Местная власть в США: американский опыт и возможности его применения в России Март, 2014 г. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 1 Местная власть в США является основой и всей властной структуры, и политики в Америке. Золотое правило американской политики: вся и любая политика есть политика местная - только подчеркивает это. США – страна многообразной и разнообразной местной власти, которая является главным фактором, склеивающим всю эту страну вместе. В этом докладе речь пойдет о наиболее распространенных формах устройства местной власти в Америке, их проблемах и задачах, функциях и формах работы. Районные советы (neighborhood councils) Самый низовой уровень политической власти во многих штатах и городах США – районные советы (neighborhood councils). Районные советы являются объединением постоянных жителей того или иного района, микрорайона, а также заинтересованных лиц (stakeholders). Такими заинтересованными лицами являются обычно владельцы малого бизнеса в районе, прихожане местной церкви и т.д., другими словами все те, кто так или иначе заинтересован в том, что и как происходит в данном районе. Члены совета – добровольцы, избираемые постоянными жителями района. Они не получают никакой зарплаты и могут собирать лишь минимальные деньги на проведение своих избирательных кампаний. Члены таких районных советов формально не входят в состав какого-либо органа городской власти и не имеют специальных административных полномочий. Этим, в частности, обеспечивается их полная независимость и самостоятельность в выработке мнения Совета. Их роль заключается в том, чтобы представлять интересы своего района в качестве советников, защитников и различных местных агентств, управляющих местным транспортом, парками, связью и т.д, и участвовать в разных дискуссиях и обсуждениях на городском уровне. Районные советы формируют свои полномочия в зависимости от того, как они сформулированы в городской хартии и уставе, и в финансовом отношении зависят от городского финансирования своей деятельности и своих проектов. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 2 Можно привести несколько важных тезисов, характеризующих Советы: - практически полное отсутствие партийности; - практически полное отсутствие идеологии: районные советы занимаются только конкретными локальными практическими вопросами и проблемами; - отсутствие формального политического влияния, хотя на деле эти советы обладают немалым влиянием на местные правительства. В Лос-Анджелесе успешно функционирует 95 районных Советов. Они были созданы в соответствии с новым уставом города, который был принят в 1999 году. По этому уставу в правительстве города был создан Департамент по делам микрорайонов, который и стал стимулом для создания соответствующих районных Советов. На заседания районных Советов обычно приглашаются чиновники их правительства города, местной полиции, пожарной охраны и т.д. Для формирования Совета нужно, чтобы в микрорайоне было не менее 20 тыс. человек, собрать не менее 200 подписей от жителей микрорайона и заинтересованных лиц, составить устав и учредить бухгалтерию. По уставу обычно избирается Совет директоров из 20-30 человек на основе ротации. Из их числа избирается президент, главный бухгалтер и вице-президент. Советы в США рассматриваются как одно из самых успешных нововведений в области местного управления. Сегодня эта система превратилась в очень мощный механизм взаимодействия правительства города и гражданских активистов, представляющих, по сути, всех жителей города. Интересно, что одним из главных проектов, которые осуществляются через Советы, стала большая и весьма эффективная программа по бесплатному обучению всех желающих методикам и технологии управления городом, самоуправлению и понимаю того, как действует и управляется огромный городской механизм. Стоит отметить, что в большинстве случаев Советы сами определяют возрастные ограничения для вхождения в свой состав и для голосования. В ЛосАнджелесе в большинстве случаев они не совпадают с возрастными ограничениями для федерального голосования и являются гораздо ниже их. В некоторых советах они установлены на отметке в 14 лет. Это дает возможность на самом раннем этапе выявлять потенциальных гражданских активистов и вести потом работу среди молодежи напрямую через них. Например, в 2014 году около 1000 жителей ЛосАнжелеса заявили о своем желании баллотироваться в составы районных Советов. Это очень высокая, даже необычная активность для Калифорнии. