Революция Мэйдзи и реформы управления в
advertisement
ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА Полохало Ю. Н. Революция Мэйдзи и реформы управления в Японии В конце XII в. в Япо нии был установлен ПОЛОХАЛО Юрий Николаевич — кандидат режим военной феодаль исторических наук, доцент, декан факультета ной диктатуры во главе с международных отношений СевероЗапад верховным правителем ной академии государственной службы страны, носившим титул сёгун. Сегунатское правление про дального землевладения, обнища существовало более семи веков и нии основной массы самурайства, было временем постоянных войн кризисе финансовой системы цент между группировками феодальных ральной власти и большинства князейдаймё, опиравшихся на княжеств, главы которых выступи дружины воиновсамураев. Только ли против власти сёгуна. Причем в третьему в истории Японии сёгуна национальнопатриотический сим ту Токугава, правившему с 1603 г., вол страны был превращен давно удалось создать более или менее забытый, но всеми заботливо по эффективную систему централизо читавшийся император. Лозунги ванного управления и объединить «реставрации императорской вла страну. Вся власть принадлежала сти» сплотили и объединили оппо сёгуну и его правительству, а импе зиционные силы, состоявшие из ратор оставался лишь формальным представителей различных слоев и правителем государства. Однако по социальных групп японского обще традиции, в качестве потомка бо ства. Антисёгунскую коалицию под гини Солнца Аматэрасу, он номи держали США и Англия, заинтере нально рассматривался как лицо, сованные в изменении внешней стоявшее во главе всего японско политики Японии. В результате это го осеньюзимой 1867–1868 гг. с го народа. С 1830х гг. обострился серьез сёгунатом в Японии было поконче ный кризис токугавского сёгуната. но. Власть в стране 3 января 1868 г. Это нашло выражение в ускорив была передана 122му в истории шемся разложении феодального страны императору — 15летнему строя, разрушении крупного фео Муцухито. 195 4/2006/УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ Первым шагом юного импера тора стало провозглашение но вых принципов национальной политики, изложенных в пяти пунктах, получивших название «Хартия клятвенных обещаний» или «Пять пунктов император ской клятвы». Она содержала следующие положения: 1. Будут организовываться обще ственные собрания, и все госу дарственные дела и вопросы будут решаться в соответствии с общественным мнением. 2. Правители и управляемые оди наково должны посвящать себя служению народу. 3. Военным и гражданским чи нам, а также простому народу будет предоставлена возмож ность проявить личную пред приимчивость и активность. 4. Будут устранены все дурные обычаи прошлого, и все дей ствия будут проводиться на основе справедливых законов. 5. Полезные знания будут заим ствоваться во всем мире, и таким путем будут укреплять ся основы империи1. Объявлялось, что правление императора будет носить назва ние Мэйдзи, или эра «Просве щенного правления». В историю это событие вошло под названи ем «Революция (или Реставра 1 ция) Мэйдзи», хотя революцион ным подобный переворот можно считать не столько по форме, сколько по результатам, ибо вслед за ним последовали преобразова ния, коренным образом изменив шие облик страны. В то же время необходимо заметить, что если на Западе новая ступень развития достигалась отрицанием предыду щей, то в Японии — путем обнов ления традиций. Поэтому не слу чайно для определения пути по следующих событий современники выбрали имеющий вековую тради цию термин исин, обозначающий именно «обновление». Император Муцухито, а вер нее действовавшие от его имени чиновники и советники, начали проведение радикальных ре форм, в том числе в сфере управ ления страной. В соответствии с Указом о государственном устрой стве от 17 мая 1868 г. (его часто называют первой конституцией правительства Мэйдзи) учреж далась новая система управле ния империей. Государственная власть передавалась Большому государственному совету, имено вавшемуся Дадзокан и выполняв шему законодательные и исполни тельные функции. Он состоял из консультативного совета и не скольких ведомств. В руководство История Японии. — М., 1998. Т. II С. 31. 196 ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА Дадзокана входили главный го сударственный министр, два его заместителя и советники — руко водители ведомств. Обычно это были принцы крови, либо пред ставители придворной аристо кратии или высших самураев. Средние и низшие должности предоставлялись самураям бо лее низких рангов. Совещания министров и советников прохо дили регулярно, на них выраба тывались коллективные реше ния по поводу важных вопросов государственной политики, изда вались законы и декреты, кото рые затем шли на подпись к им ператору. Дадзокан был доста точно эффективной формой правления и, кроме того, он со ответствовал прежней традиции, позволяя небольшой группе лю дей концентрировать в своих ру ках всю