Механизмы взаимодействия автономии с центральными
advertisement
2015 Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова Елена Куйжуклу Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова Ответственный за издание: Михаил Сиркели Правила копирования Использование фрагментов (цитат) текста из публикации возможно только с указанием Пилигрим-Демо, как источника. Цитировать Пилигрим-Демо можно согласно следующего примера: Елена Куйжуклу, «Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова», Пилигрим-Демо (2015), 10, http://piligrim-demo.org.md/category/cercetare. Ул. Алексей Матеевич 75 МД-2009 Кишинэу Республика Молдова Офис: +373 22 887 802 Офис: +373 22 887 887 Факс: +373 22 22 34 96 Эл. почта: moldova@osce.org Ул. Победы 11, 3 этаж МД-3805 Комрат АТО Гагаузия Республика Молдова Офис: +373 298 80570 Офис: +373 298 80571 Эл. почта: info@piligrim-demo.org.md Данное исследование было проведено в рамках проекта «Повышение гражданского участия молодёжи и гражданского общества Гагаузии (2015)», реализуемого Миссией ОБСЕ в Молдове в партнёрстве с ОО МЦ Пилигрим-Демо в Гагаузии. Миссия ОБСЕ в Молдове предоставила финансовую поддержку при подготовке данной публикации. Указанная поддержка не означает одобрения со стороны Миссии содержания, дизайна или формы изложения содержащейся в публикации информации и мнений www.piligrim-demo.org.md 1 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова АННОТАЦИЯ Эффективные механизмы взаимодействия центральных органов власти с автономией является существенной частью обеспечения постоянного диалога и согласованности сторон. На основе инструментов сотрудничества власти автономии гарантируются доступ к процессу принятия решений и возможность защищать свои интересы. В случае Гагаузии необходимо осмысление проблемы участия в работе центральных органов власти и отстаивании своих интересов. Представительство Главы автономии в Правительстве и членство Исполнительного комитета в коллегиях министерств осуществляется с 1995г., однако специальные механизмы взаимодействия показывают свою слабую эффективность. Данное исследование посвящено вопросу участия Гагаузии в работе центральных органов власти и рассмотрению опыта Италии в продвижении интересов автономии. Для выполнения цели работы были изучены нормативно-правовые основы представительства институтов исполнительной власти автономии в центральных органах публичной власти и проведен анализ их деятельности. В результате исследования выявились проблемы в использовании инструментов участия как Главой автономии, так и Исполнительным комитетом в продвижении интересов Гагаузии. Работа с центральными органами исполнительной власти направлена в основном на решение текущих проблем автономии и в некоторой степени реагирование на вносимые изменения нормативно-законодательную базу. Неэффективность используемых механизмов видится в подходе к продвижению интересов автономии, состоящем в стремлении интегрировать вопросы в национальную политику; низком институциональном потенциале исполнительной власти автономии и необходимости пересмотра структуры Исполнительного комитета Гагаузии. Успешный опыт автономии Южного Тироля предложен для осмысления подхода к продвижению интересов и укрепления автономии, используя переговорный механизм. Ключевые слова: центральные органы власти, Правительство, коллегия министерства, Гагаузия, Глава Гагаузии, Исполнительный комитет, представительство, участие, механизм взаимодействия www.piligrim-demo.org.md 2 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова СОДЕРЖАНИЕ АННОТАЦИЯ ............................................................................................................................................ 0 ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................................................ 4 ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ГАГАУЗИИ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ: СТАТУС ГЛАВЫ АВТОНОМИИ ......................................................................................................... 6 СТАТУС БАШКАНА В ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА ................................ 7 ОПЫТ ЮЖНОГО ТИРОЛЯ И ГАГАУЗИИ ВО ВЗАИМОДЕЙСТВИИ С ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ................................................................................................................................................11 УЧАСТИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ГАГАУЗИИ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ...........................................................................12 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .......................................................................................................................................18 РЕКОМЕНДАЦИИ .................................................................................................................................20 БИБЛИОГРАФИЯ ..................................................................................................................................21 www.piligrim-demo.org.md 3 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова ВВЕДЕНИЕ Актуальность данного исследования предопределена необходимостью изучения опыта Гагаузской автономии в