Основные контуры региональной политики Республики Казахстан

Институт мировой экономики и политики
при Фонде Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации
Екатерина Беркутова
Основные контуры
региональной политики
Республики Казахстан:
стратегическое планирование,
власть и экономика
Доклад
Ноябрь 2015 г.
Институт мировой экономики и политики
при Фонде Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации
Доклад
Ноябрь 2015 г.
Основные контуры региональной политики
Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Екатерина Беркутова
Астана – Алматы, 2015 г.
© Институт мировой экономики и политики (ИМЭП) при Фонде
Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации
Aстана: Назарбаев Центр, ул. Енбекшилер, 10, 010018, Казахстан.
Тел. 7(717) 270-83-37.
Алматы: ул. Махатмы Ганди, 10, 050059, Казахстан.
Тел. 7(727) 270-04-80, Fax 7(727) 270-05-13,
http://www.iwep.kz, office@iwep.kz
facebook.com/iwep.kz twitter.com/IWEPkz
Институт мировой экономики и политики (ИМЭП) при Фонде Первого
Президента Республики Казахстан создан в 2003 году. Деятельность ИМЭП
направлена на научные исследования проблем мировой экономики, международных отношений, геополитики, безопасности, интеграции и евразийства, а также на изучение деятельности Первого Президента Республики
Казахстан и его вклада в создание и укрепление Казахстана как независимого
государства, в развитие международного сотрудничества и содействие миру и
стабильности. ИМЭП сочетает в своей деятельности независимый характер
исследований с активным участием в общественной дискуссии и системной вовлеченностью в реальные процессы трансформации в Казахстане.
Независимый общественный статус института способствует его участию в
выявлении и выражении национальных интересов страны.
Екатерина Беркутова
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан: стратегическое планирование, власть и экономика. Институт мировой экономики
и политики (ИМЭП) при Фонде Первого Президента Республики Казахстан
– Лидера Нации. – Астана – Алматы, 2015. – 72 с.
©При цитировании ссылка на данную публикацию обязательна. Не разрешается копирование и перепечатка без согласия Института мировой экономики
и политики при Фонде Первого Президента Республики Казахстан. По всем
вопросам обращаться по тел. +7 (727) 270-04-80 или e-mail: offce@iwep.kz
Содержание
Введение......................................................................................................................6
1. Развитие региональной политики Республики Казахстан...............12
1.1. Региональная политика 1996–2002 годов. 1-й этап.............................14
1.2. Программные документы о территориальном развитии
Казахстана, 2006–2015 годы. 2-й этап.....................................................21
1.3. Программа развития регионов
до 2020 года. Современный этап..............................................................28
2. Организация региональной власти в Казахстане................................37
2.1. Местные исполнительные органы власти.....................................39
2.2. Местное самоуправление в Казахстане...........................................45
3. Экономическое положение регионов
и межбюджетные отношения......................................................................54
Заключение..............................................................................................................70
Екатерина Беркутова
Введение
Региональная политика является одним из важных направлений деятельности любого государства. Для Казахстана ее значение особенно велико в
связи с занимаемыми им весьма значительными территориями, которые в
том числе граничат с такими крупными государствами, как Китай, Россия и
Узбекистан. В этой ситуации обеспечение связанности регионов в рамках
единой региональной политики являлось важной стратегической задачей
государственного развития Казахстана с первых лет независимости, и этот
процесс продолжается до сих пор.
Региональная политика Республики Казахстан ориентирована на достижение таких общих для многих государств целей, как создание и укрепление
единого экономического пространства (в масштабах страны), обеспечение
экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности, относительное выравнивание условий социально-экономического развития территорий и др.1 В то же время региональная политика
является ответом на специфичные для каждого государства проблемы развития. Поэтому цель и задачи, закладываемые в ее основу, варьируются в
зависимости от стоящих перед страной вызовов и планируемых конечных
результатов.
Так, после распада СССР Казахстану в рамках региональной политики
было необходимо выстроить новую систему управления центр – регионы,
систему межбюджетных отношений. Также наиболее актуальными были
вопросы безопасности: сохранение целостности территории страны,
укрепление приграничных регионов. С точки зрения экономики, стояла
задача обеспечить переход к рыночной модели, связать регионы, наладить
их экономическое взаимодействие. Потому что в результате нахождения в
командно-административной экономической системе производство предприятий многих областей было ориентировано на предприятия других бывших социалистических республик. Следовательно, встала необходимость
преодолеть разрыв этих экономических связей.
Человеческое развитие в Казахстане/ www.undp.kz/library_of_publications/files/1615-30879.pdf С. 351.
Мұқан Б. Актуальные вопросы экономической специализации регионов в условиях постиндустриальной экономики// Экономика и статистика, 2014. № 1. С. 91–95.
1
2
6
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Кроме того, с позиции советской экономики рациональным считалось
размещение производства там, где на территории республик было наиболее
удобно расположить звенья единой экономической системы и замкнуть цепь.
Это во многом стало причиной неравномерного размещения по территории Казахстана производительных сил. Во времена СССР вокруг заводов
и фабрик возникали рабочие поселки, затем и города. Так постепенно
складывался существующий дисбаланс в расселении населения и экономическом развитии регионов Казахстана.2 Ситуация с диспропорциями была
усугублена активными миграционными процессами начала 1990-х годов.
Помимо этого при разработке региональной политики, как в первые годы
независимости, так и сейчас, значимым фактором остается обширная территория государства и низкая плотность населения. Что, в свою очередь,
актуализирует проблему связанности областей и населенных пунктов, развития транспортной инфраструктуры и коммуникаций между ними.
Решение этих задач в начале 1990-х годов требовало оперативности действий от власти, у которой было мало опыта в выработке собственной региональной политики. Определенная неопытность в этом вопросе сказалась
на характере первых программных документов, в которых формулируются
цели и задачи региональной политики Казахстана и наблюдается поиск ее
основ. Подробнее их содержание будет проанализировано в первом разделе
данного доклада. Однако со временем повышается качество регулирующих
эту сферу стратегий и программ, определяется стержневая идея, вокруг которой планируется выстраивать региональную политику страны. Необходимость качественной региональной политики в республике обусловлена
существующими диспропорциями по значительной доле основных показателей в социально-экономическом развитии регионов: от численности
населения (2,7 млн. человек – Южно-Казахстанская область, 567 тыс. человек
– Атырауская область), размера среднемесячной заработной платы (77 618
тенге – Северо-Казахстанская область (СКО), 229 157 тенге – Мангистауская
область) до уровня ВРП (2,1% – СКО, 20,2 – город Алматы).3
Об уточненной численности населения Республики Казахстан на начало 2009–2015 гг./ stat.gov.kz/
faces/wcnav_externalId/homeNumbersPopulation?lang=ru; Численность и заработная плата работников
Республики Казахстан, 1-й квартал 2015 года. – Статистика труда и занятости. 18-я серия. С. 32/
http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNumbersLabor?lang=ru&_afrLoop=17786118851880559#%
40%3F_afrLoop%3D17786118851880559%26lang%3Dru%26_adf.ctrl-state%3D1a8fforkz2_47; Валовой
региональный продукт Республики Казахстан. – Национальные счета. 1 серия, 2013 год. С. 21./ http://
stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNationalAccountIntegrated?lang=ru&_afrLoop=1778616436663
7515#%40%3F_afrLoop%3D17786164366637515%26lang%3Dru%26_adf.ctrl-state%3D1a8fforkz2_60
3
7
Екатерина Беркутова
Безусловно, сглаживание диспропорций является стратегической задачей региональной политики, в то же время перед Казахстаном возникает
ряд новых вызовов и задач, требующих решения посредством проведения
эффективной региональной политики. Так, необходимо обеспечить экономическую стабильность государства и регионов в условиях падения цен
на сырьевые товары, замедления экономик крупных торговых партнеров
Казахстана. Данные проблемы вызвали определенные сложности на крупных
промышленных предприятиях страны, от которых в значительной степени
зависит социально-экономическое развитие тех регионов, на территории
которых они расположены. В таких условиях государство должно оперативно реагировать, вносить изменения в содержание региональной политики.
Важнейшим фактором проведения эффективной региональной политики
государства является модель региональной власти – власти на уровне административно-территориальных единиц первого порядка. Организация региональной власти напрямую связана с организацией общенациональной власти:
• в унитарных государствах организация региональной власти характеризуется контролем со стороны центральной власти, т.е. созданием
политически зависимых властных органов
• в федеративных государствах организация региональной политики выступает проекцией общенациональной власти, повторяя аналогичные
организационные формы на более низком управленческом уровне.
В различных государствах с федеративной политико-территориальной организацией существуют различные модели организации региональной власти:
• модель выборного руководителя регионов, при которой глава региона непосредственно избирается населением и обладает высоким
уровнем легитимности. Данная модель чаще всего встречается в президентских республиках (США, Мексика, Аргентина, Бразилия, Россия)
• парламентская модель, при которой региональная власть формируется по принципу парламентской республики: население региона
избирает законодательный орган, который формирует правительство
региона и избирает главу этого правительства. Он становится руководителем региона (Германия, Австрия, Бельгия)
• модель назначаемого губернатора, при которой население избирает
законодательный орган, который формирует региональное правительство. Но руководитель региона назначается главой государства
(Индия, Пакистан)
8
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
• монархическая модель, при которой во главе регионов стоят наследные правители (ОАЭ, Малайзия)
• швейцарская, основной особенностью которой является то, что
население регионов выбирает и законодательные, и исполнительные
органы власти. Кроме того, в некоторых регионах выборы проводятся
на собраниях граждан.4
Таким образом, в федерациях реализуются различные модели организации региональной власти с позиции отношений «центр – регионы»: от
значительного контроля до практически независимых от центра административно-территориальных единиц.
В свою очередь, в унитарных государствах, в число которых входит и
Республика Казахстан, отсутствует самостоятельное региональное управление, а организация региональной власти представлена следующими
моделями:
• централизованная модель, при которой регионы управляются структурами центральной администрации а их руководство назначается
центром
• дуалистическая модель, при которой функционируют и представители центральной администрации, и органы местного самоуправления.
Данная модель характерна практически для всех унитарных европейских государств, в которых действуют назначенные центральной
властью чиновники и представительные органы – ассамблеи, являющиеся органами местного самоуправления. В свою очередь, процедуры
формирования представительных органов различаются: избираются
населением (Франция, Швеция) или собираются из представителей
органов местного самоуправления более низкого управленческого
уровня
• англосаксонская модель, при которой региональная власть является
органом местного самоуправления: население избирает представительный орган самоуправления, который формирует исполнительный
орган (Великобритания, Ирландия)
• квазифедеральная модель, при которой население избирает не только представительный орган, но и главу региона (Колумбия, Япония).5
4
5
Курс «Политическая регионалистика»/ http://nicbar.ru/region_09.htm
Курс «Политическая регионалистика»/ http://nicbar.ru/region_09.htm
9
Екатерина Беркутова
Для многих республик постсоветского пространства характерно выстраивание различных вариаций дуалистической модели организации региональной власти. В Кыргызской Республике главы местных государственных
администраций назначаются на должность премьер-министром по предложению совместного заседания местных кенешей (представительных органов
местного самоуправления).6 В Республике Узбекистан высшее должностное
лицо области, района и города (хоким) возглавляет одновременно представительную (Кенгаши народных депутатов) и исполнительную власть
на местах. Хокимы административно-территориальных единиц первого
порядка назначаются президентом.7 В Республике Беларусь применяется
аналогичная процедура, но отличается механизм предложения и утверждения кандидатуры.8 Однако реализация данной модели в этих странах
существенно отличается от европейской практики. Для них характерна
большая централизация и ограниченность полномочий органов представительной власти.
В то же время в Российской Федерации можно наблюдать применение
различных моделей организации региональной власти. Так, с 1992 по 1996
год отдельные главы регионов избирались, большая часть назначалась. В
период с 1996 по 2004 год почти все губернаторы избирались посредством
прямого голосования. С 2005 по 2012 год главы регионов назначались президентом,9 после было осуществлено возвращение к модели выборного
руководителя регионов.10
Организацию региональной власти в Казахстане также можно отнести ко
второй, дуалистической, модели, потому что наряду с акимами, назначаемыми президентом главами регионов, и территориальными подразделениями
центральных исполнительных органов, функционируют избираемые гражданами органы местного самоуправления – маслихаты. Однако ведущая роль
6
Конституция Кыргызской Республики, ст.111/ http://online.adviser.kg/Document/?doc_
id=30778565&mode=all; Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении», статьи 21,
40/ http://citykr.kg/start/ru/pravo/zakon-kr
7
Закон Республики Узбекистан «О государственной власти на местах», статьи 1 и 2/ http://www.lex.
uz/pages/GetAct.aspx?lact_id=112168
8
Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении», статьи 2, 7, 9, 38, 46/
http://www.aor.by/management/21.html
9
Возвращение к назначаемости глав регионов обосновывалось в первую очередь усилением на
местах региональных кланов, которые в условиях неразвитого гражданского общества и партийной
системы, приходили к власти в регионах и использовали ее для решения собственных экономических
задач/Государство и эволюция: http://www.rg.ru/2004/11/19/putin.html
10
Бакли Н., Гарифуллина Г., Рейтер Дж., Фрай Т. Политэкономия выборов и назначений губернаторов
в России, 2013. С. 10/ http://www.hse.ru/data/2013/08/16/1290207195/WP1_2013_04.pdf
10
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
в управлении регионами на местах принадлежит местным исполнительным
органам. Такая форма организации власти исходит из унитарной модели
политико-территориального устройства республики, института сильной
президентской власти, характеризующейся ярко выраженной вертикалью.
Еще одной важной причиной выбора такой модели является установка на
стабильность, которая должна обеспечить экономическое развитие в переходный период. Этим объясняется необходимость контроля за развитием
регионов из центра. Но в последние годы наблюдается процесс делегирования отдельных властных полномочий из центра в регионы.
Для понимания основных контуров региональной политики Республики
Казахстан необходимо ответить на следующие вопросы:
• относительно стратегического планирования и содержания региональной политики в республике: каковы общие характеристики
региональной политики Казахстана, соблюдается ли преемственность при ее выработке, насколько она эффективна? Произошло ли
изменение стоящих перед ней целей и задач? Каковы направления
современной региональной политики?
• относительно модели управления регионами: какие тенденции в
организации региональной власти наблюдаются? Как выстраиваются
властные отношения между центром и регионами? Какова система
сдержек и противовесов между акиматами и маслихатами? Как происходит развитие местного самоуправления на более низком управленческом уровне?
• относительно экономического блока: каково экономическое положение регионов? Как осуществляются межбюджетные отношения?
Какова бюджетная обеспеченность регионов, какие из них выступают
донорами, какие – реципиентами?
11
Екатерина Беркутова
1. Развитие региональной политики
Республики Казахстан
На современном этапе целью региональной политики Республики Казахстан является создание рациональной территориальной организации экономического потенциала и благоприятных условий для жизнедеятельности населения.11 Нужно отметить, что регионом называется часть территории республики,
включающая несколько населенных пунктов. К понятию «регион» относятся
область, район и сельский округ как основные звенья административно-территориального устройства (согласно законодательству Казахстана12). Говоря об
отношениях между центром и регионами в Казахстане, под последними чаще
всего подразумеваются области (14 областей) в республике, столица – город
Астана и город республиканского значения – Алматы.
При осуществлении региональной политики многие государства сталкиваются с выбором: развивать перспективные регионы или поддерживать
отстающие. Каждый делает свой выбор. В данном вопросе Казахстан придерживается стратегии сбалансированного развития, которая выступает
«базовой идеологией» региональной политики страны. Она основывается на:
1) рациональном балансе приоритетного развития перспективных цент­
ров экономического роста и
2) поддержании регионов с низким экономическим потенциалом на
минимально достаточном уровне стандарта качества жизни.13
Успешность реализации данной стратегии зависит от многих факторов, в
частности от экономических возможностей государства, качества программ
развития территорий, контроля за направляемыми ресурсами и др. Однако
сбалансированное развитие представляется одним из оптимальных путей
устойчивого развития Казахстана.
Первым в истории независимого Казахстана программным документом,
посвященным государственной региональной политике, является принятая
в 1996 году и рассчитанная до 2010 года Концепция региональной политики
Так указывается в «доктрине» региональной политики – Прогнозной схеме территориально-пространственного развития страны до 2020 года/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1100000118
12
Закон Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики
Казахстан»/ online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=1007265
13
Программа развития регионов до 2020 года/ http://www.nomad.su/?a=3-201502160034
11
12
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Республики Казахстан.14 До окончания срока ее действия в 2002 году принимается другая Концепция региональной политики на 2002–2006 годы.15 В
2006 году утверждается Стратегия территориального развития страны до 2015
года.16 Однако в 2011-м утверждается Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года.17 В рамках Прогнозной схемы
в этом же году принимается программа «Развитие регионов» (рассчитана до
2020 года). Но постановлением правительства в 2014 году принимается новая
Программа развития регионов до 2020 года,18 в которую в 2015-м вносятся
коррективы.19 Конечно, можно предположить, что такая смена программных
документов вызвана необходимостью оперативного реагирования на меняющуюся ситуацию в регионах и экономике страны или реализации поставленных целей раньше установленного срока. Но последнее предположение
нельзя отнести к первым концепциям региональной политики, потому что
уже в последующих программах признается неисполнение некоторых поставленных в них задач. В частности, так и не была достигнута цель уменьшения
диспропорций в социально-экономическом развитии регионов.
Это также наводит на мысль о происходящем в этих документах поиске
содержания региональной политики Казахстана. Нужно отметить растущее
качество более поздних программных документов, с определением индикаторов выполнения программ, более четкой их разработанностью и др.