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 3 Каждый районный Совет в Лос-Анжелесе имеет свой собственный устав, принятый самостоятельно, однако с учетом федерального, штатского и городского законодательства. Финансирование деятельности таких советов осуществляется через специальные программы мэрии города, а потом утверждаются каждым Советом. Муниципальные и местные правительства в Америке В США действуют свыше 85 000 местных и муниципальных правительств. Формы их организации сильно варьируются в зависимости от конкретных местных условий, исторических традиций и законодательства. В целом есть пять основных форм организации местного правительства на территории США: - Структура: Городской Совет и Менеджер; - Структура: Мэр и Городской Совет; - Структура: Городская Комиссия; - Структура: Городской Сбор; - Структура: Городской Сбор представителей. 1. Городской Совет и Менеджер Основные характеристики такой формы: - Городской Совет осуществляет общий надзор за администрацией города, вырабатывает политические шаги и определяет параметры бюджета. - Городской Совет назначает специального городского менеджера, который осуществляет всю работу по ежедневному управлению городом. - Городской Совет, как правило, избирает из своих рядов мэра города по ротационному принципу. Это наиболее часто встречающаяся форма местного управления в США. Если в 1996 году таких правительств было 48% из общего числа местных правительств в США, то сейчас эта цифра превысила 55%. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 4 Это самая популярная форма управления городами с численностью свыше 10 тыс. человек, особенно на юго-востоке страны и тихоокеанском побережье. Примерами могут быть такие города, как Топека (штат Канзас), Солт-Лейк Сити (штат Юта) или Роквилл (штат Мэриленд). 2. Мэр и Городской Совет Основные характеристики такой формы управления, в частности, включают: - Мэр избирается жителями на выборах, проводимых отдельно от выборов Совета. Как правило, работа мэра оплачивается на условиях полной занятости с большими административными, бюджетными и финансовыми полномочиями. - В зависимости от устава города мэр может обладать большей или меньше властью. - Городской Совет избирает и управляет законодательной властью города. -Некоторые Городские Советы назначают городских менеджеров с ограниченной ответственностью и узко сформулированными обязанностями, которые работают в паре с мэром города. Такой тип местного правительства существует приблизительно в 34% местной власти в Америке. Это вторая по популярности в США форма организации местной власти. Такая форма популярна на Среднем Западе США и атлантическом побережье страны. Примерами могут служить правительства таких городов, как Нью-Йорк (штат Нью-Йорк), Хьюстон (штат Техас), Миннеаполис (штат Миннесота) и т.д. 3. Городская Комиссия Основные характеристики такой формы организации местного управления включают, в частности: - Избиратели напрямую индивидуально выбирают членов Городской Комиссии, то есть управляющей городом структуры. - Каждый член Комиссии отвечает за один конкретный аспект работы городской власти, например, полицию, пожарную службу, общественные работы, финансы и т.д. - Один член Комиссии избирается мэром города и в его обязанности входит председательствование на заседаниях Комиссии. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 5 - Городская комиссия совмещает в своей работе деятельность и законодательной, и исполнительной властей. Эта форма местного управления является самой старой в Соединенных Штатах, однако сегодня она существует только в 1% случаев. Обычно она функционирует в городах с населением менее 100 тыс. человек. Примерами могут быть такие города, как Санрайз (штат Флорида) или Феравью (штат Теннесси). 4. Городской Сбор Основной характеристикой такой формы местного управления является то, что все избиратели того или иного населенного пункта голосуют сами по всем основным политическим вопросам своей жизнедеятельности и потом избирают официальных лиц, которые обязаны выполнять на практике то, за что проголосовали избиратели. Интересно, что, хотя все рассматривают такую форму местного управления как самую чистую и прямую форму демократии, она используется только в 5% муниципалитетов США. Впервые такая форма местного управления была применена в городе Марблхед (штат Массачусетс). Там она успешно функционирует до сих пор. 5. Городской Сбор представителей Среди основных характеристик этой формы местного управления в США есть следующие: - Избиратели прямым голосованием избирают большое число своих представителей на Городской Сбор, которые там имеют право голосовать от имени своих избирателей. Иначе говоря, этим представителям избиратели передают право голоса по