Управление образованием в Испании
advertisement
X. Планас, X. Рифа, Ж. Сала Управление образованием в Испании в переходный период1 1. Переход к демократии и образование 1.1 Общая проблематика В Испании 60-х и 70-х годов (как и в Российской Федерации 70-х и 80-х годов) происходили экономические и социальные перемены, сделавшие непригодными политико-институциональные рамки, существовавшие в период диктатуры. Очевидно, что эти два процесса перехода к демократическому обществу различаются, но в сфере образования проблемы имеют много общего, поэтому испанский опыт может быть полезен для России. Проблематика концентрируется вокруг трех процессов: • Финансирование образовательной системы и ее реформирования. • Гарантия всеобщего и качественного среднего образования. • Децентрализация образования. В конце 60-х - начале 70-х годов испанская диктатура пыталась модернизировать образовательную систему, как и другие сферы жизни, в целях приведения её в большее соответствие задачам экономического развития. Модернизации велась в направлении, рекомендуемом международными организациями, то есть - инспирируемом теорией человеческого капитала. Эти реформы не затрагивали недемократический характер режима. «Общий закон об образовании» 1970 г. и его применение на последнем этапе диктатуры является наиболее ярким примером ограниченности режима в попытках модернизировать сферу образования, в том числе в области финансирования, а следовательно и налогообложения, а также в области признания многонационального характера, социально-культурной и экономической разнородности испанской территории. «Общий закон об образовании» модернизировал подход к системе образования, изменил структуру образовательных циклов и некоторые элементы программ. Однако глубинная модернизация испанской образовательной системы произошла лишь при переходе к демократии. Модернизация тесно связана с демократизацией всей политической системы: государственного образования, гарантирующего на деле всеобщее среднее образование; налоговой реформы, способной обеспечить финансирование массовой системы образования, сравнимой по качеству с системами других европейских стран; политической децентрализации, закрепляющей экономическое, социальное и культурное многообразие Испании. 1.2 Образование в демократической Испании. Финансирование права на образование и децентрализация Как и повсюду в государствах-членах Европейского союза, в Испании последних десятилетий нельзя отделить экономическое развитие и модернизацию от политической демократизации. В Испании XX века невозможно представить демократию без 1 Настоящий документ опирается на три доклада, подготовленные теми же авторами в рамках проекта TACIS-EDRUS 9608 «Управление образованием»: • «Децентрализация образования в демократической Испании», октябрь 1998 г., 7 с. • «Изменения в ходе процессов дифференциации в испанской образовательной системе. Эволюция «правил игры», октябрь 1999 г., 50 с. • «Роль предприятий в испанской образовательной системе», октябрь 1999 г., 39 с. 18 признания внутреннего многообразия и, следовательно, политической и административной децентрализации, в том числе и в сфере образования. Соглашения Монклоа 1977г. и статья 27 испанской конституции 1978г. являются поворотным пунктом образовательной политики страны. Испанская конституция определяет основные положения законодательства в сфере образования. Здесь можно выделить три аспекта: признание права на образование в качестве одного из основополагающих прав, которые должны гарантироваться государством, другие основополагающие права, связанные с образованием, и разделение полномочий в сфере образования между Центральной администрацией и Автономными сообществами. Соглашения Монклоа - это политические соглашения, подписанные всеми демократическими партиями, которые участвовали в подготовке новой конституции, и нацеленные на определение общих политических целей и направлений инвестирования для развития такой сферы, как здравоохранение и образование. 2. Право на образование и его финансирование 2.1.Возникновение двойной сети учебных заведений и гарантия права на образование Ключевым элементом последнего периода диктатуры в Испании является попытка увеличить количество мест в образовательной сфере посредством развития приватизационных процессов в образовании. Реформы, проводившиеся в рамках «Общего закона об образовании», предусматривали обеспечение всеобщего среднего образования и укрепление структуры профессионального образования в качестве альтернативы академическому образованию. Предполагалось, что таким образом система образования будет содействовать укреплению экономики страны. Бесплатное образование в частном секторе обеспечивалось с помощью субсидий, т.