Однако эффективность в целом региональной политики во многом зависит
от преемственности принимаемых программ, вопрос, который будет изу­
чаться ниже. В качестве причин такой сменяемости нельзя также исключать
неудовлетворительное качество разработанных программных документов.
Тем более что для некоторых других программ характерны методические
недочеты при определении показателей, слабая связь между стратегическим
и бюджетным планированием, дублирование программ и др.20
Концепция региональной политики Республики Казахстан/ http://kazakhstan.news-city.info/docs/
sistemsl/dok_pegygi.htm
Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 годы/ http://tengrinews.
kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/hozyaystvennaya_deyatelnost/idP010001598_/
16
Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года/ http://adilet.zan.kz/rus/
docs/T060000167_
17
Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года/ http://adilet.
zan.kz/rus/docs/U1100000118
18
Программа развития регионов до 2020 года/ http://www.hcsbk.kz/ru/news/362-programma-razvitiyaregionov-do-2020-goda
19
Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 января 2015 года № 15 «Об утверждении Программы развития регионов до 2020 года»/ http://www.nomad.su/?a=3-201502160034
20
Пример ГП ФИИР. Ахметжанова С., Копешова К., Кузгибекова С., Тусупбеков М. Бюджетная политика Республики Казахстан: проблемы и перспективы// Экономика и статистика, 2014. № 4. C.120.
14
15
13
Екатерина Беркутова
1.1. Региональная политика 1996–2002 годов.
1-й этап
Концепции региональной политики 1996 и 2002 годов направлены на
выравнивание уровней социально-экономического развития регионов.
В первой цель региональной политики определяется как создание относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и
эффективное использование ресурсно-производственного потенциала
каждого региона. Осуществлять это планировалось на основе рационального территориального разделения труда и формировании принципов
развития территориального самоуправления. Реализация концепции
1996 года поделена на 3 этапа: первый – с 1996 по 1997-й, второй – с
1998 по 2000-й, третий – с 2001 по 2010 год. Предпосылками реализации
региональной политики на первом этапе должны были стать, во-первых,
разработка комплекса мер, обеспечивающих относительную самостоятельность регионов. Во-вторых, определение территориальных приоритетов
для развития. И, в-третьих, сочетание селективной государственной поддержки со стимулированием экономической активности на всей территории. Задачи региональной политики в концепции 1996 года отчетливо
отражают состояние экономики страны в это время. Так, были слабо
развиты региональные и общереспубликанский рынок товаров, труда и
капитала, рыночная инфраструктура. Эти объекты планировалось развивать в 1998–2000 годах, параллельно с реструктуризацией хозяйства малых
и средних городов и созданием материальной основы для возрождения
отсталых аулов и сел. В течение третьего этапа предполагалось заняться
формированием рациональной пространственной структуры экономики,
преодолением депрессивного состояния экономики и социальной сферы
в регионах, особенно в слаборазвитых.
В концепции 1996 года отмечается углубление дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. В качестве причин
этого в документе называются: 1) недостатки проводимой региональной
политики и 2) отсутствие разграничения функций центральных и местных
исполнительных органов. В этой концепции закладывается дифференцированный подход к развитию регионов с учетом их особенностей и с
целью более полного раскрытия их потенциала. Он в дальнейшем применяется и в других программных документах по региональной политике.
14
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
В данном случае для определения общереспубликанских региональных
приоритетов выделяют три группы регионов с позиций формирования
налоговой и бюджетной политики: где уровень доходов на душу населения
больше, равен и меньше среднереспубликанских показателей. На тот момент ситуация по группам сложилась соответственно следующим образом:
1) Акмолинская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская (ВКО), Карагандинская, Мангистауская, Павлодарская области и г. Алматы;
2) Атырауская, Жезказганская,21 Костанайская, Северо-Казахстанская
(СКО), Тургайская22 области;
3) Алматинская, Жамбылская, Западно-Казахстанская (ЗКО), Кызылординская, Кокшетауская,23 Семипалатинская,24 Талдыкорганская25 и
Южно-Казахстанская (ЮКО) области.
21
В 1997 году вошла в состав Карагандинской области/ https://ru.wikipedia.org/wiki/Джезказганская_область.
22
В 1997 году ее территория разделена между Костанайской и Акмолинской областями/ https://
ru.wikipedia.org/wiki/Тургайская_область_(Казахстан).
23
В 1997 году упразднена, вошла в состав СКО, в 1999-м часть территории вошла в состав Акмолинской области/ https://ru.wikipedia.org/wiki/Кокчетавская_область.
24
В 1997 году упразднена, вошла в состав ВКО/ https://ru.wikipedia.org/wiki/Семипалатинская_область_(Казахстан).
25
В 1997 году упразднена, вошла в состав Алматинской области/ https://ru.wikipedia.org/wiki/ТалдыКурганская_область.
15
Екатерина Беркутова
Этот способ группировки планировалось применять на первом и втором
этапах, когда «сохранялась необходимость межрегионального перераспределения финансовых средств». Отмечается, что регионы первой и третьей
группы приоритетны. Следовательно, государство было нацелено уделять
особое внимание наиболее развитым и отстающим регионам. Помимо этого
регионы были разделены по принципу специализации:
1) регионы, обладающие запасами минеральных ресурсов стратегического характера,
2) с высоким научно-производственным потенциалом, ярко выраженной
специализацией отраслей тяжелой индустрии,
3) агропромышленные регионы, которым принадлежит ведущая роль в
формировании продовольственного фонда страны,
4) депрессивные регионы.
Делалось это для определения внутрирегиональных приоритетов и
конкретизации механизмов рыночных процессов, в чем была необходимость в конце 1990-х годов. Для каждой группы в концепции разработаны
свои методы и средства реализации задач. Уже в 1996 году наблюдается
понимание важности процесса децентрализации. Так, устанавливается,
что данный документ исходит из требований поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень, расширения
прав местных органов власти и повышения их ответственности. Можно
сказать, что эти требования начали постепенно удовлетворяться примерно
через 10 лет.
В концепции 1996 года также четко прослеживается установка первых
лет независимости, актуальная и сейчас, об ориентации на привлечение
инвестиций и наращивание экспорта при формулировании задач развития
регионов. Таким образом, эта концепция ориентирует регионы на деятельность в рамках рыночной экономики и укрепление своих позиций через
использование существующего потенциала.
Чтобы подвести некоторые итоги реализации этой концепции можно
обратиться к статистическим данным на момент принятия концепции
2002–2006 годов (табл. 1). В частности, определить, произошли ли изменения в группировке регионов по уровню доходов на душу населения по
сравнению с ситуацией 1996 года.
16
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Таблица 1. Номинальные денежные доходы
на душу населения (2001 год)
Номинальные денежные доходы на душу населения в сравнении
с республиканским показателем, по стране – 79 258 тенге26
меньше
Акмолинская (60 556)
Алматинская (47 043)
Жамбылская (43 790)
Костанайская (65 796)
Кызылординская (56 968)
СКО (62 797)
ЮКО (39 273)
равен
Актюбинская (82 453)
ВКО (81 992)
больше
Атырауская (189 952)
ЗКО (97 873)
Карагандинская (88 986)
Мангистауская (174 951)
Павлодарская (85 445)
Алматы (148 137)
Данные таблицы показывают, что по прошествии пяти лет после принятия концепции 1996 года ситуация с доходами на душу населения в группе
«меньше» не изменилась для Алматинской, Жамбылской, Кызылординской
областей и ЮКО. Но к ним из группы «равен» перешли Костанайская область
и СКО. Кроме того, Акмолинская область переместилась из группы «больше»
сразу в группу «меньше». Противоположное перемещение по уровню доходов
на душу населения совершила ЗКО: из группы «меньше» в группу «больше».
Аналогичное движение в сторону увеличения доходов, но уже более плавное,
наблюдается у Атырауской области, перешедшей из группы «равен» в группу
«больше». В последней группе остались на своих позициях Карагандинская,
Мангистауская, Павлодарская области и город Алматы. Следовательно, смогли
улучшить свои позиции только богатые энергетическими ресурсами ЗКО и
Атырауская область, что объясняется почти преимущественным инвестированием этих регионов в конце 1990-х – начале 2000-х годов. В свою очередь,
снизились доходы на душу населения в четырех областях. Следовательно, в
2001 году в регионах с уровнем доходов на душу населения меньше среднереспубликанского показателя проживало 7 541 600 человек, или примерно
51 проц. от населения Казахстана на тот момент.27
Возвращаясь к влияющему на положение регионов объему инвестиций,
нужно отметить, что в самой Концепции региональной политики 2002–2006
Социально-экономическое развитие Республики Казахстан январь–декабрь 2001 года. С. 110/
http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/publicationsSocial2001?_afrLoop=17788417834168010#%40
%3F_afrLoop%3D17788417834168010%26_adf.ctrl-state%3Dblcrhxkry_85
27
Социально-экономическое развитие Республики Казахстан январь–декабрь 2001 года. С. 293/
http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/publicationsSocial2001?_afrLoop=17788417834168010#%40
%3F_afrLoop%3D17788417834168010%26_adf.ctrl-state%3Dblcrhxkry_85
26
17
Екатерина Беркутова
годов подчеркивается дисбаланс в их поступлении. В частности, приводятся
данные, что на начало 2000-х годов 51 проц. инвестиций был направлен
в нефтяные области страны с инвестиционным потенциалом в 18%. В то
время как в регионы, где находится 57% инвестиционного потенциала, направлено менее 1/3 инвестиций. Высказываются опасения, что ситуация с
инвестициями может изменить территориальную организацию производства страны, привести к межрегиональным диспропорциям в уровне социально-экономического развития. В свою очередь, недостаток инвестиций
в «старопромышленные» регионы может закончиться их превращением в
депрессивные. Можно сказать, что многие опасения подтвердились. Это все
говорит о трудностях с реализацией цели региональной политики конца
1990-х годов о создании относительно равных возможностей для жизнедеятельности населения и эффективного использования ресурсно-производственного потенциала каждого региона. Также эффективность концепции
1996 года можно оценить на основании того факта, что дифференциация
регионов усилилась, социально-экономические проблемы обострились (из
Концепции региональной политики на 2002–2006 годы).
Видимо, поэтому в новой Концепции региональной политики от
2002 года целью региональной политики прямо объявляется снижение
существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития. Ее реализации должно было способствовать осуществление важных инвестиционных проектов в сочетании с политикой
избирательной поддержки проблемных регионов. Нужно отметить, что
из механизмов реализации цели по сравнению с прошлой концепцией
региональной политики убран пункт о развитии территориального самоуправления. Тогда как между целями двух концепций наблюдается преемственность. Под самой же региональной политикой в новой концепции
понимается комплекс мер, применяемых государством для эффективного
и гармоничного развития регионов, предоставление проблемным регионам равных возможностей с остальными для достижения равноценных
условий жизни, занятости.
Ориентацию на сглаживание диспропорций и поддержку проблемных
территорий в этом программном документе можно объяснить такими показателями, как отношение между максимальной и минимальной величиной
валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, составившего
11,6 в 2000-м году (Атырауская область – 581,7 тысячи тенге и Жамбылская
область – 50,2 тысячи тенге). Кроме того, разница между регионами по уров-
18
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
ню среднедушевых денежных доходов достигала в то время 3,2 раза. Тогда
как в среднем по республике в структуре расходов 85,2 проц. приходилось
на потребительские расходы.
Среди задач региональной политики в данной концепции выделены:
• обеспечение поступательного и сбалансированного социально-экономического развития регионов
• оказание государственной поддержки проблемным малым городам и
депрессивным отдаленным сельским районам
• разработка и проведение государственной политики по укреплению
экономического потенциала приграничных районов, особенно южных, для обеспечения безопасности страны
• дальнейшее совершенствование отношений между центральными и
местными органами управления
• рациональное расселение населения на территории Казахстана.
Задача относительно рационального расселения населения, как ранее
отмечалось, была актуальна с первых лет независимости Казахстана из-за
дисбаланса территориальной организации производства. Что повлекло
за собой неравномерность расселения. Еще большую актуальность этой
проблеме придали происходившие миграционные процессы на территории Казахстана (и внешняя и внутренняя миграция). Поэтому понятно внимание к этому вопросу и укреплению приграничных районов в
концепции. Также, несмотря на то что в цели концепции нет отметки о
развитии местного самоуправления, отдельной задачей региональной политики выделен пункт о совершенствовании отношений между уровнями
власти. Что позволит учитывать специфику интересов регионов, говорится
в концепции, и эффективно использовать ресурсный потенциал. Следовательно, и в прошлой и в этой концепциях региональной политики
прослеживается понимание значимости рационального разграничения
полномочий между уровнями власти.
В принципах региональной политики, обозначенных в концепции,
сочетается избирательная поддержка экономики проблемных регионов и
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое
значение для государства. Учитывая в начале 2000-х годов наличие проблем во многих городах, особенно в малых и моногородах, в концепции
определены приоритеты региональной политики, по которым предполагалось направлять средства поддержки и стимулирования в проблемные
19
Екатерина Беркутова
регионы. Также указываются критерии отбора городов и районов для
оказания поддержки.
Дифференцированный подход к развитию регионов применяется и
в этой концепции региональной политики. Только в данном случае они
сгруппированы по так называемому проблемному принципу (схожесть и
общие проблемы), номер группы также связан со средними показателями
регионов по ВРП и уровню жизни населения:
1) Астана и Алматы, которые обладают диверсифицированной промышленностью, развитым финансовым сектором и высоким научнотехническим потенциалом;
2) богатые углеводородными минеральными ресурсами Атырауская и
Мангистауская области;
3) промышленные области, богатые природными минерально-сырьевыми ресурсами: ВКО, Карагандинская и Павлодарская;
4) группа богата природными ресурсами и располагает значительными
сельскохозяйственными угодьями: Актюбинская, Костанайская, Жамбылская области и ЮКО;
5) регионы промышленно-аграрной направленности: ЗКО, СКО;
6) аграрные области: Акмолинская, Алматинская и Кызылординская.
Для каждой группы в концепции определены свои проблемы и выработаны свои задачи по развитию.
Таким образом, Концепция региональной политики на 2002–2006 годы
вырабатывает направления деятельности для регионов в условиях институционально оформленной рыночной экономики. И старается сгладить
дисбалансы от неравномерного размещения производственных мощностей,
поступления инвестиций, расселения населения и др. В этом документе
наблюдается преемственность вектора региональной политики страны в
целом, сохранение ориентира на поддержку наиболее развитых и отстающих регионов (более подробная проработка условий оказания помощи), а
также дифференцированный подход к их развитию. Что позволяет лучше
фокусироваться на проблемах той или иной группы регионов.
20
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
1.2. Программные документы
о территориальном развитии Казахстана, 2006–2015 годы.
2-й этап
После окончания срока действия концепции 2006 года контуры региональной политики страны стала определять Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года, утвержденная Указом
президента. Она начала действовать в период, когда надвигался мировой
экономический кризис, в республике разрабатывалась конституционная
реформа, работала комиссия по демократизации. Последнее должно было
придать новый импульс развитию страны. Это было необходимо в условиях
ситуации в мировой экономике. Ключевое значение в данной стратегии
имеет отход от практиковавшейся ранее концепции равномерного развития территорий. В документе указывается, что на смену этой концепции
должна прийти концепция поляризованного развития, где полюсами роста
могут стать наиболее динамично развивающиеся города или регионы. Они
должны быть интегрированы с региональными и глобальными рынками и
выступать в роли «локомотивов» для всех остальных регионов страны, а в
перспективе для всего Центрально-Азиатского региона.
Обеспечение устойчивого развития страны и создание благоприятных
условий для жизнедеятельности населения определяется целью стратегии.
Ее реализация должна была осуществляться на основе:
• формирования конкурентоспособных специализаций в региональной
(Центральной Азии) и мировой экономике
• рациональной пространственной организации экономического потенциала и расселения населения.
На основании некоторых данных стратегии можно сделать вывод, что
в этот период усугубляются региональные диспропорции, сохраняется неравномерность размещения производственных мощностей и расселения
населения. Следовательно, перед региональной политикой Казахстана
стояли все те же задачи.
Относительно вопроса расселения населения в стратегии предлагается
переход к осевому методу формирования территориального пространства
страны. Каркасом его, согласно стратегии, должны стать существующие и
намечаемые транспортно-коммуникационные коридоры. Узлами – круп-
21
Екатерина Беркутова
ные города-лидеры, интегрированные с региональными и глобальными
рынками. Предлагается создание трех осей территориального развития:
Северной, Южной и Центральной. Приоритетом системы расселения, в
свою очередь, должен стать переход с экстенсивного на интенсивный этап
процесса урбанизации. Основой системы расселения планировалось сделать крупные городские агломерации вокруг полюсов роста и тяготеющих
к ним населенных пунктов.
В стратегии закладывается уровневый подход к городам. Предусматривается приоритетное развитие городов двух уровней: города-лидеры и
опорные города. В качестве будущих городов-лидеров называются Астана
и Алматы. Кроме того, в отдаленной перспективе в качестве потенциальных полюсов роста указываются Атырау, Актау или Актобе. Опорными
городами национального уровня – областные центры и город Семей. Также
уделяется особое внимание сельским, неблагополучным и приграничным
территориям. В частности, говорится о необходимости предупреждения
доминирования в приграничных территориях экономики приграничных
регионов сопредельных стран и демографического давления.
В документе не ставится задача устранить межрегиональные диспропорции, но создать условия для рациональной территориальной организации
экономического потенциала, эффективного использования ресурсов региона, географического положения. Однако предусматривается проведение
22
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
компенсирующей региональной политики. Что подразумевает выравнивание обеспеченности инфраструктурой, предоставление основных, гарантированных государством услуг на проблемных территориях.