власть, быстро прини мать решения, а затем проводить их в жизнь через своих же мини стров. Консультативный совет имел двухступенчатую структуру. Вся полнота правительственной влас ти (выработка и издание законов, их изменение, осуществление высшей судебной власти, назначе ние высших должностных лиц, ре шение политических вопросов) была сосредоточена в верхней па 2 лате. Нижняя палата являлась лишь совещательным органом, в котором были представлены кня жества, города и другие админис тративные единицы. Ее члены на значались правительством на неограниченный срок. Интересно, что в Указе о госу дарственном устройстве от 17 мая 1868 г., возможно, под влияни ем американской конституции, был провозглашен (хотя и чисто декларативно) принцип разделе ния властей; («власть законода тельная не должна иметь испол нительных функций, а власть ис полнительная не должна иметь законодательных функций») в него также было включено поло жение (тоже декларативное) об избираемости и ротации чиновни ков, где говорилось, что все чинов ники должны заменяться после 4 лет службы и назначаться боль шинством голосов при тайном го лосовании2. Весной 1869 г. столица япон ской империи была перенесена из Киото в город Эдо, переиме нованный в Токио. В Японии, попрежнему разде ленной на отдельные княжества (их насчитывалось примерно 280), местные правители (даймё) чув ствовали себя полновластными хозяевами в своих владениях и Там же. С. 32. 197 4/2006/УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ зачастую вели себя независимо по отношению к императорской власти. Поэтому очень важным мероприятием стало создание и укрепление системы централизо ванных органов управления. Эти преобразования осуществля лись постепенно и осторожно. В 1868 г. во всех княжествах на чали действовать органы импе раторского правительства как посредники между центральной и местной властью, был создан унифицированный аппарат управления. Кандидатуры на должности правительственных уполномоченных выдвигались из числа не столько знатных, сколь ко способных людей и утвержда лись центром. Реформа 1871 г. ликвидировала феодальные уде лы и наследственные привилегии князейдаймё, чем была ослаб лена социальная и экономиче ская база самурайства. Затем последовала реорганизация си стемы административнотеррито риального деления, согласно ко торой княжества вовсе упраздня лись и создавались имперские владения — префектуры. Каж дую из 75 префектур должен был возглавлять новый губернатор, утверждаемый Дадзоканом. Одновременно реорганизо вали правительство: новый Госу дарственный совет делился на три палаты — центральную (за нималась по указанию импера тора вопросами религии, дипло матии, войны и мира, заключе ния договоров), правую (админи стративное руководство), левую (подготовка рекомендаций по за конопроектам центральной пала ты). Для практического управле ния страной были учреждены 8 министерств. Всю систему власти на местах взяло под свой контроль ведом ство внутренних дел. Ему вменя лось в обязанность в том числе регулировать границы префек тур и уездов, назначать и сме щать местных чиновников, опре делять их заработную плату и многое другое, вплоть до контро ля за нравственностью. Губерна торы префектур назначались из центра и вместе со штатом чинов ников определяли общее на правление политики на местах и осуществляли контроль за ее исполнением. Аналогично дей ствовали в рамках своей компе тенции и нижестоящие органы в уездах, городах. Так формиро вался слой местной бюрократии. В деревнях и городских кварта лах действовало общинное само управление. За неимением выбора кадры чиновничества комплектова лись из числа тех же князей и са мураев, однако теперь это уже были совсем иные управляющие: 198 ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА из когдато независимых арис тократов или рыцарей они пре вратились в чиновников, состоя щих на службе у государства и по лучающих за это жалованье из казны. Следует отметить еще одну особенность: это были чи новники, сформировавшиеся практически заново, не имевшие ни опыта, ни корней, ни тради ций, а именно потому не погряз шие в коррупции, не научившие ся бюрократическим проволоч кам, взяточничеству и т. п., что неизбежно сопутствовало бюро кратической структуре того вре мени. Сыграло свою положи тельную роль и введение систе мы поощрений и наказаний как средства воспитания чиновни ков. Безусловно, прежние связи и протекционизм пока сохраня лись, но они в условиях транс формирующегося общества уже не были определяющими3. Реформа официально отмени ла привилегии и различия между самурайским, крестьянским, ре месленным и торговым сословия ми. Отныне общество подразделя лось на знатных людей (более 400 семей бывших даймё и старой при дворной аристократии), бывших самураев (около 6% населения) и простолюдинов (90% населения). 