е. простого перечисления бюджетных средств, гарантированного при выполнении немногочисленных предварительных требований и в условиях недостаточного контроля за качеством. Процесс приватизации оказался необратимым. Таким образом, сложилась двойная система обязательного образования, включавшая как государственные, так и частные учебные заведения. Доля государственного финансирования частных учебных заведений постепенно увеличивалась, несмотря на то, что они переставали выполнять свою функцию гарантов образования для «всех без исключения», все больше и больше прибегая к отбору учащихся по экономическим или академическим критериям. Несмотря на то. что закон задумывал государственное финансирование частных школ в Испании как инструмент, гарантирующий обязательное и бесплатное образование для всех, оно стало основой процессов дифференциации и неравенства в рамках образовательной системы. Тем не менее, государство поддерживало равновесие между коллективной свободой (свободой от центра) и индивидуальными правами (равенство возможностей в сфере образования) путем экономического и институционального регулирования права на образование в рамках Закона «О праве на образование». Обеспечение равенства возможностей в условиях нарастающей приватизации предполагает (а) в экономической сфере необходимость поддержания и развития определённого уровня инфраструктуры для полного охвата населения средним образованием, и (б) гарантию минимального уровня образования для всех учащихся. В этом же контексте нарастающей приватизации роль государства привела к значи19 тельному увеличению бюджета, выделяемого на образование, а также числа государственных учебных мест на каждом уровне образования. 2.2. Соглашения Монклоа: реализация предусмотренных конституцией компромиссов Процесс восстановлению демократии в Испании опирался на соглашения, касающиеся системы налогообложения, инвестиций в базовые секторы и, в частности, в сферу образования (Соглашения Монклоа). Таким образом, подготовка демократической конституции и экономические соглашения фактически явились взаимодополняющими элементами политического перехода к демократии. Реализация Соглашений Монклоа (1977 г.) предполагала значительное стимулирование государственного сектора. В этих соглашениях особое ударение было сделано на нижеследующие моменты в сфере образования: 1. Демократизация испанской образовательной системы путем определения правил участия всех заинтересованных секторов в общем программировании образования, а также определения методов регулирования деятельности учебных заведений и преподавателей. Основной целью здесь было повышение качества образования и типизация государственных и негосударственных школ. 2. Постепенное введение бесплатного образования для всех. А. В государственном секторе: • Расширение бесплатного образования за счет строительства новых школ и предоставления им необходимого оборудования, а также за счет финансирования эксплуатационных расходов и расходов на преподавательский персонал. В 1978 г. намечалось создание 400 тыс. мест в начальной школе. 200 тыс. в детских дошкольных учреждениях и 100 тыс. в системе общего образования, дополняющего обязательное обучение. • Участие родителей и преподавателей в управлении школами. • Возможность оплаты по запросу учащихся транспортных расходов, учебных материалов и стипендий. Б. В негосударственном секторе • Коренной пересмотр системы финансирования с целью определения правил для субсидируемых государством частных школ. Участие родителей и преподавателей в управлении школой. • Частичное бюджетное финансирование. 3. Образовательную политику предлагалось дополнить следующими направлениями: • Обучение на нескольких языках и введение региональных компонентов в образовательные программы в каждом Автономном сообществе на всех образовательных уровнях. Преподавательский персонал должен был пройти соответствующую переподготовку. • Как только статусы различных регионов были установлены, государство должно было обеспечить сотрудничество с регионами. В Соглашениях Монклоа делался особый акцент на выделение участков для постройки школ. Для этого требовалось тесное сотрудничество между местными муниципалитетами и введение необходимых законодательных норм. Принятие этих мер можно считать наиболее примечательным аспектом правления Демократическо20 го центристского союза2. Такая программа действий была обусловлена большим дефицитом учебных мест. Тем не менее, программа не была выполнена, и одной из причин стала нехватка ресурсов (например, размер субсидий для частных школ ежегодно, в течение всего периода Демократического центристского союза у власти). Реализации Соглашения Монклоа стала возможной, когда к власти в 1982 г. пришла Испанская социалистическая рабочая партия. Лишь тогда в государственном секторе образования наметились значительные улучшения. Таким образом, первый период, последовавший за диктатурой, характеризуется, в основном, следующими чертами: • Демократизация доступа к образованию (государственное бесплатное образование, строительство школ, определение условий участия социальных партнёров в образовании). • Отсутствие изменений в условиях работы преподавательского персонала. • Экономические ограничения. • Институционализация спроса на образование. 2.3. Эволюция финансирования на этапе расширения образовательной системы Решение представить населению право на образование вызвало бурное развитие образовательной системы (см. таблицу 1). Оно сопровождалось: а) реальным полным охватом населения образовательной системой в период обязательного обучения, б) увеличением численности учащихся в сфере необязательного среднего общего, профессионального и высшего образования. Усилия государства в этой сфере были очень важны, так как в стране наблюдался рост числа детей школьного возраста. Все это потребовало от государства дополнительных финансовых усилий. Таблица 1 Динамика роста численности учащихся в испанской образовательной системе (по образовательным уровням). 