Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня.
advertisement
Талапина Эльвира Владимировна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН Административное право Франции сегодня (источник публикации: Ежегодник сравнительного правоведения, М., НОРМА, 2004, с.136-151) Настоящая статья имеет целью составить представление российского читателя о современном французском административном праве. Это важно и полезно, учитывая проводимую в России административную реформу, в ходе которой заимствуются некоторые элементы зарубежного права, в том числе французского. Публичные услуги, саморегулируемые организации, политика менеджеризма в государственном управлении – на эти институты делается ставка в нашей реформе. Между тем, у всех этих институтов есть как плюсы, так и минусы, которые не мешает учитывать, но прежде всего – знать. Одна из наиважнейших отправных точек в изучении любой отрасли французского права – осознание структуры права. Для Франции как страны романо-германской правовой системы чрезвычайно значимо деление отраслей права на публичные и частные1. Традиционно административное право для Франции - ведущая отрасль публичного права, которая по многим вопросам доминирует над конституционным правом, а иногда и над частноправовыми институтами. В настоящей статье мы рассмотрим основные институты французского административного права и тенденции их развития. Три кита административного права Франции 1 См.: Газье А., Талапина Э.В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели// Правоведение. 2003. №3 1 Францию недаром называют родиной классического административного права. Роли администрации придается колоссальное значение, а французская бюрократия, пожалуй, сильнее российской (правда, у нее точно поставленные цели и процедуры их достижения). Административная практика основывается на тщательно разработанной теории. Известен такой факт – в 1831 году, изучая демократию, Токвиль просил одного известного французского судью объяснить основные определения административного права Франции, поскольку в Англии и США подобного понятия просто не существует. Для англичан было удивительно, что чиновники в своей деятельности применяют особые нормы и изъяты из юрисдикции обычных судов2. Доминирующая позиция административного права выражается и в удивительном для России количестве периодических изданий по данной правовой отрасли. Юридические Административный журнал, новости административного Французский журнал права, управления, Административное право, Журнал экономики и управления, Французский журнал административного права – это только самые основные из современных журналов. Административное право Франции как базисная отрасль преподается крупными блоками, выходящими за рамки годичного курса. Как правило, различают общее административной учреждения, административное организации административная – право, объединяющее государство, юстиция, регионы, государственная вопросы публичные служба, и специальное административное право - право публичных служб, управление публичной собственностью, публичные (общественные) работы3. Многие из этих вопросов составляют предметы спецкурсов. Имея целью создать общее впечатление читателя об административном праве Франции, остановимся на самых главных его постулатах. На взгляд 2 3 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С.361 Trotabas Louis, Isoart Paul, Droit public, Paris, LGDJ, coll. Manuel, 23ème édition, 1996 2 автора, во французском административном праве таких постулатов три. Образно выражаясь, административное право Франции стоит на трех китах – юридические лица публичного права, публичные службы и административная юстиция. Юридические лица публичного права Теория юридического лица публичного права (публичного юридического лица) – французское изобретение. Если для России, следующей канонам классического римского частного права, понятие юридического лица правосубъектностью, автоматически то во отождествляется Франции юридические с гражданской лица следуют общеправовому делению на частное и публичное право. Юридические лица публичного права – это само государство4, территориальные образования (административно-территориальные единицы), публичные учреждения, а также объединения в публичном интересе, появившиеся во французском законодательстве в 80-х годах (юридические лица публичного права, в состав которых входят публичные и частные юридические лица, имеющие целью совместную деятельность в области научных исследований, образования, спорта, туризма и пр.). Государство – юридическое лицо особого рода. Собственно, сам признак юридического лица не является для государства основным. Ввиду проводимой во Франции реформы децентрализации список территориальных образований расширился. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 28 марта 2003 года, территориальные образования теперь – это коммуны, департаменты, регионы, территории с особым статусом (Корсика, Париж и парижский регион) и заморские территории. 4 Единство юридической личности государства – важнейшая догма французского административного права, согласно которой орган государства – это инструмент функционирования единого организма, отношение части к целому. Поэтому во Франции министерства не имеют прав юридического лица, ни публичного, ни гражданского (См.подробно: Delcros Bertrand, L’unité de la personnalité juridique de l’Etat (Etude sur les services non personnalisées de l’Etat), Paris, LGDJ, coll. Bibliothèque de droit public, 1976) 3 После первой мировой войны в судебной практике были установлены критерии разграничения юридических лиц частного и публичного права. Это: 1) основание учреждения лица - как правило, по публичной инициативе, хотя бывает и частная (Институт политической учебы); 2) правила устройства, функционирования и контроля – устанавливаются публичной властью; 3) способ финансирования - учреждение может получать публичные субвенции или обязательные платежи5. Иногда сюда относят наличие прерогатив публичной власти6. Это нестабильное разнообразие критериев именуется «faisceau d’indices» (пучок признаков). Применяются они судьей, когда необходимо решить вопрос о природе того или иного юридического лица, поскольку при создании юридического лица публичного права его публичный статус почти никогда не оговаривается. «Пучок признаков» означает, что нужно рассматривать все критерии вкупе. При этом все равно остаются «гибриды», принадлежность которых трудно определить. Так, наиболее сложная категория в этом плане – публичные