Аналитические записки_Выпуск #1.
advertisement
АНАЛИТИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ ПО ОБЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ ВЫПУСК №1 ДУШАНБЕ – 2015 ББК 65,9 (2 тадж) 2/4 + 67,99 (2 тадж) А 64 Аналитические записки по общественной политике. Выпуск №1. Душанбе: Ч/П Алиева, 2015. 210 стр. Приведенные аналитические материалы представляют результаты исследований участников проекта, реализованного в 2012 – 2013 гг. «Развитие аналитического потенциала в Таджикистане» Отделением международной организации Института «Открытое общество» Фонда Содействия в Таджикистане. Тематика аналитических материалов касается проблем общественной политики, государственного строительства, миграции, экономики и др. Взгляды авторов и содержание приведенных материалов могут не отражать мнение и позиции Отделения международной организации Института «Открытое общество» - Фонда Содействия в Таджикистане. ISBN 978-99975-888-0-7 1 СОДЕРЖАНИЕ ПРЕДИСЛОВИЕ.............................................................................. 3 ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ .................................................... 4 НОДИРА АБДУЛЛОЕВА. Консульская защита трудовых мигрантов из Таджикистана в Российской Федерации .......... 7 ФАРХОД ШОДИЕВ. Возможности использования инструментов ВТО предпринимателями Республики Таджикистан ................................................................................ 33 НАДЖИБА ШИРИНБЕКОВА. Риски безгражданства в Республике Таджикистан ......................................................... 57 ШОХИДА ТУЛИЕВА. Определение ситуации и выявление причин, ограничивающих доступ сельских женщин/фермеров к пособиям по уходу за ребенком ............................................... 81 АЗИЗ ТЕМУРОВ. Социальное жилье - новая концепция жилищной политики ................................................................... 92 САФАР АЗИЗОВ. Перспективы развития исламских принципов кредитования в Республике Таджикистан ........ 114 МОЁНШО МАХМАДБЕКОВ. Программа реинтеграции таджикских трудовых мигрантов: преимущества и недостатки .................................................................................. 132 АБДУЛНАЗАР АБДУЛНАЗАРОВ. Отсутствие доступа кыргызов Мургабского района к информации таджикских СМИ и анализ возможности социального последствия ...... 147 ФИРУЗ САИДХОДЖАЕВ. Межбюджетные трансферты: механизм регионального развития ........................................... 158 АЗИЗАХОН КАТАЕВА. Does education of future civil servants meet the current needs of the country: Comparative study of Tajikistan and Latvia ..................................................................... 188 2 ПРЕДИСЛОВИЕ В 2012 г. Отделение международной организации Института «Открытое общество» - Фонд Содействия в Таджикистане (ИООФС) инициировало проект «Развитие аналитического потенциала в Таджикистане» с целью содействовать развитию навыков проведения независимого анализа и оценки общественной политики в Таджикистане. Программа состояла из двух частей: обучающей и практической. В рамках обучающего компонента проекта местные эксперты имели возможность ознакомиться с методологией и инструментами проведения аналитических исследований, методами анализа общественной политики, налаживания коммуникаций, контроля качества и адвокации аналитических работ. В процессе проведенных тренингов участники программы изучили качественные и количественные методы исследований, способы выбора методологии и подготовки плана исследований, определения критериев качества, разработки стратегии коммуникации результатов исследований. Изучались реальные примеры аналитических работ ведущих аналитических центров Европы, проводилась практическая работа по разработке структуры и содержания исследовательских проектов. Тренинги проводились международными тренерами из европейских аналитических центров. В ходе реализации второго компонента проекта – практического, т.е. по итогам обучения – его участники провели собственные аналитические исследования по особенно актуальным вопросам, интересовавшим прежде всего самих участников, а не заказанным какой-либо третьей стороной. Таким образом, влияние институциональных идеологий и интересов здесь исключалось. Каждый исследователь получал дистанционно консультации от зарубежных менторов-консультантов, опытных аналитиков различных обучающих центров Молдовы, Польши, Латвии и Украины. Отделение международной организации Института «Открытое общество» - Фонд Содействия в Таджикистане выражает благодарность международным экспертам за их активное участие в подготовке независимых аналитиков: Ольге Шимило-Тапиола 3 (Carnegie Europe, Украина), Линде Аустере (Центр Провидус, Рига, Латвия), Марии Голубевой (Центр Провидус, Рига, Латвия), Петру Казмиеркевичу (Институт общественных связей, Варшава, Польша), и также Фирузе Ачиловой, Координатору проектов Программы «Эффективное управление и устойчивое развитие» ИОО ФС (20122013гг.). Подготовленные в рамках проекта аналитические работы прошли внешнюю экспертную оценку качества и соответствия определенным требованиям и критериям. Выдержавшие этот «экзамен» работы были представлены на заключительной конференции программы, проведенной в г.Душанбе с участием экспертов, представителей общественных организаций, вузов и государственных учреждений. ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ Абдулназаров Абдулназар Абдулкодирович -- выпускник историкофилологического факультета Хорогского государственного университета им. Моёншо Назаршоева. С 1998 по 2002 гг. работал сотрудником Информационного центра органа местной власти г. Хорога. С 2001 по 2003 гг. являлся преподавателем таджикского языка и литературы школы-гимназии г.Хорога. С 2010 г. - научный сотрудник Института гуманитарных наук им. Б. Искандарова АН РТ, кандидат филологических наук. Абдуллоева Нодира -- автор нескольких экспресс-исследований по миграции и правам человека. В настоящее время работает в Центре по правам человека в качестве координатора программ по трудовой миграции. Азизов Сафарджон Ахмедшоевич -- выпускник Института экономики и финансов Таджикистана, научную деятельность начал в Институте экономики и демографии Академии наук Республики Таджикистан. В настоящее время является ведущим специалистом отдела макроэкономических исследований Центра стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан. Катаева Азизахон -- независимый исследователь, выпускница университетов г. Лидз (Великобритания) и г. Готенбург (Швеция), 4 работала в различных программах ПРООН, ЮНИСЕФ, Азиатского банка развития и Всемирного банка. В настоящее время работает в таджикистанском офисе Министерства международного развития Великобритании (DFID). Моеншо Махмадбеков -- научный сотрудник Института философии, права и политологии им. А.М.Баховатдинова Академии наук Республики Таджикистан, кандидат политических наук, специализируется по вопросам миграционной политики, трудовой миграции, экономики и демографии. Саидходжаев Фируз Садиевич -- выпускник Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Свою трудовую деятельность начал в 2009 г. в Институте повышения квалификации государственных служащих при Президенте РТ, ведущим специалистом кафедры управления экономикой и финансами. С 2013 г. - старший преподаватель Таджикского технического университета им. М.С. Осими. Имеет опыт работы тренера и эксперта научно-методических работ по вопросам государственного управления, государственных финансов и бюджета. Тимуров Азиз Тимурович -- выпускник Таджикского национального университета, факультета экономики и управления, специальность менеджер организации. В настоящее время является аспирантом Института экономики и демографии Академии наук Республики Таджикистан, исполнительным директором ОО «Центр свободного рынка Таджикистана». Тулиева Шохида -- выпускница Таджикского университета коммерции, работала во многих проектах международных организаций по исследованию, анализу и экспертизе государственных общественных услуг, водопользования. В настоящее время учится в магистратуре в Казахско-немецком университете по специальности «Управление водными ресурсами в Центральной Азии». Ширинбекова Наджиба -- выпускница Таджикского национального университета, специальность - правовед. Работает в правозащитной сфере с 2007 г., является автором и соавтором ряда исследований по вопросам коррупции, гендерной тематики, защиты прав беженцев и 5 лиц без гражданства. В настоящее время ет общественную организацию «Право и Процветание». возглавля- Шодиев Фарход -- выпускник Высшей школы экономики (Москва) по специальности «торговая политика». В 2012-2014 гг. работал в Центре стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан в качестве заместителя начальника Управления макроэкономикой. В настоящее время - старший преподаватель факультета экономики и инновационного менеджмента Технологического университета Таджикистана, консультантэкономист в Программе развития ООН в Таджикистане. Фото: Выпускники проекта «Развитие аналитического потенциала в Таджикистане» Отделения международной организации Института «Открытое общество» - Фонд Содействия в Таджикистане 6 НОДИРА АБДУЛЛОЕВА Консульская защита трудовых мигрантов из Таджикистана в Российской Федерации 1. Введение Таджикистан характеризуется как страна с нестабильной экономикой и высоким уровнем безработицы.1 На фоне проблем, связанных с бедностью и безработицей, трудовая миграция граждан за рубеж становится основным источником дохода значительной части населения Таджикистана и является основной стратегией выживания населения за последние 15 лет. Трудовая миграция почти в 3 раза снижает уровень безработицы внутри страны и на 15% повышает уровень занятости трудоспособного населения. Основной поток трудовых мигрантов – граждан Таджикистана (90%) - направляется в Российскую Федерацию (РФ). По официальным данным РТ, в 2012г. на заработки выехало 744360 граждан. Согласно официальным данным ФМС РФ, на территории России в первом полугодии 2013 г. находились 1 млн. 230 тыс. граждан РТ.2 Трудовая миграция из Таджикистана носит сезонный характер.3 Однако в последнее время проявляется тенденция выезда трудящихся-мигрантов на длительный срок. Трудящиеся-мигранты из Таджикистана вносят значительный По данным Агентства по статистике при Президенте РТ, число безработных официально зарегистрированных в службах занятости и Министерства труда и социальной защиты населения на 1 марта 2013г. составило 54,4 тыс. чел. Эти показатели не отражают реального уровня безработицы, по экспертным данным, только пятая часть безработных регистрируется в государственных органах. 2 Информационное агентство Азия Плюс, посещение 24.09. 2013 г. http://www.news.tj/ru/news/fms-rf-na-territorii-rossii-na-konets-letanakhodilos-1-mln-230-tys-grazhdan-tadzhikistana 3 Отток трудящихся-мигрантов из РТ начинается весной, возвращаются трудящиеся мигранты в зимний период. 1 7 вклад в развитие экономики страны. Их переводы из Таджикистана ежегодно составляют половину от валового внутреннего продукта (ВВП) страны.4 В Таджикистане отсутствует система предотъездной подготовки трудящихся-мигрантов, хотя ее создание предусмотрено Стратегией ТМЗР на 2011-2015 гг. Отсутствие такой системы является одной из причин того, что трудящиесямигранты в своей основной массе не имеют профессиональных навыков, у них низкий уровень правовой грамотности, они не владеют русским языком. В результате уровень уязвимости трудящихся - мигрантов в РФ повышается. Они зачастую становятся жертвами трудовой эксплуатации, полицейского произвола и преступлений, совершаемых молодёжными группировками неонацистского толка. Трудящиеся - мигранты, чьи права нарушаются на территории РФ, находятся в сложной ситуации ввиду ограниченного доступа к средствам правовой защиты в РФ. Они практически не обращаются за помощью в государственные органы РФ либо из-за отсутствия своего документированного статуса, либо из-за недоверия к этим органам. Их доступ к консульской защите, предоставляемой РТ в РФ, ограничен, как правило, из-за трудностей, связанных с физическим доступом к ним. Между тем Таджикистан, являясь участником МКЗПТМ, обязан предоставлять адекватную консульскую защиту своим гражданам трудящимся-мигрантам в странах происхождения.5 Цель аналитической записки В Таджикистане не проводилось исследования по вопросу консульской защиты детального трудящихся- По данным Всемирного Банка, в 2011 г. денежные переводы мигрантов составили 47% от ВВП страны. http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2012/11/20/developingcountries-to-receive-over-400-billion-remittances-2012-world-bank-report 5 Международная конвенция ООН по защите прав трудящихсямигрантов и членов их семей. Ст. 23 4 8 мигрантов (граждан страны) за рубежом. В данной аналитической записке рассмотрены два вопроса, связанных с консульской защитой трудящихся-мигрантов – граждан Таджикистана: а) законодательство и практика по оказанию консульской защиты трудящимся мигрантам из РТ, лишённым свободы в РФ; б) законодательство и практика по выдаче консульскими учреждениями РТ в РФ свидетельства на возращение трудящимся-мигрантам. Цель нашего исследования обоснование необходимости изменения политики, законодательства и практики в указанных двух направлениях, представление рекомендаций уполномоченным органам по изменению ситуации. Методы исследования Были использованы вторичные данные - отчёты, исследования, доклады по трудовой миграции. Также был проведен обзор отраслевых нормативных правовых актов (НПА) РТ и материалов в средствах массовой информации (СМИ). Для сбора качественной информации проведены интервью с 12 трудящимися-мигрантами6 и с 6 экспертами РТ и РФ в области трудовой миграции. Дорожная карта аналитической записки Введение содержит краткий обзор особенностей трудовой миграции из Таджикистана, описание цели аналитической записки и методов, использованных при изучении проблемы. После введения следует описание основных проблем, законодательных рамок, регулирующих вопросы доступа граждан РТ к консульской защите, обозначены пробелы в функциональных полномочиях консульских учреждений по изучаемым вопросам исследования, а также полномочия и роль других государственных и негосударственных организаций Таджикистана по оказанию правовой помощи трудящимсяБыло опрошено 4 женщины и 8 мужчин трудящихся- мигрантов в Душанбе, Худжанде и Гиссарском районе. 6 9 мигрантам. В работе использованы мнения самих трудовыхмигрантов по исследуемым вопросам. Записка завершается выводами и рекомендациями по изменению ситуации. Контекст проблемы политики Соблюдение прав трудящихся-мигрантов в основной стране назначения – РФ, зависит напрямую от двух факторов: а) политических взаимоотношений РТ с РФ7; б) эффективного выполнения консульскими учреждениями возложенных на них полномочий. Правительство страны в межгосударственных взаимоотношениях с РФ приоритезирует вопросы трудовой миграции. Между РТ и РФ осуществляется постоянное взаимодействие на межведомственном уровне, в рамках которого создан механизм консультаций сторон по многим спектрам миграционной проблематики, в том числе обсуждаются и заключаются различные соглашения на межгосударственном, межправительственном и межведомственном уровнях.8 В вопросах же консульской защиты трудящихсямигрантов граждан страны пока не прослеживается чётко В ноябре 2011 г. судебные органы Таджикистана вынесли приговор по делу о незаконном пересечении границы и контрабанде в отношении гражданина РФ Виктора Садовничего, который был осужден на 8,5 лет. Приговор в отношении гражданина РФ вызвал широкий резонанс в РФ. Сразу после вынесения приговора 11 ноября 2011 г. РФ сделала официальное заявление о том, что несколько сотен трудовых мигрантов из Таджикистана будут депортированы за нарушение режима пребывания. Официальные власти этой страны заявили, что РФ дождётся официального ответа от Таджикистана, и в зависимости от ответа будет принимать «симметричные или ассиметричные» меры. С 11 ноября 2011 г. в Москве, Московской области и нескольких других крупных городах РФ были задержаны и помещены в специальные приёмники несколько сотен таджикских трудовых мигрантов. 8 Официальный сайт Консульства РТ в г. Екатеринбурге, посещение от 27.09.2013 г. http://tajgenconsul-eka.ru/otnosheniy/ 7 10 выстроенная система, позволяющая учитывать все потребности трудящихся-мигрантов в правовой защите и содействии за рубежом. Изучение предмета обращений трудящихся-мигрантов в общественные организации Таджикистана и России, информации СМИ и отчётов международных правозащитных организаций позволяет сделать выводы о том, что существующая система защиты прав трудящихся-мигрантов через консульские учреждения в РФ выстроена без учёта таких важных факторов, как: a) количество находящихся в РФ трудящихся-мигрантов граждан страны; б) отсутствие у подавляющего количества трудящихсямигрантов из РТ документированного статуса в РФ; в) обязательства, принятые страной по международным документам в области защиты прав трудящихся-мигрантов. На территории РФ действуют посольство РТ в г. Москве и 2 генеральных консульства - в г. Екатеринбурге и в г. Уфе. РТ также использует институт почётных консулов, которые работают в российских городах России – Самаре, СанктПетербурге, Новосибирске, Калининграде и Петрозаводске.9 Работа консульских учреждений РТ в РФ и почётных консулов по защите прав трудящихся-мигрантов оценивается правозащитными организациями, работающими в РФ, неудовлетворительно. Сами трудящиеся-мигранты, как правило, негативно отзываются о работе консульств и посольства РТ в РФ и считают, что они «не позиционируют себя как институт, куда можно обращаться за защитой»10. Комитет ООН по правам Первоначальный отчет Правительства РТ в Комитет ООН по правам трудящихся мигрантов, 2010 г. 10 Отчет «Таджикистан: экспорт рабочей силы – какой ценой?». Международная Федерация за права человека (FIDH), Анти Дискриминационный Центр (АДЦ) Мемориал (Санкт-Петербург), 2011 г. С. 39 9 11 трудящихся-мигрантов, отмечая проблемы с доступом трудящихся- мигрантов из РТ к консульским услугам, также выразил свою обеспокоенность сообщениями о коррупции среди персонала консульств РТ в некоторых странах назначения и ограниченным доступом трудящихся-мигрантов к консульской поддержке и защите за пределами основных городов РФ.11 Самые распространённые ситуации, когда мигрантам необходимо получение консульской защиты, это случаи, связанные с невыплатой заработной платы, с трудовой эксплуатацией, милицейским произволом (избиения, пытки, вымогательства),случаи, связанные с негуманными условиями содержания в закрытых учреждениях, жестоким обращением в них и превышением сроков содержания. Консульская помощь мигрантам необходима в основном в вопросах документирования, где на первый план выходит необходимость получения свидетельства на возвращение в Таджикистан. Она обусловлена отсутствием у трудовыхмигрантов паспортов ввиду утери паспорта, истечения срока его действия во время нахождения в РФ и утраты паспорта в связи с распространенной практикой работодателей или иных лиц (посредников, полиции) отбирать паспорта у трудящихсямигрантов или уничтожать их. В случае отсутствия в регионе проживания трудящегося-мигранта консульства или посольства он попадает в замкнутый круг.12Другими словами, для того, чтобы получить документ, удостоверяющий его статус, мигрант, находящийся в Санкт-Петербурге, вынужден добираться до Москвы в консульство самолетом или поездом. При отсутствии паспорта это невозможно. Очевидно, что мигранты в такой ситуации вынуждены обращаться к различным неформальным механизмам для получения документа, удостоверяющего их статус. Как правило, это связано с неофициальными платежами, Заключительные замечания КТМ по Таджикистану CMW/C/TJK/CO/1 26 апреля 2012 г. 12 Интервью с сотрудниками АДЦ Мемориал г. Санкт-Петербург, октябрь 2012 г. 11 12 в разы превышающими установленную официальную сумму государственной пошлины за получение необходимого документа. Мигранты, которым все-таки удавалось добраться до посольства РТ в г. Москве, вынуждены были «дежурить» у консульства по несколько дней, ожидая получения документов, ввиду того, что процесс получения свидетельства на возвращение бюрократичен из-за несовершенства законодательства, отсутствия достаточных человеческих ресурсов в консульстве и несовершенства системы организации работы консульств. Таким образом, посольство и консульства РТ в РФ не имеют соответствующего потенциала для того, чтобы оперативно и эффективно реагировать на вызовы, связанные с нарушением прав трудящихся-мигрантов в России. Несмотря на то, что правительство осознает эти проблемы13, механизм оказания эффективной и оперативной консульской защиты граждан РТ в РФ так и не был создан. Новая Стратегия по трудовой миграции граждан РТ за рубеж на 2011-2015 гг. предусматривает, что в 2014 г. Миграционная служба при Правительстве РТ (МС ПРТ) совместно с Министерством иностранных дел (МИД) РТ создаст механизм оперативного реагирования на факты нарушения прав трудящихся14 мигрантов. 2.1. Законодательные рамки по вопросу консульской защиты Конституция РТ гарантирует гражданам страны защиту государства за пределами страны (ст.16). Основные функции по государственной защите трудящихся-мигрантов за пределами Таджикистана возложены на дипломатические/консульские Программа по внешней трудовой миграции граждан за рубеж на 2006-2010 гг. предусматривала создание специального механизма по защите интересов мигрантов со стороны дипломатических учреждений РТ. 14 Стратегия по трудовой миграции граждан РТ за рубеж на 2011-2015 гг., п.2.4.2. 13 13 представительства РТ за рубежом. Одной из основных функций Посольства РТ за рубежом является: «защита в стране пребывания интересов Республики Таджикистан, ее организаций, представителей, юридических и физических лиц в пределах, допускаемых международным правом»15. Консульский устав РТ16 предусматривает, что «консул обязан принимать меры к тому, чтобы физические и юридические лица Республики Таджикистан пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством государства пребывания, принятыми международными нормами и обычаями, …» (ст. 23), а также функции консулов по вопросам представительства интересов граждан РТ в государственных органах стран пребывания (ст.28), обязанности по консультированию граждан РТ за рубежом (ст.26), содействия гражданам по вопросам документирования (ст.36). Отдельно констатируются вопросы защиты прав граждан, находящихся под арестом или содержащихся в закрытых учреждениях (ст.35). При консульской службе Посольства РТ в РФ функционирует отдел по работе с трудящимися-мигрантами17, однако на момент подготовки настоящей аналитической записки информация о работе данного отдела в открытом доступе отсутствовала. Указ Президента РТ от 2011 г. «О создании миграционной службы при Правительстве РТ»18 устанавливает, что «при посольствах и консульствах Республики Таджикистан в государствах, где осуществляют трудовую деятельность мигранты Таджикистана, создать структуры или атташе по миграции, функционально подчинённые и подотчётные Миграционной службе при Правительстве Республики Указ Президента РТ за №165 от 23.01.1995г. Постановление Правительства РТ от 30.07.1998г., № 275. 17 Указ Президента РТ «О создании Миграционной службы при Правительстве РТ» от 21 января 2011, №1014. 18 Там же. 15 16 14 Таджикистан». Тем не менее данный институт (атташе по миграции) при посольствах и консульствах РТ в странах назначения трудовых-мигрантов не создан. В соответствии с Консульским уставом МИД РТ, выполнение отдельных консульских функций может быть поручено почётным консулам, назначаемым МИД РТ в странах назначения трудящихся-мигрантов. Функциональные полномочия почётных консулов устанавливаются Положением о почётном (нештатном) консуле РТ19 и в целом тождественны функциям консулов.20В то же время почётные консулы не являются государственными служащими РТ и не имеют дипломатического статуса. Положение о Миграционной службе (МС) при Правительстве РТ21 предусматривает содействие в защите прав, свобод и законных интересов мигрантов РТ за рубежом, и эта обязанность возложена на его представительство в Российской Федерации22. Положение об МС и его представительстве в РФ не устанавливает конкретных механизмов по защите прав трудящихся-мигрантов из РТ в РФ. 2.2. Пробелы в законодательстве РТ, регулирующем оказание консульской защиты трудящимся- мигрантам из РТ, лишённым свободы в РФ Трудящиеся-мигранты из РТ, ожидающие депортации, содержатся в специальных приёмниках-распределителях РФ, которые относятся к числу закрытых учреждений.23 Находясь Утверждено 19.04.1993 г. Постановлением Совета Министров РТ за №167. 20 Почетный консул защищает в своем консульском округе права и интересы РТ, его юридических лиц и граждан (п.1.4.Положения). 21 Утверждено Правительством РТ 30 апреля 2011 г. 22 Положение о Представительстве Миграционной службы при Правительстве РТ в РФ, утверждено постановлением Правительства РТ, 30.04.11г. №229 23 Под закрытыми учреждениями подразумеваются следственные изоляторы, изоляторы временного содержания, специальные 19 15 там, граждане РТ сталкиваются в основном с такими нарушениями прав, как содержание в негуманных условиях, эксплуатация и физическое насилие. Эта категория трудящихсямигрантов остро нуждается в консульской защите, но не всегда ее получает.24 В соответствии с Консульским уставом, консул обязан, по просьбе заинтересованных лиц и по своей инициативе, посещать граждан РТ, находящихся в местах заключения, и выяснять условия их содержания. Консул обязан следить за тем, чтобы такие граждане РТ содержались в условиях, отвечающих требованиям гигиены и санитарии, и не подвергались жестокому и унижающему человеческое достоинство обращению (ст. 35). Таким образом, перечень действий консула, перечисленных в Консульском уставе, обязывает его только посещать задержанное лицо, выяснять условия его содержания и «следить» за тем, чтобы условия содержания были гуманными. Консульский устав не устанавливает того, какие меры должен предпринимать консул в случае обнаружения нарушения прав граждан РТ в закрытых учреждениях. Кроме того, названный документ не предусматривает такого важного действия консула, как принятие мер по обеспечению граждан, находящихся под арестом, задержанных и содержащихся в закрытых учреждениях, надлежащей юридической помощью. Положение о почётных консулах25 обязывает их в случае ареста, задержания или лишения свободы граждан РТ незамедлительно информировать об этом дипломатические представительства РТ в странах пребывания или МИД Республики Таджикистан. Далее, почётный консул должен действовать в соответствии с полученными от них указаниями. приёмники распределители для лиц подлежащих депортации, тюрьмы, колонии. 24 Интервью с юристами Центра содействия мигрантам г. Худжанд, сентябрь 2013 г. 25 Утверждено постановлением Совета Министров РТ от 19 апреля 1993 г. № 167. 16 Положение также обязывает почётных консулов следить за тем, чтобы в отношении гражданина РТ, заключённого под стражу, соблюдались законы государства пребывания и договоры, заключённые Республикой Таджикистан с государством пребывания. В случае установления нарушений почётный консул должен немедленно информировать об этом дипломатические представительства РТ или МИД Республики Таджикистан. Объективно оценивать реализацию норм Консульского устава и Положения о почётных консулах в части оказания защиты прав трудящихся-мигрантов, содержащихся в закрытых учреждениях, не представляется возможным, так как работа консульств и почётных консулов не прозрачна. В открытом доступе отсутствуют сведения о том, как часто консулы посещают закрытые учреждения РФ, где содержатся трудящиеся-мигранты из РТ, какие проблемы они выявляют и какие меры предпринимают. В СМИ и на официальных сайтах дипломатических представительств РТ в РФ иногда размещается информация о работе консульств в этом направлении, но ее недостаточно для того, чтобы дать объективную оценку предпринимаемым мерам. 2.3. Пробелы в законодательстве РТ, регулирующем выдачу консульскими учреждениями РТ в РФ свидетельства на возращение трудящимся-мигрантам Одной из самых востребованных услуг, предоставляемых дипломатическими представительствами Таджикистана в России, является выдача свидетельства на возвращение.26 Процедура выдачи и получения данного документа регулируется «Правилами выдачи заграничных паспортов, содержащих электронные носители информации и свидетельство на возвращение в РТ гражданам РТ» (далее Свидетельство на возвращение является временным документом, удостоверяющим личность гражданина РТ и обеспечивающим ему право на возвращение в страну, выдаётся на срок не более 60 дней. 26 17 Правила).27 В соответствии с этими Правилами, свидетельство на возвращение выдаётся дипломатическими представительствами РТ за границей или МИД РТ. Правила устанавливают необходимый перечень документов, на основании которых может быть выдано свидетельство на возвращение. В соответствии с п.88 Правил, в такой перечень входят следующие документы: заявление ходатайствующего лица в установленной форме; справка отдела внутренних дел или другого правоохранительного органа страны пребывания гражданина РТ о факте обращения этого гражданина по поводу утери паспорта; документ, удостоверяющий личность и принадлежность ходатайствующего лица к гражданству РТ28, или заверенные консульским должностным лицом в установленном порядке письменные заявления не менее двух граждан РТ, подтверждающих принадлежность ходатайствующего к гражданству РТ, с приложением копий их паспортов. Правила также предусматривают, что в случае отсутствия или утери паспорта гражданину РТ необходимо представить копию паспорта гражданина Республики Таджикистан или заграничного паспорта. Правила в этой части не делают оговорку относительно того, весь ли указанный перечень документов должен быть предоставлен заявителем, предполагается, что установленные требования не невыполнимы Утверждено постановлением Правительства Республики Таджикистан от 2 апреля 2009 г. № 203. 28 Здесь имеются в виду паспорт гражданина Республики Таджикистан, свидетельство о рождении, военный билет, удостоверение личности военнослужащего, военный билет офицера запаса. 27 18 для трудящихся-мигрантов, не имеющих документированного статуса в РФ. Практика показывает, что недокументированные трудящиеся-мигранты из РТ не обращаются в правоохранительные органы РФ (даже в случае утери своего паспорта) и вряд ли будут иметь на руках копии документов, удостоверяющих личность. Правила делают такую оговорку: при предоставлении документов, предусмотренных пунктом 88, свидетельство на возвращение выдаётся без дополнительного согласования. А при отсутствии документов, предусмотренных пунктом 88, уполномоченный сотрудник дипломатического представительства РТ направляет запрос в МИД РТ или его территориальные подразделения об установлении личности ходатайствующего. После получения информации от МВД дипломатические представительства выдают гражданину свидетельство на возвращение. Фактически, взаимодействие (а именно направление и получение запросов и их ответов) МВД и дипломатических представительств РТ в России не всегда оперативно, что подтверждали не раз сами сотрудники этих ведомств в неофициальных беседах с представителями неправительственных организаций (НПО). В соответствии с теми же Правилами, срок рассмотрения ходатайства о выдаче свидетельства на возвращение не может превышать 20 календарных дней. В необходимых случаях (дополнительной проверки документов) срок рассмотрения ходатайства может быть продлён руководителем дипломатического представительства на срок не более 15 дней. Таким образом, трудящимся-мигрантам необходимо максимум ждать 35 дней для того, чтобы получить документ на возвращение. Возможно, трудящиеся-мигранты, находящиеся на законном основании в РФ и проживающие в регионах нахождения дипломатических представительств, имеют возможность ожидать истечения указанных сроков. Но для мигрантов, не имеющих документированного статуса, проживающих в регионах, где отсутствуют дипломатические представительства РТ, и не имеющих возможности 19 передвигаться по России без риска быть задержанными, указанные сроки чрезмерно длительны. Бюрократичные процедуры и чрезмерно длительные сроки способствуют развитию практики незаконных и неофициальных платежей вокруг процесса получения данного вида документа, что приводит к недоверию мигрантов к работе дипломатических представительств Таджикистана в Российской Федерации. 2.4. Консульские сборы За выдачу свидетельства на возвращение в Республику Таджикистан консульские сборы не взимаются, «если иное не предусмотрено отдельными тарифами дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Таджикистан за рубежом, утверждаемы министрами иностранных дел и министром финансов Республики Таджикистан».29Таким образом, неясно, в каких случаях возникает «иная» ситуация, позволяющая дипломатическим представительствам устанавливать пошлины за этот вид консульских услуг. Согласно официальным данным, консульский сбор за получение свидетельства на возвращение в консульских представительствах РТ в России составляет 200 российских рублей (6 долл. США)30. Учитывая положение трудящихсямигрантов из Таджикистана в Российской Федерации, целесообразно оставить эту услугу бесплатной, как это предусматривается Постановлением Правительства РТ. Хотя по данным посольства РТ в РФ, пошлина за выдачу свидетельства на возвращение с лиц, подвергаемых депортации, из Приложение №6 к Постановлению Правительства Республики Таджикистан от 2 ноября 2007 г, № 546 «Об утверждении ставок сбора за осуществление юридически значимых действий и платы за выдачу разрешения на пользование природными и иными имеющимися ресурсами». 30 Тарифы консульских сборов http://www.tajembassy.ru/tarifikonsulskich-sborov.html, посещение сайта сентябрь, 2013 г. 29 20 Российской Федерации, не взимается31, на официальном сайте посольства Таджикистана эта информация не опубликована. Также нормативный правовой акт, регулирующий данный вопрос, не распространяется в открытом доступе среди общественности, в частности среди мигрантов. Далее, «в исключительных случаях, руководителям дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Таджикистан за рубежом предоставляется право понижать ставки консульского сбора или совсем не взимать сбор с отдельных лиц на основании их заявлений (если указанные ими причины будут уважительными)”.32Законодательство не устанавливает исчерпывающего перечня “исключительных” случаев и “уважительных” причин, позволяющих консульским отделам принимать решение о понижении пошлины или отказе от ее взимания. 3. Политика в действии Важным измерением эффективности консульских услуг РТ в РФ и политики в этой сфере является оценка трудящимисямигрантами качества этих услуг как их основных потребителей, особенно в случаях нарушения их прав. Трудящиеся - мигранты из РТ отмечают, что они обычно нуждаются в содействии консульских учреждений РТ в РФ в вопросах документирования: получение паспорта, свидетельства на возвращение, различных видов справок, необходимых для трудоустройства и проживания на территории РФ. Родственники трудящихся-мигрантов нуждаются в помощи консульских учреждений в случаях поиска трудящихсяПисьмо консульской службы Посольства РТ в РФ в ЦПЧ от 28.10.2011 г. 32 Приложение №6 к Постановлению Правительства Республики Таджикистан от 2 ноября 2007 г. № 546 «Об утверждении ставок сбора за осуществление юридически значимых действий и платы за выдачу разрешения на пользование природными и иными имеющимися ресурсами». 31 21 мигрантов, находящихся под следствием или в закрытых учреждениях в РФ. Несмотря на указанные потребности в консульских услугах, трудящиеся - мигранты имеют низкий уровень доверия к этим службам из-за низкой эффективности их работы. «Когда у меня возникают проблемы, я обращаюсь к родственникам. Зачем мне обращаться в консульство, и чем они могут мне помочь?» - отвечает трудящийся- мигрант Б.Т. из г. Душанбе на вопрос о том, обращался ли он в дипломатические представительства Таджикистана в России, когда у него возникали проблемы, связанные с нарушением его прав.33Это мнение разделяют и другие опрошенные мигранты. Российские НПО также скептически относятся к деятельности посольства РТ в РФ в делах, связанных с защитой прав граждан РТ. Сотрудники российской организации «Гражданское содействие» привели в пример случай рассмотрения в суде уголовного дела в отношении трудящегося-мигранта из Таджикистана и отметили следующее: «Весь судебный процесс в отношении гражданина РТ Б.Б. курировал представитель посольства Файзуллоев М. Уходя в отпуск, он заранее меня предупредил, что дальше будет посещать уголовный процесс Саидджафаров А. В итоге этот сотрудник посольства был всего лишь на одном судебном заседании, после которого я неоднократно общалась с ним по телефону по поводу ходатайства в суд, он обещал все подготовить, а также попросил выслать ему некоторые материалы дела, что я и сделала. Однако на следующем судебном заседании, а это были прения сторон и допрос ещё двух свидетелей, он не пришёл, причину я не знаю. Он также мне не звонил и не интересовался дальнейшим процессом». Другой российский эксперт из общественной организации «Межрегиональный Информационный Центр», оценивая работу консульства РТ в г. Екатеринбурге, отметил, что мигранты в этом регионе также недовольны работой консульства, особенно при сравнении 33 Интервью с мигрантом из г. Душанбе, август 2013 г. 22 работы консульства РТ с работой консульства других стран происхождения трудящихся-мигрантов из Центральной Азии. Консульство Таджикистана в Екатеринбурге менее активно взаимодействует с трудящимися-мигрантами: «У входа в консульство Кыргызстана всегда много людей, и когда бы мы не приехали туда, всегда есть «дежурный» консул, в консульстве Таджикистана ситуация обратная, мало мигрантов и часто нет никого из ответственных лиц».34 Трудящиеся-мигранты из Таджикистана и другие граждане РТ, находящиеся в РФ с другими целями, обращающиеся в посольство и консульство Таджикистана в Москве, отмечают неэффективную организацию работы этого органа. «А вы видели очереди вокруг посольства Таджикистана в Москве? Ни в одном посольстве в Москве нет такой толпы людей, аж страшно подойти. Подтверждение запроса, документов и т.д. идёт очень долго из Таджикистана, посольство не может без подтверждения запроса выдавать какие-либо документы. Небольшое количество «персонала») посольства не в состоянии обслуживать такую толпу вовремя, когда запросы в Таджикистан отправляются и месяцами рассматриваются в стране»,- комментирует ситуацию вокруг посольства РТ в Москве читатель газеты «Азия Плюс». Другой читатель этой газеты высказывает следующее мнение: «Вообще ситуацию в консульстве и в посольстве нашей республики в РФ можно назвать самой худшей среди других республик бывшего Союза! Взятка на первом месте! Несчастную одну справку спокойно не получишь. Если хоть и дадут с большим сроком исполнений, "нервотрепками", вымоганием денег!».35 Описанная выше ситуация способствует распространению среди трудящихся-мигрантов практики Интервью с Н.Бенгсиер, Межрегиональный информационный центр Екатеринбург, сентябрь 2012 г. 35 Комментарии читателей газеты «Азия Плюс» в комментариях к статье «Судьба таджикского мигранта», http://news.tj/ru/news/sudbatadzhikskogo-migranta , посещение сайта август 2013 г. 34 23 неформальных платежей и обращению к посредникам для ускорения решения своего вопроса.«Я сама лично не обращалась в консульство, мне помогли знакомые оформить свидетельство на возвращение, но мне пришлось заплатить около 2000 рублей. Ну а как без посредника, по-другому и не получится», - рассказала М.А., трудящаяся-мигрант из г. Худжанда.36В отношении почётных консулов ситуация также неоднозначная. Опрошенные мигранты имели низкий уровень осведомленности о функциях почётного консула. Те же, у кого был опыт обращения к ним, сообщили, что «то, что стоит 200 рублей, почётный консул «поможет» получить за 2000 рублей».37 Ситуация, когда мигранты не могут получить необходимую помощь и содействие от консульств в РФ, способствует росту уровня недоверия этих граждан к Правительству страны в целом.«Наше государство ничего не делает, а законы пишут люди, которые мигрантов в глаза не видели, им только по карманам лазить и народ обманывать, что такое боль народа — они не знают», - считает А.Д, трудящийся- мигрант из РТ38.Тенденция роста уровня недоверия трудящихся-мигрантов к консульским службам опасна, так как в целом негативно влияет на авторитет власти. Для того чтобы изменить положение дел и повысить уровень доверия этой категории населения к Правительству страны, МИД РТ необходимо разработать и внедрить политику, направленную на улучшение качества работы дипломатических представительств в основных странах назначения трудящихся-мигрантов, в том числе и с учетом мнения самих трудящихся-мигрантов. Интервью с женщиной-мигранткой из г. Худжанда, август 2013 г. Интервью с трудящимся-мигрантом из Исфаринского района, ситуационный анализ МОМ по разработке национального механизма перенаправления для трудящихся мигрантов. Август 2011 г. 38 По материалам информационного агентства http://www.afisha.ru/article/migranty/page13/, посещение сайта 24.09.2013 г. 36 37 24 4. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 4.1. Политика, реформа законодательства и институтов Сокращения потоков трудовой миграции из Таджикистана в перспективе не ожидается. Российская Федерация будет оставаться основной страной назначения граждан Таджикистана. Вместе с тем положение граждан Таджикистана – трудящихся-мигрантов в этой стране назначения, сильно зависит от политических взаимоотношений и договорённостей России и Таджикистана в сферах военнополитической, энергетической, экономической. Правительство страны осознает эту ситуацию и определяет вопросы трудовой миграции приоритетными во взаимоотношениях с Россией. Однако уровень правовой защищённости граждан Таджикистана трудящихся-мигрантов в России зависит не только от внешней политики МИД РТ, но и от качества работы его уполномоченных структур, в частности консульских служб, на которые возложены функции по правовой защите граждан РТ за рубежом. В настоящий момент работа консульских служб МИД РТ в России вызывает озабоченность и критику не только трудящихся-мигрантов из Таджикистана и правозащитных организаций, но и договорных органов ООН, в частности Комитета ООН по правам трудящихся- мигрантов. Рекомендации: На основании изучения ситуации по доступу трудящихся-мигрантов из РТ к консульским услугам в основных странах назначения, необходимо кардинально усовершенствовать работу консульских учреждений за рубежом посредством разработки и принятия специальной программы. Такая программа должна предусматривать, как минимум, следующие направления: совершенствование законодательства в области предоставления консульской защиты, в соответствии с международными обязательствами РТ, и меры по изменению правоприменительной практики, нацеленной на реальные нужды и потребности трудящихся25 мигрантов, в особенности тех, кто не имеет документированного статуса в странах назначения. Консульские службы РТ в России не имеют возможности охватить своей работой все зоны Российской Федерации, где наблюдается компактное проживание трудящихся-мигрантов из Таджикистана. Во-первых, это связано с недостаточным количеством консульств РТ в России (1 посольство и 3 консульства на 1 млн. трудящихся-мигрантов, проживающих в разных регионах РФ). Во-вторых, отмечается недостаток штатных единиц в консульских учреждениях РТ в РФ и, как следствие, недостаток кадровых ресурсов (в каждом консульстве работает не более 3-х сотрудников). Рекомендации: Ввиду ограниченных финансовых возможностей Республики Таджикистан, препятствующих расширению сети консульских учреждений и увеличению их штата, реорганизовать представительство МС РТ в РФ с целью включения их штатных единиц в штат посольства и консульств РТ в РФ. Такая мера позволит не только увеличить количество штатных единиц в посольстве и консульствах РТ в РФ, но и повысить эффективность защиты прав трудящихся-мигрантов на территории РФ ввиду большего количества сотрудников в РТ в РФ, наделенных дипломатическим статусом. Реформировать штатное расписание посольства РТ в РФ с целью открытия поста атташе по трудовой миграции, обладающего дипломатическим статусом. Согласно Указу Президента РТ от 21 января 2011г. №1014, данное лицо должно быть функционально подотчётно МС РТ. Ускорить создание эффективного механизма оперативного реагирования МИД РТ совместно с МС РТ на факты нарушения прав мигрантов, как это предусмотрено в п. 2.4.2 стратегии ТМЗР. 26 Политика по формированию консульских сборов и платежей неясная. Законодательное положение о том, что «за выдачу свидетельства на возвращение в РТ консульские сборы не взимаются», имеет оговорку, согласно которой дипломатические представительства имеют право самостоятельно устанавливать тарифы. Однако законодательство не уточняет, в каких конкретных случаях дипломатические представительства могут устанавливать тариф на этот вид услуг. Законодательство также устанавливает, что «в исключительных случаях» и по «уважительным причинам» ставки консульского сбора могут не взиматься или взиматься по пониженным ставкам, однако законодательство не устанавливает исчерпывающий перечень таких “исключительных случаев” и “уважительных причин”. Рекомендации: Реформировать систему консульских сборов и платежей с тем, чтобы сделать ее прозрачной и подотчётной и искоренить факты коррупции. С этой целью внести изменения в Приложение №6 к постановлению Правительства РТ от 2 ноября 2007г. № 546 «Об утверждении ставок сбора за осуществление юридически значимых действий и платы за выдачу разрешения на пользование природными и иными имеющимися ресурсами» для установления исчерпывающего перечня конкретных ситуаций, когда дипломатические представительства имеют право устанавливать консульский сбор за выдачу свидетельства на возвращение на Родину. Кроме того, в этом же Приложении сдедует определить исчерпывающий перечень «исключительных случаев» и «уважительных причин», позволяющих консульским учреждениям понижать ставку консульского сбора или освобождать от его уплаты граждан РТ. 27 Деятельность некоторых почётных консулов не вызывает доверия у трудящихся-мигрантов. Не только трудящиесямигранты, но и специализированные органы ООН отмечают высокую стоимость услуг почётных консулов. В открытом доступе отсутствует как информация о стоимости услуг почётных консулов, так и информация о работе почётных консулов по защите прав трудящихся-мигрантов из РТ и оказанном содействии в вопросах документирования. Рекомендации: МИД и Минфину РТ пересмотреть расценки услуг почётных консулов с тем, чтобы обеспечить их доступность для трудящихся-мигрантов из РТ в РФ. В целях повышения прозрачности работы почётных консулов РТ в РФ и повышения уровня доверия трудящихся-мигрантов к ним публиковать в открытом доступе расценки на услуги почётных консулов и отчёты о проделанной ими работе по защите прав трудящихсямигрантов. 4.2. Совершенствование системы защиты прав трудящихсямигрантов, находящихся в уязвимом положении, посредством консульских учреждений РТ в РФ В вопросах защиты прав трудящихся-мигрантов, лишённых свободы, законодательство не предусматривает, какие конкретные действия должен предпринимать консул в случаях нарушения их прав. Перечень действий консула, перечисленный в Консульском уставе, обязывает его только посещать задержанное лицо, выяснять условия его содержания и «следить» за тем, чтобы условия содержания были гуманными. Законодательство РТ не предусматривает такого важного действия консула, как принятие мер по обеспечению граждан, находящихся под арестом, задержанных и содержащихся в закрытых учреждениях, надлежащей юридической помощью. 28 Рекомендации: Разработать эффективный механизм реагирования консулов в случаях ареста, задержания и помещения граждан РТ в закрытые учреждения и нарушения права заключённых под стражу граждан РТ уполномоченными органами страны назначения. Для этого внести соответствующие изменения в Консульский устав РТ от 30.07.1998г. Обязать консула принимать меры по обеспечению граждан РТ, находящихся под арестом, задержанных или содержащихся в закрытых учреждениях, надлежащей юридической помощью посредством внесения соответствующих изменений в Консульский устав РТ от 30.07.1998г. При проведении указанных реформ руководствоваться практикой консульской защиты стран происхождения трудящихся-мигрантов как в пространстве СНГ (Россия, Молдова, Кыргызстан), так и стран дальнего зарубежья (Филиппины, Пакистан). Одной из самых востребованных услуг, предоставляемых дипломатическими представительствами Таджикистана в России, является выдача свидетельства на возвращение. Однако процесс получения этого документа затруднён для трудящихсямигрантов в силу несовершенства законодательства и отсутствия должного уровня оперативного взаимодействия между МИД РТ и МВД РТ. Для мигрантов, не имеющих документированного статуса, проживающих в местах, где отсутствуют дипломатические представительства РТ и не имеющих возможности передвигаться по России, без риска быть задержанными, существующие процедуры являются невыполнимыми, а установленные сроки чрезмерно длительными. Это способствует развитию практики незаконных и неофициальных платежей в связи с необходимостью получения данного документа. 29 Рекомендации: Усовершенствовать систему выдачи заграничных паспортов путем введения упрощённого порядка получения свидетельства на возвращение трудящимсямигрантам из РТ, не имеющим документированного статуса в РФ, и трудящимся-мигрантам, не имеющим физического доступа к консульским учреждениям РТ в РФ. С этой целью пересмотреть п. 88 «Правил выдачи заграничных паспортов, содержащих электронные носители информации, и свидетельства на возвращение в РТ гражданам РТ», устанавливающий порядок выдачи свидетельства на возвращение на Родину. Принять срочные меры по искоренению практики посредничества при консульских учреждениях РТ в РФ. Для этого законодательно урегулировать возможность получения свидетельства на возвращение гражданами РТ за рубежом в ускоренном порядке в рамках чётко разработанных процедур. Усовершенствовать взаимодействие между МИД РТ и МВД РТ для решения проблем выдачи свидетельства на возвращение гражданам РТ в короткие сроки. 30 4.3. Повышение прозрачности работы консульских учреждений РТ в РФ и эффективности их работы По информации Посольства Таджикистана в России пошлина за выдачу свидетельства на возвращение с лиц, подвергаемых депортации, не взимается. Однако на официальном сайте Посольства Таджикистана эта информация не опубликована. На практике отмечаются случаи, когда ожидающие получения свидетельства на возвращение трудящиеся-мигранты были вынуждены оплачивать услуги за получение этого документа. Рекомендации: Повысить прозрачность деятельности МИД РТ и опубликовать в открытом доступе и на официальных сайтах МИД РТ и его структур информацию о том, что выдача свидетельства на возвращение лицам, ожидающим депортацию, является бесплатной. Проводить широкие информационные компании среди граждан РТ, выезжающих за рубеж на заработки, о процедуре выдачи на бесплатной основе свидетельства о рождении на возвращение лицам, ожидающим депортацию с целью искоренения коррупции. Трудящиеся-мигранты из РТ недовольны организацией работы консульства и посольства РТ в г. Москве, в частности ситуацией, когда приходится долгое время в длинных очередях ожидать у посольства и консульства приёма уполномоченных лиц. Рекомендация: Внедрить он-лайн систему для трудящихся-мигрантов, позволяющую им заранее регистрироваться на приём в посольство и консульство РТ в г. Москве. Информация о работе консульств не является прозрачной. В открытом доступе отсутствует информация о том, какой объем работы выполняют консульства РТ в РФ, 31 например, какое количество трудовых-мигрантов получают помощь консульства в вопросах защиты прав и содействия в вопросах документирования. Отчеты консульств не публикуются на официальных сайтах. Рекомендация: В целях повышения прозрачности работы консульских учреждений РТ в РФ и повышения уровня доверия населения к этим службам, рекомендуется ежегодно публиковать для сведения общественности отчёты о работе консульских учреждений по вопросам защиты прав трудящихся-мигрантов. 32 ФАРХОД ШОДИЕВ Возможности использования инструментов ВТО предпринимателями Республики Таджикистан Сегодня экономика Таджикистана демонстрирует стабильное развитие страны. Однако необходимо отметить , что рост экономики происходит в основном за счёт третичного сектора, при том, что страна является аграрной. Реальный рост ВВП в течение последних восьми лет (2005-2012 гг.) находится в пределах 6,7-7,5%, за исключением послекризисного периода. В данный период уровень официальной безработицы составил чуть более 2%. Необходимо отметить значительный уровень трудовой миграции: по разным оценкам, около 1 млн. экономически активного населения находится в трудовой миграции в России, что составляет около 90% трудовых мигрантов Таджикистана. В отличие от сектора услуг, промышленность не демонстрирует бурных темпов роста, значительную часть товаров составляет импортная продукция. Во внешнеэкономическом секторе необходимо отметить спад торгового баланса за период 2005-2012 гг. с 18,22% до -31,95%. Сегодня 59% экспорта страны приходится на экспорт алюминия и хлопка без глубокой переработки. Имеет место рост уровня макроэкономической зависимости от денежных переводов при одновременном спаде уровня торгового баланса. Необходимость активизации экспортного потенциала страны неоспорима. В данной работе проведены краткий анализ потенциала страны на международном рынке и оценка рисков и преимуществ страны от членства в ВТО. Членство в ВТО обеспечивает гарантийный выход на мировой рынок посредством некоторых механизмов; далее следует анализ конкурентоспособности предпринимательской среды страны на мировой арене по основным факторам; рассмотрены преимущества и риски членства страны в ВТО для бизнеса. 33 Даются конкретные рекомендации, которые направлены на активизацию ВЭД страны в рамках ВТО. Вступление Таджикистана в ВТО дает явные преимущества, но накладывает и определенные обязательства. Сегодня не приходится говорить о высоком уровне подготовки страны ко вступлению, что означает низкий уровень использования привилегий от вступления в столь мощную организацию, не говоря уже о низком уровне экспортных возможностей страны, Однако выполнять обязательства перед ВТО придется. В связи с этим, назрела необходимость разработки инструкции для предпринимателей с целью поддержки развития экспортного потенциала страны. В настоящее время Министерство экономики Республики Таджикистан (МЭРТ) планирует инициировать разработку «Дорожной карты» с целью адаптации экономики к вступлению в ВТО. Однако бытует мнение, что вступление в ВТО для Таджикистана – это скорее вопрос, нежели извлечение экономических выгод. Подобное мнение справедливо отчасти и имеет под собой основу, так как сегодня таджикские предприятия практически не способны конкурировать на мировом рынке. Среди всех прочих факторов конкурентоспособности товаров и услуг вступление в ВТО дает преимущество лишь в сфере ценообразования (снижение тарифных и нетарифных барьеров). Тем не менее, изучение данного вопроса является актуальным. Исследование подобного рода независимой неправительственной организацией не будет лоббировать государственные интересы и может стать значительной поддержкой в развитии экспортного потенциала предприятий. Адресаты: МЭРТ, Таможенная служба, Служба по стандартизации. 1. ВТО – входной билет в мировую экономику Сегодня в эпоху глобализации и активного развития мировой торговли Всемирная торговая организация (ВТО) играет 34 определяющую роль в названных процессах, доля стран-членов данной организации в мировой торговле составляет около 95%. ВТО является крупной организацией, объединяющей сейчас 159 стран, причём 159–й стал Таджикистан. Её целью является либерализация мировой торговли товарами и услугами, обеспечение торговли без дискриминации (НР- национальный режим и РНБ- режим наибольшего благоприятствования), обеспечение предсказуемости и гласности, стимулирование конкуренции, стимулирование экономического развития и реформ. В основе деятельности организации лежит свод многосторонних соглашений, которые можно подразделить на следующие группы: 1. Торговля товарами (ГАТТ и др.). 2. Торговля услугами (ГАТС). 3. Права интеллектуальной собственности (ТРИПС). 4. Многосторонние торговые соглашения с ограниченным количеством участников (гос. закупки и др.). Вышеприведённым комплексом соглашений между государствами проводится либерализация мировой торговли и разделения труда. В результате экономики стран становятся взаимозависимыми и плотно взаимодействующими, причём относительным преимуществом обладают большие и развитые экономики (обладая более мощными экономическими рычагами и возможностями), поглощая и лоббируя свои интересы над малыми экономиками.39 Это становится возможным благодаря тому, что уровень протекционизма небольших и развивающихся экономик падает. Однако в случае с РТ необходимо подчеркнуть то, что уровень протекционизма страны был настолько либерален, что при вступлении страны в ВТО он был пересмотрен и поднят. Происходят повсеместная стандартизация и унификация норм и стандартов. Таким Ждановская А. Что такое ВТО? В чьих интересах в ВТО принимаются решения? Чем опасна ВТО?» Левая политика», 2009. № 9. С. 38-55. 39 35 образом, ВТО предпринимает попытку уровнять права странчленов ВТО в торговле, ликвидируя искусственные барьеры. ВТО не является надгосударственным органом управления, однако взаимодействие между странами ведётся исключительно на межгосударственном уровне, то есть в ВТО не может обратиться юридическое лицо (хозяйствующий субъект), в отличие от Таможенного союза ЕврАзЭс (ТС). Только государственный орган может подать иск о начале процедуры разрешения споров, а хозяйствующий орган в свою очередь обращается в местный уполномоченный государственный орган. Таким образом, страна получает входной билет в мировой рынок через ВТО (комплекс соглашений). Сегодня в РТ отсутствует необходимое количество кадров для эффективного взаимодействия в рамках ВТО, отсутствуют опыт и механизм использования инструментов ВТО, что предполагает крайне низкий уровень их эффективности на первом этапе. Тем временем обязательства, принятые в рамках ВТО, нести придётся. С учетом вышесказанного, страна не сможет использовать предоставленные ей возможности. С другой стороны, экономика Республики Таджикистан не представляет собой объёмного рынка с высоким уровнем платёжеспособного населения, ввиду чего не привлекает значительного внимания на мировой арене в настоящее время, и чаще всего крупные производители не очень заинтересованы в отстаивании своих прав при их нарушении. Вместе с тем Таджикистан наравне с любыми другими странами-членами ВТО обладает равным правом на её инструменты и участие в выработке торговой политики. При настоящем уровне открытости экономики Таджикистана, став членом ВТО, страна, несомненно, сделала шаг в сторону развития и открыла для себя мировой рынок для сбыта отечественной продукции. Однако страна не обладает значительными мощностями для выпуска конкурентоспособной продукции. Согласно соглашению, страна в течение 5- летнего 36 переходного периода повысила среднюю таможенную пошлину с 7,4% до 8,6%, что означает повышение уровня протекционизма во время переходного периода, за который страна должна приложить все усилия и стать более прогрессивной. Это позволяет сделать вывод о том, что в течение переходного периода не стоит ожидать ухудшения экономического роста страны из-за прихода более конкурентных производителей в ее экономику. В настоящий момент Министерством экономического развития разрабатывается стратегия адаптации экономики к новым условиям ВТО. Очевидно, что эта «разработка» несколько запоздала. Более негативным фактором является низкий уровень знаний предпринимателей о ВТО, о возможных рисках, последствиях и возможностях. К тому же в таком положении не представляется возможным добиваться продвижения отечественной продукции на внешних рынках, что соответственно снижает уровень перспективности производства. Активизация всех имеющихся возможностей, воспитание и обучение кадров, привлечение внимания бизнес-среды к инструментам ВТО являются необходимым шагом на пути эффективного выхода на мировой рынок через инструменты ВТО, но при этом необходимо уметь пользоваться положением на этом рынке, иначе страна не сможет выиграть от вступления в ВТО, а лишь понесёт убытки, не сумев выдержать конкуренцию со стороны ТНК и более сильных компаний из стран-членов этой организации. Таким образом, вступление РТ в ВТО гарантирует входной билет на мировой рынок, где ликвидиреутся ряд преград на пути импорта отечественной продукции. Однако на данном рынке существуют правила, без соблюдения которых вступление страны в ВТО может оказаться крайне неэффективным. 37 2. Факторы конкурентоспособности предпринимателей РТ на мировом рынке На мировом рынке, где в значительной степени либерализированы торговые барьеры, как тарифные так и нетарифные, необходимо быть конкурентоспособным. Среди факторов конкурентоспособности товаров/услуг (предоставляемых предпринимателями РТ) выделим основные : 1. Фактор эффективного использования инструментов ВТО. 2. Фактор времени. 3. Фактор качества товара. 4. Фактор ценообразования. 5. Фактор экономии на масштабе. 6. Рыночный фактор. 7. Фактор сбыта продукции. 8. Фактор сервиса. 9. Финансовый фактор. 10. Влияние монополизации многих организаций и отраслей. Вступление страны в ВТО окажет положительное влияние на фактор ценообразования ввиду снижения торговых барьеров странами-членами ВТО. Однако отечественный продукт должен составлять конкуренцию по каждому фактору конкурентоспособности для успешной реализации своего производственного потенциала и занятия устойчивой позиции на мировом рынке. Фактор эффективного использования инструментов ВТО. Допустим, для продукции РТ есть некая ниша на мировом рынке. Однако для того чтобы ею воспользоваться, стране необходимо выработать чёткий механизм взаимодействия бизнес-среды (крупные предприятия, ассоциации и т.д.) с государственным уполномоченным органом, так как бизнессреда не вправе самостоятельно взаимодействовать с ВТО. 38 Более того, ВТО предоставляет ряд инструментов для вхождения в мировой рынок, позволяет изменять и формировать мировой рынок с помощью своего голоса в ВТО. Однако сегодня мы не можем говорить о высоком уровне взаимодействия уполномоченного государственного органа из РТ (МЭРТ) с ВТО, что означает потерю возможности, прежде всего, получить данные о возможных рынках сбыта и защите отечественных предприятий (в том числе применение антидемпинговых мер). Фактор времени. Отсутствует надёжная инфраструктура для оперативной доставки груза. Подготовка экспорта занимает относительно длительное время. В настоящий момент инфраструктура налаживается, что окажет положительное влияние на данный фактор. В свою очередь это будет способствовать формированию условий для оперативного выставления национальной продукции на внешнем рынке и оперативной доставки продукции на внутренний рынок. Несомненно, отдалённость от моря играет негативную роль в потенциале данного фактора, так как в мировой торговле чаще используют (80%) именно морской вид транспортировки40. В связи с относительно напряжённой ситуацией, сложившейся в транспортировке и с ее высокой стоимостью в стране, себестоимость продукции значительно увеличивается. Фактор качества товара. Незначительная часть предприятий РТ отличается высоким качеством продукции/услуги, причём, чем выше степень обработки материала, тем ниже качество продукции. Значительную долю экспорта страны составляет сырье (согласно нашим расчётам, 59% - алюминий и хлопок в 2012.г) или товар с очень низким уровнем переработки, с низким уровнем добавленной стоимости. Предприятия нуждаются в поддержке при разработке бизнес-планов и привлечении грантов/инвестиций для 40 UNCTAD: Transport & Trade Logistics [URL: http://r0.unctad.org/ttl/] 39 модернизации производства. Необходимо перенимать опыт работы успешных зарубежных предприятий. Кроме того, предприятия нуждаются в поддержке в сфере стимулирования и реальной помощи представителям отечественных компаний для участия в ярмарках и выставках. При этом ВТО не запрещает государству оказывать материальную помощь в данном направлении, если эта помощь ограничится в частичной оплате такого рода поездки. Поездка на ярмарки и выставки представителей производителей может продемонстрировать им существующие возможности получения более высокой цены за свою продукцию путём внесения некоторых относительно незначительных изменений в технологию, подбор источников снабжения и рабочую практику. Фактор ценообразования. Сравнительный анализ новых таможенных ставок, вступивших в силу после вступления страны в ВТО со старыми ставками, действующими до 2012г., выявил то, что таможенные ставки в 2013г. значительно повысились, причём продукции с более высокой добавленной стоимостью это коснулось в большей степени, нежели продукции с низкой степенью переработки или сырья. Для подтверждения этого приведем пример, касающийся текстильной и швейной продукции. Анализ новых таможенных ставок в период адаптационного периода со старыми ставками (2012г.) выявил, что средняя таможенная ставка для категории товаров текстильной и швейной промышленности в момент вступления страны в ВТО возросла с 10,98% до 15,83% с последующим снижением к 2017г. до 11,33%. Однако средневзвешенная ставка изменилась в следующей пропорции: с 11,32% до 21,34% с последующим уменьшением к 2017г. до 18,61%. Причём рост таможенной ставки в основном коснулся товаров с большей степенью обработки, а значит с большей долей добавленной стоимости. Данное действие направлено на стимулирование более глубокой обработки через повышение уровня протекции отечественных производителей, которая проявит себя особенно 40 в течение первых 3 лет. Однако ввиду того, что изменение цен на рынке не дало себя знать, можно предположить, что часть товара завозится «мимо» таможенных органов. Таким образом, в данном аспекте вступление в ВТО (теоретически, но не практически) поставило отечественных производителей в более комфортное положение, как минимум, на 3-5 лет. Однако этого недостаточно для реального повышения конкурентоспособности отечественной продукции данной отрасли в связи со следующим: o Отсутствие надёжной инфраструктуры увеличивает транспортные расходы (прежде всего ж/д транспорта). o Затраты на подготовку экспортной документации относительно велики. o Ценообразование должно быть прозрачным от сырья до конечного продукта, чего пока нет. o Высокий уровень коррумпированности подразумевает высокий уровень откатов и взяток, которые в итоге отражаются на себестоимости продукции. o Фьючерские контракты стимулируют экспорт дешёвого сырья, тем самым снижая маржу товара (в фьючерских контрактах в РТ имеется практика значительного занижения рыночных цен). o Низкий уровень развития финансовых услуг ограничивает возможности для кластерного развития. Например, такой вид услуги, как факторинг, смог бы существенно изменить положение отечественных предпринимателей и дать толчок для развития кластерного производства. Сегодня преодолеть эти препятствия самостоятельно без государственной поддержки предприниматель не сможет, именно поэтому государство в течение переходного периода должно предпринять все необходимые меры, чтобы отечественные компании смогли составить конкуренцию на мировом рынке. 41 Фактор экономии на масштабе. Масштаб предприятий мал, поэтому экономия на масштабе не достигается. При достижении более масштабной вертикальной интеграции в отрасли, она будет менее уязвимой к колебаниям мировых цен, и экспортируемая продукция будет иметь намного больше добавленной стоимости, при условии, что качество продукции и отделочная обработка будут соответствовать мировым стандартам и требованиям потребителей. Рыночный фактор. Сейчас редкий предприниматель РТ способен продемонстрировать качественный продукт высокой степени переработки или высококачественную квалифицированную услугу. К сожалению, сегодня предприниматели способны конкурировать лишь на сырьевом рынке и рынке с низкой степенью переработки сырья. Наряду с этим положение предприятий усугубляется отсутствием на всех уровнях управления необходимого количества специалистов, которые проводили бы маркетинговые исследования, повышали качество продукции и т.д. Фактор сбыта продукции. Отсутствие стратегического подхода, маркетинговых исследований, игнорирование мировых стандартов делают отечественную продукцию в значительной степени неконкурентоспособной. Кроме того, отечественные производители не отличаются высоким уровнем участия в ярмарках и выставках, где могли бы получить заказ. Внутренний рынок охвачен очень слабо, хотя мог бы быть частично охвачен, что говорит, прежде всего, о низком уровне менеджмента и знании рынка. Фактор сервиса. Низкий уровень сервиса и в большинстве своём отсутствие понимания международных стандартов в данной области обостряют положение национальных предпринимателей. 42 Финансовый фактор. Большинство предприятий данной отрасли испытывает нехватку для инвестиций в своё производство. Более того, отсутствует «финансовая подушка» для наращивания оборота, создаются условия в основном для экспорта сырья. Непосильные кредитные ставки формируют преграду на пути модернизации и использования финансовых инструментов для оборотного процесса. Согласно «Стратегии развития текстильной и швейной промышленности РТ», подготовленной Международным торговым центром (МТЦ), допустимая кредитная ставка для промышленных предприятий составляет 10-15%. Влияние монополизации многих отраслей. К сожалению, сегодня наблюдается повсеместная монополизация многих отраслей и ниш, что противодействует процессу развития в условиях добросовестной конкуренции, а также не стимулирует бизнес-среду к привлечению длинных денег для занятия тех ниш, которые занимает импортная продукция. Последняя благополучно могла бы производиться в стране, а также экспортироваться в соседние страны. Вышеприведенные факторы обозначили общее положение с конкурентоспособностью предпринимателей РТ. Причем необходимо отметить, что в масштабах столь небольшой страны с относительно невысоким уровнем развития экономики масштабы малого и среднего предпринимательства порой превосходят наши представления относительно данных терминов, согласно экономике РТ, не говоря уже об уровне гибкости и устойчивости малого и среднего предпринимательства. 43 3. Преимущества и барьеры для бизнеса в рамках ВТО Плюсы Приведение законодательной и нормативной базы внешнеэкономической деятельности в соответствие с международными нормативными актами Повышается инвестиционная привлекательность страны за счет внедрения в национальное законодательство общепринятых механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности Распространение информации об экономике и внешней торговле РТ, условиях инвестирования и инвестиционных возможностях Достижение равноправия в международной торговле, так как на республику будут распространены такие же льготы и правила, по которым торгуют все странычлены ВТО Улучшение имиджа Риски Принятие наспех "сырых" законов, в которые постоянно будут вноситься новые поправки Отсутствие у страны внешнеэкономической модели, в которая включала бы в себя обеспечение экономической безопасности страны Существенную долю внутреннего рынка получат иностранные корпорации, а ряд наиболее неконкурентоспособных отраслей прекратят свое существование, что повлечет за собой то, что некоторые предприятия не смогут конкурировать с импортной продукцией. Это может негативно сказаться на уровне занятости и оплаты труда в отдельных отраслях экономики Открытость предполагает 44 Республики Таджикистан в мире как полноправного участника международной торговли Возможность разработки торговой стратегии и прогноза развития внешней торговли на долгосрочную перспективу на основе предсказуемых действий других участников и возрастающих возможностей доступа отечественных производителей на мировые рынки. (Система уведомлений ВТО) Урегулирование споров на основе международно признанных принципов и правил международной торговли Возможность пользоваться информационной базой ВТО в области международной торговли; возможность получить информацию обо всех потребителях и импортерах определенной страны Получение консультаций по функциональным областям международной торговли Не нужно будет заключать на регулярной основе двусторонние торгово-экономические соглашения с различными государствами. повышение подверженности внешнему риску, и отсюда большую потребность в социальной безопасности После устранения преград на пути товарной массы поток инвестиций может значительно сократиться. Инвестиции в предпосылки для открытости торговли и финансовой прозрачности не только исключают альтернативы, они вытесняют, возможно, срочные приоритеты путем отклонения человеческих ресурсов, административных возможностей и политического капитала Членство в ВТО не защищает от торговых противоречий и конфликтов 45 Участие в выработке правил международной торговли с учетом своих национальных интересов Углубление торговоэкономических связей республики с мировой экономикой за счет снятия традиционных барьеров на пути экспорта отечественных товаров, изменения потоков капиталовложений в сторону международной специализации Открытие иностранных банков, их филиалов, либерализация трансграничной поставки финансовых услуг Высокие рейтинги надежности иностранных банков Международные стандарты финансовой отчетности Повышение капитализации и емкость национального банковского сектора за счет иностранных банков Потери госбюджета от снижения импортных пошлин; снижение уровня защиты многих секторов национального хозяйства Потеря возможности использовать для защиты внутреннего рынка количественные ограничения во внешней торговле Возрастание валютных рисков, риска сокращения занятости в банковской сфере, риск потери самостоятельности банковской системы РТ Потенциальная угроза борьбы за клиентов с иностранными банками Риск демпингового снижения процентных ставок, отток таджикского капитала за рубеж, сравнительная потеря деловой репутации Возможность утраты контроля за платежной системой РТ, т.к. иностранные банки могут получить контроль над финансовыми потоками отечественной экономики; лишение независимости в принятии решений в финансовой и банковской системах и 46 Повышение конкуренции в секторе банковских услуг, использование передовых банковских технологий и "ноу- хау" доходах; в силу недостаточно развитой финансовой инфраструктуры, это негативно повлияет на надежность таджикской банковской системы; эти сектора будут контролироваться крупными иностранными финансовыми институтами В силу недостаточной капитализации банковского сектора, несмотря на увеличение доли капитала в кредитных институтах, отечественные банки окажутся неконкурентоспособными и не смогут обеспечить соответствующую поддержку и развитие секторам реальной экономики, что значительно усилит зависимость республики от иностранных капиталов, не только на макро-, но и на микроуровне Допуск иностранцев к операциям с физическими лицами на определенных условиях может оказаться фактором, способствующим укреплению доверия населения к банковской системе. Эта мера, кроме того, положительно скажется на ассортименте предлагаемых финансовых услуг и на динамике процентных ставок Создание стимулов для 47 изменения кредитной политики и торговли Упрощение правил и облегчение получения кредитов малым бизнесом Либерализация услуг на страховом рынке и высокая степень капитализации, что принесет на этот рынок более качественные и разнообразные услуги. Конкуренция за управление временно свободными деньгами населения и компаний Отсутствие специальных гарантийных фондов Потеря внутренних источников финансирования экономики республики за счет населения и различных компаний Отдельным блоком выделим преимущества и недостатки активизации инструментов ВТО для предпринимателей, вовлеченных в промышленное производство. 48 Плюсы Возможность расширить участие в мирохозяйственных связях ВТО создаст для таджикских промпредприятий благоприятные условия для коммерческой деятельности в иностранных государствах ВТО создаст определенные ориентиры для нашего законодательства Приведение национального законодательства в соответствие с правилами ВТО упростит договорно-правовую базу сотрудничества с зарубежными странами и внесет порядок в таджикскую рыночную систему. Введение унифицированной коммерческой бухгалтерии Даст уверенность иностранным инвесторам в определенной устойчивости правил игры на таджикском рынке Обеспечение доступа к Риски Ввиду неконкурентоспособной таджикской промышленной продукции Таджикистану не избежать значительных потерь при встречном открытии отечественного рынка для иностранной конкуренции; произойдет спад производства в ряде отраслей промышленности. Несвобода в принятии протекционистских мер Произойдет массовый приток иностранных товаров, а не инвестиций Появится проблема 49 мировым рынкам машин и оборудования, технологиям Снижение уровня импортных пошлин на ввозимые в РТ новейшие технологии, наукоемкие товары и услуги позволит относительно удешевить создание многих видов технически сложной продукции, в которой высок удельный вес зарубежных комплектующих Без участия в мировом разделении труда по правилам ВТО Таджикистан обрекает себя на консервацию технический отсталости, сохранение непригодных в рыночных условиях форм организации и управления хозяйством практического замораживания технического и технологического перевооружения, модернизации промышленности, в связи с этим потеря возможности даже в отдаленной перспективе выйти таджикской продукции на конкурентоспособный уровень Открытие рынков, в соответствии с нормативами ВТО, может окончательно подорвать позиции слабых производителей промышленных товаров. Возможно появление серьезных проблем в промышленности строительных материалов, пищевой, легкой промышленности, цветной металлургии, АПК и ряде 50 ВТО создаст необходимое конкурентное давление Создание условий для развития производственной кооперации и иных форм международного взаимодействия Доступ к внешнеэкономической информации, включая конъюнктуру мировых рынков Увеличение товарного предложения на внутреннем рынке Процесс реструктуризации экономики и перевода людей с менее производительных рабочих мест на более производительные пойдет существенно быстрее Возможность нашим производителям открыть новые экспортные рынки других отраслей промышленности В силу конкуренции с импортом, вступление в ВТО ударит по малому и среднему бизнесу Ограничение возможностей защищать отдельные отрасли промышленности после вступления в ВТО Вступление в ВТО не приведет к взрывному росту таджикского экспорта или даже его увеличению Чрезмерная изношенность производственных мощностей промышленности, их недогрузка, фактически полное отсутствие инновационных процессов в промышленности, резкое падение уровня развития фактически всех отраслей 51 Стимулирование торговли готовыми изделиями и наукоемкой продукцией Принятие ряда законов, защищающих права инвесторов и авторские права, а также приводящих технические нормы и стандарты в соответствие с международными промышленности способствуют тому, что РТ может окончательно превратиться в сырьевой придаток индустриально развитых стран. Основу экспорта будут составлять сырьевые ресурсы Выход Таджикистана на мировые рынки высоких технологий без присоединения к соответствующим соглашениям ВТО в этой области будет проблематичным Нахождение баланса между степенью открытости внешней торговли промышленными товарами и национальными интересами в области развития отраслей высокой технологии Членство в ВТО не отменяет необходимости реформы регулирования государственного аппарата Членство в ВТО не препятствует проведению «прозрачной» промышленной и инновационной политики, допускает бюджетное субсидирование НИОКР, 52 отраслевые, региональные и др. производителям наукоемкой и технически сложной продукции Стимулирование повышения уровня потребления промышленной продукции на внутреннем рынке Защита Таджикистана от дискриминационного использования технических барьеров в торговле Вступив в ВТО, РТ теряет преимущества Таможенного союза со странами СНГ Институциональные изменения, связанные со вступлением РТ в ВТО, повлияют на предпринимательскую среду. 53 4. Рекомендации Республика Таджикистан с марта 2013г. является членом ВТО. Между тем ни экспансии отечественного бизнеса от мировой экспансии, ни роста экспортной статьи РТ не наблюдается. Почему? 1. Наш рынок не представляет значительного интереса для иностранных компаний. 2. Складывается ощущение, что часть импортных товаров завозится «мимо» таможенных структур. 