1960-1995 гг. 1960-61 1965-66 1970-71 1975-76 1980-81 1985-86 1990-91 1995-96 Начальн. 3387400 3942200 3929569 5473468 5606850 5594285 4885049 3849.991 в % отношении 100 116 116 162 166 165 144 114 к 1960/61 Средн. общ. 497400 884100 1583153 818403 1091197 1230029 1592330 1901341 в % отношении 100 178 318 165 219 247 320 382 к 1960/61 Средн. проф. 204900 344600 268080 509877 888721 1217717 857450 787149 в % отношении 100 168 131 249 434 594 418 384 к 1960/61 Высш. (коротк. 101604 146894 143797 167805 179040 223507 344658 504908 цикл) в % отношении 100 145 142 165 176 220 339 497 к 1960/61 Высш. 76458 125878 213159 371306 470058 630597 795914 966533 (длин. цикл) в % отношении 100 165 279 486 615 825 1041 1264 к 1960/61 ИТОГО 4267762 5443672 6137758 7340859 8234468 8896135 8475401 8009922 в % отношении к 1960/61 100 128 144 172 193 208 199 188 Источник: Министерство образования и науки 2 Первое демократическое правительство политического переходного периода в Испании. 21 В Испании право на образование гарантируется государством через государственные и частные учебные заведения, соглашающиеся обеспечивать эту общественную функцию (90% частных учебных заведений), что дает им право на государственное финансирование. Финансирование образования в Испании является смешанным - государственным и частным, однако основная часть затрат финансируется государственным бюджетом, из средств которого оплачиваются все расходы государственных учебных заведений и значительная часть расходов (приблизительно 80%) частных учебных заведений. Кроме того, свыше 90% студентов учатся в государственных университетах, затраты которых более чем на 80% финансируются за счет государственных средств. Динамика государственных расходов на образование, в абсолютном и относительном выражении, приведенная в таблице 2, отражает значительные финансовые усилия, которые Испания была вынуждена предпринять для построения образовательной системы, исходя из стандарта других стран Европейского союза. Таблица 2 Динамика государственных расходов на образование. 1970-1990 гг. Годы Общ. сумма расходов Эквивалент в База 1970=100 В процентах от на образование млн. ВВП (в тыс. млн. песет) (евро)3 1970 47,2 283,7 100 1,79 1971 61,2 367,8 130 2,06 1972 62,0 372,6 131 1,78 1973 77,2 464,0 164 1,84 1974 89,7 539,1 190 1,74 1975 118,7 713,4 251 1,97 1976 158,4 952,0 336 2,18 1977 226,9 1363,7 481 2,46 1978 308,4 1853,5 653 2,73 1979 369,4 2220,1 783 2,80 1980 382,4 2298,3 810 2,51 1981 444,1 2669,1 941 2,64 1982 535,6 3219,0 1135 2,83 1983 669,8 4025,6 1419 3,01 1984 765,1 4598,3 1621 3,05 1985 865,8 5203,6 1834 3,10 1986 993,3 5969,9 2104 3,10 1987 1148,6 6903,2 2433 3,19 1988 1349,0 8107,7 2858 3,36 1989 1563,3 9395,6 3312 3,47 1990 1838,7 11050,8 3896 3,67 Источник: Fundaciоn Foеssa 2.4 Право на образование, налоговая реформа и финансовая децентрализация При росте численности учащихся и при расширении образовательных услуг в целом, политическая структура нуждается в эффективной налоговой системе, позволяющей государству выполнять свои функции, определенные конституцией (здравоохранение, образование, связь и т.д.). Финансирование образования обеспечивалось в начале переходного периода за счет чрезвычайных фондов, созданных в рамках Соглашений Монклоа, однако регулярное финансирование образования, как и других социальных сфер, требовало коренной налоговой реформы. Эта реформа характеризовалась, с одной стороны, 3 Мы даем цифру в ЕВРО в пересчете по текущему курсу исключительно с целью информации, поскольку это не имеет смысла с денежно-валютной точки зрения. 22 приведением испанской системы налогообложения в соответствие с налоговыми системами демократической Европы, и, с другой стороны, введением системы контроля и санкций. Эти меры позволили обеспечить налоговые поступления в размере, достаточном для регулярного финансирования расходов на образование, отраженных в таблице 2. Государственные расходы на образование представляют собой сумму статей общенационального бюджета и региональных бюджетов, определяемых региональными парламентами на основе поступлений, в частности, за счет трансфертов из общенационального бюджета. Сбор налогов (за исключением страны Басков и Наварры, в силу исторических причин), входит в компетенцию центральных органов государства. Однако по статье «образование» расходной части общенационального бюджета проходит лишь часть государственных расходов на образование в Испании. Это финансирование функций, которые еще не были переданы в регионы, и для большинства регионов эта часть уже является минимальной. Доля государственных расходов на образование, находящихся в компетенции центрального государственного аппарата, составляет лишь около трети общей суммы государственных расходов. Остальная часть государственных средств, финансирующих расходы на образование, передается в ведение Автономных сообществ и образует бюджетный эквивалент передаваемых им функций; эта часть рассчитывается именно на этой основе. 