всем вопросам местной политики. Сами представители в составе Городского Сбора ответственны не только за принятие решений по вопросам местного управления, но и лично отвечают за их реализацию. Такая форма местной власти существует примерно в 1% случаев, в основном в маленьких городах, муниципалитетах Новой Англии, таких как Бодуа, Мэйн или Лексингтон (штат Массачусетс). МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 6 Некоторые современные тенденции, которые можно наметить в эволюции местного управления в США: В современной Америке все формы местного самоуправления становятся все более и более похожими друг на друга. Это является результатом социальноэкономических, политических и демографических изменений, которые переживает Америка, а также результатом взаимного заимствования тех или иных форм управления, если они доказывают свою большую эффективность в современных условиях. Иначе говоря, Америка медленно, но уверенно идет от многообразия форм местной власти к их унификации. Наиболее быстро сближаются две самые распространенные формы местного управления: система «Городской Совет – Менеджер» и система «Городской Совет – Мэр». В большинстве случаев в таких ситуациях в традиционной системе управления возникает новая должность – пост сити-менеджера. В значительной степени это связано с тем, что наибольшей поддержкой у избирателей на местных выборах пользуется профессионализм и квалификация городских чиновников, а не их партийная принадлежность. Вообще считается, что местная власть в США – это некий «скрытый левиафан» американской политики: - Именно она (местная власть) ответственна за более чем 10% валового национального продукта Америки. - Она собирает сумму налогов, равную сумме, собираемой федеральной властью США. - Она оказывает наиболее существенное влияние на ежедневную жизнь простого американца. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 7 Исследователи, аналитики и журналисты не понимают толком ее динамику и не всегда могут логично объяснить, как, почему и за что голосуют люди в маленьких городках, населенных пунктах, пригородах больших городов. В американской политической науке этот феномен имеет свое не очень точное, но все же характерное название – «демократия менеджеров». Другими словами, принимая в расчет: - маленький размер того или иного населенного пункта, - ограниченные политические, юридические и финансовые возможности местной власти, - опору, в основном, на распределение своих собственных ресурсов, Вся местная власть США является, своего рода, «менеджерской демократией», в отличие от системы «избирательной демократии», существующей там на федеральном уровне. Местная власть базируется на совместном сотрудничестве узких профессионалов и местных гражданских лидеров, на их личных связях в местном сообществе, а также на глубоких внутренних, часто неформальных связях внутри самого этого сообщества. Надо иметь в виду, что местная и штатская власти являются главными работодателями в США: учителя и полицейские, пожарные и чиновники, почтальоны – все они являются сотрудниками местной власти. Местной властью являются мэры и члены городских советов, губернаторы и конгрессмены штатов, судьи и сотрудники школьных округов и строительных комиссий. Как правило, многие из них совершенно не участвуют в партийной борьбе, выступают кандидатами на очередных выборах не в качестве представителей той или иной партии, а в личном качестве, опираясь на свою личную профессиональную репутацию и доброе имя. Часто на таких выборах они даже официально регистрируются в качестве кандидатов от нескольких политических партий одновременно. Нередко в число таких местных «политиков» входят местные бизнесмены. Как результат, в рамках местной власти складывается устойчивая и очень влиятельная группа, единолично определяющая все основные вопросы своего городка. Это очень важно иметь в виду. При этом, в большинстве случаев в составе местной власти никто не обладает доминирующим влиянием, напротив, много людей имеют небольшое личное влияние и ограниченные лоббистские возможности. Этот уровень власти слишком прозрачен и слишком близок к избирателям для того, чтобы в нем формировались такого рода негативные тенденции к замкнутости и оторванности от избирателей. Другими словами, в местной власти в США МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 8 практически никогда не формируется постоянный «политический класс» этой страны, но создается основа для его постоянного формирования, обновления, омоложения и диверсификации. Важно также понимать, что американские избиратели начинают больше интересоваться местной