В стратегии уделяется много внимания конкурентоспособности и специализации регионов. Для дальнейшего экономического развития предлагается
использование таких механизмов, как региональные кластеры, социальные
предпринимательские корпорации (СПК), создание специальных экономических зон (СЭЗ) и индустриальных парков.
Таким образом, Стратегия территориального развития Республики
Казахстан до 2015 года вводит в программные документы о региональной
политике такие ключевые в будущем понятия, как «полюса роста», «агломерации», «опорные города». Главной задачей для регионов определяется
конкурентоспособность и специализация. В документе предлагаются конкретные подходы к размещению производственных мощностей и системе
расселения населения. Ключевое значение, помимо этого, имеет объявление
смены концепции равномерного развития территорий на концепцию поляризованного развития, но включающую компенсирующую региональную
политику в отношении проблемных территорий.
Отдельные положения стратегии были более детально проработаны, и в
2011 году Указом президента утверждается Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года. По-видимому, одна из
причин разработки этого документа связана с необходимостью реализации
утвержденного в 2010 году Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года.28 В нем, в частности, говорится, что «диверсификация
экономики будет увязана с планами по формированию центров экономического роста с целью создания рациональной территориальной организации
экономического потенциала и благоприятных условий для жизнедеятельности населения». Отсюда логично вытекает цель Прогнозной схемы. В
качестве таковой определяется создание условий, обеспечивающих рост
благосостояния населения, на основе развития и эффективного использования социально-экономического потенциала каждого региона и отрасли
страны. Также наблюдается преемственность со стратегией 2006 года, как
и по вопросам выбора концепции поляризованного развития страны, формирования конкурентоспособной экономической специализации регионов,
Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года/ http://www.akorda.kz/ru/
official_documents/strategies_and_programs
28
23
Екатерина Беркутова
осевой системы территориально-пространственного развития и расселения
населения, развития приграничных территорий. В силу начавшихся в это
время экономических интеграционных процессов, создание условий для
усиления торгово-экономических, миграционных, производственных, научных и культурных связей для приграничных территорий должно было
осуществляться, в том числе с учетом функционирования Единого экономического пространства и Таможенного союза. Опять же признается разрыв
в социально-экономическом развитии регионов.
Новым в прогнозной схеме является постановка задач по оптимизации
административно-территориального устройства страны, постепенного
сокращения числа и укрупнения районов и населенных пунктов, моделирования оптимального сельского расселения и улучшения экологического
состояния территорий. Если в прошлом программном документе в отношении регионов одними из главных понятий были «конкурентоспособность»,
«экономическая специализация», то в данном случае на первый план выходят
понятия «инновации», «инновационная индустриализация», «инновационное
развитие» и т.п.
В этом документе определены направления региональной политики
Казахстана на предстоящие 10 лет:
• формирование рациональной системы территориально-пространственной организации страны, которая ориентировалась бы на территориальную концентрацию людей и капитала в перспективных
районах и приоритетных точках роста
• интенсивное развитие высокоурбанизированных зон, предпринимательской активности
• обеспечение продуктивной трудовой занятости и благоприятной
среды жизни населения.
В качестве ключевой формы территориальной организации Казахстана
выбирается формирование агломераций вокруг крупных городов. Отмечается, что в данный момент происходит формирование городских агломераций вокруг Алматы, Астаны и Шымкента. В качестве потенциального
агломерационного центра также выделен город Актобе. В свою очередь, на
роль будущих региональных агломераций претендуют областные центры и
другие города страны. К озвученной в стратегии 2006 года осевой системе
пространственного развития добавлены планировочные сети 2-го и 3-го
порядка, которые должны связать опорные регионы.
24
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Важным является тот факт, что решение задачи по формированию оптимальной системы расселения предполагает развитие и поддержку населенных
пунктов с учетом их экономического потенциала и перспектив развития. В это
же время в качестве базового принципа государственной политики утверждается внедрение единых стандартов гарантированных государством социальных
услуг жителям, вне зависимости от возможностей региона проживания.
В прогнозной схеме снова применен дифференцированный подход к
регионам. На основании их классификации по социально-экономическому
потенциалу, удельному весу региона в ВВП страны выделяют:
1) регионы с низкой динамикой развития: Жамбылская, Северо-Казахстанская, Акмолинская и Кызылординская области;
2) регионы с динамикой развития ниже среднего: Костанайская, Алматинская, Западно-Казахстанская области;
3) регионы со средней динамикой развития: Актюбинская, Павлодарская, Южно-Казахстанская, Восточно-Казахстанская, Мангистауская
области;
4) регионы с высокой динамикой развития: город Астана, Карагандинская
область;
5) регионы-лидеры: Атырауская область, город Алматы.
Если сравнить эти характеристики с данными по номинальному денежному доходу на душу населения с 2001 года, то можно увидеть, что ситуация
в областях первой и второй группы не изменилась. В 2001 году они входили
в подгруппу, где доходы на душу населения меньше среднереспубликанского показателя. Кроме того, они имели наиболее низкие показатели по
производству ВРП на душу населения. Однако изменилось экономическое
состояние в ЗКО. Так, в 2001 году она переместилась из подгруппы «меньше» в «больше». Помимо этого, в начале 2000-х годов она была на пятом
месте в республике по производству ВРП на душу населения. В данной же
классификации ей присвоен статус региона с динамикой ниже среднего.29
Для остальных областей ситуация почти не изменилась. Это говорит о
том, что за 20 лет, по крайней мере, в шести областях Казахстана не были
в должной мере произведены экономические преобразования, которые бы
выступили основой для развития этих регионов.
Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002–2006 годы/ http://tengrinews.
kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/hozyaystvennaya_deyatelnost/idP010001598_/
29
25
Екатерина Беркутова
Кроме того, в прогнозной схеме регионы поделены на шесть групп в
зависимости от их ключевой специализации:
1) моносырьевые нефтегазовые регионы: Атырауская и Мангистауская
области;
2) регионы нефтегазовой специализации: Актюбинская, Западно-Казахстанская и Кызылординская области;
3) аграрные регионы зерновой специализации: Акмолинская и СевероКазахстанская области;
4) полифункциональные регионы индустриально-аграрной специализации – Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Павлодарская
области – или аграрно-индустриальной – Костанайская область;
5) густонаселенные слабоурбанизированные аграрные регионы: Алматинская, Жамбылская и Южно-Казахстанская области;
6) крупные города и связанные с ними агломерации с относительно
модернизированной экономикой и развитым сектором услуг: Астана,
Алматы.
На основании такого же критерия регионы сгруппированы в концепции
региональной политики 2002–2006 годов. Изменения коснулись только СКО.
Таким образом, в прогнозной схеме подтверждается приверженность
концепции поляризованного развития. Положительным моментом является
наличие в документе индикаторов для мониторинга ее реализации и стратегии действия для каждого региона. Но в документе мало уделено внимания
проблемным территориям. Видимо, поэтому вскоре принимается Программа
развития моногородов на 2012–2020 годы.30 Можно сказать, что через 20
лет после обретения независимости перед региональной политикой стоят
все те же проблемы: рациональное размещение производства и населения,
увеличение разрыва в социально-экономическом развитии регионов. Конечно, это очень сложные вопросы. Но тот факт, что за это время почти
половина регионов страны не смогла улучшить свои экономические показатели, говорит об ее недостаточной эффективности.
С целью реализации положений Прогнозной схемы в этом же 2011 году
постановлением правительства утверждается программа «Развитие регионов». Целью программы было решение актуальных социально-экономических проблем регионов на перспективу. В этом документе к озвученным
30
Программа развития моногородов на 2012–2020 годы/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200000683
26
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
в прогнозной схеме центрам агломераций: Алматы, Шымкент, Астана и в
перспективе – Актобе, добавляется Актау. Первая группа характеризуется
как центры агломераций первого уровня, Актобе и Актау – второго. Много
внимания уделено развитию агломераций: даются критерии определения
агломераций, коэффициент развитости каждой агломерации и стратегия
действий по ним. Кроме того, оговаривается, что при правительстве будет
создана специальная комиссия, отвечающая за развитие агломераций. Сделано это будет для координации действий органов госуправления Астанинской
и Алматинской агломерации. Нужно отметить, что была создана комиссия
по вопросам развития Астанинской и Алматинской агломерации.31 Председателем ее был назначен первый заместитель премьер-министра, наряду
с представителями министерств различного профиля в состав комиссии
также вошли акимы Акмолинской и Алматинской областей, Астаны и Алматы и др. Это говорит о серьезности намерений государства относительно
регулирования вопроса развития агломераций.
Помимо агломераций направление программы «формирование и поддержка центров экономического роста» ориентируется на города «второго
уровня» (областные центры); города и крупные сельские населенные пункты
(СНП), имеющие высокий потенциал развития; и приграничные территории. Нужно отметить, что развитие и поддержка городов и крупных СНП
с высоким потенциалом развития определяется в качестве одной из задач
новой региональной политики. Опорные СНП (ОСНП) должны будут стать
центрами роста в сельской местности.
Важным моментом выступает критика практики финансирования населенных пунктов, не имеющих перспектив экономического роста и демографического потенциала. Озвучивается необходимость концентрации
на действительно перспективных проектах и стимулировании населения
к переезду в перспективные населенные пункты. Конечно, жителям неперспективных населенных пунктов будут предоставляться необходимые
государственные услуги, обеспечиваться определенный уровень жизни, но
все же эта критика вызывает опасения. Во-первых, многое будет зависеть от
качества оценки потенциала того или иного населенного пункта. Во-вторых,
могут понадобиться значительные финансовые ресурсы для содействия
решившим переехать гражданам.
Постановление Правительства Республики Казахстан от 19 декабря 2012 года № 1617/ http://adilet.
zan.kz/rus/docs/P1200001617
31
27
Екатерина Беркутова
Кроме того, в программе отмечаются недостатки существующей системы
межбюджетных отношений. А именно, отсутствие стимула у регионов-доноров и регионов-реципиентов к повышению доходов. Также, касаясь вопросов местного самоуправления (МСУ), в программе в некоторой степени
ставится под сомнение способность участия граждан в МСУ. Предлагается
привлечь граждан к выработке предложений по проектам развития перспективных сельских населенных пунктов. Пункт о финансовой поддержке
местного самоуправления, помимо этого, определяется в качестве одной из
задач по направлению «конкурентоспособность регионов».
В программе определены объемы финансирования, целевые индикаторы
и ответственные за ее реализацию государственные органы, что должно
было положительно сказаться на воплощении запланированных в документе
действий. Однако спустя три года после утверждения программы «Развитие
регионов» ее сменяет другая программа. Несмотря на данный факт, значимость этого документа состоит в том, что впервые планы по развитию
регионов были оформлены в отдельную полноценную программу. Кроме
того, в ней вопрос развития агломераций из области теории, далеких планов
переходит в практическую плоскость. Конечно, есть как противники, так и
сторонники развития полюсов роста. Но необходимость наличия плана по
территориальной организации экономического потенциала и населения в
Казахстане очевидна. Кроме того, здесь вопрос развития сельских территорий рассматривается в качестве задачи новой региональной политики. Проблемы в сельской местности порождают ряд других (миграция, занятость,
социальное напряжение и др.), поэтому внимание государства к данному
вопросу можно только поддержать. Но, как говорилось выше, вызывает тревогу призыв к отходу от практики финансирования только перспективных
в экономическом и демографическом плане населенных пунктов.
1.3. Программа развития регионов до 2020 года.
Современный этап
Можно сказать, что с принятием Программы развития регионов до 2020
года начинается новый этап региональной политики Казахстана.32 Она
разработана в рамках реализации «Стратегии «Казахстан-2050»: новый по32
Была принята постановлением правительства в июне 2014 года, внесены изменения в 2015 году.
28
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
литический курс состоявшегося государства» (2012 год).33 Принятие новой
программы стало результатом работы созданного в 2013 году Министерства
регионального развития.34 Выделение профильного министерства по вопросам развития регионов получило положительную оценку.35
Именно в этом документе стратегия сбалансированного развития предлагается в качестве базовой идеологии. Целью программы является создание
условий для развития социально-экономического потенциала регионов
посредством:
1) формирования рациональной территориальной организации страны;
2) стимулирования концентрации населения и капитала в центрах экономического роста.
Следовательно, цель программы отвечает определенным в Прогнозной
схеме территориально-пространственного развития страны до 2020 года направлениям региональной политики Казахстана. В 2015 году в содержание
программы не было внесено значительных изменений. За исключением,
конечно, курирующего исполнение программы министерства, вследствие
реорганизации структуры правительства республики в августе 2014 года.
Помимо этого из перечня задач программы в варианте 2015 года убран
пункт «формирование конкурентоспособности регионов». Следовательно,
не разработаны направления его реализации. Также из списка целевых индикаторов программы были убраны такие индикаторы, как «снижение различий между регионами по ВРП на душу населения, разы» и «обеспечение
роста ВРП в реальном выражении к предыдущему году, %». Это вызывает
некоторое сожаление, потому что данные индикаторы наглядно показали бы
действие программы развития регионов. Кроме того, если в варианте 2014
года целевые индикаторы давались по областям, в действующем варианте
Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический курс состоявшегося государства/ http://ortcom.
kz/ru/program/program-2050/text/show
34
Назарбаев поручил создать министерство регионального развития Казахстана/ http://newskaz.ru/
politics/20130116/4626479.html
35
«Создание Министерства регионального развития является правильным, хотя и запоздавшим
шагом», Чеботарев А. Управлять регионами станет проще?/ http://www.alternativakz.com/index.
php?nid=150
По результатам экспертного опроса ОФ «ЦСПИ «Стратегия» на тему «Оценка деятельности правительства РК под руководством Ахметова С.» (2013 год) создание Министерства регионального
развития указывается в числе основных достижений правительства Ахметова С. за 2013 год/ http://
www.ofstrategy.kz/images/%D0%9F%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BB%
D1%8C%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE.pdf
33
29
Екатерина Беркутова
программы они рассчитаны по группам городов и населенных пунктов
(агломерациям, городам «второго уровня», сельским территориям и т.д.).
Это может говорить об изменении подхода в региональной политике относительно принадлежности населенных пунктов к каким-либо областям.
И стремлении видеть/поставить конкретные задачи. Подвергся изменениям
также объем финансирования программы: планируемые расходы из республиканского бюджета сократились на 94 741 млн. тенге. В колонке местных
бюджетов цифры остались прежними. В то время как в колонке «внебюджетные средства» наблюдается увеличение на 416 000 млн. тенге. В целом,
объем финансирования увеличился на 321 059 млн. тенге.
Для достижения цели программы выделяются следующие задачи:
• совершенствование территориального развития страны
• обеспечение комфортных условий проживания населения, включая
улучшение состояния окружающей среды, жилищного фонда, коммунальной и транспортной инфраструктуры
• эффективное и рациональное обеспечение населения питьевой водой
и услугами водоотведения
• комплексное решение проблем развития жилищного строительства,
обеспечивающее дальнейшее повышение доступности жилья для
населения.
Можно заметить, что среди задач появились ранее отсутствовавшие
пункты о питьевой воде, жилищном строительстве, коммунальной инфраструктуре и др. Связано это с тем, что при создании Министерства регионального развития в Казахстане к нему были присоединены Агентство по
делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства и Агентство
по управлению земельными ресурсами. Кроме того, в самой программе
говорится, что анализ программы занятости, программных документов
социального блока и других, затрагивающих отдельные аспекты развития
регионов, показал, что они в недостаточной степени сфокусированы на
достижении приоритетов региональной политики. Также выявлены проблемы в их координации и разграничении поля деятельности. Из этого
делается вывод о необходимости объединения вышеуказанных программ и
др. вокруг развития регионов, или формирования центров экономического
роста регионов. Что и попытались сделать в рамках данной программы. Это,
кроме того, выступает еще одной причиной принятия новой программы
по развитию регионов.
30
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Говоря о центрах экономического роста, нужно заметить, что в масштабах
страны в их число входят города «первого уровня» и города «второго уровня».
В свою очередь, города «третьего уровня», районные центры, сельские населенные пункты (СНП) и приграничные территории выступают центрами
экономического роста на уровне регионов.
Таким образом, в программе предлагается следующая категоризация
экономических территорий и их определение:
1. Города «первого уровня» – агломерации с центрами в городах Астане,
Алматы, Шымкенте и Актобе. Внутри агломераций также существует
деление: Астанинская, Алматинская, Шымкентская агломерации –
первого уровня, Актюбинская – второго, то есть перспективная.
Тогда как агломерация – это урбанизированное скопление близко расположенных населенных пунктов вокруг одного (моноцентрическая)
или нескольких (полицентрическая) городов-ядер, объединенных
между собой постоянными производственными, культурно-бытовыми
и иными связями, а также имеющих тенденцию к территориальному
слиянию.
2. Города «второго уровня» – областные центры, города Семей и Туркестан, являющиеся крупными экономическими и культурными
центрами, имеющие развитую производственную и социальную
инфраструктуру.
31
Екатерина Беркутова
3. Города «третьего уровня» – малые и моногорода, имеющие перспективы экономического развития и роста численности населения.
4. Опорные населенные сельские пункты (ОСНП) – благоустроенный
сельский населенный пункт, в котором будут созданы производственная и социальная инфраструктура для обеспечения необходимых
социальных стандартов проживающему в нем населению и жителям
прилегающих территорий.
5. Приграничные территории – территории административно-территориальных образований и населенных пунктов, расположенных на
расстоянии до 50 км от государственной границы.