3. Децентрализация и управление образованием 3.1. Конституция и статусы Автономных сообществ Процессы децентрализации в Испании, как в новом демократическом государстве4, регламентируются конституцией, которая признает необходимость политической децентрализации и "двухскоростной" системы управления и администрирования. С одной стороны, они нацелены на немедленное восстановление автономии "исторических национальных формирований", т.е. тех регионов (Каталония, Галиция и страна Басков), которые имеют выраженную историческую, культурную, лингвистическую и социальную индивидуальность. Эти регионы уже были автономными при 2-й Испанской республике (19311939 гг.). С другой стороны, придание автономии этим регионам замедлило процесс децентрализации в остальных испанских регионах, для которых автономия не была исторически необходима. Децентрализация, связанная с процессом демократизации, должна пониматься не как процесс дерегулирования, а как новая модель сильного юридического и финансового регулирования. 3.2 Централизованные и децентрализованные функции: децентрализация и поддержание целостности системы Основополагающий принцип децентрализации в Испании заключается в более высоком уровне регулирования. Испанская конституция 1978 г. определяет: 4 Когда мы говорим о государстве или центральном государственном аппарате, мы имеем в виду центральные государственные институты, т. е. испанское правительство и парламент. Под Автономными сообществами мы подразумеваем региональные государственные институты, т.е. региональное правительство и парламент каждой региональной территории. 23 • Немедленное восстановление автономии «исторических национальностей» и постепенный переход к автономии для всех испанских регионов. • Функции (полномочия), остающиеся в компетенции центральных государственных институтов (правительство и парламент Испании), и возможность по степенной передачи ряда функций региональным государственным органам (правительства и парламенты регионов). Решения принимаются на основе переговоров между центральными и региональными государственными органа ми. Это находит выражение в разработке индивидуального, особого «статуса автономии» для каждого региона. • Функции (полномочия), остающиеся в руках центральных государственных органов, задача которых - гарантировать государственное единство. Эти полномочия определяются методом исключения, как функции, от которых государство не может отказаться, а также функции, которые должны быть переданы регионам после проведения соответствующих переговоров (сегодня, 20 лет спустя, процесс передачи полномочий еще не закончен ни в одном из регионов, за исключением исторически автономных). В области образования конституция определяет (статья 27): всеобщее право на образование; свободу преподавания в рамках соблюдения демократических принципов и основополагающих прав и свобод; бесплатное и обязательное базовое образование; свободу создания учебных заведений; право преподавателей, родителей и учащихся на участие в управлении учебными заведениями; контроль и проведение аттестации образовательной системы государственными органами власти; автономия университетов. По конституции, в компетенции центральных государственных органов остаются следующие функции: - регулирование условий получения, выдачи и аттестации академических и профессиональных дипломов, действительных на всей территории Испании; - ратификация основных нормативных актов в развитие статьи 27 конституции; - общая функциональная структура образовательной системы, действующая на всей территории Испании (продолжительность обязательного образования, регулирование уровней, степеней, специальностей, циклов, порядка преподавания, а также набора учебных курсов, соответствующих тому или иному циклу образования, условия перехода с одного уровня на другой, определение минимальных учебных программ и базовых характеристик учебников); - нормы и требования, предъявляемые к учебным заведениям (уровень дипломов преподавателей, соотношение численности учащихся и численности преподавателей, оборудование и количество учебных мест); - регулирование базовых учебных курсов, гарантируемых правом и обязанностью владеть испанским языком, без ущерба для полномочий Автономных. сообществ (региональных правительств) в области разработки стандартов; принятие необходимых мер для гарантии прав граждан; - высшая инспекция системы образования; - общее планирование размера инвестиций в сферу образования в соответствии с прогнозами Автономных сообществ; - политика содействия образованию; 24 - форма собственности (т. е., государственное или частное учебное заведение), административное управление государственными учебными заведениями за границей, юридический режим работы иностранных учебных заведений в Испании и частных испанских учебных заведений за рубежом; - форма собственности и административного управления Центром развития дистанционного обучения и Институтом оценки и качества образования; - двустороннее и многостороннее международное сотрудничество в области образования. 3.3 Децентрализация и качество образования: законодательство, контроль и финансирование Понятие качества образовательной системы включает в себя такие аспекты, как эффективность, результаты и равенство доступа. Децентрализация предполагает иное управление качеством, чем в случае единой централизованной системы. 