учреждения. Они могут быть традиционными (то есть административными, научными и культурными), промышленными). Коммерческие а также коммерческими публичные учреждения (торговоподчинены режиму публичного права, но по некоторым вопросам – режиму частного права. Это, безусловно, создает сложности на практике. Чтобы лучше осознать разницу между юридическими лицами частного и публичного права, представим строение французской администрации. Государство как публичное юридическое лицо объединяет множество органов: центральные службы (Президент и Премьер-министр с их службами, министерства), локальные службы (префекты с их службами, деконцентрированные службы министерств – их представительства в регионах). Ни один из этих органов не имеет собственной юридической личности, выступая от имени государства. В последнее время сюда 5 Bourjol Maurice, Droit administratif. Tome 1. L’action administrative, Paris, Masson et C, coll. Droit – Sciences Economiques, 1972, p.72 6 Rivero Jean, Waline Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, coll. Précis, 18ème édition, 2002, p.43 4 добавились и такие образования, как независимые административные органы (независимые органы административной власти). Первый независимый административный орган во Франции – Национальная комиссия по информатике и свободам (1978 год). Позднее появились Комиссия по доступу к административным документам, Высший аудиовизуальный совет, Комиссия по биржевым операциям, Совет по конкуренции и др. У них неодинаковый и оригинальный статус. Только Власть финансовых рынков поименована в законе юридическим лицом публичного права, остальные не наделены такими правами. Задача их двояка – представлять как граждан, так и публичную власть. Часто для этого они могут издавать нормативные акты или давать обязательные заключения на законопроекты, контролировать деятельность в своей сфере, налагать административные санкции. Важно, что за их деятельностью осуществляется контроль – судебный и парламентский. Эти органы разделяют функцию регуляции того или иного сектора с государством. Именно независимые административные органы – прототип российских саморегулируемых организаций. Их неоднозначный статус, проблемы контроля за их деятельностью и публичной отчетности, обеспечения подлинной независимости и, в то же время, обязательности принимаемых такими органами решений активно дискутируются во французской юридической государственных литературе. регулятивных Далеко функций не всегда передача «независимым» органам оценивается как удачный поворот административной реформы. России было бы полезно использовать накопленные в этой области знания, дабы не повторить чужие ошибки. Публичные службы Статичную категорию юридических лиц публичного права «оживляет» содержание их деятельности – service public (публичные службы, 5 предоставление публичных административное право долгое услуг). время Собственно, определялось французское через понятие публичных служб. Еще в 19-м веке главенствующее понятие публичной власти уступило свое место публичной службе, если точнее, оно появилось в постановлении Blanco Трибунала по конфликтам 1873 года. Концепция публичных служб базируется на возникновении государства из общественного договора. Такое государство легализуется через свою деятельность – деятельность по оказанию публичных услуг. По сути, вводимая в России категория «государственных услуг»7 - это и есть отчасти публичные службы по-французски, с той разницей, что публичные службы у французов – родовое понятие, объединяющее все виды общезначимой деятельности публичных лиц. Важно понять, что публичная служба – это не орган или организация, а деятельность, продиктованная всеобщим интересом (intérêt général). Само понятие всеобщего интереса тоже трудно определить, оно зависит от времени и обстоятельств. Например, в 1966 году Государственный Совет Франции признал, что строительство муниципального казино отвечает всеобщему интересу, так как влечет развитие туризма. Кроме того, всеобщий интерес удовлетворяют не только публичные службы, но и частные компании, например, гаражные кооперативы. Как писал Луи Ролан, с чьим именем связана классическая школа публичных служб университета Бордо, в определении публичных служб заложены три довольно простые идеи. Первая - идея предприятия: каждая публичная служба имеет свой персонал, имущество, использует юридические процедуры и техники для достижения определенного результата. Вторая идея удовлетворения коллективных нужд. Третья - идея зависимости от правительства (администрации), осуществляющего руководство службой в той или иной степени8. 7 См. Указ Президента РФ №314 от 9 марта 2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 8 Rolland Louis, Précis de droit administratif, Paris, Dalloz, coll. Petits Précis, 9ème édition, 1947, p.2 6 Публичные службы – это «обязательная» деятельность государства, как на национальном, так и на локальном уровне: материальная (юстиция, почта, телефон, вода, газ, электричество, уборка мусора, детские сады), финансовая (субвенции, кредиты, социальная помощь, пособия, стипендии), культурная образование)9. (публичное Они могут быть традиционными, обеспечивающими суверенитет государства (правосудие, полиция, оборона, налоги, денежное дело, иностранные дела) и социально-культурные (образование, здравоохранение). Первоначально считалось, что публичные службы несовместимы с коммерческой деятельностью – если от эксплуатации платных муниципальных парковок извлекается прибыль, то это коммерческая деятельность, а не публичная служба. Однако с годами антагонизм публичных служб и коммерческой деятельности прошел, что в конечном итоге выразилось в признании возможности для коммерческой организации оказывать публичные услуги. Начало таким публичным службам коммерческого характера было положено постановлением Трибунала по конфликтам 1921 года по делу западноафриканского коммерческого общества10. Коммерческие публичные службы берут плату со своих пользователей, они организованы и функционируют по частному подобию. Разделять публичные службы по характеру – административному или коммерческому – необходимо для определения применимого к ним права. Если раньше административное право применялось ко всем публичным службам (Трибунал по конфликтам в решении Blanco 1873 года определил, что публичные службы не могут подчиняться правилам Гражданского кодекса), то после признания существования публичных служб коммерческого характера ситуация поменялась. Для них установлен