3 4 Причем последние получили пра во иметь собственные фамилии. Вне классификации оказались изгои и духовенство, составляв шие 4% населения Японии. Всего в стране в то время проживало примерно 30 млн человек4. Вмес те с тем прежние титулы и звания сохранялись, а лишившимся вла дений князьям и самураям, не ставшим чиновниками, были на значены пенсии, выплачивавшие ся из казны. В начале 1870х гг. прави тельство Мэйдзи провело еще ряд реформ, завершивших пер вый период преобразований. Так, в 1871 г. было принято По становление о новом денежном обращении, в качестве нацио нальной денежной единицы вво дилась йена. В этом же году было создано Министерство образо вания, а через год издан Основ ной кодекс образования. В соот ветствии с кодексом страна раз делялась на районы различных типов: университетские, средней школы и начальной школы, а так же вводилось обязательное че тырехлетнее образование для всех японских мальчиков и дево чек, начиная с шестилетнего воз раста. С этой целью в стране было создано более 5500 начальных Васильев Л. С. История Востока. — М., 1994. Т. 2. С. 218–219. МакКлейн Дж. Л. Япония. От сёгуната Токугавы — в XXI век. — М., 2006. С. 244. 199 4/2006/УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ школ 5. В программу начальной школы входило обучение чтению, письму и арифметике, изучались переводы западных трудов по истории, географии, искусству и точным наукам. Большое внима ние уделялось самосовершен ствованию и развитию собствен ной индивидуальности учащихся. В январе 1873 г. был издан Указ о воинской повинности. Он предусматривал, что все мужчи ны по достижении двадцатилет него возраста будут призывать ся на три года на действительную воинскую службу, а затем еще четыре года будут находиться в резерве. Указ делал исключение для глав семей и единственных наследников в семьях крестьян и предпринимателей, а также предусматривал замену службы денежными выплатами. Этой ре формой были окончательно подо рваны позиции самураев, которые теперь в лучшем случае могли пре тендовать на офицерские должно сти в регулярной армии. В то же время реформа способствовала усилению власти правящего режи ма, так как была создана сила, способная поддерживать внутрен нюю стабильность государства. Реформы, осуществленные правительством в администра 5 6 тивной, аграрной, экономиче ской, торговой, правовой и иных сферах жизни общества в тече ние первого десятилетия, требо вали принятия нового законода тельства, в первую очередь в области политической. Еще в 1871 г. правительство направило в США и Европу специ альную миссию в составе 41 чинов ника. Цели миссии были изложены в приветствии императора, пере данном президенту Соединенных Штатов: «Мы намерены провести реформы и улучшить положение в стране, чтобы встать в один ряд с наиболее просвещенными наци ями. Однако цивилизация и ин ституты Японии настолько отли чают ее от других стран, что мы не можем ожидать достижения быстрого успеха в наших начина ниях. Нашей целью является по иск и отбор среди огромного ко личества установлений просве щенных наций таких образцов, которые наилучшим образом по дойдут к нашим современным условиям и которые, путем посте пенных реформ и улучшений на шего государства и обычаев, по зволят нам сравняться с ними»6. Делегация была поделена на три группы, каждая из которых име ла свою задачу: Берндт Ю. Лики Японии. — М., 1988. С. 97. Цит. по: МакКлейн Дж. Л. Указ. соч. С. 267–268. 200 ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА изучение конституций и поли тических систем западных стран; сбор информации экономиче ского характера относительно промышленности, торговли, банковской, денежной и нало говой систем; изучение систем образования и науки. За два года делегация посе тила девять крупных городов США, большинство европейских столиц, в том числе СанктПетер бург. Японцы не хотели слепо ко пировать имевшиеся образцы, они отбирали те, что наилучшим образом удовлетворяли бы по требностям страны, переклика лись бы с историческим опытом Японии и в то же время соответ ствовали целям будущих реформ. По возвращении в Японию были подготовлены рекомендации, в ко торых содержалась концепция конституционной системы, при ко торой император будет считаться источником власти, министры будут осуществлять власть от имени мо нарха, а двухпалатному парламен ту отводилась законодательная функция. Для обсуждения законо дательных аспектов власти и кон ституции в 1875 г. была создана Па лата Старейшин, стали регулярно созываться собрания руководите лей префектур для решения мест ных административных вопросов. С начала 1880х гг. в стране развернулось широкое движение, возглавляемое представителями либеральной буржуазии и интел лигенции самурайского происхож дения, за права и свободы наро да, за введение в Японии парла ментского и конституционного строя. Это привело к изданию в 1881 г. императорского рескрип та, обещавшего учредить, правда, только в 1890 г., парламент. В ходе развития петиционного движения за создание парламента в Японии возникли первые политические партии: в 1881 г. — Конституцион