которым можно отнести образовательную (при содействии Счетной палаты
Российской Федерации создан факультет государственного аудита МГУ им.
М.В. Ломоносова, в работе которого активное участие принимают и сотрудники Счетной палаты Российской Федерации); научную (сотрудниками Счетной палаты Российской Федерации активно публикуются различные научные
работы, направленные на совершенствование теории и практики бюджетного
контроля, бюджетного процесса, бюджетных отношений, публичного управления и многое другое. При содействии Счетной палаты Российской Федерации создан НИИ Счетной палаты2, диссертационные советы, выпускаются
периодические научные издания3); законотворческую (Счетная палата Российской Федерации активно участвует в разработке проектов законов по
профилю своей деятельности. Помимо этого Счетная палата Российской Федерации инициировала создание Ассоциации контрольно-счетных органов
России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов.
1
См., подробнее: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2012. С. 141-145.
См., подробнее: www.ach.gov.ru/ru/niisp/
3
Так, например, при содействии Счетной палаты Российской Федерации выпускаются такие научнопрактические издания, как Государственный аудит. Право. Экономика и Вестник АКСОР.
2
291
В целом можно утверждать, что в настоящее время полномочия Счетной палаты Российской Федерации вышли далеко за рамки только бюджетного контроля, а затрагивают самые различные сферы жизнедеятельности
российского государства. В этой связи деятельность Счетной палаты Российской Федерации можно разделить на деятельность непосредственно связанную с осуществлением бюджетного контроля (контрольно-ревизионная и
экспертно-аналитическая), и на деятельность способствующую осуществлению бюджетного контроля в Российской Федерации.
Важно обратить внимание на то обстоятельство, что на современном
этапе контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской
Федерации достаточно подробно прописана в законодательстве. Принципиально
иную
ситуацию
можно
встретить
в
отношении
экспертно-
аналитической деятельности, которая на законодательном плане менее определена. Однако именно в экспертно-аналитической деятельности заключается уникальность Счетной палаты Российской Федерации по отношению
ко всем иным органам бюджетного контроля. Более того, именно экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты Российской Федерации это
то направление, которое может вывести бюджетный контроль и бюджетный аудит в России на иной качественный уровень.
В
современной
экономической
и
правовой
науке
экспертно-
аналитическую деятельность Счетной палаты Российской Федерации часто
называют не иначе, как государственный аудит. Так, бывший председатель
Счетной палаты России С.В. Степашин справедливо обращает внимание и на
то, что «по состоянию системы государственного аудита в конкретной стране
можно судить о степени демократичности, цивилизованности, открытости и
эффективности органов власти в целом»1. При этом он заключает, что аудит
не должен стать самоцелью для публичных органов власти, а основная задача
такой системы «как можно раньше выявлять любые отклонения от принятых
стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности
1
Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 16.
292
управления общественными ресурсами с тем, чтобы иметь возможность
вовремя исправить ситуацию»1.
В настоящее время именно Счетной палатой Российской Федерации
сформированы теоретико-методологические основы проведения государственного аудита, который направлен в первую очередь на повышение
эффективности использования бюджетных средств и публичного имущества.
Несмотря на достижения Счетной палаты Российской Федерации, существенно тормозит развитие государственного аудита то, что современное
российское
законодательство
по-прежнему
не
предусматривает
ответственность за неэффективные действия должностных лиц при использовании бюджетных средств и публичного имущества.
Однако в настоящее время в России еще есть желание создать полноценный институт государственного аудита. Идея этого института, по мнению
бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина носит
концептуальный характер, поскольку «идея необходимости практического
участия избирателей (в первую очередь граждан – налогоплательщиков) в
прямом
или
косвенном
управлении
государственным
бюджетом,
собственностью, интеллектуальными и иными ресурсами страны еще не
стала неотъемлемой частью системы общественных ценностей»2.
Важно также отметить, что государственный аудит в деятельности
Счетной палаты Российской Федерации представлен в большей степени в
такой форме осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности. Более того, представление об аудите эффективности в науке и
практике контрольной деятельности России начало складываться именно
благодаря Счетной палате Российской Федерации. Однако мешает полноценной реализации в России аудита эффективности недостаточное его законодательное обеспечение.
1
2
Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 16.
Там же. С. 15.
293
Помимо аудита эффективности Счетной палатой осуществляется такое
новое направление как «стратегический аудит» или как он определяется ч. 2)
ст. 5 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации «аудит реализуемости и
результативности
достижения
стратегических
целей
социально-
экономического развития Российской Федерации».
Экспертно-аналитическая деятельность в настоящее время используется и как предварительный и как последующий бюджетный контроль. Так, для
предварительного контроля необходимо развивать механизм оценочной деятельности, цель которой выявление неэффективности расходования публичных ассигнований на стадии планирования расходов. На этом этапе наличие
четких критериев оценки эффективности необязательно. Главенствующим
здесь должно стать развитие института экспертизы эффективности публичных расходов1. Важно отметить, что для данного вида аудита эффективности
не нужно создавать систему ответственности, так как без положительного
решения данного совета или комиссии осуществление движения бюджетных
средств будет невозможно. Подобная система активно применяется в США в
отношении предоставления субсидий малому бизнесу и по многим другим
направлениям.
Для последующего контроля разработка четких критериев оценки эффективности является необходимой. Разработка таких критериев не позволит
создать систему ответственности за неэффективное использование средств,
важнейшим направлением которой должна стать именно правовосстановительная ответственность. Для последующего аудита эффективности необходимо детальное закрепление всех элементов этого института в соответствующих нормативных правовых актах. Последующему аудиту эффективно1
С.М. Шахрай указывает на то, что экспертно-аналитическая работа в настоящее время является неотъемлемой частью аудита эффективности, составной частью которой выступает «экспертиза проектов законов и других нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных (в пределах компетенции) и региональных программ и иных документов, затрагивающих вопросы бюджета соответствующего
уровня, бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственной собственности и финансов
субъектов Российской Федерации, а также подготовка соответствующих аналитических материалов» //
Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России / Право и финансовый контроль
/Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. Правоведения при Правительстве Российской
Федерации. М., 2009. С. 81.
294
сти должны подвергаться лишь те ассигнования, которые не проходили
предварительное исследование. Соответственно, органы исполнительной
власти сами будут заинтересованы в проведении предварительного аудита
эффективности, не предусматривающего ответственность.
В настоящее время анализ эффективности планирования и использования публичных средств позволяет оценить не только эффективность управленческих решений, но и качество работы конкретного должностного лица,
что в целом должно способствовать усовершенствованию системы публичного управления.
Традиционно аудит эффективности рассматривается в качестве средства, направленного на выявление неэффективного поведения в процессе использования бюджетных средств. По мнению В.А. Жукова, аудит эффективности – это проверка эффективности деятельности объектов контроля по использованию финансовых, материальных и природных ресурсов и разработка
системы мер по устранению выявленных нарушений, недостатков и проблем1. А.Н. Саунин определяет аудит эффективности как «разновидность
финансового контроля государственных средств, осуществляемого путем
проведения проверок деятельности органов государственной власти и других
распорядителей и получателей государственных средств в целях определения
эффективности использования ими государственных средств, полученных
для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач»2. В настоящее время активно развивается не только последующий, но и предварительный аудит эффективности.
Потребность в аудите эффективности в системе бюджетного контроля
обуславливается, прежде всего, качественными изменениями в законодательстве. Немаловажным условием развития аудита эффективности также является постепенное создание дееспособной системы внешних органов бюджетного контроля на всей территории Российской Федерации. Лидирующие по1
Жуков В.А. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля // Учет и контроль. 2006. № 1. С.18.
2
Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле // Финансы. 2004. № 9.
С. 54.
295
зиции в этом процессе занимает именно Счетная палата Российской Федерации. Более того, именно она способствует развитию системы контрольносчетных органов на всей территории Российской Федерации.
Важно также отметить, что в России на современном этапе продолжает
меняться система публично-управленческих отношений, в результате чего
первостепенное значение начинает приобретать качество работы и конкретный результат деятельности как отдельных должностных лиц, так и органов
государства в целом. В этой связи можно согласиться с мнением С.Н. Рябухина, который отмечает, что «аудит эффективности государственных расходов представляет собой современную форму финансового контроля, роль которого значительно изменяется и который обладает значительными потенциальными возможностями»1.
В последние годы наметилась тенденция ускорения темпов социальноэкономического развития государства, увеличения количества инвестиций в
отдельные секторы экономики. Кроме того, продолжают реализовываться
национальные проекты. Все это требует принятия более эффективных управленческих решений на всех уровнях власти2. В этой связи можно согласиться
с мнением бывшего председателя Счетной палаты России С.В. Степашина,
утверждающего, что ключевым условием обеспечения выполнения всех социальных обязательств государства при одновременном сохранении стимулов для перехода экономики к инновационной модели развития является рез-
1
Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового
контроля // Финансы. 2003. № 4. С. 54.
2
Требование повышения эффективности использования всех публичных ресурсов обусловлена также
необходимостью смягчения последствий кризисных явлений в экономике страны. Отдельным направлением
в деятельности органов государственной власти в настоящее время является повышение эффективности использования выделяемых межбюджетных трансфертов. Однако важно обратить внимание на следующий
фрагмент: на практике здесь могут возникать определенные проблемы, так под повышением эффективности
публичных расходов зачастую понимается их простая экономия. Несомненно, это совершенно разные по
содержанию явления, более того, последствия реализации таких мероприятий могут привести к совершенно
разным результатам. В настоящее время именно аудит эффективности фактически является единственным
перспективным механизмом, хотя и требующим дальнейшей разработки, способным повлиять на повышение эффективности использования бюджетных ассигнований. Именно это обстоятельство позволяет считать
его особой формой осуществления бюджетного контроля.
296
кое повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти на всех уровнях1.
В настоящее время для полноценного развития экономики как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, недостаточно существующей системы бюджетного контроля, обуславливающей преобладание в
основном последующего контроля. Поэтому приоритетным направлением в
развитии внешних контрольно-счетных органов всех уровней должно стать
усиление института предварительного контроля2, важнейшим элементом которого является выявление фактов неэффективного использования бюджетных средств и публичного имущества. При этом важно отметить, что аудит
эффективности не должен заменять собой традиционные формы осуществления бюджетного контроля, такие как ревизия и проверка, а наоборот
они должны дополнять друг друга. Так, к примеру, в большинстве органов
парламентского финансового контроля зарубежных стран на долю аудита
эффективности приходится примерно половина от общего числа контрольных мероприятий3. В России этот процент значительно ниже. При этом важно отметить, что по отношению к традиционным формам осуществления
бюджетного контроля аудит эффективности должен иметь свои как методические, так и организационные особенности.
Вместе с тем, в настоящее время основными формами осуществления
бюджетного контроля остаются проверка и ревизия, а аудит эффективности
по-прежнему носит второстепенный характер для большинства контрольносчетных органов России. Как правило, это является следствием детальной
неразработанности процедуры контрольного мероприятия, проводимого в
рамках аудита эффективности, а также отсутствия ответственности за неэффективное использование средств. Абсолютно противоположного мнения
1
См., подробнее: Степашин С.В. Выступление на совещании по вопросам совершенствования
государственного контроля в Российской Федерации (Москва, Кремль, 11 декабря 2008 года).
2
Предварительный контроль, в настоящее время, фактически единственная форма работы контрольносчетных органов, направленная на борьбу со сложившейся на всех уровнях власти практикой «откатов» при
использовании бюджетных средств.
3
См., подробнее: Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств //
Финансы. 2006. № 5. С. 65.
297
придерживается З.З. Дударова, которая указывает на то, что «фактически аудит эффективности бюджетных расходов становится основным направлением бюджетного контроля»1. На наш взгляд данное высказывание выглядит
безосновательным.
По нашему мнению, практической целью реализации аудита эффективности должно стать не только повышение результативности бюджетных расходов, но и повышение качества управленческих решений в сфере
публичных финансов. Так, по мнению бывшего председателя Счетной палаты
России С.В. Степашина, «объективное усиление функций государства в современных условиях ставит на повестку дня вопрос о повышении эффективности работы государственного аппарата и создании действенных пределов
роста бюрократии»2.
Важно также отметить, что автор разделяет устоявшуюся в настоящее
время точку зрения о том, что для создания в нашей стране действенной системы для реализации аудита эффективности необходимо законодательное закрепление критериев оценки эффективности.
По мнению А.Н. Саунина, критерии оценки эффективности – это «качественные характеристики организации и количественные значения результатов деятельности объекта контроля, которые должны им выполняться и
выступать образцом эффективного использования бюджетных средств. То
есть, критерии оценки эффективности характеризует то, что должно быть в
организации деятельности проверяемой организации и какие результаты использования бюджетных средств должны быть получены»3.
В настоящее время ведущую роль в создании действенной системы аудита эффективности играет именно Счетная палата Российской Федерации,
которая разрабатывает специальные методики проведения аудита эффективности, учебные пособия для своих сотрудников и сотрудников других кон1
Дударова З.З. Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации.
Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 46.
2
Степашин С.В. Государственный аудит в Российской Федерации // Государственный аудит. Право.
Экономика. 2009. № 1. С. 7.
3
Саунин А.Н. О методике выбора критериев оценки эффективности бюджетных расходов //
Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы. Выпуск № 1 (25). С. 101.
298
трольно-счетных органов1 и многое другое. Так, например, Счетной палатой
Российской Федерации разработан стандарт финансового контроля 104
«Проведение
аудита
эффективности
использования
государственных
средств»2 (далее Стандарт), в п. 5.3 которого указано, что критериями оценки
эффективности являются «качественные и количественные характеристики
организации, процессов и результатов использования государственных
средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных средств».
Указанный Стандарт не закрепляет четких критериев, а определяет, что
«критерии оценки эффективности выбираются для каждой установленной
цели аудита эффективности» (п. 5.3.1), то есть для каждого контрольного мероприятия должны определяться свои собственные критерии в начале его
проведения. Однако такой подход полностью лишает возможности создания
института ответственности за неэффективное использование средств. Так,
например, в рамках уголовного права отсутствие таких критериев не позволит определить объективную сторону преступления (содержание преступного деяния и его общественно опасные последствия), схожая ситуация может
возникнуть и в административном праве.
В этой связи необходима либо обязательная разработка единых критериев оценки эффективности3 и их правовое закрепление, либо создание осо-
1
См., например: Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику
деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (учебно-практическое пособие) / Под
общ. ред. С.В. Степашина (проект).
2
Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 9 июня 2009 года, протокол № 31К
(668). Данный стандарт разработан Сводным департаментом аппарата Счетной палаты Российской
Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 2. С. 86.
3
В качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств в большинстве источников определяются следующие: эффективность – это соотношение результата деятельности и расходов
на достижение этого результата; экономичность – это взаимосвязь между объемом выделенных средств и
достигнутым уровнем результатов; продуктивность – это соотношение между объемом количественных результатов деятельности подконтрольного органа (объем оказанных услуг и прочее) и материальными затратами на содержание этого органа; результативность – это степень достижения запланированных результатов. Более того, по нашему мнению, в качестве критерия оценки эффективности должна выступать и действенность, то есть обязательность расходования запланированных средств и средств выделенных в виде межбюджетных трансфертов.
299
бого института правовосстановительной ответственности за неэффективное использование средств, закрепленного в отдельной главе БК РФ.
Важно также отметить, что Счетной палатой Российской Федерации
также разработана «Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств», принятая решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383).
Данная методика разработана с учетом положений Ревизионных стандартов ИНТОСАИ (40-44, 166, 170, 183-185, 187, 191), а также на основе изучения опыта высших органов государственного финансового контроля ряда
зарубежных стран. Однако в п. 1.2 указано, что «настоящая Методика не содержит алгоритмов проведения аудита эффективности в конкретных ситуациях, которые могут встретиться на практике», а основной проблемой невозможности создания общих правил и процедур, которые необходимо выполнять при проведении любых проверок эффективности использования государственных средств, является то, что каждая проверка «имеет свое специфическое содержание, отличающее ее от других».
Как мы уже отметили ранее помимо контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палатой Российской Федерации
осуществляется и иная деятельность, не связанная непосредственно с бюджетным контролем, но сопутствующая ему. К таким видам деятельности относится информационная и внутриорганизационная.
Что касается информационной деятельности Счетной палаты Российской Федерации, то ч. 12 ст. 16 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» установлено, что «Информационная деятельность Счетной палаты осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления
информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания
бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о работе Счетной палаты, утверждаемого
Коллегией Счетной палаты и подлежащего обязательному опубликованию».
300
Более того, у Счетной палаты создан официальный сайт (www.ach.gov.ru),
где размещается вся необходимая информация о Счетной палате не только на
русском, но и на английском языках. Также на сайте открыта общественная
приемная, созданная для обращений граждан.
В целом можно определить, что информационная деятельность Счетной палаты Российской Федерации заключается в освещении различных направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации, связанных
с разработкой и принятием Счетной палатой Российской Федерации новых
документов (положений, методик, стандартов и пр.), подписанием новых соглашений о сотрудничестве, принятии участия должностных лиц Счетной
палаты Российской Федерации в различных мероприятиях, освещение основных результатов контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических
мероприятий и многое другое.
Внутриорганизационная деятельность Счетной палаты Российской Федерации заключается в самосовершенствовании организационной структуры,
создании и реорганизации различных подразделений, введении новых должностей и многом другом. Нестандартным примером внутриорганизационной
деятельности Счетной палаты Российской Федерации является создание
структуры, целью которой является усовершенствование организации и деятельности самой Счетной палаты Российской Федерации. Такой структурой
является специальное научное учреждение – Государственное научное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного
анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП).
Еще одним важнейшим направлением в работе Счетной палаты Российской Федерации является взаимодействие Счетной палаты Российской
Федерации с другими субъектами. Так, в этой связи можно выделить два основных направления сотрудничества, которые осуществляет Счетная палата
Российской Федерации, а именно – это надгосударственное и внутригосударственное взаимодействие.
301
Надгосударственное взаимодействие – это взаимодействие с международными организациями, такими как ИНТОСАИ и высшими органами бюджетного контроля иностранных государств.
Внутригосударственное взаимодействие – это взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (через создание Ассоциаций и Союзов и при проведении совместных проверок), а также с иными государственными органами, такими как Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности,
Генеральная прокуратура, Следственный комитет и другие1, а также с иными
организациями и учреждениями (Торгово-промышленной палатой, Центральным банком Российской Федерации, ММВБ, Ростехнологиями и многими другими2) путем заключения двусторонних соглашений. Важнейшим
направлением в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в последнее время стало сотрудничество в рамках борьбы с коррупцией.
На законодательном уровне основы надгосударственного сотрудничества определяются непосредственно в ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации», где в ст. 13 «Функции Счетной палаты» (ч. 1, п. 16) указывается, что «Взаимодействие с высшими органами государственного аудита (контроля) иностранных государств и их международными объединениями на
двусторонней и многосторонней основе».
Что касается внутригосударственного взаимодействия, то законодательством устанавливается только право Счетной палаты на взаимодействие,
а не обязанность. Так, в п. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований» определено, что «Счетная палата Российской Федерации вправе: 1) организовывать взаимодействие с контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации и контрольносчетными органами муниципальных образований, в том числе при проведе1
Полный перечень соглашений размещен на официальном сайте Счетной палаты Российской Федерации (www.ach.gov.ru/ru/cooperation/authority/).
2
См., подробнее: www.ach.gov.ru/ru/cooperation/organization/
302
нии Счетной палатой Российской Федерации на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; 2) оказывать
контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь; 3) содействовать в профессиональной
подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов; 4) осуществлять совместно с контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации и контрольносчетными органами муниципальных образований планирование совместных
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их
проведение; 5) по обращению контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять анализ
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и давать рекомендации по повышению эффективности их работы». Схожие
полномочия Счетной палаты Российской Федерации закреплены и в ФЗ «О
Счетной палате Российской Федерации».
Если для Счетной палаты Российской Федерации внутригосударственное взаимодействие это право, то для других участников такого взаимодействия это обязанность. Так, ст. 30 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» определяется, что «Контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, органы государственной
безопасности, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Центральный банк Российской Федерации, финансовые органы, налоговые органы и
иные государственные органы, подразделения внутреннего аудита обязаны
оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее
запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций».
Помимо указанных видов сотрудничества можно также отметить и
взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с научным сообще303
ством и практической сферой (специалистами и учеными в различных областях знаний). Для этого в Счетной палате Российской Федерации в 2000 г.
создан Экспертно-консультационный совет при Председателе Счетной палаты Российской Федерации. Основной целью создания указанного совета является содействие «совершенствованию форм и методов экспертноаналитической и контрольной деятельности Счетной палаты, решению ее основных задач и формированию научно-обоснованной государственной политики в области внешнего финансового контроля»1.
Итак, подводя итог исследованию специфики организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации можно заключить, что Счетная
палата Российской Федерации в настоящее время – это наиболее передовой
российский орган бюджетного контроля и бюджетного аудита, который отвечает международным требованиям, предъявляемым к таким органам. Однако для России организацию Счетной палаты Российской Федерации нельзя
считать оптимальной, так как она не имеет своих территориальных подразделений. Частично данная проблема решается путем создания представительств в отдельных регионах, например, в Чеченской Республике, а также
путем усовершенствования системы взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-счетными органами субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований и иными органами, организациями и учреждениями.
В целом, можно сделать вывод, что Счетная палата Российской Федерации представляет собой системообразующий элемент системы бюджетного
контроля и бюджетного аудита в России, так как фактически только она обладает необходимым потенциалом и возможностями для того, чтобы изменять эту систему к лучшему, модифицировать ее и качественно влиять на
другие элементы системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в России.
1
Об Экспертно-консультационном совете при Председателе Счетной палаты // www.ach.gov.ru/ru/eks/
abouteks/
304
Помимо Счетной палаты Российской Федерации полномочиями по
осуществлению бюджетного контроля на федеральном уровне наделены органы бюджетного контроля исполнительной власти, важнейшую роль в этой
связи играет Министерство финансов Российской Федерации в лице Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также органы и структуры внутриведомственного бюджетного контроля.
Органы исполнительной власти, осуществляющие в Российской Федерации бюджетный контроль, определяются непосредственно БК РФ. Так,
бюджетно-контрольными полномочиями наделяются: Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а также главные распорядители федеральных бюджетных средств, главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников
финансирования дефицита федерального бюджета.
Важно отметить, что единственным органом, специально созданным с
целью осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации на федеральном уровне власти, является Федеральная служба финансовобюджетного надзора (ФСФБН или Росфиннадзор)1. Однако, важно обратить
внимание на то, что контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере является приоритетным, но не единственным направлением деятельности Росфиннадзора. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере,
функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным
законом «Об аудиторской деятельности»2.
Организационные основы Росфиннадзора определяются Положением
«О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», утвержденным
1
См., подробнее: www.rosfinnadzor.ru
См., п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного
Постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 № 77 // СЗ РФ. 10.02.2014. № 6. Ст. 591.
2
305
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 № 77.
Так, в п. 2 и п. 4 указанного положения устанавливается то, что «Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации», а также осуществляет свою деятельность «непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».
Важно также отметить, что структура Росфиннадзора существенно не
отличается от других одноуровневых федеральных органов исполнительной
власти Российской Федерации и состоит из руководителя (назначается на
должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации), заместителей руководителя и сотрудников.
Создание Федеральной службы финансового бюджетного надзора произошло в 2004 году в результате административной реформы правительства
М.Е. Фраткова, когда Департамент государственного финансового контроля
и аудита Министерства финансов Российской Федерации и его территориальные отделения
в
субъектах
Российской
Федерации
Контрольно-
ревизионные управления были преобразованы в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора1.
В соответствии с Положением «О Федеральной службе финансовобюджетного надзора» она осуществляет анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти
субъектов Российской Федерации (местных администраций), а также направление в Министерство финансов Российской Федерации докладов и предложений о совершенствовании методического обеспечения деятельности указанных органов (должностных лиц) по осуществлению государственного
1
См., подробнее об этом: § 2 главы 2 работы.
306
(муниципального) финансового контроля; анализ проведения главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового
контроля и внутреннего финансового аудита, а также направление главным
администраторам бюджетных средств рекомендаций по организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (пп. 5.4 и
5.5).
Итак, подводя итог можно заключить, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора с точки зрения своей организации имеет как свои
достоинства, так и недостатки. Так, преимуществом Росфиннадзора, по сравнению со Счетной палатой Российской Федерации является наличие в его
структуре постоянно действующих территориальных управлений в субъектах
Российской Федерации. Однако недостатком Росфиннадзора является организация, а именно включенность ФСФБН в состав Министерства финансов
Российской Федерации.
Другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим бюджетный контроль, является Федеральное казначейство1. Однако
стоит отметить то, что в отличие от Росфиннадзора Федеральное казначейство не специализируется исключительно на контроле. По мнению автора, для
Федерального казначейства бюджетный контроль это не основная, а сопутствующая основой деятельность. Так, в Положении «О Федеральном казначействе» указано, что Федеральное казначейство (Казначейство России)
имеет своей целью обеспечение исполнения федерального бюджета, кассовое
обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также предварительный и текущий контроль за ведением операций
со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета2.
В рамках бюджетного контроля Федеральное казначейство «осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средст1
См., подробнее: www.roskazna.ru
См., п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства
Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 // Российская газета. 08.12.2004. № 272.
2
307
вами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и
получателями средств федерального бюджета» (пп. 5.14 Положения «О Федеральном казначействе»).
Росфиннадзор и Федеральное казначейство имеют в своей организации
достаточно много схожих моментов. Так, Федеральное казначейство, как и
Росфиннадзор, находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, обладают схожей структурой, и, самое главное, имеют свои территориальные подразделения. Однако в этой связи необходимо отметить, что в
отличие от Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которая
территориально представлена лишь управлениями в субъектах Российской
Федерации, Федеральное казначейство имеет более обширную сеть своих
территориальных органов, что позволяет утверждать о его существенных
преимуществах в части территориальной организации среди всех органов
бюджетного контроля России.
Для территориальных управлений Федерального казначейства разработаны специальные типовые положения с целью их унификации1. В указанных
положениях также содержится информация об осуществлении территориальными управлениями бюджетного контроля. Однако важно отметить, что необходимо разделять контрольную деятельность внутри казначейства, а именно над своими подразделениями и контроль вне казначейства, а именно за
получателями, распорядителями и главными распорядителями средств федерального бюджета.
Помимо Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, как уже отмечалось, бюджетный контроль осуществляют и иные участники бюджетного процесса, важнейшую роль среди которых играют главные распорядители средств федерального бюджета.
1
См., подробнее: Приказ Минфина РФ от 06.06.2011 № 67н «Об утверждении Типового положения об
Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте
РФ 13.09.2011 № 21780) и Приказ Минфина РФ от 29.03.2011 № 36н «Об утверждении Типового положения
о Межрегиональном управлении Федерального казначейства» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 03.05.2011
№ 20634).
308
Организация ведомственного бюджетного контроля главными распорядителями средств федерального бюджета между собой отличается. Так, в
одних федеральных учреждениях в своей структуре созданы специальные
организационные подразделения (управления, отделы, инспекции), в других
бюджетно-контрольные полномочия выполняют финансово-бухгалтерские
подразделения.
В качестве примера создания обособленной контрольно-ревизионной
структуры можно привести Контрольно-ревизионное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации (КРУ МВД России), которое
«является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере ведомственного (последующего) финансового контроля за целевым и эффективным использованием материальных,
финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных
средств и материальных ценностей органов внутренних дел, организаций и
подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России»1.
Бюджетный контроль со стороны Контрольно-ревизионного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации заключается в
осуществлении контроля за «правильностью документационного оформления хозяйственных операций, достоверностью отчетности о результатах финансово-хозяйственной деятельности органов, организаций и подразделений
системы МВД России»2.
Помимо Контрольно-ревизионного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации в системе МВД России существуют и обособленные территориальные контрольно-ревизионные управления. Так, на1
2
www.mvd.ru/mvd/structure/unit/kru/
www.mvd.ru/mvd/structure/unit/kru/
309
пример, в структуре Главного управления Министерства внутренних дел
Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области
создано Контрольно-ревизионное управление, которое обеспечивает и осуществляет в пределах своей компетенции функции ГУ МВД России по г.
Санкт-Петербургу и Ленинградской области «в области ведомственного (последующего) финансового контроля за целевым и эффективным использованием материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обеспечением сохранности денежных средств и материальных ценностей»1.
Внутренняя система бюджетного контроля существует и в структуре
Министерстве обороны Российской Федерации. Так, в его составе функционирует Контрольно-ревизионная инспекция, которая осуществляет бюджетный контроль. Вплоть до 2012 года порядок организации и осуществления
бюджетного контроля внутри Министерства обороны Российской Федерации
регулировался специальным положением о финансовом контроле в Министерстве обороны, разработанном и принятом ещё в 1982 году2. В 2012 году
бюджетный контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации начал
регулироваться положением «Об осуществлении контроля финансовоэкономической и хозяйственной деятельности Вооруженных Сил Российской
Федерации, утвержденным приказом Министра обороны РФ от 02.05.2012 №
1065. В декабре 2013 года приказом Министра обороны РФ от 05.12.2013 №
867 и этот приказ был отменен.
В рамках Министерства культуры Российской Федерации функционирует контрольно-ревизионный отдел в рамках Департамента экономики, финансов и имущественных отношений Министерства культуры Российской
Федерации3.
Ведомственный финансовый контроль осуществляется и в структуре
Управления делами Президента Российской Федерации, для чего создано
1
См.: приказ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 12.08.2011 № 1030
«Об утверждении Положения о Контрольно-ревизионном управлении Главного управления Министерства
внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области».
2
Приказ Министра обороны СССР от 19.08.1982 № 200 (в ред. от 01.09.2008) «О введении в действие
Положения о финансовом контроле в Министерстве обороны» // СПС КонсультантПлюс.
3
www.old.mkrf.ru/ministry/struktura/detail.php?ID=196288
310
Главное контрольное управление, которое является самостоятельным структурным подразделением Управления делами Президента Российской Федерации. Одной из задач Главного контрольного управления является «обеспечение ведомственного финансового контроля в сфере деятельности Управления делами Президента Российской Федерации»1.
Непосредственно в рамках бюджетного контроля Главное контрольное
управление «организует и проводит ревизии и иные проверки финансовохозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений и
федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных
Управлению делами Президента Российской Федерации, а также организует
и проводит проверки в подразделениях Управления делами Президента Российской Федерации, а также в организациях, финансовое обеспечение которых осуществляет Управление делами Президента Российской Федерации»2.
В 2012 году продолжилось совершенствование нормативной правой базы, регулирующей порядок организации и осуществления ведомственного
финансового контроля федеральной исполнительной власти. Так, специальные положения о финансовом контроле разработаны и приняты в Министерстве юстиции Российской Федерации3 и в Федеральном дорожном агентстве4.
Бюджетно-контрольные подразделения функционируют в России и в
судебной системе. Так, в структуре Судебного департамента при Верховном
Суде Российской Федерации создано Контрольно-ревизионное управление
Судебного департамента и контрольно-ревизионные отделы в субъектах Российской Федерации. Указанные структуры осуществляют исключительно ведомственный бюджетный контроль.
1
См.: www.udprf.ru/obshchie-svedeniya/struktura-upravleniya-delami/glavnoe-kontrolnoe-upravlenie/246
См., там же.
3
См., подробнее: Приказ Минюста России от 14.06.2012 № 116 «Об утверждении Положения о порядке
осуществления финансового контроля Министерством юстиции Российской Федерации» (Зарегистрировано
в Минюсте России 25.06.2012 № 24677) // Российская газета. 09.11.2012. № 259.
4
См., подробнее: Приказ Росавтодора от 11.05.2012 № 129 «Об утверждении Положения об
осуществлении финансового контроля деятельности федеральных казенных и бюджетных учреждений,
подведомственных Федеральному дорожному агентству» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.06.2012
№ 24710) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.10.2012. № 43.
2
311
Контрольно-ревизионное управление Судебного департамента образовано с целью «повышения эффективности ведомственного финансового контроля за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения,
судов автономной области и автономных округов, окружных (флотских) военных судов, районных судов и гарнизонных военных судов, а также финансово-хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента»1.
