«Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков
advertisement
Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Марк Хиббс, Старший научный сотрудник Программа по ядерной политике Фонд Карнеги за международный мир Визит премьер-министра Пакистана Мухаммада Наваз Шарифа в США в октябре 2015 г. породил слухи о том, что Вашингтон предложил Исламабаду ограничить ядерную программу в обмен на поддержку в Группе ядерных поставщиков (ГЯП). В интервью «Ядерному Контролю» старший научный сотрудник программы по ядерной политике Фонда Карнеги за международный мир Марк Хиббс разъясняет историю взаимодействия Индии и Пакистана с ГЯП и делает прогнозы относительно дальнейшего развития ситуации, а также анализирует шансы Израиля и Ирана на вступление в Группу. — В связи с недавним визитом премьер-министра Пакистана в Вашингтон, возобновились слухи о том, что США могут заключить с Пакистаном соглашение в ядерной сфере, аналогичное подписанному с Индией. Насколько эти слухи правдоподобны? — Взаимодействие с Пакистаном следует рассматривать в долгосрочной перспективе, так как случай Пакистана представляет для Группы ядерных поставщиков вызов, отличающийся от того, который представляла Индия. При этом Пакистан, как и Индия, уже довольно давно участвует в программе сотрудничества ГЯП, поэтому было бы ошибкой делать вывод, что раз Индия активизировала работу по вхождению в Группу, то и Пакистан тоже внезапно активизируется, опасаясь, что в случае приема Дели в качестве члена он может оказаться за бортом. В реальности ГЯП считает, что нет смысла принимать решение о формате взаимодействия с Индией, не подготовив почву для дальнейшего взаимодействия с Пакистаном, не определившись, что делать с Исламабадом в долгосрочной перспективе. 1 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 Не думаю, что Пакистан и Индия станут членами ГЯП одновременно. Однако вне зависимости от того, какое решение будет принято в отношении Индии, а это может случиться в течение ближайших года-полутора, члены Группы будут исходить из понимания, что в какой-то момент им придется принимать решение и по Пакистану, и с точки зрения проводимой политики это решение должно в полной мере согласовываться с решением, которое будет принято по Индии. Еще в 2006-2008 гг., после того как было принято решение сделать изъятие для Индии из правил Группы, некоторые члены ГЯП ломали голову над тем, как это будет реализовано на практике. Максимально упрощая (и немного драматизируя), некоторые коллеги говорили: «Нельзя допустить, чтобы те, кто хочет представить Индии изъятие из правил Группы, срежиссировали процесс так, чтобы для Дели было сделано исключение, но юридические формулировки соглашения, по сути, исключат возможность аналогичной договоренности с Исламабадом». В то время Вашингтон рассмотрел возможность применения к изъятию Индии из правил ГЯП подхода, основанного на критериях, и сформировал четкую позицию, заключавшуюся в том, что решение по Дели будет основываться не на соответствии критериям, а на исключительности индийского случая. Думаю, что сейчас, когда обсуждается вопрос о членстве Индии, ГЯП придется задуматься о том, как в перспективе решать вопрос Пакистана, а в будущем, возможно, и Израиля. Важно, чтобы решение, которое будет принято по Пакистану, не закрывало двери для других государств, не присоединившихся к ДНЯО. Так что Группа подойдет к вопросу очень осторожно. Чисто технически это не означает, что будет применяться подход, основанный на критериях, однако будут ставиться какие-то условия. Это означает, что члены Группы будут ожидать и от Индии, и от Пакистана определенных шагов. Это потребует переговоров на определенном уровне с Пакистаном с одной стороны, и Индией — с другой. Это будет похоже на переговоры об условиях вступления в Группу, которые согласовываются с другими странами, что увеличит время необходимое для вступления. Я хочу сказать, что решение по Пакистану — вопрос отнюдь не ближайшего будущего, потребуется время, возможно, несколько лет. — В случае с решением об изъятии для Индии складывалось впечатление, что была достигнута двусторонняя договорённость между Вашингтоном и Дели, которую США затем продавили в ГЯП. Есть ли вероятность, что вопрос Пакистана будет решаться аналогичным образом — через двухсторонние переговоры между Вашингтоном и Исламабадом? — Я думаю, что сейчас уже можно точно сказать, что при обсуждении членства Индии и возможного членства Пакистана США не смогут себе позволить, чтобы договоренности основывались на двустороннем понимании между Вашингтоном и Дели или Исламабадом. 