смешанный правовой режим, поскольку к их деятельности применяется и 9 Lachaume Jean-François, Boiteau Claudie, Pauliat Hélène, Grands services publics, Paris, Armand Colin, coll. U, 2ème édition, 2000, p.16 10 Дело касалось определения судебной компетенции: французской колонией Кот д‘Ивуар эксплуатировалось морское транспортное судно, и Трибунал по конфликтам решил, что это происходит на обычных коммерческих условиях, поэтому споры в связи с эксплуатацией этой публичной службы коммерческого характера подпадают под частное право и компетенцию суда общей юрисдикции 7 частное право. Нужно учитывать, что в любом случае правовой режим публичных служб всегда включает правила публичного права, с разным уровнем подчиненности административному праву11. Классическое деление публичных служб на административные и коммерческие постоянно дополняется, удачно и не очень. Так, Трибунал по конфликтам в своем постановлении Naliato от 22.01.1955г. создал категорию социальных публичных служб, беспрерывно критиковавшуюся вплоть до ее отмены постановлением Gambini от 04.07.1983г.12 Конституционный Совет Франции, который вообще-то редко обращался к вопросам публичных служб, ввел понятие конституционных публичных служб (решение от 25-26 июня 1986 года). Классические публичные службы создаются законодательной или регламентарной властью, а конституционные – создаются по вопросам, поименованным в Конституции. Дорогу такому определению открыл абзац 9 Преамбулы Конституции от 27 октября 1946 года (это часть действующей французской Конституции), где говорится, что всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальной публичной службы или фактической монополии, должно быть собственностью общества. Практическое значение категории конституционных публичных служб заключается в том, что они не могут передаваться в частный сектор13. Некоторые из них упомянуты непосредственно в тексте Конституции (публичное образование), другие же конституционны сами по себе – армия, суд, государственные финансы. При всей развитости теории публичных служб (а курс «Основные публичные службы и национальные предприятия» стал читаться в университетах с 1954 года), в ней остаются острые углы. Например, 11 Debbasch Charles, Institutions et droit administratifs, Tome 2 « L’action et le contrôle de l’administration », Paris, Presses universitaires de France, coll. Thémis, 5ème édition, 1999, p.45 12 Valette Jean-Paul, Le service public à la française, Paris, Ellipses Edition Marketing S.A., coll. Le droit en questions, 2000, p.42. Суть дела: мальчик в публичном лагере летнего отдыха стал жертвой несчастного случая. Трибунал посчитал, что социальный интерес, который преследовало государство, создавая этот лагерь, придает ему характер социальной публичной службы. 13 Valette Jean-Paul, Le service public à la française, Paris, Ellipses Edition Marketing S.A., coll. Le droit en questions, 2000, p.44 8 существуют публичные службы «с двойным лицом»14, квалифицировать которые точно практически невозможно. Публичные службы функционируют в соответствии с определенными принципами (их называют законы Ролана). В классической концепции их три. Первый принцип - продолжаемость (непрерывность). Он означает, что публичные службы не могут приостанавливать свою работу. В этой связи не затихают дебаты вокруг права на забастовку, имеющего во Франции всеобъемлющий конституционный характер – бастовать могут и государственные служащие, и авиаслужбы, и железные дороги. Второй равенство. Равенство здесь двоякого свойства – равенство всех граждан перед публичными службами (дополняется нейтральностью публичных служб), равенство граждан в доступе к публичным службам. Часто равенство дополняется бесплатностью услуг административных публичных служб или «выравненными» ценами на услуги публичных служб коммерческого характера. Третий принцип - мутабельность (способность к изменениям, адаптации) – это обязанность администрации приспосабливать публичные службы к меняющимся условиям. Как отмечалось выше, современное государство далеко не всегда самостоятельно обеспечивает функционирование публичных служб, деля эту функцию с частными институтами. Причем это не обязательно юридические лица частного права, в определенных случаях могут быть и физические лица. В настоящее время активно развивается такой способ управления публичными службами коммерческого характера, как публично-частное партнерство - это привлечение частных инвестиций к выполнению публичных задач, что позволяет и частному сектору минимизировать риски15. Публично-частное партнерство может выражаться в заключении договора концессии, которым функционирование той или иной публичной службы делегируется частному лицу. Концессия во Франции - административный 14 Lachaume Jean-François, Brèves remarques sur les services publics à double visage, RFDA, 2003, mars-avril Partenariat public-privé et collectivités territoriales, Les séminaires de la Caisse des Dépôts, Paris, La Documentation française, 2002 15 9 договор с публично-правовым регулированием. Исторически концессия (а она известна во Франции с 15-го века) использовалась для строительства каналов, железных дорог, поставок газа. Суть ее в том, что частное лицо осуществляет управление публичной службой на свой риск, и вознаграждение получает от пользователя. Посредством концессии был построен туннель под проливом Ла-Манш, соединивший Францию и Великобританию, новая ветка наземного метро в Париже. С обеспечением деятельности по оказанию публичных услуг связаны и публичные поставки (закупки) – возмездные административные контракты по поставке, оказанию услуг и выполнению работ, заключаемые в целях удовлетворения своих нужд между юридическими лицами публичного права и публичными или частными лицами. Нормы, регулирующие условия таких поставок, обеспечение гласности и прозрачности в отборе претендентов, порядок заключения и исполнения контрактов, собраны в Кодексе публичных поставок (2001 год). Административная юстиция Для придания четких контуров тому или иному правовому институту во Франции нужно ответить на два главных вопроса: 1) какому праву (публичному или частному) подчинен этот институт, 2) какому судье (общей юрисдикции или административному) подсуден. Поэтому для многих французских юристов-компаративистов оценка административного права в той или иной стране связывается с наличием системы административной юстиции. Юридические лица публичного права, осуществляющие деятельность по оказанию публичных услуг, не подсудны судам