П. 1 указанного приказа утверждается Положение «О ведомственном
финансовом контроле за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на организационное обеспечение деятельности судов, а
также финансово-хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента», которое устанавливает структуру контрольно-ревизионного управления Судебного департамента (далее КРУ Судебного департамента). Так, во
главе КРУ Судебного департамента стоит начальник, непосредственно подчиняющийся Генеральному директору Судебного департамента. Начальники
контрольно-ревизионных отделов управлений Судебного департамента в
субъектах Российской Федерации непосредственно подчиняются начальникам управлений (отделов) Судебного департамента в субъектах Российской
Федерации. В целом «деятельность контрольно-ревизионных работников
управлений (отделов) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации подконтрольна и подотчетна начальнику соответствующего управления
(отдела)
в
субъекте
Российской
Федерации
и
Контрольно-
ревизионному управлению Судебного департамента» (пп. 1.6 Положения).
Подводя итог, можно определить, что на федеральном уровне в системе
исполнительной власти созданы и функционируют как специализированные
органы бюджетного контроля (Федеральная служба финансово-бюджетного
надзора и Федеральное казначейство), подчиненные Министерству финансов
1
См.: приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16 сентября 2010 г. № 198 «Об организации ведомственного финансового контроля за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности,
направленной на организационное обеспечение деятельности судов, а также финансово-хозяйственной деятельности в системе Судебного департамента».
312
Российской Федерации. В ряде федеральных министерств (Министерстве
обороны Российской Федерации, Министерстве внутренних дел России) образованы обособленные контрольно-ревизионные подразделения, имеющие и
территориальные отделения. В ряде федеральных органов исполнительной
власти разработаны специальные положения о финансовом контроле, регулирующие организацию и осуществление внутреннего ведомственного финансового контроля. Бюджетно-контрольные подразделения созданы также и
в системе судебной власти, а именно на уровне Судебного департамента при
Верховном суде Российской Федерации, хотя эта структура не имеет особой
специфики, а представляет собой ничто иное, как внутренний контроль со
стороны главных распорядителей бюджетных средств, выделяемых на содержание органов судебной власти. Контрольными полномочиями в рамках
бюджетных отношений за подведомственными учреждениями наделено и
Главное контрольное управление, созданное в составе федерального органа
исполнительной власти – Управления делами Президента Российской Федерации.
313
§ 2. Бюджетный контроль законодательной и исполнительной
власти субъектов Российской Федерации
В настоящее время в субъектах Российской Федерации бюджетный
контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы
бюджетного контроля законодательной власти (или, как их еще принято
называть, внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные
органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых,
это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы
внутреннего
бюджетного
контроля),
не
имеющие
единой
формы
организации.
Два этих направления в системе государственного регионального
бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Органы второй
группы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными
финансово-контрольными органами, в основном, их полномочия связаны с
проведением
текущих
необходимых
для
и
последующих
осуществления
контрольных
процесса
мероприятий,
управления
движением
бюджетных средств.
Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной
власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей
деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов
Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального
финансового органа (комитета или министерства финансов), однако
встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной
власти существует в виде обособленного отдельного подразделения.
В Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной
власти
осуществляет
Департамент
финансово-бюджетной
политики
Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской
области.
В
Магаданской
области
314
органом
бюджетного
контроля
исполнительной власти является Контрольное управление администрации
Магаданской области1.
В Республике Тыва в системе исполнительной власти создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики
Тыва2, которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета
Республики Тыва, а также уполномоченным органом исполнительной власти
Республики Тыва, на осуществление контроля в сфере размещения заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
нужд Республики Тыва (за исключением полномочий по контролю в сфере
размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну).
Республиканская служба финансово-бюджетного контроля Республики
Калмыкия «осуществляет государственный финансовый контроль в установленной сфере деятельности за:
- целевым, рациональным и эффективным использованием средств
республиканского бюджета;
- соблюдением требований бюджетного законодательства Российской
Федерации получателями финансовой помощи из республиканского бюджета, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных гарантий;
- законностью и своевременностью движения средств республиканского бюджета, передаваемых муниципальным образованиям в рамках межбюджетных отношений;
1
Постановление администрации Магаданской области от 01.11.2007 № 367-па «О создании Контрольного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).
2
Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о
Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда. Спецвыпуск. 27.06.2007.
315
- операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств республиканского бюджета, а также за
соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и
гарантий Республики Калмыкия, условий выделения, получения, целевого
использования и возврата бюджетных средств;
- использованием средств республиканского бюджета организациями и
предприятиями независимо от форм собственности, если при ведении их хозяйственной деятельности используются средства республиканского бюджета»1.
Важно отметить, что контроль в системе исполнительной власти имеет
свои специфичные содержательные характеристики, когда оцениваются не
только последствия контроля, но и уровень организации бюджетного учета и
отчетности в регионе. Так, по словам руководителя Федерального
казначейства Р.Е. Артюхина, к передовым регионам по уровню бюджетной
отчетности можно отнести Республику Бурятию, Республику Карелию,
Удмуртскую Республику, Алтайский, Краснодарский, Приморский края,
Амурскую, Астраханскую, Тверскую, Курскую и Челябинскую области2.
Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти
имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным
моментом является то, что данные органы осуществляют контроль за
расходованием
бюджетных
средств
муниципальными
образованиями,
получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской
Федерации, а также за деятельностью подведомственных финансовому
органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти
часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к
контрольно-счетным
органам)
механизм
осуществления
контрольных
мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих
1
П. 2.1. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 № 119 «Об утверждении
Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля» // Правительственная газета.
16.04.2008 № 14.
2
См., Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестник АКСОР. 2008. № 2(8). С.
79.
316
статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого
контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые
исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении
планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов.
Соответственно,
существует
возможность
«непроверки»
отдельных
получателей бюджетных средств1.
Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать,
что
органы
созданные
государственного
в
системе
регионального
законодательной
бюджетного
власти
контроля,
являются
более
перспективными, так как в большинстве случаев не имеют указанных выше
организационных проблем и обладают определенной независимостью,
которая является ключевым условием для осуществления эффективного
бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо
создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов
финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны
заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном
уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего
развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас
частично реализовано в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Председатель контрольно-счетной палаты Москвы В.А. Двуреченских,
выступает с идеей существования контрольно-счетных органов «вне системы
разделения властей»2. Только в этом случае, по его мнению, можно добиться
полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несомненно, выглядит достаточно прогрессивной, но она, учитывая последние
1
Подобная ситуация складывалась в системе государственного контроля Российской империи, когда
определялись министерства, в отношении которых ревизионная деятельность не осуществлялась. В
основном это учреждения, которые были подведомственны Министерству его императорского величества, а
также его жены.
2
Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. С. 73.
317
изменения в законодательстве, к сожалению, не поддержана на федеральном
уровне. Более того, в настоящее время, зависимость контрольно-счетных органов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст. 6 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что предложения о кандидатурах на
должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься: 1)
председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) депутатами законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации – не менее одной трети от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)1. Если первые два не вызывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в развитии внешних органов государственного регионального бюджетного контроля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел сохранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Федерации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не
входит в систему исполнительной власти, что нельзя сказать о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поддержать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных
представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в
формировании контрольно-счетного органа является «принципиально недопустимым» <…> «абсолютно неуместным и необоснованным»2.
1
В соответствии с п. 2 ст. 5 закона Республики Татарстан от 07.06.2004 № 37-ЗРТ «О Счетной палате
Республики Татарстан» правом выдвижения кандидатур на должность Председателя Счетной палаты обладают: 1) Президент Республики Татарстан», но это лишь единичный пример, но данная норма к сожалению
перекочевала в Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
2
Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. С.195.
318
Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей
стране принят Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»1. Более
того, ранее был разработан и модельный закон «О контрольно-счетном
органе субъекта Российской Федерации»2. Указанные акты призваны
унифицировать органы регионального финансового контроля, а также
сделать
внешние
контрольно-счетные
органы
субъектов
Российской
Федерации более четко структурированными.
БК РФ непосредственно повлияет на региональные бюджетные
правоотношения.
В
ряде
субъектов
Российской
Федерации
часто
принимаются поправки в законы о бюджетном процессе, устанавливающие
дополнительные процедуры и вводящие новые институты, которые не
предусмотрены в БК РФ. Так, например, с 2009 г. началось проведение
публичных слушаний проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, как в
субъектах Российской Федерации3, так и в муниципальных образованиях.
Основная цель изменений – усиление прозрачности бюджетного процесса.
Однако существует опасность, что данная «видимость демократии»
может превратиться в возможность для размывания ответственности за
результат законодательного процесса в бюджетной сфере. Несомненно,
участвовать в экспертизе проекта бюджета должны люди, имеющие
определенный
уровень
квалификации
и
обладающие
специальными
знаниями. Единственными структурами, способными качественно выполнить
эту
работу,
являются
именно
внешние
органы
государственного
регионального бюджетного контроля.
1
Важно отметить то, что указанный закон регулирует деятельность только контрольно-счетных
органов законодательной (представительной) власти и не распространяется на органы финансового
контроля исполнительной власти.
2
Данный модельный закон разработан Контрольно-счетной палатой Москвы // www.ksp.mos.ru/frm/
modzkn/modzkn.htm (15.09.2009).
3
Подобные поправки в 2009, 2010, 2011, 2012 гг. внесены в ряд законов субъектов Российской
Федерации о бюджетном процессе.
319
В системе управления субъектами Российской Федерации долгое время
отсутствовала действенная система бюджетного контроля, а в ряде
территорий подобная ситуация наблюдается до сих пор. Однако на
современном этапе все чаще начинают возникать отношения, связанные с
процессом осуществления контроля за движением бюджетных средств всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации и использованием
публичного имущества. Это требует повышения качества правового
регулирования данных отношений.
Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской
Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в
обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные
органы субъектов Российской Федерации. В настоящее время такие органы
существуют во всех 83 субъектах Российской Федерации. Изменения
численности внешних органов финансового контроля на уровне субъектов
Российской Федерации в последнее время прекратилось, что говорит о
постепенном завершении организационной реформы внешнего бюджетного
контроля субъектов Российской Федерации. Последним событием указанной
реформы стало создание Контрольно-счетной палаты Забайкальского края
(до 1 июля 2009 г. в процессе образования Забайкальского края действовали
два внешних контрольных органа ранее существовавших субъектов
Российской Федерации).
Как уже отмечалось, общая численность контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации составляет 83. До 1 октября 2011 года, а
именно до вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
контрольно-счетные органы имели следующие наименования:
– контрольно-счетных палат – 51
– счетных палат – 24
320
образований»
– контрольно-счетных комиссий – 2 (Контрольно-счетная комиссия
Тамбовской областной Думы и Контрольно-счетная комиссия Липецкой
области);
– контрольно-бюджетных палат – 2 (Контрольно-бюджетная палата
Законодательной Думы Хабаровского края и Контрольно-бюджетная палата
Государственной Думы Астраханской области);
– контрольная палата – 1 (Контрольная палата Государственной Думы
Томской области);
– контрольный комитет – 1 (Контрольный комитет Государственного
собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия));
– государственный контрольный комитет – 1 (Государственный
контрольный комитет Удмуртской Республики);
– государственная счетная палата – 1 (Государственная счетная палата
Республики Марий Эл).
Как мы видим, большинство внешних органов бюджетного контроля
имели название «контрольно-счетная палата», что, по-видимому, повлияло на
формулировку названия Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». По
аналогии с контрольно-счетной палатой он в своем названии получил
обобщенное
определение
«контрольно-счетный
орган».
Более
того,
благодаря возникшему понятию «контрольно-счетные органы» происходит
отграничение (по наименованию) органов внешнего бюджетного контроля
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от Счетной
палаты Российской Федерации, хотя на практике продолжают существовать
контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации под названием
Счетная палата.
В целом, процесс создания контрольно-счетных органов во всех
субъектах Российской Федерации растянулся на 15 лет, начиная с момента
образования
в
1994
г.
первого
внешнего
321
органа государственного
регионального бюджетного контроля – Контрольно-счетной палаты Москвы
и
заканчивая
появлением
в
2009
г.
Контрольно-счетной
палаты
Забайкальского края. В 2011 году в связи со вступлением в силу
Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» в большинстве
субъектов Российской Федерации в 2011 году были приняты новые законы о
контрольно-счетных органах.
На современном этапе сложности в организации и деятельности
внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации
возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит
модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых
контрольно-счетных палат происходит, как уже отмечалось, в процессе
объединения субъектов Российской Федерации.
Напомним, процесс укрупнения субъектов Российской Федерации
начался в 2004 г. с возникновением Пермского края. В течение 2005-2007 гг.
еще
в
девяти
субъектах
Российской
Федерации
были
проведены
референдумы, результатами которых стало их объединение в четыре
субъекта
Российской
Федерации
(Красноярского,
Камчатского,
Забайкальского краев и Иркутской области).
Объединение субъектов Российской Федерации происходит путем
принятия федерального конституционного закона «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта»1. Однако важно отметить, что
1
См.: Федеральный Конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской
области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 14 октября
2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации
в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и
Эвенкийского автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об
образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате
объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Федеральный Конституционный
закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта
Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа»; Федеральный Конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании
в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».
322
данный нормативный акт не регулирует процедуру упразднения и
реформирования органов внешнего финансового контроля в отдельно взятом
регионе. Об этой проблеме в своей работе говорит А.В. Деменкова, указывая
на
то,
что
«федеральный
законодатель
исходит
из
принципа
самостоятельности субъектов Российской Федерации в создании системы
региональных органов власти, таких как контрольно-счетные органы,
избирательные комиссии, уставные суды и прочее»1. При этом А.В.
Деменкова справедливо обращает внимание на то, что в федеральные
конституционные законы об образовании Иркутской области, Камчатского и
Забайкальского краев включены нормы о функционировании региональных
избирательных комиссий в переходные периоды2. В связи с отсутствием
единого закрепленного федеральным законодательством механизма по
созданию
органа
внешнего
финансового
контроля
нового
субъекта
Российской Федерации такой механизм создается непосредственно в этом
субъекте.
Например, в Забайкальском крае на первом этапе объединения была
создана Ассоциация контрольно-счетных органов Забайкальского края
(образовалась в процессе объединения двух внешних контрольных органов –
Контрольно-счетной палаты Читинской области и Контрольно-счетной
палаты Агинского Бурятского Автономного округа). Далее на основании
Закона Забайкальского края от 30 мая 2008 г. № 5-33К срок полномочий этих
контрольных органов был продлен в рамках уже нового субъекта Российской
Федерации до 1 июля 2009 г.3 После проведения подготовительной работы на
1
См., подробнее: Деменкова А.В. Проблемы правового регулирования организации государственного
финансового контроля в процессе образования новых субъектов Российской Федерации // Государственный
аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 42.
2
Ст. 10 Федерального Конституционного закона от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Камчатской области и Корякского автономного округа»; Ст. 9 Федерального Конституционного закона от 30
декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской
Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного
округа»; Ст. 10 Федерального Конституционного закона от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».
3
Закон Забайкальского края от 30.04.2009 № 170-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского
края» // Забайкальский рабочий. 06.05.2009. № 82.
323
основании закона Забайкальского края «О Контрольно-счетной палате
Забайкальского края» от 30 апреля 2009 г. № 170-ЗЗК был образован единый
краевой контрольно-счетный орган.
Сложность процедуры реорганизации контрольно-счетных органов
Российской Федерации связана с тем, что финансовый контроль должен
осуществляться непрерывно и пока не начал работу новый орган бюджетного
контроля, кто-то все равно должен выполнять финансово-контрольные
функции. Это необходимо и для осуществления бюджетного процесса в
субъекте Российской Федерации. В этой связи в Забайкальском крае до
момента создания единой краевой контрольно-счетной палаты полномочия
по контролю за движением бюджетных средств продолжали осуществлять
контрольно-счетные
органы
несуществующих
субъектов
Российской
Федерации. Более того, важно отметить, что создание контрольно-счетных
органов вновь образованных краев и областей возможно только после
формирования соответствующего законодательного органа государственной
власти.
До 1 октября 2011 года в России существовали контрольно-счетные
органы субъектов Российской Федерации двух категорий:
первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных
государственных институтов;
вторые
–
являющиеся
составной
частью
законодательных
(представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к
тому же не наделенные статусом юридического лица1.
На начало 2011 года из 83 внешних органов бюджетного контроля
субъектов Российской Федерации только 65 имели статус юридического
лица, что составляло 78% от общей численности. В п. 7 ст. 3 Федерального
закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
1
Подробнее об этом см.: Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы.
Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12 (29,30). С. 18.
324
и муниципальных образований» предусмотрена норма, которая требует,
чтобы все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации
были наделены правами юридического лица. Данная норма, по мнению
автора,
фактически
является
единственным
значимым
достижением
Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
Российской
Федерации
и
контрольно-счетных
муниципальных
органов
образований»,
субъектов
которое
существенно повлияло на существующую систему контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации, хотя и не во всех субъектах
Российской Федерации.
Важно отметить, что в современной правовой системе Российской
Федерации существуют сложности по наделению определенных публичных
субъектов статусом юридического лица, не являются исключением и
региональные органы бюджетного контроля. Вообще, как справедливо
отмечает
В.Е.
Чиркин,
«общего
междисциплинарного
определения
юридического лица публичного права не существует»1. Однако, несмотря на
это большинство государственных и муниципальных учреждений и органов
власти наделены статусом юридического лица.
Действительно, с точки зрения гражданского права нет различий между
юридическим лицом публичного права и иными юридическими лицами, но
для современной системы регионального бюджетного контроля наличие
статуса юридического лица является важным условием успешной работы, так
как позволяет обеспечить определенный уровень независимости, в первую
очередь это касается внешних контрольно-счетных органов.
В Российской Федерации статус контрольно-счетного органа субъекта
Российской Федерации определяется Федеральным законом от 07.02.2011 №
6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований» и региональными законами о контрольно-счетных органах.
1
Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2009. С. 17.
325
Удивительно, но раньше наличие у контрольно-счетной палаты статуса
юридического лица было предметом для судебного разбирательства. Так, в
2004 г. прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа
обратился в суд с заявлением о признании недействительным абз. 4 ст. 1
Закона округа от 10 ноября 2003 г. № 136-ОЗ «О контрольно-счетной палате
Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В данном абзаце
закреплялось, что контрольно-счетная палата имеет статус юридического
лица.
Решением Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7
сентября 2004 г. заявление было удовлетворено. Суд вынес решение,
сославшись на ст. 157 БК РФ и ст. 125 Гражданского кодекса Российской
Федерации
(далее
ГК
РФ).
Данное
решение
было
обжаловано
в
кассационном порядке ввиду неправильного толкования норм материального
права.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской
Федерации 15 декабря 2004 г. отменила решение, указав на то, что в
соответствии со ст. 153 БК РФ «законодательные (представительные) органы
рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их
исполнении,
осуществляют
последующий
контроль
за
исполнением
соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус
органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих
бюджетов». Было установлено, что ссылка на ст. 157 БК РФ неосновательна,
так как в данной статье устанавливается компетенция органов финансового
контроля, а не его правовой статус.
Ссылка на ст. 125 ГК РФ также является неправильной, так как в
Законе округа «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа» нет норм, дающих право контрольно-счетной палате
выступать от имени округа. Более того, по правилам гражданского
326
законодательства
контрольно-счетная
палата
округа
является
государственным учреждением, а не органом власти1.
Минимальный
состав
сотрудников
контрольно-счетного
органа
определяется ст. 5 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»
устанавливается, что в составе контрольно-счетного органа субъекта
Российской Федерации обязательно должны быть должности председателя и
аудитов2,
а
также
аппарат
контрольно-счетного
органа.
Должность
заместителя председателя вводится на усмотрение каждого субъекта
Российской Федерации.
В настоящее время численность сотрудников контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации существенно колеблется, но
подлежит изменению. Так, по данным 2009 года наиболее крупными по
числу персонала являлась Контрольно-счетная палата Москвы (180 чел.),
Счетная палата Республики Дагестан (80 чел.), Контрольно-счетная палата
Республики Башкортостан (свыше 70 чел.). Наименьшее количество
сотрудников
имели
Контрольно-счетная
палата
Ямало-Ненецкого
автономного округа (3 чел.), Контрольно-счетная палата Курганской
областной думы и Контрольно-счетная палата Калининградской области (по
4 чел.)3. В настоящее время ситуация существенно изменилась к лучшему.
Автором данного исследования ранее неоднократно высказывалось
мнение о необходимости создания унифицированной системы организации
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Так, среди
факторов предлагалось, что численность сотрудников контрольно-счетного
органа должна определяться или размером проверяемых средств (например,
1
См. подробнее: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15
декабря 2004 г. № 79-Г04-22 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 5.
2
Аудиторы – это должностные лица, которые возглавляют отдельные направления деятельности
контрольно-счетного органа.
3
См., Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый
контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве
Российской Федерации. М., 2009. С. 74.
327
1 миллиард – 1 человек) или количеством получателей этих средств
(например, 50 получателей – 1 человек)1.
В настоящее время готовится проект методики по определению
штатной численности контрольно-счетного органа субъекта Российской
Федерации2. Так, предлагаются несколько подходов: 1) функциональный
подход – исходя из безусловного выполнения обязательного объема
полномочий; 2) структурный подход – исходя из требований к структуре
(установление минимальной численности сотрудников различных отделов)3;
3) факторный подход – исходя из влияющих факторов (объем бюджета,
количество
главных
администраторов,
количество
государственных
учреждений и государственных предприятий, количество муниципальных
образований, площадь субъекта Российской Федерации и развитость
транспортной сети)4.
Детально структуру Контрольно-счетного органа субъекта Российской
Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты
Курской области.
Контрольно-счетная палата Курской области, на наш взгляд, является
типовой организационной структурой контрольно-счетного органа субъекта
Российской Федерации.
1. Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников
более 20 человек.
2. Осуществляет внешний финансовый контроль за средствами
областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя
потери финансовых ресурсов, способствует устранению причин и условий
возникновения недостатков.
3. Состоит из председателя, 4 аудиторов и аппарата.
1
См., например: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в
бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1; Лагутин И.Б.
Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы / Под ред. А.А.
Ялбулганова. М., 2009.
2
Такая ситуация была на момент подготовки работы.
3
Общая минимальная численность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации,
исходя из предлагаемой структуры, составляет 30 человек.
4
Численность определяется по каждому фактору в отдельности.
328
Помимо этого, в составе Контрольно-счетной палаты Курской области
создана коллегия, состав и регламент которой утверждаются постановлением
Курской областной Думы1.
Важно отметить, что структура Контрольно-счетной палаты Курской
области, как и многих других контрольно-счетных органов (имевших
типовую организационную структуру) в связи с вступлением в силу
Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» не изменилась.
Схематично
структуру
контрольно-счетного
органа
субъекта
Российской Федерации можно увидеть на примере Контрольно-счетной
палаты Иркутской области.
Схема 6
Структура Контрольно-счетной палаты Иркутской области2
1
См., подробнее: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в
бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1. С. 50.
2
Источник:
официальный
сайт
Контрольно-счетной
палаты
Иркутской
области
(http://www.irksp.ru/old/int_doc/strukt.htm).
329
Похожие структуры контрольно-счетных органов встречаются во
многих других субъектах Российской Федерации.
Подобную структуру контрольно-счетного органа можно встретить и в
других субъектах Российской Федерации. Так, например, Счетная палата
Чеченской Республики состоит из председателя, заместителя председателя,
двух аудиторов и аппарата Счетной палаты1.
Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя
из современного законодательства, контрольно-счетный орган – это
постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган,
подотчетный законодательному органу субъекта Российской Федерации,
имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными
полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и
использованию публичного имущества. Кроме того контрольно-счетный
орган должен быть наделен статусом юридического лица.
Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные
органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от
получателей бюджетных средств не только административно, но и
экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации
необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание
контрольного органа.
Организационная
и
функциональная
независимость
контрольно-
счетного органа определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и
выражается:
1) в особом порядке назначения на должность и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольносчетного органа;
1
П. 1 Ст. 4 закона Чеченской Республики от 03.11.2011 № 37-РЗ «О Счетной палате Чеченской Республики» // СПС КонсультантПлюс.
330
2) в наличии у контрольно-счетного органа статуса юридического лица;
3) в том, что контрольно-счетный орган при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности обладает правами заказчика и вправе самостоятельно размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
4) в том, что средства на содержание контрольно-счетного органа предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации или местном
бюджете отдельной строкой;
5) в невозможности досрочного прекращения полномочий контрольносчетного органа и его отдельных должностных лиц.
П. 5 ст. 3 указанного закона посвящен определению принципа стабильности контрольно-счетного органа. Данный пункт запрещает досрочно прекращать полномочия контрольно-счетного органа по любым основаниям, в
том числе и по причине досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти. Однако на практике возникают ситуации, когда досрочное непрекращение полномочий контрольно-счетного органа просто не возможно по причине объединения субъектов Российской Федерации1.
Существенным недостатком в большинстве субъектов Российской Федерации является то, что в них не используется потенциал консолидации органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в
виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона).
При организации контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации немаловажное значение имеет правовое закрепление статуса
должностных лиц контрольно-счетных органов.
Как справедливо указывает С.В. Степашин, «тот, кто имеет право
контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом
1
Важно отметить, что в процессе объединения субъектов Российской Федерации и создания единого
контрольно-счетного органа принцип стабильности не нарушается, так как сохраняется преемственность
нового контрольно-счетного органа и ранее существовавших.
331
полномочий, чем тот, кто является объектом контроля»1. Если сотрудники
Счетной палаты Российской Федерации и могут надеяться на фактическую
реализацию указанной выше идеи, то в ее реализацию на уровне субъектов
Российской Федерации и тем более на местном уровне не верится вовсе.
Правой статус «сотрудник органов контроля» нельзя рассматривать в
отрыве от общей системы контрольных правоотношений в нашей стране.
Вызвано это тем, что именно субъекты (участники) этих отношений, играют
определяющую роль в данных правоотношениях.
Взаимоотношения контролирующих и подконтрольных субъектов
изначально являются неравнозначными. На региональном уровне данная
система взаимоотношений имеет свои особенности, так как при проведении
контрольных мероприятий существует вероятность знакомства сотрудников
органов контроля с теми или иными подконтрольными субъектами,
следовательно, контролеров могут обвинить в предвзятом или наоборот
слишком лояльном отношении к проверяемым должностным лицам.
Подобная ситуация встречалась еще в дореволюционной России. Так,
например, в работе профессора финансового права И.Х. Озерова «Как
расходуются в России народные деньги», в частности, говорится, что «когда
контроль на что-нибудь натыкается, – на недочет, и те, или другие
неправильности, то тогда виновные лица, чтобы ослабить неблагоприятное
впечатление контрольных замечаний, пытаются свести дело к личным
отношениям, т.е. говорят резкости представителю контроля, чтобы вызвать
его самого на такие же резкости и заставить занести это в протокол, это
называется «испортить акт»2. На региональном уровне такая ситуация также
может возникнуть, так как зачастую сотрудники контрольно-счетных
органов приходят в них из других государственных органов, которые в
последствии уже превращаются в объекты их проверок.
1
2
Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. С. 20.
Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 1907. С. 99.
332
Практически во всех законах субъектов Российской Федерации закрепляется, что должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации являются государственными гражданскими служащими.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №
79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные должности Российской Федерации и государственные должности ее субъектов – это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных
органов субъектов Российской Федерации1.
Однако важно отметить, что в силу своей профессиональной
деятельности должностные лица органов государственного регионального
бюджетного контроля наделяются дополнительными правами.
Правам,
обязанностям
и
ответственности
должностных
лиц
контрольно-счетных органов посвящена ст. 14 Федерального закона от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных образований». Так, должностные лица контрольно-счетных
органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий
имеют право:
1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения,
занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их
документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории
и помещения;
2)
в
случае
обнаружения
подделок,
подлогов,
хищений,
злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных
1
См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 31 июля 2004. № 162.
333
действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и
архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и
материалы с учетом ограничений, установленных законодательством
Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных
помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов
производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых
органов и организаций и составлением соответствующих актов;
3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным
лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и
государственных
органов
субъектов Российской
Федерации,
органов
территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного
самоуправления и муниципальных органов, организаций;
4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других
должностных лиц проверяемых органов и организаций представления
письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении
контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов,
заверенных в установленном порядке;
5) составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного
представления должностными лицами проверяемых органов и организаций
документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных
мероприятий;
6) в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми
документами,
касающимися
финансово-хозяйственной
деятельности
проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с
документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и
иную охраняемую законом тайну;
7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной
деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в
электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в
334
том
числе
в
установленном
порядке
с
информацией,
содержащей
государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом
тайну;
8) знакомиться с технической документацией к электронным базам
данных;
9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если
такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Помимо указанных прав, закон устанавливает, что председатель,
заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа субъекта
Российской
Федерации
также
вправе
участвовать
в
заседаниях
законодательного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации,
его
комиссий
и
рабочих
групп,
заседаниях
высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации и иных органов исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, а также в заседаниях координационных и совещательных
органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации
(руководителе высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации).
Более того, рядом законов субъектов ранее предусматривалось, что
руководители проверяемых организаций создают должностным лицам
контрольно-счетных
органов,
проводящим
контрольные
мероприятия,
необходимые условия для работы. Так, например ст. 21 утратившего силу
закона Курской области от 14.09.1998 № 21-ЗКО «О Контрольно-счетной
палате Курской области» было установлено, что «руководители проверяемых
объектов обязаны создавать нормальные условия для работы должностных
лиц контрольно-счетной палаты, проводящих проверку или ревизию,
предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи,
обеспечивать
техническое
обслуживание
и
выполнение
работ
по
делопроизводству». В законе Курской области, принятом 21.09.2011 № 72-
335
ЗКО «О Контрольно-счетной палате Курской области» такой нормы не
содержится.
П. 4 ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в
отношении
обязанностей
сотрудников
контрольно-счетных
органов
определяет, что «должностные лица контрольно-счетных органов обязаны
сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую
законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых
органах
и
мероприятий,
мероприятия
организациях
контрольных
и
экспертно-аналитических
проводить
контрольные
и
экспертно-аналитические
объективно
и
достоверно
отражать
их
результаты
в
соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного
органа».
В целом, можно сделать вывод о том, что законодательство о
контрольно-счетных органах направлено на закрепление дополнительных
прав их сотрудников.
Однако важно отметить, что часто закрепление в региональном
законодательстве дополнительных норм не всегда необходимо, так как часто
указанные нормы уже предусмотрены федеральным законодательством и
происходит простое дублирование положений, что не имеет никакого
смысла.
Например,
ст.
19.4,
19.4.1,
19.5
КоАП
устанавливается
ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного
лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), за
неповиновение законному распоряжению или требованию должностного
лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), за
воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа
государственного контроля (надзора) и за невыполнение в срок законного
предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного
лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
336
Полномочия контрольно-счетных органов распространяются на органы
государственной власти (в том числе их аппараты, финансируемые из
бюджета
субъекта
Российской
Федерации),
на
территориальные
внебюджетные фонды, объекты государственной собственности и органы
управления ими, а также на органы местного самоуправления, получающие
межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.
По нашему мнению, наиболее значимое место в правовом статусе
должностных лиц органов государственного регионального бюджетного
контроля должен иметь институт ответственности, то есть то, какие
негативные последствия будет иметь сотрудник органов контроля за свои
неправомерные
действия.
Однако
институт
ответственности
нельзя
рассматривать в отрыве от других элементов правового статуса – прав и
обязанностей должностных лиц органов государственного регионального
бюджетного контроля.
Ответственность должностных лиц – это «неблагоприятные правовые
последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее
осуществление своих задач и функций»1. По мнению Н.Н. Черногора,
«юридическая ответственность вообще и ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления в частности представляет собой
совокупность и единство «средств» и «технологий»2.
Для реализации принципа ответственности необходимо:
1)
органов
добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных
к
своим
профессиональным
обязанностям;
2)
нормативное
закрепление и соблюдение установленных стандартов (процедур) при
проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий; 3)
учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; 4)
понимание
обязанностей
того,
что
каждый
за
ненадлежащее
сотрудник
исполнение
контрольно-счетного
1
возложенных
органа
несет
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 404.
Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
(теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 35.
2
337
гражданскую,
административную,
дисциплинарную
и
иную
предусмотренную законом ответственность.
П. 5 ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливается,
что «должностные лица контрольно-счетных органов несут ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность
и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертноаналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной
охраняемой законом тайны».