2 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 В 2005-2008 гг. это был излюбленный прием Вашингтона, и все мы видим серьезные недостатки такого подхода. В то время всего несколько членов ГЯП высказывали по этому поводу недовольство, но они согласились присоединиться к консенсусу и сделать исключение для Индии. Через пару лет уже более представительная группа стран проинформировала США о том, что в случае, если Вашингтон продолжит настаивать на рассмотрении кандидатуры Индии в качестве члена ГЯП, основой для дальнейших переговоров не сможет служить двусторонняя договоренность между США и Индией. Решение должно приниматься на базе реальных консультаций с другими странами-членами Группы. Среди стран, которые придавали этому вопросу большое значение, было довольно много очень крупных европейских поставщиков. В 2008 г., напомню, методам США, которыми продвигали исключение для Индии, противостояло лишь небольшое число стран, опять-таки европейских. У них было ощущение, что США подмяли под себя многосторонний процесс переговоров. И к 20102011 гг. большая группа стран-членов ГЯП, включая важных поставщиков, осознала, что США на раннем этапе надо дать понять, что двусторонние договоренности о членстве Индии будут неприемлемы для ГЯП. Насколько мне известно, в США это поняли и не будут настаивать на одностороннем подходе. Обсуждение членства Индии затягивается дольше, чем хотелось бы Дели, в том числе и потому, что США не продавливают свои позиции, а проводят консультации со всеми членами ГЯП. В отличие от 2008 г., решение, которое в конечном итоге будет принято, будет по-настоящему общим, потому что участники ГЯП осознали, что сделанное для Индии исключение не было результатом поиска консенсуса. — При предоставлении изъятия Индии планировалось, что оно приведет к приходу на индийский рынок зарубежных компаний и резкому росту количества проектов в сфере атомной энергетики. Сейчас можно констатировать, что индийский закон об ответственности за ядерный ущерб помешал этим планам. С другой стороны, изъятие создало множество сложностей в самых неожиданных местах. К примеру, в случае экспорта Казахстаном урана в Индию, возникают противоречия с обязательствами Астаны в рамках Центральноазиатской зоны, свободной от ядерного оружия. Возникает вопрос, стоило ли с экономической точки зрения соглашение с Индией того, чтобы его заключать? — Насколько я знаю, с 2008 г. прогресс по вопросу об ответственности за ядерный ущерб отсутствовал. Мы видели, что правительство Индии прикладывает усилия к тому, чтобы разрешить эту проблему и создать необходимые условия для стран-поставщиков и национальных компаний. В тоже время, информация, которую мы получаем от самих компаний — в том числе, российских, французских, американских, британских, японских — свидетельствует о том, что усилия не достигли своей цели. Предложенные схемы 3 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 по компенсации ядерного ущерба по-прежнему недостаточны, чтобы поставщики чувствовали себя уверенно и готовы были выйти на индийский рынок. Пока мы видим, что Индия пользуется сложившейся ситуацией для того, чтобы приобретать уран у иностранных поставщиков, включая Казахстан. Противоречия с положениями зоны, свободной от ядерного оружия, действительно возникают, причем это не ограничивается Центральной Азией, аналогичные вопросы возникли в отношении Африки, а также Австралии и Океании. И это создает много проблем. Во всем этом есть определенная ирония. С точки зрения Индии, соглашение стало внезапно открывшейся возможностью, а не результатом