общей юрисдикции. Ими ведает система административной юстиции, значение которой трудно переоценить. Несмотря на то, что Франция – страна континентальной правовой системы, практика административных судов имеет здесь 10 исключительное значение. Судебная практика – важнейший источник административного права, многие принципы и категории создаются напрямую судами или обосновываются ими. Считается, что административное право – это право юриспруденциальное, то есть созданное судебной практикой. Французские студенты запоминают наизусть наиболее значительные судебные акты, в которых даются понятия публичных служб, перечисляются критерии юридического лица публичного права. Примеры таких решений были приведены выше. Дуализмом судебной системы Франции обязана собственной истории. Во времена революции администрации было предоставлено право самой разрешать судебные споры, а судебным органам запрещено судить администрацию (закон 16-24 августа 1790 года). Специальные органы – Государственный Совет и советы префектуры, ставшие позднее административными судами, создаются с начала 19-го века. В результате наряду с общим судебным порядком возник административный судебный порядок. Поначалу считалось, что любые административные споры должны решаться административными судами. Сейчас принцип таков – споры с участием специфических категорий административного права находятся в компетенции административного судьи, а споры с применением юридических средств частного права – обычного судьи (общей юрисдикции). Кроме того, сложились традиции рассмотрения тех или иных споров, которые не ломают. Так, в соответствии с рядом законодательных актов суды общей юрисдикции рассматривают споры: - о гражданском состоянии и гражданстве; - о косвенных налогах, отличных от налога с оборота (в частности НДС); - о социальном обеспечении; - о решениях Совета по вопросам конкуренции; - об ответственности государства в области почты; 11 - об ответственности государства за ущерб, вызванный или понесенный учениками публичных образовательных учреждений; - об ответственности публичных лиц за ущерб, причиненный принадлежащими им транспортными средствами. Административные суды рассматривают споры: - о продаже недвижимости государства; - о контрактах, касающихся занятия публичной собственности государства. Но и такое, казалось бы, ясное распределение судебных компетенций время от времени вызывает спорные вопросы, решать которые призван Трибунал по рассмотрению конфликтов, созданный по закону от 24 мая 1872 года. Система органов административной юстиции Франции включает в себя 36 административных трибуналов, 6 административных апелляционных судов, Государственный Совет. Особое место занимает система счетных палат. Региональные счетные палаты рассматривают счета публичных территориальных образований и создаваемых ими учреждений, Счетная палата – это суд, проверяющий счета публичных финансовых служб и одновременно апелляционная инстанция по решениям региональных счетных палат. Кассационным судом по решениям Счетной палаты является Государственный совет. Таким образом, Государственный Совет находится на вершине административной юстиции и выполняет двоякие функции: с одной стороны, это высшая инстанция по административным спорам, с другой – консультант правительства в административной области. С 1 января 2001 года вступил в силу Кодекс административной юстиции. Он детально функционирования регламентирует каждого звена правила организации административной и юстиции, процессуальные правила рассмотрения споров в первой, апелляционной и кассационной инстанциях, исполнения судебных решений. 12 Административное право и регулирование экономических отношений Итак, общезначимая деятельность публичных юридических лиц, контролируемая административным судьей, составляет общий предмет французского административного права. Эту деятельность характеризуют также и другие черты, оставшиеся за скобками настоящей статьи. Так, она не могла бы осуществляться без государственных служащих. Существенный по значению и объему институт государственной службы составляет важную часть административного права. Поскольку во Франции понимание государственной службы широкое (по сравнению с Россией), статус служащих вопросы регулирует Закон о правах и обязанностях государственных служащих, а также специализированные нормативные правовые акты - закон о статусе государственных служащих центральных органов, закон о статусе служащих административно-территориальных образований, закон о статусе служащих больниц. Все государственные служащие не подчинены общему трудовому праву, их трудовые споры рассматривают административные суды. Деятельность государственных служащих осуществляется по своим правилам, от которых могут случаться отступления, в результате ошибок, без вины и пр. В отличие от России административная (публичная) ответственность во Франции – это ответственность администрации. Во Франции нет понятия административного правонарушения в российском контексте, правда, административные санкции существуют (споры по ним подведомственны как общим, так и административным судам)16. К самой возможности налагать административные санкции сохраняется 16 Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions. Etude adoptée par l’Assemblée Générale du Conseil d’Etat le 8 décembre 1994, Paris, La Documentation française, coll. Les études du Conseil d’Etat, 1995 13 неприязненное отношение, часто используется название «псевдоуголовное право». Но остается еще одна важная часть административного права Франции, которая «дробится» на отдельные академические дисциплины и только по этой причине не всегда входит в состав учебников по административному праву; этой части посвящены самостоятельные издания. Речь идет об административном праве, оформляющем позицию государства по отношению к экономике. Тому, что связь государства и экономики регулируется публичным, а именно административным, правом, существуют свои исторические причины. После второй мировой войны, которая мобилизовала экономические ресурсы через усиление роли государства, Франция избрала модель экономического регулирования, находящуюся примерно посередине между административно-командной экономикой СССР и либеральной экономикой США. Это выразилось в предоставлении государству активной роли в национальной экономике, признании и уважении коллективных ценностей в экономике, национализации ряда крупных предприятий, применении системы экономического планирования, создании развитой системы