Ответственности должностных лиц в КоАП посвящена ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц», а также ряд статей особенной части. КоАП устанавливает, что «административной ответственности
подлежит должностное лицо в случае совершения им административного
правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением
своих служебных обязанностей» (ст. 2.4)
В УК РФ преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» посвящена глава 30. Важно отметить, что в уголовно-правовой науке объект
преступного посягательства определяется как авторитет государственной
(местной) власти в глазах общественности, дискредитация властных институтов, нарушение установленного порядка управления1.
Кроме того, в УК РФ более чем в двадцати других статьях предусмотрена ответственность за корыстные преступления, совершаемые с использованием служебного положения2.
Особенности привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступлении раскрываются в Постановлении Пленума Верховного
1
К числу преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы
в органах местного самоуправления отнесены: 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285);
2) превышение должностных полномочий (ст. 286); 3) получение взятки (ст. 290); 4) дача взятки (ст. 291); 5)
служебный подлог (ст. 292); 6) халатность (ст. 293).
2
См., подробнее: Коков Ю.А. Как победить коррупцию? // Следователь. 2008. № 10. С. 33.
338
Суда РФ от 09.07.2013 № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях».
Следует
отметить,
что
должностная
преступность
имеет
ряд
характерных признаков, а именно:
–
непосредственное
нанесение
ущерба
авторитету
или
иным
охраняемым законом интересам государственной власти или местного
самоуправления, государственной службы, службы в органах местного
самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;
–
незаконный
(противоправный)
характер
получаемых
государственным (муниципальным) служащим или иным публичным
служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или
льгот);
– использование виновным своего статуса (служебного положения)
вопреки интересам публичной власти или службы;
– наличие у виновного умысла на совершение действий (акта
бездействия), объективно причиняющих
ущерб
охраняемым законом
интересам власти или службы;
–
наличие
у
виновного
корыстной
или
иной
личной
заинтересованности1.
В науке уголовного права выделяют два основных признака
должностных преступлений. Суть первого признака заключается в том, что
сама возможность совершения указанного в законе действия обусловлена
компетенцией виновного или значимостью и авторитетом занимаемой им
должности.
Иными
словами,
совершая
преступление,
виновный
не
использует имеющиеся у него в силу занимаемого служебного положения
возможности. Если речь идет о бездействии, то обязанность действовать
определенным образом непосредственно предусмотрена в том или ином акте,
содержащем функциональные обязанности виновного (закон, приказ,
1
См.: Шамарова Г.М. Ответственность муниципального
регулирования // Трудовое право. 2007. №12. С. 37.
339
служащего:
проблемы
правового
положение). В отношении должностных лиц органов государственного
регионального бюджетного контроля данный признак может выражаться
в
сознательном
замалчивании
выявленных
неправомерных
действий,
связанных с движением бюджетных средств, или сознательное не
исследование необходимых документов.
Второй признак предусматривает, что должностное лицо использует
свое служебное положение не в интересах публичной службы, а во вред ему.
Его деяние противоречит как конкретным целям и задачам занимаемой
должности, либо осуществляемой им публичной деятельности, так и целям и
задачам публичного аппарата в целом1.
Законодательством Российской Федерации не предусматривается наличие дополнительных видов ответственности для лиц, наделенных контрольными полномочиями. Связано это с тем, что любой сотрудник контрольных органов, участвующий в осуществлении контрольных мероприятий, помимо статуса государственного гражданского служащего имеет еще и
статус представителя власти. Это приравнивает его к другим должностным
лицам системы государственного управления.
Итак, должностные лица, осуществляющие контрольные полномочия,
наделяются правами, связанными с привлечением к ответственности других
должностных лиц. Это значительно увеличивает требования к качеству работы самих должностных лиц контрольных органов, поэтому законодательно
необходимо предусмотреть дополнительные виды ответственности в отношении этих лиц. Требуется также и постановка вопросов о введении элементов позитивной ответственности в отношении сотрудников органов
бюджетного контроля, что должно положительно повлиять на их статус.
Подводя итог, можно определить, что в настоящее время продолжается
процесс совершенствования организационных основ органов государственного регионального бюджетного контроля. Однако последние существенные
1
Особенности привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления определяются
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
340
изменения в основном направлены на закрепление на федеральном уровне
единых требований по организации и деятельности контрольно-счетных органов, а именно принят Федеральной закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Данный закон
потребует приведения в соответствие с ним законов субъектов Российской
Федерации о контрольно-счетных органах, что в большинстве регионов уже
произошло. Указанный закон – это не что иное, как правовое закрепление в
виде федерального закона достижений, уже имеющихся в региональном законодательстве. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве случаев имеет положительное значение, так как позволяет реализовать опыт одних
субъектов Российской Федерации (к сожалению не всегда положительный) в
других регионах Российской Федерации. Однако недостатком исследуемого
закона является то, что он не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация которых напрямую зависит от усмотрения органов
власти субъектов Российской Федерации, что существенно снижает его значение в целом для развития государственного регионального бюджетного
контроля.
В основу правового обеспечения государственного регионального
бюджетного контроля исполнительной власти на федеральном уровне в
первую очередь заложены нормы БК РФ, а в отношении контрольно-счетных
органов нормы БК РФ и Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В ст. 157 БК РФ определяется то, что «Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия
по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетно341
го законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств
внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 года
№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований».
Помимо БК РФ и указанного выше закона, в субъектах Российской Федерации принимаются специальные акты органов исполнительной власти,
конкретизирующие положения БК РФ в части организации и порядка проведения бюджетного контроля органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Так, например, в Республике Алтай разработано и
принято Постановление Правительства Республики Алтай от 28.05.2008 №
123 «Об утверждении Положения о финансовом контроле, осуществляемом
органами исполнительной власти Республики Алтай».
В отношении контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации федеральный законодатель пошел немного дальше. В недавнем
времени был принят Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и
субъектов
Российской
деятельности контрольно-счетных органов
Федерации
и
муниципальных
образований»
нацеленный на «установление общих принципов организации, деятельности
и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований» (ст.
1).
342
Важно отметить, что помимо правового закрепления основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов закон впервые закрепляет на федеральном уровне механизм взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с контрольносчетными органами муниципальных образований, с контрольно-счетными
органами других регионов, Счетной палатой Российской Федерации и с
иными учреждениями, этому посвящена ст. 18 Федерального закона от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В указанной статье определяется, с кем необходимо контрольносчетным органам осуществлять взаимодействие:
1) с контрольно-счетными органами муниципальных образований данного субъекта (и соответственно наоборот);
2) с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
3) со Счетной палатой Российской Федерации1;
4) с территориальными управлениями Центрального банка Российской
Федерации;
5) с налоговыми органами;
6) с органами прокуратуры и с иными правоохранительными органам
(управлениями экономической безопасности)2;
7) с надзорными и контрольными органами Российской Федерации
(территориальными
управлениями
Федеральной
службы
финансово-
бюджетного надзора, отделениями Федерального казначейства, контрольноревизионными органами исполнительной власти субъектов Российской Фе1
На практике получили распространение совместные проверки контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации в отношении проектов, реализуемых
путем совместного финансирования.
2
Если при проведении контрольных мероприятий выявлены нарушения, которые подлежат уголовной
ответственности, то необходимо осуществить передачу материалов в правоохранительные органы, так как
сами контрольно-счетные органы не наделены полномочиями по возбуждению уголовных дел по фактам
выявленных нарушений.
343
дерации и муниципальных образований (республиканскими службами финансово-бюджетного надзора1).
Важно отметить, что организация взаимодействия является правом
контрольно-счетного органа, а не его обязанностью. Закрепление взаимоотношений осуществляется путем подписания соглашений о сотрудничестве и
взаимодействии.
Также в ст. 18 предусматривается взаимодействие контрольно-счетных
органов с объединениями (ассоциациями) контрольно-счетных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст. 18 закона
определяется возможность взаимодействия контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации с территориальными парламентскими контрольными учреждениями иностранных федеративных государств2, а также
административно-территориальных образований иностранных государств3, с
их международными объединениями4, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля5. П. 4 ст. 18 закона устанавливается
1
См.: постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда.
Спецвыпуск. 27.06.2007; постановление Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 № 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля» // Правительственная
газета. 16.04.2008 № 14.
2
Примером федеративных государств имеющих территориальные парламентские счетные палаты
является Федеративная Республика Германия, где создана двухуровневая система финансового контроля: с
одной стороны, Федеральная счетная палата, действующая на основании Закона от 11 июня 1985 г. «О
Федеральной счетной палате Германии», с другой — земельные счетные палаты, действующие уже на
основании нормативных правовых актов, принятых землями (Лагутин И.Б. Региональный финансовый
контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования // Правоведение.
2009. № 5. С. 72.).
3
В настоящее можно встретить примеры существования территориальных органов парламентского
финансового контроля и в унитарных иностранных государствах. Так, например, Законом от 2 марта 1982 г.
№ 82-213 «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов», во Франции созданы и существуют
региональные счетные палаты (См., подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с
региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными
региональными контрольно-ревизионными органами. Материалы международного семинара (Москва, 14–16
апреля 1998 г.). М., 1999. С. 42).
4
В настоящее время с целью оказания содействия в развитии региональных контрольно-счетных
органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их
работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля
над публичными финансами создана Европейская организация региональных органов внешнего
финансового контроля государственных финансов (EURORAI).
5
Российскими членами EURORAI являются Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской
Республики, Контрольно-счетная палата Ленинградской области, Контрольно-счетная палата Москвы,
Счетная палата Оренбургской области, Контрольно-счетная палата Ростовской области, Счетная палата
Самарской области, Счетная палата Республики Татарстан, Счетная палата Владимирской области,
344
возможность участия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
других субъектов Российской Федерации. Закон закрепляет обязательную
письменную форму такого взаимодействия.
При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
на определенной территории государства Счетная палата Российской Федерации вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами субъектов
Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных
образований. Соответственно, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации с контрольно-счетным органом муниципального образования, на территории которого проводятся указанные мероприятия. В пункте 6
и 7 закона закрепляются права контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (пункт 6) и Счетной палаты Российской Федерации (пункт
7) в процессе взаимодействия.
Важно отметить, что в анализируемом законе понятие «помощь» используется только применительно к контрольно-счетному органу «низового»
(термин автор.) уровня. Например, Счетная палата Российской Федерации
оказывает помощь (организационную, правовую, информационную, методическую и иную) контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и так далее. В ином случае, если,
например, контрольно-счетный орган муниципального образования оказывает помощь оказывает контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, то понятие «помощь» заменяется термином «взаимодействие». Считается, что в результате совместной деятельности происходит сотрудничество,
выражающееся в обмене опытом, повышении квалификации сотрудников
контрольно-счетных органов «низового» уровня, что не всегда соответствует
действительности. Поэтому более справедливо ко всем отношениям подобКонтрольно-счетная палата Республики Коми, Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания
Тверской области, Счетная палата Тюменской области, Счетная палата Ставропольского края (Источник:
официальный сайт EURORAI (www.eurorai.org)).
345
ного рода применять понятие «взаимодействие», так как на практике происходит взаимовыгодное сотрудничество всех участников совместной деятельности.
Однако стоит отметить, что институт взаимодействия контрольносчетных органов не новый и ранее уже встречался в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в ст. 11 «Взаимодействие органов финансового контроля с органами финансового контроля Российской Федерации»
Закона Волгоградской области от 04.12.2008 № 1800-ОД «О финансовом
контроле на территории Волгоградской области» определяется, что «Органы
финансового контроля взаимодействуют с органами финансового контроля
Российской Федерации, в том числе проводят совместные контрольные мероприятия, обмениваются результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, создают объединения органов финансового контроля, проводят совместные научные и практические конференции, учебные семинары, курсы повышения квалификации»1.
Помимо этого, органы внешнего финансового контроля могут осуществлять планирование совместной деятельности2, а именно включать в свои
планы работы мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие
с другими контрольно-счетными органами. Также по результатам совместных мероприятий могут даваться рекомендации по повышению эффективности работы других контрольно-счетных органов, которые, однако, носят рекомендательный характер.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
1
Закон Волгоградской области от 04.12.2008 № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории
Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232.
2
Так, в ст. 9 Закона Волгоградской области от 04.12.2008 № 1800-ОД (в ред. от 05.05.2012) «О
финансовом контроле на территории Волгоградской области» установлено, что « Органы финансового контроля исполнительных органов власти Волгоградской области при разработке годовых и квартальных планов работы во избежание дублирования контрольных мероприятий согласовывают их с министерством финансов Волгоградской области. Утвержденные планы проверок органами финансового контроля представляются до начала финансового года в контрольно-счетную палату Волгоградской области для координации
контрольных мероприятий и составления сводного плана проведения проверок на соответствующий год.
Контрольно-счетная палата Волгоградской области доводит до органов финансового контроля сводный план
проведения проверок».
346
Федерации и муниципальных образований» не регулирует процесс взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, такими как эксперты, без взаимодействия с которыми часто невозможно проведение таких мероприятий, как аудит эффективности. В ст. 12 Закона Волгоградской области от 04.12.2008 №
1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области»
под названием «Взаимодействие органов финансового контроля, аудиторов и
экспертов, их организаций и объединений» определено, что «органы финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации
могут привлекать к участию в проводимых ими контрольных мероприятиях
на договорной основе аудиторские фирмы (аудиторов), иные организации и
независимых экспертов (специалистов) и производить расходы в пределах
средств, утвержденных на эти цели в смете органа финансового контроля, а
ответственность за результаты работы привлеченных специалистов несет орган финансового контроля, допустивший их к проведению контрольного мероприятия»1.
Важно отметить, что в субъектах Российской Федерации правое
регулирование бюджетного контроля осуществляется по единой системе, но
имеются и отличия. В целом, законодательство, регулирующее деятельность
по осуществлению государственного регионального бюджетного контроля на
уровне субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие
пункты:
1) основные законы (уставы и конституции) субъектов Российской
Федерации, закрепляющие основы бюджетного контроля в субъекте
Российской Федерации;
2) региональные законы о бюджетном процессе;
3) специальные нормативные правовые акты, закрепляющие общие
элементы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;
1
Закон Волгоградской области от 04.12.2008 № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории
Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232.
347
4)
законы
о
контрольно-счетном
органе
субъекта
Российской
Федерации1 (встречаются примеры, когда закон субъекта Российской
Федерации
одновременно
регулирует
деятельность
региональной
контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов, находящихся на
территории данного субъекта2).
6) акты органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
7) иные нормативные правовые акты (регламенты, уставы, инструкции,
методические рекомендации, положения).
Большинство основных законов субъектов Российской Федерации
определяют основы для осуществления внешнего бюджетного контроля в
субъекте Российской Федерации. Так, например, в соответствии со ст. 39
Устава Курской области:
«1. Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату
Курской области, которая является постоянно действующим органом
государственного финансового контроля области и подотчетна Курской
областной Думе.
2. Полномочия, структура, порядок формирования и деятельности
Контрольно-счетной
палаты
Курской
области
определяются
законом
области.
3. Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами
юридического лица. Финансирование Контрольно-счетной палаты Курской
области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных
в областном бюджете отдельной строкой».
Устав
Курской
области
закладывает
ключевые
основы
для
осуществления внешнего финансового контроля, такие как:
1) работа на постоянной основе;
1
В Красноярском крае закон о контрольно-счетном органе принят в виде уставного закона (См.,
Уставный закон Красноярского края от 31.03.2011 № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края» //
Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 11.04.2011. № 14(455)).
2
Закон Свердловской области от 12.07.2011 № 62-ОЗ «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» // Областная газета. 15.07.2011. № 255-256.
348
2) принятие специального закона «О контрольно-счетном органе»;
3) наличие статуса юридического лица;
4) выделение в бюджете субъекта Российской Федерации отдельной
строки расходов о финансировании контрольно-счетной палаты.
Более того, необходимо правовое закрепление полномочий внешних
контрольно-счетных органов в рамках бюджетного процесса. Законы «О
бюджетном процессе» определяют роль органа бюджетного контроля
субъекта Российской Федерации в процессе подготовки, рассмотрения,
принятия и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также
при
составлении,
внешней
проверке,
рассмотрении
и
утверждении
бюджетной отчетности.
Так, например, в соответствии с законом Воронежской области «О
бюджетном
процессе
Воронежской
области»
устанавливается,
что
контрольно-счетный орган является обязательным участником бюджетного
процесса Воронежской области. Ст. 7 данного закона определяет, что:
«1. Контрольно-счетная палата осуществляет контроль за исполнением
областного бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного
медицинского страхования Воронежской области, проводит экспертизы и
готовит заключения на проекты указанных бюджетов, на годовые отчеты об
их исполнении, долгосрочных целевых программ, нормативных правовых
актов Воронежской области, регулирующих бюджетные правоотношения,
проводит проверку местного бюджета – получателя межбюджетных
трансфертов из областного бюджета.
2.
Контрольно-счетная
палата
осуществляет
иные
бюджетные
полномочия, установленные бюджетным законодательством Российской
Федерации,
Воронежской
настоящим
области
Законом
«О
Воронежской
Контрольно-счетной
области,
палате
Законом
Воронежской
области», иными нормативными правовыми актами Воронежской области,
регулирующими бюджетные правоотношения».
349
В
целом,
принятие
закона
о
бюджетном
процессе
частично
компенсирует отсутствие закона о финансовом контроле в субъекте
Российской Федерации, но не заменяет его.
Специальные законы о бюджетном контроле в субъекте Российской
Федерации встречаются в нашей стране достаточно редко1. В качестве
метода способствующего созданию в субъектах Российской Федерации
специальных законов о бюджетном контроле, по мнению автора, является
разработка модельного закона «О бюджетном контроле в субъекте
Российской Федерации».
Наиболее удачным примером, по мнению автора, является закон
Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом
контроле на территории Волгоградской области» (далее Закон № 1800-ОД).
Однако и он имеет существенные недостатки. Данный закон устанавливает
особенности
бюджетных
полномочий
органов
бюджетного
контроля
Волгоградской области и порядок их взаимодействия при осуществлении
контрольных полномочий на территории Волгоградской области.
Закон № 1800-ОД в ч. 1 ст. 1 дает определение финансового контроля:
«Финансовый контроль на территории Волгоградской области – проверка
органами финансового контроля Волгоградской
области
соблюдения
органами государственной власти Волгоградской области, юридическими и
физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации
и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования
государственных финансовых и материальных ресурсов». Далее в ч. 2 ст. 1
закон расшифровывает другие понятия, указанные в данном законе:
«государственные финансовые ресурсы – бюджетные средства,
средства территориального государственного внебюджетного фонда, доли
(вклады акций) в уставных капиталах юридических лиц, другие финансовые
ресурсы в соответствии с действующим законодательством;
1
Создание специальных законов о финансовом контроле на уровне субъектов Российской Федерации
связано с отсутствием единого федерального закона «О государственном финансовом контроле в
Российской Федерации». Проекты такого закона существуют достаточно давно.
350
– государственные материальные ресурсы – имущество органов
государственной власти Волгоградской области, имущество государственных
учреждений Волгоградской области, имущество государственных унитарных
предприятий, земли и иные природные ресурсы, определенные действующим
законодательством, а также иные материальные ресурсы в соответствии с
действующим законодательством;
– эффективность и рациональность использования государственных
финансовых
ресурсов
необходимость
–
достижения
экономическая
заданных
категория,
результатов
с
означающая
использованием
наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема средств;
– координация работы органов финансового контроля – согласование
органами
финансового
контроля
сроков
проведения
контрольных
мероприятий во избежание дублирования их в работе».
Далее в законе № 1800-ОД определяется система органов финансовоконтрольных органов субъекта Российской Федерации, формы финансового
контроля (ревизии, проверки и прочее).
Несомненно, принятие закона «О финансовом контроле на территории
субъекта Российской Федерации» является существенным моментом в
процессе создания единой системы бюджетного контроля на уровне субъекта
Российской Федерации. Закон № 1800-ОД, хотя и является прогрессивным,
особенно в свете ситуации, имеющей место в других субъектах Российской
Федерации, однако имеет ряд существенных недостатков. Так, он не
устанавливает единую систему финансового контроля на территории
Волгоградской области, а ограничивается лишь разграничением полномочий
между контрольными органами законодательной и исполнительной власти
субъекта Российской Федерации. Муниципальные органы финансового
контроля остаются вне поля деятельности данного закона, хотя находятся на
территории Волгоградской области.
351
Ст. 5 закона определяет следующее: «при осуществлении финансового
контроля контрольно-счетная палата Волгоградской области совместно с
другими органами финансового контроля проводит комплексные ревизии и
тематические проверки расходования бюджетных средств в исполнительных
органах государственной власти Волгоградской области, а также в
муниципальных образованиях и организациях, получающих средства
областного
бюджета».
При
этом
непонятно,
с
какими
органами
осуществляются совместные проверочные мероприятия, как разделяются
между ними полномочия, в каком объеме может проверяться финансовая
деятельность муниципальных образований (в объеме выделенных средств
или весь бюджет муниципального образования) и прочее.
Кроме
того,
закон
не
предусматривает
создание
единого
общественного совета, координирующего деятельность всех внешних
органов финансового контроля Волгоградской области.
Закон «О государственном финансовом контроле» принят также и в
Республике Саха (Якутия)1. Он закладывает основы для разграничения
функций и полномочий между органами государственного финансового
контроля Российской Федерации, органами государственного финансового
контроля Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований, что
достаточно интересно для нашего исследования. Так, ст. 4 «Государственный
финансовый
контроль
за
исполнением
бюджетов
муниципальных
образований» устанавливает, что:
«1. Органы государственного финансового контроля Республики Саха
(Якутия) вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей
межбюджетных трансфертов из государственного бюджета Республики Саха
(Якутия).
2. Для муниципальных образований, в которых в общем объеме
собственных доходов бюджетов в двух из трех последних лет суммарная
1
Закон Республики Саха (Якутия) от 22.03.2006 320-З № 653-III «О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия) // Якутские ведомости. 12 мая 2006. № 29.
352
доля дотаций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и
(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений
превышала 50 процентов, проверка бюджета муниципального образования
органами
государственного
финансового
контроля
проводится
в
обязательном порядке.
3. Органы государственной власти Республики Саха (Якутия)
осуществляют
выделенных
обязательный
муниципальным
контроль
за
образованиям
расходованием
на
выполнение
средств,
целевых
программ Республики Саха (Якутия), а также за иными законными
поступлениями».
Вышеуказанный закон нормативно закрепляет порядок, когда и по
какой причине проводится проверка муниципальных денежных средств со
стороны республиканского контрольно-счетного органа. В законе можно
даже
увидеть
элементы
механизма
стимулирования
муниципальных
образований по увеличению собственных доходов путем роста неналоговых
поступлений.
Четвертым
видом
нормативных
актов,
регулирующих
систему
регионального финансового контроля Российской Федерации, являются
специальные законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской
Федерации. В ходе проведенного исследования были проанализированы 83
закона субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах.
После принятия Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»
повсеместно в законы субъектов Российской Федерации о контрольносчетных органах начались вноситься изменения, а в большинстве субъектов
были приняты совершенно новые законы. К сожалению, фактически все
изменения
в
региональном
законодательстве
свелись
к
простому
копированию статей из федерального закона, что негативным образом
сказалось на развитии регионального законодательства о контрольно353
счетных органах. В такой форме организации нормотворчества субъектов
Российской Федерации, по мнению автора, часто не учитываются
региональные особенности в сфере бюджетного контроля.
Важно также отметить, что еще до принятия ФЗ № 6-ФЗ Контрольносчетной палатой Москвы был уже разработан проект модельного закона
субъекта Российской Федерации «О Контрольно-счетной палате субъекта
Российской Федерации», который итак при должной расторопности
субъектов Российской Федерации позволил бы унифицировать структуру и
компетенцию контрольно-счетных органов на уровне субъекта Российской
Федерации. Однако данный модельный закон не по всем параметрам
соответствует Федеральному закону от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Большинство
законов
субъектов
Российской
Федерации,
регулирующих деятельность внешних контрольно-счетных органов, имеют
схожую структуру и содержание, однако и остались те, которые имеют
отличия, но их осталось немного. На современном этапе можно говорить о
значительной
степени
унификации
законов
субъектов
Российской
Федерации «О контрольно-счетных органах».
Интересным для исследования представляется первый нормативный
правовой акт, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, это Положение о
контрольно-счетной палате Московской областной думы. В нем было установлено, что данное Положение должно действовать до принятия специального закона о контрольно-счетной палате1, который, однако, был принят
только в 2010 году2.
1
П. 1.2 Положения «О Контрольно-счетной палате Московской областной Думы» (принято решением
Мособлдумы от 29.06.1994 № 9/22) // Вестник Московской областной Думы. Сентябрь 1994. № 9.
2
Закон Московской области от 12.11.2010 № 135/2010-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Московской
области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 13.11.2010. № 209.
354
Законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетном органе
закрепляют его основные задачи. Так, задачами контрольно-счетной палаты
Ивановской области являются:
«1) организация и осуществление контроля за исполнением доходных и
расходных статей, статей источников финансирования дефицита областного
бюджета и средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходования финансовых ресурсов области и использования государственной собственности
области;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
4) экспертиза проектов областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, долгосрочных целевых программ, правовых актов бюджетного законодательства Ивановской области;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета и областных внебюджетных, валютных и иных фондов,
формируемых на территории Ивановской области, и подготовка предложений, направленных на их устранение;
6) контроль за законным, эффективным и целевым использованием муниципальными образованиями Ивановской области дотаций, субвенций, субсидий, иных межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставляемых из областного бюджета;
7) контроль за законностью и своевременностью движения средств областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по взаимному соглашению сторон в соответствии с действующим законодательством в Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Ивановской области, управлении Федерального ка-
355
значейства Министерства финансов Российской Федерации по Ивановской
области и иных финансово-кредитных учреждениях;
8) регулярное представление Ивановской областной Думе информации
о ходе исполнения областного бюджета и результатах проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
9) внесение предложений по совершенствованию бюджетного процесса
и процессов формирования государственной собственности Ивановской области;
10) контроль за соблюдением органами государственной власти области и местного самоуправления бюджетного законодательства Российской
Федерации и Ивановской области;
11) осуществление внешней проверки годового отчета об исполнении
областного бюджета и подготовка заключения на проект закона об исполнении бюджета;
12) проведение проверки отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и подготовка соответствующих заключений»1.
Встречаются
примеры
подготовки
проектов
законов
субъекта
Российской Федерации о закреплении информационного обеспечения
бюджетных
отношений.
Так,
например,
во
Владимирской
области
подготовлен проект закона «О порядке реализации права на получение
информации о финансовом положении Владимирской области»2. Данный
закон призван урегулировать общественные отношения, складывающиеся в
процессе осуществления гражданами, юридическими лицами, контрольносчетными
органами,
органами
государственной
власти
и
местного
самоуправления права на информацию о финансовом положении субъекта
Российской Федерации. Таким образом, создается единое информационное
1
Ст.2 закона Ивановской области «О контрольно-счетной палате Ивановской области от 21.12.2006 №
140-ОЗ // Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы. 28 декабря 2006. № 24
(213).
2
См. подробнее: Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/1 / Под
общей редакцией В.Д. Чечеткина. Владимир, 2008. С. 382-386.
356
пространство для всех финансово-контрольных органов Владимирской
области. Со своей стороны подчеркиваем, что принцип гласности можно
реализовать именно в системе регионального финансового контроля субъекта
Российской Федерации.
Итак, можно сделать определенный вывод относительно полномочий
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации на современном этапе. Прежде всего, внешние контрольные органы следят за
соблюдением законодательства в области финансов, законностью движения
средств бюджета субъекта Российской Федерации и эффективностью
использования
имущества,
находящегося
в
собственности
субъекта
Российской Федерации.
К
бюджетным
средствам
субъекта
Российской
Федерации,
подлежащим проверке со стороны органов государственного бюджетного
контроля, можно отнести: собственные доходы бюджетов субъектов
Российской Федерации (налоговые и неналоговые); расходы бюджетов
субъектов Российской Федерации; средства территориальных внебюджетных
фондов в объеме собственных средств; межбюджетные трансферты,
выделенные муниципальным образованиям из бюджета субъекта Российской
Федерации.
Важно также отметить, что основная масса денежных средств бюджета
субъекта Российской Федерации подлежит проверке контрольных органов в
части расходования. Контрольными полномочиями в отношении доходов
бюджетов субъектов Российской Федерации контрольно-счетные органы
наделены как в отношении налоговых1, так и в отношении неналоговых
доходов (доходов от продажи и использования имущества, оказания услуг
бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации и и иные виды
неналоговых доходов).
1
В отношении контроля за налоговыми доходами происходит дублирование полномочий с
Федеральной налоговой службой (ФНС), при этом контрольные органы субъекта Российской Федерации не
имеют реальной возможности для осуществления такой деятельности. По нашему мнению, основным
направлением в работе внешних региональных контрольных органов должен стать контроль за
предоставлением налоговых льгот предприятиям и индивидуальным предпринимателям в отношении
налогов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации и местные бюджеты.
357
Важным направлением в деятельности контрольно-счетных органов
должна стать работа по контролю за управление долгом субъекта Российской
Федерации, которая
обслуживанием
эффективностью
должна включать контроль за
государственного
исполнения:
внутреннего
кредитных
долга,
соглашений
управлением и
законностью
и
и
договоров;
государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;
договоров о предоставлении государственных гарантий; соглашений и
договоров, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о
пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;
договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации
бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации.
По нашему мнению, контрольные полномочия органов регионального
бюджетного контроля должны заключаться:
– в подготовке законопроектов, направленных на реализацию
превентивных мер финансового контроля, а именно, на создание условий,
при которых невозможно (или очень сложно) осуществить финансовые
злоупотребления;
– в контроле за всеми видами неналоговых доходов бюджетов субъектов
Российской Федерации;
– в проверке правильности расходования бюджетных средств субъекта
Российской Федерации, а также всех средств муниципальных образований
(включая их собственные средства), если они получают межбюджетные
трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.
Несомненно, все эти полномочия должны быть закреплены в
специальных законах субъектов Российской Федерации, регулирующих
деятельность контрольно-счетных органов.
Отметим также, что законы субъектов Российской Федерации о
контрольно-счетных органах закрепляют правовой статус сотрудников этих
органов (председателя, заместителя председателя, аудиторов, инспекторов,
358
специалистов и иных должностных лиц). На основании исследованных
нормативных
правовых
актов
можно
определить,
что
полномочия
сотрудников внешних финансово-контрольных органов в ряде субъектов
Российской Федерации в новых редакциях законов уточняются, что
указывает на постоянное совершенствование правового статуса работников
контрольно-счетных органов.
По мнению Ю.А. Крохиной, «реализуя представленное право по
детализации правового статуса должностных лиц контрольно-счетных
органов, региональному законодателю следует учитывать как требования
федерального законодательства, так и сложившуюся судебную практику»1.
Например, в Ярославской области в 2002 г. председатель Контрольносчетной палаты получил право утверждать должностные инструкции своих
сотрудников, издавать приказы о проведении проверок, а также принимать
участие в заседаниях Государственной Думы Ярославской области, в работе
ее постоянных комиссий, в совещаниях и заседаниях, проводимых органами
исполнительной власти Ярославской области, по вопросам, возникающим в
процессе составления, рассмотрения, принятия, исполнения областного
бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных
фондов Ярославской области2. На момент принятия закона Ярославской
области «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» у него таких
полномочий не было. В 2008 г. в закон Омской области «О Контрольносчетной палате Омской области» была внесена поправка, которая содержала
запрет для председателя палаты одновременно занимать должность депутата
Законодательного собрания Омской области, а также заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности3.
1
Крохина Ю.А. Совершенствование административно-правового статуса должностных лиц
контрольно-счетных органов // Административное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 70.
2
Закон Ярославской области «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» от 26.01.2000 № 5-з
// Губернские вести. 1 февраля 2000. № 12 (в настоящее время утратил силу).
3
П. 4 ст. 7 Закон Омской области «О Контрольно-счетной палате Омской области» от 09.01.1997 № 87ОЗ // Омский вестник. 14 января 1997. № 6 (в настоящее время утратил силу).
359
В Пермском крае в 2010 г. изменились требования к заместителю
председателя Контрольно-счетной палаты. Так, эту должность теперь
могутзанимать
граждане
Российской
Федерации,
имеющие
высшее
экономическое или юридическое образование и стаж государственной
гражданской службы (государственной службы иных видов) не менее 6 лет
или стаж работы по специальности не менее 7 лет. Заместитель получил
право присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания, его
комитетов и комиссий, а также на заседаниях Правительства по вопросам
ведения Контрольно-счетной палаты с правом совещательного голоса в
соответствии с их регламентами1.
До вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» уже в
большинстве специальных законов субъектов Российской Федерации «О
Контрольно-счетных органах» были предусмотрены должности аудиторов.
Аудиторы,
как
правило,
возглавляют
определенные
направления
деятельности Контрольно-счетных палат, которые охватывают комплекс,
группу или совокупность ряда доходных и расходных статей бюджетов,
объединенных единством назначения.
Конкретное
устанавливает
предусматривает
направление
председатель
деятельности
аудитора
Контрольно-счетного
специальную
процедуру
назначения
чаще
органа.
на
всего
Закон
должность
аудитора, а также определенные требования к этой должности. Данное
обстоятельство указывает на то, что аудитор, хотя и находится в составе
контрольного органа, обладает определенной независимостью в принятии
решений,
связанных
со
своей
профессиональной
деятельностью.
Председатель лишь координирует и планирует работу аудитора (хотя,
говорить о полной независимости, естественно, нельзя). Правильнее
1
Закон Пермского края «О Контрольно-счетной палате Пермского края» от 30.07.2007 № 78-ПК (в ред.
от 07.10.2009 № 500-ПК) // Звезда. 2 февраля 2007. № 121 (в настоящее время утратил силу).
360
утверждать о наличии двойной подотчетности: во-первых, в отношении
председателя, а во-вторых, в отношении законодательного органа власти (в
большинстве случаев эта подотчетность носит формальных характер).
Наряду с изложенным, в законах субъектов Российской Федерации
закрепляются формы осуществления регионального финансового контроля1,
порядок
обжалования
действий
сотрудников
финансово-контрольных
органов, виды актов, составляемых контрольными органами, и многое
другое, что связано с непосредственным осуществлением финансового
контроля в субъектах Российской Федерации.
К иным нормативным правовым актам можно отнести различные
подзаконные акты субъектов Российской Федерации принятые в отношении
органов финансового контроля. Это такие акты, как:
– Регламенты органов бюджетного контроля субъектов Российской
Федерации;
– Инструкции (методики) по проведению контрольных мероприятий и
прочее2.
В ряде субъектов Российской Федерации также разработаны и приняты
специальные методические документы (методики, инструкции, стандарты,
регламенты),
органов
регулирующие
бюджетного
определенные
контроля.
Основной
направления
целью
деятельности
подготовки
таких
документов является желание регламентировать полномочия сотрудников
контрольно-счетных
органов
в
процессе
проведения
контрольных
мероприятий. Подобные документы, например, можно встретить в Тверской
области, где разработаны и приняты следующие акты: «Методика
проведения экспертизы проекта закона Тверской области об областном
бюджете Тверской области на очередной финансовый год и на плановый
период» и «Методика подготовки годового отчета о деятельности
контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Тверской области, о
1
2
См., подробнее об этом §1 гл. 3.
См., подробнее об этом §2 гл. 3.
361
результатах проведенных проверок и обследований, вытекающих из них
выводах, рекомендациях и предложениях». Данные методики выступают в
виде внутриведомственных инструкций для сотрудников самой контрольносчетной палаты.
Методика проведения экспертизы проекта закона была принята с
целью установления единых принципов, правил и процедур проведения
предварительного контроля за составлением проекта областного бюджета. В
соответствии со ст. 2.1 этой Методики «Предварительный контроль
формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год и
плановый
период
состоит
из
комплекса
экспертно-аналитических
мероприятий и анализа обоснованности проекта областного бюджета на
очередной финансовый год и плановый период и подготовки заключения
Контрольно-счетной палаты на проект закона Тверской области об
областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а
также участия Контрольно-счетной палаты в ходе рассмотрения проекта
областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период в
рабочих группах и заседаниях постоянных комитетов Законодательного
Собрания Тверской области», а целью предварительного контроля является
определение достоверности и обоснованности формирования проекта закона
об областном бюджете (ст. 2.2).
Методика подготовки годового отчета о деятельности контрольносчетной палаты закрепляет основные показатели работы контрольносчетного органа, которые должны быть отражены в его годовом отчете. Так,
например, к общим показателям относятся:
–
количество
контрольных
мероприятий
(запланированных
и
выполненных);
– количество экспертно-аналитических мероприятий;
– количество контрольных мероприятий в составе внешней проверки;
– количество заключений по прокатам законов и иных документов,
касающихся финансовой сферы (включая проект закона о бюджете);
362
– количество заключений по ежеквартальным отчетам по текущему
исполнению бюджета;
– количество ответов на запросы Законодательного органа власти,
комитетов и депутатов;
– количество объектов, охваченных контрольными мероприятиями
(наименование объектов и количество проверок, проведенных на объектах);
– объем средств бюджета, проверенных (охваченных) при проведении
контрольных мероприятий (и при проведении внешней проверки, и при
проведении тематических проверок);
– денежная (финансовая) оценка выявленных нарушений;
– количество документов составленных по результатам контрольных
мероприятий;
– количество материалов проверок и информация, направленные в
прокуратуру и правоохранительные органы;
– количество предложений, содержащихся в отчетах и количество
выполненных предложений (по совершенствованию законодательства, по
устранению нарушений при формировании средств областного бюджета
(количество и сумма), по устранению нарушений в использовании средств
бюджета и внебюджетных фондов (количество и сумма), по восстановлению
(возврату) средств, нецелевого использования средств (количество и сумма)
и другие нарушения (количество и сумма)).
– количество направленных по результатам контрольных мероприятий
представлений (предписаний) и количество полученных ответов;
– количество устраненных финансовых нарушений и фактическое
увеличение доходов бюджетной системы, а именно сумма возмещенных
(возвращенных) средств в бюджет по представлениям и в период проведения
проверки; сумма средств, использованных не по целевому назначению;
сумма доходов, перечисленная в бюджеты бюджетной системы (в
зависимости о того, какому бюджету причинен ущерб (федеральному
363
бюджету,
бюджету
субъекта
Российской
Федерации
или
бюджету
муниципального образования).
Интересным также представляется документ, который принят в
Республике Татарстан1, – «Классификатор нарушений и недостатков,
выявляемых в ходе государственного (муниципального) финансового
контроля»2. Он одобрен Межведомственным координационным советом по
вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан,
рекомендован к применению 30.09.2005 г. Данный акт – это единый для всех
финансово-контрольных органов Республики Татарстан классификатор
нарушений, которые могут быть обнаружены в результате проведения
проверочных мероприятий. Данный классификатор, выступая в виде
методического документа, позволяет выявить неправомерные действия,
связанные с движением бюджетных средств.
В классификаторе нарушения и недостатки сгруппированы в главы,
разделы
и
подразделы
в
соответствии
с
видами
государственных
(муниципальных) средств, видами работ с ними и группами нарушений
(недостатков).
Недостатки
(случаи
неэффективной
деятельности)
сгруппированы в отдельные подразделы с соответствующими названиями.
Классификатор устанавливает единый порядок типологии выявленных
нарушений (недостатков) с точки зрения законности, эффективности,
целесообразности и целевого использования средств государственного
(муниципального) имущества.
В целях обобщения результатов контрольных мероприятий при
установлении в процессе проведения контрольных мероприятий нарушений
и недостатков в направлении и использовании средств, государственного
(муниципального) имущества с точки зрения законности, эффективности,
1
Подобные классификаторы приняты и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, в
Москве разработан и используется Классификатор нарушений, недостатков и их последствий при формировании и использовании государственных (муниципальных) средств, ценообразовании и применении регулируемых цен (тарифов) на продукцию в городе Москве.
2
Интересен тот факт, что данный классификатор нарушений является единым, как для самого субъекта
Федерации, так и для входящих в него муниципальных образований.
364
целесообразности
и
целевого
использования
выделяются
следующие
основные группы нарушений и недостатков:
– нецелевое использование (расходование, распоряжение) средств
(имущества);
– незаконное использование (расходование, распоряжение) средств
(имущества);
– неэффективное использование (расходование, распоряжение) средств
(имущества);
– прочие.
Классификатор выделяет следующие основные виды последствий:
– ущерб субъекту Российской Федерации или муниципальному
образованию,
причиненный
избыточными
расходами
утратой
или
повреждением
средств бюджетной
имущества,
системы, избыточными
затратами государственной (муниципальной) собственности и т.п.;
– потери
бюджета
субъекта
Российской
Федерации
или
муниципального образования, вызванные неправомерными действиями
государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц,
влекущими недопоступление средств в бюджет вследствие неправомерного
предоставления льгот, отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет,
неправомерного
списания
задолженности
по
платежам
в
бюджет,
незачисления или несвоевременного зачисления средств в доход бюджета,
неэффективного
управления
государственным
(муниципальным)
имуществом и т.п.;
– создание условий, способствующих совершению нарушений в
бюджетной, финансовой системах и системе управления государственным
(муниципальным) имуществом (дезорганизация бюджетного процесса).
Примечательно, что данный классификатор фактически устанавливает
единое финансово-правовое пространство на территории всей Республики
Татарстан, что, в свою очередь, позволяет говорить о наличии единой
системы регионального финансового контроля.
365
В целом можно утверждать, что в настоящее время в большинстве
субъектов Российской Федерации происходит унификация контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации, чему способствует не
только и не столько совершенствование общегосударственного финансового
контроля, путем изменения федерального законодательства (принятие
Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований»), но и повышение
качества правового регулирования бюджетного контроля на уровне самих
субъектов
Российской
законодательство
бюджетного
Федерации.
ряда
субъектов
контроля
часто
Важно
Российской
существенного
также
отметить,
Федерации
опережает
в
что
области
развитие
федерального законодательства.
По мнению автора, Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который
исследуется в работе, является фактически правовым закреплением в виде
федерального
закона,
достижений
уже
имеющихся
в
региональном
законодательстве. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве
случаев имеет положительное значение, так как позволяет реализовать этот
опыт в других регионах Российской Федерации. Однако исследуемый закон
не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация
которых напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов
Российской Федерации, что существенно снижает его значение для развития
законодательства о региональном бюджетном контроле.
Для
оптимизации
правового
обеспечения
государственного
регионального бюджетного контроля, по мнению автора, необходимо
разработать модельный закон «О бюджетном контроле в субъекте
Российской Федерации». В данном законе должны содержаться следующие
элементы: система органов государственного регионального бюджетного
366
контроля в субъекте Российской Федерации; механизм взаимодействия
контрольно-счетных органов и органов регионального бюджетного контроля
исполнительной власти, а также с правоохранительными органами и
гражданским обществом; формы осуществления бюджетного контроля и
порядок их реализации; понятие, содержание и процедуры осуществления
контрольно-счетными органами аудита эффективности; механизм создания
консолидированных ассоциаций или союзов органов бюджетного контроля
региона. Данный модельный закон будет способствовать разработке и
принятию законов о государственном бюджетном контроле в каждом
субъекте Российской Федерации.
367
§ 3. Муниципальный бюджетный контроль
и механизмы его правового регулирования
Сразу заметим, что местные финансы продолжают оставаться
болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики
России.
С
одной
стороны,
для
эффективного
развития
местного
самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить
доходную часть местных бюджетов, с другой, вслед за ее увеличением,
несомненно, нужно совершенствовать систему контроля за расходованием
этих средств.
Контроль над местными финансами актуален не только в России, но и в
других странах, не только федеративных, но и унитарных. Примером таких
государств может служить Украина, где контроль местных финансов стоит
не менее остро, чем в России1.
Как справедливо отмечает С.М. Шахрай, в Российской Федерации до
настоящего времени «не существует «вертикали», осуществляющей от имени
общества
аудит
деятельности
органов
исполнительной
власти
на
федеральном, региональном и местном уровнях. Субъекты Российской
Федерации
формируют
самостоятельные
контрольно-счетные
органы
(палаты, комитеты, комиссии), правовой статус которых определяется
региональным законодательством. Аналогичный процесс происходит и на
уровне муниципалитетов»2. С.М. Шахрай также разделяет точку зрения, что
такая ситуация является следствием отсутствия федерального закона,
устанавливающего
общие
принципы
создания
и
функционирования
региональных и местных контрольно-счетных органов3.
В современной науке, как правовой, так и экономической и даже
управленческой, нет единого подхода о месте муниципального бюджетного
контроля в системе общегосударственного бюджетного контроля. Так, в на1
См., подробнее: Савченко Л.А., Коваленко А.А. Правовi проблеми фiнансового контролю мiсцевих
фiнансiв: Монографiя. К., 2010.
2
Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый
контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве
Российской Федерации. М., 2009. С. 74.
3
См., там же.
368
стоящее время большинство исследователей (включая автора) относят органы муниципального бюджетного контроля к органам негосударственного
финансового контроля. Однако помимо этого, ряд специалистов, в частности
Д.В. Дементьев, определяет муниципальный финансовый контроль как «самостоятельный вид финансового контроля, помимо государственного и независимого аудита»1. Также И.В Рукавишникова муниципальный финансовый
контроль выделяет в самостоятельный вид финансового контроля2. Противоположной точки зрения придерживается Т.Ф. Табунщикова, которая указывает на то, что поскольку бюджет муниципального образования является составной частью единого государственного (консолидированного) бюджета,
то и муниципальный финансовый контроль есть часть государственного финансового контроля. По ее мнению муниципальный финансовый контроль
представляет собой «составную часть государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и
управления с целью обеспечения законности, эффективности принимаемых
решений и степени их реализации»3.
Можно утверждать с большой долей уверенности, что на современном
этапе муниципальный бюджетный контроль не может полноценно
развиваться без государственного участия4. Важно также отметить, что по
содержанию
деятельности
муниципальный
бюджетный
контроль
значительно не отличается от государственного регионального бюджетного
контроля.
Более
того,
внешний
бюджетный
контроль
на
уровне
муниципальных образований является важнейшим звеном, без которого
1
Дементьев Д.В. Государственный финансовый контроль: оценка эффективности и направления
развития. Автореф. дис. … канд. эконом. наук. Новосибирск, 2004. С. 14
2
Рукавишникова И.В. Финансовое право. М., 2007. С. 139
3
Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Дис. … канд.
эконом. наук. Тюмень, 2006. С.25
4
Подобная ситуация является прямым следствием развития в нашей стране системы местного
самоуправления, которое по-прежнему, формально являясь независимым, фактически в значительной
степени интегрировано в систему государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
369
невозможно создать единую, эффективно функционирующую систему
общегосударственного бюджетного контроля.
Общеизвестно, что финансовые и материальные ресурсы являются
основой дееспособности местного самоуправления. По мнению С.М. Шахрая, «не более 5% муниципальных образований в состоянии адекватно
действовать в новых условиях»1. И хотя при обсуждении проблем местного
самоуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема
отсутствия у муниципальных образований достаточных ресурсов для
исполнения вмененных им функций, утверждать, что эти ресурсы
действительно малы нельзя. Так, только в части финансовых ресурсов на
бюджеты местного уровня приходится около 40 процентов средств
консолидированного бюджета2.
Также важно отметить, что с точки зрения теории муниципальный
бюджетный контроль, в отличие от бюджетного контроля на уровне
субъектов
Российской
Федерации
относится
к
так
называемому
негосударственному контролю (местное самоуправление не входит в систему
государственной власти)3. Следовательно, можно сделать вывод, что в основе
муниципального
бюджетного
контроля
изначально
заложено
теоретическое противоречие. По содержанию муниципальный бюджетный
контроль ничем не отличается от государственного бюджетного контроля, и
фактически является его составной частью, но при этом выступает в качестве
негосударственного образования.
По мнению автора, органы муниципального бюджетного контроля
должны не только выполнять исключительно контрольные функции. Одним
из важнейших направлений в их деятельности должно стать представление
органам государственной власти «корректной информации о финансовых
1
Шахрай С.М. Конституционная модель государственного аудита в России // Право и финансовый
контроль /Н.М. Казанцев и др.; Инст-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве
Российской Федерации. М., 2009. С. 75.
2
Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля
// Вестник АКСОР, 2008 № 1. С.175.
3
Помимо муниципального финансового контроля к негосударственному финансовому контролю,
можно также отнести общественный бюджетный контроль и аудиторскую деятельность.
370
средствах муниципалитета и результатах их использования»1. Выполнение
информационной функции органами муниципального бюджетного контроля
будет в целом способствовать повышению эффективности управления
публичными финансами, как на уровне субъектов Российской Федерации,
так и на уровне Российской Федерации.
Обращаем внимание на то, что по официальным данным в России в
настоящее время должен заканчиваться последний этап реформы местного
самоуправления, так как еще 1 сентября 2009 года в полном объеме вступил в
действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее Закон № 131-ФЗ).
Однако указанный закон не смог решить все существующие в системе
местного самоуправления проблемы.
Также отметим, что связывать процесс организации муниципальных
контрольных органов непосредственно с указанным выше законом не совсем
правильно, так как данный закон не предусматривает обязательного создания
контрольных органов. Более того, в ряде муниципальных образований
внешние контрольно-счетные органы начали создаваться задолго до
принятия в 2003 г. закона № 131-ФЗ.
Новый Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»
определяет то, что «контрольно-счетный орган муниципального образования
является постоянно действующим органом внешнего муниципального
финансового
контроля
и
образуется
представительным
органом
муниципального образования» (п. 2 ст. 3).
Инициатива по образованию муниципальных контрольных органов, как
правило, исходит от представительных органов муниципальных образований
или даже от органов власти субъектов Российской Федерации, желающих в
1
Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Дисс. … канд.
эконом. наук. Тюмень, 2006. С. 26.
371
определенной степени ограничить главу и администрацию муниципального
образования.
Поэтому
бюджетный
контроль
в
системе
местного
самоуправления имеет свою специфику. Но, несомненно, многие проблемы,
которые возникают в процессе деятельности внешних контрольных органов
субъектов Российской Федерации, свойственны и местному самоуправлению.
По мнению автора, в настоящее время оптимальным является создание
муниципальных контрольно-счетных органов на уровне городских округов и
муниципальных районов и наделение их правом осуществления контрольных
мероприятий во всех муниципалитетах, входящих в их территорию.
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» в п. 11 и 12 ст. 3
определяет возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего
финансового контроля в отношении поселений контрольно-счетному органу
муниципального района, в состав которого входит это поселение (пункт 11).
Подобное
право
закрепляется
и
в
отношении
внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения (пункт 12).
Важно отметить, что это лишь право поселений и внутригородских
муниципальных образований, а не их обязанность. Закон не предусматривает
условий, при которых должна произойти такая передача полномочий
(например, отсутствие собственного контрольно-счетного органа или
невозможность его создания), что значительно усложнит реализацию данных
норм. Закон также не содержит ответственности за несоздание контрольносчетного органа в муниципальном образовании.
По мнению автора, не всегда обосновано создавать во всех
муниципальных образованиях контрольно-счетные органы. В отдельных
случаях, лучше вводить должности индивидуальных аудиторов или
муниципальных
ревизоров,
подотчетных
муниципального образования.
372
представительному
органу
Одной из проблем развития местных контрольно-счетных органов
является
отсутствие
квалифицированных
кадров.
Для
подготовки
сотрудников контрольно-счетных органов необходимо на базе высших
учебных заведений субъектов Российской Федерации создавать новые
образовательные продукты (новые специальности, курсы переподготовки
или повышения квалификации). Немаловажным также является открытие
специальных магистерских программ по направлению «Финансовое право»
на юридических и «Публичный аудит» на экономических факультетах,
делающих упор на изучение финансового законодательства. По нашему
мнению, единственным условием создания в регионах образовательного
потенциала, необходимого для подготовки квалифицированных кадров для
внешних контрольно-счетных органов, является участие в методической
деятельности практических сотрудников уже существующих органов
финансового контроля, а именно в разработке учебных планов и дисциплин,
направленных на выработку необходимых компетенций. Также важно их
непосредственное участие в образовательной деятельности (совместное
проведение занятий, научно-практических семинаров и т.д.).
В Российской Федерации на муниципальном уровне бюджетный контроль осуществляет представительный орган местного образования «в ходе
обсуждения, утверждения и оценки последствий принимаемых проектов
бюджетов, отчетов об исполнении бюджетов и иных законов, нормативных
актов по бюджетно-финансовым вопросам»1. Подобная российской система
организации муниципального финансового контроля существует и в других
странах. Так, в Словакии, деятельность муниципальных образований в части
выполнения собственных полномочий контролируется главным контролером
самоуправления населенного пункта, избираемым представительным органом муниципалитета, на шестилетний срок2.
1
Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000. С. 291
См., подробнее: Козырин А.Н. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии // Финансовое право. 2007. № 10.
2
373
В соответствии со ст. 34 закона № 131-ФЗ «структуру органов местного
самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения».
Однако в п. 2 этой же статьи говорится: «Наличие в структуре органов
местного
самоуправления
представительного
органа
муниципального
образования, главы муниципального образования, местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)
является обязательным». Из этого следует, что создание контрольносчетного органа в каждом муниципальном образовании необязательно. Т.е.
образуется
такой
орган
по
усмотрению
каждого
отдельно
взятого
муниципального образования. В этой связи, автор разделяет точку зрения
других
авторов,
которые
высказываются
за
необходимость
законодательного закрепления ответственности представительного органа
муниципального
образования
за
несоздание
в
установленные
сроки
контрольно-счетного органа. В качестве такой ответственности может быть
роспуск представительного органа. Так, например, такой опыт применяется в
Латвии, где согласно законодательству о местном самоуправлении, Сейм
(Парламент) имеет право распустить местный совет, если последний не
создает аудиторскую комиссию на протяжении 2 месяцев после своего
первого собрания1.
Процесс образования новых контрольно-счетных учреждений в России
усложняется еще тем, что их создание осуществляется исключительно путем
внесения изменений в устав муниципального образования. Однако принятое
1
См., подробнее: Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового
контроля в условиях укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 37.
374
решение вступает в силу не раньше, чем по истечении срока полномочий
представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение1. При этом кто должен осуществлять внешний финансовый контроль в муниципальном образовании в переходный период непонятно. Решение такой проблемы видится в простом делегировании полномочий уже созданным контрольно-счетным учреждениям или муниципального района (если это сельское поселение), или субъекта Российской Федерации, или даже
соседнего муниципального образования по соглашению сторон.
Если устав муниципального образования предусматривает создание
контрольно-счетного органа, то его не создание является нарушением прав
жителей данного муниципального образования2. В этой связи Е.С. Шугрина
справедливо отмечает, что «если в уставе муниципального образования есть
нормы, предусматривающие создание данных органов, то необходимо
принимать действия направленные на их реализацию»3.
На 1 января 2008 года система внешнего муниципального финансового
контроля в России насчитывала всего 86 муниципальных контрольносчетных органов. По информации Минюста России, по состоянию на эту же
дату в государственный реестр муниципальных образований было включено
24136 муниципальных образований, из них 1790 муниципальных районов,
521 городской округ, 1733 городских поселения, 19858 сельских поселений,
234 внутригородские территории городов федерального значения. 1 января
2009 года в Российской Федерации уже начитывается 24151 муниципальное
образование. Контрольно-счетные органы, по данным АКСОР на 1 января
2009 года созданы в 3941 муниципальных образованиях 4, что составляет
16,3% от общего количества. В том числе: в городских округах 416 (из 1095 –
1
См., подробнее: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 186.
В городе Ноябрьске Ямало-Ненецкого автономного округа житель обратился в суд с заявлением об
оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившееся в неформировании контрольносчетной палаты «города Ноябрьска».
3
Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010. С. 185.
4
По состоянию на 5 июня 2009 года в реестр Союза муниципальных контрольно-счетных органов
(Союза МКСО) входили 239 муниципальных контрольных учреждения различного типа. Однако не все
фактически созданные муниципальные органы финансового контроля являются членами Союза МКСО, так
по подсчетам Союза МКСО в 2009 году уже созданы свыше 1200 муниципальных контрольно-счетных
органов со средней численностью персонала не более 4 человек.
2
375
38%); в муниципальных районах 1039 (из 1866 – 55%); в городских и
сельских поселениях 2474 (из 21235 – 11%)1. Однако в большинстве из них
работа фактически ведется на общественных началах. Контрольно-счетных
органов муниципальных образований, где имеются штатные сотрудники
лишь 5%. В 2010 году внешними проверками было охвачено лишь 28%
бюджетов
муниципальных
образований.
В
24151
муниципальном
образовании трудятся около 3 000 штатных сотрудников. Получается: 1
контролер на 8 муниципалитетов2.
При этом из 3941 контрольно-счетного органа правом юридического
лица наделены лишь 343 (8,7%), в составе представительного органа
муниципального образования находятся 2816 (71,5%)3. К сожалению,
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» устанавливает лишь
только то, что «контрольно-счетный орган муниципального образования в
соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным
правовым актом представительного органа муниципального образования
может обладать правами юридического лица» (п. 8, ст. 3).
На первых этапах из созданных 30 муниципальных контрольносчетных органов только треть имели статус самостоятельного юридического
лица, а средняя численность сотрудников муниципального контрольносчетного органа составляла 5 человек. В 2009 году ситуация существенно не
1
В России ещё не создан единый реестр контрольно-счетных органов местного самоуправления, что
усложняет процесс слежения за динамикой их развития. В этой связи автор разделяет точку зрения о
необходимости продолжения работы по созданию Государственной информационно-аналитической
системы контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО). По данным председателя Союза
муниципальных контрольно-счетных органов И.Г. Дахова «… уставами муниципальных образований
предусмотрено создание 7,5 тыс. муниципальных контрольно-счетных органов… Это поможет охватить
внешним финансовым контролем примерно 30% городских округов и муниципальных районов» (Дахов И.Г.
Контроль на местах. Широкий круг деятельности // Финансовый контроль. 2008. № 2). Если отталкиваться
от цифр, приводимых И.Г. Даховым, в Российской Федерации, чтобы полностью осуществить внешнюю
проверку всех местных бюджетов, необходимо создать ещё более 20 тыс. внешних финансово-контрольных
органов.
2
Столяров Н.С. Доклад на XVII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской
Федерации (17 марта 2011 года) //www.ach.gov.ru/userfiles/tree/%20okonchatelnye%20Stolyarova%
20na%20XVII%20konferencii_posle%20konferencii-tree_files-fl-387.pdf.
3
Рекомендации по созданию объединений органов внешнего финансового контроля в субъектах
Российской Федерации // Вестник АКСОР. 2009. № 2(9). С. 24.
376
изменилась. Например, в Курской области в 2009 году функционировали 540
различного рода муниципальных образований. В 2010 году произошло сокращение количества муниципальных образований в Курской области до
3271. Фактически контрольные органы в 2009 году были созданы только в
трех городах – Курске, Железногорске и Курчатове, что составляло менее
одного процента от общей численности2, а на начало 2011 года уже в 11 муниципальных образованиях. По данным на 1 апреля 2013 года контрольносчетные органы муниципальных образований созданы в 21 муниципальном
образовании Курской области (из 33 городских округов и муниципальных
районов). При этом 6 из них работают как самостоятельные органы с правом
юридического лица, 15 созданы в составе представительных органов. Всего
на профессиональной основе работают 67 человек3.
В Иркутской области, согласно официальным источникам создано 43
муниципальных контрольных органа. В Приморском крае функционируют 34
муниципальных контрольно-счетных органа, 13 из которых имеют статус
юридического лица.
Подводя небольшой итог, можно утверждать, что опыт ряда субъектов
Российской Федерации, изученный автором, указывает на то, что в
Российской Федерации в настоящее время отсутствуют единые подходы к
организации и деятельности муниципального финансового контроля. На
каждой территории создание и развитие или неразвитие местных финансовоконтрольных органов связано с огромным количеством причин и проблем,
которые могут быть как схожие, так и отличаться друг от друга.
1
Закон Курской области от 21.10.2004 № 48-ЗКО «О муниципальных образованиях Курской области»
// Курская правда. 30.10.2004. № 214.
2
Однако 17 февраля 2009 года на выступлении председателя Союза муниципальных контрольносчетных органов (Союза МКСО) И.Г. Дахова на конференции руководителей и специалистов контрольносчетных органов муниципальных образований Центрального федерального округа (ЦФО) было указано, что
из 1400 муниципальных контрольно-счетных органов ЦФО – 636 приходится на Воронежскую и 219 на
Курскую области, а Смоленская, Владимирская и Липецкая имеют не более 4 контрольно-счетных палат
муниципальных образований. Однако в Курской области в 2009 году, из указанных 219 муниципальных
контрольно-счетных органов фактически функционировали 3 контрольно-счетные палаты и ещё около 7
находились в процессе своего организационного становления.
3
См.: ksp46.ru/news/2013/4/3/108/
377
Важно отметить, что Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных
образований»
существенно не повлияет на существующую ситуацию. Так, минимальная
штатная
численность
образования
также
контрольно-счетного
законом
не
органа
устанавливается,
муниципального
а
«определяется
нормативным правовым актом представительного органа муниципального
образования» (п. 8 ст. 5).
Помимо этого закон устанавливает, что «контрольно-счетный орган
муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата
контрольно-счетного
органа».
Однако
«уставом
муниципального
образования или нормативным правовым актом представительного органа
муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может
быть
предусмотрена
контрольно-счетного
одна
органа
должность
заместителя
муниципального
председателя
образования,
а
также
должности аудиторов контрольно-счетного органа» (п. 2 ст. 5).
По мнению ряда авторов, особое значение для системы местного
самоуправления приобретает контроль именно на стадии исполнения
бюджета1. Фактически на современном этапе значительный рост количества
муниципальных органов финансового контроля объясняется исключительно
необходимостью осуществления бюджетного процесса, важнейшим этапом
которого является внешняя проверка отчета об исполнении бюджета
муниципального образования. Так, в России с 2009 года начала складываться
тенденция, направленная на создание органов муниципального финансового
контроля не с целью проведения проверок правильности и законности
движения денежных средств и использования публичного имущества, а с
целью выполнения требований БК РФ, а именно для формального
юридического оформления документов о внешней проверке отчета об
1
См. например: Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации /
Под ред. Рыженкова С.И. Серия: Местное самоуправление в России, вып. 2. М., 1999. С.18.
378
исполнении местного бюджета. Например, в Курской области из 219 якобы
созданных муниципальных контрольно-счетных органов 210 не имеют ни
одного штатного сотрудника, а сами контрольные органы фактически осуществляют свою деятельность несколько месяцев в году, когда готовиться
заключение на отчет об исполнении бюджета. Участвуют в проведении
внешней проверки сами депутаты представительного органа, в большинстве
случаев не обладающие необходимой компетенцией. Более того, важно
отметить, что такие контрольно-счетные органы, кроме формальной внешней
проверки отчета об исполнении бюджета, других контрольных мероприятий
не проводят.
По нашему мнению, такая форма организации муниципального
финансового контроля не только противоречит принципам бюджетного
контроля, но и дискредитирует уже существующую систему бюджетного
контроля. Необходимо при организации местных контрольных органов
стремиться к созданию оптимального соотношения цены и качества.
Образованные контрольные органы должны иметь возможность для
выполнения всех необходимых полномочий, но с минимальными затратами.
При этом ни в коем случае нельзя допускать формализации контрольной
деятельности, так как такой путь в лучшем случае может существенно
затруднить
дальнейшее
развитие
системы
организации
бюджетного
контроля, а в худшем случае – полностью уничтожить уже существующие
достижения.
По структуре муниципальные контрольно-счетные палаты мало чем
отличаются
от
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской
Федерации. Так, например, Контрольно-счетная палата ПетропавловскКамчатского городского округа состоит из председателя (избираемого на
пять лет), четырех аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты.
Структура палаты утверждается Городской Думой по представлению
председателя
муниципальных
палаты.
Схожая
образованиях.
ситуация
Так,
379
сложилась
и
в
других
Контрольно-Счетная
палата
Эвенкийского муниципального района состоит из Председателя контрольносчетной палаты и четырех контролеров-ревизоров1, а Счетная палата
Тазовского района Ямало-Ненецкого Автономного округа Тюменской
области из председателя Счетной палаты, заместителя председателя и трех
аудиторов.
В настоящее время пять-семь человек – это оптимальное число для
штата контрольно-счетного органа муниципального образования, однако
встречаются и малочисленные контрольно-счетные палаты. Так, Контрольносчетная палата Торопецкого района Тверской области состоит всего из двух
человек (Председателя и главного специалиста – аудитора)2.