По каждой категории в программе делается анализ текущей ситуации на
основе социально-экономических показателей, состояния инфраструктуры.
Далее для каждой из них определяются целевые индикаторы по годам: инвестиции в основной капитал на душу населения, доступ к централизованному
водоснабжению и др. Кроме того, для всех категорий установлены показатели результатов реализации программы: протяженность модернизированных
сетей (по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и др., в км),
снижение аварийности на городских сетях и др. Также по каждой категории
определены свои направления работы.
Из программы «Развитие регионов» 2011 года повторяется утверждение
о необходимости изменения подхода в отношении финансирования не
имеющих демографического потенциала и перспектив экономического
роста населенных пунктов. Учитывая объявление о приверженности стратегии сбалансированного развития, можно говорить о том, что в таких
населенных пунктах государство обязуется обеспечивать минимально
достаточный уровень жизни. Но не будет стремиться изменить ситуацию. Так, в подразделе про развитие городов «третьего уровня» – малых
и моногородов – говорится, что поддержка будет дифференцирована в
зависимости от потенциала малого и моногорода. Последним с низким
экономическим потенциалом будет оказываться помощь для поддержки
инфраструктуры на минимально необходимом уровне стандарта качества
жизни. В свою очередь, для населенных пунктов со средним и высоким
потенциалом целью поддержки станет повышение их потенциала. Малым
и моногородам, входящим в зону влияния агломераций и расположенным
на приграничной территории, планируется предоставить особую помощь
для развития их социально-экономического потенциала. В программе за-
32
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
планировано также выявление потенциала СНП и приграничных территорий. Это, с одной стороны, будет ориентировать мигрирующих граждан,
но с другой – многое зависит от качества оценки и объективности.
В программе опять же много внимания уделено агломерациям, определяют критерии агломерации, их территорию, называются относящиеся к ним
населенные пункты с помощью метода изохрон: доступность 1,5 часа для
агломераций первого уровня и 1 час – для второго, экономические показатели по центрам агломераций. Говоря о формировании модели управления
агломерацией, устанавливается, что управление Астанинской и Алматинской
агломерациями должно осуществляться на основе договорных отношений
между акиматами городов Астаны, Алматы, Акмолинской и Алматинской
областей и через комиссию при правительстве (которая была создана в
2012 году для развития этих агломераций). Относительно Шымкентской
и Актюбинской агломераций определяется модель управления на уровне
областных акиматов и через создание специальной областной комиссии.
Кроме того, для развития агломераций предусматривается разработка межрегиональных схем территориального развития агломераций на долгосрочный
период, долгосрочных планов формирования и развития агломераций. По
Астанинской и Алматинской агломерациям последние утверждаются постановлением правительства; по Шымкентской и Актюбинской – решениями
областных маслихатов.
Эта программа также затрагивает такой аспект региональной политики,
как межбюджетные отношения. Отмечается, в частности, что практикующееся перераспределение денег от доноров к реципиентам не стимулирует
экономического роста обеих сторон. Также предполагается финансовая
поддержка местного самоуправления в сельских населенных пунктах с высоким и средним потенциалом развития. Ее целью является привлечение
населения к процессу определения мероприятий по развитию СНП и улучшению условий жизни сельского населения.
Таким образом, на данный момент одним из главных направлений
региональной политики Казахстана является создание рациональной территориальной организации экономического потенциала. Для этого, придерживаясь стратегии сбалансированного развития, государство выбирает
модель развития посредством центров экономического роста. В них должна
происходить концентрация капитала и населения. В масштабах республики центрами экономического роста определены города «первого уровня»
(агломерации с центрами в Астане, Алматы, Шымкенте и Актобе) и «второго
33
Екатерина Беркутова
уровня» (областные центры, города Семей и Туркестан). На региональном
уровне центрами экономического роста должны стать города «третьего
уровня» (малые и моногорода), опорные сельские населенные пункты и
приграничные территории. Утверждается необходимость объединения
программ по различным аспектам региональной политики вокруг развития
указанных категорий экономических территорий.
Согласно стратегии сбалансированного развития, также будет осуществляться поддержка регионов с низким экономическим потенциалом.
Она будет направлена на обеспечение проживающему в них населению
минимально достаточного уровня жизни. Определение потенциала населенных пунктов является сейчас одной из главных задач государства.
Потому что поддержка будет оказываться в зависимости от потенциала.
Можно говорить об изменении подхода к регионам, населенным пунктам: теперь направления их развития разрабатываются не на основе
группировки областей по проблемному принципу, показателю доходов
населения или ВРП, но по категориям экономических территорий. По
ним же высчитываются целевые индикаторы и показатели результата
программы.
В качестве ответственных за достижение задач, целевых индикаторов и
показателей результатов Программы развития регионов до 2020 года определены министерства национальной экономики, финансов, по инвестициям и
развитию, сельского хозяйства, местные исполнительные органы областей,
городов Алматы и Астаны. Таким образом, ответственность за развитие
регионов возложена на несколько государственных органов.
Нужно сказать, что в мировой практике считается, что выбор подхода
к развитию регионов в каждой стране зависит от того, какой профиль у
контролирующих их министерств. Более распространена практика проведения региональной политики министерствами, специализирующимися
на вопросах экономического развития или торговли, нежели специально
созданными министерствами по развитию регионов. Кроме того, часто
ответственность за региональное развитие разделена между различными
министерствами и координируется через комиссии. В большинстве экономически развитых стран мира существование специального министерства регионального развития является скорее исключением из правил. В
некоторых странах политика регионального развития проводится министерствами экономики, торговли или связанными с ними министерствами.
В других – она регулируется министерствами, которые фокусируются на
34
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
внутренней политике, местном управлении, или с акцентом на инфраструктуру.36
В свою очередь, в процессе разработки и реализации региональной
политики Казахстана выделяют два основных участника: Администрацию
Президента РК и правительство. Деятельность органов правительства
главным образом связана с вопросами социально-экономического характера. Тогда как Администрация Президента РК занимается реализацией
других ключевых направлений региональной политики.37 Так, контроль
за исполнением Указа президента об утверждении сначала Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года (2006 год) и
сменившей ее «доктрины» региональной политики – Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года – возложен
на Администрацию Президента. В то время как контроль за утвержденными
постановлениями правительства программами «Развитие регионов» и действующей Программы развития регионов до 2020 года должны осуществлять
определенные министерства в составе правительства. Важно отметить, что
в составе правительства Казахстана курированием вопросов региональной
политики почти всегда занималось министерство, отвечающее за экономическое развитие или торговлю. Эта практика прервалась на один год, когда
было создано Министерство регионального развития (2013 год).
Кроме того, при правительстве действует Межведомственная комиссия по
вопросам региональной политики, в которую входят представители министерств различного профиля.38 Она в 2002 году сменяет Межведомственную
комиссию по проблемам малых и средних городов39 и действует по настоящий момент.40 В различные годы рабочим органом комиссии выступали:
• Министерство экономики и торговли (1996)
• Министерство экономики и бюджетного планирования (2002)
OECD Regional outlook regions and cities: where policies and people meet, 2014. Р. 66/ http://www.
keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/urban-rural-and-regional-development/oecd-regionaloutlook-2014_9789264201415-en#page1.
37
Акишев А. А. Региональная политика в условиях политической модернизации в Республике Казахстан/ http://kisi.kz/ru/categories/politicheskaya-modernizaciya/posts/regional-naya-politika-v-usloviyahpoliticheskoy-modern
38
Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2002 года № 581/ http://tengrinews.
kz/zakon/docs?ngr=P020000581_
39
Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 июля 1996 года № 841/ http://tengrinews.
kz/zakon/docs?ngr=P960000841_
40
Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 ноября 2002 года № 1209/ http://
tengrinews.kz/zakon/docs?ngr=P020001209_#z0
36
35
Аскар Нурша
• Министерство экономического развития и торговли (2011)
• Министерство регионального развития (2013)
• Министерство национальной экономики (2014).
Таким образом, в правительстве ответственность за реализацию региональной политики Казахстана разделена между министерствами различного
профиля, входящими в состав межведомственной комиссии. Несмотря на
реорганизацию правительства в различные годы (последняя в 2014 году
получила неоднозначные оценки41), курирующим органом региональной
политики остается министерство, занимающееся вопросами экономического развития и торговли. Так, в августе 2014 года функции Министерства
регионального развития были переданы созданному Министерству национальной экономики.42
Реорганизация правительства Казахстана приведет к сокращению госрасходов – эксперт/ http://
tengrinews.kz/kazakhstan_news/reorganizatsiya-pravitelstva-kazahstana-privedet-259887/
«На мой взгляд, неэффективно объединять в рамках одного ведомства вопросы по важным сферам,
требующим отдельного повышенного внимания и точечных мер. И это касается не только социального блока. Упразднение Министерств регионального развития, нефти и газа, к примеру, тоже не
представляется обоснованным», – Чеботарев А. Реформа как способ пустить пыль в глаза/ http://
www.alternativakz.com/index.php?nid=248
42
Указ Президента Республики Казахстан от 6 авгутса 2014 года № 875 «О реформе системы государственного управления Республики Казахстан/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31587233
41
36
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
2. Организация региональной власти
в Казахстане
Формирование оптимальной модели организации региональной власти
происходит постепенно. Этот процесс в значительной степени обусловлен
размерами территории государства, связанностью его частей, исторически
сложившимися отношениями центр – регионы, экономической ситуацией
в стране и регионах, политической культурой, внешней обстановкой, стоящими перед государством вызовами и др. Некоторые факторы со временем
изменяются, что отражается и на характере управления.
В первые десятилетия независимости Казахстана для решения стратегических государственных задач была выстроена сильная вертикаль власти.
Это характерно для многих постсоветских стран. Однако сейчас в республике сформировалось понимание необходимости изменений в управлении
территориями для дальнейшего развития регионов. Так, в Стратегическом
плане развития Республики Казахстан до 2020 года (2010 год)43 в качестве
стратегических целей по дальнейшей модернизации политической системы
определено создание эффективных институтов местного самоуправления и
гражданского общества, усиление роли представительной власти и др. Далее
уже в Послании Президента народу Казахстана «Социально-экономическая
модернизация – главный вектор развития Казахстана» (январь 2012 года)44
перед правительством ставится задача разработать до 1 июля 2012 года концепцию развития местного самоуправления. Президент утверждает данную
концепцию в ноябре этого же года.45 В декабре 2012 года глава государства выступает с еще одним программным документом «Стратегия «Казахстан-2050»:
новый политический курс состоявшегося государства».46 В нем указывается
необходимость проведения децентрализации управления, принятия конкретКлючевое направление: обеспечение межнационального согласия, безопасности, стабильности
международных отношений, подпункт «Поддержание внутренней стабильности»/ http://government.
kz/docs/u100000922_20100201.htm
44
Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Назарбаева Н. А. народу Казахстана,
Астана, 27 января 2012 года/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1200002012
45
Президент РК подписал Концепцию местного самоуправления в Республике Казахстан/ http://www.
zakon.kz/4527663-prezident-rk-podpisal-koncepciju.html
46
Подраздел «Дальнейшее укрепление государственности и развитие казахстанской демократии»/
http://ortcom.kz/ru/program/program-2050/text/show
43
37
Екатерина Беркутова
ных мер по разграничению ответственности и полномочий между центром
и регионами, усилению местных исполнительных органов. Также озвучивается решение относительно введения выборности сельских акимов. Кроме
того, в мае 2015 года публикуется «План нации – 100 конкретных шагов по
реализации пяти институциональных реформ47 главы государства Нурсултана Назарбаева». 97, 98 и 99 шаги касаются модели управления регионами
(внедрение самостоятельного бюджета местного самоуправления, передача
несвойственных государству функций в конкурентную среду и др.48).
Таким образом, изменению отдельных аспектов управления регионами
уделяется значительное внимание на самом высоком уровне. В связи с этим
важно определить, какие тенденции наблюдаются в характере вертикальных
(между уровнями исполнительной власти) и горизонтальных (между местными исполнительными и представительными органами власти) отношений, развитии местного самоуправления? Каким государство видит баланс
внутри самой вертикали власти и между ней и местным самоуправлением
для обеспечения развития регионов?
Назарбаев Н. выдвинул пять институциональных реформ для укрепления государственности (март
2015 года)/ http://www.zakon.kz/4696282-n.-nazarbaev-vydvinul-pjat.html
48
100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ главы государства Нурсултана Назарбаева/ http://ortcom.kz/ru/program/program-100steps/text/show
47
38
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
2.1. Местные исполнительные органы власти
В Республике Казахстан местное государственное управление осуществляется местными исполнительными и представительными органами. На
основании распределения полномочий между ними можно сказать, что
ключевую роль в развитии регионов играют местные исполнительные
органы. Согласно Конституции, к их ведению относится:
• разработка планов, экономических и социальных программ развития
территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения
• управление коммунальной собственностью
• назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов,
связанных с организацией работы местных исполнительных органов
• осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные
органы.49
Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов, которую возглавляет правительство. В свою очередь,
главой местного исполнительного органа является аким. Он формирует
акиматы, которые выступают составными частями этой системы. Задачей
акимата является обеспечение проведения общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями
развития соответствующей территории.50 Акиматы создаются не во всех
типах населенных пунктов республики. Они функционируют на уровне
области, района (города областного значения), в Астане и Алматы. Тогда
как на уровне района в городе, города районного значения, поселка, села и
сельского округа акиматы не образуются, но их функции выполняет аким
этих территорий.
Акимы обладают значительным объемом полномочий, в то же время на
местах создаются территориальные органы различных министерств, которые
осуществляют их функции на территории соответствующих административно-территориальных единиц. К примеру, департамент государственных доСтатья 87 Конституции Республики Казахстан/ http://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution
Там же.
49
50
39
Екатерина Беркутова
ходов, налоговый департамент (от Министерства финансов),51 департамент
по контролю в сфере образования (от Министерства образования и науки),
департамент Комитета по регулированию естественных монополий и защите конкуренции (от Министерства национальной экономики) и др.52 Главы
этих территориальных органов назначаются на должность и освобождаются
от нее соответствующими министрами. На примере структуры акимата Алматы можно увидеть, какие управления с какими территориальными органами
взаимодействуют.53 Это порождает вопросы относительно распределения
полномочий на местах и характере горизонтальных отношений.
Каким же, в свою очередь, является содержание отношений между различными уровнями исполнительной власти? Имеется в виду взаимодействие
акимов и акиматов разного уровня друг с другом, правительством и стоящим
над всеми ветвями власти президентом. Это во многом определяет модель
управления регионами, потому что местным исполнительным органам
власти, по сравнению с представительными, в этом процессе принадлежит
главенствующая роль. Кроме того, наблюдаются ли какие-либо тенденции
в отношениях между этажами исполнительной власти? Происходит ли на
практике реализация оговоренных в программных документах изменений
относительно разграничения ответственности и полномочий между центром и регионами?
Для определения характера межуровневых отношений можно обратиться к содержанию отдельных процедур. Во-первых, необходимо отметить,
что в Республике Казахстан механизм занятия акимом своей должности на
разных уровнях различен. Акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются президентом с согласия соответствующих
маслихатов.54 Раньше они назначались президентом по представлению
премьер-министра и были ответственны перед президентом.55 Такое положение дел вызывало критику, указывалось, в частности, на невыполнение
многих правительственных программ и решений на местном уровне из-за
Постановление Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2008 года № 387 «О некоторых
вопросах Министерства финансов Республики Казахстан/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=30176584
52
Территориальные подразделения центральных государственных органов/ http://kyz.obl.kz/?q=ru/
content/territorialnye-podrazdeleniya-centralnyh-gosudarstvennyh-organov
53
Структура акимата Алматы/ http://almaty.gov.kz/page.php?page_id=1278&lang=1
54
Статья 87 п. 4 Конституции Республики Казахстан/ http://www.akorda.kz/ru/official_documents/
constitution
55
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»/ http://ru.government.kz/docs/z010148_20081224~1.htm
51
40
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
процедуры назначения.56 В свою очередь, способ, в соответствии с которым
занимают должность акимы других административно-территориальных
единиц, определяет президент.
На данный момент акимы городов областного значения, районов областей, районов в городах областного значения, районов в городе республиканского значения и столицы назначаются на должность вышестоящими
акимами: соответственно областей, городов областного значения, города
республиканского значения и столицы (рис. 1), а также с согласия маслихатов. Тогда как акимы низового уровня – городов районного значения,
сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельских округов,
– выбираются на основе косвенного избирательного права (выборщиками,
которыми выступают депутаты вышестоящих маслихатов, потому что на
этом уровне маслихаты не образуются).57
Рисунок 1. Порядок назначения
(и освобождения от должности) отдельных акимов
аким области
аким района
области
аким города
областного
значения
акимы столицы
(Астана) и города
республиканского
значения (Алматы)
аким района
в Астане
и Алматы
аким района
в городе
областного
значения
Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан/ http://www.lrkaz.org/publ/load_3/nomer3/andrej_chebotarev_politiko_pravovoj_status_mestnogo_
gosudarstvennogo_upravlenija_v_respublike_kazakhstan/8-1-0-7
57
Указом Президента РК утверждены Правила проведения выборов акимов городов районного
значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в СО/ http://inform.kz/rus/article/2554028
56
41
Екатерина Беркутова
Применяемый государством дифференцированный подход в вопросе
занятия акимами различного уровня должности основывается, вероятно, на
стремлении выработать процедуру, которая будет наилучшим образом отвечать специфике населенного пункта. Однако верен ли выбранный способ?