социальной защиты. Административно-правовому аспекту крупных подраздела административного экономики права – посвящены два имущественное административное право и публичное (административное) экономическое право. Часто их называют отдельными правовыми отраслями, отпочковавшимися от административного права, но это утверждение не устоялось. Бесспорно лишь то, что и имущественное административное право, и публичное административное право – самостоятельные академические дисциплины, изучаемые в рамках административного права. Административное имущественное право (droit administratif des biens) включает в себя три части – собственность государства, общественные (публичные) работы, экспроприация. Кстати, именно административное 14 имущественное право французские юристы называют наиболее ортодоксальным и менее всего подверженным изменениям. Собственность государства во Франции может быть публичной и частной. Есть два критерия отнесения имущества к публичной собственности государства – его принадлежность публичному юридическому лицу и публичное предназначение (причем как для публичного использования, так и для целей публичных служб). Это может быть недвижимость (морское побережье, соленые пруды, земля, дороги, административные здания), а также движимое имущество. Публичная собственность государства находится в режиме публичного права, она не может отчуждаться, на нее не обращаются взыскания. С 1962 года во Франции действует Кодекс государственной собственности. В нем регулируются разнообразные вопросы юридического режима публичной собственности государства. Например, для признания собственности естественного происхождения (море) публичной не нужны никакие административные акты, она является таковой автоматически. Что касается того, что создается искусственно (дороги, мосты), для придания публичного статуса необходим не только юридический акт, но и фактическое использование государством такого имущества. Кодекс регламентирует порядок вывода имущества из состава публичной собственности государства, распределение публичной собственности между публичными образованиями. Частная собственность государства отчуждаема, подчинена в основном режиму частного права, и, соответственно, споры о ней подсудны общему судье. Экспроприация имущества - это административная операция, посредством которой государство обязывает частное лицо уступить ему недвижимую собственность в целях публичной пользы за справедливое возмещение. Часто это бывает связано со строительством, операциями урбанизма, обустройства территории. Правда, есть исключение – можно экспроприировать и такое движимое имущество, как патент на изобретение. 15 Для экспроприации существует особая процедура, соблюдение которой обязательно. Эти и другие вопросы освещены в Кодексе экспроприации для публичной пользы (1977 год). С экспроприацией имеет много общего реквизиция. Раньше реквизиция существовала только в состоянии войны (Закон от 3 июля 1877 года). Но теперь есть и гражданские реквизиции, которые имеют целью мобилизовать нацию перед лицом угрозы, в чрезвычайных положениях. Общественные (публичные) работы – один из древнейших институтов административного права Франции. Это, как правило, строительство объектов недвижимости, проводимое публичным лицом (или за его счет) в публичных интересах. Нормы о публичных работах не собраны в единый кодекс. Их можно найти в Кодексе окружающей среды, законах об экономии энергии, защите от воды, геодезических работах и пр. Вопросы экономического государственного регулирования вмешательства составляют в экономику предмет и публичного экономического права17, которое родилось как академическая дисциплина и окончательно установилось после 1944 года. Вообще-то, экономическое право «выросло» из политики кольбертизма (по имени фактического министра экономики при короле Луи XIV Жан-Батист Кольбера). Кольбертисткая политика государственных интервенций господствовала до Революции 1789 года. В этот период получают регламентацию корпорации (ассоциации ремесленников и торговцев, возникшие спонтанно в средние века), мануфактуры. Морские компании, создававшиеся для развития морской торговли, получали государственные субвенции. Именно морские компании стали первым воплощением «смешанной экономики», где объединяются государственное финансирование и финансирование частных лиц. Таможенный протекционизм с целью защиты национальной торговли от международной конкуренции, регламентация качества продукции (например, 17 См. подробно: Талапина Э.В. О публичном экономическом праве// Журнал российского права. 2004. №7 16 регламенты по текстилю насчитывали более 2 000 страниц) – все это проявления кольбертизма18. Во Франции даже предприняты попытки назвать точную дату возникновения публичного экономического права. Она связывается с законом от 17 декабря 1814 года о таможне, подписанный королем Луи XVIII. Этот закон позволял королю посредством ордонансов предпринимать меры по запрету ввоза иностранных товаров во Францию19. Другие французские юристы называют первой ласточкой государственного вмешательства закон 1841 года о детском труде. Возникновение экономических объединений капитализма – акционерных обществ привело к высокой степени капиталистической концентрации. Реакция же государства на капиталистические концентрации выразилась в государственных интервенциях20, именно поэтому экономическое право сформировалось в странах с развитой рыночной экономикой. Многие исследователи спорят о точном наименовании специфического права, применимого к экономике, – право экономики, экономическое право, публичное или экономической административное политики. Его могут экономическое считать право, публичным, право или же «расширением» коммерческого права. Так или иначе, больше всего сторонников у концепции публичного экономического права. Современная дисциплина «публичное экономическое право», которая преподается во французских университетах, включает следующие вопросы: - экономическая администрация (органы публичной власти, отвечающие за решение тех или иных экономических вопросов); - планирование, региональное и территориальное развитие; - денежная и финансовая политика (статус Банка Франции, контроль финансовых операций со стороны государства, налоги); 18 Valette Jean-Paul, Droit public économique, Paris, Hachette, coll. Les Fondamentaux, 2002, p.11-16 Cliquennois Martine, Droit public économique, Paris, éditions Ellipses, coll. Universités – Droit, 2001, p.8 20 Farjat Gérard, Droit économique, Paris, PUF, coll. Thémis – Droit, 2ème édition, 1982, p.141-143 19 17 - государственная поддержка экономического развития; - ценовая политика и конкуренция; - внешняя торговля; - публичный коммерческий сектор (публичные предприятия, национализация, приватизация, государственный контроль). Необходимо учитывать, что содержание публичного экономического права с годами меняется. Централизованное планирование переместилось на региональный уровень, развивается контрактное направление, публичночастное партнерство. Если раньше подробно рассматривался административно-правовой режим таких секторов экономики, как транспорт, коммуникации, энергетика (в том числе и разработка и эксплуатация полезных ископаемых)21, то теперь основное внимание уделяется общим правилам государственного регулирования экономики. Вообще, у публичного экономического права весьма непростая судьба. С самого начала его оформления не затихали споры по поводу его дефиниции и объема регулирования, а 80-е годы уже обозначили его кризис. Этому способствовали многие факторы, внутренние и международные, постоянные дискуссии на тему «больше или меньше государства?» и победа концепции умеренного государства, политика дерегуляции в большинстве развитых стран, равно как и исчезновение СССР, поворот к рынку в бывших социалистических странах. Вопрос - существует ли экономическое право либерального интервенционизма? – ставится во всех странах. По поводу будущего публичного экономического права отмечаются следующие направления его развития – обеспечение публичных интересов государством через регуляцию, сосредоточение предпринимательской деятельности государства в принадлежащих ему акционерных обществах22. На фоне идей, среди которых и полный уход государства из экономики, 21 Laubadère André de, Traité élémentaire de droit administratif, Tome 3 «Les grands services publics administratifs», volume 2 «L’administration de l’économie», Paris, LGDJ, 2ème édition, 1971 22 Colson Jean-Philippe, Droit public économique, Paris, LGDJ, coll. Manuel, 2ème édition, 1997, p.2-7 18 преобладает одна - пока есть государство, всегда есть и право, организующее экономику. Большое влияние на состояние современного публичного экономического права оказывает зародившаяся в 70-х годах в США теория регуляции. В основе – идея о дополнительном характере административной деятельности в современном обществе и «развязывании» естественных экономических механизмов. Ввиду проникновения начал конкуренции и в публичную деятельность, прямая интервенция уступает место косвенной (кроме исключительных обстоятельств). То есть цель регуляции – ограничить дисфункции экономики посредством права. Сама теория регуляции лишний раз доказывает, что даже либеральная экономика не может регулироваться автономно, несмотря на утверждения экономистов и политиков. Помимо регуляции, на французское публичное право воздействуют процессы глобализации и создания общего европейского рынка. Теперь в странах Европейского союза публичное экономическое право во многом замещается европейским, поскольку все основные источники в этой области – европейские. Так или иначе, публичное экономическое право Франции существует как ответвление административного права, пусть и в несколько измененном виде. Тенденции развития административного права Франции Многие процессы, происходящие внутри Франции, в Европе и в мире оказывают воздействие на французское административное право. В числе внешних и внутренних факторов, влияющих на административное право, можно назвать движение европейской интеграции, глобализацию, реформу децентрализации, контрактуализацию государственного управления, проникновение информационных технологий в управление. 19 Строительство общей Европы – процесс нелегкий, который особым образом отражается на национальных правовых системах. Приведение их к общему знаменателю дается с трудом, так как каждая страна пытается защитить свои интересы и национальные идеи. Так, определенное время продолжалась борьба за отстаивание французской модели публичных служб в Европейском Союзе. Французское определение публичных служб часто критиковалось странами Сообщества из-за трудностей и неоднозначности его перевода через концепцию роли государства23. Но проблема далеко не лингвистическая. В 80-х годах в Европе сформировалась цель подчинения конкуренции все больше деятельности, сокращения или даже упразднения монополии. Это безусловное влияние англосаксонской системы права и Северной Европы. На таком фоне французский подход к активной роли государства в экономике внес явный дисбаланс. Некоторое время продолжались дискуссии об отношении публичных служб, которые по французской модели напрямую зависят от государства, и конкуренции. В итоге этой «борьбы» Франция не смогла отстоять самобытность публичных служб в Европе. Вообще в документах Европейского Союза мало затрагиваются вопросы публичных служб, это понятие стало исчезать из них. Более того, сама концепция публичных служб стала рассматриваться как «узда», препятствующая свободному рынку. Для Европы более свойственны понятия универсальных служб и служб всеобщего экономического интереса. Универсальные службы – это почта, телефон, продовольственные запасы, защита окружающей среды, то есть именно те вопросы, которые во Франции именуются публичными службами. Позиция Европейского Союза повлияла на то, что сейчас концепция публичных служб во Франции переживает не лучшие времена. Европейские 23 Собственно, само понятие публичных служб представлено только в странах романского влияния – Франция, Бельгия, Испания, Португалия, Греция, Италия. Точный перевод этого понятия есть в Германии (öffentlicher dienst - точнее даже, публичная функция). 