По-прежнему
продолжают
часть
находиться
муниципальных
в
составе
контрольно-счетных
представительного
палат
органа
муниципального образования, что также делает их схожими контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации. Примерами такой
ситуации могут быть – Контрольно-счетная палата Думы Хасанского
муниципального района или Ревизионная комиссия Совета депутатов
муниципального образования Таштыпского района»3.
Структуру муниципального контрольно-счетного органа можно рассмотреть на примере контрольно-счетной палаты города Курска, деятельность которой регулируется Положением «О Контрольно-счетной палате города Курска», а также Регламентом контрольно-счетной палаты, Положением о коллегии контрольно-счетной палаты и Постановлением о направлениях
деятельности.
В настоящее время контрольно-счетная палата города Курска состоит
из председателя, аудиторов и аппарата. Контрольно-счетная палата является
юридическим лицом, а средства на ее содержание предусматриваются в
бюджете города Курска отдельной строкой. Более того, председатель Кон1
Контрольно-счетная палата Эвенкийского муниципального района Красноярского края
http://www.rsd-evenkya.ru/index.php/munorg/kspemr
2
Контрольно-счетная
палата
Торопецкого
района
Тверской
области // www.toropetsadm.ru/kontrol_palata.html
3
См., подробнее: Шугрина Е. Контрольный орган муниципального образования // Бюджет. 2008.
№ 6.
380
трольно-счетной палаты получает заработную плату равную заместителю
главы Администрации города Курска, а аудиторы – равную руководителю
отраслевого органа Администрации города Курска.
В целом, проанализировав содержание Положения «О Контрольносчетной палате города Курска», можно увидеть значительное сходство с Законом Курской области «О Контрольно-счетной палате Курской области».
Подобную ситуацию можно встретить и в других субъектах Российской Федерации.
Важно также отметить, что в большинстве муниципальных образований не приняты нормативные акты, которые юридически закрепляют правовой статус сотрудников контрольно-счетных органов. Исключением является
лишь несколько муниципальных образований, где приняты должностные инструкции председателя, аудиторов и других сотрудников контрольного органа. Так, например, в Улан-Удэ разработана и принята должностная инструкция для аудитора Контрольно-счетной палаты г. Улан-Удэ, которая закрепляет права, обязанности и ответственность аудиторов муниципальной контрольно-счетной палаты.
Так, аудитор, помимо стандартных полномочий, по указанной должностной инструкции наделяется следующими правами:
– осуществлять контрольные полномочия как самостоятельно, так и с
привлечением независимых специалистов;
– истребовать любую необходимую информацию от органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от
форм собственности и их должностных лиц в пределах компетенции контрольно-счетной палаты;
– взаимодействовать с соответствующими контрольными органами по
вопросам своей деятельности.
Интересной для анализа является и система ответственности, так аудитор несет ответственность не только за результаты своей работы, но и за деятельность подведомственного ему направления. Более того, аудитор отвечает
381
и за сохранность документов, переданных ему руководителем проверяемой
организации.
В целом, контрольно-счетные органы муниципальных образований
(фактически существующих) и структурно, и по содержанию деятельности
практически ничем не отличается от контрольно-счетных палат субъектов
Российской Федерации (различается лишь общая численность сотрудников и
некоторые организационные особенности).
Как справедливо отмечает М.В. Васильева, «процесс становления
муниципального контроля происходит достаточно сложно, много правовых и
организационных
недоработок,
порой
процесс
носит
декларативный
характер»1. Более того, она указывает на невозможность осуществления
финансового контроля при штатной численности сотрудников от 1 до 4
человек (в 60% городов) и 1 человек (в 40% муниципальных районов)2.
Можно также отметить, что в большинстве случаев органы муниципального бюджетного контроля отличаются от контрольно-счетных палат
субъектов Российской Федерации количеством объектов контроля. Так, например, Контрольно-счетная палата Миасского городского округа имеет право проверять деятельность 10 главных распорядителей бюджетных средств,
189 муниципальных учреждений и 9 муниципальных унитарных предприятий при численности сотрудников в 8 человек (председатель, три аудитора,
два инспектора-ревизора, экономист и начальник отдела учета и отчетности)3. Если провести аналогию с контрольно-счетными органами субъектов
Российской Федерации, то можно встретить ситуацию, отличающуюся в десятки раз. Так, в ряде субъектов Российской Федерации на 10-15 сотрудников
контрольно-счетной палаты, участвующих в контрольных мероприятиях,
приходится 1000 и более объектов контроля (включая муниципальные образования, получающие межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации). Перегруженность органов бюджетного контроля нега1
Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового контроля в условиях
укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 33.
2
См.: там же.
3
http://www.ksp-miass.nm.ru (25.03.2010)
382
тивно сказывается на качестве их работы, но некоторые органы муниципального бюджетного контроля в этой части имеют небольшое преимущество перед субъектами Российской Федерации.
Объекты контрольных мероприятий отдельно взятого контрольносчетного органа можно найти в специальном принимаемом документе – Плане работы Контрольно-счетной палаты, который обычно принимается на календарный год, а разрабатывается или представительным органом власти или
самой палатой. При формировании проекта годового плана контрольносчетные органы направляют главе органа исполнительной власти, финансового органа и другим должностным лицам письма о предоставлении предложений о том, в отношении каких учреждений в очередном году необходимо
провести контрольные мероприятия.
План работы делится на разделы или по объектам контрольных мероприятий (главные распорядители, получатели бюджетных средств), или по
видам контрольных мероприятий (контрольно-ревизионные мероприятия,
экспертно-аналитические мероприятия, организационные мероприятия и
прочее). Структура плана также может определяться видами расходов бюджета муниципального образования (расходы на обеспечение выполнения
функций бюджетных учреждений и расходы на финансирование муниципальных нужд и прочее).
В настоящее время контрольные отношения в сфере местного
самоуправления складываются таким образом, что не всегда рентабельно
создавать контрольные органы во всех муниципальных образованиях. Это
связано с тем, что значительная часть местных бюджетов на 60-70%
являются дотационными, что, соответственно, делает их субъектами
финансово-контрольных отношений со стороны контрольных органов
субъектов Российской Федерации, а часть муниципальных образований и
вовсе имеют бюджет, не превышающий сотни тыс. рублей. Возникает
вопрос, насколько правомерно участие субъектов Российской Федерации в
контроле за местными бюджетами? Какие средства и в каком объеме ими
383
могут проверяться? Эти вопросы постоянно возникают в процессе
взаимодействия
органов
местного
самоуправления
и
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, и они должны
быть решены.
По мнению автора, крайней необходимости в повсеместном создании
муниципальных органов бюджетного контроля нет, так как эти функции
вполне могут осуществлять контрольно-счетные органы муниципальных
районов и частично субъектов Российской Федерации.
Отсутствие единой системы организации региональных контрольных
органов (проблемы численности, статуса, полномочий) часто не дает
возможности осуществлять действенный контроль даже за расходованием
средств бюджета субъекта Российской Федерации, не говоря уже о местных
бюджетах. Зачастую численность контрольно-счетных палат несоизмерима с
объемом проверяемой документации. Иногда муниципальные контрольносчетные органы по численности равны или даже превышают своих коллег из
субъекта Российской Федерации. Так, например, в Контрольно-счетной
палате Курской области работают 4 аудитора, однако палата участвует в
проверке расходования бюджетных средств на всей территории Курской
области, включая муниципальные образования, а контрольно-счетная палата
города Курска имеет в своей численности 5 аудиторов, а проверяет только
движение бюджетных средств города Курска. И это не единичный случай.
Вот почему нагрузка на контрольные органы субъекта Российской
Федерации
часто
намного
больше,
чем
на
подобные
органы
муниципалитетов.
Важно также отметить, что для различных видов муниципальных образований предусматриваются разные возможности для осуществления внешней проверки. Так, каждое муниципальное образование может создавать свой
орган или наделять полномочиями по проверке своего бюджета контрольные
органы других муниципальных образований или субъекта. Например, в соответствии с п. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка отчета об исполнении
384
бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской
Федерации. Однако такая внешняя проверка может быть проведена только по
обращению представительного органа поселения, что тяжело реализуемо.
Встречаются примеры создания на уровне субъектов Российской
Федерации
общественных
контрольных
органов.
объединений
Участие
в
данных
региональных
союзах
финансово-
предусматривает
равноправие участников (органов внешнего бюджетного контроля субъекта
Российской Федерации и всех существующих органов внешнего бюджетного
контроля
муниципальных
образований данного
субъекта Российской
Федерации). Примером такого союза является Совет контрольно-счетных
органов Иркутской области (далее Совет КСО ИР), созданный 27 июля 2006
года. Вступление в этот Совет является добровольным, а объединению
подлежат все контрольно-счетные органы Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского округа1. Совет КСО ИР.
Положение «О Совете контрольно-счетных органов Иркутской области
(Совет КСО ИР)» утверждено общим собранием контрольно-счетных
органов Иркутской области 9 февраля 2007 г. (протокол № 5 от 27 мая 2010
года)2. В соответствии с п. 2.1. ст. 2 указанного Положения Совет КСО ИР
создается с целью повышения эффективности системы государственного
финансового контроля, координации деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований
Иркутской области, укрепления
сотрудничества между ними»3.
Указанный Совет играет важную роль не только в процессе
совершенствования
системы
регионального
финансового
контроля
в
Иркутской области, но и способствует укреплению сотрудничества между
финансово-контрольными органами; подготовке единых для всех органов
бюджетного контроля актов, направленных на совершенствование их
1
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ – бывший субъект Российской Федерации,
автономный округ в Иркутской области. Упразднён 1 января 2008 года.
2
www.irksp.ru/data/kso-ir/pol_sovet.pdf
3
Там же (п. 2.1).
385
деятельности; развитию муниципального бюджетного контроля; оказанию
взаимопомощи в работе финансово-контрольных органов всех уровней;
взаимодействию с органами власти, как субъекта Российской Федерации, так
и муниципальных образований; разработке, подготовке, апробации и
внедрению новых методик бюджетно-контрольной деятельности; защите
прав и законных интересов всех членов Совета всеобщими усилиями;
созданию единой системы регионального финансового контроля на уровне
субъекта
Российской
Федерации;
повышению
квалификации
и
профессионального уровня сотрудников органов финансового контроля и
многому другому.
Одним из результатов деятельности Совета КСО ИР является
появление новых органов муниципального бюджетного контроля и совершенствование уже созданных. При создании Совета в 2006 г. в его состав
входили: Контрольно-счетная палата Иркутской области и 19 различного
рода муниципальных органов внешнего финансового контроля, включая
одного аудитора Ольховского районного муниципального образования. В
настоящее время общее количество членов Совета КСО ИР насчитывает более 40 контрольно-счетных органов. Названия финансово-контрольных
органов Иркутской области также отличаются – контрольно-счетные палаты;
ревизионные комиссии; контрольно-ревизионные комиссии; контрольносчетные комиссии.
Положительно Совет КСО ИР влияет и на организационное оформление контрольно счетных органов. Так, если сравнить систему контрольносчетных органов Иркутской области в 2011 году и в 2013 году, то можно отметить качественные изменения, а именно существенно увеличилось количество контрольно-счетных органов со статусом юридического лица и на схеме
2013 года отсутствуют муниципальные образования, где они не созданы.
386
Схема 7
Система контрольно-счетных органов Иркутской области в 2011 году1
Система контрольно-счетных органов Иркутской области в 2013 году2
Помимо
указанных
преимуществ,
наличие
Совета
КСО
ИР
способствует решению еще ряда проблем. Одной из сложностей в работе
органов
финансового
правоохранительными
заключению
контроля
органами.
специальных
Так,
является
Совет
соглашений
взаимодействие
КСО
между
ИР
с
способствует
контрольными
и
правоохранительными органами о совместной деятельности. Например, на
основании
данных
из
информационной
справки
о
результатах
взаимодействия контрольно-счетных органов муниципальных образований
1
Источник: официальный сайт Контрольно-счетной палаты Иркутской области (http://www.irksp.ru/ksoir/) по состоянию на январь 2011 г.
2
Источник: официальный сайт Контрольно-счетной палаты Иркутской области (http://www.irksp.ru/ksoir/) по состоянию на сентябрь 2013 г.
387
Иркутской области с прокуратурой и ОВД муниципальных образований
Иркутской области за 2006 год и I полугодие 2007 года было подписано 7
соглашений о взаимодействии между районными отделами внутренних дел и
контрольно-счетными органами муниципальных образований Иркутской
области1.
Подобная система объединения встречается и в других субъектах
Российской Федерации. Так, Ассоциация контрольно-счетных органов
муниципальных образований в 2007 году создана и в Приморском крае.
Однако в отличие от Совета контрольно-счетных органов Иркутской
области,
Контрольно-счетная
палата
Законодательного
собрания
Приморского края сама не входит в указанную Ассоциацию, но при этом
фактически является ее организатором. Более того, контрольный орган
субъекта
Российской
необходимые
для
Федерации
в
совершенствования
Приморском
крае
муниципального
готовит
все
финансового
контроля документы. Так, было разработано «Примерное положение о
контрольно-счетной палате муниципального образования», в котором в ст. 1
указывается, что «контрольно-счетная палата обладает организационной и
функциональной независимостью и является юридическим лицом». При этом
стоит отметить, что сама Контрольно-счетная палата Законодательного
собрания Приморского края на момент принятия указанного положения
такой независимостью не обладала и не имела даже статуса юридического
лица.
Региональные объединения созданы также и в других субъектах
Российской Федерации2, таких как Дагестан, Саха, Хакасия, Татарстан,
Пермский край, Амурская, Владимирская, Брянская, Иркутская, Курская,
Ульяновская области и т.д.
1
www.irksp.ru/kso-ir/info/year/2008/num/379/ (01.05.2011).
Создание региональных ассоциаций идет различными путями. Например, в Волгоградской области
пошли по пути создания муниципальных контрольных органов во всех городских округах и муниципальных
районах, а ассоциация зарегистрирована как юридическое лицо. Во Владимирской области создали
Общественный совет внешнего финансового контроля.
2
388
В итоге можно утверждать, что наличие в субъекте Российской
Федерации специального координирующего общественного органа может
способствовать
развитию
муниципального
бюджетного
контроля.
Существенным недостатком, рассмотренных форм консолидации является
отсутствие
объединения
горизонтали,
а
органов
именно
бюджетного
сотрудничество
в
контроля
рамках
региона
по
общественно-
организационных форм с органами бюджетного контроля исполнительной
власти субъекта Российской Федерации. Как правило, на практике
консолидация происходит именно по вертикали (контрольно-счетный орган
субъекта
Российской
Федерации
и
контрольно-счетные
органы
муниципальных образований).
Активно
способствует
созданию
региональных
ассоциаций
контрольно-счетных органов Ассоциация контрольно-счетных органов
России, которая определила, что
организация контрольных органов
муниципальных образований в каждом регионе Российской Федерации
позволила бы наиболее рационально, без создания промежуточных звеньев и
надстроек, не допуская распыления сил и средств и экономя рабочее время,
реализовывать основные задачи муниципального финансового контроля1.
Формы осуществления контрольно-счетными органами муниципальных образований своих полномочий также совпадают с субъектами Российской Федерации. Так, они в своей работе также используют проверки, ревизии, экспертно-аналитические мероприятия. Более того, в ряде муниципальных образований происходит значительная активизация контрольно-счетных
палат в части проведения контрольных мероприятий различного типа.
Важным условием эффективности работы контрольных органов
муниципального образования является то, что результаты проверок,
осуществляемых
контрольным
органом
муниципального
образования,
подлежат опубликованию (обнародованию). Это обстоятельство позволяет
1
Основные направления развития муниципального контроля в Российской Федерации // Вестник
АКСОР. 2009. № 2(9). С. 22-23.
389
избежать асимметрии информации, что часто встречается при освещении
деятельности органов местного самоуправления и субъектов Российской
Федерации. У населения часто существует информационный вакуум,
вызванный тем, что средства массовой информации в регионах зависимы
либо от бюджетных, либо от частных средств. Инвесторы зачастую
навязывают
требование
специфического
освещения
тех
или
иных
происходящих событий.
С
большой
муниципального
долей
уверенности
бюджетного
можно
контроля
утверждать,
присущи
многие
что
для
проблемы
общегосударственного бюджетного контроля (отсутствие единой концепции
финансово-контрольной деятельности в стране; единых критериев оценки
эффективности,
рациональности,
целесообразности
расходования
и
использования бюджетных средств и муниципального имущества и многое
другое).
Нерешенными
организационные
по-прежнему
проблемы,
а
остаются
также
финансовые
несовершенство
и
иные
нормативного
регулирования деятельности муниципальных контрольно-счетных органов.
Способствовать решению указанных проблем должны не только существующие координационные центры, такие как Союз муниципальных
контрольно-счетных органов и ассоциации контрольно-счетных органов,
создаваемые на уровне субъектов Российской Федерации.
Еще в 2009 году были разработаны «Основные направления развития
муниципального контроля в Российской Федерации», приняты за основу
президиумом АКСОР 19 мая 2009 года. Данная программа устанавливает
цель и задачи развития муниципального контроля, среди которых:
– создание единой всеобъемлющей трехуровневой системы внешнего
контроля в Российской Федерации;
–
системное
осмысление
идеологии
муниципальных контрольно-счетных органов;
390
и
перспектив
развития
– обобщение существующей законодательной базы, связанной с
организацией
внешнего
муниципального
финансового
контроля
в
Российской Федерации;
– совместная разработка законодательных предложений, направленных
на совершенствование и повышение результативности финансового контроля
на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
– анализ опыта субъектов Российской Федерации в выстраивании
целостной
системы
внешнего
государственного
и
муниципального
и
правовой
финансового контроля;
–
создание
организационной,
методической
базы
эффективного финансового контроля за использованием муниципальных
ресурсов;
– внедрение международных и федеральных ревизионных стандартов в
практику внешнего муниципального финансового контроля, а также методик
проведения контрольных мероприятий и критериев обобщения результатов
контрольных мероприятий;
– налаживание взаимодействия между Счетной палатой Российской
Федерации, АКСОР, органами государственного финансового контроля
субъектов Российской Федерации и органами муниципального финансового
контроля;
– обеспечение качественной теоретической и практической подготовки
кадров муниципальных контрольно-счетных органов1.
В качестве мероприятий по созданию системы муниципального
финансового контроля в Программе выделяются: 1) передача контрольных
полномочий; 2) взаимодействие и координация органов муниципального
финансового контроля.
Подводя
итог,
функционирования
важно
отметить,
бюджетного
что
контроля
1
необходимым
условием
в
местного
системе
См., Основные направления развития муниципального контроля в Российской Федерации // Вестник
АКСОР. 2009. № 2(9). С. 21.
391
самоуправления является четкая правовая регламентация всех аспектов
контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее
осуществления, нормативное закрепление правового статуса, как самих
контрольных органов, так и их сотрудников, объема их прав и обязанностей
и системы ответственности. В этой связи можно согласиться с мнением бывшего
председателя
Счетной
палаты
России
С.В.
Степашина,
что
«сегодняшние темпы создания органов муниципального финансового
контроля
и
условия
их
функционирования
ставят
под
угрозу
бесконтрольного использования более трети консолидированного бюджета
Российской Федерации»1.
Необходимо провести оптимизацию подхода к созданию и организации
бюджетного контроля на уровне местного самоуправления. Так, в этой связи
интересной является точка зрения М.В. Васильевой, которая предлагает
«органам
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации
рассмотреть возможность передачи в законодательном порядке контрольносчетным органам муниципальных районов государственные полномочия по
проверке бюджетов поселений, получающих межбюджетные трансферты из
бюджета субъекта Российской Федерации»2.
На наш взгляд, в настоящее время необходимо либо укрупнение
муниципальных образований, либо создание внешних контрольных органов на
уровне муниципальных районов и наделение их правом осуществления
внешней проверки бюджетных средств муниципальных образований,
входящих в состав муниципального района3. Обоснованной также видится
1
Степашин С.В. Тезисы выступления на VII конференции Союза муниципальных контрольно-счетных
органов «Проблемы внешнего финансового контроля в условиях действующего законодательства»,
Белгород, 2 июня 2008 г.
2
Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового контроля в условиях
укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 38.
3
Однако и в предлагаемой системе могут возникнуть существенные противоречия. Так,
представительный орган муниципального района может состоять из глав муниципальных образований этого
района, которые, в свою очередь, одновременно могут быть и главами исполнительно-распорядительного
органа своего муниципального образования, т.е. отвечать за исполнение бюджета. В таком случае возникает
проблема, так как контрольно-счетный орган муниципального района подотчетен представительному
органу, состоящему, получается, из глав подотчетных субъектов. Избрание председателя, аудиторов
контрольно-счетного органа будет осуществляться теми людьми, деятельность которых они в дальнейшем и
будут проверять. В этом случае нарушается принцип независимости органов финансового контроля.
392
возможность организации контрольно-счетных органов и на уровне
городских округов. Именно в этом случае удастся создать единую систему
бюджетного контроля в каждом субъекте Российской Федерации.
Правовой основой для деятельности контрольно-счетных органов
муниципальных образований являются нормативные правовые акты разного
уровня, как федерального (основными из которых являются БК РФ,
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
и
деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований»), уровня субъектов
Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления.
Важно отметить, что в Российской Федерации пошли по пути
одновременного правового закрепления единых основ по организации и
деятельности
контрольно-счетных
органов
и
субъектов
Российской
Федерации и муниципальных образований. Следовательно, в России, по
мнению автора, начинает складываться трехуровневая система внешних
органов бюджетного контроля. Один уровень – федеральный (Счетная палата
Российской Федерации, оказавшаяся вне правового поля Федерального
закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
и
муниципальных
образований»).
Другой
уровень
–
региональный
(контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальный уровень (контрольно-счетные органы муниципальных образований),
функционирующие на основе единых принципов.
Определяя
правовой
статус
внешних
органов
муниципального
финансового контроля, необходимо сразу определить, что большая часть
таких органов создается исключительно для осуществления бюджетного
контроля в рамках бюджетного процесса, а именно их деятельность
ограничивается проведением внешней проверки отчета об исполнении
393
бюджета муниципального образования и в ряде случаев подготовкой
заключения на проект бюджета. Следовательно, указанные контрольносчетные органы часто не осуществляют или не имеют возможности осуществлять проведение проверок, ревизий и иных контрольных мероприятий,
необходимых как в процессе исполнения бюджета, так и по его итогам.
Оставшаяся часть муниципальных контрольно-счетных органов (по разным
подсчетам примерно до 10% от общего количества) создана, как
«полноценные» органы бюджетного контроля, т.е. они наделены всеми
необходимыми возможностями для осуществления полного комплекса
контрольных
полномочий,
включая
возможность
проведения
аудита
эффективности публичных расходов, стратегического аудита и т.д. Именно
последним необходима качественная нормативная правовая регламентация
их деятельности.
Как и на уровне субъектов Российской Федерации, в муниципальных
образованиях создание органов бюджетного контроля предусматривается,
как непосредственно в Уставе, так и в специальных положениях,
принимаемых
решением
представительного
органа
муниципального
образования.
В России в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ,
система муниципальных правовых актов выглядит следующим образом.
1. Решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан,
проживающих в муниципальном образовании. Данное решение принимается
путем проведения общего собрания (схода) граждан или на местном
референдуме.
2. Устав муниципального образования. Принимается депутатами
представительного органа или на сходе граждан.
3. Решение представительного органа муниципального образования.
4.
Постановления
должностных
лиц
(главы
муниципального
образования, главы администрации муниципального образования и др.).
394
Важно отметить, что правовое регулирование муниципального бюджетного контроля непосредственно зависит от существующей в отдельно
взятом муниципальном образовании системы местного самоуправления.
В основу правового регулирования деятельности внешних финансовоконтрольных органов в различных муниципальных образованиях заложены
разные правовые акты, как принятые на уровне субъекта Российской
Федерации, так и разработанные в самих муниципальных образованиях. Для
данного исследования интересны все нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный контроль.
В ряде муниципальных образований, как уже отмечалось, создание
органа внешнего бюджетного контроля прямо предусматривается Уставом.
Например, в уставе города Иваново, а именно, в главе IV «Органы местного
самоуправления
города
Иванова
и
должностные
лица
местного
самоуправления города Иванова» указывается: «В целях контроля за
исполнением бюджета города Иванова, соблюдением установленного
порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города Иванова, отчета
о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного
порядка
управления
и
распоряжения
имуществом,
находящимся
в
собственности города Иванова, в городе Иванове образуется Контрольносчетная палата города Иванова».
В уставах других муниципальных образований не содержится прямого
указания на создание контрольно-счетного органа, но приняты специальные
положения о финансово-контрольном органе. В этой связи можно
согласиться с мнением М.В. Васильевой, указывающей, что органам
местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в
целях эффективного осуществления финансового контроля необходимо
создавать контрольно-счетные органы, работающие на постоянной и
395
профессиональной основе в структуре органов местного самоуправления,
закрепляя их статус и полномочия в уставе муниципального образования1.
В системе муниципальных правовых актов нет такого вида, как
положение. Вследствие этого положения о контрольно-счетных органах
принимаются
решением
представительного
органа
муниципального
образования.
Можно встретить примеры создания внешнего органа муниципального
бюджетного контроля не на основании положения, а на основании
специального регламента о контрольно-счетном органе2. Таким примером
может служить решение Глазовской городской Думы от 26 марта 2008 г. №
541 «Об утверждении регламента контрольно-ревизионного управления
Глазовской городской думы» (в настоящее время данный регламент утратил
силу). Однако регламент – это документ не об органе, а о работе этого
органа. Поэтому в муниципальных образованиях чаще всего принимаются
положения, предусматривающие в свою очередь создание регламента
контрольно-счетного органа.
Важно отметить, что нормативные акты, принимаемые в большинстве
муниципальных образований, структурно и содержательно повторяют
соответствующие нормативные акты субъекта Российской Федерации,
что
позволяет
говорить
о
схожести
в
организации
и
правовом
регулировании бюджетного контроля на уровне субъекта Российской
Федерации и на уровне муниципальных образований. Особенности связаны с
различием в полномочиях органов местного самоуправления и органов
власти субъекта Российской Федерации, а также определяются наличием
местных особенностей.
Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации в
большинстве случаев активно участвуют в организации и деятельности
органов муниципального бюджетного контроля. Встречаются примеры, когда
1
См., Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального финансового контроля в
условиях укрепления местного самоуправления // Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 37-38.
2
На уровне субъектов Российской Федерации также распространена практика принятия специальных
регламентов контрольно-счетных органов.
396
контрольно-счетные
органы
субъекта
Российской
Федерации
даже
разрабатывают непосредственно для органов муниципального бюджетного
контроля специальные методические документы. Так, контрольно-счетной
палатой Законодательного собрания Тверской области была разработана
«Методика проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства
при формировании и исполнении бюджета муниципального образования
(городского округа, муниципального района, поселения)»1.
Указанная Методика четко определяет, какие документы проверяются
при проведении контрольного мероприятия – это «муниципальные правовые
акты,
регламентирующие
бюджетный
процесс
в
муниципальном
образовании, решение о бюджете на очередной финансовый год, решение об
исполнении
местного
бюджета,
реестр
расходных
обязательств
муниципального образования, сводная бюджетная роспись, бюджетные
росписи главных распорядителей бюджетных средств, уведомления о
бюджетных ассигнованиях, лимиты бюджетных обязательств, бюджетные
сметы, а также первичные учетные документы, регистры бюджетного учета,
бюджетная отчетность участников бюджетного процесса» (п. 1.2). Более
того, Методика устанавливает, что объектами финансового контроля
выступают – финансовый орган муниципального образования и получатели
бюджетных средств, а также по усмотрению контрольно-счетного органа
главные администраторы бюджетных средств (п. 1.4).
Контрольное мероприятие в соответствии с Методикой осуществляется
в три этапа:
1) Предварительный этап (сбор и обработка предварительной
информации о муниципальном образовании, необходимых нормативных
актов и иных документов, сравнительный анализ, подготовка распоряжения,
удостоверения, программы и рабочего плана проверки);
1
Утверждена решением Коллегии контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Тверской
области (протокол от 19.01.2010 № 1) //www.kspzsto.ru/laws/index.php?laws=98(12.02.2010).
397
2) Основной этап (непосредственное осуществление контрольного
мероприятия с выездом на место. По каждому объекту проверки составляется
акт (справка) проверки);
3)
Заключительный
этап
(подготовка
отчета,
представления,
информационных писем; контроль за исполнением представления).
Исходя
из
Методики,
контрольная
деятельность
органов
муниципального финансового контроля состоит из двух основных элементов:
1) Анализ муниципальных правовых актов в области бюджетного
законодательства1.
2) Проверка исполнения местного бюджета, т.е. проверка правильности
исполнения
бюджетного
законодательства
участниками
бюджетного
процесса.
Для понимания, насколько качественно в настоящее время в Российской Федерации осуществляется правовое регулирование внешнего муниципального бюджетного контроля, необходимо обратится к материалам судебной практики, связанной с реализацией контрольно-счетными органами муниципальных образований своих контрольных полномочий. Вывод напрашивается сам собой. Так, большинство решений судов в отношении контрольносчетных органов местного самоуправления чаще всего связано именно с несовершенством нормативной правовой базы, регулирующих их деятельность.
В настоящее время основная часть судебных дел в сфере муниципального бюджетного контроля возникает в связи с оспариванием ненормативных
актов, решений и действий контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Аудитор
Контрольно-счетной
палаты
Петропавловск-
Камчатского городского округа, Д.А. Коростелев, в отношении судебной
практики, связанной с обжалованием результатов проверок и ревизий, проведенных контрольно-счетными органами, обращает внимание на два основных момента. Во-первых, на то, что практика основана в большинстве случа1
К таким актам Методика относит: Устав муниципального образования, Решение представительного
органа местного самоуправления о бюджетном процессе в муниципальном образовании, Решение
представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на соответствующий финансовый
год.
398
ев на том, что проверяемые субъекты не достаточно хорошо знакомы с законодательством, регламентирующим порядок деятельности контрольносчетных органов, а во-вторых, что судебные споры частично вызваны тем,
что законодатели нечетко определили механизм реализации контрольных
мероприятий1.
Проверяемые объекты чаще всего обжалуют следующие документы
муниципальных контрольно-счетных органов: акт или заключение, составляемые по результатам проверки или ревизии, а также предписание. Важно
отметить, что такой документ как представление обжалован быть не может,
так как он не является обязательным для исполнения, а носит лишь рекомендательный характер. Однако на практике встречаются случаи, когда объект
контроля может привлекаться к административной ответственности не за неисполнение предложений указанных в представлении, а за нарушение порядка документооборота. Так, например, учреждение может быть оштрафовано
за непредоставление в контрольный орган в установленные сроки отзыва
(протокола разногласий) на составленное в результате проверки представление. В этом случае в суде обжалуется акт контрольного органа, а его действия. Примером такого судебного дела является процесс, проходивший в Арбитражном суде Пермского края, в результате которого суд признал действия
Контрольно-счетной палаты города Перми незаконными и обязал устранить
нарушения прав и законных интересов заявителя – Департамента образования Администрации города Перми2.
Однако в практике встречаются и другие примеры обжалования представления муниципального контрольно-счетного органа. Так, администрация
Ангарского муниципального образования обратилась в суд с заявлением о
признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Ангарского муниципального образования от 13.12.2007 № 01/113, составленного по
1
См., подробнее: Коростелев Д.А. О признании недействительными ненормативных актов контрольносчетных органов // Финансы. 2008. № 1. С. 58.
2
См., решение Арбитражного суда Пермского края от 25.01.2008 г. Дело № А50-15807/2007.
3
В указанном представлении было предложено: 1) привести специализацию газеты «Ангарские
ведомости» в соответствие с требованиями п. 7 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
399
результатам аудиторских проверок по вопросам регистрации и финансирования газеты «Ангарские ведомости» и использования средств местного бюджета, выделенных по подразделу 0804 «Периодическая печать и издательства» в 2007 году. Решением Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля
2008 года заявленные требования удовлетворены. Постановлением апелляционной инстанции от 29 октября 2008 года решение суда оставлено без изменения.
В ходе рассмотрения кассационной жалобы Контрольно-счетной палаты Ангарского муниципального образования Федеральный арбитражный суд
Восточно-Сибирского округа, установил, что составленное Контрольносчетной палатой представление, не обладает указанными признаками ненормативного
правового
акта,
поскольку
не
содержит
властно-
распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия.