Нужно отметить, что в Казахстане применялась различная практика занятия должности глав местных исполнительных органов ниже уровня области, города республиканского значения и столицы. Так, согласно Указу
президента,58 в 2001 году прошли экспериментальные выборы акимов в 28
сельских округах с участием более 30 тысяч избирателей. В данном случае
с использованием косвенного избирательного права. На первом этапе сходами граждан путем открытого голосования были определены выборщики,
которые далее выбирали сельского акима.59 В 2004 году также было принято решение провести выборы акимов сельских округов, сел и поселков.
В населенных пунктах, где проживало менее 5000 человек, – посредством
прямого избирательного права, где более 5000 человек, – косвенного, через
избранных гражданами выборщиков.60
Оценивая результаты экспериментальных выборов акимов сельских округов 2001 года, отмечалось положительное влияние введения выборности
на развитие ситуации в стране. Однако по результатам одного экспертного
опроса, большинством участников указывалось, что более предпочтительным для Казахстана является применение системы прямого голосования в
этих административно-территориальных единицах. В то время как систему
выборщиков лучше использовать при выборах акимов более высокого
уровня, начиная с районных акимов.61
И в 2006 году президент страны поставил задачу провести выборы
акимов более крупных административно-территориальных единиц (охватить 30% по республике) – районов и городов областного значения.
Указ Президента Республики Казахстан от 23 июня 2001 года № 633 «О выборах акимов аульных
(сельских) округов, аулов (сел), поселков»/ http://tengrinews.kz/zakon/docs?ngr=U010000633_
59
Досмагамбетова Г. Институт выборов в системе местного государственного управления Казахстана/
http://polit.msu.ru/pub/XXI-2/4/08.pdf
60
Указ Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 года № 1484 «О проведении выборов
акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан»/ http://tengrinews.
kz/zakon/docs?ngr=U040001484_
61
Илеуова Г., Серажиева С., Альжани Ж. Анализ результатов экспериментальных выборов акимов
сельских округов/
http://www.ofstrategy.kz/images/%D0%92%D1%8B%D0%B1%D0%BE%D1%80%D1%8B_%D1%81%
D0%B5%D0%BB%D1%8C%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%85_%D0%B0%D0%BA%D0%B8%D0%
BC%D0%BE%D0%B2.pdf
58
42
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Посредством косвенного избирательного права при тайном голосовании,
где выборщиками выступали депутаты соответствующих маслихатов,
прошли выборы в 49 районах и 10 городах республики.62 Авторитетный
политический аналитик Жусупов С. Е. назвал выборы акимов по представлению областных акиматов «достаточно серьезным шагом к демократизации страны». По его словам, такой механизм решал несколько задач:
1) сохранение преемственности в вертикали власти, 2) предоставление
местным представительным органам серьезных полномочий и 3) введение
элемента состязательности между кандидатами на должность акима. Также
важным моментом этих выборов стало осознание во властных структурах
необходимости работать в тандеме представительной и исполнительной
ветвям на местах. Для совершенствования процедуры эксперт предлагал
внедрить подотчетность акимов избравшим их маслихатам и расширить
список субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов. Включить
в него политические партии, общественные объединения, профсоюзы
и инициативные группы граждан.63 Однако уже в 2007 году указ о такой
системе выборов отменяется.64
Существующая сейчас процедура назначения акимов городов областного значения, районов областей, районов в городах областного значения,
районов в городе республиканского значения и столицы была утверждена
Указом президента в 2011 году.65 Действующие Правила избрания акимов
городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих
в состав сельских округов, действуют с 2013 года.
В связи с вышесказанным возникает вопрос: почему в начале 2000-х
годов в республике происходили такие активные изменения относительно
процедуры занятия должности акимами? По мнению Чеботарева А. Е., в
этот период в стране усилилось напряжение между властью и оппозицией. Шел активный процесс образования политических партий, слияния и
62
Указ Президента Республики Казахстан от 6 июня 2006 года № 130 «О проведении выборов
акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан»/ http://tengrinews.kz/zakon/
docs?ngr=U060000130_
63
Жусупов С. Е. Политическая аналитика. Исследования. – Алматы: Arna-b, 2008. С. 451–452.
64
Указ Президента Республики Казахстан от 4 июня 2007 года № 339 «О порядке назначения
акимов районов, городов областного значения, районов в городах»/ http://tengrinews.kz/zakon/
docs?ngr=U070000339_
65
Указ Президента Республики Казахстан от 19 мая 2011 года № 86 «О порядке назначения на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов областного значения
и районов областей, районов в городах областного значения, районов в городе республиканского
значения и столицы»/ http://tengrinews.kz/zakon/docs?ngr=U1100000086#z23
43
Екатерина Беркутова
раскола. В сложившейся ситуации «руководство страны было вынуждено
маневрировать между принятием жестких мер и проведением определенной
либерализации политической системы страны».66 В качестве реакции на
поступление от общества запроса на демократизацию была создана Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества
при Президенте Республики Казахстан. Тем более что в 2004 году прошли
парламентские выборы, в 2005-м – президентские. В процессе работы этой
комиссией затрагивался вопрос децентрализации государственного управления и внедрения системы местного самоуправления.67
Связано это или нет, но проведение экспериментов с выборами отвечает
динамике того времени. Возможно, после конституционной реформы 2007
года вопрос реформирования политической системы республики был на
некоторое время снят с повестки, затем наблюдается укрепление вертикали
исполнительной власти. Этому также мог способствовать мировой финансовый кризис, потребовавший активизировать участие государства во многих
сферах, включая и ситуацию в регионах.
Для оценки взаимоотношений органов исполнительной власти различных уровней также имеют значение такие процедуры, как освобождение
от должности и отмена действия решения. Президент обладает правом по
своему усмотрению освободить от должности акима любого уровня. Назначаемые вышестоящими главами местных исполнительных органов акимы
могут быть освобождены от должности этими же акимами. Это касается и
избранных акимов с дополнением, что необходимо согласие акима области.
В связи с реализацией Концепции развития местного самоуправления в
республике предлагается повышение роли маслихатов в механизме освобождения сельских акимов от должности. Подробнее отношения местных
исполнительных и представительных органов власти будут рассмотрены
ниже.
Акиматы издают постановления, акимы – решения и распоряжения.
Правом отмены или приостановления полностью или частично действия
актов акимата или акима наделены президент, правительство, вышестоящие
Чеботарев А. Е. Политическая мысль суверенного Казахстана: динамика, идеи, оценки: Монография. – Астана – Алматы: ИМЭП при Фонде Первого Президента, 2015. С. 236–237.
67
Там же. С. 244.
68
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», статья 37/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=1021546
66
44
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
акиматы и акимы, сами акиматы и акимы.68 Кроме того, это может быть осуществлено решением суда. Также правительство может внести предложения
об их отмене или приостановлении на рассмотрение президента.69 Помимо
этого в законе о местном государственном управлении определено, что вышестоящие акимы осуществляют контроль за деятельностью нижестоящих
глав органов местного управления.
Следовательно, в структуре управления регионами выстроена четкая
иерархия, где вышестоящие звенья назначают на должность, имеют право
отменить решения, прекратить полномочия нижестоящих, осуществляют
над ними контроль.
2.2. Местное самоуправление в Казахстане
Развитие местного самоуправления является одним из центральных
направлений реализуемого государством курса на демократизацию политической системы. Так, местное самоуправление было одной из основных
тем общенациональной дискуссии на различных диалоговых площадках
уже упоминавшейся Национальной комиссии по вопросам демократии и
гражданского общества при Президенте Республики Казахстан. Выездные
заседания комиссии проходили во всех регионах страны, а в дискуссиях
участвовали представители государственных органов, политических партий (включая оппозиционные), неправительственных организаций, СМИ,
бизнеса, науки. Лидеры оппозиционных политических сил на тот момент
придерживались более либеральных взглядов, настаивая на внедрении
местного самоуправления в чистом виде – выборов и представительных
органов, и глав администраций, а также налоговой самостоятельности.70 При
этом главным аргументом являлась ссылка на основные пункты Европейской хартии местного самоуправления,71 без учета специфики ситуации в
Казахстане. Однако консенсусной основой итогов данной дискуссии можно
Статья 16, п. 2 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан»/ http://tengrinews.kz/zakon/docs?ngr=Z950002688_#z0
70
Константинов А. Народ и власть (2006)/ http://expertonline.kz/a7041/
71
Европейская хартия местного самоуправления/ https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/
DisplayDCTMContent?documentId=090000168007a105
69
45
Екатерина Беркутова
назвать приоритет политики «мягкой» децентрализации, эволюционного
развития местного самоуправления, при котором сильная центральная власть
постепенно передает часть функций и полномочий низовым звеньям.72
Местными представительными органами в республике являются маслихаты. Маслихаты избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайным голосованием.
Срок их полномочий – 5 лет.73 Задачей маслихатов является выражение воли
населения и определение мер с учетом общегосударственных интересов, –
которые необходимы для ее реализации, контроль за их осуществлением.
Маслихаты создаются только на уровне области, района (города областного
значения), в Алматы и Астане. Для каждого маслихата в соответствии с его
уровнем установлены пределы числа депутатов (до 50 депутатов, 30 и 25).74
Конституция определяет следующие полномочия маслихата:
• утверждение планов, экономических и социальных программ развития
территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении
• решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства
• рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата
• образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата,
заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов,
связанных с организацией работы маслихата
• осуществление в соответствии с законодательством иных полномочий
по обеспечению прав и законных интересов граждан.75
Президент имеет право прекратить полномочия маслихата досрочно, и
сам маслихат может принять решение о самороспуске. Маслихаты по вопросам своей компетенции принимают решения. Так же, как и в случае с
акиматами, решение маслихатов (если не соответствует Конституции или
Квятковский О. Булат Утемуратов: Никто не сможет «разменять» реформы для народа/ http://www.
nomad.su/?a=10-200510170130
73
Конституция Республики Казахстан, статья 86, пункты 1, 2/ http://www.akorda.kz/ru/official_documents/
constitution
74
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», статья 5/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=1021546
75
Конституция Республики Казахстан, статья 86, пункт 4/
http://www.akorda.kz/ru/official_documents/constitution
72
46
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
законодательству страны) может быть отменено в судебном порядке. В свою
очередь, маслихаты ответственны перед населением.
В законодательных актах отсутствуют нормы, к примеру, об отмене
решения нижестоящего маслихата вышестоящим, чтобы понять, каким
образом выстроена система местных представительных органов. На основе административно-территориального деления выделяют два уровня
маслихатов: верхний – куда входят маслихаты области, города областного
значения и столицы. И нижний – районные и городские (города областного значения) маслихаты.76 Это по большей части автономные органы
одной системы, слабо связанные между собой. Тем более их деятельность
ограничена территориальными рамками, не предполагающими образование маслихатов в значительной части населенных пунктов страны. Кроме
этого, отсутствует прочное взаимодействие между маслихатами и высшим
представительным органом, несмотря на то что маслихаты избирают двух
сенаторов в верхнюю палату парламента (Сенат) от каждой области, Астаны
и Алматы на совместном заседании выборщиков-депутатов, представляющих все маслихаты области, города республиканского значения и столицы.
Высказываются предположения, что укрепление взаимодействия между
Сагиндыкова А. Н., Жанузакова Л. Т. Некоторые проблемы формирования местных представительных органов Республики Казахстан// Государство и право, 2007. № 9. С. 65–72.
76
47
Екатерина Беркутова
парламентом и маслихатами усилило бы позиции последних на местах.77
Возможно, этому также может способствовать более четкое выстраивание
отношений внутри местных представительных органов.
Одной из главных задач маслихата является утверждение бюджета и
контроль за его исполнением. Для последнего они обращаются к ревизионным комиссиям областей, города республиканского значения и столицы,
которые входят в систему органов государственного финансового контроля.
А именно, внешнего государственного контроля за исполнением местного
бюджета.78 Маслихат области, города республиканского значения, столицы
назначает сроком на 5 лет председателя и членов соответствующей ревизионной комиссии. Он также и освобождает их от должности.79 Ревизионные комиссии предоставляют маслихатам на рассмотрение и утверждение
годовой отчет об исполнении местного бюджета.
Характер отношений между местными исполнительными и представительными органами оказывает значительное влияние на состояние регионов.
Потому что основу региональной власти составляют исполнительная и
законодательная власти, отношения которых можно охарактеризовать как
систему сдержек и противовесов.80
Во-первых, в Казахстане значительная часть акимов назначается на должность с согласия соответствующих маслихатов. Айтказинов Е. Б. в связи с
этим проводит параллели между дачей согласия маслихатами и процедурой
занятия должности глав регионов в Российской Федерации, существовавшей в период с 2005 по 2011 год. Тогда кандидатура на пост руководителя
региона предлагалась президентом и утверждалась решением соответствующего законодательного органа субъекта федерации. В Казахстане эта
процедура выглядит следующим образом (исключая сельских акимов): в
соответствующие маслихаты вносится представление о кандидатуре. После
обсуждения проводится голосование. Если кандидатура не набирает большинство голосов, предусматривается возможность внести ее для повторного
Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан/ http://www.lrkaz.org/publ/load_3/nomer3/andrej_chebotarev_politiko_pravovoj_status_mestnogo_
gosudarstvennogo _upravlenija_v_respublike_kazakhstan/8-1-0-7
78
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, статья 136/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=30364477
79
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном
управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», статья 6, п. 2–1/ http://online.zakon.kz/
Document/?doc_id=1021546
80
Курс «Политическая регионалистика»/ http://nicbar.ru/region_09.htm
77
48
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
рассмотрения, но не более трех раз подряд. Если и в третий раз маслихат
не дает согласие на назначение кандидатуры на должность, то в случае рассмотрения должности акима области, Астаны и Алматы президент имеет
право досрочно прекратить полномочия соответствующего маслихата. В
этой же ситуации в отношении акима района, города областного значения –
аким области сообщает президенту о позиции маслихата и ставит вопрос о
досрочном прекращении полномочий местного представительного органа.
Далее президент или вышестоящий аким назначает временно исполняющего обязанности акима, пока вновь сформированный маслихат не даст
согласие на назначение акима.
Получается, в данном случае маслихат загнан в жесткие рамки. Предлагается
только одна кандидатура, последствием отказа может стать роспуск. Кроме
того, депутаты маслихата могут находиться под давлением авторитета президента и вышестоящих акимов, с которыми связаны различными программами
и бюджетными отношениями. Это также может повлиять на их решение и
быть причиной единогласного одобрения предлагаемых кандидатур.
Важным элементом в системе сдержек и противовесов на местах является выражение маслихатом вотума недоверия акиму. Чтобы реализовать
данное право сначала требуется постановка этого вопроса в маслихате. Для
этого необходимо, чтобы не менее одной пятой от общего числа депутатов
выступили с такой инициативой (через сбор подписей). Неоднозначным
моментом является определение законодательством оснований для рассмотрения местным представительным органом вопроса о выражении вотума
недоверия акиму. К числу таких оснований относится двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов,
экономических и социальных программ развития территории, местного
бюджета. Для выражения недоверия акиму и постановки вопроса об его
освобождении от должности за это должны проголосовать большинство
депутатов. В отношении акимов области, города республиканского значения
и столицы вопрос об освобождении от должности ставится перед президентом, остальных – перед вышестоящими акимами.
Таким образом, процедура выражения маслихатом вотума недоверия акиму показывает ограниченность маслихатов и в этом вопросе. В частности,
очерчен круг оснований выражения вотума недоверия, хотя их может быть и
больше. Кроме того, здесь также на депутатов маслихата может воздействовать
авторитет президента и акима, назначивших главу местного исполнительного
органа, которому они думают выразить вотум недоверия. И это также вызывает
49
Екатерина Беркутова
вопросы: освобождение от должности рассматривает должностное лицо, назначившее чиновника на эту должность. Помимо этого сейчас значительная
часть депутатов маслихатов и акимы являются однопартийцами, что также
снижает вероятность применения этой процедуры. Высказывается мнение, что
существующее положение дел, когда выражение вотума недоверия выступает
только основанием для рассмотрения данного вопроса президентом или вышестоящим акимом, но не влечет немедленного освобождения от должности,
умаляет вес этого механизма.81 Возможно, поэтому уже есть случаи, когда
граждане сами обращаются к председателю агентства по делам госслужбы и
противодействию коррупции с жалобами на акима города.82 Связано это или
нет, но меньше, чем через месяц, был назначен новый аким.83
Кроме того, в Казахстане в последнее время много внимания уделяется развитию местного самоуправления на самом низовом уровне управления. Так,
в 2013 году были утверждены новые правила избрания на должность акимов
городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих
в сельские округа. В том же году была утверждена Концепция развития местного самоуправления, реализация которой должна стимулировать развитие
данного института в стране. Согласно новым правилам, выборы акимов
указанных выше административно-территориальных единиц проводятся на
основе косвенного избирательного права при тайном голосовании с помощью
выборщиков. В качестве выборщиков определены депутаты маслихатов соответствующего района и города (на этом уровне маслихаты не образуются).
Списки выборщиков составляет районная или городская избирательная
комиссия. Для избрания нужно набрать большинство голосов выборщиков.
При этом кандидатуры на должность акима выдвигаются вышестоящим
акимом района или города с соблюдением определенных условий. Вопервых, выдвинутых кандидатур должно быть не менее двух, во-вторых, их
выдвижение осуществляется после консультаций с местным сообществом.
Если ни один из кандидатов не был избран или выборы признаются недействительными, проводятся повторные выборы.84 По результатам выборов
Айтказинов Е. Б. Правовые проблемы взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан// Вестник МГУ. Серия 11. – Право, 2010.