использовании механизмов взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти и продвижения своих интересов. Эффективность подходов к взаимодействию с центральными органами власти с автономией является существенной частью обеспечения постоянного диалога и согласованности сторон. На основе инструментов сотрудничества власти автономии гарантируются доступ к процессу принятия решений и возможность защищать свои интересы. Данное исследование посвящено вопросу участия Гагаузии в работе центральных органов власти и рассмотрению опыта Италии в продвижении интересов автономии. Для выполнения цели работы были изучены нормативно-правовые основы представительства институтов исполнительной власти автономии в центральных органах публичной власти и проведен анализ их деятельности. Успешный опыт автономии Южного Тироля предложен для осмысления подхода к продвижению интересов и укрепления автономии, используя переговорный механизм. Работа состоит из введения, двух частей, заключения, рекомендаций и библиографии. В первой части рассматривается механизм представительства исполнительной власти Гагаузии в Правительстве. Вторая часть посвящена обзору опыта взаимодействия Исполнительного комитета автономии с центральной властью Республики Молдова и изучению подхода к продвижению интересов автономии Южного Тироля в Италии. Для выполнения данной задачи исследования был проведен анализ статуса представительства Башкана в Правительстве и его участия на основе протоколов заседаний с октября 2014г. до октября 2015г. Нормативно-правовая база и опыт участия Исполнительного комитета Гагаузии в работе центральных органах исполнительной власти и его компетенции были изучены на основе Постановлений Правительства о деятельности министерств и их коллегий, а также решений, принятых в рамках коллегий. В результате исследования выявилась проблема слабой эффективности представительства Главы автономии в Правительстве и членства Исполнительного комитета в коллегиях министерств, которые обеспечиваются с 1995г. Возможность участия в принятии решений на национальном уровне, в основном, направлена на решение текущих проблем автономии и в некоторой степени реагирование на вносимые изменения нормативно-законодательную базу. Неэффективность используемых механизмов видится в подходе к продвижению интересов автономии, состоящем в стремлении интегрировать www.piligrim-demo.org.md 4 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова вопросы в национальную исполнительной власти политику; автономии низком и институциональном необходимости пересмотра потенциале структуры Исполнительного комитета Гагаузии. www.piligrim-demo.org.md 5 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ГАГАУЗИИ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ: СТАТУС ГЛАВЫ АВТОНОМИИ Изучение вопроса о представительстве и эффективного участия исполнительной власти автономии на уровне национального правительства являет собой большой интерес. Для Республики Молдова он представляет особую важность в необходимости осмысления опыта участия Гагаузии в работе центральных органов власти. На уровне Главы автономии Гагаузии в 1994г. был создан специальный механизм представительства в Правительстве. Данный опыт является редким в случае с государствами с территориальными автономиями, которые в большинстве своем не имеют возможности участия в политике национального уровня. Главы автономий Южного Тироля в Италии и Аландских островов в Финляндии не являются членами центрального Правительства, однако используют другие формы участия и сотрудничества с государством. Президент Южного Тироля имеет право участвовать в обсуждении вопросов, касающихся автономии на заседаниях Правительства. Президент Аландских островов является главой специального совместного органа автономии с центральной властью – Аландской делегации, которая является институтом переговорного процесса между сторонами в вопросах автономии. Данный орган дает заключения, на основе которых Президент Финляндии или Высшая судебная палата могут выносить решения о соответствии законопроектов парламента Аландских островов своим компетенциям. Прежде, чем перейти к вопросу о статусе Главы Гагаузии в Правительстве, необходимо выделить полномочия, которыми он обладает на уровне автономии, на национальном и международном уровнях. Глава (Башкан) Гагаузии является высшим должностным лицом автономии, которому подчиняются все органы публичного управления Гагаузии. Он издает постановления и распоряжения, являющиеся обязательными для исполнения на всей территории Гагаузии. Компетенции Главы Гагаузии на уровне автономии регламентированы Ст.14 закона №344/1994 и Ст. 68 Уложения Гагаузии: 2) возглавляет Исполнительный Комитет Гагаузии в соответствии с законом; 3) представляет Народному Собранию Гагаузии для утверждения структуру Исполнительного Комитета и его состав; 4) формирует администрацию Главы Гагаузии; 5) подписывает местные законы; www.piligrim-demo.org.md 6 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова 6) издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на территории Гагаузии; 7) осуществляет руководство органами публичного управления в Гагаузии и обеспечивает их взаимодействие; 8) по согласованию с Народным Собранием Гагаузии назначает и освобождает от должности глав администраций районов