3. До сих пор Министерством экономического развития не разработана дорожная карта по адаптации экономики к новым условиям и нет чёткого механизма взаимодействия вышеприведённого органа с бизнес-средой для активизации эффективного взаимодействия, что позволило бы комплексно подойти к проблеме повышения конкурентоспособности экономики, используя теперь доступные возможности и инструменты ВТО. Поэтому тесное взаимодействие частного сектора и правительства является немного запоздалым, но, тем не менее, остается актуальным. Диалог бизнеса и правительства в лице уполномоченного органа от ВТО (МИЭРТ) должен получить перезагрузку. Сегодня бизнес-среда и власть плохо представляют себе дальнейшее развитие в рамках ВТО. Поэтому развитие диалога между правительством и частным сектором в процессе членства в ВТО - это путь к партнерству и развитию. Предлагается три перспективных направления политики поддержки и содействия развитию малого бизнеса в условиях ВТО: нормативно-правовое; финансово-технологическое; консультационно-информационное. Первое направление предполагает учет интересов малого предпринимательства при проведении переговоров с ВТО (реализация четкой и взвешенной политики при проведении переговоров по вопросам таможенных тарифов и нетарифных 54 барьеров с целью защиты отечественных МП), создание адекватной поставленным задачам нормативной правовой базы, а также проведение эффективной политики правовой поддержки отечественных производителей. Второе – развитие важнейших и наиболее прогресссивных институтов поддержки малого предпринимательства (носящих косвенный характер), включая лизинг, франчайзинговые цепочки, гарантийно-залоговые схемы, инвестиционные соглашения между государством и крупными сообществами МП, заключение контрактов на разработку новой продукции и технологий, прямые государственные закупки высокотехнологичного оборудования, льготные кредитные схемы, адресные налоговые льготы, специальные правила и нормы амортизации. Третье направление предполагает принятие мер по устранению информационной асимметрии, создание при непосредственном участии государства справочных служб, основной функцией которых должна стать консультационная помощь, предоставляемая представителям малого бизнеса по вопросам возникающих при вступлении в ВТО изменений в экономике страны. Также в срочном порядке необходимо осуществить следующие меры: 1) Провести серьёзный анализ эффективности экспортных операций сельскохозяйственного производства с тем, чтобы более точно определить влияние ценового фактора на объёмы и результаты экспортных поставок. До сих пор не организована работа по анализу товарных рынков. Во многих случаях более низкая средняя контрактная экспортная цена хлопка - волокна из Таджикистана по сравнению с мировой среднегодовой ценой объясняется субъективными причинами, искусственным снижением цен на международных товарных биржах только изза того, что этот продукт там не зарегистрирован. Такое положение и по другим агропромышленным товарам. Для повышения экспортной цены хлопка на международных товарных биржах необходимо предварительно доказать 55 соответствие товара международным стандартам. 2) разработать чёткую концепцию развития внешней торговли Республики Таджикистан и поддержки конкретных секторов и отраслей экономики. Имеющиеся программные документы по этому вопросу носят в большей степени общий характер, ориентированы на неопределённые источники финансирования. 3) путём изучения и анализа различных товарных рынков выявить торговые барьеры, используемые торговыми партнёрами Таджикистана по отношению к таджикским товарам, и активизировать работу по их устранению. 4) необходимо создать полноценную государственную систему внешнеэкономической и правовой информации для предприятий, фирм, компаний (цены, условия торговли, механизмы разрешения споров, копии, газетные варианты всех законов и законодательных актов по внешнеэкономической деятельности страны и т.д.), без чего нельзя эффективно использовать возможности ВТО в международной конкуренции. В срочном порядке следует начать подготовку широкого круга специалистов, владеющих не только специальными знаниями, но и тематикой ВТО, как для бизнес структур, так и для государственного аппарата. 56 НАДЖИБА ШИРИНБЕКОВА Риски безгражданства в Республике Таджикистан Данное исследование подготовлено в рамках «Программы стажировки по анализу общественной политики» и предназначено для неправительственных организаций, работающих в сфере демократизации общества и защиты прав человека, а также для принятия решений компетентными государственными органами по вопросам доступа к гражданству, учета населения и выполнения Республикой Таджикистан обязательств по международным договорам. Признательность Автор выражает признательность ООН Женщины в Таджикистане за содействие в организации встреч в Согдийской области и коллегам из общественных организаций «Центр по правам человека», «Нахли Наврас», «Бюро по правам человека и соблюдению законности», «Максад» за предоставленную информацию. Методология В настоящей работе использованы результаты исследований и оценки ситуации по заданной теме, проведенные таджикскими экспертами и международными организациями, в частности УВКБ ООН и ООН Женщины в 2008, 2010 и 2013гг. а также данные Агентства по статистике при Президенте Республики Таджикистан. Представленная информация также основывается на данных неправительственных организаций по Согдийской области и информации, полученной при встречах автора в районах Исфара, Гончи, Б. Гафуров и Спитамен Согдийской области. Все примеры приведены с изменением имен участников. В документе отражены вопросы, обсуждавшиеся во время проведения региональной конференции по предотвращению и сокращению безгражданства и защите лиц без гражданства в Центральной Азии в Ашхабаде в декабре 2009 г. и в Алмате в 57 2013г. Кроме того, были проанализированы законы и другие нормативные правовые акты относительно ситуации, связанной с доступом к гражданству и возникновению рисков безгражданства. Актуальность Таджикистан является участником семи основных международных договоров ООН по правам человека и факультативных договоров к Конвенции о правах ребенка. Таким образом, республика приняла на себя обязательства соблюдать стандарты, установленные международными договорами, что означает создание условий, при которых будут обеспечены беспрепятственное уважение, защита и реализация прав человека. В настоящем исследовании речь пойдет о доступе к гражданству лиц без гражданства, и лиц, находящихся под риском безгражданства, и о проблемах, которые сопутствуют их положению. Государство берет на себя комплекс обязательств по отношению к своим гражданам, иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на его территории. Важным условием обеспечения прав являются идентификация статуса (задокументированность) и учет людей, проживающих на территории государства. В свою очередь, выполнение этих обязательств является одним из столпов безопасности и стабильности государства. Административно-правовой статус человека различается в зависимости от прочности правовых связей с государством, которая выражается в сроке, допустимом в данном случае для нахождения в Таджикистане: чем он продолжительнее, тем связь с государством прочнее. Граждане, проживающие на территории государства, подлежат постановке на учет в налоговых органах, органах социального обеспечения, здравоохранения, воинского учета и т.д. Наличие незадокументированных людей свидетельствует о том, что государство не располагает комплексной и актуализированной информацией о социально-демографической структуре и составе населения. Это не позволяет в полной мере 58 обеспечивать безопасность, повышать качество услуг населению, а также эффективно выполнять контрольнонадзорные функции. Государству крайне важно минимизировать количество нелегально проживающих в республике лиц, что будет содействовать противодействию нелегальной миграции, обеспечит недокументированных должным образом лиц документами, удостоверяющими личность, тем самым поможет трансформировать их незаконное проживание в законное. Несмотря на то, что вопрос гражданства является проявлением суверенитета, самоидентификации страны и относится к юрисдикции государства, внутренние решения государства должны соответствовать его международным обязательствам, которые предписывают оказать помощь тем, кто не имеет гражданства и свести к минимуму причины, вызывающие безгражданство. По итогам переписи населения и жилищного фонда РТ в 2010 г. 1364 человека назвали себя лицами без гражданства. Однако эти данные не являются персонифицированными, так как сбор сведений о населении при переписи осуществляется путем опроса без использования документов личности человека, по состоянию на дату проведения переписи населения, и в дальнейшем они не могут быть актуализированы. На сегодня в Таджикистане масштабы проблемы не исследованы в полной мере и ее актуальность не обсуждается. Достоверной картины о ситуации с доступом к гражданству и о количестве людей, которые не имеют гражданства или находятся под высоким риском безгражданства, к сожалению, нет. Масштабного и специализированного исследования в этой области не было проведено. Практика свидетельствует, что проблема носит скрытый характер. Это подтверждается данными неправительственных и международных организаций, которые работают в приграничных районах по различным направлениям деятельности, статистикой обращений в неправительственные организации и правовые центры за консультациями и содействием, а также публикациями в СМИ. 59 Как правило, лица, не имеющие документов, записаны в домовых книгах джамоатов, и тем самым имеют доступ к некоторым услугам здравоохранения и образования. Дети имеют доступ к начальному и общему образованию. Однако существуют серьезные препятствия в доступе к другим правам по достижению детьми совершеннолетия. Например, получение национального паспорта, доступ к высшему и специальному образованию, в связи с проблемами незадокументированности родителей. Такая ситуация характеризует несогласованость действий или полное отсутствие координации деятельности органов внутренних дел, которые ведут учет граждан, и органов местного самоуправления тех районов, участков и др., где незадокументированные лица проживают. Таким образом, мы наблюдаем непоследовательность и несогласованность действий государственных органов различных уровней и компетенций. Отсутствие документов создаёт препятствия в пользовании правами, крайне необходимыми для выживания. При наших встречах с людьми они отмечали трудности, с которыми сталкиваются из-за своего неопределенного статуса, это касается: правового статуса (личный статус, право собственности, право обращения в суд); деятельности, приносящей доход, включая оплачиваемую трудовую деятельность, предпринимательскую деятельность, доступ к профессиям; благосостояния, включая нормирование, жилье и образование от государства, государственные пособия, трудовые права, социальную защиту; административных мер, включая невысылку из страны, свободу передвижения, документы личности, налогообложение, банковские кредиты, натурализацию. 60 Общая ситуация Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан представило сведения о 1364 лицах без гражданства, 649 их которых - женщины: 400 из них в возрасте от 18 лет и выше.41 Это люди, которые в ходе переписи населения не смогли определить свое гражданство. Официальная статистическая информация показывает, что в настоящее время в Республике Таджикистан на учете состоят 312 лиц без гражданства, которым разрешено постоянное проживание в Республике Таджикистан42. Это граждане, которые официально зарегистрированы в качестве лиц без гражданства (ЛБГ) в органах государственной власти. Получить информацию о количестве женщин ЛБГ не представилось возможным. Однако нет статистических данных по лицам, которые не подавали заявления на получение удостоверения лица без гражданства или которым было отказано, а также по лицам, гражданство которых не установлено по причине отсутствия действительных документов, удостоверяющих личность. По данным международных и неправительственных организаций, реальное количество лиц без гражданства превышает официальную статистику. Районами распространения проблемы являются сельские отдаленные регионы и приграничные районы (джамоаты, кишлаки) с Узбекистаном и Кыргызстаном: в Согдийской области это районы Истаравшан, Зафарабад, Матча-Бустон, Канибадам, Исфара, Спитамен, Айни, Старая Матча, Ягноб, в Хатлонской области - район Шаартуз, а в районах республиканского подчинения - Турсун-заде. Правозащитным организациям известны случаи обращения населения за консультациями в местные органы Данные переписи населения и жилищного фонда Республики Таджикистан 2010 г; Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан. 42 Данные Паспортно-регистрационной Службы Министерства внутренних дел Республики Таджикистан. 41 61 государственной власти, однако ими не было получено никакой помощи или содействия. Известны случаи в районах Гончи и Канибадам Согдийской области, когда после таких обращений женщины были выдворены с территории Таджикистана за нарушения правил проживания (КоАП РТ, ст. 499 ч. 1). ДОСТУП К ГРАЖДАНСТВУ Правовая основа Согласно статье 15 Конституции страны, гражданином Таджикистана считается лицо, которое на день принятия Конституции было гражданином Республики Таджикистан. Принадлежность граждан Таджикистана к гражданству другого государства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом и межгосударственными договорами Таджикистана43. Основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Таджикистан регулируются Конституционным Законом РТ «О гражданстве», Законом Республики Таджикистан «Об иностранных гражданах», Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Таджикистан» и другими нормативноправовыми документами. Основаниями для приобретения гражданства Республики Таджикистан являются: 1) рождение; 2) регистрация гражданства; 3) прием в гражданство; 4) восстановление в гражданстве РТ; 5) выбор гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РТ; 6) иные основания, предусмотренные Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. 43 62 Законом «О гражданстве»44. (При установлении и изменении линии государственной границы РТ; лицу, имеющему выдающиеся заслуги перед РТ или мировым сообществом). Вопросы гражданства в РТ относятся к компетенции: 1) Президента Республики Таджикистан; 2) Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Республики Таджикистан; 3) Министерства внутренних дел Республики Таджикистан; 4) Министерства иностранных дел Республики Таджикистан, дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Таджикистан. Документом, подтверждающим гражданство Республики Таджикистан, является паспорт гражданина Республики Таджикистан. Для лиц, постоянно проживающих на территории Таджикистана на день принятия Конституции Республики Таджикистан и имеющих паспорт гражданина СССР, подача заявлений для оформления гражданства Республики Таджикистан не требуется45. До 1 сентября 2001г., окончательной даты обмена паспортов старого образца (паспорт гражданина СССР) на паспорта гражданина Республики Таджикистан46 документами, подтверждающими гражданство Республики Таджикистан, признавались: паспорт гражданина СССР с указанием гражданства Республики Таджикистан или свидетельство о рождении; удостоверение личности (военный билет) Статья 15 Конституционного Закона Республики Таджикистан «О гражданстве». 45 Положение «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Таджикистан» от 21 ноября 1996г. № 611, п.11. 46 Постановление Правительства Республики Таджикистан от 05.09.96г., № 414. 44 63 военнослужащего с указанием гражданства Республики Таджикистан. Одним из оснований получения вида на жительство является законное непрерывное проживание на территории страны на протяжении не менее 6 месяцев. Срок рассмотрения материалов не должен превышать 1 (одного) месяца. Обычным условием приема в гражданство РТ является постоянное проживание на территории РТ: для иностранных граждан и лиц без гражданства пять лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое (Конституционный Закон РТ «О гражданстве РТ», статья 23). Заявление не принимается к рассмотрению, если лица проживают без визы, без регистрации, с просроченным сроком действия паспорта или удостоверения ЛБГ. В этом случае они считаются незаконно проживающими и подлежат административному наказанию в виде штрафа и выдворения с территории РТ 47. Препятствия для получения гражданства Отсутствие прописки в момент принятия Конституции Республики Таджикистан в 1994г. является одной из причин безгражданства в республике. После приобретения независимости и начала гражданской войны в 1992г., многие граждане выехали за пределы Таджикистана. Те, у кого были родственники, выехали в Узбекистан. Например, основная часть лиц без гражданства, проживающих в настоящее время в Согдийской области и приграничных районах страны, являются лицами, которые проживали в Республике Узбекистан, и так и не получив гражданства Узбекистана, вернулись в 48 Таджикистан. Хотя законодательством страны предусмотрена КоАП РТ , статья 499 части 1. Выступление правительственной делегации Таджикистана на региональной конференции по предотвращению и сокращению 47 48 64 упрощенная система получения гражданства для данной категории граждан, к сожалению, многие в течение долгого времени не могут получить гражданство. Другими причинами возникновения ситуации безгражданства называются пробелы в законодательстве, правовая неграмотность граждан и необращение в органы государственной власти из-за боязни штрафов и наказания, включая риск выдворения, интенсивные процессы миграции, незавершенность демаркации границ, сложность процедуры получения гражданства, бездействие органов государственной власти. Лица, которые не имеют документов, закрепляющих за ними статус ЛБГ, сталкиваются с большими препятствиями при попытке воспользоваться правами и свободами. Процедуры по предоставлению статуса ЛБГ неэффективны и недоступны: нет официально утвержденной процедуры по определению статуса лица без гражданства, не определены разумные сроки, зачастую требуемый пакет документ отсутствует, в стране нет посольства страны-гражданства обращающихся лиц, или же посольства игнорируют запросы по разъяснению статуса лиц и др. Более того, ходатайствующие о регистрации по месту жительства в качестве лиц без гражданства, как правило, обязаны представить подтверждение о непринадлежности к гражданству другого государства и сталкиваются с теми же самыми проблемами при получении регистрации, как и люди, подающие заявление о приеме в гражданство. Требование представить подтверждение о непринадлежности к гражданству другого государства зачастую становится серьезным препятствием и к приобретению гражданства. Получение таких справок от другого государства связано со множеством практических проблем, в особенности, когда у данного государства нет дипломатического представительства в стране проживания ходатайствующего лица. Кроме того, некоторые безгражданства и защите лиц без гражданства в Средней Азии. Алмата, 2013 г. 65 государства не отвечают на запросы вообще или отвечают с большими задержками. К примеру, гражданка Афганистана Осифа Гуломсабдар живет в районе Бохтар Хатлонской области с 1997г. в гражданском браке с гражданином Таджикистана. От совместного брака у них 7 детей, которые на момент обращения в организацию в 2013г. не имели свидетельств о рождении. После смерти мужа в 2011г. Осифа обратилась в органы исполнительной власти с просьбой о содействии в получении документов на детей и себя. На сегодняшний день единственным документом личности является только справка Представительства УВКБ ООН от 1997г. о переходе государственной границы Таджикистана в составе группы репатриантов-граждан РТ из Афганистана. Осифа никогда не обращалась за статусом беженца в РТ. Неоднократные запросы о выдаче национального паспорта были проигнорированы Посольством Афганистана в Таджикистане. МОО «Право и Процветание» помогла ей в установлении отцовства и получении свидетельств о рождении на детей. Старшая дочь получила паспорт гражданина РТ. В настоящее время собираются документы для подачи на гражданство, но мы ожидаем, что процесс будет сложным в силу того, что Осифа не имеет документов личности, и ее проживание на территории РТ на протяжении с 1997 г., согласно законодательству, считается нелегальным49. Категории граждан, находящиеся под риском безгражданства. Термин «риск безгражданства» довольно редко используется в правовой практике, его актуальность зачастую оспаривается государственными органами. Конвенция о статусе апатридов 1954 г. гласит: «Лицо без гражданства (апатрид) это лицо, которое не рассматривается гражданином какимИз практики Юридической приемной Международной общественной организации «Право и Процветание», 2013 г. 49 66 либо государством в силу его закона.50. В Конституционном законе Республики Таджикистан «О гражданстве Республики Таджикистан» констатируется: «Лицом без гражданства признается лицо, не являющееся гражданином Республики Таджикистан и не имеющее доказательства наличия гражданства другого государства». Для государств установлен спектр гражданских социальных и культурных прав, которые разделены на следующие категории: правовой статус; деятельность, приносящая доход; благосостояние; административные меры. И это минимальные стандарты, которые должны быть предоставлены лицам, которые в порядке закона признаны ЛБГ в стране. В данном разделе речь пойдет о лицах, которые не признаны официально ЛБГ, но которые в силу своего фактического положения находятся под высоким риском пополнить количество лиц без гражданства. Эти лица фактически не могут пользоваться правами, перечисленными для ЛБГ в силу различных обстоятельств, таких, как отсутствие действительных документов, незаконный въезд и проживание и др. Сам феномен существования этих категорий возник в различных контекстах. Например, в контексте распада страны (СССР) с единым гражданством на 15 самостоятельных государств и сопутствующих этому противоречий; миграция, где утрачивается одно гражданство, но не приобретается другое, и др. Однако большинство этих лиц никогда не пересекали межгосударственных границ и живут в Таджикистане, где они и родились, всю жизнь. По некоторым данным51, в Таджикистане существует несколько категорий населения, которые находятся под риском безгражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 года, статья 1(1). Информация ООН Женщины, МОО «Право и Процветание», «Бюро по правам человека и соблюдению законности» , Центра по правам человека, ОО «Максад», ОО «Нахли наврас» и из доклада 50 51 67 1. Так называемые приграничные жены, в основном граждане Узбекистана и Кыргызстана, заключившие брак с гражданами Республики Таджикистан до распада СССР и проживающие в РТ в настоящее время. Единственным документом, удостоверяющим их личность, является паспорт образца 1974г. (гражданина СССР), выданный в Узбекистане. Факт выдачи паспорта в Узбекистане является препятствием для получения гражданства Таджикистана на практике. Как упоминалось выше, паспорт СССР должен содержать указание на гражданство Таджикистана. Незавершенность демаркации границы привела к тому, что граждане РТ и Республики Узбекистан (РУ) заключали браки и после приобретения независимости их странами. Они проживают в РТ на протяжении более 10-15 лет без гражданства Таджикистана с просроченными паспортами гражданина Узбекистана, зачастую в нарушение правил проживания для иностранных граждан. Значительная часть из этих браков является гражданскими, то есть незарегистрированными в органах ЗАГСа РУ и РТ. В некоторых районах Согдийской области проживают женщины, которые были выдворены из Узбекистана в Таджикистан, как нарушители правил проживания в РУ. Эти женщины в свое время утеряли гражданство РТ в связи с замужеством за гражданина РУ и выездом на постоянное место жительства, но впоследствии они так и не получили гражданство РУ и были депортированы в РТ. 2. Граждане Таджикистана, выехавшие на работу в Узбекистан до распада СССР или во время гражданской войны (1992-1997), которые проживали на территории Узбекистана по документу «Вид на жительство» с правом на постоянное место жительства (ПМЖ). В настоящее время эти документы просрочены и более не продлеваются государственными правительственной делегации Таджикистана на региональной конференции по предотвращению и сокращению безгражданства и защите лиц без гражданства в Средней Азии. Алмата, 2013 г. 68 органами Узбекистана, в результате чего данные лица выдворяются с территории Узбекистана и в течение длительного времени не могут получить гражданство РТ. Например, жители Ганчинского района работали на заводах и фабриках в городке Бекабад РУ. И так как они в основном проживали там, после распада СССР получили «вид на жительство Республики Узбекистан». После увольнения с работы они вернулись в Республику Таджикистан, в свои семьи, однако единственным документом, устанавливающим их личность, является «вид на жительство в РУ». 3. Лица, не обменявшие паспорта советского образца. В основном это жители отдаленных районов страны и в большинстве женщины. Со слов жителей районов Исфара и Гончи, в связи с Постановлением Правительства РТ от 05.09.96г., № 414, которым был установлен срок обмена паспортов до 1 сентября 2001 г., местная милиция собрала паспорта советского образца, обещая взамен выдать новые национальные паспорта. Но мешки с собранными паспортами были сложены в кабинетах милиции, и не было предпринято мер по их обмену. Позже, по словам граждан, большинство из них сами обменяли свои паспорта. Таким образом, все еще есть люди, которым не удалось произвести замену паспортов СССР. Кроме того, в РТ проживают лица с паспортами СССР, прибывшие в страну после вступления в силу Конституционного закона РТ «О гражданстве», которые не были рождены в Таджикистане, не имели права на автоматическое приобретение гражданства страны. Сейчас эти лица находятся в числе лиц без гражданства или подвержены риску безгражданства. 4. Бывшие граждане РТ, которые уехали в Узбекистан и получили гражданство РУ или статус ЛБГ. В силу сложившихся обстоятельств, они вынуждены вернуться в Таджикистан и проживать на основании визы, которую необходимо постоянно продлевать. Эти люди также ходатайствуют о получении таджикского гражданства. В случае, если в РУ возникнут 69 проблемы с продлением паспорта или удостоверения ЛБГ, высок риск безгражданства. Например, женщина и члены ее семьи, которые являлись ЛБГ в РУ, приехали в РТ на постоянное место жительства (ПМЖ) на основании действующего удостоверения ЛБГ и визы. Они своевременно стали на регистрационный учет по месту временного пребывания. Женщина с семьей своевременно продлевала срок визы и по истечении 6 месяцев законного пребывания подала свои документы на получение разрешения на постоянное проживание на территории РТ в территориальное подразделение ПРС МВД РТ по Согдийской области. Сроки рассмотрения были необоснованно затянуты и только в 2011 г. им сообщили об отказе в выдаче разрешения на постоянное проживание в РТ. Так как срок действия удостоверения ЛБГ истекал, она заблаговременно обратилась в Посольство РУ в РТ для продления срока удостоверения, где получила отказ. Таким образом, женщина осталась ни с чем: она не смогла получить вид на жительство, и срок ее удостоверения ЛБГ истек. Она не могла выехать в РУ, так как она уже выехала оттуда на постоянное проживание в РТ, и срок ее документа был истекшим. Она не могла повторно обратиться для получения вида на жительство, так как документ у нее был уже недействительным, кроме того, она не могла получить визу по этим же причинам. Таким образом, ее пребывание в РТ стало нелегальным, а возвращение в РУ невозможным.52 5. Лица, не имеющие свидетельства о рождении, то есть их родители не получили при их рождении свидетельства о рождении, и соответственно эта категория лиц не смогла получить паспорта. Основная проблема неполучения свидетельства о рождении ребенка - факт рождения ребенка на дому. Для этого, согласно Закону РТ «О регистрации актов гражданского состояния», им необходимо представить Из практики человека». 52 Юридической приемной 70 ОО «Центр по правам заявление лица, присутствовавшего при родах вне медицинской организации и без оказания медицинской помощи. Роды на дому остаются обычной практикой в сельской местности Таджикистана, хотя их число и снизилось по сравнению с 1990-ми годами. Во многих случаях эти дети не регистрируются при рождении. Правительство интенсивно разрабатывает меры для решения этой проблемы и упрощения процедуры регистрации рождений, в том числе посредством одновременной выдачи медицинской справки о рождении и свидетельства о рождении, когда ребенок рождается в медицинском учреждении. Однако проблема существует и по настоящее время.53 6. Лица, заключившие брак на основании свидетельства о рождении в отсутствие бланков паспортов. В 1991-1994гг. штамп о заключении брака ставился джамоатами (органами местного самоуправления) в свидетельствах о рождении. К примеру, в районе Исфара госчиновники говорили о 30 женщинах, обратившихся в органы ЗАГСа в течение года по вопросу выдачи свидетельства о браке. Им было рекомендовано обратиться за получением национального паспорта. В основном эта практика наблюдается в отдаленных районах сельской местности. 7. Женщины-беженки, живущие в браке с гражданами Таджикистана. Большая часть этих браков является незарегистрированной, здесь совершается религиозный обряд «Никох». Изменения, внесенные в Семейный кодекс в части ограничения брака с иностранцами, способствовали росту незарегистрированных браков. Согласно законодательству, лицо, состоящее в браке с гражданином РТ54, не может быть 53 http://www.inozpress.kg/news/view/id/40517 Брак с иностранным гражданином или лицом без гражданства может быть разрешён при условии проживания иностранного гражданина в РТ не менее одного последнего года на территории РТ и обязательного заключения до регистрации брака брачного договора (пункт 3 статьи 12 Семейного кодекса РТ, пункт 2 статьи 41 Семейного кодекса РТ). Брачный договор между гражданином РТ и 54 71 признано беженцем, а получает вид на жительство. Однако на практике таким лицам повсеместно выдается статус беженца на три года с обязанностью его ежегодного продления. Риск потери статуса беженца высок в силу непрозрачных процедур. Кроме того, женщины-беженки, не зарегистрировавшие свой брак в органах ЗАГСа, не имеют права подать на вид на жительство, как это предусматривает законодательство для беженцев, состоящих в браке с гражданами РТ. К примеру, Вачия Шохмухаммад – гражданка ИРА, в 2006 г. получила статус беженца в Таджикистане. В 2008 г. вышла замуж за гражданина РТ. Их брак не был официально зарегистрирован, у них двое детей: 4-х лет и 6 месяцев. Вачия обращалась в органы ЗАГСа для получения свидетельства о рождении. Но в связи с тем, что у нее не было документов и прописки, ей не выдали документы на детей. В 2012 г. она была лишена статуса беженца заочно, о чем узнала только в 2013 г. при обращении в ОРБ ПРС МВД РТ. Таким образом, согласно законодательству, она обязана покинуть территорию РТ с двумя детьми, рожденными в гражданском браке с гражданином РТ, так как суд оставил в силе решение совместной Комиссии МВД РТ о лишении ее статуса беженца. 55 В настоящее время она проживает в Таджикистане, идет процесс установления отцовства. Однако её статус и иностранным гражданином или ЛБГ должен включать следующие обязательные условия: а) имущественные правоотношения сторон, их права и обязанности в отношении имущества; б) обязанности сторон по обеспечению детей; в) обеспечение супруга и детей собственным жильём (иностранный гражданин, согласно жилищному законодательству, не имеет права приобретения жилья в собственность); г) содержание нетрудоспособного супруга, нуждающегося в заботе (пункт 4 статьи 42 Семейного кодекса РТ). Внесение изменений в эти пункты брачного договора запрещается законом (пункт 4 статьи 43 Семейного кодекса). 55 Из практики Юридической приемной Международной общественной организации «Право и Процветание», 2013 г. 72 отсутствие действительных документов (визы) или удостоверения беженца создают определенные трудности для адвокатов. 8. Небольшое число граждан других государств, временно пребывающих в республике, у которых истекли сроки действия их паспортов и из-за отсутствия посольств своих стран, гражданами которых они являются или по другим причинам, они не могут продлить срок действия паспорта (в том числе визу, регистрацию) и вернуться на родину. 9. Иностранные граждане, постоянно проживающие в республике, получают вид на жительство для иностранного гражданина на срок действия заграничного паспорта, но не более чем на 5 лет. Если после истечения срока действия паспортов, в течение 1 месяца они не предъявляют продленные или новые паспорта, им выдаются виды на жительство для лица без гражданства. Гендерный аспект риска безгражданства Проблемы, связанные с отсутствием действительных документов, удостоверяющих личность, в значительно большей степени затрагивают женщин в сельской местности 56. Женщины особенно уязвимы, когда ни одно государство не признает их своими гражданами. Риск безгражданства означает для них не только проживание без документов, юридически удостоверяющих личность, но и ограничение доступа к услугам здравоохранения, в том числе репродуктивным правам, и образования, имущественным правам, возможности свободного передвижения и т.д. Остаются незарегистрированными факты рождения и смерти, в результате чего женщины, недокументированные должным образом, становятся «невидимыми», с точки зрения закона: реально существуя, эти люди не Доклад правительственной делегации на Региональной конференции по предотвращению и сокращению безгражданства и защите лиц без гражданства в Средней Азии, Ашхабад, 9-10 декабря 2009г. 56 73 признаются юридически, что способствует их маргинализации и дискриминации. При беседах женщины отмечали сложности в коммуникации с представителями государственных органов, которые заключались в боязни быть задержанными, а затем выдворенными из-за отсутствия гражданства или просроченных документов. Следует также отметить, что население, особенно женщины, не осведомлено о вопросах доступа к гражданству, натурализации. Таким образом, осведомленность общественности, которая способствует пониманию ситуации лиц без гражданства и их интеграции, практически равна нулю.57 1. А.А. родилась в 1987 г. в районе Спитамен Согдийской области РТ. В 2000 г. родители отправили ее жить к тёте в Бекабадский район РУ, где в 2004 г. после окончания школы ей было предоставлено узбекское гражданство. Её родители являются гражданами Таджикистана и проживают в г. Худжанд Согдийской области. В 2008 г. А.А. приехала жить в г. Худжанд к родителям. С тех пор она постоянно проживает в Таджикистане, продлевая свою визу на пребывание в стране. В 2009 г. А.А. подала необходимые документы в территориальный орган ПРС МВД РТ по Согдийской области для получения вида на жительство (ВНЖ) в РТ. В соответствии с требованиями Правил пребывания иностранных граждан в РТ, срок рассмотрения материалов по вопросам выдачи ВНЖ не должен превышать одного месяца. Однако рассмотрение ее заявления продлилось более трех лет. За это время А. А. обращалась с письмом на имя Президента РТ и Уполномоченного по правам человека в Таджикистане о содействии в решении проблемы. Но безрезультатно. Спустя более трех лет, 25 сентября 2012 г., уже ПРС УМВД РТ по Согдийской области вынесла решение об отказе А.А. в выдаче ВНЖ. В связи с истечением срока паспорта, А.А. 57 Statelessness in the Republic of Tajikistan: prevention, reduction and protection, UNHCR, 2010. 74 в 2013 г. вернулась в Узбекистан, где, поменяв паспорт, снова приехала в Таджикистан. Ей приходиться периодически продлевать визу для пребывания в стране.58 2. Женщина – ЛБГ из РУ, приехала на ПМЖ в РТ. В ноябре 2009 г. на законном основании при наличии визы въехала в РТ. В мае 2010 г. она подала необходимый пакет документов для получения разрешения на постоянное проживание на территории РТ в территориальные органы ПРС МВД РТ по Согдийской области. На момент обращения документы были действительными. В связи с тем, что вопрос рассматривался дольше, чем предусмотрено законодательством, сроки действия удостоверения ЛБГ подходили к концу. В связи с этим для продления срока действия своего удостоверения ЛБГ она своевременно обратилась в Посольство РУ в РТ. Однако в продлении срока действия удостоверения лица без гражданства ей со стороны Посольства РУ было отказано в связи с её выездом в Таджикистан на постоянное место жительства. Согласно действующему законодательству Республики Таджикистан, женщина считается незаконно находящейся на территории РТ. Юристы организации проанализировали законодательство РУ и пришли к выводу о незаконном отказе в продлении удостоверения ЛБГ со стороны посольства РУ. В связи с этим от имени ОО Центра по правам человека в адрес МИД РТ было направлено письмо с указанием всех деталей вопроса с просьбой об отправлении ноты в Посольство РУ в РТ для разрешения сложившейся ситуации. На основании письма в Посольство РУ в РТ была направлена соответствующая нота. До настоящего момента ответ из Посольства РУ не поступил59. Из практики Юридической приемной ОО «Центр по правам человека». 59 Информация предоставлена Юридической приемной ОО Центра по правам человека. 58 75 Выводы и рекомендации: Одним из решений проблем этих лиц могла бы стать трансформация их незаконного пребывания - в законное. Для этого, прежде всего, необходимо будет осуществить комплекс мероприятий, включая освобождение от действия уголовной и административной юрисдикции для некоторых категорий. Решение проблем перечисленных групп населения не всегда требует значительных финансовых средств от государства. Затраты могут быть компенсированы за счет дополнительной нагрузки в виде осуществления других административных процедур. К примеру, проблемы тех категорий населения, которые родились в РТ и никогда не пересекали международных границ, могут быть частично решены и ОМСУ в плане приема и перенаправления в компетентный орган, ответственный за принятие решения. И таким образом часть кампании по натурализации или подтверждению гражданства может быть адресной и не требовать специальных процедур статуса ЛБГ. Важно также распространение информации в рамках целенаправленных адресных информационных кампаний и проведения консультаций. Нельзя сбрасывать с весов вопросы бесплатной правовой помощи для людей, не имеющих финансовых средств и доступ к процедуре обжалования решения и др. Таким образом, для изменения существующей ситуации рекомендуется: • Правительству Республики Таджикистан: объявить амнистию для лиц- нарушителей правил проживания соответственно критериям продолжительности проживания, семейного статуса, в том числе наличия семейных отношений между лицами, состоящими в незарегистрированных брачных отношениях, детей, рожденных в таких отношениях и др;. 76 • • • обеспечить доступ ЛБГ к социальной помощи и интеграционным возможностям; исключить из семейного законодательства РТ, как дискриминирующие, положения, касающиеся ограничений заключения браков между гражданами РТ и иностранными гражданами и лицами без гражданства; устранить существующие в законодательстве коллизии и пробелы, приводящие к возникновению проблем безгражданства в стране. Министерству иностранных дел Республики Таджикистан: • провести всесторонний анализ причин и последствий безгражданства, базирующийся на оценке, сделанной на основе участия лиц без гражданства де-факто, в том числе изучить особенности: беженцев, состоящих в незарегистрированных и зарегистрированных браках с гражданами РТ, так называемых «приграничных жен», женщин, чьи браки были зарегистрированы в органах ЗАГСа с отметкой о регистрации в свидетельстве о рождении и др. категории; • обеспечить через посольства стран – происхождения лиц, находящихся под риском безгражданства, получение информации о состоянии гражданства заявителя, проживающего в Таджикистане. Министерству внутренних дел Республики Таджикистан: • идентифицировать масштабы безгражданства через общенациональную кампанию с участием неправительственных организаций, в том числе с учетом разбивки статистики по полу, этничности, статусу в стране пребывания, семейному положению; • внести в должностные инструкции сотрудников государственных органов по вопросам гражданства изменения, детально и последовательно раскрывающие принципы, порядок и условия работы с лицами без гражданства и лицами под риском безгражданства; 77 • • • разработать процедуру документирования этих лиц и обеспечения их действительными документами личности; выработать механизмы работы полномочных органов для обеспечения прозрачности по процедурам, срокам, принимаемым решениям, обеспечению доступа к информации и бесплатной правовой помощи; провести масштабную информационную компанию по повышению информированности населения об основах легализации и натурализации в РТ. Комитету по делам женщин при Правительстве Республики Таджикистан совместно с органами местного самоуправления и другими компетентными органами: • продолжить работу мобильных групп по обмену паспортов советского образца/выдаче паспортов РТ лицам, не имеющим документов. Особо контролировать наличие паспортов у женщин и девочек; • в сельской местности проводить регулярные обходы домохозяйств для учета женщин, родивших на дому, и незарегистрированных детей; • провести масштабную информационную компанию по повышению информированности населения (особенно женщин) об основах легализации и натурализации в РТ; • проводить ориентационные семинары для ответственных органов и служб по проблемам лиц без гражданства, в том числе об особенной ситуации женщин, состоящих в зарегистрированных и незарегистрированных браках. 