При таких условиях, поскольку оспариваемое представление от
13.12.2007 № 01/11 Контрольно-счетной палаты Ангарского муниципального
образования не является ненормативным правовым актом1, который может
быть обжалован в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации (далее АПК РФ), настоящее дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) устранить
нарушения запретов, связанных с муниципальной службой, установленных Федеральным законом от
02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в связи с исполнением
муниципальными служащими обязанностей главного редактора и авторов газеты «Ангарские ведомости»; 3)
до определения организационно-правовой формы редакции газеты «Ангарские ведомости» как
юридического лица прекратить предоставление платных услуг; 7) произвести сверку взаиморасчетов с ОАО
Телекомпания «Актис» в соответствии условиями муниципального контракта от 10.08.2007 № 01000107049.
В акте сверки взаиморасчетов отразить переплату в сумме 679851 рублей 13 копеек; 8) переплату по
муниципальному контракту от 10.08.2007 № 01000107049 в сумме 679851 рубль 13 копеек отразить в
бухгалтерском учете. Принять меры к восстановлению средств на счет; 9) возместить средства в сумме
442200 рублей, израсходованные не по целевому назначению, в бюджет Ангарского муниципального
образования в срок до 31.12.2007. Информацию об устранении нарушений предложено было представить в
Контрольно-счетную палату в срок до 25.01.2008 года.
1
При этом под ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.
400
В связи с этим доводы кассационной жалобы, оспаривающие выводы
судебных инстанций по существу заявленных требований, не рассматриваются, как не имеющие правового значения в данном случае.
Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные
требования, руководствовались ст. 198-201 АПК РФ и исходили из того, что
представление Контрольно-счетной палаты является ненормативным правовым актом. Между тем, по мнению Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, суды первой и апелляционной инстанции не учли
следующего.
Согласно пунктам 1, 2, 3 Положения о Контрольно-счетной палате Ангарского муниципального образования, утвержденного решением Думы Ангарского муниципального образования от 31.03.2006 № 56-07РД основными
задачами Контрольно-счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за формированием и исполнением бюджета Ангарского муниципального образования, соблюдением установленного порядка подготовки и
рассмотрения проекта бюджета Ангарского муниципального образования;
проведение экспертизы проектов бюджета Ангарского муниципального образования, целевых программ и иных нормативных правовых актов органов
местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам; контроль за
соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Ангарского муниципального образования; контроль состояния и обслуживания муниципального долга, рациональности и эффективности использования муниципальных заимствований, проверка финансового состояния получателей муниципальных гарантий. Основными целями деятельности Контрольно-счетной палаты являются недопущение нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов Ангарского муниципального образования и объектов муниципальной собственности.
В соответствии с пунктами 15, 16 Положения Контрольно-счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий и экспертно401
аналитических работ направляет органам местного самоуправления, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления, подписанные председателем Контрольно-счетной палаты, для принятия
мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного
ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. Представление Контрольно-счетной палаты должно
быть рассмотрено не позднее чем в месячный срок со дня получения, а также
подготовлен соответствующий ответ о принятых мерах. В случаях выявления
при проведении контрольных мероприятий фактов хищений денежных и материальных средств, иных злоупотреблений Контрольно-счетная палата передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы
(пункт 15 Положения).
При выявлении на проверяемых объектах нарушений в финансовохозяйственной и иной деятельности, наносящих Ангарскому муниципальному образованию реальный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Контрольносчетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, включая непредставление документов в сроки и в объеме, установленными нормативными актами органов местного самоуправления, Контрольно-счетная палата имеет право давать органам местного самоуправления и руководству проверяемых организаций независимо от форм собственности обязательные для исполнения предписания с указанием сроков их исполнения.
При неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Контрольно-счетной палаты финансовый орган Ангарского муниципального образования принимает меры к нарушителю бюджетного законодательства в
соответствии с нормами действующего законодательства.
В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний
Контрольно-счетной палаты о возмещении причиненного ущерба, выявлен402
ного в ходе проверок и обследований и подтвержденного актами, Контрольно-счетная палата вправе от имени Ангарского муниципального образования
выступать в суде в защите прав и законных интересов Ангарского муниципального образования.
Предписание Контрольно-счетной палаты может быть обжаловано в
судебном порядке (пункт 16 Положения).
Из буквального толкования указанных норм в их системной взаимосвязи следует вывод о том, что представление Контрольно-счетной палаты не
обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку является
промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные
нарушения, не содержит обязательных предписаний, распоряжений и не порождает правовых последствий для администрации.
Как усматривается из оспариваемого представления, администрации
Ангарского муниципального образования предложено принять меры к устранению выявленных нарушений и о результатах проинформировать Контрольно-счетную палату.
В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица
вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют
закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают
иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Можно также встретить решения судов, связанные с обжалованием
обязательных для исполнения актов контрольно-счетных органов. Так, например, Городская Управа городского округа «город Калуга» обратилась в
403
Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконным
предписания Контрольно-счетной палаты города Калуги и отмены ее решения от 10.03.2009 года1.
Как следует из материалов дела, городским Головой городского округа
«город Калуга» вынесено распоряжение № 546-р о размещении муниципального заказа на право заключения муниципального контракта на поставку ваты, перчаток, инструментов медицинских, клеенки и других медицинских товаров для МУЗ «Калужская городская больница скорой медицинской помощи» путем проведения открытого аукциона. В установленном порядке общество с ограниченной ответственностью «Медком-МП» подало заявку в Единую комиссию на участие в указанном аукционе, по итогам которого было
принято решение, согласно которому ООО «Медком-МП» к участию в аукционе не допущено.
В связи с тем, что в полномочия Контрольно-счетной палаты города
Калуги входит в том числе и слежение за законностью исполнения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ООО «Медком-МП» обратилось к ней с жалобой.
По итогам рассмотрения жалобы Контрольно-счетной палатой города
Калуги вынесено решение, согласно которому жалоба ООО «Медком-МП»
признана обоснованной, в связи с чем Единой комиссии было решено выдать
предписание об устранении нарушенных прав и законных интересов ООО
«Медком-МП». Однако данное решение было обжаловано в Арбитражном
суде Калужской области, который, в свою очередь, принял сторону Контрольно-счетной палаты и отказал Городской Управе городского округа «город Калуга» в удовлетворении исковых требований. В дальнейшем решение
было оставлено без изменений.
Подводя итог, можно определить, что нормативное регулирование деятельности внешних органов муниципального бюджетного контроля имеет
1
См., решение Арбитражного суда Калужской области от 08.05.2009 г. Дело № А23-900/2009А-9-26.
404
множество различных недостатков. Однако из общей массы можно выделить
один – полное отсутствие какой-либо унификации нормативных правовых
актов, регулирующих деятельность муниципальных контрольно-счетных органов.
Частично решить эту проблему должен Федеральный закон от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Более того, необходима интеграция органов бюджетного
контроля в рамках субъекта Российской Федерации и совместная разработка
и обсуждение единых организационных подходов к организации и деятельности органов бюджетного контроля законодательной и представительной
власти, а также их документальное оформление.
Также одним из способов унификации нормативной правовой базы
может стать разработка в каждом субъекте Российской Федерации специального модельного положения о контрольно-счетном органе муниципального
образования. Примеры таких модельных положений уже встречаются. Так,
Контрольно-счетной палатой Законодательного собрания Приморского края
разработано и предложено органам местного самоуправления «Примерное
положение о контрольно-счетной палате муниципального образования».
405
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог проведенному диссертационному исследованию, можно
утверждать, что в настоящее время в России создана и функционирует система органов бюджетного контроля и бюджетного аудита, однако имеющая
недостатки. В процессе совершенствования в России бюджетного контроля и
бюджетного аудита необходимо исследовать все его направления, а именно:
1. В диссертационном исследовании определены основные подходы к
определению понятий «бюджетный контроль», «бюджетный аудит», «форма
контроля», «вид контроля», «метод контроля».
В работе делается вывод о том, что применение понятия «бюджетный
контроль при характеристике публичных финансово-контрольных отношений» в России более традиционно. Так, в дореволюционной научной литературе понятие «финансовый контроль» не использовалось, а применялись параллельно термины «государственный контроль» и «бюджетный контроль».
Термин «финансовый контроль» появился в советское время, что было вызвано сложившейся финансовой системой и целостностью организации самого контроля.
Помимо понятия «бюджетный контроль», в науке встречается и понятие «финансово-бюджетный надзор (контроль)», которое фактически является равнозначным понятием по отношению к бюджетному контролю. Специфика названия связана с наименованием органов его осуществляющих (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфинадзор), Служба по
финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, Республиканская служба
финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия).
В работе обосновываются критерии разграничения определений «публичный аудит» и «аудиторская деятельность», «контроль» и «надзор». Рассматривается ряд научных подходов как российских, так и зарубежных авторов к характеристике понятий, входящих в категорию «финансовый контроль». Анализ различных трактовок понятия «финансовый контроль» позволяет сделать вывод о том, что единого определения «финансового контро406
ля» не существует. В то же время необходимо стремиться к выявлению единых подходов к пониманию финансового контроля для каждой науки, например, науки финансового права.
В работе предлагается ввести в научный оборот такие понятия, как государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль, что
позволит уточнить содержание понятия «бюджетный контроль». В частности, это дает возможность разграничить понятия «региональный бюджетный
контроль» и «территориальный бюджетный контроль».
В работе предлагается подразделять финансовый контроль на аудиторскую деятельность; государственный федеральный финансовый контроль
(бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский
надзор); государственный региональный бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль. На региональном и муниципальном уровне
среди разновидностей финансового контроля встречается только бюджетный
контроль.
2. В данном исследовании под организацией бюджетного контроля и
бюджетного аудита понимается способ упорядочения отдельных элементов
бюджетного контроля на основе единых критериев с целью их качественной
модификации.
В работе выявлены критерии, непосредственно влияющие на организацию бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а
именно это территориальная организация, ранее существовавшая в государстве система бюджетного контроля, существование системы разделения властей и особенности системы местного самоуправления.
3. В работе обосновывается точка зрения о том, что бюджетный контроль, как и иные организационные системы, должен включать в себя все необходимые элементы системы правового регулирования, а именно: нормы
обеспечивающие организацию бюджетного контроля; механизм реализации
этих норм (создание всех необходимых органов и наделение их достаточны407
ми полномочиями при осуществлении бюджетного контроля), а также систему взаимодействия органов между собой и с подконтрольными субъектами в
процессе реализации контрольных полномочий, а также деятельность должностных лиц органов бюджетного контроля.
4. В работе обосновывается позиция, что при исследовании системности бюджетного контроля в Российской Федерации необходимо учитывать
следующие условия: организационную основу бюджетного контроля, роль
контроля в системе публичного управления, иерархию органов бюджетного
контроля, специфику их организации в системе разделения властей, элементы системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской
Федерации (по вертикали и по горизонтали), принципы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, формы бюджетного
контроля, уровни бюджетного контроля в России (федеральный, региональный и местный), а также механизмы взаимодействия, а также обратную связь
при организации бюджетного контроля.
5. В работе выявлены основные элементы системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Так, определено, что
одни элементы являются системообразующими, а другие – дополняющими
систему элементами.
Более того, элементы системы могут различаться и качественно, а
именно формировать основу системы (теоретические элементы) и являться
непосредственно ее структурными элементами. Теоретические элементы являются фундаментом системы бюджетного контроля и бюджетного аудита,
ее основой. К ним относятся: понятие бюджетного контроля, иные понятия и
категории бюджетного контроля, входящие в его содержание, а также принципы и формы бюджетного контроля и бюджетного аудита. Практические
элементы – это непосредственно организационные элементы (органы, учреждения, должностные лица), в полномочия которых входит осуществление
бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
408
В работе установлено, что структурными элементами системы
бюджетного контроля в Российской Федерации являются государственный
федеральный
бюджетный
контроль;
государственный
региональный
бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль.
По мнению автора, связующим элементом системы организации
бюджетного
контроля
в
Российской
Федерации
является
именно
государственный региональный бюджетный контроль, который фактически
выполняет функцию соединительного звена между федеральным и местным
уровнями в системе бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации.
6. В работе исследована теоретическая основа и определены не решенные в науке финансового права проблемы, связанные с правовым обеспечением бюджетного контроля, а также проведен всесторонний анализ всего механизма бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Определено, что финансовый контроль представляет собой комплексный (смешанный) институт российского финансового права, в основе которого заложены нормы не только финансового права, но и других отраслей
российского права (конституционного права, муниципального права, административного права и др.). Бюджетный контроль, в свою очередь, является
одновременно и видом финансового контроля, и институтом бюджетного
права как подотрасли финансового права.
В работе также анализируются подходы к оценке эффективности деятельности органов бюджетного контроля и основные идеи по модернизации
указанной системы органов. Изучаются критерии оценки эффективности
контрольных органов, предлагаются пути оптимизации существующих критериев. По мнению автора, определяя эффективность организации бюджетного контроля в России необходимо оценивать как деятельность конкретного
органа бюджетного контроля (деятельностный подход), так и анализировать
систему бюджетного контроля и бюджетного аудита в целом (системный
409
подход). Системный подход, в отличие от деятельностного, позволяет, вопервых, увидеть динамику развития бюджетного контроля, его сильные и
слабые стороны, вырабатывая пути его дальнейшей модернизации. Вовторых, проводя параллели с прошлыми этапами развития системы, понять,
насколько качественно изменился бюджетный контроль.
7. В ходе исследования выявлено, что примерно 80% органов бюджетного контроля, действующих в Российской Федерации, формально относятся
к исполнительной власти. Отмечается, что в настоящее время складывается
тенденция по увеличению количества контрольных полномочий у исполнительной ветви власти. К сожалению, процесс роста контрольных структур
бесконечен, требует постоянного увеличения количества государственных
служащих и соответственно новых бюджетных расходов.
В диссертации делается вывод о том, что на современном этапе развития России сложилась громоздкая и малоэффективная система бюджетного
контроля и бюджетного аудита. Создано значительное количество органов,
проверяющих расходование одних и тех же бюджетных средств. Вместе с
тем, отдельные направления остаются непроверенными (например, значительная часть средств муниципальных образований). Нередко встречается и
дублирование полномочий.
Также в работе анализируются особенности и проблемы организации и
осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита на определенных
территориях Российской Федерации (где осуществляются бюджетные расходы). К таким территориям можно отнести остров Шпицберген, город Байконур, обозначается проблема осуществления бюджетного контроля в отдельных регионах Северо-Кавказского федерального округа.
8. В диссертационном исследовании анализируется система ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Бюджетный контроль,
по мнению автора, невозможно рассматривать в отрыве от системы ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
410
Под ответственностью понимается весь комплекс мер государственного принуждения, предусмотренных за нарушение бюджетного законодательства. Ответственность применительно к бюджетному контролю предлагается
разделять на ответственность в результате проведения контрольных мероприятий при выявлении нарушения бюджетного законодательства (ответственность подконтрольных и ответственность третьих лиц) и ответственность
должностных лиц контрольно-счетных органов (ответственность контролеров). Первый вид ответственности связан со статусом самих органов бюджетного контроля, а второй – со статусом их должностных лиц, следовательно, должен рассматриваться в совокупности с их правами, обязанностями и
ограничениями.
Обосновывается позиция, согласно которой создание действенного
бюджетного контроля в России невозможно без оптимизации системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Она должна включать в себя следующие элементы:
- доминирование правовостановительной ответственности (карательные нормы должны сочетаться с правовостановительными, но основная цель
ответственности в системе бюджетного контроля – это минимизация последствий нарушения бюджетного законодательства, а не их выявление);
- персонализация ответственности (ответственность за нарушения
бюджетного законодательства, в том числе и материальную, должны нести
должностные лица, а не учреждения);
- непосредственное участие органов бюджетного контроля в процессе
реализации ответственности (органы бюджетного контроля должны быть наделены правом инициирования отстранения должностных лиц от занимаемых должностей за неоднократное нарушение бюджетного законодательства);
- наличие позитивной ответственности (закрепление мер поощрения
учреждений и органов власти не нарушающих бюджетное законодательство).
9. В работе исследованы и классифицированы принципы бюджетного
411
контроля и бюджетного аудита и сформулированы дополнительные принципы, вытекающие из специфики отдельных направлений бюджетного контроля.
Определено, что принципы бюджетного контроля базируются на универсальных и прикладных правовых принципах, частично закрепленных в
нормативных правовых актах. Также важная роль в правовом регулировании
бюджетного контроля отводится специальным принципам.
Принципы бюджетного контроля не должны противоречить международным принципам контроля; конституционным принципам Российской Федерации и конституционным (уставным) принципам субъектов Российской
Федерации; принципам бюджетного права Российской Федерации; принципам законодательства об организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а также
принципам организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
По мнению автора, существующую систему принципов правового
обеспечения государственного регионального бюджетного контроля необходимо дополнить следующими специальными принципами:
- принцип системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в
Российской Федерации, заключающийся в том, что правовое закрепление
всех элементов бюджетного контроля и бюджетного аудита должно происходить последовательно и основываться на единых подходах и принципах;
- принцип иерархичности органов бюджетного контроля в Российской
Федерации, заключающийся в формировании системных элементов бюджетного контроля и бюджетного аудита не только по горизонтали (в системе
разделения властей), но и по вертикали;
- принцип единства организационной основы и механизма реализации
бюджетного контроля в Российской Федерации, означающий, что все органы
бюджетного контроля в России должны иметь единые понятные критерии
оценки эффективности своей работы, терминологию, формы и методы дея412
тельности, подходы к организации, проведению и закреплению результатов
контрольных мероприятий.
- принцип скоорденированности действий всех органов бюджетного
контроля (федеральных, региональных, муниципальных);
- принцип отсутствия конкуренции в показателях между всеми органами бюджетного контроля, а также с правоохранительными органами;
- принцип единой субъектности (проверке со стороны органов бюджетного контроля должные подлежать все без исключения получатели средств
бюджета, включая физических и юридических лиц, получивших субсидии из
бюджета или выполняющие государственные (муниципальные) заказы, а
также все, с кем связано поступление доходов в бюджет;
- принцип эффективности, означающий, что при оценке эффективности
распределения и использования бюджетных средств внешними органами
бюджетного контроля необходимо анализировать эффективность расходов
для государства, а также эффективность расходов для получателей (для населения) соответствующих услуг (образовательных, медицинских, социальных
и др.);
- принцип учета региональных и муниципальных особенностей, предусматривающий, что при оценке эффективности деятельности органов бюджетного контроля, а также при формировании органов бюджетного контроля
необходимо учитывать региональные и муниципальные особенности каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования;
- принцип сохранения системы разделения властей при формировании
органов бюджетного контроля, предполагающий, что должностные лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации не должны участвовать в формировании органа бюджетного контроля законодательной власти;
- принцип прозрачности действий органов бюджетного контроля, то
есть размещение на официальных сайтах органов бюджетного контроля всех
материалов, связанных с проведением контрольных мероприятий, а также
привлечение в различных формах общественности к проведению указанных
413
мероприятий;
- принцип специальной поднадзорности, означающий, что надзор за
деятельностью органов бюджетного контроля (помимо общего надзора за государственными органами) и оценку эффективности их деятельности должны осуществлять также органы бюджетного контроля, но других уровней
власти (надзор за деятельностью органов государственного регионального
бюджетного контроля могут осуществлять территориальные управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а надзор за деятельностью муниципальных органов бюджетного контроля – контрольно-счетные
органы субъектов Российской Федерации).
10.
В диссертационной работе исследован процесс возникновения и
развития бюджетного контроля в России в дореволюционный и советский
периоды, выявлены специфические особенности в организации и правовом
регулировании контрольно-ревизионной деятельности на различных этапах
развития российского государства.
Отдельно исследованы дореволюционный и советский периоды развития органов бюджетного контроля, в результате чего установлено, что финансовый контроль в России возник и развивался как бюджетный контроль.
Опыт показывает, что изначально существовавший механизм децентрализации, как правило, имеет тенденцию к дальнейшей централизации.
Так, децентрализация была характерна для периода зарождения в России
бюджетного контроля (в первой половине XIX века) и просуществовала до
60-х гг. XIX века (до реформы В.А. Татаринова). Децентрализация свойственна и этапу становления современной системы бюджетного контроля в
России (с середины 90-х годов XX века по настоящее время). На современном этапе развития также прослеживаются тенденции к усилению унификации бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти, координации
органов контроля в условиях сохранения федерализма как основы взаимодействия публично-правовых образований в бюджетной сфере. В советский
период органы бюджетного контроля в административно-территориальных
414
образованиях, также как все иные территориальные контрольные органы,
были частью единой системы контроля в государстве.
Выявлены четыре основных этапа становления в России системы организации бюджетного контроля. В основу классификации указанных этапов
заложен системный подход, а именно каждый этап охарактеризован появлением новых организационных элементов системы организации бюджетного
контроля в Российской Федерации.
Первый этап (1656 год – начало XIX века). В этот период предпринимаются попытки создания контрольно-ревизионных учреждений. В основном
создаваемые учреждения выполняли счетные, а не контрольные функции.
Второй этап (начало XIX века – 1917 год) в этот период в России создаются
первые специализированные органы бюджетного контроля, и формируется
вертикаль контрольных органов. Третий этап – это советский период (1917 –
начало 90-х годов). Четвертый этап (с начала 90-х годов XX века по настоящее время).
11. В работе изучена система организации и деятельности органов
бюджетного контроля в зарубежных странах и на основе их опыта выработаны рекомендации по совершенствованию бюджетного контроля в России.
В ходе исследования проанализирована практика по организации и
правовому обеспечению бюджетного контроля в следующих странах: Германия, Болгария, Бразилия, Великобритания, Испания, КНР, Польша, США,
Украина, Франция, Швейцария.
Выявлено, что в зарубежных странах органы бюджетного контроля
существуют в трех основных видах: централизованная система бюджетного
контроля (в виде единой структуры); децентрализованная система контроля –
в виде отдельно существующих центральных органов бюджетного контроля
и
региональных контрольно-счетных органов, образованных с целью
осуществления контроля в административно-территориальных образованиях;
смешанная система контроля, когда в государстве параллельно существуют
центральные контрольные органы, их территориальные отделения и
415
региональные или муниципальные счетные органы, созданные на местах
территориальными властям.
В работе в качестве критерия исследования бюджетного контроля в зарубежных странах используется территориальный принцип, а именно выстроена или нет в государстве вертикальная система бюджетного контроля,
созданы или нет региональные или местные органы бюджетного контроля, и
как они соотносятся с центральными органами бюджетного контроля государства.
Анализ зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что органы
регионального бюджетного контроля в основном следят за законностью, правильностью и эффективностью использования государственных и муниципальных денежных средств. Характерной особенностью большинства зарубежных стран является наличие механизма отслеживания результатов исполнения бюджета, суть которого заключается в том, насколько полезна для государства и общества проводимая властями политика в области планирования бюджетных расходов (выстраивается неразрывная цепь: «основная цель»
– «конкретная цель» – «результат»).
12. В работе внимание уделено исследованию специфики взаимодействия органов бюджетного контроля и иных органов государства в процессе
осуществления бюджетного контроля, выявлены имеющиеся недостатки и
определены перспективы их устранения.
Анализируется правовой порядок взаимодействия органов бюджетного
контроля как по горизонтали (между одноуровневыми органами бюджетного
контроля разных субъектов Российской Федерации), так и по вертикали (между федеральными, региональными и местными органами бюджетного контроля).
Важно отметить, что организация взаимодействия является правом органов бюджетного контроля, а не их обязанностью. Закрепление взаимоотношений осуществляется путем подписания различного рода соглашений о
сотрудничестве.
416
Отмечается, что существенным недостатком в большинстве субъектов
Российской Федерации является то, что в них не используется потенциал координации органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской
Федерации в виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона).
13. В работе исследуются особенности организации и правового обеспечения деятельности федеральных органов бюджетного контроля.
Установлено, что особым органом бюджетного контроля на федеральном уровне является Счетная палата Российской Федерации. Определено, что
Счетная палата Российской Федерации представляет собой федеральный орган государственной власти, обладающий особым правовым статусом, осуществляющий внешний государственный аудит (контроль) в сфере публичных финансово-бюджетных и управленческих отношений, посредством специальных форм и методов работы, подотчетный Федеральному Собранию
Российской Федерации и формируемый им при участии Президента Российской Федерации.
Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации объясняется тем, что это высший орган бюджетного контроля и бюджетного аудита в государстве, а также единственный на федеральном уровне парламентский орган бюджетного контроля. Более того, важно также учитывать и
то обстоятельство, что в настоящее время полномочия Счетной палаты Российской Федерации выходят далеко за рамки простого бюджетного контроля,
а распространены на многие сферы жизнедеятельности российского государства.
Установлено, что Счетная палата Российской Федерации в настоящее
время представляет собой наиболее передовой российский орган бюджетного
контроля и бюджетного аудита, отвечающий международным требованиям.
Однако для России организацию Счетной палаты Российской Федерации
нельзя считать оптимальной, так как она не имеет территориальных подразделений. Частично данная проблема решается путем создания представи417
тельств в отдельных регионах, а также путем усовершенствования системы
взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с контрольносчетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными органами, организациями и учреждениями.
Помимо Счетной палаты Российской Федерации, полномочиями по
осуществлению бюджетного контроля на федеральном уровне наделены органы бюджетного контроля исполнительной власти, важнейшую роль среди
которых играет Министерство финансов Российской Федерации в лице Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также органы ведомственного бюджетного контроля, созданные на
федеральном уровне в системе исполнительной власти.
Также в работе раскрыта специфика деятельности подразделений, созданных внутри судебной системы с целью осуществления ведомственного
бюджетного контроля, показана их специфика, статус и роль в системе бюджетного контроля Российской Федерации.
14. В работе комплексно анализируется состояние современного законодательства о бюджетном контроле с учетом принятого в 2013 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и в 2011 году
Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», на примере отдельных субъектов Российской Федерации прослеживается его влияние на региональное законодательство.
В частности, автором делается вывод о том, что принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований» имело последствие лишь для субъектов Российской Федерации, где контрольно-счетные органы не обладали статусом
юридического лица, а входили в состав законодательного органа власти (на
начало 2011 года таковых было 22%). На организацию и деятельность контрольно-счетных органов 78% субъектов Российской Федерации, хотя нор418
мативные правовые акты большинства из них и были приведены в соответствие с указанным законом, существенно он не повлиял. Большая часть изменений в региональных законах о контрольно-счетных органах происходила
просто путем реферирования положений Федерального закона от 07.02.2011
№ 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в результате чего были утеряны важные положения регионального
законодательства в области бюджетного контроля.
Помимо указанного закона, в работе были проанализированы и иные
нормативные акты, регулирующие бюджетный контроль, а именно: Международные акты, положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», специальные
законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах и о
бюджетном процессе, акты органов исполнительной власти, акты органов
местного самоуправления, локальные акты контрольных и иных органов.
15. Изучена система специализированных органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их правовой статус и организационные особенности.
В результате можно говорить о том, что в настоящее время в субъектах
Российской Федерации государственный региональный бюджетный контроль
представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационнообособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие
единой формы организации. Два этих направления существуют параллельно.
Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной
власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской
Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового
419
органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в
виде обособленной службы или комитета.
Кроме того, в работе на основе анализа существующих нормативных
правовых актов показаны особенности и сходства в организации и деятельности органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
16. В работе исследованы особенности организации и правового регулирования бюджетного контроля в системе местного самоуправления, выявлены основные недостатки и проблемы, сдерживающие развитие в России
муниципального бюджетного контроля и предложены новые способы организации бюджетного контроля на уровне муниципальных образований.
420
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
И ЛИТЕРАТУРЫ
МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ
1. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1.
2. Устав Международной организации высших органов финансового
контроля (INTOSAI) // www.intosai.org.
3. Устав Европейской организации высших контрольных органов
(EUROSAI) // www.eurosai.org.
4. Устав Европейской организации региональных органов внешнего
контроля государственных финансов (EURORAI) // www.eurorai.org.
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 21.01.2009. № 7.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ //
Российская газета. 12.08.1998. № 153-154.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001. № 256.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ //
Российская газета. 18.06.1996. № 113, 19.06.1996. № 114, 20.06.1996. № 115,
25.06.1996. № 118.
9. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Российская газета. 14.05.2013. № 100.
10. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 10.04.2013. № 77.
11. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Россий421
ской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета.
11.02.2011. № 29.
12. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд» // Российская газета. 12.04.2013. № 80.
13. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» // Российская газета. 07.08.2013. № 172.
14. Постановление Правительства РФ от 04.02.2014 № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 10.02.2014. № 6. Ст.
591.
15. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 (в ред. от
15.06.2013) «О Федеральном казначействе» // Российская газета. 08.12.2004.
№ 272.
16. Приказ Минюста России от 14.06.2012 № 116 «Об утверждении Положения о порядке осуществления финансового контроля Министерством
юстиции Российской Федерации» // Российская газета». 09.11.2012. № 259.
17. Приказ Росавтодора от 11.05.2012 № 129 (в ред. от 09.04.2013) «Об
утверждении Положения об осуществлении финансового контроля деятельности федеральных казенных и бюджетных учреждений, подведомственных
Федеральному дорожному агентству» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.10.2012. № 43.
18. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 16 сентября 2010 г. № 198 «Об организации ведомственного финансового контроля
за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности, направленной на
организационное обеспечение деятельности судов, а также финансовохозяйственной деятельности в системе Судебного департамента» // ИПС
«Гарант».
19. Приказ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской
области от 12.08.2011 № 1030 «Об утверждении Положения о Контрольно422
ревизионном управлении Главного управления Министерства внутренних
дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области» // СПС «КонсультантПлюс».
20. Уставный закон Красноярского края от 31.03.2011 № 12-5718 «О
Счетной палате Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 11.04.2011. № 14(455).
21. Закон Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД // Волгоградская правда. 10.12.2008 . № 231-232.
22. Закон Республики Саха (Якутия) «О государственном финансовом
контроле в Республике Саха (Якутия)» от 22.03.2006 320-З № 653-III // Якутские ведомости. № 29. 12.05.2006.
23. Закон г. Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате
Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 27.07.2010. № 41.
24. Закон Санкт-Петербурга от 13.07.2011 № 455-85 «О Контрольносчетной палате Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга. 25.07.2011. № 26.
25. Закон Республики Алтай от 19.10.2011 № 53-РЗ «О Контрольносчетной палате Республики Алтай» // Приложение к газете «Звезда Алтая»
20.10.2011.
26. Закон Республики Башкортостан от 13.03.2012 № 520-з «О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 16.03.2012. № 48(27533).
27. Закон Республики Дагестан от 15.11.2011 № 72 «О Счетной палате
Республики Дагестан и некоторых вопросах деятельности контрольносчетных органов муниципальных образований» // Дагестанская правда.
18.11.2011. № 413-417.
28. Закон Республики Ингушетия от 28.09.2011 № 27-РЗ «О Контрольносчетной палате Республики Ингушетия» // Ингушетия. 29.09.2011. № 158159.
423
29. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 29.05.2003 № 53-РЗ «О
Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. 03.06.2003. № 134.
30. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 15.11.2011 № 59-РЗ «О
Контрольно-счетной палате Карачаево-Черкесской Республики» // День Республики. 26.11.2011. № 248-249(18389).
31. Закон Республики Карелия от 03.11.2011 № 1547-ЗРК «О Контрольно-счетной палате Республики Карелия» // Карелия. 22.11.2011. № 87.
32. Закон Республики Коми от 28.09.2011 № 73-РЗ «О Контрольносчетной палате Республики Коми» // Республика. 06.10.2011. № 186.
33. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 05.03.2005 № 21-РЗ
«О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 22.03.2005. № 48 (24349).
34. Закон РТ от 07.06.2004 № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 14.10.2011. № 206.
35. Закон УР от 10.10.2011 № 51-РЗ «О Государственном контрольном
комитете Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики.
01.11.2011. № 122.
36. Закон Республики Хакасия от 30.09.2011 № 82-ЗРХ «О Контрольносчетной палате Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 05.10.2011. № 86.
37. Закон ЧР от 13.09.2011 № 58 «О Контрольно-счетной палате Чувашской Республики» // Республика. 21.09.2011. № 37-38.
38. Закон Алтайского края от 10.10.2011 № 123-ЗС «О Счетной палате
Алтайского края» // Алтайская правда. 13.10.2011. № 316.
39. Закон Забайкальского края от 02.11.2011 № 579-ЗЗК «О Контрольносчетной палате Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. 08.11.2011.
№ 220.
40. Закон Краснодарского края от 04.10.2011 № 2321-КЗ «О Контрольносчетной палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 06.10.2011. №
171.
424
41. Закон Пермского края от 12.09.2011 № 808-ПК «О Контрольносчетной палате Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края,
исполнительных
органов
государственной
власти
Пермского
края.