Гагаузии; 9) вправе инициировать вопрос о проведении местного референдума в порядке, установленном законом Гагаузии; 10) вправе досрочно распустить Народное Собрание Гагаузии в случае невозможности формирования Исполнительного Комитета Гагаузии в течение 45 дней после внесения предложения о его составе или блокирования в течение двух месяцев проекта закона о бюджете Гагаузии. Народное Собрание может быть распущено после консультаций Главы с фракциями и Президиумом Народного Собрания. Народное Собрание может быть распущено только после отклонения не менее двух раз предложения Главы по составу Исполнительного Комитета; 11) формирует в соответствии с законом и возглавляет Координационный совет Гагаузии по борьбе с преступностью; 12) выступает с посланиями к народу Гагаузии; 13) представляет Народному Собранию Гагаузии ежегодную информацию о деятельности органов публичного управления; 14) награждает наградами и присваивает почетные звания Гагаузии; 15) обладает правом законодательной инициативы в Народном Собрании Гагаузии; 16) назначает и освобождает начальника муниципальной полиции по представлению начальника Управления внутренних дел Гагаузии. Основными полномочиями Башкана Гагаузии в автономии являются функции назначения и представительства всей исполнительной власти в Гагаузии и др. СТАТУС БАШКАНА В ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА Особый правовой статус автономии Гагауз Ери реализуется через специальные формы представительства и участия в принятии решений на национальном уровне. Форма прямого участия в исполнительной власти РМ выражена в назначении Главы автономии членом Правительства. Статус Главы автономии в Правительстве регламентируется конституционными и законодательными нормами РМ. Согласно Ст. 97 Конституции и Ст. www.piligrim-demo.org.md 7 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова 4 Закона о Правительстве №64-XII, Правительство состоит из Премьер-министра, первого заместителя и заместителей Премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом. Исходя из логики данного положения, именно Парламентом принимается решение включать в состав Правительства в качестве его членов других лиц, помимо глав министерств. Состав Правительства назначается двумя разными способами: одни члены назначаются указом Президента на основании вотума доверия, выраженного Парламентом, и другие члены - по праву, которые определяются органическим законом и утверждаются указом Президента. Первым способом назначаются Премьер-министр, первый заместитель и заместители Премьер-министра, министры; вторым – Башкан Гагаузии и Президент Академии Наук Молдовы. Специальная форма представительства Главы автономии в качестве члена Правительства обеспечивается на основании ст.14 ч.(4) Закона №344/1994 об особом правовом статусе Гагаузии (далее закона №344/1994). Согласно юриспруденции Конституционного суда, Ст. 14 ч.(4) закона №344/1994, как и другие нормы законодательства, не содержит элементов подчинения Башкана по отношению к центральной исполнительной власти. Конституционный суд отмечает наличие данного механизма как следствие особого правового статуса автономии в качестве платформы для установления эффективного сотрудничества и обеспечения представительства интересов населения Гагаузии в публичном управлении [1]. Участие всех членов центрального исполнительного органа в своей работе обеспечивается законом о Правительстве в равной степени. Исходя из положений Ст.29, Башкан принимает участие в рассмотрении вопросов на заседаниях Правительства; может вносить в Правительство предложения о рассмотрении вопросов, входящих в его компетенцию, выступать с инициативой разработки постановлений и ордонансов Правительства. Наряду с правом вносить предложения в разработку программ государственного значения, бюджета и решения других важных вопросов внутренней и внешней политики государства, участие Главы Гагаузии в заседаниях Правительства связано с возможностью обсуждения законодательных инициатив Народного Собрания. На основании Ст. 8, Глава Гагаузии, наравне с другими членами Правительства, имеет право принимать участие в работе сессий Парламента, заседаниях комиссий и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, касающихся автономии. Участие Главы Гагаузии в работе Правительства мы рассматривали на основе протоколов Правительства РМ за период с октября 2014г. до октября 2015г [2]. Всего было проведено 39 заседаний Правительства, в которых также участвовал Башкан. За данный период было сменено 3 состава Правительства и избран новый Башкан Гагаузии. Участие www.piligrim-demo.org.md 8 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова рассматривалось с точки зрения поднимаемых им вопросов и обсуждения повестки на заседаниях, касающихся автономии. В течение данного периода Башкан инициировал 6 вопросов в повестку дня: 2 из которых – вопросы о выделении финансовой помощи, 3 вопроса касались разработки проектов нормативных актов Правительства и Парламента и 1 – срочному текущему вопросу. Финансовая помощь запрашивалась с целью ликвидации последствий стихийного бедствия в автономии, другой вопрос о выделении средств относился к празднованию 20-летия Гагаузии. Вопросы, подготовленные министерствами в сотрудничестве с исполнительным комитетом Гагаузии по разработке