властью, если что-то на местах идет не так. Как результат, обычно если в федеральных выборах участвовало на протяжении последних нескольких избирательных циклов 50-60% избирателей, то на местном уровне этот показатель равен 10-15% от числа всех избирателей. Этот факт косвенно подтверждает, что средний американский избиратель не видит сегодня больших проблем и конфликтов в своей ежедневной жизни. Ему интереснее и важнее участвовать в политике на федеральном уровне или уровне штата. В нынешнем избирательном цикле интересные содержательные конфликты сложились лишь в нескольких избирательных округах на местах. В Сан-Диего, восьмом по размеру городе США, местные власти ищут сегодня эффективный способ решения острых этнических проблем, которые накопились в городе. А в штате Вашингтон идет нешуточная борьба между властями и большими продовольственными компаниями за правила обозначения и количество информации о генетически модифицированных продуктах на этикетках продуктов в магазинах штата. Или в штате Колорадо на выборах стоит вопрос о налогах на продажу легальной марихуаны в пользу увеличения финансирования строительства новых школ. Там же идет борьба за легализацию курения марихуаны и легализацию однополых браков, что вызывает отрицательную реакцию в сельской части штата. Некоторые графства штата упорно ставят вопрос о выходе из его состава и вхождении в соседний Вайоминг. Например, избиратели в городе Туллурид, штат Колорадо будут решать вопрос об увеличении на один процент налогов на бутилированные прохладительные напитки, содержащие сахар. Это может принести городу примерно 400 тыс. долларов, которые пойдут на развитие детского спорта в городе. Это типичные проблемы сегодня. Однако такие пусть и острые проблемы на местных выборах появляются далеко не всегда. Другие факторы: Надо также принимать в расчет, что низкое участие избирателей на выборах является традиционным. Обычно этот показатель значительно ниже, чем в большинстве стран развитой демократии. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 9 Например, в Австралии, Чили или Бельгии почти 90% избирателей участвуют в выборах. В Австрии, Италии или Швеции – около 80%. В целом в странах с демократической политической системой средний показатель равен 70%, тогда как в США он редко превышает 60% на выборах президентского цикла и до 40% на промежуточных выборах. В качестве примера взять выборы мэра в крупнейшем городе США Нью-Йорке. Они проводятся в год, когда нет никаких других национальных выборов. На пост мэра не баллотируется кандидат, имеющий президентские амбиции. Часто нет даже промежуточных выборов в Конгресс. Это не всеобщие выборы: в избирательном бюллетене есть только позиции мэра, общественного адвоката, главного контролера города, окружного прокурора, члена Городского Совета, президент городского района. Это, как отмечают наблюдатели, скучные и недостаточно конкурентные для привлечения избирателей выборы. Конечно, какие-либо скандалы, противоречия, расследования делают выборы в больших городах более интригующими. Однако в том же Нью-Йорке, как правило, голосуют не более одного миллиона избирателей из 4 миллионов, имеющих такое право. Бывает и меньше. Так на предыдущих выборах мэра голосовало только 11% зарегистрированных избирателей-горожан. Примерно такая же картина наблюдается и в других больших городах США. Так, на последние выборы мэра в Лос-Анжелесе пришли только 21% избирателей. В целом, как показывает статистика 340 выборов мэра в 144 самых больших городах США в период с 1996 года до нашего времени, число избирателей, принявших участие в голосовании, составило в среднем 28,5%. Отношения между местной властью и властями штата. В США есть два типа отношений: между местными и городскими властями с одной стороны, и властями штата – с другой. 1. Общие городские законы, в рамках которых Конституция и законы штата в решающей степени определяют правила функционирования местной и городской МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 10 власти. Иначе говоря, эта власть имеет лишь ту ответственность, которая возлагается на нее властями штата. В ситуациях, когда переданной на места со стороны штатов власти недостаточно для решения новых, не существовавших ранее проблем, например, неожиданный рост или падение населения, местные власти должны запрашивать власти штата для дополнительных полномочий на местах. 