78 Национальным и международным общественным организациям • провести масштабную информационную компанию по повышению информированности населения об основах легализации и натурализации в РТ; • проводить ориентационные семинары для ответственных органов и служб по вопросам проблем лиц без гражданства, в том числе об особенной ситуации женщин, состоящих в зарегистрированных и незарегистрированных браках; • содействовать информированию и оказанию бесплатной правовой помощи лицам под риском безгражданства и ЛБГ посредством проектов, особенно в правовых районах. Список использованной литературы: 1. Конституция Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. 2. Конституционный закон Республики Таджикистан «О гражданстве» от 4 ноября 1995 г., № 105. 3. Закон Республики Таджикистан «О государственной регистрации актов гражданского состояния» от 31.декабря 2008г., №483. 4. Закон Республики Таджикистан «О беженцах» от 23 апреля 2002 г., №262. 5. Закон Республики Таджикистан «О правовом положении иностранных граждан в Республике Таджикистан» от 1 февраля 1996г., N 231. 6. Кодекс об административных правонарушениях от 10 декабря 2008г. 7. Семейный кодекс Республики Таджикистан. 8. Правила пребывания иностранных граждан в Республике Таджикистан, утвержденных постановлением Правительства Республики Таджикистан от 15 мая 1999 г., № 218. 9. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Республики Таджикистан от 21 ноября 1996г., №611. 10.Заключение Исполнительного Комитета УВКБ ООН № 106 (LVI) – 2006 г. Выявление, предотвращение и сокращение безгражданства и защита апатридов. 79 11.Лица без гражданства: предупреждение, сокращение, защита. Анализ законодательства Республики Таджикистан, 2010г. 12.Практика работы юридических приемных МОО «Право и Процветание» и ОО «Центр по правам человека». 13.Перепись населения и жилищного фонда Республики Таджикистан 2010 г. Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан. 14. Данные Паспортно -регистрационной службы Министерства внутренних дел Республики Таджикистан. 15.Материалы Региональных конференций по предотвращению и сокращению безгражданства и защите лиц без гражданства в Средней Азии, г. Ашхабад 2009 г. и г. Алматы 2013г. 16.Фасхутдинов Галим, Deutsche Welle. Роды на дому в Таджикистане: дань моде или вынужденный шаг, 2013 г. 31 октября 80 ШОХИДА ТУЛИЕВА Определение ситуации и выявление причин, ограничивающих доступ сельских женщин/фермеров к пособиям по уходу за ребенком60 Введение Значительную часть сельского населения Республики Таджикистан составляют уязвимые слои населения, в том числе женщины, пожилые люди, люди с ограниченными возможностями, которые живут в основном на социальные выплаты, предоставляемые государством. Сельские жители считают бедность главной жизненной проблемой, вызывающей постоянное беспокойство, тревогу и недовольство властью. В разных опросах она называется по разному - нехватка средств к существованию, низкие доходы, бедственное положение семьи, дороговизна, что говорит о низком уровне жизни большинства населения страны, о большом числе людей, живущих в бедности и нищете, особенно в сельских местностях. В последние годы в республике достигнута политическая стабильность и возобновился экономический рост, но эти успехи в настоящее время находятся под угрозой вследствие глобального роста цен на продовольствие и энергоносители, с этой точки зрения Таджикистан считается одной из наиболее уязвимых стран в мире. В связи с вышесказанным, было решено провести анализ Автор выражает благодарность женщинам/фермерам села Овчи, специалисту Земельного комитета Хабилову Д. Б.Гафуровского района, специалисту Агентства социального страхования Акрамову А,, независимым юристам Солиеву У., Абдужалилову Э., ментору Петру Казмеркевичу, Отделению международной организации Институт «Открытое общество» - Фонд Содействия в Таджикистане, за помощь в обучении в рамках проекта «Развитие аналитического потенциала в Таджикистане». 60 81 ситуации на уровне сообществ и определить пути для последующего разрешения ситуации на национальном уровне. Особенно важен этот анализ для лиц, принимающих решения. Целью данного исследования – определение ситуации и выявление причин, ограничивающих доступ сельских женщин/фермеров к пособиям по уходу за ребенком, которые предоставляются на местном уровне. Для исследования был выбран один из населенных пунктов Согдийской области - Б. Гафуровский район, джамоат Овчи Калача, село Овчи, которое расположено на приграничной территории с Кыргызской Республикой. Джамоат Овчи Калача находится в 30 км южнее Худжанда и в 15 км от центра Б.Гафуровского района. Общая площадь джамоата составляет 2300 га. Климат континентальный. Б.Гафуровский район включает 11 джамоатов. Джамоат Овчи Калача охватывает 8 селений, в которых проживает 19 468 человек, из них 60% таджики, 35% - узбеки и 5% - кыргызы. Целевой группой данного исследования являются сельские женщины/фермеры от 18 до 40 лет (в 18 лет девушек выдают замуж. Становясь матерями, они причисляются к категории потенциальных получателей пособий по уходу за ребенком) и представители соответствующих государственных органов Согдийской области, с которыми были проведены экспертные интервью и интервью по пособиям по уходу за ребенком. В селе Овчи ощущается нехватка информации среди сельских женщин/фермеров об имеющихся ресурсах для целей развития и пособиях социальной защиты, в частности пособий по уходу за ребенком, что ограничивает возможности доступа бедных слоев населения, в особенности женщин к социальным выплатам. Женщины/фермеры даже не знают, что они являются получателями пособий на детей. Это показатель низкой осведомленности населения и слабой информационной работы Агентства социального страхования Б.Гафуровского района. 82 1. Описание работы и выявленные причины Исследование состояло из нескольких этапов: 1) интервью с отобранными респондентами (20 женщин/фермеров); 2) интервью с местными органами власти (представителями джамоата и комитета по делам женщин); 3) интервью с Агентством по социальному страхованию Б.Гафуровского района; 4) интервью с Агентством по социальному страхованию Согдийской области, На основе опросов, приведенных ниже в таблице, можно выявить причины, ограничивающие доступ сельских женщин/фермеров к пособиям по уходу за ребенком. Были рассмотрены две категории женщин/фермеровреспондентов, которые, согласно законодательству РТ, имеют право на пособия по уходу за ребенком: 1) женщина/фермер, которая работает официально и является членом ДФХ; 2) женщина/фермер, которая работает неофициально, вместо своих родственников (свекрови, мужа, свекра и т.д.). Респондентам были заданы следующие вопросы для выявления причин, ограничивающих доступ к социальным выплатам: 1. Знают ли они, что есть пособия по уходу за ребенком, согласно законодательству РТ, даже если женщина не является членом ДФХ? 2. Знают ли они свои юридические права? 3. Получают ли они пособия? 4. Куда обращаются для получения информации о пособиях либо получения самого пособия? 5. Почему не получают пособие даже если обратились к работодателю или в соответствующие структуры? 83 Причины, отмеченные респондентами, которые работают официально безответственность и незаинтересованность председателей и бухгалтеров дехканских фермерских хозяйств (ДФХ), что приводит к несоблюдению закона о «Государственном социальном страховании» РТ; - не проводится разъяснительная работа со стороны ДФХ по оформлению документов и по предоставлению полного пакета документов, для получения пособий по уходу за ребенком; - отсутствие информационных встреч с населением со стороны МОВ и сотрудников Агентства социального страхования; - отсутствие навыков у женщин по лоббированию своих прав. Причины, отмеченные респондентами, которые работают неофициально. - отсутствие знаний у женщин о своих правах; - неинформированность женщин о пособиях по уходу за ребенком; - официально не зарегистрированы в ДФХ. В ходе исследования в селе Овчи было выявлено, что сельские женщины/фермеры не имеют информации об имеющихся ресурсах для целей развития и пособиях социальной защиты, в частности пособий по уходу за ребенком. До женщин/фермеров редко доходит информация, что они являются получателями пособий на детей. Можно утверждать, что Агентство социального страхования Б.Гафуровского района плохо информирует население об их социальных правах. Согласно нашему исследованию, респонденты работающие официально и неофициально в ДФХ, не получают социальные пособия на детей. Судя по всему, не только женщины не знают своих прав, но и председатели ДФХ, местные же органы власти не очень обращают внимание на данный вид пособия. По словам женщин, в последние несколько лет никто не интересуется их проблемами, они не знают, где можно получить информацию. Также они отметили, что и 84 старшие в семье (свекрови, свекры, соседи, родственники) им не подсказывают и не объясняют, куда и к кому надо обращаться. В джамоате в свою очередь сетуют на отсутствие средств в бюджете на содержание специалиста по социальному развитию, но якобы джамоат уже запланировал принять такого сотрудника, который будет заниматься вопросами повышения уровня информированности и решения возникающих проблем на местном уровне после проведения данного интервью. Далее дается анализ интервью, проведенного с представителями Агентства социального страхования Согдийской области, местных органов власти, в лице заместителя председателя джамоата и комитета по делам женщин и семьи джамоата Овчи Калача. 2. Местные органы власти: Сельское население чаще всего обращается в них по вопросам перерасчета пенсий и оформления группы инвалидности, семейных пособий, в частности пособий по погребению. Почему женщины/фермеры редко обращаются за пособиями по уходу за ребенком, или социальными пособиями?: Рассмотрим эти проблемы подробнее. Чаще всего за консультацией женщины обращаются в Агентство социального страхования по месту жительства, и если женщина работает в государственной структуре, то препятствий к оформлению документов и получению социальных пособий на детей нет. Председатель Комитета по делам женщин и семьи отметила, что были случаи, что женщины спрашивали у нее, почему они не получают социальные пособия на детей и куда надо обращаться. На это она ответила: «Может быть, по причине реорганизации колхозов» и посоветовала им обратиться за консультацией в райсобес. Раньше, когда существовал колхоз, женщины получали социальные пособия на детей по месту работы, а после реорганизации колхозов эта система нарушилась. В ходе интервью выяснилось, что за 9 месяцев 2013г. в джамоате Овчи Калача родились 409 детей, и это только те, родители которых обратились за метрикой и имели 85 свидетельство о браке. Из родителей этих детей примерно 15-20, получают пособия по уходу за ребенком, это родители, работающие в государственных структурах. Родители же остальных детей нигде не работают, либо работают, но не официально, соответственно, не оформляют документов и не получают пособия по уходу за ребенком. Отсюда можно сделать вывод, что потенциальные получатели пособий, к сожалению, не знают своих прав и поэтому не получают пособий на детей. Агентство социального страхования Б.Гафуровского района: Согласно информации, предоставленной сотрудником местного агентства, население не очень заинтересовано в том, чтобы узнать о своих правах. Нехватка и текучесть кадров, низкая заработная плата и отсутствие стимулирующих и мотивирующих инструментов в агентстве еще более осложняют ситуацию. Слабо развита система базы данных по социальным выплатам официально работающих женщин в ДФХ, не отслеживаются социальные выплаты неофициально работающим женщинам. Агентство социального страхования Согдийской области: По мнению специалиста указанного агентства Акрамова А., низкую информированность сельского населения нормативных актах РТ в сфере социального страхования можно объяснить отсутствием института по подготовке кадров для сферы социального страхования, квалифицированные специалисты уезжают в РФ, что приводит к низкому качеству социальных услуг, предоставляемых сельскому населению. Мнение независимого юриста Проблема обострилась с распадом колхозов. Колхозы имели юридический статус и не было проблем при оформлении пособий и декретных отпусков, в каждом колхозе был бухгалтер, и все оформлялось согласно законам, принятым в сфере социального обеспечения. В отличие от колхозов, ДФХ 86 имеют статус физического лица, поэтому и возникают проблемы при оформлении пособий среди женщин, так как они официально не работают. Если даже женщины оформлены в ДФХ, они не могут оформить и получать декретные отпуска и пособия, в таком хозяйстве бухгалтер обычно отсутствует, а председателем ДФХ чаще всего является глава семьи. В таких условиях оформление документов и выплата пособий на детей вообще сходят на нет. Между тем государство гарантирует обеспечение социальных прав граждан (Конституция РТ, статья 39). Каждому гарантируется социальное обеспечение в старости, в случаях болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, определяемых законом. Ниже в таблице приведены статьи закона о «Государственном социальном страховании» РТ (статьи 13,14), которые предоставляют право женщинам получать социальные пособия на детей. Женщина/фермер, которая работает официально, имеет право на следующие пособия, согласно закону о «Государственном социальном страховании» РТ (ст.13,14), и в соответствии с Конституцией РТ (ст. 39) 1) пособие по беременности и родам, с расчетом за 142 дня; 2) семейные пособия. Единовременное пособие в связи с рождением ребенка назначается в размерах: - при рождении первого ребенка – в сумме трех показателей для расчетов* (один показатель для расчётов на данном этапе равен 40 (сорока) сомони.) - при рождении второго ребенка – в сумме двух показателей для Женщина/фермер, которая работает неофициально, имеет право на следующие пособия: 1) семейные пособия. Единовременное пособие в связи с рождением ребенка назначается в размерах: - при рождении первого ребенка – в сумме трех показателей для расчетов* (один показатель для расчётов на данном этапе равен 40 (сорока) сомони); - при рождении второго ребенка – в сумме двух показателей для расчетов; - при рождении третьего ребенка и более – в сумме одного показателя для расчетов. 87 расчетов; - при рождении третьего ребенка и более – в сумме одного показателя для расчетов; 3) пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет. . Перечень необходимых документов для получения социальных пособий, в частности пособий по уходу за ребенком: o копия свидетельства о рождении ребенка; o копия свидетельства о браке; o копия паспорта с указанием прописки; o заявление на имя председателя ДФХ; o копия патента; o справка с места жительства. Как видим, согласно законодательству, не имеет значения, работает женщина официально или неофициально, она имеет право получать пособия на детей. Население же ориентируется на «массовость мнения»: «Раз моя соседка, родственница не получают пособие, значит так должно быть, и я не имею право получать пособия на детей». Такая установка, конечно, свидетельствует о безграмотности населения, незнании им законов в социальной сфере. 3.Выводы исследования и рекомендации на локальном уровне - Женщины/фермеры, которые работают, неофициально отмечают, что у них нет доступа к информации о социальных пособиях. Они даже не заинтересованы в том, чтобы узнать о своих правах на эти пособия. Что немаловажно, эти женщины, оставляя, дома 3-4-х детей, идут работать на поле, и работают они с 7 утра до 6 вечера всего за 25 сомони в день. - Некоторые женщины, работающие в ДФХ официально, знают, что имеют право получать пособие по уходу за ребенком, но у них нет навыков по лоббированию своих прав в силу низкой 88 правовой грамотности и мусульманской ментальности. Так, когда они обращались к председателю либо бухгалтеру ДФХ, те отказывали, аргументируя свой отказ тем, что нет финансов для выплаты пособий. В итоге женщины вообще перестали обращаться за социальными пособиями. - Оказалось, что решение проблемы в первую очередь зависит от ответственности председателей ДФХ перед своими работниками. Чаще всего эта ответственность отсутствует. К тому же председателями ДФХ обычно являются бывшие члены колхозов, пайщики, у которых нет соответствующего образования, навыков и знаний по менеджменту. - С точки зрения специалистов/сотрудников государственных структур, проблема заключается в низкой информированности населения, нехватке кадров в данной отрасли. - С точки зрения женщин, председатели ДФХ ущемляют права женщин, которые должны получать пособия на детей по месту работы. - Женщины, которые работают неофициально, ничего не знают о своих правах и социальных пособиях. Информировать же о социальных пособиях должны местные органы власти. Для изменения сложившейся ситуации необходимо: • быть заинтересованными и информированными о своих правах; • следует представить все необходимые документы для расчета пособий по уходу за ребенком бухгалтеру, профсоюзу, председателю ДФХ; • отказ бухгалтера либо председателя ДФХ выплачивать пособие, должен быть изложен письменно. Затем следует обратиться в Службу по надзору по социальной защитой; • требовать защиты своих прав у «работодателя» и у представителей государственных структур; • обращаться к юристам по защите своих прав; • официально зарегистрироваться в ДФХ под своим именем. 89 Джамоату Овчи Калача, Б.Гафуровского района: - нанять социального работника по работе с населением по выплате социальных пособий; - повышать уровень осведомленности сельского населения о социальных пособиях при помощи информационных стендов при джамоате либо в общественных местах, на собраниях ,организовывать консультации раз в неделю по особо насущным проблемам. Агентству социального страхования Б.Гафуровского района: - рассмотреть возможности перераспределения взносов социального страхования, увеличивая долю работника, и теснее связывать социальные гарантии (выплаты) с уплатой взносов социального страхования; - обеспечить информирование общества через информационные стенды в здании, распространение брошюр, листовок, особенно среди сельского населения; - обеспечить правовую грамотность сотрудников в селах. Дехканские фермерские хозяйства (ДФХ): - принимать заявления от членов ДФХ - женщин, согласно законодательству и нормативным актам РТ в сфере социального обеспечения; - по возможности, принять на работу бухгалтера; - закончить курсы по управлению. 4.Выводы и рекомендации на национальном уровне - Исследование в Б. Гафуровском районе выявило масштабность проблемы на местах. Проанализированная нами проблема существует и во многих других селениях РТ. Не решены кадровые вопросы. Но самое главное - это отсутствие социальной ответственности у работодателей и лиц, принимающих решения, правовая безграмотность женщин и отсутствие навыков лоббирования своих интересов в органах власти. Более того, отсутствуют 90 - - - механизмы прозрачности ДФХ. Тем самым население в силу правовой безграмотности загоняет себя в социальный тупик, ставит в зависимость от работодателя без права голоса и права на социальное обеспечение. Механизмы реализации законодательства существуют, но отсутствует механизм осведомленности населения о его правах. В РТ проводятся сотни мероприятий и конференций по социальной тематике, но неизвестно, насколько верно они отражают реальные проблемы на уровне сообществ и способствуют развитию механизмов реализации законодательства и системе мониторинга. Возникает вопрос: проводятся ли на национальном уровне мониторинг и оценка реализации государственных программ и исполнения законов РТ? Необходимо активно поддерживать проекты по гендерным вопросам, в частности по планированию семьи, репродуктивному здоровью. Следует повышать информированность сельских женщин в сфере социального обеспечения и правовой грамотности. Нужно организовать курсы по повышению квалификации кадров на местном уровне. Необходимо мотивировать и стимулировать развитие кадрового потенциала на уровне сообществ. В бюджете на местном уровне следует учесть найм местного социального работника, согласно закону «Об органах местного самоуправления РТ». Следует создать мониторинговую систему прозрачности и отслеживания жалоб – от уровня сообществ до национального уровня и вплоть до судебных разбирательств. Нужно вовлекать местных депутатов селений/кишлаков в парламентские слушания по принятию социальных программ и законов РТ. 91 АЗИЗ ТЕМУРОВ Социальное жилье - новая концепция жилищной политики Аннотация Данная аналитическая работа представляет собой исследование проблемы приобретения нового и комфортного жилья для граждан с низким и средним уровнем доходов, которые составляют большинство населения Республики Таджикистан. Эта проблема, обусловлена рядом причин, таких, как: высокая стоимость жилья на рынках первичного и вторичного жилья, что делает его недоступным для многих граждан, особенно для жителей регионов, мигрирующих в города в поисках работы и других социальных благ, неэффективное городское планирование и др. Решение данной социальной проблемы – развитие сектора социального (доступного) жилья, обоснованно в новой и перспективной концепции жилищной политики. Механизмом для развития данного сектора услуг выступает государственно частное партнерство (ГЧП) – партнерство правительства РТ и внутреннего инвестора: малого и среднего бизнеса (МСБ). Приоритет участия в ГЧП-проектах в аналитическом документе отдан МСБ ввиду его неустойчивости и рисков из-за неблагоприятной деловой среды и недоверия бизнеса к своему правительству. Именно поэтому государственно-частное партнерство-это возможность улучшить отношения и бизнес коммуникации с правительством РТ на взаимовыгодных условиях, ибо ожидается, что в решении социальных проблем в ГЧП-проектах государство (как партнер) будет оказывать бизнесу всяческое содействие. Хотя ГЧП воспринимается как наиболее предпочтительный механизм, в работе дается оценка и других альтернативных политик, таких, как государственная программа по обеспечению доступным жильем и решение проблемы частным бизнесом. 92 Рамки аналитического исследования При работе над данным аналитическим документом автор руководствовался соображениями эффективности в рамках текущей политики по модернизации экономики. Политика экономических реформ в РТ-это политика развития рыночных механизмов и отношений. Признавая фундаментальным условием для проведения экономических реформ соблюдение свободы собственности, защиту прав и свобод граждан, автор аналитического документа исходит из убеждения важности либеральных ценностей в экономической жизни и политике, как решающего фактора завершения и упрочения позиций рыночной экономики, замещения ею экономики, смешанной с большим преобладанием государственной собственности и государственного вмешательства. Процесс перехода от смешанной экономики к рыночной, с высокой долей частного сектора мы решили рассмотреть на основе анализа государственно-частного партнерства в сфере развития социального (доступного) жилья с привлечением малого и среднего бизнеса. ГЧП рассматривается как оптимальный механизм трансформации государственной собственности в частную и завершения периода становления рыночных отношений. Введение В 2012 г. в Таджикистане был принят Закон «О государственно-частном партнерстве». Если не считать ранее принятый Закон «О концессиях», то это первый нормативноправовой акт, регулирующий особые отношения между частным бизнесом и правительством Республики Таджикистан, которые принято называть ГЧП. С тех пор не было заключено ни одного соглашения о партнерстве между правительством РТ и частным бизнесом в какой-либо области экономики и/или социальной сферы. Данный закон был инициативой, предложенной правительству РТ Международной финансовой корпорацией. Государственно-частное партнерство может стать одним из 93 эффективных механизмов по привлечению внутренних инвестиций в решение социальных (здравоохранение, образование, безопасность и т.д.) и инфраструктурных (энергетика, транспорт, дороги, коммунальное хозяйство и т.д.) проблем в Таджикистане. Здесь ГЧП выступает как альтернатива менее желательному прямому административному воздействию на бизнес для решения правительством проблем и задач в сфере социальной инфраструктуры. Прямое административное вмешательство подрывает устои для развития рыночных отношений и доверие бизнеса, а, следовательно, ухудшает инвестиционный климат, способствует формированию теневой экономики, оттоку капитала и подрыву устойчивости финансовой и банковской систем внутри страны. Правительство может передать часть взятых на себя обязательств в области управления социальной и экономической инфраструктурой, с которой оно не может пока самостоятельно справиться, бизнесу на основе данного партнерства, особенно малому и среднему бизнесу (МСБ) в Таджикистане, которому в обычных условиях, вне государственно-частного партнерства заниматься предпринимательской деятельностью в области развития социальной и/или экономической инфраструктуры не представляется возможным/или рентабельным. Причина – высокие риски, длительный период окупаемости и нерентабельность, т.е. условия, в которых даже крупные и устойчивые компании не всегда соглашаются работать. Государственно-частное партнерство удовлетворяет основным требованиям обоих участников этого вида экономического партнерства – государства и частного бизнеса. Оно создает четкие рамки для всех участников проекта, гарантируя выполнение обязательств и распределение рисков и доходов. Для правительства РТ ГЧП это вовремя и за меньшие деньги созданный инфраструктурный продукт либо услуга для бизнеса – это возможность стабильного и гарантированного дохода. 94 Определение проблемы Контекст аналитического документа: государственно-частное партнерство в сфере строительства социального жилья Проблема ограниченного доступа к качественному жилью для большинства граждан РТ является актуальной. В ближайшем будущем ввиду естественного прироста населения и внутренней миграции в крупные города, прежде всего в Душанбе эта проблема будет усложняться еще больше. Высокая стоимость недвижимости на рынке первичного и вторичного жилья, низкий уровень дохода среди населения не позволяют удовлетворить потребности быстрорастущего населения, значительную часть которого составляют молодые люди. Меняется потребительское поведение молодых людей/семей в желании обособиться и жить отдельно от родителей, что также усиливает потребность в новых жилых помещениях, предложение которых на рынке недвижимости ограниченно и/или недоступно для большинства граждан. Угроза безопасности жизни и здоровью граждан из-за изношенности жилых фондов, большая часть которого была построена в советский период и в которых проживает большинство городского населения республики. Рынок ипотечного кредитования в РТ не развит, а он мог бы облегчить сложившуюся ситуацию в обеспечении граждан качественным жильем (см. Приложение ). Методология и ограниченность исследования В рамках работы над данным аналитическим документом был выбран как качественный метод исследования экспертное интервью с первичными и ключевыми стейкхолдерами. Мнения экспертов о проблеме развития ГЧП и его применении в решении проблемы обеспечения доступным жильем для людей с малым и средним уровнем доходов в Республике Таджикистан были различны, порой в некоторых вопросах диаметрально противоположны. В данном документе ключевые мнения 95 экспертов по каждому из аргументов были обобщены и скорректированы. Помимо данных, полученных от экспертов, велась работа с вторичными данными – исследованиями академического и прикладного характеров. Заявление о намерениях Данный аналитический документ ставит целью рассмотрение вопроса привлечения МСБ в РТ к совместной взаимовыгодной партнерской деятельности в рамках государственно-частного партнерства для решения проблем в сфере социальной инфраструктуры. В качестве эффективного метода решения проблемы обеспечения быстрорастущего населения Таджикистана доступным и качественным жильем предложить развитие сектора социального жилья через привлечение внутренних инвестиций в лице малого и среднего бизнеса в ГЧП проекты с Правительством РТ. Детализация проблемы Проблема дефицита доступного и качественного современного жилья на рынке недвижимости в Республике Таджикистан для граждан с малым и средним уровнем дохода (категория граждан, которая составляет преобладающее большинство среди населения республики) является актуальной. Бурный рост бизнеса в сфере строительства и возведение множества объектов жилого и/или коммерческого назначения, а также крупные государственные проекты по сооружению зданий общественного назначения в последние годы в Таджикистане демонстрируют успешное развитие строительного сектора в экономике. Однако на рынке недвижимости это никак не влияет на улучшение и расширение доступа к современному и комфортному жилью для граждан с низким и средним уровнем дохода. Спрос на недвижимость остается по-прежнему высоким и неудовлетворенным по причине высокой стоимости 96 современного жилья для вышеупомянутой категории граждан. Предложение же на рынке первичного (нового) жилья в большей мере ориентировано на сегмент покупателей с высоким уровнем дохода. Причину высокой стоимости квартир строители объясняют тем, что практически все необходимые стройматериалы им приходится завозить из-за границы. Так, по их словам, более 100 необходимых наименований стройматериалов приходится доставлять из России, Турции, Ирана и Китая. При этом приходится оплачивать крупные пошлины на ввозимые стройматериалы и технику, бензин и ГСМ. Крупные фирмы осуществляют прямые закупки, а мелкие приобретают их на строительных рынках страны. (Источник: «Почему в Душанбе такое дорогое жилье?» Валентина Касымбекова, 07/08/2013, www.asiaplus.tj) Сохранение данного положения вещей без изменения в предоставлении населению доступного современного жилья может создать в ближайшем будущем проблемы в социальноэкономической политике правительства. Таджикистан, в силу географического расположения и демографической ситуации, испытывает дефицит территории, пригодной для экономической деятельности, а также для строительства жилых и/или производственных построек. Ввиду дальнейшего роста населения по причине естественного прироста и внутренней миграции в экономически развитые районы, прежде всего в Душанбе и крупные города возникает вопрос об обеспечении быстрорастущего населения городов доступным жильем. Территория Душанбе, как экономического центра, привлекающего людей из других регионов, увеличивается вширь в основном за счет возведения самими гражданами частных жилых построек коттеджного типа. Эта политика обеспечения жильем поддерживается правительством за счет программы предоставления земель несельскохозяйственного назначения (холмы) под застройку домов. 97 Данная политика, преследуя тактические выгоды и решение проблем на ближайшее время, не учитывает развития городского хозяйства в ближайшем будущем. По мере развития экономики страны, роста благосостояния, а также дальнейшего увеличения населения городов (урбанизация) политика предоставления земель домохозяйствам под строительство жилья будет прекращена по нижеследующим причинам: 1) города не могут долго расти вширь – есть предел, обусловленный рельефом, отдаленностью от основных инфраструктурных магистралей и т.д., т.е. экстенсивный рост городов в долгосрочной перспективе невозможен; 2) рост населения на селе и увеличение частных подворий обуславливают уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения, что негативно отразится на продовольственной безопасности и уровне благосостояния граждан; 3) градостроительная политика будет ориентирована на строительство высотных, многоэтажных сооружений, экономящих пространство – доля коттеджных и малоэтажных домов в общем жилом фонде будет сокращаться; 4) в перспективе, при вероятности политики перехода земли из государственной собственности в частную (приватизация полная или частичная) земля станет тем ценным ресурсом, который многие граждане предпочтут не застраивать под частное жилье, а использовать в своей экономической деятельности. Другими словами, земли под строительство будет еще меньше. Резюмируя вышесказанное, политику предоставления доступного жилья следует рассматривать комплексно, с учетом будущих потребностей и нужд. Важно учесть также вопрос общего износа всего городского жилого фонда, построенного в советский период. В ближайшем будущем при дефиците доступного современного 98 жилья возрастает опасность для жизни и здоровья и проживания в изношенных постройках. ГЧП как предпочтительный вариант решения проблемы Что такое социальное жилье? Следует иметь в виду, что понятие социальное жилье не ограничивается понятием недвижимость, здание или жилой объект, это скорее принцип приобретения услуги, основанной на особых правовых отношениях собственности, а не приобретение собственности как таковой в полное распоряжение. Выражаясь проще, это отношения между экономическими агентами по поводу купли-продажи услуги проживания, основанные на принципе долгосрочной аренды. Основная идея социального жилья лежит в плоскости решения проблемы обеспечения граждан доступным и удобным жильем, когда во главу угла ставится приоритет реализации права каждого индивида на жилье. Однако эту потребность можно удовлетворить, не приобретая права полной собственности (владения, пользования и распоряжения) на жилье. Иными словами, для того, чтобы жить с комфортом в доме, не обязательно его покупать/приобретать в собственность, а можно арендовать на долгий срок. Почему социальное жилье? Решение проблемы дефицита качественного и доступного жилья для населения через реализацию политики социального жилья имеет ряд преимуществ: удовлетворяет потребность населения с низким или средним уровнем доходов в доступном и качественном жилье; позволяет диверсифицировать рынок недвижимости, создавая конкурентную среду, следовательно, ведет к расширению предложения на рынке первичного и вторичного жилья и к снижению цен на жилье; 99 может быть привлекательным для бизнеса как источник стабильного дохода в долгосрочном периоде; смягчает социальное неравенство между категориями граждан по уровню доходов в доступе к качественному жилью; высвобождает часть денежных средств домохозяйств для капиталовложений в другие отрасли экономики, которые могли бы в случае приобретения недвижимости на рынке первичного или вторичного жилья в полную собственность остаться только на этом рынке; устраняет риск потери вложенных средств частных домохозяйств и/или бизнеса в строительство недвижимости с целью приобретения ее в полную собственность (покупка жилья) в случае: невыполнения обязательств строительной компанией (мошенничество); решения государства использовать землю, на которой возводиться или уже построен строительный объект для других целей; непредвиденных обстоятельств, землетрясения, пожара (форс-мажор); социальное жилье в рамках новой градостроительной политики (например, генплан города Душанбе) решит проблему обеспечения доступным и качественным жильем переселенцев, чьи прежние дома были снесены для использования вновь освобожденных территорий под строительство стратегически важных объектов коммерческого и/или общественного назначения, либо иных инвестиционных проектов. Почему ГЧП? ГЧП обладает рядом преимуществ как для государства, являющегося гарантом по обеспечению социальных обязательств перед гражданами, так и для частного сектора, стремящегося к устойчивой прибыли, к четким «правилам 100 игры», гарантированной соглашениями о партнерстве с Правительством РТ, а также: для правительства: участие в ГЧП-проектах - это более эффективный способ решать социальные проблемы, привлекая капитал и менеджмент частного сектора, избегая при этом прямого административного вмешательства и давления на бизнес, что неминуемо отпугивает инвесторов и тормозит развитие рыночных отношений; снижает нагрузку на государственный бюджет для поддержки в рабочем состоянии объектов жилого фонда, а также для строительства новых объектов жилого и/или общественного назначения; повышает авторитет государства перед бизнесом и обществом как партнера, заинтересованного и способствующего развитию частного предпринимательства; для бизнеса: партнерство с государством в ГЧП-проектах - это возможность гарантированного дохода на протяжении длительного периода времени благодаря участию в проектах, ориентированных на решение социальных проблем (обеспечение доступным жильем), что также создает положительный образ предпринимателя в общественном сознании. Как это будет работать? Существует много форм и моделей ГЧП, суть которых заключается в соотношении между партнерами прав собственности, обязательств, сроков, распределения рисков, прибыли, конечных целей/ожидаемого результата после завершения проекта. В сфере строительства, в частности возведения социального жилья оптимальной является модель BOOT (Build – Own – Operate – Transfer/Строительство – Владение – Управление – Передача). Суть ее в следующем: на основе договора о партнерстве и финансовом заключении создается 101 независимая от партнеров внедряющая организация, которая будет работать на основе договора до завершения проекта. Частный бизнес берет на себя обязательство по возведению социального жилья, в соответствии с техническими и иными, оговоренными в договоре требованиями партнера – правительства. Государство в свою очередь обладает широким спектром инструментов для оказания содействия частному бизнесу. Правительство может осуществить часть финансирования, либо приобрести ценные бумаги, если таковые есть у частного лица, либо предоставить ему определенные льготы и преференции: субсидии, налоговые каникулы, упрощение процедур согласований и т.д. В случае получения прибыли от эксплуатации социального жилья государство может выплачивать ее напрямую исполнителю – частному лицу, либо позволить ему получать доходы от конечного потребителя. На всех этапах, в соответствии с договором, государство (как партнер в ГЧП-проекте), социально ответственно перед обществом, должно следить за соблюдением критерия «справедливости», а именно доступности и качества жилья для лиц с низким и средним доходом. Правительство, в случае успешного завершения ГЧПпроекта, относительно вопроса передачи собственности и/или прав на получение прибыли государству либо пролонгирует ГЧП-проект на более длительный срок, либо ГЧП проект перейдет в полное распоряжение государства, после выполнения всех обязательств перед частным партнером, либо третий, идеальный вариант – произойдет приватизация, и проект перейдет к частному партнеру. Приватизация здесь символизирует доказательство эффективности деятельности частного сектора в ГЧП-проекте. Почему малый и средний бизнес в Таджикистане должен принимать участие в ГЧП- проектах с Правительством РТ? Государственно-частное партнерство должно быть инициативой государства, ибо оно необходимо ему в большей 102 степени, нежели частному малому и среднему бизнесу (МСБ), который даже будучи в силе самостоятельно заниматься строительством жилых сооружений, не обязан продавать недвижимость по «справедливым» ценам, ибо социальная ориентация не входит в базовые принципы бизнеса – это обязанность государства. Правительству же не стоит перекладывать решение своих обязательств на бизнес, ибо это нарушение фундаментального права в рыночной экономике - свобода распоряжения собственностью. Для МСБ, заинтересованного в стабильности и гарантиях получения прибыли, участие, вовлеченность в ГЧПпроекты - гарантия развития этого предпринимательского сектора и защиты от прямого административного вмешательства государства в бизнес. Оценка вариантов решения проблемы Ниже представлены положительные и негативные аспекты трех наиболее вероятных вариантов решения проблемы развития сектора социального жилья в Республике Таджикистан. Вариант 1. Решение проблемы дефицита доступного/социального жилья через государственную программу. Актор – Правительство РТ: нет закона или другого нормативно-правового акта о социальном жилье; бюджетный дефицит не позволяет правительству развивать сектор социального жилья за свой счет; текущая политика правительства по обеспечению населения жильем ограничивается преимущественно предоставлением земель несельскохозяйственного назначения под строительство частных домов коттеджного типа; в 2012 г. Правительство г.