нормативных актов и отзыва на законопроект депутатов Парламента, касались интересов автономии в области телевидения и радио, разработки регламента организации и функционирования местного специализированного органа в области образования, о передаче земли в собственность Таможенной службе. Вопрос срочного характера поднимался Башканом с просьбой о выделении вакцины. Как мы видим, всего лишь несколько областей было охвачено исполнительной властью автономии в Правительстве. Большинство же вопросов, которые поднимал Глава Гагаузии, можно отнести к срочным текущим вопросам. Совместное участие Башкана и министерств в разработке нормативных актов Правительства, бесспорно, благотворно влияют на процесс принятия решений с учетом интересов всех сторон. В данном случае необходимо учитывать ограниченность человеческих ресурсов исполнительной власти автономии в содействии процессу и ее эффективному участию. С другой стороны, необходимо обладать четким видением основных интересов автономии и стратегией их продвижения в рамках сотрудничества с центральной властью. Возможность участия Башкана в работе сессий Парламента, заседаниях комиссий и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, касающихся автономии, на наш взгляд, не используется в должной степени. Хотя отдельные встречи с Председателем Парламента организовывались, все же заседания законодательного органа являются дополнительным инструментом для Главы Гагаузии в качестве члена Правительства в отстаивании интересов автономии. Особенно было бы уместным участие Башкана в недавнем обсуждении проекта Постановления о постоянной комиссии между Парламентом и Народным Собранием. Выводы. Специальный механизм представительства Главы Гагаузии в Правительстве является редким случаем участия автономии в политике на национальном уровне. Башкан в качестве члена Правительства вправе участвовать в обсуждении вопросов на его заседаниях, внесении предложений, входящих в его компетенцию. Он имеет право www.piligrim-demo.org.md 9 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова выступать с инициативами постановлений и ордонансов Правительства и обладает возможностью обсуждать законодательные инициативы Народного Собрания и правом принимать участие в работе сессий Парламента, заседаниях комиссий и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, касающихся автономии. Как показало исследование, участие Главы автономии в исполнительной власти национального уровня осуществляется в решении текущих проблем. Несмотря на широкие возможности для региона интегрировать свои интересы в национальную политику, механизм используется неэффективно. Причинами, на наш взгляд, являются ограниченность человеческих ресурсов исполнительной власти автономии в содействии процессу и ее активному участию. Другой значимой проблемой является четкое видение основных интересов автономии и стратегий их продвижения в рамках сотрудничества с центральной властью. www.piligrim-demo.org.md 10 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова ОПЫТ ЮЖНОГО ТИРОЛЯ И ГАГАУЗИИ ВО ВЗАИМОДЕЙСТВИИ С ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ Механизм сотрудничества автономии с центральной властью в Италии Опыт Италии, в случае Южного Тироля, представляет собой успешный пример применения механизма взаимодействия автономии с центральной властью. Обеспечение постоянного диалога посредством созданных комиссий при Правительстве Италии способствовало укреплению и развитию автономии. Основанные на принципе паритета и равного представительства, комиссии дают возможность достичь согласия между центральной властью и автономией в интересах обеих сторон. С другой стороны, данные институты стали эффективным и успешным средством построения доверия между центром и регионом. Несмотря на то, что формально комиссии являются консультативными органами при Правительстве и создавались на определенный срок, они действуют на постоянной основе и их решения обладают особым статусом. В рамках работы комиссий принимаются проекты декретов, которые затем утверждаются Правительством. Такие специальные декреты не могут быть отменены или изменены Парламентом Италии и, в случае возникновения споров между центральными органами власти и провинцией, подвергаются конституционному контролю [6, c. 145-150]. Особое положение специальных декретов обусловлено необходимостью преодоления барьеров, мешающих меньшинствам защищать свои интересы в государстве. В национальном законодательном органе нет возможности эффективно отстаивать интересы Южного Тироля по причине малого представительства от провинции (всего 7-8 из почти 1000 членов Парламента). Как отмечает Ф. Палермо, если законы Парламента имели положение выше, чем та часть законодательства, принятая на равной основе между представителями государства и автономии, вся система существующих специальных механизмов была бы бессмысленна [6, с. 147]. Особое положение специальных декретов изначально было установлено Конституционным судом, несмотря на то, что принятие решений на таком уровне обычно имеет общий ранг. Более того, судом было признано принятие декретов в соответствии с установленной процедурой совместными комиссиями в качестве самой лучшей возможности реализации автономии с особым статусом, в силу применения принципа ведения переговоров [6, с. 151]. Следует