19.09.2011. № 37.
42. Закон Приморского края от 04.08.2011 № 795-КЗ «О Контрольносчетной палате Приморского края» // Ведомости Законодательного Собрания
Приморского края. 05.08.2011. № 194.
43. Закон Амурской области от 10.06.2011 № 494-ОЗ «О контрольносчетной палате Амурской области» // Амурская правда. 18.06.2011. № 108.
44. Закон Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счетной палате Архангельской области» // Волна. 07.06.2011. № 26.
45. Закон Астраханской области от 07.09.2011 № 57/2011-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 15.09.2011. № 40.
46. Закон Белгородской области от 12.07.2011 № 53 «О Контрольносчетной палате Белгородской области» // Белгородские известия. 20.07.2011.
№ 124-129.
47. Закон Брянской области от 08.08.2011 № 86-З «О Контрольносчетной палате Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 15.08.2011. № 9.
48. Закон Вологодской области от 12.07.2011 № 2574-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Вологодской области» // Красный Север. 15.07.2011. №
128.
49. Закон Воронежской области от 05.01.1996 № 39-з «О Контрольносчетной палате Воронежской области» // Молодой коммунар. 01.11.2011. №
122.
50. Закон Ивановской области «О контрольно-счетной палате Ивановской области от 21.12.2006 № 140-ОЗ // Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы. 28.12.2006. № 24 (213).
425
51. Закон Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О Контрольносчетной палате Иркутской области» // Областная. 15.07.2011. № 77.
52. Закон Калужской области от 28.10.2011 № 193-ОЗ «О Контрольносчетной палате Калужской области» // Весть. 29.10.2011. № 405.
53. Закон Кемеровской области от 29.09.2011 № 95-ОЗ «О контрольносчетной палате Кемеровской области» // Законодательный вестник Совета
народных депутатов Кемеровской области. 14.10.2011. № 112. II часть.
54. Закон Кировской области от 27.09.2011 № 46-ЗО «О Контрольносчетной палате Кировской области» // Вятский край. 30.09.2011. №
180(5028).
55. Закон Курганской области от 05.07.2011 № 43 «О Контрольносчетной палате Курганской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на
территории Курганской области» // Новый мир. 08.07.2011. № 48.
56. Закон Курской области от 21.09.2011 № 72-ЗКО «О Контрольносчетной палате Курской области» // Курская правда. 04.10.2011. № 118.
57. Закон Московской области от 12.11.2010 № 135/2010-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 13.11.2010. № 209.
58. Закон Мурманской области от 17.09.2011 № 1389-01-ЗМО «О Контрольно-счетной палате Мурманской области» // Мурманский Вестник.
23.09.2011. № 179.
59. Областной закон Новгородской области от 05.05.2011 № 995-ОЗ «О
Счетной палате Новгородской области» // Новгородские ведомости (официальный выпуск). 14.05.2011. № 13. Закон Омской области от 28.09.2011 №
1389-О «О Контрольно-счетной палате Омской области» // Омский вестник.
06.10.2011. № 43.
60. Закон Оренбургской области от 03.10.2011 № 459/121-V-ОЗ «О
Счетной палате Оренбургской области» // Оренбуржье. 01.11.2011. № 170а.
426
61. Закон Орловской области от 12.07.2011 № 1229-ОЗ «О Контрольносчетной палате Орловской области» // Орловская правда. 16.07.2011. № 102.
62. Закон Пензенской обл. от 12.08.2011 № 2114-ЗПО «О Счетной палате
Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. № 67. 16.08.2011.
63. Областной закон Ростовской области от 14.09.2011 № 667-ЗС «О
Контрольно-счетной палате Ростовской области» // Наше время. 20.09.2011.
№ 380-387.
64. Закон Самарской области от 30.09.2011 № 86-ГД «О Счетной палате
Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области» // Волжская коммуна. 04.10.2011. № 368(27803).
65. Закон Саратовской области от 27.09.2011 № 125-ЗСО «О Счетной
палате Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 30.09.2011. № 27.
66. Закон Сахалинской области от 30.06.2011 № 60-ЗО «О контрольносчетной палате Сахалинской области» // Губернские ведомости. 02.07.2011.
№ 119(3806).
67. Закон Свердловской области от 12.07.2011 № 62-ОЗ «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных
образований, расположенных на территории Свердловской области» // Областная газета. 15.07.2011. № 255-256.
68. Закон Смоленской области от 23.06.2011 № 37-з «О Контрольносчетной палате Смоленской области» // Смоленская газета. 25.06.2011. № 67.
69. Закон Тамбовской области от 25.07.2011 № 41-З «О Контрольносчетной палате Тамбовской области» // Тамбовская жизнь (специальный выпуск). 02.08.2011. № 99(1181).
70. Закон Тверской области от 29.09.2011 № 51-ЗО «О Контрольносчетной палате Тверской области» // Тверские ведомости. 30.09.2011. № 39.
427
71. Закон Томской области от 09.08.2011 № 177-ОЗ «О Контрольносчетной палате Томской области» // Собрание законодательства Томской области. 15.08.2011, № 8/1(73) часть 1.
72. Закон Тульской области от 04.12.2008 № 1147-ЗТО «О счетной палате Тульской области» // Тульские известия. 11.12.2008. № 253.
73. Закон Челябинской области от 25.08.2011 № 160-ЗО «О Контрольносчетной палате Челябинской области» // Южноуральская панорама.
08.09.2011. № 221.
74. Закон Чеченской Республики от 03.11.2011 № 37-РЗ «О Счетной палате Чеченской Республики» // СПС КонсультантПлюс.
75. Закон ЕАО от 20.07.2011 № 988-ОЗ «О Контрольно-счетной палате
Еврейской автономной области» // Биробиджанская звезда. 29.07.2011. № 54.
76. Закон ХМАО – Югры от 27.05.2011 № 51-оз «О Счетной палате Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Новости Югры. 28.06.2011.
№ 97.
77. Закон ЯНАО от 30.05.2011 № 53-ЗАО «О Счетной палате ЯмалоНенецкого автономного округа» // Красный Север. 07.06.2011. № 30 (спецвыпуск).
78. Постановление администрации Магаданской области от 01.11.2007
№ 367-па «О создании Контрольного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).
79. Постановление Правительства Амурской области от 30.06.2011 №
439 «Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового
контроля исполнительными органами государственной власти области» //
Амурская правда. 09.07.2011 № 123.
80. Постановление Губернатора Курской области от 08.10.2013 № 426-пг
«Об утверждении структуры, штатной численности и Положения о департаменте финансово-бюджетного контроля Курской области» // Курская правда.
17.10.2013. № 125.
428
81. Постановление Правительства Курской области от 10.08.2007 № 147
«Об утверждении Положения об осуществлении финансового контроля органами исполнительной власти Курской области» // СПС КонсултьтантПлюс.
82. Постановление главы администрации Ставропольского Края «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Ставропольском крае» от 05.09.96 № 572 // СПС КонсультантПлюс.
83. Постановление Правительства Астраханской области от 19.11.2010
№ 488-П «О Порядке осуществления государственного финансового контроля исполнительными органами государственной власти Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 02.12.2010. № 52.
84. Постановление правительства Белгородской области от 03.10.2011 №
362-пп «Об утверждении Порядка осуществления внутреннего финансового
контроля, в том числе за деятельностью областных государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 10.01.2012. № 29. Том 1.
85. Постановление Правительства КБР от 05.08.2008 № 176-ПП «Об Основных требованиях (Стандартах) к порядку организации и осуществления
финансового контроля контрольными органами исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» // Официальная
Кабардино-Балкария. 08.08.2008. № 40.
86. Постановление Правительства Кировской области от 04.06.2007 №
96/233 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения государственного финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого
органами исполнительной власти Кировской области» // Сборник основных
нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской
области. 20.08.2007. № 4(73).
87. Постановление Правительства Мурманской области от 27.02.2009 №
96-ПП «О формах осуществления финансового контроля исполнительными
429
органами государственной власти Мурманской области» // Мурманский
Вестник. 11.03.2009. № 42.
88. Постановление Правительства Пермского края от 29.12.2009 № 1005п «Об установлении форм государственного финансового контроля и порядка его осуществления исполнительными органами государственной власти
Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных
органов государственной власти Пермского края. 11.01.2010. № 1.
89. Постановление Правительства Пермского края от 28.10.2008 № 578-п
«Об утверждении единых требований (стандартов) к порядку организации и
осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Пермского края» // Бюллетень правовых актов губернатора
Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов
государственной власти Пермского края. 01.11.2008. № 18.
90. Постановление Правительства Республики Алтай от 28.05.2008 №
123 «Об утверждении Положения о финансовом контроле, осуществляемом
органами исполнительной власти Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. Май-июнь 2008. № 50(56).
91. Постановление Правительства РБ от 20.01.2009 № 12 «Об утверждении основных требований (стандартов) при организации и осуществлении
финансового контроля исполнительными органами государственной власти
Республики Бурятия» // Бурятия. 22.01.2009. № 9. Официальный вестник №
7.
92. Постановление Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008
№ 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансовобюджетного контроля» // Правительственная газета. 16.04.2008. № 14.
93. Постановление Правительства Республики Тыва от 15.05.2007 № 605
«Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору
Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда. 27.06.2007. Спецвыпуск.
430
94. Постановление Правительства Сахалинской области от 29.11.2010
№ 583 «Об утверждении Порядка осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Сахалинской области» //
Губернские ведомости. 21.12.2010. № 232(3679).
95. Постановление Правительства Хабаровского края от 21.01.2008 №
12-пр «Об организации финансового контроля, осуществляемого органами
исполнительной власти Хабаровского края» // Собрание законодательства
Хабаровского края. 12.02.2008. № 1(66).
96. Административный регламент исполнения Службой по финансовобюджетному надзору Республики Тыва государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства при использовании средств республиканского бюджета Республики Тыва, материальных ценностей, находящихся в республиканской собственности
(Утвержден Приказом Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва от 1 марта 2011 г. № 29).
97. Инструкция по подготовке, проведению и оформлению результатов
контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты Волгоградской области (Утверждена приказом председателя контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 06 октября 2008 года № 147-к.
Нормативные акты, утратившие силу
98. Указ «О присылке в Ближнюю Канцелярию из Губерний, Канцелярий и Приказов подлинных приходных и расходных книг с Дьяками и подьячими, месячных, третных и годовых ведомостей, и о штрафе за неисполнение
сего предписания». От 15 февраля 1716 г. ПСЗ-1. СПб., 1830. Т. V. № 2995.
99. «Инструкции или Наказ Земским Камерирам в Губерниях и провинциях». От 7 января 1719 г. ПСЗ-1. СПб., 1830. Т. V. № 3296.
100. Свод законов Российской империи издания 1857 г.: Том 8-й: Часть
II: Уставы счетные. – СПБ: В тип. 2-го Отд. Собств. Е.И.В. Канцелярии, 1857.
–134с.+ 153с.+ 64с.+ 51с.+ 18с.+ 17с.+ 24с.+ 18с.+ 40с.+ 91с.
431
101. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета «Об
открытии, с 1-го января 1865 года, местных контрольных учреждений в 12-ти
губерниях, в которых с того времени вводиться единство кассы» от 30 ноября
1864 г. ПСЗ-2. Т.XXXIX. № 41513.
102. Постановление СНК СССР от 16 ноября 1926 г. «О реорганизации
финансового контроля» // СЗ СССР. 1926. № 76. Ст. 608.
103. Постановление Коллегии НКРКИ СССР по вопросу о финансовом
контроле. М., 1926.
104. Постановление ВЦИК и СНК СССР от 19 ноября 1926 г. «Положение о местных финансах РСФСР» // Систематическое собрание действующих
законов СССР. М., 1927.
105. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 июля
1961 г. «О преобразовании Комиссии советского контроля Совета министров
СССР в союзно-республиканский орган и мерах усиления контроля за исполнением решений Партии и Правительства // СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94.
106. Положение об органах народного контроля в СССР. Утв. Постановлением Совета Министров СССР от 19 декабря 1968 г. № 1020 // СП СССР.
1969. № 1. Ст. 2.
107. Закон СССР «О народном контроле в СССР» от 30 ноября 1979 г. //
Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.
108. Закон СССР от 16.05.1991 № 2161-1 «О Контрольной палате СССР»
// Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 23. Ст. 649.
109. Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от
11.01.1995 г. № 4-ФЗ // Российская газета. 14.01.1995. № 9-10.
110. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (в ред. от
25.12.2012) «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансовобюджетного надзора» // Российская газета. 17.06.2004. № 126.
111. Приказ Министра обороны СССР от 19.08.1982 № 200 (в ред. от
01.09.2008) «О введении в действие Положения о финансовом контроле в
Министерстве обороны».
432
112. Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» // Правовая среда.
12.03.2010. № 26 (1148) (приложение к газете «Нижегородские новости».
12.03.2010 № 42 (4414)).
113. Закон Курской области от 14.09.1998 № 21-ЗКО «О Контрольносчетной палате Курской области» // Курская правда. 21.01.1999. № 9.
114. Закон Омской области «О Контрольно-счетной палате Омской области» от 09.01.1997 № 87-ОЗ // Омский вестник. 14 января 1997. № 6.
115. Закон Пермского края «О Контрольно-счетной палате Пермского
края» от 30.07.2007 № 78-ПК // Звезда. 2 февраля 2007. № 121.
116. Закон Ярославской области «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» от 26.01.2000 № 5-з // Губернские вести. 1 февраля 2000.
№ 12.
117. Постановление Правительства Тюменской области от 25.07.2005 №
120-п «О финансовом контроле» // Сборник постановлений, распоряжений
Губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области. Июль
2005.
118. Приказ Департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области от 21.05.2009 № 153 «Об утверждении Порядка организации и
проведения контрольных мероприятий финансовой и хозяйственной деятельности контрольно-ревизионным отделом департамента финансовобюджетной политики Воронежской области» // Воронежский курьер.
23.05.2009. № 56.
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
119. Определение Конституционного Суда РФ от 25.02.2013 № 284-О.
120. Определение Верховного Суда РФ от 24.10.2012 № 81-АПГ12-4.
121. Определение Верховного Суда РФ от 27.07.2011 № 21-Г11-6.
122. Определение Верховного суда Российской Федерации от 20.12.2006
г. № 75-Г06-8.
433
123. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 15.12.2004 г. № 79-Г04-22.
124. Определение ВАС РФ от 16.11.2011 № ВАС-11704/11 по делу №
А32-11937/2010-19/435.
125. Постановление пленума ВАС РФ от 24.03.2011 № 27 «О некоторых
вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами».
126. Постановление пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 52 «Об осуществлении финансового контроля за использованием средств федерального
бюджета, выделяемых арбитражным судам Российской Федерации».
127. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых
вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».
128. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29.09.2011 по
делу № А02-1390/2010.
129. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.05.2011 по
делу № А32-11937/2010.
130. Постановление ФАС Центрального округа от 21 октября 2009 г. по
делу № А23-900/2009А-9-26.
131. Решение Арбитражного суда Пермского края от 25.01.2008 г. Дело
№ А50-15807/2007.
132. Решение Арбитражного суда Пермского края от 25.01.2008 г. Дело
№ А50-15807/2007.
133. Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.02.2008
г. Дело № А12-19120/07-С59.
134. Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 18.02.2008
г. Дело № А12-19120/07-С59.
135. Решение Арбитражного суда Пермского края от 11.03.2008 г. Дело
№ А50-86/2008.
434
136. Решение Арбитражного суда Иркутской области 26.03.2008 г. Дело
№ А19-2935/08-30.
137. Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01.04.2008
г. Дело № А12-2214/08-С19.
138. Решение Арбитражного суда Амурской области от 19.05.2008 г. Дело № А04-993/08-3/62.
139. Решение Арбитражного суда Амурской области от 26.11.2007 г. Дело № А04-5822/2007-18/394.
АРХИВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
140. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 576.
Главное управление ревизии государственных счетов и Государственный
контроль.
141. Государственный архив Курской области (ГАКО). Ф. 184. Счетные
экспедиции и Контрольные отделения Казенных палат Министерства финансов.
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ
142. Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2012 году (утвержден Общим собранием (XXI конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 25
марта 2013 г.). М., 2013.
143. Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2011 году (утвержден Общим собранием (XIX конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 14
марта 2012 г.). М., 2012.
144. Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2010 году (утвержден Общим собранием (XVII конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 17
марта 2011 года. М., 2011.
435
145. Основные направления развития муниципального контроля в Российской Федерации, приняты на расширенном заседании Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 19 мая 2009 года // Вестник АКСОР. 2009. № 2(9). С. 20.
146. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Брянской
области. № 1 (13). Брянск, 2013. 140 с.
147. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Воронежской области. № 1 (12). Воронеж, 2008. 108 с.
148. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Ивановской области. № 6. Иваново, 2008. 178 с.
149. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Москвы.
Выпуск № 1 (25). М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2008. 110
с.
150. Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/1 / Под общей редакцией кандидата технических наук В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008. 336 с.
151. Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/2 / Под общей редакцией В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008.
204 с.
152. Информационный бюллетень Счетной палаты Владимирской области № 16/3 / Под общей редакцией кандидата технических наук В.Д. Чечеткина. Владимир, Собор, 2008. 336 с.
153. Отчет о проверке использования средств федерального бюджета,
выделенных в 2002-2003 годах в виде дотаций на содержание объектов инфраструктуры города Байконур (Республика Казахстан), связанных с арендой
космодрома Байконур, для финансирования расходов, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами, и субвенций // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. № 7 (79). С. 101-111.
436
НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА
154. Антипов Г.А., Кочергин А.Н. Проблемы методологии исследования
общества как целостной системы. Новосибирск: Наука. Сиб. Отделение,
1988. 258 с.
155. Антипова Т.В. Ревизии бюджетополучателей: организация, методология, анализ последствий. Пермь: Гармония, 2005. 260 с.
156. Артемов Н.М., Арзуманова Л.Л., Ситник А.А. Денежное право (финансово-правовое регулирование обращения национальной и иностранной
валюты на территории Российской Федерации): коллективная монография.
М.: ООО «Изд-во «Элит», 2011. 272 с.
157. Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ. 2009. 142 с.
158. Арутюнян Г.Г. Конституционный контроль: характер функционирования и характер развития системы. Монография. М., 1997. 180 с.
159. Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации:
Кто есть кто в контрол.-счет. органах России / (сост. И.П. Никулин и др.). М.:
Финансовый контроль, 2002. 118 с.
160. Атаманчук Г.В. Государство, государственное управление, государственный аудит в Российской Федерации (сущность явлений и механизмы их
реализации): монография / Г.В. Атаманчук, С.В. Степашин, С.М. Шахрай.
Ижевск: КнигоГрад, 2012. 576 с.
161. Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе:
Избранное. М.: Изд-во РАГС, 2011. 384 с.
162. Атаманчук Г.В. Управление – фактор развития (размышления об
управленческой деятельности). М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002.
567 с.
163. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного
исследования). Изд. 2-е, доп. М., Политиздат, 1973. 390 с.
164. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.:
Политиздат, 1981. 432 с.
437
165. Ахмедова З.М.-Т., Герасимов В.М. Парламентский финансовый
контроль. М.: Финансы и статистика, 2003. 126 с.
166. Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2010. 829 с.
167. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный
механизм. М.: Финансы и статистика. 1989. 255 с.
168. Белявский Ф.Н. Исторический очерк развития государственного
контроля в России. Издание народного комиссариата государственного контроля. М., 1919. 63 с.
169. Беседина А.С. Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления: монография. Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2008. 116 с.
170. Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного
подхода. М.: Наука, 1973. 270 с.
171. Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Под
ред. акад. Л. И. Абалкина, акад. А. Г. Аганбегяна, акад. Д. М. Гвишиани,
акад. А. Л. Тахтаджяна, докт. биол. наук А. А. Малиновского. М.: Экономика. 1989. Кн. 1. 304 с., Кн. 2. 351 c.
172. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового
контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: Дашков и К, 2005.
469 с.
173. Бюджетная политика субъектов Российской Федерации / Р.С. Афанасьев, Ю.В. Герасимова, Н.В. Голованова, А.Н. Дерюгин, А.В. Мацкевич,
М.В. Мильчаков, Г.Г. Покатович / под ред. Н.В. Головановой. М.: Издательство «Дело» РАНХ, 2010. 208 с.
174. Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / И.Б. Лагутин, М.Н. Королева,
М.А. Куркова [и др.]; Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2012. 219 с.
175. Бюджет в интересах детей – стратегия будущего / под. ред. Т.В.
Ярыгиной, И.В. Шалгановой. М.: НИИ СП, 2011. 352 с.
438
176. Вишняков В.Г. Крым: право и политика. Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2011. 620 с.
177. Голубев А.В. Правовой статус субъектов финансово-бюджетного
контроля. М.: Норма, 2011. 176 с.
178. Государственный контроль. 1811–2011: сб. науч. трудов, посвящ.
200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин; Курск: Курск.
гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва). Курск, Москва, 2011. 205 с.
179. Двуреченских В.А. Национальный контроль. М.: Финансовый контроль, 2009. 226 с.
180. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. 176 с.
181. Годме П.М. Финансовое право / Пер. и вступ. статья Халфиной Р.О.
М.: Прогресс, 1978. 429 с.
182. Государственный финансовый контроль в Удмуртии. История, современность, перспективы развития. Ижевск: ГУП УР «Ижевский полиграфический комбинат», 2006. 340 с.
183. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. 192 с.
184. Евзлин З.П. Бюджетный контроль и государственная отчетность. Л.,
1928. 172 с.
185. Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М.: Финансы и статистика, 2004. 124 с.
186. Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (18701918 гг.). Петрозаводск: ПетрГУ, 2004. 240 с.
187. Иванова Е.И. Государственный финансовый контроль в условиях
реформирования бюджетного процесса: учебно-методическое пособие. М.:
ИПКгосслужбы, 2007. 227 с.
188. Иванова Л.Н. Правовое положение высших органов финансового
контроля: история и современность. Элиста: Редакционно-издательский от439
дел Калмыцкого института социально-экономических и правовых исследований, 2005. 219 с.
189. Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый
контроль (Книга для подконтрольных и контролеров). СПб.: Нестор-История,
2010. 398 с.
190. Ирвин Д. Финансовый контроль: Пер. с англ. / Под ред. И.И. Елисеевой. М.: Финансы и статистика, 1998. 256 с.
191. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: ИНФРА-М. 2001.
288 с.
192. Карпов Э.С. Бюджетный контроль в Российской Федерации: монография. М.: ИНФРА-М, 2012. 139 с.
193. Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.: ЦППИ, 2009. 182 с.
194. Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования / В.П. Беляев, О.В. Брежнев, И.Б. Лагутин, А.И. Хорошильцев. М.: Юрлитинформ, 2013. 312 с.
195. Концепция государственного финансового контроля в Российской
Федерации: Материалы научно-практич. конф., 9 апр. 2002 г. М.: Фин. контроль, 2002. 87 с.
196. Константинова Н.А. Государственный финансовый контроль: пути
повышения эффективности. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2007. 152 с.
197. Контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации в Чувашии: к 80-летию со дня создания / Сост. Н.А. Константинова, С.В. Илларионова, Е.В. Семенова; Под ред. Н.А. Константиновой. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2003. 220 с.
198. Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России
(Очерки истории). М.: Госфиниздат, 1959. 164 с.
199. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2000. 384 с.
440
200. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Под
ред. проф. Н. И. Химичевой. – 2-е изд., перераб. доп. М.: Издательство
НОРМА, 2002. 456 с.
201. Купряшин Г.И. Институт финансового контроля: монография / Г.И.
Купряшин. Астрахань: Астрах. гос. ун-т. 2006. 138 с.
202. Лагутин И.Б. Государственный финансовый контроль в Российской
империи в первой половине XIX века. Курск: Курск. гос. ун-т, 2006. 132 с.
203. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль (организационно-правовые и теоретические основы): монография / Под общ. ред. А.А. Ялбулганова. М.: Юрлитинформ, 2009. 176 с.
204. Лагутин И.Б. Система организации бюджетного контроля в Российской Федерации: монография / И.Б. Лагутин. Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2012.
180 с.
205. Лагутин И.Б. Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине XIX века. Saarbrucken,
Germany: LAP Lambert Academic Publishing, 2010.152 с.
206. Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля М.: «Юрлитинформ», 2012. 240 с.
207. Малеин И.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый
контроль. М.: Издательство «Наука», 1964. 152 с.
208. Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические
основы построения: монография / под науч. ред. Ю.Н. Старилова. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2010. 184 с.
209. Мельничук И.П. Государственный финансовый контроль за государственными и муниципальными предприятиями. М.: ЮРКНИГА, 2005. 144
с.
210. Михайловский М.А. Внешний государственный финансовый контроль в Чувашии / М.А. Михайловский, Ю.Л. Лаврентьев, М.В. Демидов. Чебоксары: Чувашия, 2007. 358 с.
441
211. Ногина О.Н. Налоговый контроль: вопросы теории. – СПб.: Питер,
2002. 160 с.
212. Оболонский А.В. Драма российской политической истории: система против личности. М.: Институт государства и права РАН, 1994. 352 с.
213. Оболонский А.В. Человек и государственное управление / отв. ред.
М.И. Пискотин. АН СССР, Ин-т государства и права. М.: Наука, 1987. 252 с.
214. Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления / отв. ред. Г.А. Туманов.
АН СССР, Ин-т государства и права. М.: Наука, 1978. 191 с.
215. Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы междунар. семинара
(г. Москва, 14-16 апр. 1998 г.). М.: Информагротех, 1999. 185 с.
216. Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов: монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011.
116 с.
217. Пачина Т.М., Гришин В.А. Региональное бюджетное пространство
и финансовый контроль: проблемы институционального упорядочения. Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2004. 185 с.
218. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление (уроки
истории и перестройка). М.: Наука, 1988. 336 с.
219. Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной
России (XIX-XX вв.). М.: Госфиниздат, 1954. 268 с.
220. Поташева Г.А. Синергетический подход к управлению: Монография. М.: ИНФРА-М, 2011. 160 с.
221. Почина Т.М., Гришин В.А. Региональное бюджетное пространство
и финансовый контроль: проблемы институционального упорядочивания.
Апатиты: изд-во Кольского научного центра РАН. 2004. 184 с.
222. Почковский М.Р. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации. М.: Макс Пресс, 2004. 48 с.
442
223. Право и финансовый контроль / Н.М. Казанцев и др.; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009. 336 с.
224. Правовое регулирование государственного контроля: Монография /
отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации; Анкил, 2012. 480 с.
225. Проблемы внешнего финансового контроля в условиях действующего законодательства / Материалы Общего собрания (VII конференции)
Союза муниципальных контрольно-счетных органов (г. Белгород, 30 июня –
2 июля 2008 г.). 78 с.
226. Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и
политики. М.: Финансы и статистика. 2003. 272 с.
227. Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М.: Госфиниздат,
1947. 242 с.
228. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве / Под ред. И.И.
Кучерова. М.: Юрлитинформ, 2006. 392 с.
229. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления.
Проблемы правового регулирования. М.: Национальный институт бизнеса,
2003. 316 с.
230. Сабанти Б.М. Развитие финансов и финансовой науки в России (период феодализма). Иркутск. 1986. 104 с.
231. Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. 136 с.
232. Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Под
ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. 112 с.
233. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности
государства и муниципальных образований. М.: ИД «Юриспруденция», 2009.
264 с.
443
234. Соменков А.Д. Государственный контроль в бюджетной сфере России и зарубежных стран. М.: МЗ Пресс, 2004. 248 с.
235. Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов
России XIX столетия. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1998. 64 с.
236. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи,
мнения, сомнения… : сборник избранных научных трудов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. 640 с.
237. Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с.
238. Степашин С.В., Сурков К.В. Федеральная концепция основных организации и деятельности контрольно-счетных органов. М., 2011. 286 с.
239. Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в
первой четверти XVIII в. – МГУ, 1973. 122 с.
240. Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское управление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. Омск: Омск. гос. ун-т, 2003. 196 с.
241. Тюрин П.Ю., Музарков А.П. Бюджет и бюджетные правоотношения муниципальных образований Российской Федерации / Под ред. канд.
экон. наук А.П. Мурзакова. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2005. 144 с.
242. Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль,
1978. 272 с.
243. Финансовый мониторинг в инновационном развитии региона: материалы Всероссийской научно-практической Конференции, посвященной 85летию образования контрольно-ревизионных органов в системе Министерства финансов Российской Федерации, 23 октября 2008 г., Чебоксары / под ред.
Л.П. Куракова. Чебоксары: Изд-во Чувашского ун-та, 2008. 309 с.
244. Хромов П.А. Экономическое развитие России. Очерки экономической истории России с древних времен до Великой Октябрьской революции.
– М., «Наука», 1967. 535 с.
444
245. Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М.: ИД
«Юриспруденция», 2006. 176 с.
246. Чечеткин В.Д. Государственный аудит в системе регионального
стратегического управления: теория и практика. Владимир: Владимирское
книжное издательство «Собор», 2009. 204 с.
247. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. 213 с.
248. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма,
2009. 352 с.
249. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма, 2011. 336
с.
250. Шинкарева О.В. Теория и практика муниципального финансового
контроля. М.: Экономика, 2009. 115 с.
251. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика,
1999. 240 с.
252. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.:
Норма: Инфра-М, 2010. 336 с.
253. Юсупов В.А. Философия административного права: монография.
Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права,
2009. 220 с.
254. Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в
Российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование.
М.: Академия налоговой полиции, 1999. 206 с.
255. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX –
начала XX в.: организационно-правовые реформы. СПб.: Изд-во СПбГУ,
1999. 127 с.
445
ДОРЕВОЛЮЦИОННАЯ ЛИТЕРАТУРА
256. Алышевский Н. В память В.А. Татаринова. О прошлом и нынешнем
государственного контроля в России. СПб., 1881.
257. Арнольд К.И. Опыт гражданской бухгалтерии Ч. 1-2. СПб., 1814.
258. Арнольд К.И. О системе государственного счетоводства. СПб.,
1823.
259. Березин П.М. Счетное делопроизводство: Пособие для слушателей
интендантского курса. СПб., 1901.
260. Бессон Э. Бюджетный контроль во Франции и за границей: история
и критическое исследование финансового контроля первостепенных государств Европы / пер. с фр. и вступ. ст. С.Л. Хилютина. СПб., 1901.
261. Блех И.И. Устройство финансового управления и финансового контроля в историческом их развитии. СПб., 1881.
262. Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882.
263. Бочковский Ф.И. Организация государственного контроля в России
сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.
264. Бунге Н.Х. Государственное счетоводство и финансовая отчетность
в Англии. СПб., 1890.
265. Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб., 1907.
266. Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии
деятельности государственного контроля с 1835 по 1880 г. СПб., 1880.
267. Гензель П.П. Очерки по истории финансов. М., 1913.
268. Государственный контроль 1811-1911. СПб., 1911.
269. Градовский А. Начала русского государственного права. Т. I. О государственном устройстве. СПб., 1875.
270. Градовский А. Начала русского государственного права. Т. III.
Часть первая. Органы местного управления. СПб., 1883.
271. Гриневич В.П. Право контроля и бюджета. СПб., 1906.
446
272. Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетности при конституционном образе правления. Л., 1907.
273. Иванов А.П. Тайны государственного контроля. СПб., 1908.
274. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912.
275. Козловский Я.И. Казенные палаты и подведомственные им учреждения России. Рига, 1901.
276. Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет //
Вестник Европы. 1915. Июль (Кн. 7). С. 113.
277. Кестнер К. Российские положительные законы о финансах. СПб.,
1845.
278. Локоть Т.В. Бюджетная и податная политика России. М., 1908.
279. Министерство финансов 1802-1902. СПб., 1902.
280. Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 1907.
281. О преобразовании Государственного контроля и некоторых частей
финансовой администрации в России // Морской сборник. 1859. № 12. – 44 с.
282. Памятник из законов. В дополнение значащихся в прежних частях
материй вновь состоявшимся узаконениями по 1826 год. Часть XVII. СПб.,
1829.
283. Пестов И.С. Собрание российских законов о счетоводстве и Государственный контроль в России, губерниях и городах. СПб., 1827.
284. Плехан И.С. Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912.
285. Плехан И.С. Общий устав счетный. СПб., 1910.
286. Сакович В.А. Государственный контроль в России: его история и
современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового
порядка и устройства государственной отчетности. Ч.1. СПб., 1896.
287. Сакович В.А. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного
порядка. 4-е изд. СПб., 1908.
288. Татаринов В.А. Государственная отчетность в Пруссии. СПб., 1858.