2. Устав города или городские законы существуют и осуществляются автономно от законов и властей штата. Уставы таких городов сильно различаются в разных штатах размерами своей автономии, однако в целом в основных своих действиях городские и муниципальные власти обязаны руководствоваться определенными законами своего штата. Есть в США и такая форма местной власти как «независимые города», однако, как правило, в таком случае речь идет об отношениях между большим городом и входящими в него малыми городами, то есть муниципалитетами, а не об отношениях между городами и штатами. Независимый город – это город, управляемый независимо от властей графства. Однако в любом случае существует определенная степень контроля местной власти со стороны властей штата. Одновременно, независимо от конфигурации отношений между штатом и муниципалитетами, местная власть в США обязательно обладает немалой степенью автономности и независимости. Стоит отметить, что местная власть вообще не упоминается в Конституции США. Более того, 10-я поправка к Конституции дает всю власть штатам. В результате в США сложилась крайне разнообразная система взаимоотношений штатов и местной власти, отличающаяся в каждом штате от соседних. Иначе говоря, есть 50 моделей взаимоотношений между властями штата и местными властями, различающимися правовыми, финансовыми и политическими аспектами. В каждом штате существует три политических юрисдикции: власть штата, местная власть и власть, которой они пользуются совместно. Как правило, во всех 50 моделях власти штата позволяют местным властям следующее: - выбрать самостоятельно структуру местной власти, выработать ее устав и законы, а также правила по их изменению; - в большей или меньшей степени обладать властью в вопросах местного управления на своей территории; МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 11 - самостоятельно определять свои источники финансирования, создавать и определять размер налогов на продажу, занимать деньги и вообще вести финансовую деятельность; - право самим создавать регулирование рабочей силы, определять ставки зарплат и компенсаций, вырабатывать правила заключения трудовых договоров и т.д.; Как правило, наибольшая свобода дана местной власти в вопросах выработки собственной структуры управления, наименьшая - в финансовых вопросах. Местной власти не вменяется в обязанность использовать свои возможности утверждения своей автономии. Они могут по собственному желанию жить по законам штата. В значительной степени отношения местной власти и властей штата были определены рядом судебных решений. Одним из самых важных было решение судьи Джона Диллона из штата Айова в 1868 году (оно вошло в историю как «Правило Диллона») о том, что местные структуры обладают только той властью, которая им специально передана штатами. В 1871 году «Правило Диллона» было пересмотрено решением Верховного суда штата Мичиган, который провозгласил существование «природных прав местной власти» на самоуправление. Потом это мнение было еще раз несколько раз подтверждено решениями судов в Индиане, Айове, Техасе и Кентукки, пока Верховный суд США в 1903 году не подтвердил «Правило Диллона». В 1923 году он это сделал еще раз. С этого момента основным правилом местной власти в США стало правило, согласно которому она обладает только той властью, которая дается ей со стороны властей штата. Иными словами, штат окончательно стал основой системы управления в США. «Правило Диллона» позволяет законодательным органам власти в США контролировать структуру местной власти, их активность, методы финансирования, процедуры и даже пересматривать функции и степень ответственности. В результате 39 штатов применяют «Правило Диллона» по отношению ко всем местным властям и муниципалитетам на своей территории. 8 штатов: Алабама, Калифорния, Колорадо, Иллинойс, Индиана, Луизиана и Теннеси – применяют «Правило Диллона» по отношению к некоторым из своих муниципалитетов. Единственным исключением является штат Флорида, который не применяет «Правило Диллона» к своим муниципалитетам, за исключением прав на налоги, оставленного за властями штата. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 12 В результате «Правило Диллона» серьезно ограничило возможности местной власти осуществлять полностью самостоятельный контроль над своей территорией. Они не могут действовать, не имея соответствующего разрешения со стороны властей штата. Негибкость этой системы постепенно привела к тому, что с начала 1900- х годов власти штатов постепенно стали передавать те или иные полномочия вниз по управленческой иерархии: графствам, муниципалитетам, городским советам и т.