отметить, что статус совместных комиссий и их роль не были четко и широко сформулированы в Статуте Южного Тироля. Они стали результатом установления Конституционным судом базовых принципов взаимодействия центральных институтов и автономий с особым статусом на основе прецедентного права. www.piligrim-demo.org.md 11 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова Совместные комиссии сыграли значительную роль в развитии правового и политического статуса Южного Тироля. Они считаются основными институтами всей системы управления автономии. Самые важные правовые меры были приняты благодаря комиссиям, которые были изначально созданы с целью реализации новых положений о статусе автономии после конституционных реформ (в 1972, 1992 и 2001гг.). Хотя такие комиссии являются типичным элементом автономий со специальным статусом в Италии, именно Южный Тироль активно и успешно использовал данный инструмент [6, с. 146]. Переговоры в совместных комиссиях зачастую выходили за рамки обозначенных границ их изначального предназначения. Однако успех по преодолению конфликтов между центральной властью и автономией достигался именно благодаря переговорному процессу данного формата. Таким образом, совместные комиссии стали мощным институциональным инструментом сотрудничества и преодоления конфликтов между сторонами. Справедливо замечает Ф. Палермо, что, несмотря на значительный успех в использовании данного механизма сотрудничества автономии с центральной властью, все же «существует риск превращения декретов в так называемую «серую зону» с точки зрения судебной практики и, в конечном счете, для гарантии принципа верховенства закона» [6, с. 151]. УЧАСТИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА ГАГАУЗИИ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В отличие от автономий других стран, Исполнительный комитет Гагаузии обладает возможностями участия в обсуждении политик и принятии решений центральных органов власти. Данное право обеспечивается в рамках работы коллегиальных советов при министерствах Республики Молдова. Во исполнение Ст.19 закона №344/1994, по предложению Главы Гагаузии руководители соответствующих отраслевых управлений входят в состав коллегий министерств и ведомств Республики Молдова. Данный консультативный механизм предполагает защиту интересов автономии в процессе принятия решений исполнительной власти на национальном уровне. Начальники главных управлений Исполнительного комитета Гагаузии назначаются Правительством Молдовы в коллегии министерств, начиная с 1995г [7]. Положения о работе и компетенциях коллегий министерств носят общий для всех министерств характер. Коллегии министерств обладают консультативным статусом при www.piligrim-demo.org.md 12 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова министерствах с правом принятия решений относительно основных вопросов в области компетенции Министерства, заслушивают отчеты о деятельности руководителей подразделений и подчиненных административных органов, осуществляют контроль за исполнением своих решений. В своей деятельности Коллегиальный совет руководствуется положением, утвержденным приказом министра. Решения Коллегиального совета Министерства принимаются простым большинством голосов присутствующих членов совета и проводятся Коллегиального совета приказом министра. Министерства Численный предлагается и персональный министром и состав утверждается постановлением Правительства. Заседания коллегий организуются ежеквартально или по необходимости [8]. Согласно Постановлениям Правительства, об утверждении персонального состава коллегий министерств, не все начальники главных управлений Исполкома Гагаузии являются членами коллегий. На данный момент, большинство коллегий министерств из 15ти включают в свой состав представителей из Гагаузии. К ним относятся коллегии: Министерства Молодежи и Спорта, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерства здравоохранения, Министерства труда, социальной защиты и семьи, Министерства просвещения, Министерства экономики, Министерства культуры, Министерства регионального развития и строительства, Министерства юстиции и Министерства внутренних дел. Представительство во всех коллегиях министерств основывается на положениях органических законов, касающихся деятельности министерств, которые не во всех случаях предполагают такую возможность для Гагаузии, а положения Ст. 19 закона №344/1994 оказывается недостаточно. Следует отметить разную степень связи управлений Исполкома с министерствами. Например, начальники управлений юстиции и внутренних дел, начальник главного управления информации и безопасности Гагаузии (член коллегии Службы информации и безопасности РМ) и начальник главного управления налогового администрирования и контроля являются руководителями подведомственных учреждений соответствующих министерств [9] или структурных подразделений служб. Подчиненный характер несут главное управление здравоохранения и социальной защиты и управление образования, которые несут ответственность перед Исполнительным Комитетом, Главой Гагаузии, Народным Собранием, Министерством здравоохранения и Министерством просвещения Республики Молдова, соответственно, за решение задач, входящих в компетенцию управлений [10]. Механизм создания и работы управления юстиции регламентируется