3.3.1 Рамочное законодательство в сфере образования в Испании: «Органические законы» В условиях государства, состоящего из автономных регионов, общие законы, принимаемые испанским парламентом и действующие во всех регионах, являются «рамочными», регламентирующими разделение полномочий между центральным государственным аппаратом и регионами в каждом конкретном случае (законодательство в сфере образования рассматривает также другие уровни децентрализации, в частности, уровень учебного заведения). Это «рамочное» законодательство имеет статус «органического закона» (самый высокий юридический уровень после конституции, так же как и статус автономии регионов). На сегодняшний день «рамочное» законодательство сферы образования в Испании включает следующие законы: • Органический закон о праве на образование 1985 г. • Органический закон об общей функциональной структуре образовательной системы 1990 г. • Органический закон об участии, оценке и управлении образовательными учреждениями 1995 г. • Закон об университетской реформе 1983 г. Все эти законы развивают конституционные принципы в отношении образования. Описание того, каким образом во всех этих законах рассматривается равновесие между центральной властью и регионами, потребовало бы слишком много места, но в качестве примера можно рассмотреть содержание программ, описанных в законе «Об общей функциональной структуре образовательной системы» для неуниверситетского образования. Этот закон устанавливает три уровня конкретизации содержания учебных программ: • «Первый уровень конкретизации», определением которого занимаются цен тральные государственные органы, т.е. Министерство образования, устанавливает минимальное общее содержание программ на всей территории Испании, на основании которого выдается единый диплом, действительный на всей территории страны. • «Второй уровень конкретизации» - это уровень, который, при соблюдении предшествующего, добавляют в программу региональные органы власти. Его целью является определение более общих задач с учетом культурных и 25 социально-лингвистических характеристик региона. На этом уровне определяется, в числе прочего, изучение региональных языков, отличных от испанского и свойственных «историческим национальностям» (каталанского, баскского и галисийского). • Наконец, «третий уровень конкретизации» относится к адаптации преподавателями в учебном заведении и в классах директив, полученных на основе двух предыдущих уровней конкретизации. 3.3.2 Основные инструменты контроля качества системы образования: органы участия, Высшая инспекция и Институт оценки и качества образования Помимо центральных политических органов, таких как парламент (принятые им законы действуют на всей территории Испании), испанская центральная администрация располагает: а) центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования, они являются промежуточными между центральной государственной администрацией и децентрализованными организациями; б) центральными техническими службами, которым поручена оценка и контроль сферы образования на всей территории Испании. А. Центральными органами участия и консультативными органами в сфере образования являются: • Государственный образовательный совет • Генеральный совет профессионального обучения • Совет университетов Во всех этих органах, возглавляемых Министерством образования, представлены Автономные сообщества и общественные организации. Б. Помимо этих органов участия и консультативных органов, центральная администрация (Министерство образования и науки) располагает двумя техническими инструментами отслеживания и контроля всей испанской образовательной системы. Это: • Национальный институт оценки эффективности и качества образования. В его функции входят: а) анализ эффективности образовательной системы; б) разработка систем оценки для различных образовательных циклов; в) координация участия Испании в международных исследованиях по проведению таких оценок; г) информирование Государственного образовательного совета; д) информирование общества о деятельности испанской образовательной системы. • Высшая инспекция образования. Она подчиняется центральной государственной администрации (Министерство образования) и следит за исполнением органами управления образованием своих обязанностей и, следовательно, за реализацией общих требований, предъявляемых к испанской образовательной системе на всех территориях государства, и функций, взятых на себя Автономными сообществами в области образования. 3.4 Передача полномочий: равновесие между возлагаемой ответственностью и передаваемыми ресурсами Процесс децентрализации в сфере образования заключается в основном в передаче Автономным сообществам соответствующих полномочий и ресурсов для их реализации (человеческих, эксплуатационных, материальных и прочих). Поскольку этот процесс связан с определенными формальностями, следует различать момент принятия таких полномочий и момент их фактической реализации. Существует 26 промежуточный период, когда полномочия уже переданы, но ресурсы для их реализации остаются в сфере деятельности государства. На сегодняшний день семь из семнадцати Автономных сообществ фактически взяли на себя полную ответственность в сфере образования (Андалузия, Канарские острова, сообщество Валенсия, Галиция, Наварра, Каталония и страна Басков). Министерство образования и культуры продолжает осуществлять административное управление образованием в остальных Автономных сообществах. Такие территории называются "районами под административным управлением Министерства образования и культуры". Таблица 3 Динамика финансирования по типам администрации. 