ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА КАК
advertisement
144 Юридическая наука. 2014. № 2 ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА КАК ПУТЬ ВЫХОДА ИЗ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА ШАПОВАЛОВ Николай Иванович Аннотация. Статья посвящена исследованию актуальных проблем поиска путей выхода из финансового кризиса еврозоны правовыми средствами. Наиболее вероятным из них видится политическая интеграция, хотя она и представляется наиболее проблемной, так как невозможна без ограничения суверенитета государств – членов Европейского союза. Создание в рамках еврозоны ограниченного механизма политической интеграции свидетельствует о согласии ряда государств – членов ЕС на создание разноуровневой интеграции в Европейском союзе и практическому подходу к формированию правовой системы Евросоюза. Annotation. The article is devoted to research into current problems concerning the search for ways of solving The Eurozone Financial crisis by legal means. The most probable of these would appear to be political integration, although it also seems to be the most problematic as it is impossible without restricting the sovereignty of EU member states. The creation within the framework of the Eurozone of a limited mechanism of political integration testifies to the agreement by a number of EU member states to create integration at different levels into the European Union and a practical approach to the formation of a European Union legal system. Ключевые слова: Европейский союз, политическая интеграция, бюджетно-финансовая стабилизация, кризис еврозоны. Key words: European Union, political integration, budgetary and financial situation, Eurozone crises, the budgetary and financial stabilization. По сообщению «Интерфакса», председатель Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу в своем выступлении на заседании Европейского парламента признал, что Европейский союз (далее – ЕС) в целом и еврозона в частности находятся в глубоком системном кризисе1. Подобное признание свидетельствует о том, что все предшествующие шаги по оздоровлению ситуации, предпринимаемые в Евросоюзе, не дали ожидаемых результатов и требуются новые усилия, причем не только Европейского союза, но и государств – членов ЕС, направленные на углубление процесса интеграции. Глава Еврокомиссии предложил государствам – членам Евросоюза «ограничить свой суверенитет во имя усиления влияния Европы в мире»2. Он выступил за усиление политической интеграции через делегирование полномочий национальных правительств государств – членов ЕС институтам ЕС, что в полной мере соответствует закрепленному в праве ЕС принципу пропорциональности и субсидиарности. 1 Баррозу Ж.М. Действительно системный кризис // Взгляд : деловая газ. URL: http://www.vzgliad.ru/tags/4671/ (дата обращения: 24.04.2014). 2 Баррозу Ж.М. Во имя суверенитета Европы // Взгляд : деловая газ. URL: http://vzgliad.ru/politics/2012/9/12/597756.html (дата обращения: 24.04.2014). Мировой финансовый кризис, начавшийся в Соединенных Штатах, не обошел стороной Европу и ударил по Европейскому союзу. Еврозону начал лихорадить кризис неплатежей. В этих условиях государства – члены ЕС занялись поиском выхода из сложившейся ситуации и вспомнили о своих давних идеях, связанных с реализацией процесса политической интеграции. Нельзя сказать, что все государства – члены ЕС были в восторге от этих идей. Не разделяла их Великобритания, Чехия и некоторые другие страны, которые считали, что это приведет к серьезной утрате суверенитета. Тем не менее, Европейский совет 17 декабря 2010 года пришел к выводу, что еврозона нуждается в создании постоянного механизма для принятия политических решений по стабилизации национальных бюджетов государств – членов еврозоны. Подобный механизм призван носить наднациональный интеграционный характер. Он должен не только объединить компетенцию Европейского учреждения финансовой стабильности (the European Financial Stability Facility ”EFSF”) и Европейского финансового механизма стабилизации (the European Financial Stabilisation Mechanism ”EFSM”) по обеспечению финансовой помощи государствам – членам еврозоны, но Международное право, европейское право и совместно с Комиссией ЕС принимать политические решения по стабилизации национальных бюджетов этих государств3. Институционализация подобного механизма возможна только через учредительный договор, куда необходимо внести соответствующую поправку. С этой целью 25 марта 2011 года