только Правительством www.piligrim-demo.org.md РМ. Таким образом, 13 можно разделить управления info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова Исполнительного комитета Гагаузии на группу управлений, которые имеют подчинение центральным органам публичной власти, и группу управлений, не имеющих подчиненного характера, кроме как органам власти автономии. Вторая группа управлений имеют местную автономию в осуществлении своей деятельности в соответствии с национальным и местным законодательством. Говоря об автономии управлений, мы понимаем пространство реализации полномочий Исполнительного комитета и Башкана. Нормативно-правовая база для компетенций исполнительной власти автономии включает в себя закон №344/1994, закон о местном публичном управлении РМ, местные законы Гагаузии: Уложение Гагаузии, закон об Исполнительном комитете и др. Согласно Ст.17 ч. (1) п. а) закона №344/1994 Исполнительный комитет Гагаузии обеспечивает исполнение и соблюдение Конституции и законов Республики Молдова, а также нормативных актов Народного Собрания. В данном случае, имея ввиду последующие изменения в законодательстве РМ после 1994г., не учитывающие статуса автономии с отсутствием четких границ полномочий Гагаузии в различных областях, можно отметить полноценное исполнение только двух первых пунктов. В свою очередь, нормативные акты Собрания зачастую принимаются в противоречие с национальным законодательством, исходя из широких неясных компетенций. Таким образом, создалась ситуация, когда исполнительная власть автономии должна действовать в рамках законов, сформулированных по принципу равенства всех территориальных единиц государства, и исполнять местные законы, которые часто входят в конфликт с национальным законодательством и должны быть подчинены актам высшего порядка. В соответствии с законодательством РМ и не противоречащим ему местным законам автономии, с Постановлениями Исполкома и другими нормативными актами, Главные управления обладают компетенциями: a. регулирования в соответствии с законом на всей территории отношений собственности, управления экономикой, социально-культурным строительством, местной бюджетнофинансовой системой, налогообложением, социальным охраной обеспечением, окружающей оплатой среды и труда, местным рациональным природопользованием; b. определения структуры и приоритетных направлений развития экономики и научнотехнического прогресса; www.piligrim-demo.org.md 14 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова c. разработки программ экономического, социального и национально-культурного развития, охраны окружающей среды и их реализации после утверждения Народным Собранием; d. разработки бюджета Гагаузии, представления его на утверждение Народному Собранию и исполнение бюджета; e. решения вопросов экологической безопасности, рационального использования, охраны, воспроизводства природных ресурсов, введения карантина и объявление зон стихийного бедствия; f. разработки и реализации программ в области образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, а также охраны и использования памятников истории и культуры; g. равных прав и свободы граждан, национального и гражданского согласия, охраны законности и общественного порядка; h. разработки и проведения научно обоснованной демографической политики, создания программ градостроительства и развития жилищно-коммунального хозяйства; i. функционирования и развития национальных языков и культур на территории Гагаузии [11]. Широкий перечень полномочий исполнительной власти, на наш взгляд, требует уточнений и разграничения на исключительные, параллельные и делегированные полномочия власти в национальном законодательстве для того, чтобы управления Исполкома могли действовать в четко очерченных рамках и определить пределы границ центральной власти в регионе. Ст.17 ч. (1) п. b) закона №344/1994 касается участия исполнительного комитета в деятельности органов центрального отраслевого публичного управления Республики Молдова по вопросам, касающимся интересов Гагаузии. Участие осуществляется посредством выше описанного механизма представительства в коллегиях министерств и специальных комиссиях. Исходя из данного пункта очевидно, что управления Исполкома Гагаузии принимают участие в рамках повестки дня коллегий министерств, основанной на программах и стратегиях Правительства, и реагируют на инициативы, которые затрагивают интересы автономии. Так, региональная исполнительная власть имеет возможность отмечать в каких вопросах повестки должны учитываться потребности автономии, вносить предложения при обсуждении проектов документов министерств и давать на них отзывы. Данное положение, таким образом, обеспечивает функцию отслеживания политик государства, внесения предложений и обсуждения проблем в рамках повестки, и www.piligrim-demo.org.md 15 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова возможность недопущения ущемления интересов автономии, по крайней мере, наравне с районами и муниципиями. Такой подход позволяет в большей степени решать текущие вопросы, связанные как с автономией, так и с другими районами республики, а также участвовать в утверждении программных документов министерства, однако не дает возможности выйти за рамки повестки органа. Немаловажным фактором в эффективном участии в деятельности