1980-1995 гг. Годы Центральная Автономные Местные итого 5 администрация сообщества союзы 1980 95,50 0,00 4,50 100 1981 91,49 4,42 4,09 100 1982 84,55 10,95 4,50 100 1983 76,40 16,99 6,61 100 1984 54,15 39,83 6,02 100 1985 50,40 43,73 5,87 100 1986 47,70 46,14 6,16 100 1987 44,93 49,65 5,43 100 1988 45,27 49,78 4,95 100 1989 43,12 50,91 5,97 100 1990 43,21 51,24 5,55 100 1991 42,56 52,39 5,05 100 1992 42,79 52,04 5,17 100 1993 41,48 53,32 5,19 100 1994 39,74 54,84 5,42 100 1995 40,11 54.67 5.22 100 Источник: Calero, J. ; Bonal, X. (1999): Politica educativa y gasto publico en education. Aspectos teoricos y una aplicacion al caso espanol, Pomares - Corredor, Barcelona. Передача полномочий становится возможной при наличии соглашения между Комиссией по передаче полномочий и каждым сообществом. Автономные сообщества могут соглашаться или не соглашаться на условия, которых требует Комиссия. Этот процесс требует длительных переговоров. Полномочия передаются вместе с человеческими, финансовыми ресурсами и инфраструктурой. Тем не менее, лингвистическая и культурная автономии, а также автономное управление образовательной системой, могут ограничивать равенство возможностей индивидуумов. Для гарантии равенства внутри образовательной системы разрабатывается новая образовательная модель с сильной долей регулирования как с юридической, так и с финансовой точки зрения. Таким образом, в рамках этой структуры следует различать децентрализацию и дерегулирование. Центральная администрация: а) за счет бюджета, включающего Межтерриториальные компенсационные фонды, б) на основе законодательства по вопросам образования, включающего определение минимальных учебных программ и официальное признание академических дипломов; в) при помощи Высшей инспекции, осуществляющей надзор за функционированием образовательной системы должна гарантировать развитие конституционных принципов в вопросах образования, в том числе, равенство возможностей. 5 Местные союзы включают в себя все административные уровни ниже Автономных сообществ. 27 Однако, несмотря на вышесказанное, нельзя преувеличивать регулирующие возможности государства, т.к. законы далеко не всегда реализуются на практике. Испания в этом смысле не является исключением. 3.5. Языковое многообразие в сфере образования Испания - многоязыковое государство. Языковое многообразие выражается в сосуществовании испанского языка и региональных языков, распространенных в трех различных зонах на территории Испании. Если идти с запада на восток, то в Галисии испанский сосуществует с галисийским, в стране Басков - с баскским, и, наконец, в Каталонии, Валенсии и на Балеарских островах - с каталанским. Билингвизм подразумевает разные условия сосуществования языков, но всегда имеются два общих элемента: • оба языка являются официальными языками данной территории, и это означает, что после получения обязательного образования ее население должно владеть обоими языками (испанским, плюс языком этой территории); • свободный выбор родителями языка общения в школе, что принимает раз личные формы в зависимости от Автономного сообщества. Таким образом, с одной стороны, на всей территории страны обязательным является испанский язык, но, с другой стороны, обеспечивается и присутствие других языков (хотя фактически на них говорит меньшинство) в качестве вариантов выбора. 4. Университетская реформа: предложение и регулирование На университетском уровне также произошла коренная реформа, необходимость в которой возникла в начале описываемого нами периода. С 1978г., согласно конституции (статья 27), университеты являются автономными. Регулирование этой автономии - создание механизмов управления университетами и их финансирование - было настоятельной необходимостью с начала переходного периода. Первые демократические правительства уже принимали различные проекты соответствующих законов. Однако вопрос был окончательно решен лишь в 1983г., с принятием Закона «Об университетской реформе». В 80-х годах испанские университеты сталкивались с многочисленными проблемами: Перегруженность университетов. Это было вызвано увеличением спроса на образование (71 тыс. студентов в 1960г. и приблизительно 650 тыс. в 1980г.), что выражалось в проблемах качества и количества преподавательского со става, оборудования, учебных заведений и методик обучения. Низкий уровень успеваемости и высокий уровень отсева. Увеличение численности вузов в отсутствие всякого планирования. Элитная университетская структура, с жесткой учебной программой и практически полным отсутствием связи между преподаванием и научными исследованиями. Академические степени, плохо соответствующие ситуации на рынке труда. Отсутствие законных ресурсов для разрешения этих проблем. Разрыв между обществом, идущим по пути прогресса и демократизации, и университетами, которые не развивались параллельно с другими общественными институтами и структурами. Реформа была необходима в следующих целях: Реализация автономии университетов, признанной в конституции. 