Европейский совет принимает Решение 2011/199/EU «О внесении поправки в статью 136 Договора о функционировании Европейского союза» (the Treaty on the Functioning of the European Union ”TFEU”)4 следующего содержания: «Государства-члены, валюта которых – евро, создают механизм стабильности, который будет активирован как обязательный, чтобы сохранять стабильность еврозоны в целом. Решение о предоставлении любой необходимой финансовой помощи механизмом будет приниматься под строгим условием»5. В соответствии с решением Европейского совета 2011/199/ EU от 25 марта 2011 года, 2 февраля 2012 года в Брюсселе государствами – членами еврозоны был подписан Договор, учреждающий европейский механизм стабильности (Treaty Establishing the European Stability Mechanism “ESM”). С момента его ратификации, после 1 марта 2013 года, эта поправка приобрела юридическую силу6. А 9 декабря 2011 года главы государств и правительств государств-членов, валюта которых – евро, согласились усилить экономический союз, через углубленную координацию экономической политики, закрепленную в Договоре о стабильности, координации и управления в Экономическом и Валютном союзе (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union ”TSCG”). Особенно важна мотивация этого договора. Государства – члены еврозоны, принимая во внимание потребность в управлении и поддержании жизнеспособности государственных финансов и предотвращении дефицита государственного управления, заключили настоящий договор, чтобы сохранить стабильность еврозоны в целом, а для этого сделать обязательными определенные правила, включая «правило сбалансированного бюджета» и автоматический механизм принятия мер по ликвидации нежелательных последствий. 3 Баррозу Ж.М. Во имя суверенитета Европы. Official Journal of the European Union L serie. 2011. N 91. Апр. 6. Р. 1. 5 Op. cit. 6 Op. cit. T/ESM 2012/en 6. 4 145 В соответствии с настоящим договором и положениями ст. 121, 126 и 136 Консолидированного договора о функционировании Европейского союза Комиссия Европейского союза совместно с Европарламентом может исследовать и контролировать бюджетные обязательства государств – членов ЕС. Бесспорно, подобные действия следует квалифицировать как политические, а институты Евросоюза, способные их осуществлять, как органы политической интеграции, что свидетельствует о дальнейших шагах государств – членов еврозоны, направленных на развитие процесса политической интеграции. Наряду со стремлением создать в еврозоне интеграционный механизм принятия решений общеполитических проблем, реалии сегодняшнего дня поставили перед государствами – членами еврозоны сложную задачу, альтернативы решения которой нет. Кризис неплатежей требует своего немедленного разрешения, которое возможно, если будет создан интеграционный механизм, позволяющий принимать политические решения о стабилизации бюджетов. Стабилизация национальных бюджетов государств – членов ЕС относится к компетенции их национальных правительств и парламентов, что определяется конституциями этих государств и их суверенитетом, однако подобные проблемы на определенном этапе интеграционного развития решались органами политической кооперации7, что представляется весьма затруднительным сегодня. Предоставление любой необходимой финансовой помощи европейским механизмом стабильности будет осуществляться на основе политического решения, но уже интеграционного органа, который институционализирован в систему органов ЕС. Весьма примечателен факт, свидетельствующий в пользу интеграционного характера данного института. Все споры по толкованию и применению этого Договора, которые могут возникнуть между его сторонами или сторонами и европейским стабилизационным механизмом, подпадают под юрисдикцию Суда Европейского союза в соответствии со ст. 273 Договора о функционировании Европейского союза (”TFEU”)8. 7 Шаповалов Н.И. Правовая природа органов политической кооперации, их место и роль в системе органов Европейского союза // Вестн. МГОУ. Серия «Юриспруденция». 2012. № 3. С. 34. 8 Official Journal of the European Union. T/ESM 2012/en 9. 146 Юридическая наука. 