органов центрального отраслевого публичного управления Республики Молдова являются определение интересов Гагаузии и способность Исполнительного комитета их продвигать. Ввиду того, что вопросы автономии обсуждались редко, судя по опубликованным решениям некоторых коллегий, возникает вопрос о вовлеченности начальников главных управлений Исполкома в работу коллегий и проблем, которые включались в повестку заседаний. Является сложным оценить деятельность Исполкома в рамках коллегий министерств из-за слабого обеспечения прозрачности процесса принятия решений на должном уровне. Другим важным аспектом в оценке эффективности участия в работе коллегий министерств является практика организации регулярных заседаний. У всех коллегий регулярность встреч значительно отличается. Например, коллегия министерства здравоохранения заседает ежемесячно, другие же коллегии, как в случае с министерством Экономики, заседания не проводят более двух лет. В связи этим, представляется сложной возможность автономии и гражданскому обществу эффективно участвовать в процессе принятия решений центральных органов власти посредством данного механизма. Выводы. Опыт Италии и Молдовы имеют принципиальные отличия в подходах к взаимодействию между центральной властью и автономией в вопросах, касающихся продвижения интересов меньшинств, имеющих особый правовой статус. Совместные комиссии, созданные в Италии для реализации положений о статусе автономий, в дальнейшем стали самым действенным инструментом поддержания постоянного диалога между сторонами и продвижения интересов меньшинств. Специально созданный механизм взаимодействия между центральными и региональными институтами власти основывается на переговорном процессе по принципам паритета и лояльного сотрудничества. В Молдове, в свою очередь, используется механизм кооптации и участия в национальной политике. Как показала практика, такая форма взаимодействия не способствовала развитию и укреплению автономии и эффективному продвижению интересов Гагаузии. Изучение опыта автономии Южного Тироля дает нам возможность оценить эффективность инструментов обеспечения потребностей меньшинств в сравнительном www.piligrim-demo.org.md 16 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова анализе с практикой в Гагаузии. Достижения первого случая очевидны в развитии автономии и укреплении ее статуса. Данное обстоятельство приводит к пересмотру подходов, используемых в Молдове. Стратегия Гагаузии, выбранная изначально, нацелена в большей степени на интегрирование в национальную политику и участию в ней. Однако для достижения исполнительного значительного комитета. результата Ограниченное необходимо перестроить структуру количество человеческих ресурсов исполнительной власти автономии не позволяет своевременно реагировать на вносимые изменения в национальную нормативно-законодательную базу. Не менее важной задачей является развитие институционального потенциала исполнительной власти автономии, необходимого для разработки отдельных программ, касающихся региона, и их продвижения в политике на национальном уровне. Следует, при этом, учитывать, что исполнительная власть ответственна за осуществление региональной политики, которую сложно одновременно совмещать, если предполагать активное вовлечение и участие в национальной политике. Видится целесообразным применение подхода Южного Тироля, как наиболее оптимального и эффективного в продвижении своих интересов. www.piligrim-demo.org.md 17 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова ЗАКЛЮЧЕНИЕ Вопрос об участии Главы автономии и Исполнительного комитета в процессе принятия решений на национальном уровне подразумевает множество элементов взаимодействия с центральными органами публичной власти. Формы взаимодействия направлены на интегрирование в национальную политику государства. Башкан в качестве члена Правительства вправе участвовать в обсуждении вопросов внутренней и внешней политики государства, вносить предложения, входящих в его компетенцию, принимать участие в работе сессий Парламента, заседаниях комиссий и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, касающихся автономии. Исполнительный комитет Гагаузии также включен в процесс принятия решений на национальном уровне посредством участия в работе коллегиальных органов министерств РМ. Некоторые из Главных управлений Исполкома автономии являются структурными подразделениями либо подведомственными учреждениями министерств. Исследование показало, что участие Главы автономии в исполнительной власти национального уровня осуществляется в решении текущих проблем. Несмотря на широкие возможности для региона включать свои интересы в национальную политику, механизм используется неэффективно. В результате изучения механизмов взаимодействия между центральной властью и автономией в вопросах, касающихся продвижения интересов меньшинств, имеющих особый правовой статус, на примере Италии и Молдовы, выявились принципиальные отличия в подходах. В Италии сформированы совместные комиссии, созданные для реализации положений о статусе автономий, основываются на переговорном процессе по принципам паритета и лояльного сотрудничества. В Молдове, в свою очередь, используется механизм кооптации и участия в национальной политике. Как показала практика, такая форма взаимодействия не способствовала