20 нормы, обязательные и для Франции, изменяют национальную концепцию, «европеизируют» ее. Так, Европейская комиссия определила, что: 1) функции власти, отправляемые государством, и функции управления экономической деятельностью, выполняемые операторами в области телекоммуникаций, должны быть разъединены; 2) деятельность по управлению и деятельность по эксплуатации не обязательно отделяются (но аэротранспорт должен быть отделен от управления аэропортами); 3) сектор электричества и газа должен делиться на четыре направления деятельности – производство, хранение, эксплуатация транспортной сети, сети распространения; 4) оператор службы всеобщего экономического интереса обязан уважать правила свободы конкуренции24. В рамках обновления концепции французских публичных служб предлагается уйти от всеобщего интереса в их определении. Публичные службы «по-французски» должны стать приведением в юридическую форму прерогатив публичной власти, которыми обладают публичные (или частные) органы для удовлетворения общих потребностей индивидов25. В какой-то мере это возвращает административное право к главенствующей роли публичной власти. Теперь даже признается, что реально публичные службы не могли охватить все государственные функции, они мало приспособлены к экономической деятельности26. Еще один сигнал перемен - «уход» самого понятия публичных служб из современных дефиниций административного права. Определения административного права в основных учебных изданиях 24 Valette Jean-Paul, Le service public à la française, Paris, Ellipses Edition Marketing S.A., coll. Le droit en questions, 2000, p.78 25 Valette Jean-Paul, Le service public à la française, Paris, Ellipses Edition Marketing S.A., coll. Le droit en questions, 2000, p.59 26 Moderne Franck, Les missions d’intérêt général en droit comparé in Service public et lien social, sous la dir. Decreton Séverine, Paris, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 1999, p.130 21 Автор учебника (год издания) Определение административного права Луи Ролан (1947 год) Ансамбль норм, регулирующих организацию и функционирование публичных отношений с частными лицами Пьер-Лоран Фриер (2003 год) служб и их 27 Ансамбль специальных норм, которые управляют административной деятельностью. публичного управления Жан Риверо, Жан Валин (2000 год) Это право 28 Ансамбль юридических норм, отличных от норм частного права, которые управляют административной деятельностью публичных лиц29 Ги Брэбан, Бернар Стир (2002 год) Негативное определение: это право, применимое к части администрации (из деятельности администрации исключается частная деятельность и часть публичной деятельности – политика, суд, публичное производство)30 Французские публичные службы реформируются не только по причинам европеизации. Тот факт, что общество состоит не из масс, а из личностей, меняет портрет пользователя – теперь он индивидуализирован и персонифицирован. Модернизация – не только технологические новации, информатизация, менеджеризм в управлении персоналом, но и учет территориального аспекта – имеется в виду перемещение управления на более близкий к объекту уровень31, децентрализация управления, внедрение принципа субсидиарности. Публичные службы – важный, но не единственный участок выработки общих европейских позиций. Под влиянием Европейского Союза видоизменяется и система административной юстиции Франции. В праве европейских сообществ заложены четыре структуральных принципа: 1) принцип примата права сообществ над национальным правом государств-членов; Rolland Louis, Précis de droit administratif, Paris, Dalloz, coll. Petits Précis, 9 ème édition, 1947, p.1 Frier Pierre-Laurent, Précis de droit administratif, Paris, Montchrestien, coll. Domat, 2ème édition, 2003, р.30 29 Rivero Jean, Waline Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, coll. Précis, 18ème édition, 2000, p.18 30 Braibant Guy, Stirn Bernard, Le droit administratif français, Presses de sciences PO et Dalloz, 6ème édition, 2002, р.20 31 Grémion Catherine, Fraisse Robert (dir.), Le service public en recherche. Quelle modernisation?, Paris, La Documentation française, 1996 (juin), Commissariat général du Plan, Secrétariat d’Etat à la Recherche, p.386 27 28 22 2) принцип прямого действия норм сообщества во внутреннем юридическом порядке, то есть граждане Евросоюза напрямую подчинены его нормам; 3) принцип юридической безопасности, согласно которому государство должно освещать все нестыковки национального и европейского законодательства; 4) принцип эффективности права сообществ, в силу которого государства-члены должны возмещать своим гражданам убытки, причиненные нарушением права сообществ. Отсюда – своеобразная система отношений между двумя уровнями судебных системам – национальными и европейской, когда национальные судьи выступают в роли ординарных судей общего права в применении внутри страны права сообществ32. Создание единой Европы – далеко не единственный фактор влияния на административное право Франции в целом и его институты. Оказывают свое воздействие другие внутренние и внешние факторы - «разгосударствление» общества, децентрализация власти, глобализация. Глобализация проявляется в наличии международных норм и стандартов, в интернационализации источников, среди которых главенствующее место занимают теперь международные конвенции. «Разгосударствление» выразилось в том, что за последние 30 лет государственное пространство заметно сократилось в пользу рынка и граждан, приватизация направлениями политики. Развивается и дерегламентация стали направление административной демократии – административная транспарентность, прогресс в процедурах, расширение публичных дебатов. На эти процессы отреагировали и административные суды, в которые граждане редко обращались раньше; теперь же увеличилось и количество споров, и изменилась позиция судей, все чаще встающих на сторону граждан, а не администрации. Полным ходом 32 de Enterria Eduardo Garcia, Perspectives d’évolution des justices administratives dans le cadre européen, Droit administratif, 2001, №3. Р.4 23 идет децентрализация власти – по многим вопросам отделяется локальное административное право от государственного, образуются независимые административные власти33. Все эти факторы просто обязывают теорию меняться. В последние годы в литературе рассматриваются перспективы обновления административного права Франции. Во-первых, это перспектива восприятия административного права как интегрированного в более широкие правовые ансамбли. Долгое время административное право Франции было самоуправляемым, оно не считалось с другими правовыми отраслями, которые находились как бы «под ним». Даже конституционные нормы оказывались подчиненными административным в интерпретации Государственного Совета. Свежий пример – согласно Закону от 1 августа 2003 года об экономической инициативе декретом Государственного Совета Франции утверждаются условия пересылки электронным путем деклараций о создании предприятия. Теперь же явно намечается «конституционализация»: основным элементом в определении административного права становятся не публичные службы, а публичная власть. В административной жизни все больше представлен конституционный аспект. Свой вклад вносит и сравнительное административное право, заставляющее более внимательно приглядываться к праву «соседей». Некоторые считают, что покончить с национальным хаосом в системе норм административного права способно только европейское административное право (или европейское публичное право), решающее вопросы иерархии национальной конституции и права Сообществ. Многие принципы, такие как субсидиарность, правовое доверие, типология публичных контрактов с публично-частным партнерством, весьма полезны для хорошей работы французской администрации. 