2014. № 2 Контроль деятельности этого механизма возлагается на Комиссию ЕС и Совет ЕС в пределах компетенции, установленной положениями ст. 121 и 136 TFEU. Невольно напрашивается вопрос – имеет ли процедура стабилизации отношение к общей внешней политике? Конечно, имеет, это один из пазлов картины политической интеграции Европейского союза, без которого она не может быть полной. Данное положение свидетельствует об активных шагах в направлении создания органов политической интеграции, правда, предпринятых пока только государствами – членами еврозоны, однако они закреплены в учредительных договорах и являются открытыми для присоединения всех государств – членов ЕС, что предоставляет Суду Европейского союза возможность сделать еще один шаг в направлении создания правовой системы Европейского союза, закрепив правовые положения, регулирующие процесс политической интеграции. Вероятно, следует признать, что 9 декабря 2011 года главы государств и правительств государств – членов еврозоны сделали шаг к экономическому союзу с более высокой степенью интеграции, включая новую компактную и усиленную финансовую координацию экономической политики, которая нашла свое закрепление в международном договоре, Договоре о стабильности, координации и управлении в Экономическом и Валютном союзе (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union ”TSCG”). Последний поможет обеспечить более тесную координацию в еврозоне в целях обеспечения согласованного длительного управления государственными финансами, что позволит контролировать один из главных источников финансовой неустойчивости9. Консолидированный договор о Европейском союзе придает особое значение внешней политике и политике безопасности как инструменту Европейского союза в достижении общих ценностей, именно поэтому ч. 3 ст. 24 гласит: «Государства-члены должны поддерживать общую внешнюю политику и политику безопасности Союза активно и полностью в духе лояльности и взаимной солидарности. Государства-члены должны сотрудничать, чтобы увеличивать и развивать их взаимную 9 Op. cit. T/ESM 2012/en 5. политическую солидарность. И, что особенно важно, они должны воздерживаться от любого действия, которое противоречит интересам Союза или может навредить его эффективности в международных отношениях. Совет должен гарантировать выполнение этих принципов». В свою очередь ст. 25 Консолидированного договора о Европейском союзе предписывает ЕС активно следовать целям, закрепленным в Соглашении: определять принципы и общие руководящие начала общей внешней политики и политики безопасности, выбирать общую стратегию принятия объединенных действий, принятия общих положений, укрепления систематического сотрудничества между государствами-членами в формировании и проведении политики. Для успешного решения поставленных задач Консолидированный договор о Европейском союзе возложил на Европейский совет обязанность определять принципы и общие руководящие начала формирования общей внешней политики и политики безопасности, включая политику обороны. Часть 2 ст. 26 Договора гласит: «Европейский совет должен выбрать общую стратегию, которая будет осуществляться Союзом в областях, где государствачлены имеют важные совместные интересы. Общая стратегия должна содержать цели, сроки и средства, которые будут доступны Союзу и государствам-членам». Европейский совет должен принимать решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности на основе общих принципов, определенных Европейским советом. Совет ЕС должен рекомендовать общую стратегию Европейскому совету и должен осуществлять ее, в особенности при принятии объединенных действий и общих положений. Совет ЕС должен гарантировать единство, последовательность и эффективность действий Союза. Совет ЕС должен предпринимать объединенные действия. Объединенные действия должны проводиться исключительно в ситуациях, когда требуются общие действия Союза. Они должны иметь цели, возможности, средства, которые будут доступны Союзу, а в случае необходимости их продолжительность, и условия их выполнения. Если возникнут изменения под воздействием обстоятельств, имеющих существенный эффект, то Совет ЕС должен рассмотреть принципы и цели этих действий, чтобы при- Международное право, европейское право нять необходимые решения. До принятия решения Советом ЕС объединенные действия осуществляться не могут. Это одно из объяснений причины столь существенных различий в подходах государств-членов к кризису в Украине и тем процессам, которые там проходят. Исходя из сложившейся ситуации, напрашиваются два вывода. Во-первых, в Ев- 147 ропейском союзе начинает складываться двухуровневая интеграция. Во-вторых, внесение поправок в ст. 136 Договора о функционировании Европейского союза позволяет говорить о реальных шагах в формировании правовой системы ЕС. Решения вновь создаваемого органа политической интеграции отнесены к юрисдикции Суда Европейского союза.