развитию и укреплению автономии, и эффективному продвижению интересов Гагаузии. Рассмотрение вопроса о механизме участия исполнительной власти региона в работе коллегиальных органов министерств РМ приводит к выводам о том, что включенность Исполнительного комитета, по меньшей мере, зависит от периодичности заседаний коллегий. Стратегия Гагаузии, выбранная изначально, нацелена в большей степени на интегрирование в национальную политику и участию в ней. Однако для достижения значительного результата необходимо перестроить структуру исполнительного комитета. Ограниченное количество человеческих ресурсов исполнительной власти автономии не www.piligrim-demo.org.md 18 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова позволяет своевременно реагировать на вносимые изменения в национальную нормативнозаконодательную базу. Подход и восприятие автономии центральными органами власти наравне с другими территориальными единицами позволяет использовать данный инструмент только с позиции предотвращения возможных ущемлений региона в определенных ситуациях. Не менее важной задачей является развитие институционального потенциала исполнительной власти автономии, необходимого для разработки отдельных программ, касающихся региона, и их продвижения в политике на национальном уровне. Следует, при этом, учитывать, что исполнительная власть ответственна за осуществление региональной политики, которую сложно одновременно совмещать, если предполагать активную вовлеченность и участие в национальной политике. Видится целесообразным применение подхода Южного Тироля, как наиболее оптимального и эффективного в продвижении своих интересов. www.piligrim-demo.org.md 19 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова РЕКОМЕНДАЦИИ Эффективность использования механизмов представительства Главы Гагаузии и участия Исполнительного комитета зависит от развития институционального потенциала исполнительной власти автономии; Продвижение интересов автономии и своевременное реагирование на вносимые изменения в национальной политике требует пересмотра структуры институтов исполнительной власти автономии; Полномочия исполнительной власти требует уточнений и разграничения на исключительные, параллельные и делегированные полномочия в национальном законодательстве; Интересы автономии должны быть отражены в разработке особых программ в совместной работе с центральными органами власти; Использование опыта Италии (Южного Тироля) в качестве инструмента установления постоянного диалога по вопросам, касающимся автономии www.piligrim-demo.org.md 20 info@piligrim-demo.org.md Куйжуклу – Механизмы взаимодействия автономии с центральными органами исполнительной власти: опыт Италии и Республики Молдова БИБЛИОГРАФИЯ 1. Decizie Curții Constituţionale Nr. 7 din 02.04.2014 de respingere a sesizării nr. 22a/2014 pentru controlul constituţionalităţii articolului 14 alin. (4) din Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994 privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri). [электронный ресурс]: http://www.constcourt.md/ccdocview.php?tip=decizii&docid=141&l=ru. (дата посещения 24.07.2015). 2. Ședințe de govern. http://www.gov.md/ro/advanced-page-type/sedinte-de-guvern. (дата посещения 20.10.2015). 3. Privind aprobarea Avizului la proiectul de lege pentru modificarea și completarea Codului audiovizualului la Republica Moldova nr.260-XVI din 27 iulie 2006, În: Extras din Procesulverbal Nr.15 al ședinței de Guvernul Republicii Moldova din 20 mai, 2015. http://www.gov.md/sites/default/files/document/attachments/extras15.pdf. 4. Cu privire la aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a organuluiu local de specialitate în domeniul învățămîntului și a structurii-tip a acestuia, În: Extras din Procesulverbal Nr.19 al ședinței de Guvernul Republicii Moldova din 16 iunie, 2015. gov.md/sites/default/files/document/attachments/extras19.pdf. 5. Cu privire la transmititerea unui teren. În: Extras din Procesul-verbal Nr.33 al ședinței de Guvernul Republicii Moldova din 15 octombrie, 2015.http://www.gov.md/sites/default/files/document/attachments/intr27_4.pdf. 6. Palermo F. Implementation and amendment of the autonomy statute, In: Tolerance Established by Law— Self-Government and Group Rights: The autonomy of South Tyrol Ed. by J. Woelk, F. Palermo and J. Marko. European Academy. Leiden, Boston, 2007, p. 143- 160. 7. Постановление Правительства Nr. 842 от 25.12.1995 об утверждении некоторых членов коллегий министерств Республики Молдова, опубликован: 29.02.1996 в Monitorul Oficial Nr. 013, (Признано утратившим силу 30.09.1999). 8. Постановления Правительства oб утверждении Положений об организации и функционировании Министерств. http://lex.justice.md. 9. Постановление Правительства Nr. 356 от 24.06.1996 об управлении юстиции территориального автономного образования с особым статусом Гагаузии (Гагауз Ери), Опубликован: 25.07.1996 в Monitorul Oficial Nr. 49-50, ст. №:414. 10. Положение Главного управления здравоохранения и социальной защиты АТО Гагаузия, http://gagauzia.md/pageview.php?l=ru&idc=94&id=478. 11. Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) № 344-XIII от 23 декабря 1994 г. В: Официальный монитор Республики Молдова, 1995 г., № 3-4, ст. 51. www.piligrim-demo.org.md 21 info@piligrim-demo.org.md