28 - Приближение к европейским моделям университетов, поскольку Испания должна была присоединиться к Европейскому союзу в 1985г. Закон «Об университетской реформе» 1983г. развивает конституционный принцип автономии университетов и распределяет ответственность в сфере высшего образования между государством, Автономными сообществами и самими университетами. Он также закладывает основы организационной и оперативной реформы университетов в условиях демократических и политических изменений. Согласно Закону «Об университетской реформе», задача университетов заключается в передаче знаний и развитии науки, технологии и культуры. Это также подготовка к осуществлению профессиональной деятельности, требующей применения научных знаний и методов или же навыков художественного творчества; научная и техническая поддержка экономического, социального и культурного развития, расширение университетской культуры. Цель состоит в том, чтобы университет предоставлял образовательные услуга общественного назначения, делая упор на общих интересах страны и Автономных сообществ. Другая цель состоит в усилении университетских факультетов для стимулирования исследовательской работы и создания более гибкой учебной программы. В законе рассматривается также разделение полномочий между государством, Автономными сообществами и самими университетами. Закон, с одной стороны, уточняет полномочия государства, и, с другой стороны, определяет границы независимости университетов. Университеты самостоятельны в таких областях, как общая политика, академические вопросы, учебные программы, финансирование, управление, работа преподавателей, набор студентов, стандарты, академической успеваемости, уровень знаний студентов, выдача дипломов и присуждение ученых степеней. В компетенции государства остаются следующие вопросы: - Создание университетов путем принятия парламентом законов, с согласия Автономных сообществ, на территории которых будут находиться эти университеты. - Определение количества новых специальных учебных заведений, а также минимальных требований к ним. - Установление процедуры отбора для получения должности в университете. - Регламентация академических дипломов, действительных на уровне всей страны. - Условия признания дипломов и ученых степеней иностранных и частных университетов. - Разработка системы оплаты труда преподавателей. После принятия Закона «Об университетской реформе» произошли следующие основные изменения: - Усовершенствование системы субсидий. - Рост численности женщин в университетах. - Усиление научно-исследовательской сферы (динамичное развитие различных факультетов). - Появление новых дисциплин (переработка учебных программ, структуры и профилей новых специальностей). Наряду с этими важными аспектами мы должны также признать, что некоторые проблемы по-прежнему существуют и даже обострились, например, проблема социальной экспансии образования. 29 Таблица 4 Динамика численности студентов университетов Учебный год Численность Индекс студентов роста (1982-83 гг. = 100) 1982-83 1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90 1990-91 692152 744115 788168 854104 902284 969508 1027018 1093086 1137228 100 107,5 113,9 123,4 130,3 140 148,4 157,9 164,4 Источник: Национальный институт статистики Этот факт вызвал не только избыток студентов, но и привел к тому, что многие студенты получили доступ ко второму или третьему высшему образованию (в некоторых университетах более 3/4 студентов изучают какую-либо специальность в области гуманитарных наук). Помимо этого, за несколько лет сильно возросла численность преподавательского состава: 1979/1980 гг. - 38420 чел.; 1989/1990 гг. 56953 чел. За 10 лет численность университетских преподавателей возросла на 48,23 %. Это не улучшило качество обучения, поскольку рост численности студентов был гораздо более значительным. Таким образом, введение Закона «Об университетской реформе» не привело к серьезным изменениям в образовании. 5. Государство и предприятие в испанской системе начального профессионального образования и в образовательной системе В Испании был отмечен рост связей между предприятиями и учебными заведениями, обусловленный технологическими изменениями и глобализацией экономики. Несмотря на слабую традицию сотрудничества испанских предприятий с учебными заведениями в области профессиональной подготовки, предприятия были вынуждены наладить эти связи, поскольку новые профессии, в которых возникла потребность, требовали этого. С точки зрения производственных результатов учебные заведения производят «полуфабрикаты», окончательная же подготовка должна осуществляться на рабочем месте в сотрудничестве с предприятиями. Интерес для предприятий состоит в том, что окончательная доработка этой «продукции» (то есть рабочей силы), как и её переподготовка (непрерывное повышение квалификации), является простой и недорогостоящей в силу хорошей начальной подготовки. Гарантировать удовлетворение этих требований - задача профессионального образования. Присутствие предприятий в системе образования и профессиональной