Душанбе создало государственное унитарное предприятие (ГУП) 103 «Строительство доступного жилья». Эту инициативу властей можно рассматривать, как попытку улучшить ситуацию в жилищной политике. Цель данной организации – предложить населению жилье по более низким ценам за счет предоставления городом земли для строительства, отсутствия необходимости сносить и расселять жителей ветхих построек. Также предполагается удешевить стоимость домов за счет продажи жилья по себестоимости (не считая 25 процентов для покрытия расходов на содержание дома) и без внутренней отделки. Средняя стоимость за 1м2 будет составлять 552 долл. США. (Источник: www.toptj.com от 22.04.2013); данный пример относится к сфере коммерческого, а не социального жилья. Жилье даже с низкой стоимостью недоступно для вышеназванной целевой группы граждан с низким и средним уровнем доходов. Вопрос приоритета в продаже квартир для граждан с низким и средним уровнем доходов, а также принцип свободного доступа для всех желающих приобрести доступное жилье по низким ценам остается нерешенным. Резюме: Правительство не в состоянии в одиночку развивать сектор социального жилья. Большая часть текущего капитального строительства имеет коммерческое/общественное назначение, возводится либо коммерческими структурами, либо за счет заемных средств. На данный момент развитие доступного/социального жилья посредством партнерства с бизнесом в рамках ГЧП-проекта правительство не воспринимает как альтернативу традиционному программному подходу. Вариант 2. Развитие рынка социального жилья за счет МСБ. Актор – предприниматели на рынке строительного бизнеса и недвижимости. 104 Частный бизнес может предложить доступное недорогое жилье на первичном рынке недвижимости и удовлетворить спрос населения с низким и средним уровнями доходов при условии, если эта деятельность будет устойчивой, прибыльной, с минимальными рисками. Для этого необходимы: политика развития внутреннего рынка строительных материалов, что будет способствовать снижению издержек при строительстве и отразится на конечной стоимости жилья; развитие внутренней финансовой/банковской сферы, доступ к недорогим кредитам; развитие рынка страхования; политика оказания прямой помощи бизнесу со стороны государства в виде субсидий, налоговых льгот или иных административных преференций; развитие и диверсификация рынка первичного жилья, что ведет к конкуренции, снижению цен и росту предложения со стороны бизнеса. Резюме: Частный бизнес в Таджикистане может стать эффективной альтернативой ГЧП в развитии сектора социального жилья, если: государство будет субсидировать или оказывать иную финансовую поддержку бизнесу. Однако в данном случае государству оказывать финансовую поддержку, предоставлять субсидии за счет использования средств дефицитного госбюджета проблематично; капитал МСБ позволяет ему быть устойчивым и инвестировать в долгосрочный и медленно окупаемый проект по строительству социального жилья. Таких компаний мало. 105 Вариант 3. Решение проблемы обеспечения населения доступным/социальным жильем через использование государством механизма ГЧП. Актор – проектная организация. Хотя государственно-частное партнерство, как механизм для развития сектора социального жилья, в данной аналитической работе рассматривается как приоритет, необходимо принять во внимание ограничения данной политики: ГЧП не рассматривается правительством как успешный механизм решения социальных и инфраструктурных проблем; институциональные предпосылки для развития ГЧПпартнерства развиты слабо (нормативно-правовые акты, национальные эксперты, административная реформа и т.д.); МСБ в Таджикистане имеет слабые потенциал и устойчивость, сохраняется также недоверие к ГЧП как инициативе государства; социальное жилье не рассматривается как приоритет в социальной политике по обеспечению населения доступным жильем. Резюме: ГЧП, как и другие методы, имеет свои преимущества и недостатки. Не следует рассматривать такое партнерство как универсальное средство в социальной и экономической политике. Государственно-частное партнерство должно рассматриваться в общем русле экономических и социальных реформ в Таджикистане как один из методов. Однако преимущество ГЧП в том, что оно идеально для тех сфер, которые требуют больше времени для отдачи, которые непривлекательны для частного бизнеса, например, социальные проекты. В данной аналитической работе ГЧП рассматривается среди других вариантов решения вышеназванной проблемы как 106 вариант наиболее предпочтительный и оптимальный в данный момент социальной политики. Выводы Рост населения, дефицит земли и износ жилого фонда, построенного в советский период в городах, требуют результативного решения проблемы обеспечения населения доступным и комфортным жильем. Решение проблемы эффективного использования городских территорий под строительство нового жилья должно отвечать требованиям доступности и удобства. Социальное жилье - один из вариантов оптимальных решений. Социальное жилье - это услуга по удовлетворению потребности в комфортном и доступном жилье, функционирующем по принципу долгосрочной аренды. Последняя может длиться несколько десятков лет, при этом собственник дома наделяет жильца правом собственности не в полной мере. ГЧП - это инициатива извне, которая пока не нашла себе явного применения в РТ. Это эффективный при адекватном использовании механизм совместного партнерства, управления, финансирования и создания нового или реконструкция прежнего инфраструктурного объекта в социальной или экономической сферах. Его основная задача снизить нагрузку на государственный бюджет и передать частному бизнесу решение тех проблем, которые бизнес быстрее, дешевле и эффективней. Сторонников государственного вмешательства и участия госсобственности в экономике (кейнсианцев) ГЧП не должно настораживать, ибо основные рычаги управления, права на собственность и активы в полной или частичной мере остаются за государством. Для сторонников свободных рыночных отношений (экономических либералов) ГЧП - это механизм взаимовыгодного партнерского отношения, исключающего одностороннее административное вмешательство в бизнес107 процессы. ГЧП также может рассматриваться в некоторых своих формах как полуприватизация, с последующим полным переходом в частные руки объектов государственной собственности и/или государственных обязательств. Рынок социальных и инфраструктурных услуг обладает высоким потенциалом для развития и получения прибыли для МСБ, для пользователей данных услуг это возможность более качественного удовлетворения своих потребностей. Однако традиционная прерогатива по обеспечению населения социальными услугами и благами остается за государством и рассматривается им как обязательства, взятые в рамках политики построения социального государства. Сектор социального жилья в РТ не рассматривается как перспективный и емкий рынок доступного жилья и как альтернатива для решения проблем в области обеспечения новыми современными домами граждан с низким или средним уровнем доходов. Не учитывается этот аспект и при городском планировании территорий. Рекомендации Разработать программу и законопроект по социальному (доступному) жилью. В концепции данной программы развития социального жилья, а также законопроекта должна лежать гарантия государства для бизнеса в сфере строительства социального жилья. Ввести поправки в Налоговый кодекс РТ об особом налоговом режиме в проектах ГЧП, облегчающем или полностью снимающем налоговую нагрузку на частного партнера, занятого в сфере строительства социального жилья. Включить в генплан г.Душанбе как наиболее густонаселенного города, определяющий территориальное зонирование, участки для возведения социальных домов. 108 В проектах детальных планировок (ПДП) прописать строительство социальных домов в каждом спальном районе города, особенно на окраинах, где наибольшая плотность населения, приезжих из сельской местности. Начать работу над созданием пилотного краткосрочного ГЧП-проекта (до 5 лет) в сфере строительства социального жилья в г. Душанбе для малообеспеченных граждан с привлечением в партнерство МСБ. 109 Государственно-частное партнерство в сфере строительства социального жилья Status quo РТ – страна с низким уровнем дохода на душу населения В РТ наблюдается рост населения Доля молодых людей в структуре населения высока В РТ высок уровень внутренней миграции в города Потребность населения в доступном и качественном жилье не удовлетворена в полной мере Жилой фонд Проблема Проблема обеспеченности жильем в условиях ограниченности территорий и роста населения и изменения потребительского поведения молодых людей/семей в пользу обособленного жилья В ближайшем будущем при дефиците доступного жилья возрастает опасность для Возможные последствия При неудачной политике решения проблемы обеспечения населения доступным и качественным жильем возникает угроза роста недовольства социальной политикой правительства РТ 110 Решение Социальное жилье; через ГЧП/ модель BOOT, оперативное управление; Получение дохода после сдачи социального жилья либо от государства, либо от конечного потребителя услуги – жильцов; Альтернатива Частные строительные компании только они Внешние инвестиционные девелоперские проекты Государственная программа (ГУП «Строительство доступного жилья») Оценка альтернатив При частном строительстве жилья проблема доступности граждан с низким, средним уровнем дохода сохраняется; Вопрос приоритета, а также механизма в продаже квартир для граждан с низким и средним уровнем доходов, а также принцип (многоэтажные дома), построенный в советский период, пришел в негодность Большинство жителей городов живет в вышеназванных домах Для большинства граждан недвижимость является одним из основных объектов инвестиций В РТ стоимость недвижимости на вторичном рынке жилья высока, на первичном рынке (новые дома) стоимость еще выше Качество современных жилых построек вызывает обеспокоенность Территория городов в РТ под возведение жизни и здоровья в изношенных постройках свободного доступа для всех желающих приобрести доступное жилье по низким ценам остается нерешенным. (ГУП «Строительство доступного жилья») Рост расходов госбюджета на поддержание в норме изношенных жилых фондов, а также на строительство новых жилых объектов в рамках работы по переселению жителей из домов, территория которого предназначена для иных целей Высокие цены на недвижимость ограничивает возможность для 111 строительных объектов используется неэффективно Правительство ставит своим приоритетом в городском планировании повышение эффективности используемых территорий под строительство жилых и нежилых объектов Доля одноэтажных коттеджей и бараков (хавли) в городском жилом фонде высока людей с низким и средним уровнем дохода в выборе качественного и доступного жилья Невысокое качество построек современных многоэтажных домов – реальная угроза для людей в сейсмоактивной зоне В соответствии с пунктом 12, количество одноэтажных домов в городах будет сокращаться. Количество многоэтажных домов возрастать В РТ земля является государственной 112 собственностью, что создает потенциальную угрозу для сохранения права собственности граждан на недвижимость Существует риск для вкладчиков/собственников строящегося дома не получить дом в собственность или получить его с худшими качественными характеристиками 113 САФАР АЗИЗОВ Перспективы развития исламских принципов кредитования в Республике Таджикистан Введение Мировой финансовый кризис оставил свои последствия в экономике Таджикистана, (сокращение доли долгосрочных кредитов, финансовые трудности, сокращение депозитных потоков и др.), в банковском секторе республики, и этот факт заставляет экономистов задуматься о путях выхода из сложившейся ситуации. Не секрет, что в финансовом кризисе исламские банки пострадали наименее всего, и причиной этого стали их принципы, которым они следовали. Страны, внедряющие исламский банкинг, в основном используют его как маркетинг. К примеру, Великобритания, внедряя исламский банкинг, надеялась на то, что с развитием исламского вида кредитования увеличится приток прямых иностранных инвестиций с Ближнего Востока. В настоящее время в одной только Великобритании действуют 5 полноценных исламских банков. Таджикистан не должен быть здесь исключением. Внедрения исламских принципов кредитования может послужить фактором привлекательности инвестиционных потоков из стран Ближнего Востока, которые послужат развитию инфраструктуры экономики страны. Исходя из вышесказанного, в Республике Таджикистан начали рассматривать концепцию внедрения здесь исламского банковского дела. Это и стало причиной проведения данного исследования, в процессе которого были определены главные отличия исламского банкинга от западной модели, процентная политика и методы управления рисками. Также были проведены беседы со специалистами банковского дела, с целью определения перспектив развития исламских принципов кредитования в Таджикистане. Были рекомендованы и пути развития исламского банкинга в Таджикистане. 114 Цель и задачи исследования Цель – анализ исламских принципов кредитования и определение перспективы внедрения исламских принципов кредитования в экономику Таджикистан. Задачи: 1. Обосновать преимущества и недостатки исламского банкинга. 2. Определить тенденцию развития банковского сектора в Республике Таджикистан. 3. Определить возможные сценарии перехода к исламскому банкингу в Республике Таджикистан. Выражаю свою признательность за помощь и консультации при подготовке настоящего аналитического отчета следующим лицам: Валериу Прохницкому – исполнительному директору независимого аналитического центра «Expert-Grup» в Молдове; Сайисмонову Р.С.- к.э.н., директору учебного центра Ассоциации банков Таджикистана; Муминовой Ф.М.-к.э.н.,заместителю директора ЦСИ при Президенте РТ; Вазирову С. -к.э.н., старшему научному сотруднику Института экономики и демографии АН РТ; Шарипову Б.М.- к.э.н.-директору Учебного центра ОАО «Агроинвестбанк»; Махкамову Б.Б. к.э.н., старшему научному сотруднику Института экономики и демографии АН РТ. Перспективы развития исламских принципов кредитования в Таджикистане 1. Главные отличия исламского банкинга от западной модели Исламское банковское дело основывается на двух основных источниках: Коране и Сунне пророка Мухаммеда. Что касается западной модели банковского дела, то в ее основе – меркантильные интересы. Ниже приведены основные различия между этими двумя моделями. Традиционные банки (Западная модель) 115 Банк - инвестор, при этом отношения строятся на применении типовых договоров, клиент не имеет возможности внести свои условия в договор и вынужден работать по условиям банка. Клиенты имеют такую возможность лишь в виде исключения. Основа деятельности - процентная разница. Заемный капитал диктует цену своего участия в виде заранее определенной процентной ставки, которая не зависит от результатов его применения и от того, получит ли заемщик прибыль или понесет убытки. Финансируют любой бизнес, не запрещенный действующим законодательством. Исламские банки Банк - партнер, не допускается нарушения принципа «неопределенности» (араб. “zarar”), финансирование и депозитные услуги предоставляются клиентам на беспроцентной основе на условиях участия в прибылях и убытках. Исламские банки финансируют любой бизнес, не запрещенный действующим законодательством и шариатом (все, кроме производства табачной и алкогольной продукции, производства свинины, игорного бизнеса). Исламский банк участвует как в прибылях, так и в убытках клиента. Его деятельность регулируется многочисленными религиозными запретами (араб. «haram»). Но в экономике они выполняют те же функции, что и обычные банки: осуществляют платежи в стране и за рубежом, а также являются финансовыми посредниками. Однако деятельность Исламского банка в качестве финансового посредника резко выделяет его из общего ряда. Если обычный банк при получении средств своих вкладчиков и последующей передаче их другим клиентам назначает цену денег в форме ссудного процента, то исламский, вместо 116 получения процента, делит полученную кредитором прибыль сначала с ним, а потом - со своими вкладчиками. Если предпринимательская деятельность кредитора принесла убытки, то они также делятся между кредитором, банком и его вкладчиками. В итоге вознаграждение Исламского банка или вкладчика является результатом предпринимательской прибыли, а не гарантированным с самого начала и фиксированным по абсолютной величине ссудным процентом — он полностью выведен исламом из экономического оборота. При этом исламская банковская деятельность становится полностью инвестиционной. Касательно процентной политики,в исламской финансовой системе запрещается «ribo», под которой понимается любое неоправданное приращение капитала при займе или при осуществлении торговой сделки. Иными словами, любая заранее определенная ставка, зависящая от сроков и величины займа и не зависящая от успешности инвестиций, называется «ribo» и является запрещенной. Несмотря на запрет фиксированного ссудного процента, «sukuk», как правило, назначаются либо фиксированные ставки, либо плавающие, но однозначно определяемые через другую ставку. В глазах инвесторов это выглядит как обыкновенный процент по облигациям. Тем не менее законы ислама в данном случае не нарушаются, поскольку средства, полученные от выпуска «sukut», не выдаются в виде других кредитов и не вкладываются в валюту, а инвестируются в реальные активы, которые генерируют равномерные денежные потоки и по которым арендатор платит равные арендные платежи в случае «idjora». (араб. “idjora» означает аренда). Таким образом, многочисленные контракты, применяющиеся в исламской финансовой системе, позволяют исламским банкам осуществлять весь спектр традиционных банковских операций. Причем, на первый взгляд, в силу низкой рискованности их операций и высокой степени обеспеченности 117 контрактов реальными активами, исламские банки должны быть более устойчивыми, чем традиционные. В то же время не стоит забывать о том, что исламские кредитные организации также сталкиваются с определенными рисками. Для того чтобы определить перспективу исламских принципов кредитования в Таджикистане, следует определить тенденцию развития банковского сектора и показать изменения в структуре сводного баланса банковской системы Таджикистана. 1. Определение тенденций развития банковского сектора Сложившийся на данный момент финансовый рынок Таджикистана можно охарактеризовать как развивающийся больше однобоко, с абсолютным преобладанием в нем банковских структур, а в функциональной форме - денежного капитала с финансовыми инструментами. В настоящее время банки представляют примерно 95% от общих активов банковской системы в Таджикистане. Микрофинансовые организации (МФО) составляют примерно 3% системы; доля других небанковских финансовых организаций (НФО) незначительна, а вторичный рынок ценных бумаг только начинает формироваться, тогда как первичный рынок охватывает только государственные ценные бумаги. В экономике современного Таджикистана значение системы банковского кредитования неизмеримо возрастает. Растут объемы кредитных вложений банков в экономику республики (график 1). 118 График 1. Кредитные вложения банковской системы в экономику республики (млн. сомони) 8 000,0 5 668,5 6 000,0 4 000,0 2 000,0 3 977,2 6 288,6 7 016,8 5 886,1 4 647,6 1 091,5 1 286,3 2 323,0 450,9 522,6 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 *Источник: www.nbt.tj Данные показывают, что кредитные вложения снизились в 2010 г. на 68% по отношению к 2009 г. Причиной этому стал финансовый кризис. Если обратить внимание на динамику, то можно заметить, что в 2012 г. сумма кредитных вложений достигла докризисного уровня. Это свидетельствует о том, что финансовый кризис фактически приостановил рост кредитных вложений на три года. Необходимо отметить, что до сих пор в общем объеме выданных ссуд преобладают краткосрочные ссуды, а долгосрочных мало, и это связано с краткосрочностью депозитов. Республике ещё далеко до так необходимого ей инвестиционного бума. Одна из главных причин – отсутствие долгосрочной ресурсной базы, преобладание в экономике «коротких» денег. Инвестиционные программы предприятия финансируют, главным образом, за счёт собственных средств. Краткосрочные кредиты обслуживают движение оборотных средств, т.е. простое воспроизводство капитала. Отношение кредитных вложений к ВВП является одним из показателей эффективности денежно-кредитной политики. В 2012 г. объемы кредитных вложений к ВВП составили всего 15%. 119 График 2. Объемы выданных кредитов банков и НФО к ВВП 31,1 35,0 30,0 30,5 32,2 24,9 25,0 20,0 15,0 18,8 19,6 19,4 17,7 17,8 13,4 11,0 10,0 5,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 *: Рассчитано по показателям: nbt.tj Относительно низкий уровень показателя является отражением невысокого экономического потенциала и следствием неэффективной денежно-кредитной политики страны. График 3. Кредитные вложения банков и МФО по отраслям (млн. сомони). 5 000,0 4 500,0 4 000,0 3 500,0 3 000,0 2 500,0 2 000,0 1 500,0 1 000,0 500,0 - 4 652,5 4 124,2 2 995,63 205,7 2 384,8 2 526,4 1 630,8 1 450,8 390,1414,3 60,8 3 811,1 2 890,6 2 262,8 1 544,4 1 636,1 771,2 805,0 108,4 692,1 320,3 481,3 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Производство товаров 120 Услуги * Рассчитано по: Статистический бюллетень Национального банка Таджикистана. 2012. № 13. Кроме того, структура кредитных вложений показывает, что кредитные вложения направлены преимущественно в сферу обращения и финансовый сектор, а не в сферу производства. График 4. Кредитные вложения банков и МФО по отраслям ( в % к общему) 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 - 86,5 79,3 72,8 74,0 70,7 62,6 70,2 63,5 54,3 51,3 50,9 37,4 29,3 29,8 36,5 13,5 20,7 48,749,1 45,7 27,2 26,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Производство товаров Услуги * Рассчитано: по Статистический бюллетень Национального банка Таджикистана. 2012, №13. В 2011 г. выданные кредиты банков по отраслям экономики составили 7 016,8 млн. сомони и увеличились по отношению к предыдущему году на 1 130,7 млн. сомони. Снижение финансирования банков в сельском хозяйстве на 22,7% в 2009г. стало следствием финансового кризиса, из-за которого банки не смогли своевременно возвратить выданные кредиты, и для постоянной ликвидности средств они начали финансировать сферу торговли (внутренняя и внешняя торговля). Поэтому финансирование сферы услуг в 2009 г. и увеличилось на 22,7%. 121 Но для развития национальной экономики очень важно наращивание объемов кредитования отраслей производства товаров, в особенности промышленности и сельского хозяйства. Для этих отраслей крайне важны долгосрочные кредиты, но пока преобладают краткосрочные ссуды, что значительно снижает эффект выданных средств на экономический рост. Потребность в финансовых ресурсах испытывает весь реальный сектор экономики, но особенно острый недостаток в финансовых ресурсах испытывает сфера производства. Это можно объяснить следующими причинами: различием в скорости обращения капиталов; объемом необходимых финансовых ресурсов - величина финансовых ресурсов, необходимых для сферы услуг, невелика по сравнению с величиной ресурсов, необходимых для сферы производства; большой налоговой нагрузкой сферы производства до недавнего времени; невысокой конкурентоспособностью отечественного производства и др. Все это связано, прежде всего, с невысокой ролью банковского сектора в решении инвестиционных проблем, прежде всего реального сектора. Конечно, с одной стороны, это отражение экономического потенциала страны. Но с другой стороны, это отражение и экономического состояния ее субъектов, уровня финансовых возможностей ее населения и степени доверия к банковской системе. В общем объеме активов банковской системы Таджикистана доля депозитов (основная форма вклада населения) составляет 29% от кредитов. Сумма депозитов населения в 2012 г. составила 4 927,3 млн. сомони, увеличившись по сравнению с 2006 г. в 3 раза. Это, несомненно, отражение позитивных тенденций в экономике страны и свидетельство улучшения благосостояния населения, но в целом эти показатели невысоки в силу низких доходов населения, в то время как отсутствие эффективного 122 механизма трансформации сбережений населения в инвестиции не способствует укреплению инвестиционного потенциала страны. В настоящее время работа по привлечению свободных средств населения в виде депозитов сосредоточена и ограничена в рамках только 14 банков и 30 микродепозитных организаций, действующих больше и ограниченно в крупных городах, хотя основная масса населения проживает в сельской местности (около 73%) и не может воспользоваться их услугами. Этому препятствует и ограниченный перечень предлагаемых банками и микродепозитными организациями финансовых инструментов, не отвечающий их сложившимся потребностям в сбережении. Удельный вес привлеченных депозитов составляют лишь 11% ВВП, что также является самым низким показателем. Например, соотношения депозитов к ВВП в среднем составляют около 30% ВВП в странах с низким уровнем доходов и 55% ВВП в странах со средним уровнем доходов, что, соответственно, примерно в три и пять раз выше уровня в Таджикистане на конец 2008 г. В целом особенностями формирующегося в республике механизма трансформации сбережений населения в инвестиции являются: наличие значительного объема неорганизованных сбережений; слабость банковской системы как основного в республике института, аккумулирующего сбережения населения, не способного наращивать объемы кредитов для финансирования инвестиционных проектов; фактически полное отсутствие фондового рынка; отсутствие широкого спектра понятных и доступных населению финансовых инструментов; 123 Усиление роли государства в формировании эффективного механизма трансформации сбережений населения в республике могут способствовать: обеспечение последовательности в проведении пенсионной реформы; создание благоприятных условий для развития институциональных инвесторов; совершенствование налогового механизма; разработка и принятие законов, способствующих функциональному и институциональному развитию банковской системы; развитие фондового рынка; формирование информационной среды, способствующей повышению финансовой культуры населения. По состоянию на 2012г., в республике действуют 16 банков, 1 небанковская кредитная организация и 124 микрофинансовых организации. Увеличение числа банков в 2012 г. произошло за счет открытия ЗАО «Дочерний банк Национального банка Пакистана в Таджикистане». Рост количества кредитных организаций, филиалов и их дополнительных структурных подразделений способствует увеличению доступа населения к кредитным ресурсам, и для удовлетворения спроса населения активы банков играют немаловажную роль. Общие активы банковской системы за 2012г составили 8 884,2тыс. сомони (1 866,4 тыс. долл. США) и увеличились по сравнению с концом 2011г. на 581,8 тыс. сомони (122,2 тыс. долл. США). Внедрение исламского банкинга в стране увеличит долю активов банковской системы по отношению к ВВП, так как для стабильного развития экономики активы банковской системы должны составлять не менее 60-80% к ВВП.Этот фактор имеет огромное значение для всей экономики, так как занимает весомую долю в структуре ВВП. 124 Оценка рисков и возможностей исламского банкинга: преимущества и недостатки В процессе работы были проведены беседы со специалистами банковского дела. По словам директора Учебного центра ОАО «Агроинвестбанк», к.э.н. Шарипова Б.М., «исламский метод кредитования подразумевает более глубокие и тесные взаимодействия банков и клиентов, поэтому кредитные отношения будут более жесткими, так как требование по ответственности реализации кредитного проекта ложится обоюдно на обе стороны. Если кредитование по западным моделям предполагает, что банки дистанцируются от ответственности по выдаваемым кредитам, то при исламском принципе кредитования ответственность убытков возлагается на обе стороны». Действительно, отношения банков с клиентами будут более тесными, если ответственность будет ими разделяться. При этом подход к клиентам будет более осторожным. Знание своих клиентов в кредитных отношениях способствует сокращению банками рисков и убытков. Но возникает следующий вопрос: станут ли банки более надежными? Как отметила заместитель директора ЦСИ при Президенте РТ, к. э. н. Муминовой Ф.М., «во всем мире исламский метод кредитования идет в рамках действующих банков и кредитных организаций, как одно из подразделений, соответственно, та часть ресурсов, которые будут направлены на кредитование по исламским методам, будет незначительной в активах и пассивах банков. Поэтому говорить о повышении устойчивости банков вряд ли актуально в ближайшие годы». Действительно, новый продукт несет риски и на первом этапе говорить об устойчивости банков преждевременно, пока доля этих продуктов не будет составлять хотя бы половину активов, необходимо время для адаптации наших банков к исламским методом кредитования 2. 125 По мнению старшего научного сотрудника Института экономики и демографии АН РТ, к. э. н. Вазирова С., «наибольшую заинтересованность касательно внедрения исламского принципа кредитования имеет население, так как более 90% населения Таджикистана являются приверженцами ислама. Исходя из этого, можно сказать, что ведение бизнеса на основе шариата более востребовано среди населения, как и внедрение исламского метода кредитования. Кредитные организации, действующие на территории Таджикистана, тоже в этом заинтересованы, так как исламский продукт может послужить методом привлечения инвестиций или ресурсов для проведения банковских операций. В исламском банкинге Малайзии, Пакистана, Афганистана, Ирана и других стран, где банковские системы созданы на принципах шариата, имеется широчайший перечень исламских продуктов, не исключая кредиты, депозиты и операции с ценными бумагами Этот перечень насчитывает около 100 видов, но в Таджикистане функционируют только два – три вида исламских видов кредитования. При беседе со специалистами ОАО «Агроинвестбанка», был задан вопрос: каковы место исламских банков и их влияние на банковскую систему Республики Таджикистан? На данный момент исламскими банками в Таджикистане считаются дочерний банк «Национального банка Пакистана в Таджикистане» и два иранских банка ЗАО БСТ ТИСТ «Точпромбонк» и ЗАО «Кафолатбонк». Их влияние пока незначительно, учитывая те объемы ресурсов, которые у них размешены, и их роль не будет влияющей, её можно определить как поддерживающую и компенсирующую. В Таджикистане идет разработка законопроекта исламского банкинга. Национальный банк Таджикистана и Международная консалтинговая компания “ZaidIbrahim&Co” (Малайзия) подписали соглашение о сотрудничестве в сфере развития исламского банкинга. Согласно подписанному соглашению, малазийская компания в целях развития 126 банковской системы будет разрабатывать законопроект “Об Исламском банкинге в Таджикистане”. По словам, директора учебного центра Ассоциации банков Таджикистана Сайисмонова Р.С., данный законопроект уже представлен парламенту для утверждения и к концу 2013 г. будет принят новый Закон «Об исламском банкинге в Таджикистане». Исламские банки имеют свои преимущества и недостатки (таблица). Таблица. Преимущества и недостатки банков и их отличие от западной модели Исламские банки Преимущества Процентная ставка не взимается Справедливое распределение рисков между инвестором и заемщиком Финансовые ресурсы формируются за счет необеспеченных депозитов - вкладчики участвуют в прибылях и убытках, таким образом, снижается риск банкротства Способствуют развитию предпринимательства и предоставлению Недостатки Участие в долях прибыли, многие предприниматели выразили недовольство этим требованиям Гарантии вкладов, которые они не предоставляют своим инвесторам и вкладчикам, а значит, вкладчик имеет риск потери своих вкладов Кредитные отношения более жесткие. 127 исламских Отличие исламских банков от традиционных банков Кредитные отношения основываются на процентной разнице, принципами которой являются срочность, платность и возвратность Отечественные банки не участвуют в риске кредитора и требуют возврат кредита, независимо от того, является клиент состоятельным или нет. Гарантируют возврат вкладов (депозитов) и с процентами Отечественные банки, предоставляют краткосрочные Кредиты долгосрочных кредитов. Отсутствует интегрированный рынок долговых обязательств. Тем самым исключается возможность перетока денег с одного рынка на другой, что и способствует стабильности такой системы Наличие правила «закота»: исламские банки собирают закот у акционеров и отдают полученные деньги нуждающимся. При этом исламские банки позволяют использовать закот на микропроекты, которые были бы в интересах бедных. Тем самым повышается их социальная значимость в снижении уровня бедности Запрет работы на рынке опционов, форвардов и фьючерсов является ещё одной причиной стабильности исламской банковской системы, так как исключает возможность спекулятивных действий и доля долгосрочных кредитов в экономики страны мала _ Имеют возможность перетока денег с одного рынка на другой _ Отечественные банки не имеют правила «закота» и ведут свою деятельность исключительно во благо и для получения прибыли Проблема альтернативных издержек, заключающаяся в наличии избыточной ликвидности и невозможности вложений в долговые обязательства Традиционные банки проводят операции на рынке опционов 128 3. Основные выводы и рекомендации С развитием исламского банкинга в Таджикистане, увеличится приток прямых иностранных инвестиций с Ближнего Востока, что будет способствовать увеличению доли долгосрочных кредитов в экономике, по сути, исламские банки выдают кредиты наподобие инвестиционных вложений и на долгий период. Таким образом, исламские банки могут способствовать развитию реального сектора экономики страны. Имея в виду их недостатки, для дальнейшего развития исламского банкинга в Республике Таджикистан необходимо провести ряд мероприятий. Во-первых, активизировать информационноразъяснительную работу в средствах массовой информации (СМИ): 1) рассмотрение возможности создания специального интернет портала, посвященного исламскому финансированию; 2) размещение информации о деятельности действующих лицензируемых исламских финансовых организаций; 3) подготовка информации о принятых мерах по развитию исламского финансирования в Республике Таджикистан для направления в МИД, с целью дальнейшего распространения в загранучреждения Республики Таджикистан. Во-вторых, необходимо способствовать развитию рынка исламских финансовых услуг в Таджикистане: 1) содействовать открытию исламского окна внутри отечественных банков и дать возможность адаптации отечественных банков к исламским банковским операциям, также содействовать процессу внедрения исламского страхования; 2) разработать стратегию слияния отечественных банков, находящихся на стадии ликвидации, с исламскими банками, что будет способствовать стабильному развитию банковской системы РТ. 129 В-третьих, нужно начать подготовку кадров в вузах страны по менеджменту исламского банкинга или менеджменту исламской финансовой экономики: 1) включить дисциплину «Основы исламских финансов» для студентов экономических направлений; 2) внедрить изучение методологии и опыта исламской финансовой индустрии (в том числе подготовки таджикских специалистов в сфере исламского финансирования) в таджикских высших учебных заведениях; 3) проводить круглые столы и дискуссии по вопросам исламского финансирования с привлечением ученых и практиков; 4) создать учебно-аналитический центр по изучению исламского финансирования на базе высшего учебного заведения; 5) рассмотреть возможности направления на обучение в зарубежные вузы таджикских специалистов для подготовки кадров в области исламского финансирования. Исламский банковский глоссарий Мудараба - специальное партнерство. Деньги вкладчика такой программы являются не просто депозитом, а инвестициями в то дело (торговлю или предприятие), куда банк, с согласия клиента, вкладывает его деньги. После получения дохода от дела исламский банк делится прибылью с клиентом. Мушарака - регулярные проценты. В данном случае вкладчик способен получить большую долю прибыли, чем при «мудараба», однако при одном условии, если банковское дело «прогорит», то клиент понесет убытки вместе с банком в равных частях Мурабаха – финансирование банком коммерческих операций. К примеру, банк намерен вложить деньги в торговлю - купить от своего имени товар для последующей перепродажи. Для распределения рисков клиент и банкир 130 договариваются о наценке на товар. Также банк имеет и другие продукты для своей деятельности Кард-уль-Хасан - беспроцентная ссуда Иджара - лизинг ИджараТумма Аль Бай - аренда с правом выкупа Сукут - исламские ценные бумаги Истисна - фьючерсы - соглашения на срок Хиба - премиальное участие Бай Битхаман Аджил - сделка с отсрочкой платежа Бай уль-Ина - продажа с правом выкупа Вакала - агентские услуги Такафул - исламское страхование Вадиа - хранение ценностей в банке Бай Салям - авансовый платеж 131 МОЁНШО МАХМАДБЕКОВ Программа реинтеграции таджикских трудовых мигрантов: преимущества и недостатки 1.1 Предпосылка исследования Трудовая миграция стала одним из таких явлений в современном обществе Таджикистана, которое напрямую затрагивает различные аспекты жизни и неоднозначно влияет на различные секторы экономики страны. В последние годы исследователи обратились к анализу особенно актуальных проблем трудовой миграции - экономических, демографических, социальных последствий. Важное значение имело изучение влияния денежных переводов мигрантов на жизнь общества и экономику страны, глубоко исследовались проблемы здоровья трудовых мигрантов, их образования и многое др. 61 Однако неисследованными остались вопросы вернувшихся и выдворенных трудовых мигрантов и проблемы их реинтеграции в обществе. Некоторое количество трудовых мигрантов, находясь в миграции, приобретает опыт, получает определенные навыки. Но по возвращении на родину большинство из них чувствует себя ненужными и невостребованными. Они не знают, какие действия необходимо предпринять, чтобы стать полноценными членами общества по возвращении. Многие из них после того, как вернулись на родину, хотят найти работу, наладить жизнь и начать свой бизнес. Однако за истекшие годы в стране до сих пор не разработан четкий механизм реинтеграции трудовых мигрантов, вернувшихся на родину. В последние годы были предприняты некоторые меры по созданию законодательной базы и центров реинтеграции трудовых мигрантов. Так, в июле 2010г. при поддержке АКТЕД, в рамках проекта «Развитие потенциала и обмен информацией с целью увеличения положительного влияния См.например: Олимова С., Боск И.. 2003; Умаров Х., Ульмасов Р. 2006; Хакимов П., Махмадбеков, 2011. 61 132 трудовой миграции на рост и развитие сельских общин», финансируемый Европейской Комиссией совместно с Государственным Агентством социальной защиты, занятости населения и миграции (Госагентства) Министерства труда Республики Таджикистан была начата работа по созданию Центра реинтеграции трудовых мигрантов (Центр). Данный Центр был создан с целью развития социальной и профессиональной реинтеграции трудовых мигрантов, возвращающихся на родину. Основные функции Центра заключались в предоставлении индивидуальных консультаций возвращающимся мигрантам, оказании помощи помощь в проведении оценки своих профессиональных навыков, трудоустройстве вернувшихся мигрантов, поддержке в открытии трудовыми мигрантами собственного бизнеса. В том же году филиалы Центра были открыты в Согдийской и Хатлонской областях Республики Таджикистан, но деятельность указанных Центров в структуре Госагентства Минтруда себя не оправдала и практически через полгода их работа была приостановлена. Между тем Центры реинтеграции трудовых мигрантов были созданы в сжатые сроки, с ограниченным финансированием. Идея и создание этих Центров были хорошим примером интеграции в общество депортированных мигрантов и готовности соответствующих государственных структур оказать им помощь и поддержку. Необходимо предпринять соответствующие меры, чтобы эти Центры действительно выполняли свои функции при соответствующем финансировании, а пользователи услуг этих Центров могли легко интегрироваться в общество, находя достойную работу и источник дохода. Обеспечение успешного функционирования этих Центров внесет свой вклад в политику государства в области социальной защиты, занятости и миграции, т.е. будет иметь синергический эффект. В данном аналитическом отчете проанализирована существующая законодательная база по теме исследования, 133 выявлены существующие пробелы, а также предложены меры по улучшению оказания услуг целевой аудитории. Данный отчет предназначен для лиц, определяющих политику в области миграции и занятости населения, т.е. отделу занятости и миграции аппарата Президента Республики Таджикистан, Министерству труда и социальной защиты населения Республики Таджикистан и Миграционный службы при Правительстве Республики Таджикистан. 1.2. Цель исследования Целью данного исследования является содействие в улучшении оказываемых услуг Центрами реинтеграции, совершенствование деятельности Центров занятости населения и повышение эффективности их работы. Данное исследование поможет лучше понять качество оказываемых услуг, акцентировать внимание лиц, принимающих решения, на существующих проблемах в Центрах реинтеграции и предпринять соответствующие меры по улучшению ситуации. 