№ 3. С. 98, 99
82
На акимов стали жаловаться в Агентство госслужбы (Семей, май 2015)/ http://365info.kz/2015/05/
na-akimov-stali-zhalovatsya-v-agentstvo-gossluzhby/
83
Сменился аким Семея (июнь 2015)/ http://365info.kz/2015/06/smenilsya-akim-semeya/
84
Указом Президента РК утверждены Правила проведения выборов акимов городов районного
значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в СО/ http://inform.kz/rus/article/2554028
81
50
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
в августе 2013 года было избрано 2454 акима городов районного значения,
сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельских округов,
или более 91 проц. количества акимов в Казахстане. В этих административно-территориальных единицах на тот момент проживало 7 млн. 632 тысячи
граждан,85 то есть почти половина населения республики.86 По итогам выборов было избрано 71,2 проц. действующих акимов.87
Относительно выборов 2013 года некоторые общественные объединения
отмечают, что во многих областях до объявления о проведении выборов
были сменены районные акимы. Что ставило под сомнение возможности
этих акимов в краткие сроки провести качественный отбор кандидатур
для выдвижения. И в целом задавались вопросы, почему кандидатуры всех
административных единиц одного района или города определяет одни человек, не предусмотрено самовыдвижение или выдвижение политическими
партиями. Кроме того, отмечается, что в правилах организации выборов не
определено, каким образом должны проходить консультации акимов районов и городов с населением. И каким образом эти консультации влияют на
решение акима по выдвигаемым кандидатурам? Так, как же граждане могут
повлиять на прекращение полномочий избранных акимов? На основании
наблюдений за ходом организации и проведения выборов указывается, что
имели место как действительные консультации с местным сообществом, так
и консультации, по форме похожие на представление кандидатов гражданам.
На первых этапах организации выборов также подвергся критике состав избирательных комиссий, взаимоотношения между ее членами. И как результат,
высказывались мнения, что на прошедших выборах отсутствовала реальная
конкуренция между кандидатами, и они по своей форме мало чем отличались
от процесса назначения.88 Параллельно отстаивалась точка зрения, что новая
модель избрания акимов этого уровня «активизирует незадействованные ранее
Обращение Президента РК по итогам выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельского округа/ http://www.inform.kz/rus/article/2580959
86
Об уточненной численности населения Республики Казахстан на начало 2009–2015 гг./http://
stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNumbersPopulation?_afrLoop=11061935531018249#%40%
3F_afrLoop%3D11061935531018249%26_adf.ctrl-state%3Ddxg8tk9cs_42
87
Состав акимов городов районного значения, сельских округов, поселков, сел/ http://echo.kz/reports/
Infographics%201.png
88
Выборы акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики
Казахстан, не входящих в состав сельского округа, – 2013. Отчет по оценке избирательного процесса. – Общественное объединение «Эхо»/ http://www.echo.kz/reports/kz_251013_ru.pdf, «IWPR»:
Закон о местном самоуправлении в Казахстане – не выбор, а отбор/ http://www.centrasia.ru/news2.
php?st=1374127380, На выборы с Абаем/ http://www.nomad.su/?a=10-201308080024
85
51
Екатерина Беркутова
возможности маслихатов». Ответом на критические замечания в адрес механизма избрания было утверждение, что выбор данной процедуры обусловлен
степенью развития политической системы Казахстана. И выборность акимов
является новым этапом политических реформ, ориентированных на повышение эффективности политической системы и государственного управления.89
Таким образом, введение выборности сельских акимов получило неоднозначную оценку. Так же, как и невозможно дать однозначный ответ, усилила
ли используемая во время выборов процедура позиции маслихатов – как
органов местного самоуправления – в их взаимоотношениях с местными
исполнительными органами. Но вовлечение маслихатов в такие процессы
– все-таки положительный момент для Казахстана.
В рамках развития местного самоуправления в Казахстане ведется работа
по укреплению его финансовой самостоятельности. Определен ряд поступлений, которые формируют доходные источники местного самоуправления (добровольные сборы физических и юридических лиц, штрафы за ряд
административных нарушений, плата за размещение наружной рекламы и
др.90). Они направляются на контрольные счета наличности (КСН) местного
самоуправления. В 2013 году в республике было открыто 2457 таких счетов, на
них поступило около 600 млн. тенге (по состоянию на 1 мая 2015). По согласованию с собранием местного сообщества сельские акимы утверждают планы
поступлений и расходов, после чего поступившие средства направляются на
решение задач территории. С 2018 года также планируется разработать бюджеты сельских округов (сейчас на этом уровне бюджеты не разрабатываются),
которые будут утверждаться районными – вышестоящими – маслихатами
(пока не будут созданы представительные органы соответствующего уровня91).
Для расширения базы пополнения КСН органам местного самоуправления передается 4 налога, которые до апреля 2015 года поступали в бюджеты
области и районов:
• индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источников выплаты
89
Досмагамбетова Г. Выборность акимов – качественное изменение системы местного государственного управления/ old.group-global.org/ru/storage_manage/download_file/32920 и др.
90
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», статья 3/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=1021546
91
На контрольные счета наличности местного самоуправления с 2013 года поступило 600 млн. тенге/
http://forbes.kz/news/2015/06/26/newsid_90402/
52
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
• налог на имущество физических лиц
• налог на транспорт с физических лиц
• земельный налог с физических лиц на земли населенных пунктов.
В целом прогнозируются поступления от этих видов налога на сумму 26
млрд. тенге в год. Утверждены правила, согласно которым эти поступления будут перечисляться из бюджетов районов на КСН сельских акимов в
пределах поступивших с соответствующего сельского округа сумм налогов.
Отсчет начинается с апреля 2015 года.92 Помимо этого разработан проект
закона, предусматривающий дополнительную передачу сельским акимам
земельного и транспортного налогов с юридических лиц и права наложения штрафов за нецелевое использование и незаконное занятие земельных
участков на территории населенного пункта.93
Также для усиления позиций сельских акимов в вертикали власти в 2013
году за ними было законодательно закреплено 67 функций.94 Это стало
очередным шагом в процессе децентрализации полномочий между уровнями государственного управления. Следуя этому направлению, в 2014 году
законодательно была закреплена передача от правительства центральным
государственным и местным исполнительным органам 1606 функций, от
центра в область 261 функции, с областного уровня на районный уровень
государственного управления 14 функций, исключение и передача в негосударственный сектор двух функций. Кроме того, местным исполнительным
органам передано 2025 штатных единиц.95
Таким образом, для обеспечения дальнейшего развития регионов государство в качестве наиболее оптимальной модели управления рассматривает
сохранение сильной вертикали власти при постепенном предоставлении
новых возможностей местному самоуправлению на всех региональных
уровнях.
Ряд проблем с переизбранием акимов выявили на первом этапе реализации Концепции местного
самоуправления/ http://dknews.kz/ryad-problem-s-pereizbraniem-akimov-vy-yavili-na-pervom-e-taperealizatsii-kontseptsii-mestnogo-samoupravleniya/
93
МНЭ предлагает ввести процедуру согласования с маслихатами вопроса освобождения акимов
от должности/ http://nurotan.kz/ru/news/10202
94
Обращение Президента РК по итогам выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел, не входящих в состав сельского округа/ http://www.inform.kz/rus/article/2580959
95
Общая информация о модернизации системы государственного управления http://economy.gov.
kz/economyabout/9330/62739/
92
53
Екатерина Беркутова
3. Экономическое положение регионов
и межбюджетные отношения
В социально-экономическом развитии регионов Казахстана наблюдаются
значительные диспропорции. Число городов равно 87, из них 38 областного
значения, 47 – районного. Около половины всех городов расположено в
четырех областях: в Акмолинской, Алматинской, ВКО и Карагандинской
областях; 10, 10, 10 и 11 соответственно. В свою очередь, количество сел
равно 6715, в региональном разрезе тройку областей с наибольшим числом
сел составляют ЮКО, ВКО и Алматинская область (839, 752 и 731 село).96
Средняя плотность населения на 1 кв. км по республике равна 6,3, в то
время как показатель выше этого наблюдается в Астане, Алматы, ЮКО,
Алматинской и Жамбылской областях. В остальных 11 регионах плотность
ниже среднего показателя по стране, самая низкая – в Актюбинской (2,7),
Карагандинской (3,2), Кызылординской (3,5) областях.97
Кроме того, четыре региона (Астана, Алматы, Атырауская и Карагандинская
области) дают в совокупности 47,8 проц. ВВП страны. В то время как сумма
наименьших показателей ВРП других четырех регионов (СКО, Жамбылская, Акмолинская и Костанайская области) равняется 11,1% (график 1).98 В
структуре ВРП по видам экономической деятельности в девяти регионах доля
промышленности превышает 25 проц. (Атырауская – 58%, ЗКО – 55%, Карагандинская область – 45,2%,99 (табл. 2).100 Следовательно, падение мировых
96
Административно-территориальные единицы РК на 1 июля 2015 года/ http://stat.gov.kz/faces/
wcnav_externalId/homeNumbersPopulation?lang=ru&_afrLoop=17804953108066199#%40%3F_afrLoo
p%3D17804953108066199%26lang%3Dru%26_adf.ctrl-state%3Dhiax3o41g_42
97
На 1 января 2014 года. – Брошюра «Регионы Казахстана»/ Комитет по статистике МНЭ РК, 2014. С. 4.
98
Валовой региональный продукт Республики Казахстан. – Национальные счета. 1-я серия, 2013
год. С. 8/ http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNationalAccountIntegrated?lang=ru&_afrLo
op=17786164366637515#%40%3F_afrLoop%3D17786164366637515%26lang%3Dru%26_adf.ctrlstate%3D1a8fforkz2_60
99
Там же. С. 21, 22
100
Об уточненной численности населения Республики Казахстан на начало 2009–2015 гг./ stat.gov.kz/
faces/wcnav_externalId/homeNumbersPopulation?lang=ru; Численность и заработная плата работников
Республики Казахстан, 1-й квартал 2015 года. Статистика труда и занятости. – 18-я серия. С. 32/
http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNumbersLabor?lang=ru&_afrLoop=17786118851880559#%
40%3F_afrLoop%3D17786118851880559%26lang%3Dru%26_adf.ctrl-state%3D1a8fforkz2_47; Валовой
региональный продукт Республики Казахстан. – Национальные счета. 1-я серия, 2013 год. С. 21/ http://
stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/homeNationalAccountIntegrated?lang=ru&_afrLoop=1778616436663
7515#%40%3F_afrLoop%3D17786164366637515%26lang%3Dru%26_adf.ctrl-state%3D1a8fforkz2_60
54
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
цен на сырье для этих областей будет чувствительным. Помимо этого крупным
потребителем промышленной продукции Казахстана является Китай, замедление экономики которого также повлияет на самочувствие этих регионов.
Усложняет ситуацию наличие 27 моногородов, где проживает около 1,53 млн.
человек, что составляет 16,8 проц. городского населения республики. В 12
из 14 областей страны имеется хотя бы один населенный пункт такого типа,
где «основная часть промышленного производства и трудоспособного населения сосредоточена на одном или нескольких градообразующих предприятиях».101 Как правило, эти предприятия одного профиля и имеют сырьевую
направленность, их функционирование определяет происходящие в городе
экономические и социальные процессы. Поэтому трудности на градообразующем предприятии, в данном случае падение цен, могут негативно сказаться
на экономическом состоянии населения моногородов.
Сельское, лесное и рыбное хозяйство имеет самый высокий удельный вес
в ВРП СКО (23,6 проц.), Алматинской и Акмолинской областей (14,8 проц.
и 15,8 проц. соответственно). В масштабах республики наряду с указанными
областями в эту отрасль существенный вклад также вносят ВКО (12%) и
ЮКО (12,4%). На республиканском уровне Алматы обладает значительным
удельным весом в таких видах экономической деятельности, как «оптовая и
розничная торговля, ремонт автомобилей и мотоциклов» (43,6%), «информация и связь» (54,7%).
График 1. Валовой региональный продукт (2013)
25
20,2
20
15
10,2
9,9
10
7,5
5
5
5,9
5
4,9
2,7
3,8
2,5
5,4
3,8
6,1
5
2,1
КО
Ю
я
КО
ка
С
ая
рс
ло
да
ая
ск
ау
ст
ги
ав
ан
М
П
ая
ск
ск
ин
ай
рд
ан
Кы
зы
ло
О
ск
ин
нд
ст
Ко
га
Ка
ра
ам
ая
я
ЗК
О
ка
бы
лс
я
ка
ВК
ус
ра
ы
Ат
Ж
я
ая
ка
ск
нс
ин
би
Ал
м
ат
ы
ая
ск
ол
Ак
тю
ин
ат
м
Ак
м
Ал
Ас
та
на
0
удельный вес регионов в ВРП, в % (2013)
101
Программа развития моногородов на 2012–2020 годы/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200000683
55
Екатерина Беркутова
Помимо этого существуют различия в размерах среднемесячной номинальной заработной платы. В 12 регионах этот показатель ниже среднего
по республике (118 638 тенге),102 в Атырауской области выплачивается
наибольшая зарплата (229 167 тенге), в СКО – наименьшая (77 168 тенге).
Следовательно, первая больше второй примерно в три раза (табл. 2). Важным
показателем экономического развития регионов также является производительность труда. По республике он равен 26,2 тыс. долл./человек, самая
высокая производительность наблюдается в Атырауской области (85,6 тыс.
долл./человек), самая низкая – в Алматинской области (11 тыс. долл./человек). Девять регионов Казахстана из 16 не дотягивают до республиканского
показателя, в то время как остальные семь превышают и некоторые значительно (табл. 2). Следовательно, производительность труда выступает еще
одним пунктом в перечне показателей неравномерного развития регионов
республики.
Таблица 2. Показатели социально-экономического
развития регионов
Республика
Казахстан
Численность
населения,
человек
(на начало
2014 года)
Среднемесячная
номинальная
заработная плата
за 1 квартал
2015 года, тенге
Структура
ВРП по видам
экономической
деятельности
в 2013 году,
промышленность
%
Производительность
труда103, тыс. долл.
США/чел.
17160774
118638
28,2
26,2
Акмолинская
735556
82633
19,7
14,8
Актюбинская
808932
100915
38,3
28,96
Алматинская
1984518
85035
22,9
11
Атырауская
567861
217003
58
85,6
ЗападноКазахстанская
623977
108243
55
38,4
Жамбылская
1084482
79894
17,5
10,3
Карагандинская
1369667
108110
45,2
25
Костанайская
880776
85602
20,9
17,1
1 доллар США равен 241,76 тенге по состоянию на 27 августа 2015 года. Национальный банк
Казахстана/ http://nationalbank.kz/?docid=178&switch=russian
103
Есентугелов А., Кошербаева А. Об оценке конкурентоспособности регионов и страны// Экономика
и статистика, 2014. № 4. С. 65.
102
56
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Кызылординская
739776
102070
44
27
Мангистауская
587419
229167
53,6
47,7
ЮжноКазахстанская
2733279
81166
25,4
11,4
Павлодарская
752793
100028
40,3
24,2
СевероКазахстанская
575766
77618
11,2
14,9
ВосточноКазахстанская
1394018
96361
27,9
19
г. Астана
814435
171544
3,7
52
г. Алматы
1507509
152724
5,6
57,3
Государство пытается стимулировать экономическое развитие регионов
посредством различных экономических инициатив. К примеру, кластерный
подход к развитию секторов экономики.104 Так, в 2004 году был запущен
проект «Диверсификация экономики Казахстана посредством развития
кластеров в недобывающих отраслях экономики». Позже было определено
семь пилотных индустриально-сервисных кластеров:
• металлургия
• нефтегазовое машиностроение
• текстильная промышленность
• транспорт и логистика
• туризм
• пищевая промышленность
• строительные материалы.
При внедрении кластерного подхода были выявлены такие трудности,
как недостаточная готовность бизнеса к работе в рамках кластерной модели,
отсутствие мотивов у компаний к кооперации и локализации, низкая инновационная активность и др.105 Учитывая это, государством совершенствуется
Кластер – сконцентрированная на некоторой территории группа взаимосвязанных компаний, корпораций, университетов и т.д., а также связанных с ними организаций, действующих в определенной
сфере, характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга. Шесть
кластеров начнут работать в Казахстане в рамках второй пятилетки индустриализации/ http://www.
primeminister.kz/news/show/61/shest-klasterov-nachnut-rabotat-v-kazahstane-v-ramkah-vtoroj-pjatiletkiindustrializatsii-/23-04-2014
105
Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 октября 2013 года № 1092 «Об утверждении Концепции формирования перспективных национальных кластеров Республики Казахстан
до 2020 года» http://www.nomad.su/?a=3-201310210035
104
57
Екатерина Беркутова
методическое обеспечение работы кластеров, организационная структура. В
период второго пятилетнего плана государственной программы индустриально-инновационного развития (ГПИИР – 2, 2015–2019 годы) в республике
запланировано формирование шести кластеров.106 Первый – национальный
кластер, который будет связан с добычей и переработкой нефти и газа, три
территориальных кластера в таких отраслях, как производство продуктов
питания, строительных материалов, машиностроение и легкая промышленность. Специализацией еще двух кластеров станет сфера информационнокоммуникационных технологий и инноваций.107 Регионы расположения
кластеров будет определять конкурсная комиссия. С кластерной моделью
развития тесно связано функционирование специальных экономических
зон (СЭЗ), сейчас в Казахстане 10 действующих СЭЗ (рис. 2).108
Рисунок 2. Размещение СЭЗ в Казахстане
Помимо этого, в 2006 году была представлена идея создания социальнопредпринимательских корпораций (СПК). В рамках СПК должно происходить взаимодействие государства и частного бизнеса. По замыслу их цель
Нужно отметить, что государственные программы индустриально-инновационного развития также
призваны стимулировать развитие экономики регионов и страны в целом.