подготовки не предполагало уменьшения присутствия государства (как на центральном, так и на региональном уровне). Напротив, роль государства возрастала. Можно привести многочисленные подтверждения: i) законодательство об обязательной стажировке на предприятиях в период обучения для учащихся системы начального профессионального образования, ii) включение профсоюзов и ассоциаций работодателей в состав основных органов в рамках образовательной системы и, в особенности, подсистемы профессиональной подготовки, iii) институционализации управления и финансирования системы непрерывного повышения квалификации по поручению 30 предприятий (через ассоциации работодателей и профсоюзы), iv) регламентация в области контрактов ученичества и т. д. Таким образом, на примере системы непрерывного повышения квалификации видно усиление роли как предприятий, так и государства (ранее государство отсутствовало в этом секторе). Фактически, в большинстве случаев инициатива принадлежала государству, которое создавало юридическую структуру, делавшую такое сотрудничество возможным или даже «обязательным». Например, при введении целевого налога, направляемого на финансирование профессиональной подготовки и непрерывного повышения квалификации, или же введении обязательной производственной практики на предприятиях в период начальной профессиональной подготовки. Наиболее интенсивно учебные заведения и предприятия сотрудничают на заключительных этапах обучения, когда речь идёт о получении практических навыков работы по полученной специальности, а также в случае переподготовки. Различия между регионами в плане участия предприятий в системе образования и профессиональной подготовки юридически являются минимальными, хотя фактически они довольно значительны. Региональной администрации следует учитывать эти различия при разработке «правил игры», определяемых на центральном уровне (но с участием регионов и субъектов социальной жизни). Выводы. Связь со сценариями макроэкономического развития Российской Федерации и разработкой её образовательной политики Изучение динамики развития испанской образовательной системы за последние годы может дать полезный опыт управления образовательной системой в Российской Федерации. Российская Федерация сталкивается с проблемами переходного периода: с одной стороны, развивается рыночно ориентированная экономика, с другой - закладываются основы демократического государства. На протяжении последних двадцати пяти лет Испания также переживала сложности переходного периода, оказавшие глубокое влияние на механизмы финансирования и управления образовательной системой. При изучения испанского опыта решения проблем образовательной сферы следует обратить внимание на роль государства. Заслуживают внимания следующие основные моменты: 1. Испанский опыт позволяет, прежде всего, выявить элементы, необходимые для настоящей модернизации образования. Он также свидетельствует о том, что эти элементы связаны с демократизацией всей политической системы, включающей следующие аспекты: • государственная гарантия всеобщего среднего образования; • налоговая реформа, способная обеспечить финансирование системы массового школьного обучения, сравнимой по качеству с системами европейских стран; • признание экономического, социального и культурного многообразия Испании посредством политической децентрализации. Таким образом, политическая демократизация и развитие услуг в социальной сфере являются неразрывными частями одного и того же процесса. 2. Центральными задачами модернизации испанской образовательной системы, стоящими также перед российской образовательной системой, являются, как мы указывали в начале настоящей статьи, следующие: • Финансирование образовательной системы и её реформирования; 31 • • Гарантия всеобщего и качественного образования; Децентрализация образования. 3. Государство обеспечивает финансовый фундамент, на котором строится модернизация сферы образования. 4. Финансирование образования и улучшение его качества обеспечивались в начале переходного периода за счет чрезвычайных фондов, созданных в рамках соглашений Монклоа, однако регулярное финансирование образования, как и других услуг в социальной сфере, требовало проведения коренной налоговой реформы. Эта реформа характеризовалась, с одной стороны, «стандартизацией» испанской налоговой системы по отношению к налоговым системам демократической Европы и, с другой стороны, введением контроля и санкций, обеспечивающих соблюдение правил в сфере налогообложения. Эти две меры позволили добиться налоговых поступлений в объеме, способном обеспечить регулярное финансирование образовательной сферы. 5. Общим для России и Испании является процесс децентрализации управления в образовательной сфере, требующей соответствующих механизмов регулирования. Основополагающим принципом децентрализации в Испании является высокая степень её регулирования. Децентрализация, связанная с процессом демократизации, не должна пониматься как процесс дерегулирования, а как новая модель сильного юридического и финансового регулирования. 6. Производной проблемой децентрализации является необходимость поиска компромисса между ростом региональной дифференциацией и обеспечением равенства возможностей каждого индивидуума. 32