целенаправленной политики Дели в отношении Соединенных Штатов или других стран. Это было инициативой администрации Буша начиная с его первого президентского срока. Новая администрация начала активно продвигать идею двухстороннего сотрудничества с Индией в ядерной сфере, но на тот момент это было невозможно в рамках американского и международного законодательства. Белый дом не отказался от этой идеи и в 2005 г. вернулся к этому сюжету. Ко второй попытке администрация хорошо подготовилась, была обеспечена поддержка Конгресса и других необходимых институтов. Когда процесс был запущен, постепенно стало казаться что, действия США направленные на обоснования изъятия, сделанного в отношении Индии Группой ядерных поставщиков, все меньше касались ядерной программы Дели, и все больше были связаны с изменением стратегических интересов США в регионе. Вопрос индийского изъятия приобрел собственную динамику, все больше расходящуюся с интересами американских компаний, специализирующихся на атомной энергетике. В 2008 г. развернулась работа над соглашением, призванным расставить все точки над i и создать юридическую базу для двустороннего сотрудничества. Но когда пыль улеглась, оказалось, что подписанное соглашение не могло быть реализовано на практике, поскольку оно недостаточно учитывало опасения компаний ядерного сектора относительно ведения бизнеса в Индии. В этом смысле мы так и не сдвинулись с мертвой точки. Еще один момент, который хотелось бы отметить. Если мы посмотрим на динамику отношений ГЯП и Индии, то увидим, что страны Группы не уверены, можно ли считать Дели единомышленником, готовым реализовывать миссию ГЯП по созданию многостороннего режима экспортного контроля, который был бы достаточно устойчивым, современным и готовым к новым вызовам. Думаю, индийские политики хорошо понимают коммерческие требования американской промышленности и компаний атомного сектора в других странах. Но они также не могут не учитывать след, который оставила в Индии Бхопальская катастрофа. Реакция Дели на этот инцидент, в том числе политическая, хорошо вписывается в повестку противостояния Север–Юг и имеет в стране четкую национальную окраску. С индийской точки зрения, страна сотрудничала с западными компаниями и стала жертвой неоколониальных интересов, заплатив за них 4 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 жизнями и благосостоянием своих граждан. Это наследие не позволяет Дели пересмотреть свои подходы и пойти на встречу интересам иностранных ядерных поставщиков. Можно предположить, что это вызывает у членов ГЯП подозрения в том, что и в других сферах Индия может посчитать себя исключением из правил, и государства-поставщики не смогут полностью рассчитывать не нее в борьбе за соблюдения экспортного контроля при любых условиях. Официальный Дели приложил много усилий, чтобы продемонстрировать ГЯП устойчивость индийского режима экспортного контроля и искреннюю готовность контролировать свои поставки за рубеж. Я не думаю, что кто-нибудь в Группе будет с этим спорить. Но сохраняются опасения политического характера, относительно того, что в будущем страна может принять решение, основывающееся исключительно на собственном подходе к ситуации, которое помешает Группе достичь консенсуса. Примером этому может послужить ситуация в ВТО, когда переговоры о заключении торгового соглашения, длившиеся более десяти лет, не могли завершиться из-за позиции Индии, выступавшей против либерализации торговли в сфере сельскохозяйственной продукции. Отчасти это было вызвано все той же позицией Индии, видящей себя жертвой международной торговли, которую страна воспринимает как потенциально опасную стихию, управляемую неоколониальными державами. Таким образом, у многих стран Группы сохраняются опасения относительно политики Индии в долгосрочной перспективе. — Можно ли сказать, что соглашение с Индией сыграло важную роль в укреплении режима ядерного нераспространения? — Я думаю, большинство экспертов хорошо понимают, что с точки зрения нераспространения, изъятие, предоставленное ГЯП Индии, не включало в себя серьезных уступок