нолиберальная, представлявшая интересы средней и мелкой сель ской буржуазии, помещиков и ин теллигенции самурайского проис хождения; а в следующем — еще две: Партия реформ и прогресса, социальной базой которой стала средняя и крупная промышленная буржуазия, а главным требовани ем — введение конституционной системы, и Имперская партия, пол ностью поддерживавшая прави тельство и принадлежность влас ти императору. Для укрепления исполнитель ной власти и приближения ее к европейским образцам в 1885 г. провели очередную реорганиза цию государственного аппарата. Основой послужила структура гер манского правительства, учреж денного О. Бисмарком. Вместо 201 4/2006/УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ Большого государственного сове та был создан кабинет министров и 10 министерств. Ближайшим со ветником монарха по всем полити ческим вопросам (премьермини стром) стал глава министерства императорского двора, он же — хранитель императорской печати. В сферу ответственности премьер министра входило координирова ние политики правительства, на блюдение за деятельностью чле нов кабинета, хотя теоретически они были подотчетны только импе ратору, который официально на значал их на должность. Подпись главы кабинета должна была ста виться под всеми законами и ука зами. В то же время новые прави ла содержали подробные инструк ции для каждого из министров по поводу ведения дел и требовали от них советоваться с «талантливыми людьми». На министерские посты, как правило, назначались люди, прошедшие профессиональную подготовку на более низких долж ностях в том ведомстве, которое они должны были возглавить. В середине 1880х гг. была вве дена система экзаменов на заня тие должностей всеми чиновника ми (кроме самых высших рангов). Экзамену предшествовал испыта тельный срок. Дальнейшее продви жение по службе помимо резуль татов экзаменов зависело также от возраста, характера, состояния здоровья и способностей претен дента. Большую роль в подготовке новой бюрократии начал играть (и по сей день играет) Токийский университет, созданный в 1877 г. Вводилось пять аристократи ческих титулов: принц, маркиз, граф, виконт, барон. Их получили представители старой придвор ной аристократии или, как их на звал император, «благородные потомки блестящих предков», высшие правительственные чи новники, офицеры армии и фло та, некоторые выдающиеся дея тели. Все ранги предусматривали наследственные пенсии, а их но сители могли претендовать в по следующем на назначение в верх нюю палату парламента. Преобразования политической системы затронули и уровень мест ной власти. Губернаторы, как и прежде, назначались централь ным правительством, но были уч реждены и выборные префекту ральные и городские собрания. Членов префектуральных собра ний избирали из числа депутатов уездных, городских, поселковых и деревенских собраний. Из членов городских собраний избирались мэры городов. В 1882 г. авторы конституцион ного проекта выехали в Германию для консультаций со специалиста ми в области конституционализма. Выбор Германии не стал случайно 202 ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА стью, так как решено было взять за образец конституцию Герман ской империи, что представлялось весьма логичным: Германия нахо дилась в стадии становления, раз вивалась очень быстро и по мно гим параметрам, в том числе по форме правления, была сопоста вима с Японией. Для обсуждения проекта и подготовки окончательной ре дакции конституции был издан императорский указ (май 1888 г.) о создании тайного совета, кото рый гласил: «Считая целесооб разным совещаться с лицами, оказавшими значительные услу ги государству, воспользоваться их ценными советами в делах го сударственных, Мы сочли за бла го утвердить Наш Тайный совет»7. Тайный совет объявлялся выс шим совещательным органом при императоре. Его члены на значались самим монархом из представителей высших долж ностных лиц. Состоял совет из председателя, его заместителя, двенадцати и более советников и секретарей. При этом все, за исключением секретарей, долж ны были быть старше 40 лет. Об суждение проекта конституции проходило в обстановке стро жайшей секретности в течение 7 8 полугода, причем во всех заседа ниях принимал участие император8. Конституция была провозгла шена в День основания империи 11 февраля 1889 г. от имени им ператора на торжественной це ремонии в императорском двор це. Написанная простым и чет ким языком, она представляла собой сравнительно небольшой документ, состоявший из 76 статей, объединенных в семь глав. Консти туция провозглашала демократи ческие свободы и гражданские права для всех граждан страны. Со здавалась конституционная мо нархия с широкими полномочиями императора, который объявлялся «персоной священной и неприкос новенной», а власть император ской династии — существующей извечно. Императору предостав лялись весьма широкие права главы государства: созывать, от крывать, закрывать и распускать парламент; издавать «высочайшие повеления» взамен законов в пе риод между парламентскими сес сиями; издавать и утверждать за коны; подписывать международ ные соглашения; быть верховным главнокомандующим армией и флотом; объявлять войны и заклю чать мир; назначать и увольнять всех гражданских и военных долж Цит. по: История Японии. Т. 2. C. 116. Там же. С. 116–117. 