д. Таким образом, с одной стороны, законодательно укрепляется власть штата как источника власти, с другой, на практике все больше специфических функций сами штаты отдают местным органам власти. Это стало называться «Правилом дома». Сегодня это правило в наибольшей степени используется в штатах Аляска, Айова, Массачусетс, Монтана, Нью-Джерси, Огайо, Орегон, Южная Каролина и Юта. Всего таких штатов десять в составе США. Как показывает практика последних десятилетий, местные власти США, как правило, стимулируют ситуацию, когда власть штата берет на себя лидирующую роль в решении местных проблем, а они сами играют вспомогательную роль. Такая ситуация отчасти освобождает их от излишней ответственности, но, с другой стороны, дает им возможность вплотную заняться теми проблемами на местах, которые они в состоянии успешно решить сами. Советы Метрополий (Metropolitan Councils) Советы Метрополий - целый ряд управленческих структур на местах – от регионального совета до управленческого совета региона. Совет, как правило, состоит из членов разного рода региональных советов и правительств и является своеобразным форумом, где они могут собираться и заниматься сообща решением местных проблем: от транспортных и финансовых проблем до проблем экономических и социальных. Они вырабатывают целевые программы для региона и таким образом являются эффективными партнерами для властей штата и даже федеральной власти страны. Обычно они финансируются из бюджета штата, или путем специального отчисления МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 13 от налогов, или через финансовое участие местных властей, участвующих в работе таких Советов Метрополий. Советы Метрополий начали создаваться в США в середине 1960-х, и сегодня их число достигает 175 в разных регионах страны. Из 39 тысяч крупных местных правительств, которые есть в США, более 35 тысяч участвуют в работе таких советов. Как показывает опыт, они являются весьма эффективным способом решения проблем, которые не охватывают всю территорию штата, а только часть ее, но при этом выходят за рамки юрисдикции одного или нескольких соседних муниципалитетов. Деньги: налоги и доходы Так как в каждом штате местная власть является частью общей структуры штатского управления, ее источники доходов и способы расходов в решающей степени зависят от концепции всей власти в том или ином штате. Основой бюджета в любом случае являются налоги. Как правило, все штаты позволяют местным и муниципальным властям собирать три вида налогов: - налог на собственность, - налог на продажи, - подоходный налог. В некоторых муниципалитетах местным властям разрешено собирать только два из трех видов налогов: обычно это налоги на продажу и на собственность. В некоторых штатах и больших городах местные власти получают определенную долю налогов, которые собирает штат, например, в Нью-Йорке, Сент-Луисе (штат Миссури) или в Канзас-Сити (штат Канзас). Кроме этого, у местной власти в бюджете есть доходы из других – неналоговых – источников: различные пошлины и сборы, штрафы, продажи. Наконец, у местной власти есть возможность получить определенные финансы в результате разного рода межправительственных переводов (когда деньги по той или иной причине переводятся с одного уровня власти штата на другой). Обычно так, в частности, финансируется основная деятельность местных правительств. Самой большой статьей расходов во всех штатах США являются расходы на образование. На поддержание системы публичных школ в штатах в среднем уходит до 25% денег, собранных в виде налогов. В отличие от большинства других стран в США основные расходы по школьному образованию несут местные власти. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 14 Многие американцы полагают, что федеральное правительство не в состоянии понять нужды и особенность местных школьников так хорошо, как это способны сделать местные чиновники. Конечно, система везде организована по-разному: от штата Гавайи, где 90% расходов на школы идут из бюджета штата до штата НьюХэмпшир, где 90% расходов на публичные школы ложатся на местные власти и школьные округа. Основная критика этой системы в США связана с тем, что она вольно или невольно является основой большого неравенства в уровне финансирования школ в разных штатах, а внутри штатов – в разных муниципалитетах. На следующих местах по расходам из местных бюджетов идут: - медицинское обслуживание, - строительство и ремонт дорог, - полиция и пожарная охрана, - службы сервиса (связь, электричество, водоснабжение и т.