со стороны последней или обещаний сделать что-то, на что Дели не согласился бы до этого. Ценность Дополнительного протокола в Индии очень ограничена. Многие ждали большего: ратификации ДВЗЯИ, твердой поддержки ДЗПРМ, косвенно решения вопросов ядерной безопасности в том, что касается стратегических отношений между Индией и Пакистаном. Но страны, активно поддерживавшие исключение: США, Россия, Франция, Великобритания — фактически, отмели все эти предложения как нереалистичные. С их точки зрения, в случае чрезмерных требований Индия в принципе отказалась бы от соглашения. Так что, с точки зрения сегодняшнего дня, не похоже, что вопросы нераспространения стояли очень высоко в списке приоритетов при подготовке изъятия для Индии. Единственным серьезным успехом с точки зрения нераспространения стало формирование отношений с Индией, при которых страна оказалась предрасположена принять на себя обязательства придерживаться руководящих принципов ГЯП. В рядах Группы на протяжение десятилетий ведется спор о том, 5 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 как ГЯП должна взаимодействовать с третьими странами. Вопрос сводится к определению миссии Группы. На этот счет есть два основных взгляда. Первый заключается в том, что ГЯП должна стать механизмом, устанавливающим правила хорошего поведения в области нераспространения, и должна поддерживать стремление многих неядерных стран установить Дополнительный протокол и полноохватные гарантии МАГАТЭ в качестве международного стандарта в этой области. Второй взгляд основан на том, что ГЯП фактически не имеет ничего общего с ДНЯО и должна сфокусироваться не своей главной цели — обеспечить выполнение всеми странами, обладающие ядерным топливным циклом, ядерным оружием или чувствительными технологиями, руководящих принципов Группы. Уже сегодня мы оказались в ситуации, когда многие государства, обладающие возможностью производить товары, внесенные в контрольные списки, не являются членами ГЯП, не соблюдают руководящие принципы и не участвуют в диалоге. Что еще более важно, вне Группы и ее руководящих принципов находится ряд стран, обладающих ядерным оружием и чувствительной ядерной инфраструктурой, связанной с обогащением урана и переработкой ядерного топлива. Очень важно, чтобы в будущем эти страны соблюдали руководящие принципы и играли по общим правилам. Некоторые дальновидные эксперты, придерживающиеся второй точки зрения, считали, что предоставление Индии изъятия имеет смысл, и с этой точки зрения, они, возможно, были правы. Но для стороннего наблюдателя, динамика предоставления Индии изъятия говорит об уступке со стороны ГЯП. Это было вызвано тем, что политики, продвигавшие эту инициативу в Белом доме, Кремле и других столицах, ставили во главу угла не Группу ядерных поставщиков и ее задачи, а стратегические вопросы, связанные с двухсторонними отношениями с Дели. — В 2011 г. Вы выступили соавтором доклада, в котором предлагали устанавливать взаимоотношения ГЯП со странами вне ДНЯО в соответствии с выполнением последними ряда объективных критериев. Получила ли эта идея поддержку? — Я сомневаюсь, что в результате дискуссии об отношениях ГЯП с Индией и Пакистаном мы увидим набор конкретных критериев, которые страны должны будут соблюсти. Возможно, лучшим подходом к вопросу стала бы следующая концепция. ДНЯО является важным, а по мнению некоторых, ключевым механизмом, участие в котором демонстрирует соответствие самому высокому стандарту в области нераспространения. Но в случае, если страна не является членом договора, возникает вопрос, есть ли другие факторы, которые могут рассматриваться как компенсирующие отсутствие членства в ДНЯО или какимлибо образом демонстрировать приверженность нераспространению. Нужно также помнить, что стандарты в области нераспространения: членство в ДНЯО, Дополнительный протокол — обладают наивысшей ценностью в применении к государствам, не обладающим ядерным оружием и ядерным топливным циклом. 