1.3. Методология исследования Вследствие ограниченности финансовых ресурсов в данном исследовании был использован только один из видов качественного метода исследования. Были проведены глубинные интервью с соответствующими экспертами, что позволило выявить существующие проблемы и сделать соответствующие заключения и рекомендации. При написании данного аналитического отчета также была использована информация из вторичных источников. Глубинные интервью были проведены с экспертами в области миграции, лицами, определяющими политику, одновременно являющимися непосредственными исполнителями Программы миграционной политики страны. Представители Министерства труда и социальной защиты населения РТ, Миграционной служба при Правительстве РТ 134 выступили в качестве основных информантов. Интервью были проведены на основе заранее разработанного опросника. 1.4. Дорожная карта Во введении освещены проблемы политики, проанализирована существующая законодательная основа, определены цель и задачи исследования, изложена его методология. При изучении проблемы анализировался международный и внутренний опыт по реинтеграции мигрантов. В государствах, имеющих многолетний опыт в области реинтеграции трудовых мигрантов, имеются разные формы и механизмы по оказанию разного рода услуг мигрантам в целях возвращения в общество полноценного гражданина для осуществления дальнейшей трудовой деятельности и активного участия в развитии экономики своей страны. К примеру, можно привести опыт Филиппин и нашей республики в реализации программ реинтеграции бывших мигрантов, поскольку Таджикистан в недавнем прошлом имел положительный опыт в этой области (реинтеграция участников прошедшей гражданской войны, бывших беженцев и внутренних перемещенных лиц62). Учитывая масштабы трудовой миграции в Республике Таджикистан, можно твердо утверждать, что устойчивость проекта гарантирована, ибо в настоящее время множество Чрезвычайным фактором, вызвавшим вынужденную миграцию из Таджикистана, стал внутренний межтаджикский конфликт, который продолжался с лета 1992г. по июнь 1997г. и унёс более 50 тысяч жизней только за первый год конфликта. Гражданская война вызвала самую мощную (третью) волну оттока населения из Таджикистана. В период с 1992 по 1993 гг. каждый пятый житель Таджикистана стал беженцем или внутренним перемешённым лицом (ВПЛ). С начала конфликта с 1992г. по 1995г. из Таджикистана эмигрировали 284,6 тыс. человек, за пределы страны бежали более чем 255 900 беженцев, из которых более 60 тысяч нашли убежище в Афганистане, остальные - в странах СНГ, внутри страны переместились 679 653 ВПЛ. 62 135 людей нуждается в поддержке такого рода института, как Центр реинтеграции трудовых мигрантов. Создание Центров реинтеграции имеет особую значимость для той категории лиц, которые нуждаются в социально-правовой поддержке, а также для оказания всесторонней помощи и необходимых услуг трудовым мигрантам и членам их семей. Данное исследование позволило выявить основные проблемы Центров реинтеграции: отсутствие координации действий между Министерством труда и социальной защиты населения и Миграционной службой при Правительстве РТ; отсутствие соответствующей квалификации у специалистов Центров занятости населения и психологов в данных Центрах; ограниченное финансирование; отсутствие базы данных о депортированных мигрантах. В выводах и рекомендациях даются конкретные предложения Министерству труда и социальной защиты населения РТ, Миграционной службе при Правительстве РТ совместно с Агентством по статистике при Президенте РТ, и Министерству здравоохранения необходимо выработать механизм по учету этой категории мигрантов. Сбор данных и обновление базы данных должны осуществлять регулярно (количества выдворенных, устроенных на работу в пределах страны и др.) 2. РЕИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ 2.1. Международный опыт по реинтеграции мигрантов В государствах, имеющих многолетний опыт в области реинтеграции и реабилитации трудовых мигрантов, имеются разные формы и механизмы по оказанию разного рода услуг мигрантам в целях возвращения в общество полноценного гражданина для осуществления дальнейшей трудовой деятельности и активного участия в развитии экономики своей страны. 136 Забегая вперед, отметим, что на постсоветском пространстве нет опыта по созданию Центров реинтеграции депортированных мигрантов. Одним из положительных опытов и примеров может послужить опыт Филиппин. В этой стране в структуре Министерства труда и занятости, которое ведает вопросами трудовой миграции, функционирует департамент по приему и оказанию содействия мигрантам и безработным гражданам. Ежегодно в целях развития малого и среднего бизнеса, а также создания новых рабочих мест с соответствующей заработной платой, из бюджета государства выделяется не менее 400 млн. песо (примерно 85 млн. долл. США) в виде краткосрочных кредитов. Эффективность данного вопроса и результативная прозрачная деятельность выражаются в том, что ежегодно уровень безработицы в Филиппинах снижается на 1%, и такой успех отмечается мировыми экспертами. 2.2. Внутренний опыт по реинтеграции мигрантов Несмотря на проблемы в реализации программ реинтеграции бывших мигрантов, в Таджикистане все же имеется положительный опыт в этой области, и связан он с реинтеграцией участников прошедшей гражданской войны в рамках проекта «Реинтеграция бывших боевиков в мирную жизнь», который успешно был реализован Миссией МОМ в РТ с 2001 по 2004 г. С самого начала проекта сотрудники МОМ совместно с другими партнёрами в лице Министерства обороны, МЧС, Пограничных войск, Министерства труда и занятости населения, а также местных Хукуматов разработали совместный план действий. Был определён список лиц, которые попадали под сокращение по всем районам. Проект был успешно реализован в г.Душанбе, ГБАО, Хатлонской области и PPП. В ГБАО - в г.Хорог, Шугнанском, Рушанском, Ванчском и Дарвазском районах, в Хатлонской области - в г. Куляб, Дангаринском, Восейском, Фархорском, Хамадони Муминабадском, Ховалингском и Кумсангирском районах; в 137 районах республиканского подчинения – Вахдатском районе и районе Рудаки. Всего были заполнены анкеты для более чем 3500 человек; сведения об образовании, специальности, состоянии здоровья, навыках, опыте работы. Для них были проведены тренинги на тему «Начни и совершенствуй свой бизнес», в которых приняли участие более 1800 человек. После проведения тренингов, где участников в течение 5 дней подробно обучали введению бизнеса, маркетингу, составлению плана доходов и расходов, они выбирали идею для своего бизнеса и заполняли бизнес-планы. Потом перед кредитной комиссией, созданной из числа сотрудников МОМ, Центров занятости населения районов и местных НПО, они защищали свои бизнес-планы и получили льготные кредиты по очень низким процентам, т.е. меньше одного процента годовых в размере от 300 долл. и более сроком до одного года. Всего кредиты по республике получили более 1300 бывших боевиков, это почти 350 000 долл. США. Многие из участников тренингов успешно работали, получали кредиты по второму и третьему разу, стали успешными предпринимателями и сейчас владеют большими торговыми центрами. Таким образом, данный проект был реализован успешно и оказал содействие в установлении стабильности и безопасности во всех регионах страны. Данный положительный опыт может быть применен в текущей программе реинтеграции трудовых мигрантов. 2.3. Центры реинтеграции и их функции в РТ Наше исследование является первой попыткой определения эффективности государственной политики в этой области. Создание Центров реинтеграции особенно важно для той категории лиц, которыми не занимаются государственные структуры и которые нуждаются в социально-правовой поддержке, а также в оказании всесторонней помощи и необходимых услуг трудовым мигрантам и членам их семей. Поток трудовых мигрантов в Республике Таджикистан с 138 каждым годом увеличивается. Учитывая множество проблем и нерешенных вопросов в области трудовой миграции, а также в социально-правовой защите трудовых мигрантов и членов их семей, реализация данного проекта должна обеспечить результативность анализируемой нами сферы. По оценкам экспертов, трудовые мигранты Таджикистана наиболее уязвимы и не подготовлены для конкуренции на рынке труда, и, конечно, деятельность в этой области должна отличаться многогранностью и многофункциональностью. Центр реинтеграции должен осуществлять следующие функции: предоставление индивидуальных консультаций возвращающимся мигрантам; помощь в проведении оценки своих профессиональных навыков; трудоустройство вернувшихся мигрантов; поддержка в открытии собственного бизнеса; содействие агентствам занятости в трудоустройстве возвратившихся трудовых мигрантов: осуществляет мониторинг, оценку и прогнозирование миграционных процессов, принимает меры по урегулированию вопросов миграции населения. Основная причина неудачи проекта по созданию таких Центров заключалась в том, что не было тесного сотрудничества с органами государственной власти и Миграционной службой. Последняя осуществляет статистический учет выезда и въезда трудовых мигрантов – граждан Республики Таджикистан, а также иностранных граждан, прибывших в страну в целях трудоустройства. В связи с этим, в настоящее время в сотрудничестве с международными организациями, аккредитованными в Таджикистане, рассматривается вопрос о создании поименного банка данных трудовых мигрантов, что даст возможность для индивидуальной и коллективной работы с ними. В соответствии с Положением о Миграционной службе, утвержденной постановлением Правительства Республики 139 Таджикистан, на данную службу возложены вопросы социально-правовой защиты трудовых мигрантов, организация профессионального обучения мигрантов, проведение информационно-разъяснительной работы, оказание услуг, координация деятельности государственных органов в сфере трудовой миграции, создание общественных и иных структур в целях реализации поставленных задач и др. 2.4. Проблемы реализации политики в области реинтеграции мигрантов По данным Миграционной службы при Правительстве Республики Таджикистан, ежегодно свыше 800 тысяч граждан Таджикистана работают за пределами страны, при этом более 95% из них трудятся в Российской Федерации. За последние годы численность граждан Таджикистан, привлеченных к административной ответственности и утративших право повторного выезда в Россию, составила более 70 тысяч человек. Основными проблемами Центров реинтеграции являются: o отсутствие координации действий между Министерством труда и социальной защиты населения и Миграционной службой при Правительстве РТ; o отсутствие базы данных о депортированных мигрантах; o отсутствие соответствующей квалификации у специалистов Центров занятости населения и психологов в данных Центрах; o ограниченное финансирование. Все вышеперечисленные проблемы можно решить с минимальными затратами, но при обязательной координации действий между соответствующими структурами. Например, налаживание координации действий между Министерством труда и социальной защиты населения и Миграционной службой при Правительстве РТ позволит избежать дублирования функций, улучшить качество оказываемых услуг, 140 заложить основу для создания базы данных по депортированным мигрантам и распределению полномочий для достижения общего синергического эффекта. Другая важная проблема - низкая квалификация сотрудников в Центрах занятости и отсутствие в них психологов. Повысить квалификацию можно в сжатые сроки путем проведения краткосрочных обучающих тренингов, но при этом маловероятно, чтобы специалисты остались работать в этих Центрах, так как в них низкая заработная плата. Обучение новых кадров может оказаться и малоэффективной мерой, если специалисты не будут обеспечены соответствующей заработной платой. Ограниченное финансирование может свести на нет все попытки по улучшению ситуации. Следовательно, без должного финансирования не стоит ожидать кардинального изменения ситуации. Однако наряду с увеличением финансирования следует обратить внимание и на эффективное использование уже выделенных средств. Например, затраты можно снизить за счет сокращения дублирования функций между структурами или путем совместного финансирования, в рамках полномочий и функций соответствующих структур. ВЫВОДЫ Согласно мнениям экспертов и трудовых мигрантов, Центры по реинтеграции трудовых мигрантов наряду с имеющимися функциями, с целью эффективного выполнения своих прямых обязанностей, могут выполнять и дополнительные функции: проводить ежедневный прием трудовых мигрантов, возвратившихся на родину, предоставлять индивидуальные консультации по вопросам: приобретения профессиональных навыков; обучения и переобучения в Центрах профессиональной подготовки с выдачей подтверждающего документа в виде удостоверения или сертификата; трудоустройства в организациях и предприятиях, независимо от форм собственности на 141 территории Республики Таджикистан; поддержки в области развития малого и среднего бизнеса с разъяснениями механизма решения вопросов в данной сфере; а также предоставлять информацию о свободных рабочих местах в разных сферах экономики страны; с учетом имеющейся информации и формирования банка данных, содействовать структурным подразделениям Миграционной службы по вопросам трудоустройства возвратившихся трудовых мигрантов, оказания им действенной помощи в прохождении процессов реинтеграции и реабилитации; осуществлять сбор данных по организациям и предприятиям Республики Таджикистан, независимо от форм собственности, с целью трудоустройства возвратившихся трудовых мигрантов на основании официально поступивших заявок от этих работодателей; осуществлять сбор информации об организациях и предприятиях, фирмах и частных агентствах, занимающихся привлечением иностранной рабочей силы в Республику Таджикистан с целью трудоустройства в них трудовых мигрантов – граждан республики, возвратившихся на родину; предоставлять свободный доступ к банку данных по вакансиям и предложениям рабочей силы для трудовых мигрантов и работодателей, оказывать помощь трудовым мигрантам в подборе подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников из числа возвратившихся трудовых мигрантов; вести учет и составлять банк данных об обратившихся в Центр трудовых мигрантах с целью повышения их профессионального уровня; осуществлять мониторинг, оценку и прогнозирование миграционных процессов, проводить совместную работу с соответствующими органами государственной власти по 142 урегулированию вопросов миграции населения на территории Республики Таджикистан; содействовать в функционировании и обновлении базы данных работников (возвратившихся трудовых мигрантов) и работодателей; изучать и прогнозировать спрос и потребности на рабочую силу с учетом реальной ситуации в сфере занятости населения Республики Таджикистан; участвовать в разработке и реализации проектов как с государственными, так и с международными организациями по развитию инфраструктуры сельской местности (села) и тем самым лоббировать вопросы по созданию новых рабочих мест с соответствующей заработной платой, учитывая, что основную часть возвратившихся трудовых мигрантов составляют выходцы из села; проводить совместную работу с исполнительными органами государственной власти (хукуматы) в городах и районах по вовлечению средств трудовых мигрантов в развитие экономики страны, малого и среднего бизнеса, организацию разного рода производств и тем самым обеспечивать возвратившихся трудовых мигрантов постоянной работой; проводить конференции, семинары, встречи, разъяснительно – информационную работу по вопросам миграции, издавать информационные материалы в области миграции, организовывать мероприятия при участии средств массовой информации; привлекать для решения миграционных вопросов научные и иные организации, ученых и специалистов. Выполнение всех вышеизложенных функций представляется возможным при четком разделении и делегировании полномочий между соответствующими структурами/заинтересованными сторонами (на республиканском уровне и на местах), при соответствующем 143 финансировании, при использовании имеющегося финансирования с учетом нужд и требований, а также при наличии надежной базы данных по депортированным мигрантам и формирования подушевной схеме финансирования. На основе анализа вторичных данных, изучения мнений экспертов, международного опыта и имеющегося опыта в стране по реинтеграции мигрантов можно сделать следующие основные выводы: изучение мнений экспертов, положительного внутреннего и международного опыта, анализ вторичных данных, изучение мнений самих вернувшихся мигрантов позволяют еще более конкретизировать существующие проблемы и определить дальнейшие шаги по улучшению ситуации. Изучение мнений последних должно быть приоритетным в дальнейших исследованиях; в силу объективных причин в настоящий момент Центры по реинтеграции не справляются с поставленными перед ними задачами, поскольку механизм реализации программы по реинтеграции трудовых мигрантов требует доработки; при принятии программы по реинтеграции трудовых мигрантов не был учтен предыдущий положительный опыт и международный опыт в данном вопросе; Центры не имеют информации о количестве выдворенных трудовых мигрантов, не ведется целенаправленная работа в этом направлении, дальнейшая судьба мигрантов остается неизвестной. РЕКОМЕНДАЦИИ Министерству труда и социальной защиты населения РТ, Миграционной службе при Правительстве РТ совместно с Агентством по статистике при Президенте РТ и Министерством здравоохранения необходимо разработать механизм по учету вернувшихся мигрантов. Сбор данных и обновление базы данных должны осуществляться ежемесячно (количество выдворенных, устроенных на 144 работу в пределах страны, прохождение курсов реабилитации и т.д.); в стране возник дисбаланс между гражданами, имеющими и не имеющими современные рабочие профессии. Поэтому Министерству образования и Министерству труда и социальной защиты населения Республики Таджикистан необходимо в ближайшие годы провести своеобразную «революцию» в системе профессионально-технического обучения, иначе граждане Таджикистана утратят свои позиции на внутреннем и внешнем рынках труда; Министерству здравоохранения Республики Таджикистан необходимо вести мониторинг и исследования о состоянии здоровья прибывающих трудовых мигрантов. Поскольку министерство не имеет полных данных об уровне заболеваемости возвратившихся трудовых мигрантов, ибо такого рода исследования за период независимости государства не проводились. 145 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. ЛИТЕРАТУРА Олимова С., Боск И.. Трудовая миграция из Таджикистана. – Душанбе, 2003. Олимова С., Мамаджонова Н., Торговля людьми в Таджикистане, 2006. июль. Умаров Х., Ульмасов Р. Внешняя трудовая миграция в Таджикистане (причины, проблемы, последствия, регулирование). Душанбе: Ирфон, 2006. Khakimov P., Mahmadbekov M. Economic Dynamics of Labour Migrant Remittances in Tajikistan, www.iom.tj/publications/html Khakimov P., Mahmadbekov M., Environmental change and forced migration scenario in Tajikistan, 2008, www.each-for.eu Хакимов П., Сбор данных относительно трудовой миграции и статистическая система в Республике Таджикистан // Обзор существующих источников данных и методологических аспектов. Проект МОТ/ЕС «Регулирование трудовой миграции как инструмент регионального сотрудничества и развития в Центральной Азии», 2010 г. (ЮНИСEФ) Воздействие трудовой миграции на детей мигрантов, оставшихся в Таджикистане. Душанбе, 2011. Международная федерация по правам человека (FIDH), май 2011г. Таджикистан: экспорт рабочей силы – какой ценой? 146 АБДУЛНАЗАР АБДУЛНАЗАРОВ Отсутствие доступа кыргызов Мургабского района к информации таджикских СМИ и анализ возможности социального последствия Данное исследование основано на анализе многочисленных интервью с представителями разных слоев кыргызоязычных жителей Мургабского района, в основном с населением джамоата Аличур и кишлака Модиен. Всего было проведено 120 встреч с семьями с охватом 35 человек в фокус-группах, состоялись беседы с представителем Хукумата ГБАО, с представителями Хукумата Мургабского района, его управлений, а также неправительственных организаций, находящихся на территории района. Важность проблемы Кыргызоязычное население Мургабского района имеет малый доступ к информации таджикских СМИ. Объясняется это, с одной стороны, незнанием таджикского и русского языков этим населением, а с другой, ограничением доступа к СМИ на кыргызском языке. Анализ сложившейся ситуации негативно влияет на политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь населения, что, конечно, может привести к непредсказуемым последствиям. Так, кыргызоязычное население плохо информировано об изменениях, происходящих во внешнем мире, о своих правах, обязанностях и предназначенных ему льготах. Речь идет приблизительно о 8000 - 10000 человек, которые после распада Советского Союза не имеют необходимого доступа к СМИгазетам, журналам, теле- и радиопередачам. Две странички на кыргызском языке в одной из газет, конечно, не могут удовлетворить « информационный голод» этой части населения Таджикистана. 147 Причин трудного доступа кыргызов Мургабского района к СМИ много. Одна из них: 80% населения района - это представители другой нации, нетитульной. Мургабский район граничит с тремя государствами Афганистаном, Китаем и Кыргызстаном. Согласно информации экспертов, Мургабский район, по сравнению с другими районами республики, имеет богатые ископаемые ресурсы. Здесь прекрасные природные ландшафты, несмотря на суровый климат, водятся дикие животные. Все вышеизложенное привлекает тысячи туристов. Мургабский район год за годом все больше привлекает внимание и соседних, и дальних государств. Между тем как собственное государство Таджикистан не обеспечило кыргызское население Мургабского района никакими видами СМИ на кыргызском языке. При такой ситуации государство может потерять контроль над этим районом или часть его территории, население которой будет ориентироваться на другие государства. И одной из важнейших причин складывающейся ситуации является то, что из-за отсутствия информации население Мургаба начинает реально отставать во многих аспектах жизни от мировых процессов. Именно поэтому Мургабский район и был выбран для проведения аналитического исследования. Краткая информация о Мургабском районе Мургабский район находится на территории ГорноБадахшанской автономной области, общая площадь - 38442,2 кв. км. Общее население района – 16 900 человек. Был образован 27 октября 1932 г., согласно решению бюро ГорноБадахшанского областного комитета Компартии Таджикистана от 25 августа 1932 г. «О проведении районирования». Мургабский район расположен в восточной части ГорноБадахшанской автономной области. На севере граничит с Ошской областью Киргизии, на востоке - с Синьцзян-Уйгурским 148 автономным районом Китая, на юге — с провинцией Бадахшан Афганистана. На западе граничит с Ишкашимским, Рошткалинским, Шугнанским, Рушанским и Ванчским районами ГБАО, на северо-востоке - с Тавильдаринским и Джиргатальским районами республиканского подчинения Таджикистана. В состав Мургабского района входят один Мургаб, и 6 сельских джамоатов [2]. город — Административное деление и общее количество населения Мургабского района Сельская община Аличур Гожобердибаев Каракуль Кызылрабат (село) Токтомуш Мургаб Рангкуль Население 1788 (кооно коргон) 3532 1471 6365 1165 149 Главой Мургабского района и его правительства является Председатель Хукумата, который назначается Президентом Республики Таджикистан. Законодательный орган Мургабского района — Маджлис народных депутатов, избирается всенародно на 5 лет. Согласно статистике, 35% населения живут в центре района, а остальные в кишлаках. Основной деятельностью жителей района является животноводство. Из общего числа населения (17 500), которое проживает в районе, 13 000 составляют кыргызы, остальные являются таджиками. Официальные языки - таджикский и кыргызский. Действующие средства массовой информации в Мургабском районе В районе печатается одна газета - «Сарикул», которая выходит один раз в месяц. Состоит из 4-х страниц, две из которых - на таджикском языке и две- на кыргызском. Газета государственная, тираж 500 экземпляров в месяц. 90% экземпляров данной газеты распространяются между подписчиками и лишь незначительная часть – примерно 10%, продается в центре района. Судя по данным, полученным из многих источников, на уровне джамоатов почти 95% сотрудников госучреждений являются подписчиками данной газеты. Подписка на газету для государственных сотрудников является принудительной. Кроме этой газеты, на территории района больше не распространяется никаких средств информации. Из центра Горно-Бадахшанской автономной области (г. Хорога) поступает незначительное количество областной газеты «Бадахшон» на таджикском языке, которая тоже в основном распространяется среди государственных сотрудников по подписке. Еженедельные газеты, например «Чумхурият», «Садои Мардум» доставляются в районный центр непостоянно. По сведениям сотрудников госучреждений района и области, только на 60% территории района действуют таджикские 150 телевизионные каналы: «Бахористон», «Сафина» и «ТВ 1». Другие зарубежные и республиканские каналы можно посмотреть только при наличии параболических антенн. Но, к сожалению, 95% населения района не в состоянии приобрести такие антенны из-за их высокой стоимости. Из 90 хозяйств в джамоате Аличур, с которыми проводились беседы, только у 9 хозяйств были такие антенны. Жители кишлака Модиен - это всего 8 семей, и все они – кыргызы. Только одна семья имеет параболическую антенну. Программы радио (как республиканские, так и зарубежные) можно слушать только благодаря специальному радио, которое стоит очень дорого и не каждая семья может его приобрести. Из 90 семейств только 3 хозяйства слушают две или три программы посредством такого радиоустройства. Конечно, такое незначительное количество СМИ ограничивает доступ кыргызоязычного населения к информации. Такая ситуация вызывает его недовольство, но, к сожалению, по словам сотрудников местного хукумата, для решения проблемы по доступу населения Мургабского района к СМИ никаких мер не предусмотрено. На двух страничках местного издания публикуются в основном сведения только о Мургабском районе. Примечательно, что большинство кыргызоязычного населения района не знает таджикского языка. Сегодня решить задачу со СМИ имеются реальные возможности, а не решается она из-за того, что местный и региональный хукуматы не придают ей значения. Между тем организация и издательство одной - двух газет на кыргызском языке не требуют больших денежных средств и других ресурсов. Если же в этих газетах будут публиковать интересные материалы, то население во многом окупит их. Таким образом, данная проблема требует внимания со стороны ответственных лиц. При проведении трех фокус – групп, в беседах с населением (90 человек - жителей джамоата Аличур), специалисты выяснили, что основная проблема доступа к 151 средствам массовой информации для кыргызоязычного населения - это отсутствие этих средств. Другая не менее важная проблема – 70% населения, кроме кыргызского, не владеет больше никаким другим языком. В связи с этим, каждый год приблизительно 35-40% выпускников средних школ продолжают свою учебу в учебных заведениях Республики Кыргызстан. В школах дети получают образование в основном на кыргызском языке. Хотя не все в достаточной степени понимают официальный кыргызский язык, тем не менее, общение на этом языке для них доступно. Основная проблема школ с кыргызским языком обучения - нехватка книг на этом языке. В кыргызоязычных школах учащиеся изучают таджикский язык с помощью книг на киргизском языке. Некоторая часть книг на этом языке была подарена государственными и негосударственными организациями Кыргызской Республики. Для примера приведем статью из социальных сетей: «АКИpress-Фергана (Ош) - Общественной организацией «Кыргыз Эл» Кыргызстана 22 ноября 2009 года в здании Мургабской районной администрации ГБАО Республики Таджикистан была передана гуманитарная помощь Мургабскому району Таджикистана в размере более одного миллиона сомов: это 36 разновидностей учебной и художественной литературы для безвозмездной передачи этническим кыргызам Мургабского района. Представитель «Кыргыз Эл» Эркин Абдыкадыров торжественно передал более 20000 тысяч книг на кыргызском языке раису Мургабского района Майрамбеку Тойчиеву. В конце встречи жители района выразили свою благодарность, было отмечено, что книги будут распространены более 13 кыргызским школам и библиотекам. Добавим, что «Кыргыз Эл» работает над формированием чувства патриотизма, национального самосознания, сохранения национальных традиций, обычаев, 152 развития национального творчества, а также оказывает поддержку этническим киргизам, проживающим за пределами Кыргызстана». Именно недостаточное знание таджикского языка является основной проблемой кыргызоязычного населения Мургабского района, так как основная часть средств массовой информации издается только на таджикском языке. Например, в кишлаке Модиен (8 семей - 58 человек) только один аксакал села знает таджикский язык и переводит по необходимости населению газеты и журналы. Из всех печатных средств информации населению доступны только две страницы газеты «Сарикул» на кыргызском языке. При проведении фокус-групп выяснилось, что большое количество людей не информировано о новостях в Республике Таджикистан. Например, закончившие школу три года назад не знают имени Президента Республики Таджикистан. «По-моему, год назад был Курбонбек Бокиев», - сказал один наш собеседник. Пока мы говорим в основном о населении, которое проживает в центре джамоатов, но, судя по неофициальным данным, 35% населения данного района проживают в горах и долинах, потому что основное занятие жителей района скотоводство. И это население, кроме кыргызского языка, больше никакими другими языками не владеет. Между тем 500 экземпляров газеты «Сарикул», конечно, не могут удовлетворить потребности киргизского населения, тем, более что они не получают ее в срок (см. таблицу). 153 Джамоат Аличур Мургаб Аличур Аличур Кол-во,чел. 1 12 53 24 Ответы Да, получаю каждый месяц 1 раз в три месяца Один раз в полгода Пока до нас доходит информация, она уже устарела Доступ к кыргызским СМИ Во времена Союза Таджикистан и Кыргызстан имели много общего. После же распада Советского Союза обе республики столкнулись с определенными трудностями. В Таджикистане началась гражданская война, что привело к экономическому и политическому кризису. В этот период население Мургабского района было изолировано от происходящего из-за закрытия дорог, что обусловило нехватку продуктов питания. В связи с этим жители Мургабского района были вынуждены перебраться в Республику Кыргызстан, где они и получали информацию о событиях в Таджикистане. Сейчас кыргызоязычное население района Мургаб тоже имеет больше доступа к СМИ Кыргызстана, чем СМИ Таджикистана. Почти 45% населения с помощью приемников могут слушать три радиопередачи Республики Кыргызстан. Люди, у которых есть параболические антенны, могут смотреть от четырех до восьми телепередач этой республики. В магазинах местных продавцов, которые привозят товар в основном из Кыргызской Республики, можно увидеть от 2-х до 4-х изданий газет и журналов. Не всегда эти издания поступают своевременно, но они всегда есть в наличии. Наиболее часто встречаются две газеты – «ОБОН» и «ЛЕДИ КG». Даже в джамоате Аличур, который находится на расстоянии более чем 100 км от центра района, можно встретить газеты, изданные в Кыргызской Республике. 154 По словам продавца, основными покупателями газет и журналов являются женщины-домохозяйки. Особым спросом у них пользуется газета «ЛЕДИ КG». На вопрос «Вы более осведомлены о новостях в Республике Таджикистан или Республике Кыргызстан?» мы получили следующие ответы: Джамоат Аличул Мургаб Аличул Мургаб Кол-во, чел. 15 38 33 4 Ответы О новостях Таджикистана О новостях Кыргызстана О новостях Кыргызстана О новостях Таджикистана На вопрос «Вы в основном получаете информацию из СМИ Таджикистана или Кыргызстана?» были получены следующие ответы: Джамоат Аличур Мургаб Аличур Мургаб Кол-во, чел. 10 30 36 14 Ответы Из СМИ Таджикистана Из СМИ Кыргызстана Из СМИ Кыргызстана Из СМИ Таджикистана Как показывают данные опроса, население района в основном читает киргизские СМИ и осведомлено о новостях Кыргызстана лучше, чем о новостях Таджикистана. Возможные социальные последствия О возможных социальных последствиях говорилось в фокус-группах, в которых участвовали в основном специалисты, представители местной власти, местных СМИ. Надо отметить, что откровенно о негативных последствиях ограничения 155 доступа кыргызоязычного населения района к СМИ Таджикистана никто не высказался. Тем не менее, эти негативные социальные последствия были отмечены. Они сводятся к следующему: 1) внешнеполитическое воздействие (в том числе Кыргызстана) на кыргызоязычное население Мургабского района увеличивается с каждым годом (продолжение учебы большинства выпускников в Кыргызии; всего 35% из них возвращаются в район; 2) кыргызоязычное население района находится в информационном вакууме, который могут заполнить своей информацией зарубежные страны путем использования своих СМИ (в том числе и СМИ Республики Кыргызстан); 3) Кыргызстан заинтересован в информированности населения района. Кыргызские СМИ население района использует больше, чем СМИ Таджикистана. В связи с этим интерес киргизоязычного населения к соседней республике увеличивается. Есть риск, что многие жители Мургабского районам могут избрать своим постоянным местом жительства Кыргызстан; 4) население имеет недостаточно информации об успехах и достижениях Таджикистана, поэтому его внимание «переключается» на государства, о которых оно имеет больше информации; 5) из-за отсутствия информации население не может защитить свои права, не может использовать льготы, которые предусмотрены со стороны государства, потому что ничего о них не знает; 6) если в общеобразовательных школах района перестанут изучать таджикский язык, то в дальнейшем он утратит свои позиции в районе. В госучреждениях со временем вся документация будет на таджикском языке, и знание кыргызского языка не понадобится, (действующий Закон Таджикистана «О языке» требует знания таджикского 156 языка. Тот, кто не знает таджикского языка, не сможет работать в хукумате). Рекомендации 1. Местный хукумат должен увеличить тираж газеты «Сарикул», продавать ее следует по низкой цене или даже раздавать бесплатно и вовремя предоставлять в джамоатах района. В связи с отсутствием электричества, в районе более пяти лет нет возможности пользоваться Интернетом, радио и телевидением. Эту проблему следует поставить на повестку дня. 2. Необходимо для местной организации района организовать частное издательство на кыргызском языке. 3. Джамоаты должны вовремя предоставлять читателям газеты (как на таджикском, так и на кыргызском языках) в отдаленных кишлаках, чтобы они знали о том, что происходит в мире и соседних государствах. 4. Обучение на кыргызском языке в средних школах следует постепенно заменить обучением на таджикском языке. 157 ФИРУЗ САИДХОДЖАЕВ Межбюджетные трансферты: механизм регионального развития Резюме Данная работа посвящена рассмотрению системы межбюджетных трансфертов РТ как механизма повышения уровня регионального развития. На наш взгляд, размеры межбюджетных трансфертов следует определять по четким процедурам и формулам, отказавшись от действующих принципов балансирования между доходами и расходами местных бюджетов. Межбюджетные отношения должны быть направлены главным образом на устойчивое развитие государства, его регионов - как в экономическом, так и в социальном плане. Основным инструментом распределения финансовых ресурсов служит система межбюджетных трансфертов, то есть средств, которые безвозмездно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой. Как известно, большинство городов и районов республики имеют программы социально-экономического развития, которые должны содействовать повсеместному региональному развитию, сейчас они не увязываются с процессом формирования бюджета на местном уровне и поэтому не получают достаточной финансовой помощи из него. В работе предлагается создать Фонд поддержки регионов, средства которого направлялись бы на реализацию проектов по местному развитию. В работе даются некоторые рекомендации по улучшению системы межбюджетных трансфертов в РТ, которые смогут содействовать развитию административнотерриториального деления. При внедрении методики системы межбюджетных трансфертов необходимо также уделить внимание проблемам повышения заинтересованности местных органов власти в 158 региональном развитии, увеличения объема налоговых и неналоговых доходов бюджета, укрепления финансовой базы региона и снижения уровня зависимости местного бюджета от финансовой помощи из республиканского бюджета. Работа состоит из введения, трех глав, рекомендаций, библиографии и приложений. В первой главе рассматриваются вопросы необходимости регионального развития в РТ, пути их решения. Во второй главе анализируется система межбюджетных трансфертов как один из действенных механизмов регионального развития. Третья глава посвящена влиянию существующей системы межбюджетных трансфертов на региональное развитие и представлены рекомендации по ее совершенствованию. Введение Национальная стратегия развития Таджикистана (НСР) на период до 2015 г. выдвинула на повестку дня, как приоритетные, реформы регионального развития и системы управления государственными финансами. НСР предусматривает необходимость повышения эффективности государственных расходов и реформу управления государственными финансами (УГФ). Более эффективное распределение ресурсов и расходование государственных средств рассматриваются как факторы, способствующие повышению качества и доступности социальных услуг, а также как факторы достижения Целей развития тысячелетия и регионального развития. По мнению большинства экспертов и международных организаций, будущее развитие Республики Таджикистан будет определяться устойчивым региональным развитием, решением проблемы бедности и осознанием последствий изменения климата. Так, по мнению представителя ПРООН, расчет Индекса развития человеческого потенциала в Таджикистане и анализ его результатов показывают, что только сочетание двух тенденций – стимулирование экономического роста в регионах 159 и позитивных социальных изменений в условиях и образе жизни населения - может обеспечивать устойчивый и динамичный рост. Формирование устойчивого роста человеческого потенциала на перспективу предполагает определение приоритетов развития и разработку эффективных механизмов региональной политики для различных областей и районов страны, в том числе с учетом климатического фактора развития63. Подходы к экономическому развитию на уровне регионов и механизмы их реализации до сих пор находятся на стадии разработки. Между тем задача местного развития занимает особенно важное место в реализации национальных и отраслевых стратегий и программ, и одним из механизмов ее решения является использование системы межбюджетных трансфертов. Все бюджеты бюджетной системы РТ – от республиканского до местных – представляют собой единый финансовый "организм", который будет нормально функционировать только тогда, когда бюджет каждого уровня бюджетной системы, как инструмент реализации финансовой политики государства, будет способен к взаимодействию с иными звеньями бюджетной системы. Эта система будет выполнять функции распределения и перераспределения финансовых ресурсов на вверенной территории, осуществляя тем самым финансовое обеспечение публичных функций и устойчивое социально-экономическое развитие на всей территории страны. В настоящей работе затронуты вопросы предоставления межбюджетных трансфертов как фактора местного развития и достижения реализации 7 задач Стратегии УГФ, предложены механизмы повышения эффективности межбюджетных трансфертов в республике. 