д.), а также винные магазины, - расходы на содержание долгов местной власти. Как правило, каждая из этих категорий составляет не более 10% налоговых сборов, однако в сумме они составляют значительную их долю. Стоит отметить, что штаты обладают признаваемым суверенитетом, поэтому они не могут объявлять о собственном банкротстве. Считается, что у них есть все правовые и финансовые возможности решать свои проблемы в рамках собственного суверенитета. Но местные правительства и муниципалитеты не являются суверенными образованиями и могут при желании и необходимости объявлять о собственном банкротстве и получать в этом случае законную защиту и помощь. Сегодня 26 штатов США приняли специальные законы, регулирующие процедуру банкротства муниципалитетов. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 15 Общественные Советы НьюЙорка Совсем другую систему местного управления у себя применяет самый большой город США – Нью-Йорк (штат Нью-Йорк). Во главе города стоит мэр, который избирается прямым голосование на два 4-летнех срока. Мэр обладает юрисдикцией над всеми пятью районами города – Бронксом, Бруклином, Манхэттеном, Квинсом и Стейтен Айлендом. Второй по значимости пост в городе занимает общественный адвокат, являющийся промежуточной фигурой между мэром города и избирателями. Он также избирается жителями города и представляет их интересы в городском правительстве. Третий пост занимает городской казначей. Он также избирается прямым голосованием жителей и является вторым после общественного адвоката наследником посла мэра в случае его ухода в отставку или болезни (смерти). Далее следуют пять президентов районов города, чьи посты носят в основном церемониальный характер. В Нью-Йорке также существует Городской совет, куда входит 51 человек. Он разделен на 35 комиссий, занимающихся конкретными вопросами. В каждом районе города есть пост районного прокурора, который избирается прямым голосованием жителей на 4-летний срок. Самой нижней ступенью местного муниципального управления города являются в Нью-Йорке Общественные Советы, которые были созданы в 1951 году. Сегодня их 59. Формально они являются организациями, представляющими интересы жителей города. Каждый из них состоит примерно из 50 членов, которые исполняют свои обязанности без финансовой компенсации, то есть на основе волонтерских правил. Каждый Совет в Нью-Йорке возглавляется районным менеджером, которого нанимает штат и который создает офис Совета и отвечает за выполнение его решений. Члены Общественных Советов не обладают административной властью, однако они имеют право обращаться с запросами и предложениями к городскому менеджеру. Нет никаких гарантий, что их предложение будет принято, однако опыт Нью-Йорка показывает, что в большинстве случаев они не только принимаются к рассмотрению, но и реализуются. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 16 Как показывает опыт, основное количество проблем, с которыми сталкиваются Общественные Советы, связано с областью трудовых ресурсов и образования, жилищных вопросов и экономического развития, неравенства и иммиграции. Одним из самых больших проектов, которые инициировали Общественные Советы, стал закон о предоставлении избирательных прав жителям Нью-Йорка, которые не являются гражданами США. Сегодня в Городском Совете есть достаточно поддержки такого закона для того, чтобы преодолеть возможное вето со стороны мэра. Однако до сих пор непонятно, будет ли этот закон в случае его принятия на уровне города признан правомерным, с точки зрения Конституции страны. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 17 Местная власть в США: итоги Районные советы и городская власть: общая схема взаимоотношений Городское правительство Полномочия районных советов установлены Хартией города. Ежегодный бюджет районных советов определяется мэром и городским советом. Районный совет: состав руководства Совет директоров Жители и «заинтересованные лица» отдельных районов. Исполнительный комитет Президент, вице-президент, секретарь и казначей, избранные среди членов Совета. Постоянные комитеты Занимаются вопросами транспорта, безопасности, развития парков и т.д. Финансирование и надзор. Предварительное извещение о запланированных городских проектах. Подготовка к общественной деятельности. Являются посредниками между городскими властями и жителями районов. Упрощают решение общегородских вопросов. Облагораживают город. Районный совет Вовлекают жителей в дискуссии о районных и городских вопросах. Распределяют бюджетные деньги по проектам районного развития. Районный совет Баллотируются на места в руководстве совета. Обсуждают городские, районные вопросы на ежемесячных собраниях. Принимают участие в проектах для развития района. Жители города Районные советы - самый низовой уровень политического управления в США. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В США: АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ 18