447
289. Татаринов В.А. Государственная отчетность во Франции. СПб.,
1858.
290. Татаринов В.А. Хозяйство и отчетность военного министерства во
Франции. СПб., 1858.
291. Толстой Д.А. История финансовых учреждений России со времени
основания государства до кончины императрицы Екатерины II. СПб., 1848.
292. Фесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных
управлений. В 2-х ч. Харьков, 1890.
293. Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование
Екатерины II. СПб., 1906.
294. Шамшин А.И. О счетоводстве в применении к государственным
управлениям. СПб., 1866.
295. Шамшин А.И. О теории счетоводства. СПб., 1865.
296. Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
ДИССЕРТАЦИИ, АВТОРЕФЕРАТЫ
297. Алексеева Е.С. Организационно-правовое обеспечение бюджетного
контроля на уровне субъекта Российской Федерации: на примере Республики
Бурятия. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
298. Алехин А.Е. Контрольно-счетные палаты субъектов Российской
Федерации (сравнительно-правовой анализ). Дисс. канд. юрид. наук.
Саранск, 2007.
299. Беляев
В.П.
Надзор
как
правовая
форма
государственной
деятельности: общетеоретические проблемы. Дисс. канд. юрид. наук.
Белгород, 2000.
300. Бубнова О.Ю. Финансово-правовые основы бюджетного контроля в
Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Москва, 2007.
301. Геймур О.Г. Государственный финансовый контроль в бюджетной
сфере России. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
448
302. Горбачев М.Д. Пути совершенствования организации финансового
контроля в СССР (По материалам БССР). Автореф. дисс. канд. экон. наук.
Минск, 1969.
303. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Дисс. докт. юрид. наук. М., 2000.
304. Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального
округа). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2011.
305. Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступлениями в социальнобюджетной сфере: криминалистические и уголовно-правовые аспекты. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.
306. Дударова З.З. Правовые основы системы бюджетного контроля в
субъекте Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2010.
307. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства
(теоретический аспект). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2006.
308. Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового
права. Дисс. докт. юрид. наук. М., 2005.
309. Зевайкина А.Н. Аудиторский финансовый контроль в Российской
Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Самара, 2005.
310. Котов В.В. Правовая концепция интегрированной системы негосударственного финансового контроля. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М.,
2010.
311. Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части
территориальных бюджетов. Дисс. канд. экон. наук, Саратов, 2001.
312. Максимов А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в России: проблемы совершенствования правового регулирования. Автореф. дисс. канд . юрид. наук. М., 2010.
313. Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. (1811-1917). Дисс. канд. экон. наук, М., 1961.
449
314. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Дисс. докт.
юрид. наук. М., 2009.
315. Николаева Л.А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении. Дисс. докт. юрид.
наук. Л., 1973.
316. Нетерин М.С. Административно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации. М., 2009.
317. Петрусенко А.Г. Контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования. Дисс. канд. юрид. наук. Растов-на-Дону, 2006.
318. Плотникова Ю.А. Правовые основы финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
319. Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования
бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях. Автореф. дисс. докт. экон. наук. М., 2007.
320. Собчук П.А. Совершенствование государственного финансового
контроля на региональном уровне. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2007.
321. Стрекаловская Ю.А. Бюджетный федерализм как институциональный фактор социально-политического развития регионов России (на примере
Республики Бурятия). Дисс. канд. политич. наук. М., 2009.
322. Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Дисс. канд. эконом. наук. Тюмень, 2006.
323. Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и
регионального парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование. Автореф. дисс. … докт.
юрид. наук. М., 2010.
450
324. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации. Дисс. докт. юрид. наук.
М., 1999.
325. Ялбулганов А.А. Организационно-правовые основы финансового
контроля в Российской армии (XIX – нач. XX). Дисс. … докт. юрид. наук. М.,
1999.
ЭНЦИКЛОПЕДИЧЕСКАЯ И БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА
326. Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право. Словарь – справочник / Под ред. д.ю.н. О.Н. Горбуновой.
М.: ИНФРА-М, 1997. 276 с.
327. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.:
Азбуковник, 1999. 944 с.
328. Степашин, С.В. Государственный аудит / С.В. Степашин, К.В. Сурков. М.: УП Принт, 2010. 623 с.
УЧЕБНИКИ И УЧЕБНИЕ ПОСОБИЯ
329. Агапов А.Б. Административное право: учебник. М.: Издательство
Юрайт, 2012. 874 с.
330. Артемов Н.М., Ячменев Г.Г. Правовое регулирование неналоговых
доходов бюджетов: учебное пособие. М.: ООО «Изд-во «Элит». 2008. 376 с.
331. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kуpc лекций.
М.: Юрид. лит., 1997. 400 с.
332. Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное
право: Учебник для вузов. – 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. 816
с.
333. Болтинова О.В. Бюджетное право: учебное пособие. М.: Норма,
2009. 288 с.
334. Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под
ред. и со вступ. ст. С. В. Боботова. М.: Прогресс, 1988. 488 с.
451
335. Бюджетное право: учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А.
Моисеенко и др.; под ред. Н.А. Саттаровой. М: Деловой двор, 2009. 296 с.
336. Бюджетное право : учебное пособие / под ред. М.В. Карасевой. М.:
Эксмо, 2010. 320 с.
337. Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. Учебное пособие для вузов / Под ред. С.А. Комарова. СПб.:
Питер, 2004. 224 с.
338. Вишняков В.Г. Право и единое экономическое пространство. Учебно-научный практикум. М.: Изд-во РАГС, 2007. 222 с.
339. Воронова Л.К., Криницкий И.Е., Кучерявенко Н.П. Финансовое
право: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов.
Харьков: Право, 2006. 384 с.
340. Государственные финансы России: XIX – первая четверть XX века:
Учеб. пособие для вузов / Под ред. И.В. Караваевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2003. 304 с.
341. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов / С.
Степашин, Н. Столяров, С. Шохин, В. Жуков. Спб., Изд-во «Питер», 2004.
560 с.
342. Емельянов А.С. Финансовое право. М.: Былина, 2002. 368 с.
343. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учебник для студентов высших учебных заведений по специальности «Историко-архивоведение». М.: Высш. шк., 1983. 352 с.
344. Зубакин С.И. Бюджетный контроль: учеб. пособие. М.: Издательство «Дело» АНХ, 2010. 400 с. (Сер. «Образовательные инновации»).
345. Иванов И.С. Краткий курс финансового права: учебное пособие //
СПС КонсультантПлюс. 2013.
346. История финансового законодательства России: Учебное пособие.
Серия «Экономика и управление». Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2003. 256 с.
452
347. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. – М.: «Юристъ»,
1999. 320 с.
348. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко,
М.А. Штатина. Под ред. А.Н. Козырина. Гос. ун-т – Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006. 287 с.
349. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. 352 с.
350. Крамаровский Л.М. Ревизия и контроль: Учебник. М.: Финансы и
статистика, 1988. 232 с.
351. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО
«Центр ЮрИнфоР», 2002. 317 с.
352. Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации: учебное пособие. Курск: Курск. гос. ун-т, 2010. 50 с.
353. Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»). Том 2. М.: «Статут», 2000.
461 с.
354. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багашиев З.А. Российское административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. 472 с.
355. Мельник М.В. Ревизия и контроль: учебное пособие / М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин; под ред. проф. М.В. Мельник. 2-е изд.,
стер. М.: КНОРУС, 2006. 520 с.
356. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М.:
«Юристъ», 2002. 414 с.
357. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. М.:
«Юристъ», 2000. 468 с.
358. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное
право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. /отв. ред. Попов Л.Л. М.:
Проспект, 2010. 752 с.
453
359. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник.
М.: «ИД ФБК-ПРЕСС», 2002. 320 с.
360. Румянцев А.В. Финансовый контроль: Курс лекций. М.: Издательство «Дело и сервис», 2003. 144 с.
361. Савченко Л.А. Правовi основи фiнансового контролю: навч. посiб. /
Л.А. Савченко. К.: Юрiнком Iнтер, 2008. 504 с.
362. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I:
История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2002. 728 с.
363. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. 557
с.
364. Стешенко Л.А., Шамба Т.М. История государства и права России:
Академический курс. В 2 т. Т. 1. V-начало XX в. М.: Издательство НОРМА,
2003. 752 с.
365. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова
и А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. 672 с.
366. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.:
Юристъ, 1999. 592 с.
367. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс.
М.: 2001. 652 с.
368. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. 280 с.
369. Финансовое право: альбом схем / под ред. проф. А.Н. Козырина. М,
Курск: Курск. гос. ун-т, 2008. 324 с.
370. Финансовое право: учеб –2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н.
Горбунова, Е.Ю. Грачева [и др.]; отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко.
– М.: Проспект, 2009. 528 с.
454
371. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / коллектив авторов; под ред. М.В. Карасевой. – 4-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС,
2012. 608 с.
372. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика,
1993.
373. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России. Учебник для вузов. М.: Издательство РДЛ, 2001. 528 с.
374. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Норма, 2012. 432 с.
375. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Научно-методическое пособие.
М.: Финансы и статистика, 1997. 240 с.
НАУЧНЫЕ СТАТЬИ
376. Аверичева И.Л. Счетная палата Ханты-Мансийского автономного
округа как постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2013. № 3. С. 37-55.
377. Алеев Б.Ф. Муниципальный финансовый контроль в действии //
Вестник АКСОР. 2008. № 1. С. 143.
378. Алексеева Е.С. Организация системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации // Финансовое право. 2005.
№ 12. С. 15.
379. Артамонов В.А. Финансовый контроль и судебная система России //
Администратор суда. 2011. № 1. С. 2.
380. Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101.
381. Артюхин Р.Е. Актуальные вопросы бюджетной отчетности // Вестник АКСОР. 2008. № 2(4). С. 79.
455
382. Артюхин Р.Е. Отчетная стадия бюджетного процесса: значение и
содержание // Административное и финансовое право. Том 2. М.: ЦППИ.
2007. С. 108.
383. Артюхин Р.Е. Реформа отчетности публично-правовых образований
// Реформы и право. 2007. № 1. С. 14.
384. Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного
финансового контроля // Реформы и право. 2008. № 3. С. 54.
385. Бельский К.С. Налоговая система: генезис, основные элементы,
принципы // Государство и право. 2006. № 9. С. 48.
386. Бельский К.С. Специально-научные методы познания финансового
права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 2(74). С. 51.
387. Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходства и различия
// Государство и право. 2006. № 7. С. 31.
388. Беляев В.П., Ларина О.Г. Образование института государственного
контроля и надзора в России // История государства и права. 2012. № 17. С.
33.
389. Бликанов А.В. Аудит эффективности как методическая основа совершенствования государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2008 № 33 (321). С. 14.
390. Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии
расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. № 9. С. 16.
391. Бликанов А.В. Государственный аудит региональных бюджетов //
Финансы и кредит. 2008. № 4 (292). С. 47.
392. Бойко Н.Н. Уголовно-правовые аспекты ответственности бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств // Российской следователь. 2007. № 10. С. 34.
393. Болтинова О.В. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2011. № 7. С. 10.
456
394. Болтинова О.В. Финансовый контроль в бюджетном процессе РФ //
Право и государство. 2008. № 3 (39). С. 104.
395. Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его
цели и задачи в условиях социального государства // Государство и право.
2007. № 6. С. 105.
396. Бурцев В.В. Система государственного контроля // Финансы. 2000.
№ 9. С. 47.
397. Бутенко А.В. К вопросу о сущности правонарушений в области
бюджетного законодательства // Финансовое право. 2009. № 12. С. 33.
398. Бычкова С.М. Развитие целей и приемов аудита // Бухгалтерский
учет. 1996. № 10. С. 83/
399. Ван Фан «Бессердечный ревизор» // Китай. 2007. № 12 (26). С. 20.
400. Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля // Финансы и кредит. 2011. № 16
(448). С. 54.
401. Васильева М.В. Концептуальные подходы к организации контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации // Финансы и
кредит. 2009. № 11 (347). С. 67.
402. Васильева М.В. Особенности контрольно-счетных систем зарубежных стран и опыт их интеграции // Финансы и кредит. 2009. № 6 (342). С. 70.
403. Васильева М.В. Тенденции развития внешнего муниципального
финансового контроля в условиях укрепления местного самоуправления //
Финансы и кредит. 2009. № 1 (337). С. 31.
404. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства:
система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100.
405. Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере // Юрист.
2000. № 6. С. 24.
457
406. Гейхман О.М. Законодательное обеспечение парламентского финансового контроля в Российской Федерации: состояние, проблемы, способы
оптимизации // Юрист. 2004. № 7. С. 25.
407. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль – подотрасль финансового
права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57.
408. Дахов И.Г. Контроль на местах. Широкий круг деятельности // Финансовый контроль. 2008. № 2 (75). С. 66.
409. Дахов И.Г. Повышение эффективности финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления // Вестник АКСОР. 2008. № 3 (5).
410. Двуреченских В.А. О первоочередных вопросах правового обеспечения деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // http://www.ksp.mos.ru/frm/news_mssg/2009/inf_19_09.html (19.09.
2009).
411. Двуреченских В.А., Чегренец Е.А. Новеллы правового статуса Контрольно-счетной палаты Москвы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. С. 125.
412. Деменкова А.В. Проблемы правового регулирования организации
государственного финансового контроля в процессе образования новых
субъектов Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 41.
413. Демидов М.В. Конституционные основы парламентского контроля
в республиках – субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 11.
414. Демидов М.В. Контрольно-счетные органы субъектов Российской
Федерации: правовой статус и проблемы его унификации // Конституционное
и муниципальное право. 2011. № 5. С. 32.
415. Демидов М.В. Некоторые правовые аспекты совершенствования и
перспективы развития органов парламентского финансового контроля в России // Юридический мир. 2010. № 3. С. 14.
458
416. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Муниципальный финансовый контроль: институт политико-экономической самоорганизации населения и рационализации хозяйственно-бюджетной деятельности местных сообществ //
Вопросы экономики и права. 2010. № 3. С. 13.
417. Домбровский А.Н., Балашева Л.И. К вопросу о подготовке проекта
федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ //
Бюджет. 2007. № 9.
418. Дурденевский В.Н. Государственный контроль в капиталистических странах // Вестник государственного контроля. 1940. № 2. С. 39.
419. Журавлева О.О. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. № 4. С. 23.
420. Зенькович Е. Контроль и надзор на финансовом рынке // Стратегия
развития. 2005. № 5. С. 7.
421. Индутенко А.Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на региональном уровне и возможности применения аудита
эффективности // Финансы и кредит. 2008. № 2 (290). С. 53.
422. Ишеков К.А. Некоторые направления парламентского контроля:
уровень субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 60.
423. Ковалева Н.А. О сущности и функциях финансового контроля при
социализме // Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т. Василенков. М.:
ВЮЗИ, 1984.
424. Козырин А. Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М.,
2003.
425. Козырин А. Н. Публичные финансы и финансовое право // Финансовое право России: актуальные проблемы / под ред. А. А. Ялбулганова. М.:
Academia, 2007.
459
426. Козырин А. Н. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве //
Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.: ЦППИ, 2009.
427. Комягин Д.Л. Административная ответственность за нарушение
бюджетного законодательства // Финансы. 2002. № 12. С. 22.
428. Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности //
СПС Консультант Плюс. Комментарии законодательства. 2006. Август.
429. Комягин Д.Л. К вопросу о соотношении финансового контроля и
ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск, Москва, 2011. С. 18.
430. Комягин Д.Л. Новое содержание понятия нецелевое использование
бюджетных средств // Финансы. 2004. № 10. С. 17.
431. Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. С. 55.
432. Коробкина Л.М. Контрольные полномочия Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора // Государственный финансовый контроль в
России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б.
Лагутин. Курск, 2006. С. 92.
433. Коровкина Е.Б. К вопросу об эффективности расходования средств
// Финансы, 2004. № 11. С. 57.
434. Коростелев Д.А. О признании недействительными ненормативных
актов контрольно-счетных органов // Финансы. 2008. № 1. С. 58.
435. Косевич В.П. Нецелевое использование бюджетных средств как
объект межотраслевого регулирования // Российский следователь. 2007. №
12. С. 38.
436. Кошлина М.Н. Бюджетный контроль субъектов Российской Федерации в системе государственного финансового контроля // Государственный
аудит. Право. Экономика. 2009. № 2. С. 70.
460
437. Крохина Ю.А. Актуальные вопросы правотворчества субъектов
Российской Федерации в бюджетной сфере // Правоведение. 2001. № 4. С. 87.
438. Крохина Ю.А. Актуальные проблемы правового обеспечения региональных и муниципальных счетных палат // Вестник АКСОР. 2013. № 1
(25) С. 28.
439. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и
реальность // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 24.
440. Крохина Ю.А. Внешний финансовый контроль в свете изменения
бюджетного законодательства // Вестник Российской правовой академии.
2006. № 1. С. 36.
441. Крохина Ю.А. Международные акты и зарубежная практика как
факторы оптимизации государственного финансового контроля России //
Финансовое право. 2011. № 5. С. 10.
442. Крохина Ю.А. Полномочия контрольно-счетных палат в судебной
практике // Налоги и финансовое право. 2011. № 8. С. 204.
443. Крохина Ю.А. Реформирование законодательства о государственном финансовом контроле: опыт России и зарубежных стран // Бюджетные и
налоговые реформы в странах Центральной и Восточной Европы. Вып. 2. /
под ред. М. В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж: Издательство Воронежского
государственного университета, 2011. С. 327.
444. Крохина Ю.А. Совершенствование административно-правового
статуса должностных лиц контрольно-счетных органов // Административное
и муниципальное право. 2011. № 6. С. 64.
445. Кузнеченкова В.Е. Принцип системности – основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. № 3.
С. 21.
446. Кузнеченкова В.Е. Роль Счетной палаты Российской Федерации в
противодействии коррупции в финансово-бюджетной сфере // Финансовое
право. 2012. № 6. С. 2.
461
447. Лагутин И.Б. Институт финансового контроля в системе российского финансового права // Вестник РГТЭУ. 2009. № 2. С. 164.
448. Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом
праве // Налоги и финансы. 2013. № 4 (65). С. 24.
449. Лагутин И.Б. К вопросу о критериях оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации // Право и
экономика. 2013. № 6. С. 62.
450. Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской
Федерации: организационно-правовые основы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 32.
451. Лагутин И.Б. Новеллы регионального финансового контроля в России: научно-практический комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 2 (11). С. 350.
452. Лагутин И.Б. Новый закон о контрольно-счетных органах субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований: особенности и перспективы // Право. Журнал высшей школы экономики. 2011. № 3. С. 66.
453. Лагутин И.Б. Нормативное регулирование муниципального финансового контроля в России на современном этапе // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск:
Изд-во КГУ, 2010. № 3 (15). Часть 2. Режим доступа к журн.: http:// scientificnotes.ru.
454. Лагутин И.Б. О становлении института финансового контроля в
России: к 200-летию Государственного контроля // Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного
контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск, Москва, 2011. С. 3.
455. Лагутин И.Б. Организационные и юридические преференции бюджетного контроля в Российской Федерации // Публичные финансы и налоговое право: ежегодник. Вып. 3: Преференции в финансовом праве и экономике
462
стран Центральной и Восточной Европы / под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета,
2012. С. 221.
456. Лагутин И.Б. Основы исследования системности организации бюджетного контроля в Российской Федерации // Административное право и
процесс. 2012. № 11. С. 46.
457. Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7. С. 11.
458. Лагутин И.Б. Подконтрольные органы как субъекты финансовоконтрольных правоотношений // Налоги и финансовое право. 2008. № 3. С.
174.
459. Лагутин И.Б. Принципы регионального финансового контроля и
особенности их правового закрепления // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ,
2011. № 1 (17). Режим доступа к журн.: http:// scientific-notes.ru.
460. Лагутин И.Б. Проблемы применения системного анализа, как основного метода исследования организации бюджетного контроля в Российской Федерации // Современное государство и право. 2012. № 1. С. 36.
461. Лагутин И.Б. Проблемы и особенности Федерального закона «Об
общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Финансовое право. 2011. № 8. С. 11.
462. Лагутин И.Б. Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов // Право и экономика. 2011. № 4. С.
34.
463. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль в зарубежных
странах: особенности организации и правового регулирования // Правоведение. 2009. №5 (286). С. 70.
464. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право». 2010. № 5. С. 2.
463
465. Лагутин И.Б. Создание и развитие советских органов финансовобюджетного контроля: к 90-летию КРУ-ФСФБН России // Финансовое право. 2013. № 8. С. 15.
466. Лагутин И.Б. Счетная палата Российской Федерации в системе государственного бюджетного контроля и аудита: вопросы теории и практики
// Налоги и финансовое право. 2013. № 6. С. 86.
467. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как категория финансового
права: новые подходы к определению // Lex Russica. 2009. № 3. С. 593.
468. Лагутин И.Б. Эволюция территориальных органов финансового
контроля в России в советский период (организационно-правовые основы) //
Налоги и финансовое право. 2011. № 8. С. 220.
469. Лешина Т.Е. Предмет преступного посягательства нецелевого расходования бюджетных средств // Финансовое право. 2005. № 10. С. 30.
470. Малаков Н.А. Профессия: государственный финансовый контроль.
// Бюджет. 2006. Октябрь.
471. Маленина Н.С. Новое в законодательстве о государственном финансовом контроле // Налоги и финансовое право. 2009. № 5. С. 155.
472. Малышева И.С. Контрольно-счетная палата как субъект бюджетного контроля // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: материалы научно-практической конференции, посвященный 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.). Вып. 5, ч. 3: Финансовое право. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж: Издательство
Воронежского государственного университета, 2009. С. 127.
473. Маркелов Ф.В. Проблемы соотношения видов субъектов бюджетных правоотношений и бюджетно-правовой ответственности в аспекте системного исследования отдельных финансово-правовых институтов // Вестник
Саратовской государственной академии права. 2006. № 2. С. 146.
474. Маркелов Ф.В. Проблемы формирования института бюджетноправовой ответственности // Право и государство. 2006. № 2. С. 95.
464
475. Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности – объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. С. 65.
476. Миронова С.М. Способы обеспечения гарантий прав проверяемых
лиц при проведении финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях // Финансовое право. 2013. № 8. С. 25.
477. Нечай А.А. Динамика финансовых отношений и новый подход к
категориям финансового права // Государство и право. 2000. № 12. С. 31.
478. Овсянников Л.Н. Финансовый контроль как система // Финансы.
2000. № 12. С. 66.
479. Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью
Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 33.
480. Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных
средств // Финансы. 2006. № 5. С. 65.
481. Петракова С. Г. Организационно-правовые основы специализированного финансового контроля Великобритании // Публичные финансы и
финансовое право. М.: Готика, 2005. С. 49.
482. Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права //
Реформы и право. 2007. № 1. С. 58.
483. Понтович Э.Э. Рабоче-Крестьянская инспекция и финансовый контроль // Вестник финансов. 1925. № 10.
484. Попов С.В. Уголовная ответственность за нецелевое расходование
бюджетных средств // Российский судья. 2006. № 11. С. 27.
485. Потапова С.М. Финансовая дисциплина и пути ее укрепления // Актуальные проблемы советского административного и финансового права.
Сборник научных трудов / Отв. ред. П.Т. Василенков. М.: ВЮЗИ. 1984.
486. Пшеничникова И.В. Нецелевое расходование бюджетных средств //
Арбитражная практика. 2002. № 6. С. 51.
465
487. Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового
контроля в правовой системе Российской Федерации // Право и экономика.
2005. № 9. С. 3.
488. Рябова Е.В. Государственный аудит: возможность закрепления данного понятия в российском законодательстве // Юридический мир. 2013. №
2(194). С. 13.
489. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в
современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. № 4. С. 54.
490. Саркисянц В.Г. К вопросу о совершенствовании уголовно-правовых
норм, направленных на борьбу с нецелевым расходованием бюджетных
средств и средств государственных внебюджетных // Российский следователь. 2007. № 7. С. 19.
491. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом
контроле // Финансы. 2004. № 9. С. 54.
492. Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6. С. 19.
493. Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного
управления // Финансовое право. 2010. № 7. С. 2.
494. Симонова Л.А.Эффективность государственного финансового контроля // Финансы. 2006. № 4. С. 50.
495. Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов
внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. № 3. С. 90.
496. Слотюк А.А. Контрольно-ревизионная деятельность в системе судов общей юрисдикции и роль администраторов судов в ее осуществлении //
Администратор суда. 2006. № 2. С. 16.
497. Сомина Е.И. Правовой статус контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными органами субъекта федерации // Финансы. 2005.
№ 2. С. 69.
466
498. Степаненко Т.Д. Формирование системы региональных органов государственного контроля в России: середина XIX века (на примере Курской
губернии) // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб.науч.ст./Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006.
С. 40.
499. Степашин С.В. Взаимодействие контрольно-счетных органов – основа эффективности финансового контроля // Вестник АКСОР. 2012. № 3
(23). С. 15.
500. Степашин С.В. Государственный аудит в Российской Федерации //
Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 4.
501. Степашин С.В. Своевременность аудита // Вестник АКСОР. 2013.
№ 1 (25). С. 3.
502. Столяров Н.С. Трансерфинг по касательной или контроль реальности // Вестник АКСОР. 2012. № 3 (23). С. 8.
503. Терехова Е.В. Аудит как независимый вид финансового контроля //
Государство и право. 2006. № 11. С. 93.
504. Тимо Л. Контроль над финансами коммуны и отвод лица за небеспристрастность // Муниципальная служба. 2005. № 3. С. 8.
505. Трещетенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999.
506. Тютина Ю.В. Актуальные вопросы правового регулирования и проведения бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право.
2010. № 1. С. 3.
507. Устинов С. Что понимать под нецелевым расходованием бюджетных средств? // Законность. 2004. № 7. С. 30.
508. Учаева Е.Н. Контроль в муниципальном бюджетном процессе //
«Черные дыры» в Российской законодательстве. 2009. № 4. С.32.
467
509. Федотова Г.В. Специфика построения национальных систем государственного финансового контроля в странах Запада и применимость зарубежного опыта в России // Финансы и кредит. 2008. № 10 (298).
510. Фомина Л.А. Совместные проверки со Счетной палатой // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика:
Сб.науч.ст. / Отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск, 2006. С. 136.
511. Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области //
Реформы и право. 2007. № 1. С. 49.
512. Худяков А.И. К вопросу о содержании некоторых финансовоправовых категорий // Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 3.
513. Чечеткин В. Контроль – объективная категория материального мира
// Финансовый контроль. 2002. №6.
514. Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования // Трудовое право. 2007. №12. С. 37.
515. Шемякина О.Б. Внешний финансовый контроль как необходимый
элемент и подсистема государственной системы финансового контроля //
Финансовое право. 2007. № 5. С. 14.
516. Шерин А.Н. Контрольные функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
(на примере Рязанской области) // Юридический мир. 2009. № 5. С. 42.
517. Шинкарева О.В. Оценка состояния муниципального финансового
контроля // Финансы. 2010. № 1. С. 52.
518. Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008 № 1. С. 175.
519. Шнитенков А. Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств // Законность. 2004. № 7. С. 32.
520. Шугрина Е. Контрольный орган муниципального образования //
Бюджет. 2008. № 6. С. 24.
468
521. Щегулина А. Характеристика противоправных деяний, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере // Налоги. 2005. Выпуск 2. С.
25.
522. Ялбулганов А.А. Некоторые проблемы развития законодательства о
государственном финансовом контроле // Публично-правовые исследования
(электронный журнал). 2012. № 1. С. 62.
523. Ялбулганов А.А. «Модельный закон о государственном финансовом контроле»: развитие российского законодательства и доктрины о государственном финансовом контроле // Государственный контроль. 1811-2011:
сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред.
И.Б. Лагутин. Курск, Москва, 2011. С. 9.
524. Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы.
Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12. С. 16.
525. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового
права // Финансовое право. 1999. № 4. С. 43.
526. Ялбулганов А.А., Лагутин И.Б. Модернизация системы органов регионального финансового контроля (финансово-правовой аспект) // Государство и право. 2010. № 12. С. 42.
РАБОТЫ НА ИНОСТРАННОМ ЯЗЫКЕ
527. Alventosa J-R. Les nouvelles modalites du contrôle des services // Revue
Francaise de Finances Publiques. 2003, Juin, № 82.
528. Annual and Long Term Public Finances in Central and Eastern European
Countries / Edited by: E. Ruskowski, J. Stankiewich, M. Tyniewicki, Y.
Zawadzka-Ponk. Bialystok: Temida 2, 2013. 708 p.
529. Barilari A. Les controles financiers comptables, administratifs et
juridictionnels des finances publiques. Paris, 2003.
530. Barilari A., Bouvier M. La nouvelle gouvernence financière de I΄Etat.
Paris, 2004.
531. Bertucci J.-Y., Doyelle A. L΄activite des chambres regionales des
comptes // Actualite jur. Droit administratif. 1994. № 12. P. 883.
469
532. Bhambhri C.P. Parliamentary control over finance in India (A study in
financial administration). Meerut, Nath. 1959.
533. Chartier J.-L., Doyelle A. Les procedures contradictories des chambres
régionales des comptes // Actualite jur. Droit administratif. 1991. № 11. P. 765.
534. Clinchamps N. Le controle financier et la LOLF du 1-er aout 2001: vers
un desengagement progressif. // Revue Francaise de Finances Publiques. №82,
Juin 2003.
535. Crucis H.-M., Beneteau J. Chronique de legislation: Finances locales //
Actualite jur. Droit administratif. 1994. № 11. P. 809.
536. Doyelle A.Le domeine de competence en matière juridictionnelle //
Actualite jur. Droit administratif. 1993. № 3. P. 192-196.
537. Hicks U.K. Development finance. Planning and control. New YorkOxford, 1965.
538. Johnston R.B., Taminisa N.T. Why do countries use capital controls?
Wash.: IMF, 1998.
539. Las Instituciones Regionales de Control Externo del Sector Público en
Europa. Valencia: EURORAI, 2007. 136 p.
540. Lücke W. Finanzplanung und Finanzkontrolle. Wiesbaden, Gabler,
1962.
541. Mouzet P. La reunification du regime du controle budgetaire des
collectivites locales // Rev. du tresor. 2006. № 6. P. 331.
542. Regionale externe Finanzkontrolle in Europa. Eine vergleichende Studie.
Valencia: EURORAI, 2009. 146 p.
543. Regional Public Sector Audit Institutions in Europe. Valencia:
EURORAI, 2004. 114 p.
544. Regulski J. Local government reform in Poland: an insider’s story. Budapest, 2003. 263 p.
545. Reviglio F. Budgetary transparency for public expenditure control.
Wash.: IMF, 2001.
470
546. Sallivan D.M. Local governments as risk takers and risk reducers: an examination of business subsidy controls // Econ. development quart. 2002. № 2. P.
115-126.
547. Vázquez R.N. Manual del control externo. Sevilla. Cámara de cuentas de
Andalucia. Civitas, 2009. 128 p.
548. Waline C., Desrousseaux P., Pellé B. Contrôle et évaluation des finances
publiques. Paris, La Documentation française, 2009. 128 p.
549. Савченко Л.А., Коваленко А.А. Правовi проблеми фiнансового контролю мiсцевих фiнансiв: Монорафiя. К.: КиМУ, 2010. 124 с.
550. Савченко
Л.А.,
Мельник
О.П.
Правовi
проблеми
процесу
фiнансового контролю: Монографiя. К.: КиМУ, 2009. 236 с.
551. Стоянов И.Г. Финансовият контрол – важен способ за обеспечаването на законността в сферата на публичните финанси // Правна мисъл. 2002.
№ 1.
552. Марцеляк О.В. Спеціалізовані органи парламентського контролю в
Україні: статус і функціонування: монографія / Марцеляк О.В., Коломієць
Ю.М., Зубенко Г.В. – Харків: ТОВ «ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС», 2006. 268 с.
ОСНОВНЫЕ ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ
553. www.intosai.org – Международная организация высших органов
финансового контроля (INTOSAI)
554. www.eurorai.org – Европейская организация региональных органов
внешнего финансового контроля (EURORAI)
555. www.ach.gov.ru – Счетная палата Российской Федерации
556. www.ach-fсi.ru – Ассоциация контрольно-счетных органов России
(АКСОР)
557. www.ksp.mos.ru – Контрольно-счетная палата города Москвы
558. www.irksp.ru – Контрольно-счетная палата Иркутской области
559. www.ksp46.ru – Контрольно-счетная палата Курской области
471