63 http://news.tj/ru/newspaper/article/natsionalnye-osobennostichelovecheskogo-razvitiya-v-tadzhikistane 160 Несмотря на архиважное, даже стратегическое значение выравнивания бюджетной обеспеченности в целях устранения диспропорций в экономическом развитии областей, городов и районов Таджикистана и обеспечения равных социальных прав граждан, независимо от места проживания, ситуация с предоставлением межбюджетных трансфертов до сих пор лишена ясности и прозрачности на всех уровнях бюджетной системы. Как отмечается в Предварительном обзоре прогресса реформы фискальной децентрализации в Таджикистане, подготовленного ODI (Институт развития зарубежных стран), ключевой проблемой нынешней системы межбюджетных трансфертов является то, что она основана не на прозрачных и системных правилах, которые являются лучшими в международной практике управления государственными финансами. Согласно им осуществляются трансферты на базе четких процедур, критериев и формул. По результатам исследования «Индекса открытости бюджета», проведенного Международным бюджетным партнерством (IBP), Таджикистан в рейтинге IBP оказался в числе стран, не отвечающих основным стандартам прозрачности. Республика набрала всего 17 баллов из 100 возможных, оказавшись на последнем месте среди стран СНГ, которые представлены в рейтинге. Улучшение системы межбюджетных трансфертов в дальнейшем сможет содействовать повышению баллов в данном рейтинге. Как отмечается в Стратегии повышения уровня благосостояния населения Республики Таджикистан на 20132015 г., для достижения стратегических приоритетов, целей и задач усовершенствования государственного управления целесообразно решить проблему непрозрачности бюджетного планирования и слабого соответствия бюджета национальным 161 приоритетам64. Решение данного вопроса может способствовать региональному развитию и повышению уровня благосостояния республики. Предлагается введение системы выделения категориальных и выравнивающих грантов вместо ныне действующей системы выделения финансовой помощи местным бюджетам в форме дотаций, субвенций. Предлагаемая система выделения межбюджетных трансфертов успешно действует в ряде зарубежных стран, например в соседнем Кыргызстане. Внедрение данной системы не требует дополнительных финансовых средств со стороны Правительства РТ и может способствовать реализации пункта 7 «Развитие фискальной децентрализации» Стратегии управления государственными финансами РТ. 1. Необходимость регионального развития Обеспечение устойчивого экономического развития, которое нацелено на повышение уровня и качества жизни населения страны, является стратегической целью Правительства Республики Таджикистан. Устойчивое развитие Республики Таджикистан определяется, прежде всего, необходимостью быстрейшего выхода из социально-экономических трудностей, повышением уровня жизни населения, региональным развитием, вхождением в мировое сообщество, сохранением добрососедских отношений с другими странами мира и взаимовыгодным сотрудничеством. Таджикистан всецело поддерживает мировые тенденции развития, направленные на решение глобальных проблем. Идейные принципы и методологические подходы «Повестки дня на XXI век», выдвинутые на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г.), цели развития, изложенные в Декларации Тысячелетия, принятой Генеральной Стратегии повышения уровня благосостояния Республики Таджикистан на 2013-2015 гг. С.19. 64 162 населения Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., Политическая декларация и План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (сентябрь 2002 г.)и др. легли в основу многих национальных программ развития. Развитие городов и районов с учетом национальных интересов считается одним из путей, определяющих экономическую политику и обеспечивающих устойчивое экономическое развитие страны. Как отмечается в Послании Президента РТ Эмомали Рахмона Маджлиси Оли РТ, одним из направлений обеспечения реализации стратегических целей и установленных приоритетов, обеспечения долгосрочного развития является продолжение экономических реформ и обеспечение стабильного развития регионов страны65. Города и районы РТ различаются по уровню развития, это объективная реальность. У кого-то много конкурентных преимуществ, а у кого-то совсем мало. Во всех странах выигрывают крупнейшие агломерации, важны также ресурсные преимущества. В развитых странах быстрее развиваются территории с высокой концентрацией человеческого капитала, создающего инновационную экономику. Есть и другие конкурентные преимущества — развитая инфраструктура, выгодное географическое положение. Поэтому во всем мире государства не развиваются равномерно, везде есть и лидеры и аутсайдеры. Власти любой страны решают две разные задачи — поддержать аутсайдеров, чтобы не допускать явного неравенства, а также способствовать реализации конкурентных преимуществ. Это две части региональной политики — выравнивающая и стимулирующая. Их вектор разный, поэтому оптимальный баланс найти непросто. Не менее важны четкие «правила игры» — прозрачные и основанные на разумных критериях. Послание Президента Республики Таджикистан Эмомали Рахмона Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 26 апреля 2013 г. 65 163 В годы независимости приоритетное значение в республике стало придаваться развитию городов и районов. К сегодняшнему дню почти 90% государственных инвестиционных проектов реализуются на территории городов и районов страны. В этот период на развитие городов и районов ГБАО было направлено 4,8 млрд. сомони, Хатлонской области - 10,7 млрд., Согдийской области – 12 млрд., город Душанбе – 7 млрд., городов и районов республиканского подчинения - 8 млрд. сомони66. Несмотря на это, в настоящее время проблемы экономического и устойчивого развития регионов в РТ являются определяющими и для экономического роста страны, и для повышения уровня благосостояния ее населения. Устойчивое региональное развитие обеспечивается совокупностью социальных, экономических, политических и других взаимосвязанных процессов, позволяющих увеличивать потенциал региона с целью Программа социальноудовлетворения потребностей экономического развития населения и повышения его региона - основной благосостояния. среднесрочный программный документ, определяющий стратегические цели, задачи и основные направления развития региона и необходимые ресурсы по достижению стратегических целей развития региона. (Закон Республики Таджикистан «О государственных прогнозах, концепциях, стратегиях и программах социальноэкономического развития Республики Таджикистан») Возможности для стимулирования развития В последние годы для достижения устойчивого развития регионов в большинстве городов и районов республики разрабатываются и реализуются программы социально-экономического развития местностей. Данные 66 Там же 164 программы социально-экономического развития региона в обязательном порядке учитывают стратегические цели развития страны, в том числе и Цели развития тысячелетия, и обеспечивают их реализацию с учетом характерных особенностей каждого региона. Программа развития региона разрабатывается местным исполнительным органом государственной власти и утверждается решением местного представительного органа государственной власти. Для обеспечения устойчивого регионального развития и реализации Программы развития региона бюджетное регулирование является одним из важных регулирующих механизмов экономического подъема городов и районов и повышения уровня жизни населения. Наличие стимулирующей функции бюджетного регулирования является отличительным признаком бюджетных отношений от финансовых, она призвана обеспечить заинтересованность органов власти различных уровней в социально-экономическом развитии территорий, с помощью проведения работы по мобилизации дополнительных поступлений в бюджет, эффективном расходовании средств и т.д. Стимулирующая функция означает, что с помощью бюджетного регулирования государство должно создавать мотивацию органов власти различных уровней к социальноэкономическому развитию территорий, субъектов хозяйствования - к применению современных технологий и высокопроизводительных основных средств, инвесторов - к вложению временно свободных денежных средств в экономически эффективные и социально значимые проекты и т.д. 165 Межбюджетные трансферты: механизм регионального развития Важнейшей предпосылкой для успешной реализации бюджетно-налоговой политики местных органов государственной власти в Республике Таджикистан служит эффективный механизм бюджетного регулирования развития территорий. Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем отчислений от регулирующих налогов и предоставления финансовой помощи в виде дотаций, субвенций, субсидий. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны введены с обретением независимости республики, они постоянно совершенствуются, но этот процесс остается всё ещё незавершенным. В настоящее время по-прежнему остро ощущается потребность в разработке научно-методических подходов – организации межбюджетных потоков на уровне к местных органов власти и создании соответствующих рабочих методик распределения финансовых ресурсов, поступающих в нижестоящие бюджеты. Отказ от формализованного подхода при предоставлении финансовой помощи приводит к субъективизму в распределении средств между местными бюджетами. Для обеспечения данной цели, как отмечается в Послании Президента РТ Эмомали Рахмона Маджлиси Оли РТ, следует принять необходимые меры дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений на основе принципов выполнения взаимных обязательств их участниками, повышения полномочий местных исполнительных органов государственной власти по выполнению бюджета и обеспечению финансирования принятых ими обязательств. По нашему мнению, одним из механизмов достижения данных целей является повышение эффективности системы 166 межбюджетных трансфертов67 в РТ. Это утверждение корреспондирует с результатами изучения организации межбюджетных отношений, изложенными в работах ученых, например, Хасанова А.Р., который призывает к разработке и утверждению методики расчета межбюджетных трансфертов в РТ68. Как показывает передовой международный опыт, развитая система межбюджетных трансфертов дает необходимый импульс для достижения целей местного развития. В большинстве стран особое внимание уделяется необходимости создания в регионах прочной финансовой основы, в том числе на базе разработки четких и прозрачных формул выделения межбюджетных трансфертов, как связующего звена между приоритетами социально-экономического развития местности и проводимой государственной бюджетной политикой. 2. Система межбюджетных трансфертов в РТ Для РТ весьма актуальным вопросом является поиск путей совершенствования механизмов системы межбюджетных трансфертов, так как на современном этапе большое число регионов нуждается в финансовой поддержке в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, на фоне узкого круга регионов-доноров. Эта диспропорция с внутренними экономическими и социальными проблемами обусловлена рядом объективных причин, в их числе: неоднородность и специфичность развития административно-территориальных единиц, отдаленность от центра и труднодоступность отдельных В данной работе под межбюджетными трансфертами понимается финансовая помощь местным бюджетам, оказываемая в форме дотаций, субвенций, бюджетных ссуд и иных форм финансовой помощи, предусмотренных законодательством Республики Таджикистан. 68 Хасанов А.Р. О межбюджетных отношениях в РТ // Материалы IV Душанбинской международной научно-практической конференции. Душанбе, 2012. С. 70-75. 67 167 территорий, наибольшая концентрация промышленного производства на севере страны и др. Такая диспропорция может и должна быть уменьшена путем применения механизмов межбюджетных трансфертов при соблюдении принципов равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности между бюджетами разных уровней бюджетной системы, при формировании и развитии объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, стабильности установленных правил распределения финансовой поддержки между областями, городами и районами. Систему межбюджетных трансфертов в Республике Таджикистан необходимо рассматривать в контексте общей стратегии реформ системы управления государственными финансами. 20 марта 2009 г. был принят Указ Президента РТ «Об утверждении Стратегии управления государственными финансами РТ на 2009-2018 гг.». Данная стратегия устанавливает принципы, приоритеты и этапы реформирования системы государственных финансов. План действий УГФ является неотъемлемой частью указанной Стратегии. План действий предусматривает выполнение семи краткосрочных и среднесрочных задач, классифицированных следующим образом: (1) задачи краткосрочного периода; (2) задачи среднесрочного периода; (3) задачи долгосрочного периода. Задачи краткосрочного периода: Задача 1: увеличение стабильности, достоверности, полноты и прозрачности бюджета. Задачи среднесрочного периода: Задача 2: четкое распределение полномочий на центральном уровне власти. Задача 3: развитие национального потенциала УГФ. Задача 4: совершенствование системы сдержек и противовесов. Задача 5: повышение эффективности процесса бюджетирования, основанного на политике. 168 Задачи долгосрочного периода: Задача 6: автоматизация всех бизнес-процессов системы УГФ и внедрение надлежащего ЕКС. Задача 7: развитие фискальной децентрализации. В целом данная Стратегия имеет комплексный и выверенный характер. Принципы ее реализации соответствуют принципам межбюджетных отношений. Реформа государственных финансов, нацеленная на развитие фискальной децентрализации, начнется в 2014г. и для этого необходимо разработать конкретные механизмы межбюджетного выравнивания (рис. 2.1). Этим и обусловлена актуальность внесения предложений по совершенствованию межбюджетных трансфертов. В настоящее время одним из значимых аспектов в данной сфере является необходимость разработки конкретных механизмов по осуществлению межбюджетных трансфертов на базе четких процедур, критериев и формул. Рисунок 2.1 Реформа системы государственных финансов (УП от 20.03.2009) Задачи 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 1. Стабильность, достоверность, полнота и прозрачность бюджета 2. Роли и обязанности 3 Национальный потенциал УГФ 4. Сдержки и противовесы 5. Бюджетирование, основанное на политике 169 6. Автоматизация системы УГФ, надлежаще функционирующий ЕКС 7. Развитие фискальной децентрализации В Таджикистане используются следующие инструменты бюджетного регулирования (рис. 2.2): а) нормативные отчисления от регулирующих общегосударственных налогов; б) финансовая помощь местным бюджетам (дотации, субвенции, субсидии и т.д.) и другая финансовая помощь; в) средства, получаемые из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам. В соответствии со статьей 23 Закона РТ «О государственных финансах РТ», межбюджетные отношения основываются на следующих принципах: - распределение и закрепление доходов и расходов бюджетов по определённым уровням системы государственного бюджета РТ; - разграничение на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов между различными уровнями системы государственного бюджета РТ; - равенство бюджетных прав местных исполнительных органов государственной власти и государственных целевых фондов; - выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности местных исполнительных органов государственной власти; - равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с государственным бюджетом РТ. 170 Рисунок 2.2 Источники балансирования местных бюджетов в Республике Таджикистан Источники балансирования местных бюджетов в Республике Таджикистан Отчисление от общегосударственных налогов Финансовая помощь Средства, получаемые из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам дотации, субвенции, бюджетные ссуды и иные формы финансовой помощи, предусмотренные законодательством Республики Таджикистан Местные налоги, налог на транспортные средства и налоги за недвижимое имущество в полном объеме зачисляются в местные бюджеты. Распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами является компетенций Правительства РТ и ежегодно утверждается Законом РТ о Государственном бюджете на очередной финансовый год (отчисление от общегосударственных налогов в период с 2006-2010 гг. в приложении). Необходимо отметить, что пропорция распределения общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами каждый год меняется, и местные органы власти не имеют возможности планировать свои доходы по данным налогам на средне- и долгосрочную перспективу. В соответствии со статьей 24 Закона РТ «О государственных финансах РТ», финансовая помощь местным бюджетам оказывается в следующих формах: - дотация - на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности местных исполнительных органов государственной власти, финансирование минимальных 171 государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на местные исполнительные органы государственной власти; - субвенция - на финансирование отдельных целевых расходов; - бюджетные ссуды - на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов; - иные формы финансовой помощи, предусмотренные законодательством РТ. Порядок оказания финансовой помощи, её размер в форме дотации и субвенции определяются Законом РТ о Государственном бюджете на очередной финансовый год. На практике средства для предоставления финансовой помощи бюджетам регионов выделяются из республиканского бюджета, в основном в форме субвенций. Рисунок 2.3 Схема предоставления финансовой помощи местным бюджетам из республиканского бюджета Республиканский бюджет Бюджеты РРП Бюджет Хатлонской области Бюджет ГБАО Областной бюджет Бюджеты городов и районов области Областной бюджет Бюджеты городов и районов области На рис. 2.3 приведена схема предоставления финансовой помощи местным бюджетам из республиканского бюджета: районы республиканского подчинения получают финансовую помощь непосредственно из республиканского бюджета, а города и районы областного подчинения получают ее от 172 бюджета соответствующих областей. В РТ Согдийская область является единственной областью, которая не получает финансовой помощи из республиканского бюджета, но в свою очередь она предоставляет финансовую помощь дотационным районам, находящимся в областном подчинении. Рисунок 2.4 Обоснование объема финансовой помощи местному бюджету69 Как видно из рис. 2.4, объем финансовой помощи рассчитывается на основе разницы между планируемыми расходами и доходами. В данном случае, если расчетное обоснование доходов и расходов правильное, то объем финансовой помощи составляет 4,6 млн. сомони. Как видно из данного рисунка, данный метод распределения субвенций не осуществляется по четким формулам и может привести к субъективизму и другим последствиям. Каримова М.Т., Муминова Ф.М., Сохибов Ш.К. Путеводитель по бюджету Республики Таджикистан. Душанбе, 2012. С. 123. 69 173 В таблице 2.1 приведен общий объем субвенций в местные бюджеты РТ за 2012-2013 гг.в млн. сомони. Из данных таблицы наблюдается увеличение бремени объема финансовой помощи в республиканский бюджет на 44,6%, с 422 млн. сомони в 2012г. до 611 млн. сомони в 2013г. Таблица 2.1 Объем субвенций в местные бюджеты за 2012-2013гг. (в млн. сомони) Область, город и район 2012 г. 2013 г. Изменение объема субвенции за 2013г. в соотношении к 2012г. в сомони ГБАО 99,8 130,6 30,8 Хатлонская область 232,9 375,2 124,3 Варзобский район 7,5 10,3 2,8 Раштский район 16,3 25,6 9,3 Джиргатальский район 15,0 19,0 4,0 Нурабадский район 11,8 16,1 4,3 Тавилдаринский район 8,2 10,2 2,0 Таджикабадский район 9,4 12,6 3,2 Файзабадский район 10,0 13,7 3,7 Шахринавский район 11,7 15,9 4,2 Всего 422,6 611,2 188,6 Рассмотрим некоторые аспекты исследуемой проблемы, которые в настоящее время являются препятствиями для регионального развития и которые могут быть решены путем улучшения системы межбюджетных трансфертов. 174 3. Влияние существующей системы межбюджетных трансфертов на региональное развитие и пути их совершенствования Ключевой проблемой системы межбюджетных трансфертов является то, что она не основана на прозрачных и системных правилах, здесь отсутствуют формула по вычислению трансфертов, точные критерии для выделения трансфертов. Существующая система выделения трансфертов может способствовать тому, что часто трансферты выделяются по политическим и субъективным критериям. Лучшей международной практикой УГФ является осуществление трансфертов на базе четких процедур, критериев и формул, что в конечном итоге содействует развитию регионов. Другим недостатком существующей системы в Таджикистане является то, что преобладающая часть практикуемых трансфертов может рассматриваться как не ограниченные условиями гранты / трансферты – для компенсации дефицита доходов конкретного местного бюджета (как правило, на этапе планирования бюджета). В редком случае операции межбюджетных трансфертов могут рассматриваться в качестве условных трансфертов, в большинстве же случаев, межбюджетные трансферты учитываются как субвенции (которые, согласно существующему закону о бюджете, должны иметь конкретное целевое расходование)70. В результате анализа существующей системы межбюджетных трансфертов в Таджикистане мы пришли к выводу, что она приводит к появлению следующих проблем в развитии регионов. Янковскис Янис, Мун Самуел. Предварительный обзор прогресса реформы фискальной децентрализации в Таджикистане. Отчет Министерству финансов Республики Таджикистан. Душанбе, 2011. 70 175 Система долгосрочного планирования и прогнозирования регионального развития Существующая система выделения финансовой помощи не позволяет местной власти регионов, зависящих от нее, планировать региональное развитие на средне- и долгосрочную перспективу, так как, в соответствии с законодательством РТ, объем выделяемой субвенции приводится в Законе РТ о Государственном бюджете на очередной финансовый год. Исходя из этого, местная власть информируется об объеме выделяемой финансовой помощи за несколько месяцев до начало года, но не зная, сколько получишь денег, не можешь планировать и свои расходы. Также местная власть не может заложить конкретные объемы финансирования Программ развития регионов, которые в данный момент не связаны с бюджетированием. Сбор налогов Существующая система не мотивирует местные власти к развитию собственной доходной базы. Регионы, получающие финансовую помощь из вышестоящего бюджета, не заинтересованы в повышении налогооблагаемой базы и создании новых предприятий, которые содействуют экономическому росту территорий. Объясняется это тем, что они заранее знают, что все, не достающие финансовые средства, будут возмещены за счет вышестоящего бюджета путем выделения субвенций. В данном случае у регионов нет действенных стимулов к увеличению своих доходов, финансовому самообеспечению, максимально рациональному и ответственному применению средств бюджета. Регулярно получаемые субсидии снижают заинтересованность местных властей в бережном и экономном использовании бюджетных средств. Поэтому нерациональная система межбюджетных трансфертов способствует фактическому закреплению положения, при котором территории с большими расходами и недостаточной базой доходов будут 176 получать все возрастающие субвенции. Для устранения данного недостатка было бы целесообразно рассмотреть лучшую международную теорию и практику. Неравномерное развитие территорий Выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов власти республиканского и местного уровней. Чрезмерная дифференциация территорий опасна тем, что может привести к социальному взрыву, поскольку именно в малообеспеченных регионах, как правило, высока доля жителей, нуждающихся в социальной защите, которую им не может предоставить местная администрация. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий, и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий. Преемственность Отказ от формализованного подхода при предоставлении финансовой помощи приводит к субъективизму в распределении средств между местными бюджетами и в некоторой степени повышению уровня коррупции. В целях развития демократии, для того, чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации функций, надо выбирать такие инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений. При этом инструменты должны способствовать не только выравниванию объективных различий между самоуправлениями, но и содействовать тому, чтобы местные власти были заинтересованы развивать свою собственную доходную базу, а не ожидали бы дотаций из центра. Для этого нужно использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов, и это такие инструменты, как закрепление собственных 177 налогов или установление на долговременной основе части регулируемых доходов за местными самоуправлениями и четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти. Для сбалансированности местных бюджетов и обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде всего, четко и качественно установить разграничение расходных полномочий между государственным и местными бюджетами, однако в настоящее время в Таджикистане этому не уделяется достаточного внимания. Инструменты межбюджетного выравнивания должны не только нивелировать объективные различия между регионами, но и способствовать тому, чтобы местные власти старались развивать свою собственную доходную базу, а не ждали бы дотаций из центра. В целях развития демократии, для того чтобы местные власти реально имели собственные доходы для реализации возложенных на них функций, надо выбирать инструменты, которые были бы менее зависимыми от политических решений. Рекомендации Определив "болевые" точки межбюджетных трансфертов, можно предложить ряд первоочередных мер, которые улучшили бы финансовую обеспеченность местных бюджетов РТ, создали бы равные условия для граждан на всей ее территории для получения финансируемых из бюджетов медицинских, образовательных и иных услуг социальной направленности. В краткосрочной перспективе было бы целесообразно изучить передовую международную практику в данной области и провести анализ затрат и выгод внедрения данной системы на государственном уровне. 178 Система долгосрочного планирования и прогнозирования регионального развития Для решения данной проблемы целесообразно организовывать Фонды поддержки регионов, которые успешно действуют во многих странах мира, в частности в Германии, Австралии, Польше и Македонии. Например, в Российской Федерации действуют следующие Фонды бюджетного регулирования: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов, назначение которого в оказании текущей финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения. Федеральный фонд регионального развития, который формируется в составе федерального бюджета в целях предоставления бюджету субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (или проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития. В Таджикистане целесообразно создать Фонд поддержки Программ развития регионов, который в конечном итоге может содействовать социально-экономическому развитию территорий, реализации программ развития городов и районов и повышению уровня благосостояния населения. По нашему мнению, данная инициатива может быть внедрена в течение ближайших трех лет при условии проведения анализа затрат/выгод и разработки четких процедур внедрения данной системы. В будущем распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов необходимо устанавливать на долгосрочную перспективу с возможностью корректировки не чаще одного раза в три года, поскольку ежегодные изменения подходов к ее распределению, а также изменения объемов дестабилизируют бюджетные отношения 179 Сбор налогов В теории существуют несколько методов бюджетного выравнивания, которые можно использовать в нашей республике при формировании расходной части местных бюджетов на те или иные отрасли. Формирование бюджетов секторов здравоохранения, образования и культуры. В практическом плане это расходы отдельных учреждений данных секторов. В секторе образования – это дошкольные учреждения, в секторе культуры дома культуры и библиотеки, в секторе здравоохранения – дома здоровья. Данные сектора финансируются местной властью, при этом политику в этих секторах определяет правительство. Поэтому целесообразно формировать бюджеты данных секторов в отдельности на базе так называемых категориальных грантов. Требования к таким грантам следующие (вставка 1): Вставка 1: Категориальные гранты71. Категориальные гранты – это бюджетные ассигнования, предоставляемые из республиканского бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования определенных видов расходов местного бюджета (обычно услуг образования и здравоохранения, предоставляемых на местном уровне), гарантированных государством. Категориальные гранты обеспечивают исполнение на местном уровне минимальных стандартов бюджетного финансирования отдельных секторов социальной сферы. Основными показателями для определения суммы категориального гранта являются: - потребность в средствах республиканского и местных бюджетов для обеспечения минимальных стандартов бюджетного финансирования (далее МСБФ) общеобразовательных учреждений на предстоящий год; - нормативы покрытия бюджетным финансированием потребности по МСБФ на предстоящий год; - индекс увеличения заработной платы работников бюджетной сферы в предстоящем году; Предложения по модели бюджета джамоата Республике Таджикистан. Душанбе 2012 71 180 поселков и сел в - индекс инфляции цен на потребительские товары и услуги в предстоящем году; - поправочные коэффициенты удорожания услуг, таких как высокогорье и отдаленность, сельских пунктов, малых городов и специфических показателей финансируемого социального сектора. В целом эти требования не отличаются от формирования бюджетов социальных секторов и не потребуют значительного изменения существующих механизмов финансирования. Формирование прочих расходов на государственное управление должно разрабатываться в соответствии с разрабатываемыми нормативами на одного жителя района или другими нормативами, которые будут признаны целесообразными. Данная статья должна составляться на основе выравнивающих грантов и предполагать выработку формулы назначения расходов на основе некоторых, рассматриваемых ниже факторов. Вставка 2.Выравнивающие гранты72. Выравнивающие гранты - это трансферты, предоставляемые из бюджетов более высокого уровня для финансирования расходов местных бюджетов в соответствии с установленными минимальными государственными социальными стандартами с целью выравнивания социально-экономического положения территорий. Общий объем выравнивающих грантов, как правило, рассчитывается ежегодно на основе бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Бюджетная обеспеченность обычно определяется двумя параметрами: объемом доходного потенциала в расчете на одного жителя и объемом предоставления бюджетных услуг (расходов) в расчете на одного жителя. При расчете выравнивающих грантов используются различные факторы, характеризующие экономические, социальные, демографические и географические особенности местности. Как правило, комбинация таких факторов специфична для каждой страны и устанавливается в результате отдельных исследований. 72 Там же 181 Если рассматривать российский опыт, то в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений73 общий объем финансовой помощи муниципальным образованиям поделен на две самостоятельные части: выравнивающую и стимулирующую. Первая из них распределяется таким образом, чтобы выровнять потенциальные подушевые доходы территорий, и рассчитывается с использованием индекса бюджетных расходов и налогового потенциала по регулирующим и закрепленным доходам. Вторая часть распределяется пропорционально вкладам муниципалитетов в доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации с учетом прилагаемых налоговых усилий74. Неравномерное развитие территорий В данном направлении было бы полезно рассмотреть международный опыт в области создания фондов развития территорий, выделения категориальных и выравнивающих грантов, приведенных в предыдущих пунктах. Для противодействия развитию указанных явлений, с одной стороны, целесообразно повысить эффективность межбюджетных отношений с центром с учетом хозяйственной специфики территорий. С другой стороны, с позиции целесообразности наращивания собственных доходных ресурсов, повышается стратегическая необходимость развития неналогового потенциала местных бюджетов, основанная на принципе эффективного управления государственным Одобрены постоянно действующей при Минфине России Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в РФ (протокол № 5-мф от 22-23 июня 2000 г.) // Официальная интернетстраница Минфина РФ - www.minfin.ru 74 Полозков М.Г. Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования. // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Новосибирск, 2004. С. 13. 73 182 имуществом и предприятиями, оказания бюджетными учреждениями предпринимательских услуг в рамках действующего законодательства, а также развития форм государственно-частного партнерства.75 Критериями выравнивания бюджетной обеспеченности должны стать гарантированный уровень бюджетной обеспеченности, необходимый для выполнения установленных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, стандарты бюджетных услуг и минимальные нормативы финансовых затрат на их предоставление, установленные законом В среднесрочной перспективе необходимой представляется разработка четких правил и механизмов распределения финансовой помощи для местных бюджетов из республиканского бюджета в целях их осуществления на базе четких процедур, критериев формул со стороны Министерства финансов РТ. Преемственность Для этого в Таджикистане необходимо использовать в большей мере инструменты вертикального выравнивания, способствующие развитию инициатив местных органов. Прежде всего, речь идет о закреплении за местными бюджетами достаточного количества собственных налогов (в настоящее время за местными бюджетами в Таджикистане закреплено 2 вида налогов, которые составляют мизерную часть местных бюджетов) или установлении на долговременной основе части регулируемых доходов, а также о четком разграничении полномочий. В долгосрочной перспективе на национальном уровне необходимо усовершенствовать Методики распределения финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной Нечаев С.А. Современное состояние механизма межбюджетного выравнивания // Вестник 32. СамГУ. 2011. 1 9 (90). С. 32. 75 183 обеспеченности местных бюджетов, в основу которой должны быть положены: установленные законом стандарты бюджетных услуг и минимальные нормативы финансовых затрат на их предоставление, которые обеспечивали бы распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, гарантируя обеспечение предоставления услуг на уровне таких минимальных нормативов; стимулирующая составляющая для местных бюджетов, достигших наибольших экономико-социальных результатов; коэффициенты «удаленности» или «горности» в зависимости от места расположения региона по отношению к центру, транспортной доступности, климатических условий регионов. Список литературы 1.Аграрная реформа в Республике Таджикистан – Дорожная карта по реформированию системы местного самоуправления и структур управления сельским хозяйством. Душанбе, 2012. 2.Зенченко С.В. Бюджетный потенциал региона и методические подходы к его оценке // Региональные проблемы преобразования экономики. 2009. № 1. С. 26. 3.Каримова М.Т., Муминова Ф.М., Сохибов Ш.К. Путеводитель по бюджету Республики Таджикистан. Душанбе, 2012. 4.Климова Н.М. Бюджетно-налоговый потенциал региона // Финансы. 2007. № 9.С. 45 5.Нечаев С.А. Современное состояние механизма межбюджетного выравнивания // Вестник 32 СамГУ. 2011. 19 (90). 6.Полозков М.Г. Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования. // Автореф. дис.к.э.н.. Новосибирск, 2004. 7.Шимширт Н.Д. Объективные основы и проблемы развития межбюджетных отношений на региональном уровне // Вестник Томского государственного университета. 2007. № 296. 184 8. Янковскис Янис, Мун Самуел. Предварительный обзор прогресса реформы фискальной децентрализации в Таджикистане. Отчет Министерству финансов РТ, Душанбе, 2011. 185 Приложение Распределение регулируемых налогов в период 2006-2010 гг., % Вид налога / Местные органы власти Респуб. бюджет 2006 г. Местный бюджет Респуб. бюджет 2007 г. Местный бюджет НДС Согдийская 0 область 70 30 70 Город Душанбе Город 65 35 52 Турсунзаде Гиссарский район Район Рудаки 0 100 0 Другие области Налог на прибыль / минимальный налог с предприятий 80 20 80 Город Душанбе Город Турсунзаде Гиссарский район 0 100 0 Другие области Подоходный налог 40 60 40 Город Душанбе Город 60 40 40 Турсунзаде Респуб. бюджет 2008 г. Местный бюджет Респуб. бюджет 2009 г. Местный бюджет Респуб. бюджет 2010 г. Местный бюджет 100 30 30 70 70 30 30 67 70 33 39 60 61 40 48 70 30 70 30 100 0 100 30 0 70 100 26 0 74 100 58 0 42 100 20 80 20 60 40 60 40 - 100 0 50 50 60 40 100 0 0 100 100 50 0 50 100 0 100 60 40 60 50 50 54 46 60 40 60 40 60 40 60 186 Гиссарский 0 район Город Рогун 0 100 0 Другие области Налог с пользователей автомобильной дороги 30 70 30 Город Душанбе Согдийская 0 область Город 65 35 40 Турсунзаде Гиссарский район Район Рудаки 0 100 0 Другие области Акциз Согдийская 48 52 0 область 50 50 69 Город Душанбе Шахринавский 100 0 район 0 100 0 Другие области 100 100 0 0 100 100 51 0 49 100 39 0 61 100 70 33 67 - - - - 100 0 100 21 79 20 80 60 56 44 60 40 25 75 100 53 0 47 100 0 0 100 100 50 14 0 50 86 100 100 31 34 - 66 - - - - - 100 0 100 0 100 0 100 187 AZIZAKHON KATAEVA Does education of future civil servants meet the current needs of the country: Comparative study of Tajikistan and Latvia Abstract The current paper looks upon the public policy and administration education provided by the Institute of Entrepreneurship and Service, Dushanbe city. Overall, it is focused on the effectiveness of the public administration programme curriculum, and how it has been developed, i.e. whether the curriculum had been based on an effective analysis of current needs, required competencies and skills for students in universities of Tajikistan. Although the paper does not have a comparative element, it also will look at the Latvian experience to get insight of successful implementation and bring positive results and lessons learned, i.e. what else can be done to improve the teaching and learning process for future civil servants (education) in Tajikistan. The case study through a qualitative approach will be based upon reviewing programme curriculum and interview with experts from both higher education institutions, and with representatives of local donor community involved in the reform making process were conducted to collect their opinion, and to identify any existing challenges and gaps in the training process of future civil servants. The challenges highlighted by the experts related to the training of public and civil servants were limited capacity to plan and manage education development and developing better educationemployment linkages in the labour market. Besides, three main areas has been identified where more efforts need to be undertaken by the Institute of Entrepreneurship and Service. They are related to improvement of the teaching and learning process, strengthening the focus on competencies and skills, and developing connection/relationship with the market and to identify (local) needs. 188 Key words: public policy and administration, programme curriculum, teaching and learning environment, skills and competencies, market needs - - Introduction Countries in transition, like Tajikistan, are facing the challenge to adapt their public service to a new environment which has emerged as a result of socio-economic and political changes and the changes in the market economy. These fundamental changes require not only new structural and institutional arrangements for public administration but also in the human resources management. To meet these challenges, it is important for public and civil servants to obtain new skills and qualifications, as the economic changes call for adjustment in public administration. Hence, it is vital to have an effective civil service training system, which would enable civil servants to fulfil their tasks efficiently76. The training system of civil servants is an important part of civil service system; it plays a significant role in ensuring the quality improvement of the civil and public servants. Formal forms of the training system comprise of three types, that enable future and current civil servants to improve their professionalism and obtain new skills and competencies. Tertiary education – public policy and administration programme offered at the university level is a determining factor for overall quality of the pool of potential candidates for civil and public service. Pre-service training – provides initial or pre-service training for potential candidates for civil service employment prior to recruitment and placement, thus preparing them for an entry examination. 