107
Шесть кластеров начнут работать в Казахстане в рамках второй пятилетки индустриализации/
http://www.primeminister.kz/news/show/61/shest-klasterov-nachnut-rabotat-v-kazahstane-v-ramkah-vtorojpjatiletki-industrializatsii-/23-04-2014
108
Инфраструктура всех 10 СЭЗ в Казахстане будет обновлена до 2018 года/ http://dknews.kz/
infrastruktura-vseh-10-se-z-v-kazahstane-budet-obnovlena-do-2018-goda/
106
58
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
– направлять полученную прибыль в социальные проекты того региона, в
интересах которого они создавались, содействовать экономическому развитию регионов.109 Пилотный проект был запущен в 2006 году, им стала
СПК «Сарыарка» на территории Акмолинской, Карагандинской областей
и Астаны. Позже было создано еще шесть СПК в различных регионах
страны.110 На данный момент на территории страны функционируют 16
СПК.111 В работе социально-предпринимательских корпораций выделяют
такие проблемы, как смешение коммерческих и некоммерческих задач,
убыточность,112 неоптимальный и широкий отраслевой диапазон проектов,
«распыление» усилий СПК, недостаточно активное взаимодействие акиматов
и СПК, СПК и бизнеса, финансовых и нефинансовых институтов развития
СПК и др.113 По этим и ряду других причин депутаты фракции «Ак жол» Мажилиса парламента – партии, представляющей интересы малого и среднего
бизнеса, – подняли вопрос о целесообразности дальнейшей деятельности
социально-предпринимательских корпораций.114
109
Социально-предпринимательские корпорации в Республике Казахстан/ http://www.vneshmarket.
ru/content/document_r_491867E4-DDCD-4991-B1F1-6382854B32BB.html
110
Сулейменова Г. К. Социально-предпринимательские корпорации: региональные институты
развития в Республике Казахстан/ Journal of Institutional Studies (Журнал институциональных исследований). 2010. № 2. Том 2. С. 75/ file:///C:/Users/Windows/Downloads/sotsialno-predprinimatelskiekorporatsii-regionalnye-instituty-razvitiya-v-respublike-kazahstan.pdf
111
Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 октября 2012 года № 1382 «Об одобрении Концепции развития социально-предпринимательских корпораций»:
1) АО «НК «СПК «Каспий» (г. Актау, Мангистауская область);
2) АО «НК «СПК «Павлодар» (г. Павлодар, Павлодарская область);
3) АО «НК «СПК «Ертіс» (г. Усть-Каменогорск, Восточно-Казахстанская область);
4) АО «НК «СПК «Жетісу» (г. Талдыкорган, Алматинская область);
5) АО «НК «СПК «Алматы» (г. Алматы);
6) АО «НК «СПК «Атырау» (г. Атырау, Атырауская область);
7) АО «НК «СПК «Байконыр (Байконур)» (г. Кызылорда, Кызылординская область);
8) АО «НК «СПК «Astana» (г. Астана);
9) АО «НК «СПК «Актобе» (г. Актобе, Актюбинская область);
10) АО «НК «СПК «Сарыарка» (г. Караганда, Карагандинская область);
11) АО «НК «СПК «Солтүстік» (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская область);
12) АО «НК «СПК «Тобол» (г. Костанай, Костанайская область);
13) АО «НК «СПК «Орал» (г. Уральск, Западно-Казахстанская область);
14) АО «НК «СПК «Есиль» (г. Кокшетау, Акмолинская область);
15) АО «НК «СПК «Тараз» (г. Тараз, Жамбылская область);
16) АО «НК «СПК «Шымкент» (г. Шымкент, Южно-Казахстанская область)/ http://tengrinews.
kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/hozyaystvennaya_deyatelnost/idP1200001382/
112
13 из 16 казахстанских СПК убыточны/ http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/13-iz-16-kazahstanskihspk-ubyitochnyi-239678/
113
Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 октября 2012 года № 1382 «Об одобрении Концепции развития социально-предпринимательских корпораций»/ http://tengrinews.kz/zakon/
pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/hozyaystvennaya_deyatelnost/id-P1200001382/
114
«Ак жол» предложил ликвидировать в Казахстане СПК/ http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/akjol-predlojil-likvidirovat-v-kazahstane-spk-282410/
59
Екатерина Беркутова
Также неоднозначные оценки получает реализация ГПФИИР (2010–
2014). Признавая достижение отдельных задач, отмечаются расхождения
между запланированными индикаторами и фактическими показателями,
препятствия в виде коррупционных нарушений, проблемы конкуренции,115
нехватка специалистов для работы на новых предприятиях116 и др. В то же
время эффект от программы в регионах можно увидеть на сайтах отдельных
акиматов, где указывается, какие проекты реализованы, сколько рабочих
мест создано, какой процент предприятий выпускает готовую продукцию
с высокой добавленной стоимостью и др.117
Таким образом, экономических инициатив много. Как можно оценить
их эффективность, т.е. влияние на экономическое положение регионов
Казахстана? Одним из направлений экономической политики республики
является диверсификация экономики. Следовательно, реализация различных программ должна отразиться на диверсификации экономики регионов.
Исследуя ее отраслевые структуры, эксперт Института экономических исследований Министерства национальной экономики Б. Мұқан к группе
с диверсифицированной отраслевой структурой отнес Акмолинскую,
Жамбылскую, Алматинскую, Актюбинскую, Павлодарскую области, СКО,
ЮКО и ВКО. В этих областях уровень рыночной специализации охватывает
четыре и более отрасли. Группу регионов со слабо диверсифицированной
отраслевой структурой экономики составили Астана, Алматы, Мангистауская, Костанайская, Кызылординская, Карагандинская и Атырауская области.
В них уровень рыночной специализации охватывает две-три отрасли с высоким уровнем специализации. В свою очередь, ЗКО охарактеризовали как
моноструктурную экономику, где уровень экономической специализации
концентрируется только в горнодобывающем секторе.118
Конкурентоспособность, инвестиционный потенциал, доля обработанного экспорта, активность малого и среднего предпринимательства могут дать
более полное представление о состоянии экономики регионов и влиянии на
них различных экономических инициатив (табл. 3). Эти показатели входят
115
Алиев У., Шимшиков Ж. Конкурентные факторы индустриально-инновационного развития национальной экономики Казахстана (С. 2)/ http://www.theoreticaleconomy.info/articles/901.pdf
116
Исекешев сообщил о нехватке казахстанских специалистов на объектах ГПИИР/ http://www.
newsfactory.kz/2015/09/18/isekeshev-soobschil-o-nehvatke-kazahstanskih-specialistov-na-obektah-gpiir.
html
117
http://akmplan.gov.kz/node/30, http://e-kyzylorda.gov.kz/ru/content/sep-za-yanvar-avgust-2015-g и др.
118
Мұқан Б. Актуальные вопросы экономической специализации регионов в условиях постиндустриальной экономики// Экономика и статистика, 2014. № 1. С. 94, 95.
60
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
в число важных задач экономического развития страны и, следовательно,
регионов. Согласно данным, наибольшим инвестиционным потенциалом
обладают Алматы, Атырауская область, Астана, Карагандинская область и
ВКО. В то же время доля экспорта обработанной продукции в Атырауской
области составила только 7,7 проц. Цифры показывают значительные различия в экономическом положении регионов Казахстана. Однако сложно
сказать, какой из них наиболее развит, потому что нужно учитывать множество факторов. Кроме того, у регионов есть свои специфические проблемы,
так же как и показатели, высвечивающие их сильные стороны.
Таблица 3. Рейтинг регионов
Конкурентоспособность,119
место
Республика
Казахстан
Инвестиционный
потенциал,120
место
2012
2013
Доля обработанного
экспорта,121 %
2014
Численность
занятых
в МСП,122 тыс.
человек/
численность
населения,
тыс. человек
Прирост
к 2013
2635/17160
Акмолинская
13
13
13
41,8
9,1
119,8 / 735,5
Актюбинская
4
9
7
30,4
-12,3
120,2/808,9
Алматинская
5
12
11
95,2
13,3
257,5/1984,5
Атырауская
7
2
2
7,7
-1
89,3/567,8
ЗападноКазахстанская
10
11
8
5,2
16,6
94,1/623,9
Жамбылская
11
16
15
58,1
-22,7
119,4/1084,4
Карагандинская
1
3
4
74,6
-21,6
216,9/1369,6
Костанайская
8
8
12
22,4
-14,1
140,9/880,7
Кызылординская
15
14
14
1,9
-36,6
74,4/739,7
119
Рейтинг рассчитывался на основе таких показателей, как экономический климат, человеческое
измерение, МСБ, инфраструктура, взаимодействие бизнеса и власти. Рейтинг конкурентоспособности 16 регионов Казахстана (2013)/ http://forbes.kz/process/probing/partii_regionov.
120
Составляющие инвестиционного потенциала: инновационный, институциональный, инфраструктурный, потребительский, производственный, природно-ресурсный, трудовой, туристический,
финансовый. Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов Казахстана – 2013: на верном
пути снижения рисков/ http://raexpert.kz/files/ranking/Regions_Rating_analitics.pdf
121
Анализ экспорта Республики Казахстан в разрезе регионов за 2014 год (С. 3, 4)/ http://www.
kaznexinvest.kz/napr/analytics/export/trade/export_po_regionam_2014.pdf
122
Сравнение показателей развития МСП в регионах Казахстана (за 2013 год)/ http://doingbusiness.
gov.kz/ru/analysis-statistics/Kazakhstan-regions-SMEs-development-indicators-comparison.php
61
Екатерина Беркутова
Мангистауская
12
10
9
4,8
101,3
85,8/587,4
ЮжноКазахстанская
16
6
6
67,1
-17,7
279,6/2733,2
Павлодарская
6
7
10
80,5
-26,5
122,5/752,7
СевероКазахстанская
14
15
16
33,5
-19,6
103/575,7
ВосточноКазахстанская
3
5
5
89,1
-9,2
241,7/1394
г. Астана
2
4
3
28,3
-8,8
189,3/814,4
г. Алматы
9
1
1
54,7
-11,5
381/1507,5
Межбюджетные отношения
На экономическое состояние регионов оказывает значительное влияние
характер межбюджетных отношений. В Казахстане выделяют такие уровни
бюджета, как:
1) республиканский,
2) областной, столицы, города республиканского значения и
3) района, города областного значения.
Последние два уровня относятся к местным бюджетам.123 При разработке
местных бюджетов, как и в случае с республиканским, учитывается прог­
ноз социально-экономического развития территории. Доходы местных
бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений,
поступлений от продажи основного капитала и др.124
В бюджетном процессе Казахстана есть определенные особенности. Так,
не допускаются взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами
районов (городов областного значения) и последних друг с другом.125 Межбюджетные отношения в республике строятся на принципах:
1) равенства бюджетов второго уровня во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов третьего уровня с вышестоящим
областным бюджетом;
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, статья 6/http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=30364477
124
Основанием для распределения поступлений выступает Таблица распределения поступлений
бюджета между уровнями бюджетов и контрольным счетом наличности Национального фонда
Республики Казахстан/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/V14E0009760
125
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, статья 42, п. 2/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=30364477
123
62
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
2) эффективное распределение поступлений, которое учитывает одновременное соблюдение определенных критериев их разграничения
(имеется в виду закрепление различных налогов и неналоговых поступлений за различными уровнями бюджетов);
3) выравнивание уровней бюджетной обеспеченности административнотерриториальных единиц;
4) обеспечение предоставления местными исполнительными органами
одинакового уровня государственных услуг;
5) эффективность и результативность предоставления государственных услуг;
6) максимальное приближение уровня предоставления государственной
услуги к ее получателям.126
В рамках данного доклада особое внимание будет уделено принципу выравнивания уровней бюджетной обеспеченности. Необходимость бюджетного
выравнивания в значительной степени связана с неравномерным территориальным распределением отраслей промышленности в рамках республик
СССР, что оказывает влияние на возможности доходной базы регионов.127
Между республиканским и областным бюджетом, бюджетами Астаны и
Алматы отношения регулируются трансфертами и бюджетными кредитами.
Применительно к областным и районным (городов областного значения)
бюджетам к перечисленным формам регулирования добавляются нормативы
распределения доходов. Выделяют трансферты общего характера, целевые
текущие трансферты и целевые трансферты на развитие. Назначением именно
трансфертов общего характера является выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности регионов. Кроме того, они нацелены на обеспечение равных
фискальных возможностей регионам для предоставления гарантированных
государством услуг в соответствии с направлениями расходов, которые закреплены за каждым уровнем бюджета. Часто акцентируется внимание именно на
этом виде трансфертов, отмечается, что действующая в республике методика
расчетов трансфертов общего характера отрицательно сказывается на стремлении регионов пополнять доходную часть своих бюджетов. Это характерно
как для регионов-доноров, так и для регионов-реципиентов.128
Там же, ст. 43.
Кривотько Ю. Финансовые выравнивания на постсоветском пространстве: гармония или разобщенность/ http://cyberleninka.ru/article/n/finansovye-vyravnivaniya-na-postsovetskom-prostranstvegarmoniya-ili-razobschennost)
128
Мухтарова К., Таласбаева А. Анализ состояния межбюджетных отношений в Казахстане на современном этапе (2011), Исахова А. Межбюджетные отношения в современном Казахстане (2013)/
http://articlekz.com/article/8677 и др.
126
127
63
Екатерина Беркутова
Трансфертами общего характера являются бюджетные субвенции и бюджетные изъятия. Бюджетные субвенции представляют собой трансферты,
которые передаются из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в пределах
утверждаемых в республиканском или областном бюджете сумм. В свою очередь, бюджетные изъятия – это трансферты, передаваемые из нижестоящих
бюджетов в вышестоящие. В республике объемы трансфертов общего характера определяются на трехлетний период с разбивкой по годам. Между бюджетами первого и второго уровня объем этого вида трансферта утверждается
законом Республики Казахстан, между областным бюджетом и бюджетами
районов, городов областного значения – решением областного маслихата.
Размеры трансфертов общего характера определяются с учетом следующих показателей:
• налоговый потенциал региона
• численность потребителей государственных услуг в регионе и
• в зависимости от специфики регионов, факторов, влияющих на расходы по предоставлению государственных услуг.
Объем этого вида трансферта высчитывается как разница между прогнозными объемами доходов (за вычетом трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета. Если прогнозный объем доходов превышает прогнозный объем затрат – устанавливаются бюджетные изъятия из местного
бюджета в вышестоящий. В обратной ситуации, когда прогнозный объем
затрат больше прогнозного объема доходов, – устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет.129 Методика прогнозирования доходов
и затрат и расчетов трансферта находится под пристальным вниманием.130
Однако существует мнение, что именно практика изъятия доходов, в случае
превышения затрат, выступает причиной нежелания властей регионов развивать свой экономический потенциал.
Какие регионы Казахстана являются донорами, какие – реципиентами?
Какие тенденции можно наблюдать в отношении размеров бюджетных
субвенций и изъятий, их роли в местных бюджетах?
129
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, статьи 44, 45/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=30364477
130
На совместном заседании палат парламента в июне 2015 года председатель Счетного комитета
республики Козы-Корпеш Джанбурчин отметил, что выработанные Счетным комитетом рекомендации в вопросе выделения обоснованных объемов трансфертов регионам и совершенствования
методики прогнозирования были реализованы. Выступление председателя Счетного комитета
Козы-Корпеша Джанбурчина на совместном заседании палат парламента РК/ http://www.nomad.
su/?a=3-201506190031
64
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
В 2001 году бюджетные изъятия были установлены из бюджетов восьми
регионов (Актюбинская, Атырауская, Карагандинская, Мангистауская, Павлодарская области, ВКО, ЗКО и Алматы) на сумму 84 154 млн. тенге.131 В 2007
году из списка доноров выпадают Карагандинская, Павлодарская области,
ВКО и ЗКО, но входит Астана. С 2008 года выпадает Актюбинская область, в
2011-м и 2012-м – Астана. Сумма изъятий уменьшилась со 151 499 млн. тенге
в 2007 году до 102 115 млн. тенге в 2012-м. Наибольший удельный вес в сумме
изъятий в этот период принадлежал бюджетам Атырауской области и города
Алматы.132 Аналогичная ситуация по объектам бюджетных изъятий сохраняется
в 2013 и 2014 годах (3 донора), в 2015-м в эту группу возвращается Астана. Если
в 2013 году объем бюджетных изъятий составил 121 056 млн. тенге, в 2014-м –
132 020 млн. тенге, то на 2015 год он равен 168 538 млн. тенге133 (из бюджетов
Атырауской, Мангистауской областей, городов Астана и Алматы (график 2).
Что касается субвенций, то в 2001 году из республиканского бюджета
в областные бюджеты семи регионов (Акмолинская, Алматинская, Жамбылская, Костанайская, Кызылординская области, СКО, ЮКО) планировалось передать 35 504 млн. тенге. В 2007-м число получателей субвенций
увеличивается до 11. Их объем вырос в период с 2007 по 2012 год с
192 791 до 880 645 млн. тенге (или в 4,6 раза). На 2013 год был предусмотрен объем субвенций на сумму 865 844 млн. тенге, 2014-й – 978 095 млн.,
2015-й – 904 371 млн. тенге (график 3).