6 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 Что касается Индии и Пакистана, как бы мы к этому ни относились, обе страны обладают растущим арсеналом ядерного оружия, значительными запасами делящихся материалов оружейного качества, а их возможности в ядерной сфере растут день ото дня. В подобной ситуации многие эксперты стали выражать сомнение в том, что ДНЯО должен служить мерилом для этих стран. Они никогда не были частью договора, обладают ядерным оружием несколько десятилетий и провели успешные ядерный испытания. Индия испытала свое ядерное оружие сорок лет назад, Пакистан — в 90-е годы. На календаре — 2015 г., и ни Дели, ни Исламабад, в текущей обстановке не заинтересованы в том, чтобы отыграть все назад. Так что, пожалуй, члены ГЯП должны стратегически осмыслить (во время индийского изъятия этого сделано не было), можно ли в ходе переговоров с Индией и Пакистаном относительно членства в Группе в долгосрочной перспективе добиться от Дели и Исламабада значительных уступок, которые бы снизили уровень ядерной угрозы в Южной Азии и обеспечили поддержку будущих инициатив по укреплению режима нераспространения. Могу только предположить, что члены Группы в будущем будут менее сфокусированы на том, чтобы втиснуть Индию и Пакистан в рамки ДНЯО, что в любом случае не удастся, а вместо этого приложат усилия к тому, чтобы заставить эти страны в обмен на членство в Группе выполнить ряд условий, которые бы позволили приблизиться к улучшению международных механизмов в области нераспространения. При этом сам факт членства уже будет значительным плюсом, поскольку обе страны официально присоединятся к руководящим принципам ГЯП наравне с другими членами Группы. Если ситуация будет развиваться в этом направлении, членство Индии и, в перспективе, Пакистана в ГЯП станет более вероятным, но Дели и Исламабад будут должны проявить политическую волю и продемонстрировать Группе, что они готовы принять далеко идущие меры в этой сфере. — Вы не упомянули еще одно государство, находящееся в ситуации, схожей с Индией и Пакистаном, а именно Израиль. На Ваш взгляд, есть ли перспективы для присоединения Тель-Авива к ГЯП? — На данном этапе — нет, поскольку любое решение по присоединению Израиля к ГЯП будет воспринято на Ближнем Востоке, как подливание масла в огонь региональных конфликтов. Так что, если только Израиль не примет принципиального решения способствовать снижению уровня враждебности в регионе, понизить конфликтный потенциал в сфере оружия массового уничтожения и развивать меры по укреплению доверия, которые принесут заметный результат, ни одно из государств-членов Группы не будет готово начать серьезную дискуссию о присоединении Тель-Авива к ГЯП. При этом, из трех стран про которые мы говорим, только у одного государства отношения с Группой находятся столь высоком уровне, который подразумевает принятие руководящих принципов. Израиль достиг с Группой далеко идущих договоренностей. Тель-Авив проинформировал ГЯП, что страна придерживается руководящих принципов, в этом Израиль далеко опередил и Индию, и Пакистан. 7 Марк Хиббс, «Обсуждая членство Индии, Группе ядерных поставщиков придется задуматься о вопросе Пакистана» Ядерный контроль. Выпуск #13 (472), ноябрь 2015 — Иран обладает значительными возможностями в ядерной сфере, но не является членом Группы. На Ваш взгляд, учитывая заключенное соглашение по иранской ядерной программе, стоит ли ожидать переговоров о его вступлении в ГЯП? — Нет. Если мы вернемся к дискуссии о членстве Индии и Пакистана в ГЯП, очевидно, что обе страны будут оценивать, в том числе, основываясь на их прошлой деятельности. Индия настаивает, что ее не в чем упрекнуть с точки зрения нераспространения, веским доводом в ее пользу является тот факт, что страна не передавала ядерные технологии в чужие руки. В этом преимущество Дели по сравнению с Исламабадом, который, как мы знаем, до недавнего времени очень плохо обеспечивал нераспространение своих ядерных технологий. В случае с Ираном, можно предположить, что 20-летний период систематического введения МАГАТЭ в заблуждение касательно выполнения страной своих обязательств в сфере гарантий будет еще долго являться препятствием к вступлению Тегерана в ГЯП. 8