76 OECD (1997) Sigma Paper No.12 189 - In-service training - provides a continuous training for civil servants to ensure their knowledge, skills and competencies are strengthened and meet the demands of the market. In Tajikistan education and training of public policy makers and administration is basically divided into two types. One is a formal schooling, which is offered and undertaken by higher education institutions i.e. institutes and universities. Like in other formal schooling, students are enrolled through the annual entrance examination and upon graduation they look for job opportunities either in the public or private sectors by themselves. If potential (graduate) candidates want to work in the public sector, they have to go through a formal interviewing and in some cases take examination or test for civil service entrance. The other type is the short-term in-service professional training for current civil servants offered by the Institute for In-Service Training established in 2002 under the President’s Administration, for midand senior level civil servants’ positions that normally does not offer diplomas or degrees. The current paper intends to look upon the public policy and administration education provided by the tertiary education in Tajikistan. Overall, the paper is focused on the effectiveness of the public administration programme curriculum, and how it has been developed, i.e. whether the curriculum had been based on an effective analysis of current needs, required competencies and skills for students in universities of Tajikistan. Although the paper does not have a comparative element, it also will look at the Latvian experience to get insight of successful implementation and bring positive results and lessons learned, i.e. what else can be done to improve the teaching and learning process for future civil servants (education) in Tajikistan. The case study will be based upon reviewing programme curriculum that gives an overview of the programme i.e. taught courses (core and optional), entry and admission criteria, teaching and assessment, learning process and list of competencies and skills obtained and etc. The 190 paper will be looking at the case studies of the Institute of Entrepreneurship and Service in Dushanbe city, Tajikistan and University of Latvia in Riga, where Public Policy and Administration programme is being taught since the year 200777 and 1993 respectively. The rationale for selecting the aforementioned educational institutions is that Institute of Entrepreneurship and Service is one of the educational institutions that offer a programme on public policy and management and it got support from Soros Foundation in 2009 to strengthen the content of the programme. University of Latvia has been selected to display how the programme had been succeeded and training of the specialists is met with market needs. Apart from reviewing the effectiveness of the programme curriculum, interview with experts from both higher education institutions, and with representatives of local donor community involved in the reform making process were conducted to collect their opinion, and to identify any existing challenges and gaps in the training process of future civil servants. Therefore, the paper will try through qualitative approach to identify any gaps in the teaching and training process by: -analysing the programme curriculum and technical capacity of public administration department through interviews with relevant stakeholders and applicable international experience -identifying current needs and requirements for public administration programme -provide recommendations for future improvement of the curriculum and education process of future civil servants. I. Research limitations Initially this paper was intended to cover higher education institutions that offer bachelor programme in public administration to capture the content and delivery of the programme. Since the 77 A new standard was approved in 2009, and it will be revised in 2014 in 2014. 191 approach of teaching and learning process is almost the same in all universalities in Tajikistan, the research had narrowed down by looking only at the Institute of Entrepreneurship and Service; however it still meets the initial requirements and captures the main elements of the research. To identify features of successful development of public administration training in a post-transition country, the study looks at the example of Latvia78. Even though Latvia is a Member State of the EU which has already gone through the transition period and is far advanced in reform implementation, it is a relevant example in order to learn how to improve teaching and learning process to ensure that the programme meets the market needs. It is worth noting that Latvian experience and expertise e.g. in e-governance and other elements of public administration and management, is being learned and applied by local institutions and authorities in Tajikistan. II. Reforming of Public Administration in Tajikistan After gaining independence Tajikistan has started the implementation of socio-economic reforms to ensure economic development and improve living standards of the population. As noted in the Public Administration Reform Strategy until 2015 considerable achievement has been made in macroeconomic stabilisation, highlighting in the area of privatisation and market economy development and social policy. However, public administration remains not effective and the process of reforming goes very slowly. Problems highlighted in the document were the 78 Originally it was planned to bring Latvia and either Georgia or Kazakhstan as positive examples of public policy and administration education programme, as a part of public administration reform, and to identify what lessons can be learned from the experience of similar countries in transition. The researcher experienced difficulties in contacting the experts both in Georgia and Kazakhstan, even though invitation to take part in the research in the capacity of experts was sent to potential candidates. Since there was no feedback from the experts and due to time constraints, research is only looking at the Latvian case study. 192 qualitative and quantitative turnover of civil servants due to the low attractiveness of the civil service as an employer in the labour market. The need for the institutional reform, especially in the public administration arose in early 2000 where the major problems of public management and administration were reflected in Poverty Reduction Strategy Paper stating that “poverty reduction requires better management and more effectively and efficiently operating institutions both in state and private sector” 79. The main stress was given to realign the functions of ministries/public agencies and to create a skilled, adequately paid and corruption free civil service capable of developing, implementing and monitoring government policies. ADB Country Governance Report80 indicates that the governance transformation is yet incomplete. There are vested interests that are resistant to change, therefore creating the challenges for developing effective institutional structures with effective management system81. Nevertheless, much attention was given to public administration reform in the recent years, and a number of actions were taken during the last five years with adoption of Public Administration Reform Strategy until 2015 that somehow is in line with current socioeconomic needs. World Bank was one of the active donors within the donor community in reforming public administration. However, as opined by experts, the country shall have to go through a long path of reform implementation to meet its goals and objectives. Until now some fragmented and isolated efforts have been undertaken as a response to public administration reform by the government with technical and financial support of the donor community. As highlighted by the expert, this can be explained by scarcity of resources and lack of interest among donors to work in 79 IMF (2002) Poverty Reduction Strategy Paper p.13. ADB (2004) Country Governance Report. 81 ibid. 80 193 the reform process as it is a long term path where changes might not occur immediately while donors wish to track an immediate transformation. III. Addressing the problem by developing programme curriculum for future civil servants To address the problem, international community assisted the Government to build capacity of civil service system in the country in the past years. Until 2001, there was no government institution that would deal with civil service and monitor human resources status in the civil service system. Therefore, one of the reasons to establish the Department for Civil Service under the President’s Office was to have a capacity to develop and implement the law on civil service that would fill in the gaps and to create an effective public administration structure with a clear role and functions of employees. A new Law “On civil service” was adopted in 200782 and was amended twice in 2010. Moreover, the Public Administration Reform (PAR) Strategy until 2015 was developed, where the main stress was given to improve the prestige of civil service at the labour market. The core problem which is seen in the strategy is that competitive recruitment, staff assessment and overall human resource management is lacking. Preliminary analysis indicates that progress in civil service reform is being slow, and civil service employment is yet unattractive. The Institute for Civil Service Training established in 2002 was tasked to provide assistance for the re/training and development of a graduate program on public administration. While the Institute does a useful job of building awareness of the civil service and public administration, its still-evolving curriculum lacks training courses to develop the skills needed for effective public administration. 82 previous civil service law was adopted in 1998 and was abolished whne a new one came into force 194 Many actors are contributing to improving the civil service system. At central level the World Bank and EU were the major actors that assisted the Government to improve its institutional capacity. At micro level, OSI supported the establishment of Public Administration Departments in three leading universities in 20082010. These schools train future specialists for the government. Although at this point it is too early to assess the impact of the curriculum and their training materials and taught courses, the main question is whether the programme curricula taught by these departments, especially in the department of Public Administration and Local Governance under the Institute of Entrepreneurship and Service and the capacity of their instructors meet the current requirements and needs for competences and qualifications required for Tajikistan’s civil servants. The challenges highlighted by the experts regarding ineffective implementation of the government policies related to the training of public and civil servants were limited capacity to plan and manage education development and developing better educationemployment linkages in the labour market. Furthermore local experts, academic staff and analysis of the programme curriculum identified three main areas where more efforts need to be undertaken by the Institute of Entrepreneurship and Service: to improve the teaching and learning process, to strengthen the focus on competencies and skills, and to strengthen connection/relationship with the market and to identify (local) needs. According to experts, the problems are related to employment of academic staff who prefer theoretical approach that is less effective for developing skills and competencies than more practiceoriented approaches. Besides, the curriculum is not based on the effective analysis of training needs in light of required skills and competencies based on market demand. This leads to insufficient capacity to meet the demand for the skills needed in the (labour) market to ensure the effective performance of (future) civil servants. 195 The next section will first provide a brief summary and background of universities of Tajikistan and Latvia, and then will look in depth into each of identified areas separately to capture similarities vs. differences and applied approaches in the taught programme of public administration. IV. Overview of the Bachelor Programme: Institute of Entrepreneurship and Service and University of Latvia Department of Public Administration and Local Governance under the Accounting and Economic Faculty was established in 2009 with technical and financial support of Soros Foundation, Tajikistan. One of the offered bachelor programmes has a similar title as the department i.e. Public Administration and Local Governance (further PALG) which was approved by the decision of the Government in 2007 that aims to train qualified managers that would ensure effective management of the organisations at government and local levels as well as improving managing system in line with socioeconomic trends of the country. The programme goal and objectives are in line with strategic documents, such as Millennium Development Goals, National Development Strategy until 2015 and Living Standard Improving Strategy for 2013-201583 where attention is given to development and growth in the society. As mentioned by the expert, a Russian model of the programme was used as a base and adapted to the Ministry’s of Education standards taking into account the country’s contextual background and needs. Like the Department of Public Administration and Local Governance of the Institute of Entrepreneurship and Service, the Department of Political Science at the University of Latvia aims to train academically educated and professionally qualified specialists in the field of political science. The programme is based upon the 83 The previous one was Poverty Reduction Strategy Paper for the period of every three years 196 European Union Strategy until 2020 that emphasizes not only on the development and growth of the Latvian society but also social innovations that depend on professionalism of political scientists and their ability to analyse political process at national, regional and global levels. The taught language is Russian and Tajik at the Institute of Entrepreneurship and Service, while Latvian and English are working languages at the University of Latvia. Admission to both bachelor programmes is open to university entrants who have completed secondary education and passed centralised entrance exams. Latvian bachelor programme involves 180 ECTS credits and 256 ECTS credits Tajik programme accordingly. Both programme offer the option to study either full or part time and have syllabuses of the study courses with a description of credits, ECTS credits, number of hours for lectures, seminars and practical assignments, independent study hours, learning outcomes, the course plan. While University of Latvia is already a part of Bologna process, the universities in Tajikistan are gradually moving towards the credit system (Bologna process) to ensure that the qualifications and education obtained in the country will be recognised in different parts of the world. PALG is a four year programme and comprises four cycles. Cycle 1 includes fundamental courses in the area of humanitarian and socio-economic disciplines, while cycle 2 comprises of math courses, cycle 3 includes in-depth knowledge about public administration and local governance, and finally cycle 4 consists of specialized modules. On the contrary, bachelor programme in political science offered by the University of Latvia (further LU) is a three year programme and comprises of 3 sections accordingly. Section A, like the Tajik programme, provides fundamental courses in political science area. Starting from the second year, students have to select one of the directions in which they want to get in depth knowledge and obtain a specialisation. Therefore, Section B includes limited electives in a specific area, among of which is Public Policy and Governance. And finally, Section C includes free electives. 197 The requirements upon completion of the study is similar in both bachelor programmes, students shall write and defend their bachelor thesis. This is a mandatory prerequisite for awarding bachelor degree. In general both bachelor programmes ensure that student graduates are prepared to work in the governance as well as in the private sector. As noted by local expert, the Tajik bachelor programme is less attractive among potential students compared to other programmes which are of high demand among university entrants in Tajikistan. This can be explained the programme and overall the concept of public administration and local governance is comparatively new to young people, therefore the understanding of the public administration and policy and its content is yet lacking among them. a. Teaching and learning environment Both bachelor programmes are equipped with highly skilled and experienced academic personnel that enable to prepare all necessary training materials and running lectures, seminars, and evaluating papers. The programmes are encouraged to involve doctoral and post doctoral students to diversify the courses and introduce doctoral students to academic work so as to train qualified workers for study programmes. The cooperation with universities and academic staff is of great importance in the implementation of the programme. Tajik bachelor programme mainly cooperates with Russian speaking academic environment from Russia, Kazakhstan and Kyrgyzstan due to the language, availability of teaching and learning materials and opportunities to learn from their experience. But this cooperation mainly involves capacity building through conference participation and access to learning materials for students. While the Latvian programme cooperates with several European and American universities and invites instructors through exchange programmes to teach especially limited electives in specific areas. 198 When it comes to teaching methods, the instructors of the Tajik bachelor programme still use a standard lecturing model. Although the local experts acknowledged that there is a need to adopt a new mindset that would allow moving from a teaching oriented system by instructors towards student-centred learning. This approach is mainly motivated by the lack of learning materials in Tajik, therefore students have the opportunity to get more information and knowledge during lectures although the newly adopted credit system encourages independent learning by students. Though some interactive methods of teaching are used by instructors in the form of master classes, cases studies etc; however they are not enough to get involved students into the interactive and independent learning approaches. As highlighted by one of the experts, many instructors are not well aware of interactive teaching methods because of lack of understanding and experience. In its turn, Latvian bachelor programme tries to combine theoretical knowledge and practical skills by involving a combination of various methods of instruction and learning. As highlighted by the expert, instructors are trying to step away from traditional way of lecturing, and instead, apart from lectures and seminars, offer brainstorming sessions, work in project teams as well as independent work based on case study, discussions and presentations. Besides, mock and simulation game (i.e. UN role play, EU decision making process) is used where students can apply obtained skills and competencies in a practical work and have the opportunity to go on field trips to Parliament, the Cabinet of Ministers, the European Commission office in Latvia and so on. The curricula of both programmes are designed to meet the demand of the labour market, and therefore continuous revision of the curriculum is conducted. In Latvia every six years, the programme goes through accreditation and every four years in Tajikistan. While the advice of outside stakeholders on the content of the course and (new) programmes suited to the market is encouraged in Latvia, it also has the autonomy to change, revise and include any novelties in the content, which in its turn should not exceed 20% of 199 changes within the accreditation period. The Tajik bachelor programme has the same autonomy, but its percentage is very small; mainly related to the management and organising internal structure, organising and participating in various research initiatives and activities, and building the partnership with private sector. Even though the level of autonomy is limited to diversify the content of the Tajik bachelor programme; the problem is rather related to the lack of relevant, up-to-dated teaching materials to be provided as reading materials to students. This also has the impact on lacking the evolvement of the essential skills and competencies that would allow students to develop their analytical and independent thinking skills to satisfy the needs of the labour market. Ministry of Education acts as a national accreditation and evaluation body, and sets minimal standards mentioned in the previous section. As opined by one of the experts more autonomy should be given to the university that would enable to respond to the changes and challenges. University autonomy is bound up with accountability to society, and that accountability brings with it the responsibility to drive the required change and improvement84. b. Competencies What makes the strength of the Latvian bachelor programme compared to Tajik one is that fundamental base taught during the first year is aimed at developing of competencies. It means that upon completion of the first academic year, a student is equipped with necessary competencies such as: critical understanding, ability to formulate and analytically describe information, identify problems and solutions, demonstrate a scholarly approach to problem solution, understand professional ethnics and impact assessment evaluation. This all together will allow building the base to select an area of specialisation, further strengthen and expand the skills and competencies during the last two academic years. 84 European University Association Institutional Evaluation Programme (2009) Evaluation Report 200 During their studies, students learn about the structure and functions of public governance institutions, personnel, financial and project management at institutions, communications with the public and with interest groups, the cycle of operational policies, management methods used in the public sector, and the effects of the European Union on public affairs. Students can learn skills and develop their talents in terms of preparing operational policy planning documents, as well as internal normative acts related to personnel, project and financial managements. They learn how to prepare and manage projects, use management methods to improve an institution’s work and strategic planning, represent the state’s interests when the European Union is preparing its operational policies, and explain decisions taken by an institution to the public85. (see Table 1. Skills and Competencies) Although Tajik bachelor programme also equips a student with competencies upon graduation, they are rather generic and broad. As highlighted in the bachelor programme a student who completes the programme will have appropriate knowledge, skills and basic competencies. This will allow demonstrating basic and specialised knowledge and understanding in the area of public administration and local governance. But in fact, structure of the programme is designed in such a way that during the first two years humanitarian and socio-economic disciplines are taught, such as: sociology, culturology, physical culture, philosophy etc. These disciplines are in line with standards approved by the Ministry of Education that to some extent build on fundamental base during the first two years. However they are knowledge based rather than competency based disciplines and are not properly linked with specialised courses taught during third and fourth years. Nevertheless, as one of the expert highlighted, skills and competencies obtained during the study programme are in line with approved instructions on qualification requirements essential to have Reinholde I (2010) Evaluation of the Bachelor’s Degree Programme ”Political Science” 85 201 at all levels of public service. These competencies again are very basic and linked to know-how and ability to apply it. Hence it can be summarised that programme offers what actually the local market demands for and it completely differs from Latvian approach that drives to achieve its goal and objectives to be in line with programmes in other EU member states and meet its standards in training professionally qualified and competitive specialists needed for the labour market. Table 1. summarises/compares a list of skills and competencies obtained during the study of bachelor programme in Tajik and Latvian Universities. It is extracted from the bachelor programme curriculum and evaluation of the Latvian programme conducted in 2011. Tajik Bachelor Programme86 SKILLS COMPETENCIES Public speaking skills Planning and organising the process of work (i.e. coordinating ideas and resources to achieve goals) Oral and written communications Development and continual learning skills i.e. interpreting and responding to (i.e. ongoing commitment to learning verbal messages and expressing and self-improvement) information effectively Studying independently i.e: Researching information (i.e. Seeking efficient learning techniques to collecting and organising data for learning and analysis) acquire and apply new knowledge and skills. Using training, feedback, or other opportunities for self-learning and development Descriptive analysis of empirical data Presenting information (i.e. delivering information to others) Use of computer and other IT skills i.e. ability to use software applications 86 Institute of Entrepreneurship and Service (2009) State Educational Standard for Public Administration and Local Governance, approved by Ministry of Education 202 Latvian Bachelor Programme87 SKILLS COMPETENCIES Becoming involved in the work of Creative and innovative thinking (i.e. political and public institutions, shaping Adapting to new situations and the structure and design of the relevant developing new ideas) organisations Communication and lobbying skills as Results focus and initiative (i.e. well as critically evaluating the research focusing on results and desired work and take the norms of academic outcomes and how best to achieve and professional ethics into account. them) Processing and presenting information skills Drafting skills (e.g. important Ethics and Integrity (i.e understanding documents for institutions of public the links between ethics and politics and governance) the role of morality in the field of social studies, as well as in terms of other norms which influence human behaviour) Descriptive and inferential analysis of Applying expertise (i.e. analysing, empirical data synthesising and applying knowledge in practice, thus helping to develop the relevant area of activity) Critical and analytical thinking (by Relationship building (i.e. working for analysing state and non-governmental organisations) national, regional and local policy planning and territorial development Teamwork (i.e. promoting cooperation plans; and commitment within a team to achieve goals by working in a group, various practical situations in public discussing and critically evaluating the governance; research work) problems and dilemmas in public Advocating causes (i.e. influences governance; others to act in support of ideas, bilateral and multilateral political programs, or causes) negotiation processes; normative acts) Table 1. Skills and Competencies c. Market needs Reinholde I (2010) Evaluation of the Bachelor’s Degree Programme ”Political Science” 87 203 Both programmes have been developed in line with national interests and global development tendencies. One of the important goals that Latvian programme is aiming for is to implement the study programme at highest level that would enhance competitiveness compared to other similar programme in Latvia. As mentioned in previous section it is too early to assess the Tajik programme, however, it pursues the same objective as highlighted in the programme curriculum. According to the evaluation report88 the graduates of the Latvian programme have been successfully integrated into the Latvia’s labour market. According to the Central Statistical Board (CSP), only 0.2% of holders of a bachelor’s degree in political science were unemployed among jobless people in the age group between 15 and 64 (193,400 people in all). As noted by the expert, knowledge and qualifications of Latvian programme graduates are in line with labour market requirements. A continual monitoring and analysing of the market indicates that the graduates of Latvian programme react to labour market demand in a flexible way and find it easy to adapt to various environments. Since students obtain allencompassing and stable academic and professional competences during the study process, their potential labour market is quite broad, starting with government institutions (the Cabinet of Ministers, ministries, direct governance institutions, derived governance institutions, secondary governance institutions), legislative institutions, local governments, state and local government companies, agencies, the World Bank and the UN. A complete different situation with employment opportunities is faced by graduates of Tajik programme. According to the unofficial statistics led by the Institute, about 8% of graduates (including Master level and PhD graduates) work in the public sector, while around 32% are engaged in private sector activities, and Reinholde I (2010) Evaluation of the Bachelor’s Degree Programme ”Political Science” 88 204 about 60% of graduates are most likely unemployed. This is really alarming situation as the training of future specialists is driven by the state order not by the market. Even though the Institute is under the jurisdiction of the Ministry of Industry, the analysis of the market labour demand for qualified and competent specialists is lacking which leads to unbalancing between demand and supply. As noted by the expert, the issue of partnership with private sector is yet crucial but not developed well. But in order to build a long term and stable relationship with market, the Institute shall continuously improve the content of the curriculum that would be based on competencies, and strengthen its internal procedures to check the quality in a range of areas. Among of them is feedback from the students on the teaching, courses and learning materials that would allow having the understanding of strength and weaknesses of the programme. Moreover, external stakeholders (among representatives of private and public sector, donor community and reform makers) can be consulted on the quality of the programme content and seek for their advice to introduce new courses and learning approaches. Besides, careers and alumni office can be established at the Institute that would help students to prepare for interviews and draft CV, set up contact between students and market for the exchange of information on available vacancies and invite representatives of public and private sectors to speak about employer expectations, and create data base for tracking the graduate students systematically. Conclusions and recommendations Tajikistan is still going through transition period and facing the challenge to adapt its public service to a new environment. After gaining independence it has started the implementation of socioeconomic reforms to ensure economic development and improve living standards of the population. However, as concluded by experts, the country shall have to go through a long path of reform implementation to meet its goals and objectives. One of them is the training system of civil servants which is an important part of civil 205 service system that plays a significant role in ensuring the quality improvement of the civil and public servants. The current paper intended to look upon the public policy and administration education provided by the Institute of Entrepreneurship and Service of Dushanbe city and looking at Latvian experience to get insight of positive results and lessons learned. It mainly focused on the effectiveness of the public administration programme curriculum, and how it has been developed, i.e. whether the curriculum had been based on an effective analysis of current needs, required competencies and skills for students in universities of Tajikistan. Based on the analysis of the programme content and interviews with experts, the following areas have been identified where more efforts need to be undertaken by the Institute of Entrepreneurship and Service: 1. To improve the teaching and learning process Despite a lot of efforts is put on the teaching and learning environment, the instructors still use a standard lecturing model. It has been acknowledged by experts that there is a need to adopt a new mindset that would allow moving from a teaching oriented system by instructors towards student-centred learning. This approach is mainly motivated by the lack of learning materials in Tajik, therefore students have the opportunity to get more information and knowledge during lectures although the newly adopted credit system encourages independent learning by students. Recommendations: It is necessary to diversify methods of teaching that would ensure better learning outcomes, including new and experimental teaching and learning methods. Besides, a working group can be established that will examine best international practices and lessons learned in the area of teaching public management and local governance and adapt them according to the local contexts and needs. 206 2. To strengthen the focus on competencies and skills Although the programme equips a student with competencies, they are rather generic and broad (Table 1 summarises a list of skills and competencies). Besides, structure of the programme is designed in such a way that during the first two years humanitarian and socioeconomic disciplines are taught. These disciplines are in line with standards approved by the Ministry of Education that to some extent build on fundamental base during the first two years. However they are knowledge based rather than competency based disciplines and are not properly linked with specialised courses taught during third and fourth years. Recommendations: To clearly identify core competencies (e.g. critical and analytical thinking, drafting skills, creative and innovative thinking, etc) in the programme curriculum that will build the base for competent and qualified young specialists. In addition, to introduce interactive methods of teaching and learning (brainstorming session, project team work, mock role play, etc) that will enable to move away from traditional way of lecturing and hence will facilitate building those core competencies. 3. To strengthen connection/relationship with the market and to identify (local) needs The unofficial statistics led by the Institute revealed that about 60% of graduate students are most likely unemployed. This is considered to be an alarming situation as the training of future specialists is driven by the state order not by the market. Even though the Institute is under the jurisdiction of the Ministry of Industry, the analysis of the market labour demand for qualified and competent specialists is lacking which leads to unbalancing between demand and supply. As highlighted by the experts, the issue of partnership with private sector is yet crucial but not developed well. But in order to build a long term and stable relationship with market, the Institute shall continuously improve the content of the curriculum that would 207 be based on competencies, and strengthen its internal procedures to check the quality in a range of areas. Recommendations: It is necessary to develop a feedback system on the teaching, courses and learning materials that will allow having the understanding of strength and weaknesses of the programme. Moreover, it is important to involve external stakeholders (among representatives of private and public sector, donor community and reform makers) on the quality of the programme content and seek for their advice to introduce new courses and learning approaches. Besides, careers and alumni office can be established at the Institute that will help students to prepare for interviews and draft CV, set up contact between students and market for the exchange of information on available vacancies and invite representatives of public and private sectors to speak about employer expectations, and create data base for tracking the graduate students systematically. 1. 2. 3. 4. 5. 6. References: ADB (2004) Country Governance Report European University Association Institutional Evaluation Programme (2009) Evaluation Report Institute of Entrepreneurship and Service (2009) State Educational Standard for Public Administration and Local Governance, approved by Ministry of Education OECD (1997) Sigma Paper No.12 IMF (2002) Poverty Reduction Strategy Paper p.13. Reinholde I (2010) Evaluation of the Bachelor’s Degree Programme ”Political Science 208 Annex 1. Research Questionnaire Questions are developed as part of the research and are targeted at civil servants/public administration reform makers, university teachers, representatives of Institute of In Service Training of Civil servants under the President’s Administration, and representatives of major international donor organisations involved in reform process. The research represents an attempt to empirically analyse the effectiveness of training curriculum for civil servants in the tertiary education and whether it meets the current needs and requirements of civil service as per Public Administration Reform (PAR) in the country. The aim is to collect opinion, and to identify any existing gaps in the training of future civil servants. The questions cover issues such as development of training curriculum, needs identification, monitoring and evaluation, etc. and are divided into two sets. Although the research will not have a comparative feature, it will look upon the Latvian case to get insight of successful implementation of the civil service/public administration reform. Hence, some of the selected questions will be addressed to experts from Latvia, while most of the questions will be addressed to local experts and specialists. Objectives of Training What are the objectives stated by the government for providing training for future civil servants (in the tertiary education)? In your opinion, do the objectives of the tertiary education curriculum for civil servants match the objectives of Public Administration Reform and adequately follow them? Legal Framework Is there a legal obligation and a legally stipulated right for the civil servant to undertake initial and in-service training, and is training in some way linked to career development? Training Institutions and Legal Status Which training institutions exist, and are they independent, public or private bodies, or are they linked to ministries or universities? Teaching Personnel Do the training institutions primarily make use of practitioners, and/or do 209 they have a permanent faculty? Needs Assessment and Content of Training What methods of training needs assessment exist? What are the subjects included in the curriculum?, Which of them are seen as priorities? Training (education) formats Which training formats (interactive lectures, seminars….) are offered by the institution? Development of Training Curricula Are there specific methods and/or techniques applied to ensure that training curricula meet the needs of public administration? Needs identification What aspects of training require urgent improvement? Are programme needs directly related to public administration strategy objectives/or civil servants strategy objectives? If so, pls name Are core skills and competences identified, which should be achieved as a result of the programme/curriculum/syllabus? Does the programme have a framework of skills and competencies? Define some competencies for the whole programme and competencies for some key subjects How often curriculum is revised based on current needs determined through questionnaires or consultation or interviews with MoE, Institute of In service Training of Civil Servants under the President’s office? Monitoring and evaluation Does the institution/department use assessment sheets completed by students some time after the end of the course to evaluate the effectiveness of training and development courses? Is the list of subjects in the training curriculum in line with current needs of the country? or/and in line with objectives of public administration reform? Does your institution/department take into account the necessity to modernise the learning and teaching process? If yes, what steps have been undertaken Prioritisation Which are the three priority areas in which training for the civil service is needed? What are the three most important problems of the public administration in the country? What are the three most important problems/challenges of training future civil servants in the country? as well as problems related to teaching and learning process? 210 Сдано в набор 30.10.2015г. Подписано к печати 10.12.2015г. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Печать офсетная. Усл. печ. л.13,3. Тираж 100. Заказ № 3. Не предназначено для продажи. Отпечатано Ч/П Алиевой, г. Душанбе, ул. Бохтар 21 211