33 Auby Jean-Bernard, La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif, AJDA, 2001, №11. Р.912-916 24 Во-вторых, перспектива интеграции экономического анализа права. Экономический анализ права возник в США, в Европе же экономическая эффективность никогда не признавалась высшей ценностью. Но англосаксонское влияние не ограничилось проникновением конкурентных начал в управление, пробивает себе дорогу и экономика права. Ясно, что административное право, как право вообще, - носитель экономических измерений. Следовательно, государственные интервенции в экономику нуждаются в экономических обоснованиях. В-третьих, поиск опоры в фундаментальных правах и свободах человека. По правде сказать, с точки зрения прав человека административное право всегда было любимой мишенью, ведь именно от исполнительной власти и защищаются права граждан. Поэтому новации в административном праве должны строиться в русле защиты основных прав и свобод человека. Одновременно это задача и административных судей34. Сложные факторы и тенденции влияют на возрастание комплексности административного права35. Можно сказать, что административное право переходит в фазу «переосмысливания», его нужно как бы написать заново. Этот феномен называют постмодернизмом, неомодерном или даже ультрамодерном36. С изменениями в административном праве не всегда может смириться французская администрация. Традиционная юридическая доктрина вообще не связывает управленческую проблематику с административным правом. Тем не менее, сейчас в административное право проникают менеджерские концепции – организационный процесс (децентрализация), процесс решений (планирование), процесс отношений (контрактуализация)37. Поменялась ситуация и с правом публичной деятельности. Долгое время господствовавшая в администрации этатистская манера смотреть свысока на 34 Auby Jean-Bernard, La bataille de San Romano. Réflexions sur les évolutions récentes du droit administratif, AJDA, 2001, №11. Р.921-926 35 Pontier Jean-Marie, Le droit administratif et la complexité, AJDA, 2000, №3 36 Caillosse Jacques, Le droit administratif français saisi par la concurrence? AJDA, 2000, №2 37 Vayrou Caroline, Management public et droit administratif. Essai sur la juridicité des concepts managériaux, Paris, Thèse, le 8 décembre 2000 25 рынок сменилась «подчинением» публичной власти экономическим интересам. Эти процессы стали причиной пессимизма высших чиновников Франции. От государства каждый день «отваливаются куски», исчезают традиционные принципы. Какова судьба меняющегося государства? В литературе приводится много примеров деградации государства на уровне Парижа и провинций. (Государственный Совет, Так, большие Счетная государственные палата, инспекция по учреждения финансам) пребывают в состоянии «мягкого кризиса». Да и вообще большие учреждения стали исключением в администрациях европейских стран. Уровень образования в Национальной школе администрации падает, Министерство финансов и социальных дел – в кризисе. Власть префектов заметно ослабла после реформ децентрализации. Государственная служба испытывает еще и моральный кризис, в 2005-2010 годы ожидается уход на пенсию важной части кадров, для которых еще были важны моральные устои служащих и обязанности перед государством. Администрация и бюрократия становятся понятиями-синонимами. Причем новые факторы европеизации оказывают здесь и негативное воздействие. Так, прогрессирует, причем механически, европейская бюрократия, что, может сказаться на изменении статуса государственных служащих и структуры администрации Франции. Кроме того, бурными темпами развивается региональная бюрократия, статус и пределы полномочий которой еще не вполне ясны38. Продолжается политизация государственной службы, осада государства экономическими интересами. В литературе сделано предположение, что способность государства к выживанию вообще неизвестна, как и то, какова его судьба в случае значительных нарушений публичного порядка39. В качестве выхода предлагается изучать этот упадок. Однако ни политическая, ни административная наука не располагают средствами такого 38 Grandguillaume Sylvie, Sur l’administration française en 2050, La revue administrative, 2000, septembre octobre 39 Sémilliard François, Pour une réflexion sur déclin de l’Etat, La revue administrative, 2001, Mars-Avril, №320. Р.151-156 26 анализа. В этой связи делается два методологических предложения. Вопервых, установить шкалу (например, от 1 до15) для измерения состояния деградации того или иного института, учитывая несколько параметров – имидж, персонал, эффективность, инциденты, возможные условия реформы, отношения с Европой, с регионами. Во-вторых, «найти» для каждого института будущее – создать группу перспектив в каждом министерстве, с внешними экспертами, которая будет планировать (конфиденциально) развитие на 10 лет вперед. Но наиболее реальная мера, способная в какой-то мере обуздать описанные процессы и направить их в нужное русло – это административная реформа. Во Франции, как и во многих странах Европейского союза, проводится административная реформа, в центре которой - отношения администрации и граждан, поскольку любые изменения доктрины и практики в административной сфере сказываются именно на них. Любопытен следующий факт. Французское административное право оказало сильное влияние на соседние страны континентальной правовой системы, особенно франкоязычные (Бельгия, Швейцария), а также на многие африканские государства, бывшие французские колонии (Тунис, Марокко)40. Поэтому можно сказать, что сегодняшние изменения в теории административного права Франции влияют и на перечисленные страны. Так что в итоге даже Северная Африка устанавливает правовую гармонию с Европейским Союзом. © Талапина Э.В. 40 Кстати, вопрос влияния французского права на право других стран специально изучался Государственным Советом, он является важным направлением внешней политики Франции (L’influence internationale du droit français, étude du Conseil d’Etat, Paris, La documentation française, 2001) 27