203 4/2006/УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ ностных лиц, жаловать дворянские звания, чины и иные знаки отличия; ему попрежнему принадлежала законодательная инициатива. Согласно конституции, в стране создавался парламент, состоящий из двух палат. В верхнюю палату — Палату пэров — входили члены императорской фамилии, высшая категория титулованной аристо кратии, крупнейшие налогопла тельщики и лица, назначавшиеся императором за особые заслуги перед государством. Члены импе раторской фамилии, принцы, мар кизы и некоторые назначенцы им ператора считались членами пала ты пэров пожизненно, графы, виконты, бароны и крупные нало гоплательщики избирались на 7 лет. Нижняя палата — Палата представителей в количестве 300 депутатов — избиралась мужчи нами старше 25 лет, имевшими высокий имущественный ценз. Та ким образом, право избрания нижней палаты получил примерно 1% населения страны, что можно считать нормальным для обще ства, еще не подготовленного к парламентским институтам и нор мам демократической процеду ры9. Кандидат в депутаты должен был быть не моложе 30 лет и вно сил денежный залог. Депутатский мандат действовал 4 года. 9 Парламент имел право прини мать или отвергать законопроек ты, представленные правитель ством, формально пользовался правом законодательной инициа тивы, утверждения бюджета. Одна ко ни один закон, принятый им, не был действителен без последую щего утверждения его императо ром, в то время как императорские указы приобретали силу закона без обсуждения в парламенте. В решении важнейших внешнепо литических вопросов, таких как объявление войны, заключение мира, заключение международ ных договоров и соглашений, пар ламент не имел никаких прав. Японский парламент также не имел права контроля над испол нительной властью. Правитель ство, называвшееся кабинетом министров, по конституции отве чало лишь перед императором, и в случаях, когда парламент откло нял представленный им бюджет, могло в отставку не уходить, при нимая бюджет предыдущего года. Парламент имел право рассмат ривать петиции, касающиеся дея тельности кабинета, однако этим правом он пользовался лишь формально. Все решения в обеих палатах принимались большин ством голосов. Верхняя палата обладала правом вето на решения См. Васильев Л. С. Указ. соч. С. 221. 204 ИСТОРИЯ и КУЛЬТУРА нижней. Таким образом, предста вительный орган был не более чем фасадом, за которым стоял император, имевший практически неограниченную власть. Высшим консультативным орга ном при императоре стал, соглас но конституции, Тайный совет из 27 человек. Он должен был давать рекомендации монарху по просьбе последнего. Совет был независим от правительства и парламента и подчинялся только императору. Фактически каждое сколькони будь важное решение правитель ства или парламента должно было получить одобрение этого органа. В середине 1890х гг. появил ся новый, неконституционный, но чрезвычайно влиятельный в си стеме государственной власти институт — немногочисленная группа пожизненных советников императора. Этот орган получил право влиять на решение важ нейших вопросов внутренней и внешней политики — назначение премьерминистров, объявление войны и заключение мира, подпи сание договоров с иностранными державами. Премьерминистры также назначались, как правило, из числа советников. Японский парламент впервые был созван в 1890 г. Надо ска зать, что он оказался весьма са мостоятельным и строптивым в от ношении правительства, которое, пользуясь своими правами, не сколько раз его распускало, в част ности за отказ голосовать за во енные расходы. Та же участь пости гала и последующие его созывы. Характерной чертой внутрипо литической жизни Японии в на чале ХХ в. стала борьба между представителями правящих кру гов и набирающими силу новыми социальными слоями. Результа том этой борьбы стал постепен ный переход власти от аристо кратической бюрократии к поли тическим партиям, выражавшим интересы, в первую очередь, промышленной и торговой бур жуазии. Представители бюро кратии также стали понимать, что для лучшего контроля над кон ституционной системой необхо димо взаимодействие с полити ческими партиями, представлен ными в парламенте. Таким образом, радикальные преобразования, осуществленные лидерами Мэйдзи в течение трех десятилетий, открыли путь капита листического развития и ускорен ной модернизации, радикально изменили структуру японского об щества и определили дальнейший путь развития страны, что позволи ло ей вступить в сообщество наи более развитых стран мира. Мож но сказать, что основы процвета ния Японии в современном мире были заложены именно в то время. 205