Таким образом, число регионов-доноров по сравнению с 2001 годом
уменьшилось в два раза, с восьми до четырех регионов. В то же время объем
изъятий за этот период увеличился в два раза. В свою очередь, число регионов-реципиентов увеличилось с 7 в 2001 году до 12 (из 16) в 2015-м. Тогда как
объем субвенций по сравнению с 2001 годом увеличился в 25 раз. Конечно,
необходимо учитывать изменения в курсе национальной валюты, но цифра
все равно большая (график 4).
Получается, что 75 проц. регионов Казахстана испытывают трудности
с решением вопросов социально-экономического развития за счет соб131
Данные по изъятиям и субвенциям: Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2000 года №131-2
«О республиканском бюджете на 2001 год»/ http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000131_
132
Данные по изъятиям и субвенциям: Исахова А. Межбюджетные отношения в современном Казахстане (2013)/ http://articlekz.com/article/8677
133
Данные по изъятиям и субвенциям: Закон Республики Казахстан «О республиканском бюджете
на 2013–2015 годы»/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31295908; на 2014-2016 годы/ http://
online.zakon.kz/Document/?doc_id=31481026, на 2015-2017 годы/ http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=31635546
65
Екатерина Беркутова
ственных средств. Следовательно, наблюдается значительная зависимость
бюджетов регионов от субвенций из республиканского бюджета. В то же
время мировая практика показывает, что жестко централизованная система
межбюджетного выравнивания способствует иждивенческим настроениям
в регионах и снижает их заинтересованность в увеличении и эффективном
использовании налогового потенциала. Поэтому процесс формирования
и мобилизации собственной налоговой базы бюджета каждого уровня в
идеале должен выступать первичным по отношению к процессу оказания
финансовой помощи.134 Таким образом, государству выгоднее стимулировать увеличение налоговой базы региона, нежели залатывать дыры в местных
бюджетах за счет республиканского. В Казахстане, к примеру, в 2014 году
налоговые поступления местных бюджетов на душу населения уменьшились
на 3,4 проц. по сравнению с 2013 годом.135 Согласно данным Министерства
финансов, в 2013 году субвенции из республиканского бюджета составили
26,4 проц. от общего объема доходов местных бюджетов. Кроме того, в
восьми регионах этот показатель превышает 35 проц. (график 5).136
График 2. Изъятия в республиканский бюджет по регионам
Актюбинская
2015
1 079 129
2007
16 725 915
Мангистауская
24 436 744
60 683 258
Атырауская
43 061 767
83 656 400
Алматы
72 310 353
7 472 514
Астана
10 610 874
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
Князев В., Маршавина Л. Налоговое администрирование в транзитивной экономике. – М.: Воглтерс
Клувер, 2010. С. 179.
135
Счетным комитетом выявлен ряд проблем и недостатков (май 2015)/ http://www.nomad.
su/?a=3-201505260033
136
Ахметжанова С., Копешова К., Кузгибекова С., Тусупбеков М. Бюджетная политика Республики
Казахстан: проблемы и перспективы// Экономика и статистика, 2014. № 4. С. 120–124.
134
66
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
График 3. Субвенции из республиканского бюджета
в региональном разрезе
ЮКО
255 199 981
40 039 219
58 719 253
16 545 651
СКО
14 477 485
3 810 519
Павлодарская
Кызылординская
14 811 753
83 180 589
58 910 235
13 414 504
Костанайская
Карагандинская
33 833 329
7 677 669
ЗКО
36 203 569
11 173 159
Жамбылская
95 371 591
21 326 261
ВКО
22 189 261
Алматинская
86 527 329
102 811 145
22 186 299
59 210 424
19 616 640
Акмолинская
0
2015
100 000 000
200 000 000
2007
300 000 000
График 4. Республиканский бюджет: изъятия и субвенции
(млн. тенге)
120000000
978095
10000000
865844
8000000
904371
880645
6000000
изъятия
субвенции
4000000
192791
2000000
151499
84154
35504
0
2001
2007
121056
102115
2012
168538
132020
2013
2014
2015
67
Екатерина Беркутова
График 5. Доля субвенций в местных бюджетах:
региональный разрез в % (2013)
60
55,3
48,9
50
36,3
35,2
26,4
21,7
КО
Ю
я
ая
ск
ав
ло
да
ая
ск
ау
ст
ги
П
ан
М
ло
рд
ин
ая
ая
ск
Кы
зы
ст
ан
ай
ин
нд
Ко
га
Ка
ра
ам
ск
О
я
ЗК
ка
О
бы
лс
я
ВК
ка
ая
Ат
ы
ра
ус
я
ск
ка
ин
м
ат
нс
Ал
тю
би
ск
ая
ы
Ак
м
ол
ин
ат
на
м
та
Ал
Ас
0
0
0
Ж
2,2
0
Ак
10
21
11,8
КО
20
ка
30
45,4
42,5
35,5
С
35,1
рс
40
доля субвенций в местных бюджетах по регионам (2013 ),%
Также в процессе выстраивания межбюджетных отношений Казахстана
существует проблема некачественного прогнозирования поступлений в
местные бюджеты. Из-за недостатков прогнозирования допускались значительные расхождения планируемых и фактических показателей, а также их
занижение местными исполнительными органами. Так, за 2011–2013 годы
сумма излишне выделенных регионам субвенций из-за расхождений в расчетах составила 173 млрд. тенге, по причине занижения прогнозных показателей местных бюджетов – 103 млрд. тенге, увеличения расходов местных
бюджетов по программам развития и на затраты капитального характера – на
839,9 млрд. тенге. Кроме того, объемы недополученных республиканским
бюджетом изъятий от города Алматы по причине необоснованного применения повышающих коэффициентов и излишне выделенных субвенций
городу Астане составили 156,4 млрд. тенге. Также Счетным комитетом
республики в 2014 году отмечалось отсутствие эффективных мер по выявлению резервов налогового потенциала областей, Астаны и Алматы.137
Также в Казахстане существует практика предоставления бюджетных
кредитов нижестоящим бюджетам. Кредитором при кредитовании из республиканского бюджета выступает правительство, из местного – соответ137
Счетный комитет: итоги контрольно-аналитического мероприятия, проведенного в Министерстве
экономики и бюджетного планирования http://www.nomad.su/?a=3-201404210026
68
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
ствующий местный исполнительный орган. В свою очередь, заемщиками
могут быть специализированные организации, местные исполнительные
органы, иностранные государства и физические лица. Разработаны определенные критерии бюджетного кредитования и способы предоставления
бюджетного кредита (через оплату платежных документов заемщика и
перечислений на банковский счет заемщика). Заимствование местными
исполнительными органами областей, Астаны и Алматы осуществляется
посредством получения займов от правительства и выпуска ими ценных
бумаг для обращения на внутреннем рынке с целью финансирования
дефицита бюджета. Тогда как заимствование местными исполнительными органами районов и городов областного значения происходит через
получение займов от вышестоящего местного исполнительного органа
области для финансирования дефицита бюджета.138
Предложение о заимствовании вносится акиматом в маслихат, и последний принимает решение о заимствовании.139 Отмечается тенденция,
что связанные с бюджетным кредитованием операции ежегодно ухудшают
состояние республиканского бюджета. А также вызывают рост его дефицита.
Происходит это, потому что выдача бюджетных кредитов растет, в то время
как погашение снижается. На 2015 год объем выдачи бюджетных кредитов
составляет 197 млрд. тенге, увеличивается на 26,9 проц. в 2016 году, до 250
млрд. тенге, и снижается по сравнению с 2016 годом на 42 проц., до 147,5
млрд. тенге. При этом в сравнении с 2015 годом погашение бюджетных
кредитов снижается на 30,5 проц. и на 46,2 проц. в 2017-м.140
Таким образом, наблюдается значительный дисбаланс в экономическом
развитии территории республики. Уменьшается число регионов, способных
за счет собственных средств решить вопросы социально-экономического
развития. Растут объемы субвенций в местные бюджеты. Государство предлагает большое количество экономических инициатив, но на практике их
реализация не всегда соответствует поставленным задачам.
138
Бюджетный кодекс Республики Казахстан, статьи 171,172, 185 и 209/ http://online.zakon.kz/
Document/?doc_id=30364477
139
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», статья 6, п. 4 и статья 27 п. 1–20/ http://online.
zakon.kz/Document/?doc_id=1021546
140
Жунусова Р., Утибаева Г., Жусупова А. Формирование республиканского бюджета – реализация
новой экономической политики государства// Экономика и статистика, 2015. № 1. С. 33–40.
69
Екатерина Беркутова
Заключение
После образования независимого Казахстана главной задачей республики было решение вопроса состоятельности государства. Это определило
контуры региональной политики того времени. Одной из ее важных составляющих было укрепление экономического потенциала, взаимодействия
регионов, реализация мер для полноценного использования ресурсов
регионов и постепенное сокращение дисбаланса по основным социальноэкономическим показателям, привлечение инвестиций.
Но диспропорции не удалось сгладить, так как регионы-лидеры (с развитым нефтегазовым, финансовым сектором) развивались более быстрыми
темпами, по сравнению с остальными областями. Поэтому концепцию
равномерного развития территорий сменила концепция поляризованного
развития: главной целью стало не устранение дисбалансов, а определение
отдельных городов или регионов в качестве локомотивов развития экономики республики. Так, сначала предусматривалось приоритетное развитие
городов двух уровней: городов-лидеров и опорных городов. На современном
этапе в качестве центров экономического роста выделяют:
• города «первого уровня» – агломерации с центрами в Астане, Алматы,
Шымкенте и Актобе
• города «второго уровня» – областные центры, города Семей и Туркестан
• города «третьего уровня» – малые и моногорода
• опорные сельские населенные пункты и
• приграничные территории.
Формирование агломераций вокруг крупных городов рассматривается
ключевой формой территориальной организации, в них должна происходить концентрация капитала и населения. Планируется, что они совместно
с городами «второго уровня» будут стимулировать экономическое развитие
в масштабах республики. В то время как оставшиеся три группы – на уровне
регионов.
Однако ситуация в моногородах и проблемных населенных пунктах показала необходимость обращения внимания государства и на них. Поэтому
на современном этапе в качестве «базовой идеологии» региональной политики Казахстана была объявлена стратегия сбалансированного развития.
70
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
Она основана на соблюдении баланса между приоритетным развитием перспективных центров экономического роста и поддержке регионов с низким
экономическим потенциалом. Правда, на минимально достаточном уровне
стандарта качества жизни. Целью региональной политики Казахстана является создание рациональной территориальной организации экономического
потенциала и благоприятных условий для жизнедеятельности населения.
Несмотря на то что в большинстве программных документов по региональной политике Казахстана ставятся адекватные, актуальные на момент их
разработки цели и задачи, она недостаточно эффективна. Так, углубляются
социально-экономические диспропорции (и это признается в отдельных
программных документах) между регионами. Сейчас эта проблема, в некоторой степени, заменена необходимостью развития городов «первого уровня»,
городов «второго уровня» и др. Кроме того, значительная часть областей,
начиная с первых лет независимости, неизменно остается в группе регионов с уровнем доходов на душу населения ниже среднего по республике. В
свою очередь, идея агломераций представляет собой признание властями
республики естественных процессов, когда люди, капиталы и инвестиции
устремляются в города с наиболее развитой экономикой, инфраструктурой
и высоким уровнем жизни. Эти процессы без институционального подхода
могут приобрести неконтролируемый характер и привести к негативным последствиям. В частности, к усугублению социально-экономических проблем
в депрессивных населенных пунктах, массовой стихийной миграции и др.
Помимо этого большая часть регионов испытывает нехватку внутренних
финансовых средств, чтобы самостоятельно решать проблемы социально-экономического развития. С каждым годом увеличивается зависимость
местных бюджетов от субвенций из республиканского. На данный момент
донорами для бюджета страны являются всего четыре региона, в то время как
субвенции получают 12. Эта ситуация во многом вызвана недостаточными
размерами налоговой базы на местах и характером отношений регионов и
крупных налогоплательщиков (крупные промышленные предприятия). В
связи с этим государство предлагает различные экономические инициативы
в области эффективного управления ресурсами на территории регионов
– построение кластеров, создание социально-предпринимательских корпораций и др. Но их реализация происходит с переменным успехом. Сложно
утверждать, что они приобрели характер устойчивой унифицированной
модели. Возможно, поэтому был озвучен переход к развитию с помощью
центров экономического роста, а ключевой формой территориальной
71
Екатерина Беркутова
организации – формирование вокруг крупных городов агломераций. Это
должно стать новым двигателем роста экономики.
С точки зрения отношений центр – регионы в республике планируется
сохранение сильной вертикали власти, с постепенной передачей полномочий в региональные исполнительные органы, но с сохранением общего
контроля. Что касается организации региональной власти, Казахстан стабильно придерживается дуалистической модели, но доминирующую роль
играют исполнительные органы власти. Представительные органы на местах
(маслихаты), в свою очередь, играют вспомогательную роль в управлении
регионами посредством утверждения различных планов, программ развития,
местного бюджета, формируемых и реализуемых исполнительными органами власти. Также одной из главных задач маслихата является контроль за
исполнением местного бюджета.
Стоит отметить, что маслихаты организационно и функционально не
связаны с высшим представительным органом республики – парламентом,
то есть они не составляют единую систему представительных органов
страны. В то время как местные исполнительные органы являются одной
из важнейших частей единой системы исполнительной власти, напрямую
связаны с правительством и президентом.
Таким образом, Республика Казахстан является государством с сильной
политической и фискальной централизацией, что характерно для большинства постсоветских стран. Однако вопрос децентрализации власти регулярно
поднимается в различных программных документах, включая Послания
Президента народу Казахстана. Наиболее активное обсуждение этой темы
наблюдалось в период, предшествовавший Конституционной реформе 2007
года, но в итоге каких-либо значительных изменений не произошло. Это во
многом связано с мировым экономическим кризисом 2008 года, когда был
сделан выбор в пользу сохранения единого центра принятия решений для
управления негативными проявлениями кризиса. С тех пор сильная вертикаль
власти стала своеобразным залогом наименее безболезненного преодоления
кризисных явлений в экономике. Это проявляется и в нынешней ситуации,
когда государство практически в режиме ручного управления регулирует
решение проблем на крупнейших промышленных предприятиях страны.141
Беркутова Е. Актуальные проблемы промышленного сектора Республики Казахстан: исторические
предпосылки и социальные риски// Казахстан в глобальных процессах, 2015. № 2. С. 24–30, http://
iwep.kz/ru/magazine/0
141
72
Основные контуры региональной политики Республики Казахстан:
стратегическое планирование, власть и экономика
В рамках подготовки конституционной реформы 2007 года определился
приоритет поступательного развития процессов децентрализации власти, с
учетом понимания сложностей переходного периода. На данный момент, с
учетом существующих рисков и вызовов, государство нацелено на сохранение сильной вертикали власти с постепенным делегированием полномочий
на места. В этой связи основной упор делается на укреплении институтов
местного самоуправления как на уровне административно-территориальных
единиц первого порядка (создание местной полицейской службы и др.142 ), и
в особенности на низовом уровне (выборность сельских акимов, повышение
их финансовой самостоятельности и др.). Данная тенденция находит свое
отражение и в Плане нации – «100 конкретных шагов по реализации пяти
институциональных реформ» Главы государства Нурсултана Назарбаева.143
Таким образом, в последние годы государство уделяет повышенное внимание проведению эффективной региональной политики: разработаны тематические программные документы, ведется работа по совершенствованию
организации региональной власти и экономическому развитию регионов.
142
Парламент принял закон, определяющий компетенцию местной полицейской службы (октябрь
2015)/ http://365info.kz/2015/10/parlament-prinyal-zakon-opredelyayushhij-kompetentsiyu-mestnojpolitsejskoj-sluzhby/
143
100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ главы государства Нурсултана Назарбаева/ http://ortcom.kz/ru/program/program-100steps/text/show
73
Екатерина Беркутова,
эксперт ИМЭП
74
Институт мировой экономики и политики
при Фонде Первого Президента Республики Казахстан
Институт мировой экономики и политики (ИМЭП) при Фонде Первого Президента Республики Казахстан создан в 2003 году.
Деятельность ИМЭП направлена на научные исследования проблем мировой
экономики, международных отношений, геополитики, безопасности, интеграции
и евразийства, а также на изучение деятельности Первого Президента Республики Казахстан и его вклада в создание и укрепление Казахстана как независимого
государства, в развитие международного сотрудничества и содействие миру и
стабильности.
ИМЭП сочетает в своей деятельности независимый характер исследований с
активным участием в общественной дискуссии и системной вовлеченностью в
реальные процессы трансформации в Казахстане. Независимый общественный
статус института способствует его участию в выявлении и выражении национальных интересов страны.
ИМЭП осуществляет исследовательскую деятельность по следующим основным направлениям:
– глобальные проблемы современности и их влияние на Казахстан и другие
страны СНГ;
– анализ и прогнозирование мировой экономической динамики и социальнополитических процессов;
– изучение проблем международной, региональной и национальной безопасности;
– исследование политических, экономических, социальных и правовых проблем
в Казахстане, его положения в мировом сообществе;
– экономические, политические и социальные процессы в государствах Центральной Азии, в России, Китае, США, ЕС, Японии, других странах;
– международно-политические исследования;
– международные сопоставления.
Другими направлениями деятельности ИМЭП являются:
– распространение объективной и достоверной информации о Республике
Казахстан в стране и за рубежом;
– публикация результатов теоретических и прикладных научных исследований,
научных журналов, периодических изданий, мониторингов;
– проведение конференций, семинаров, общественных дискуссий;
– осуществление международных научных проектов;
– международные контакты и сотрудничество с ведущими научными и
аналитическими учреждениями в ближнем и дальнем зарубежье;
– содействие международному сотрудничеству, миру и стабильности.
Астана – Алматы, 2015