Инструкция 14: по определению существенности, порогов

Инструкция 14: по определению
существенности, порогов отчетности и
отчитывающихся субъектов
Требование 4.1.a, 4.1.b, 4.2.a, и 4.2.b
1. Краткое содержание
Основополагающим элементом ИПДО является раскрытие и выверка платежей и доходов от
нефти, газа и горной добычи. Все внедряющие страны должны выпускать Отчеты ИПДО,
которые содержат информацию о том, какие суммы добывающие компании уплачивают в
виде налогов, роялти и прочих платежей и какие суммы получили органы правительства.
Эти данные должны быть полными, т.е. должны давать читателю полную картину
суммарных доходов, полученных от природных ресурсов. Опыт внедрения ИПДО
показывает, что многие внедряющие страны с трудом разрабатывали систематический
подход к определению понятия "все существенные платежи и доходы". В некоторых
случаях важные потоки доходов упускались из внимания. В других случаях было трудно
определить, приняли ли участие в процессе отчетности ИПДО все компании, которые
осуществляют существенные платежи. Это составляет особую сложность в странах, где ряд
малых компаний осуществляют платежи, которые по отдельности являются
незначительными, но в совокупности составляют значительную сумму. Пересмотренный
Стандарт ИПДО направлен на решение этого вопроса посредством требования 4 о полной
отчетности. Настоящая инструкция предоставляет руководство для многосторонних групп
заинтересованных сторон (МГЗС) по определению понятия существенности на основе
четырех шагов: (1) разработка четкого понимания потоков доходов в соответствующих
добывающих секторах; (2) установление, какие потоки доходов являются существенными и
требуются ли пороги платежей; (3) идентификация отчитывающихся субъектов; и (4)
документирование соображений МГЗС.
Критерий ИПДО № 1 и Требование 4 описывают требования, относящиеся к
существенности:
Требование 4 устанавливает, что "ИПДО требует выпуска полных Отчетов ИПДО, которые
содержат полное раскрытие правительством доходов от добывающих отраслей и раскрытие
всех существенных платежей правительству нефтяными, газовыми и горнодобывающими
компаниями".
Требование 4.1.a далее устанавливает, что "заблаговременно до начала процесса
отчетности многосторонняя группа заинтересованных сторон должна решить, какие платежи
и доходы являются существенными и, следовательно, должны быть раскрыты, включая
соответствующие определения существенности и пороги. Платежи и доходы считаются
существенными, если их упущение или неправильное указание может существенно
повлиять на полноту Отчета ИПДО. В Отчет ИПДО должно быть включено описание каждого
потока доходов, относящиеся к ним определения существенности и пороги. При
установлении определений существенности и порогов многосторонняя группа
заинтересованных сторон должна рассматривать размер потоков доходов в сопоставлении с
суммарными доходами. Многосторонняя группа заинтересованных сторон должна
документально представить рассмотренные варианты и обосновать установление
определений и порогов.
Требование 4.2.a описывает требования, относящиеся к идентификации отчитывающихся
субъектов: "Отчет ИПДО должен обеспечивать исчерпывающую выверку доходов
правительства и платежей компаний, включая платежи государственным предприятиям и от
государственных предприятий, в соответствии с согласованным охватом отчетности
(Требование 4.1). Все компании, осуществляющие существенные платежи правительству,
должны исчерпывающим образом раскрывать эти платежи в соответствии с согласованным
охватом отчетности. Субъект должен освобождаться от отчетности только в том случае,
если может быть продемонстрировано, что его платежи и доходы не являются
существенными. Все органы правительства, получающие существенные доходы, обязаны
полностью раскрывать эти доходы в соответствии с согласованным охватом отчетности".
Требование 4.2.b предоставляет детали о необходимости полного раскрытия информации
правительством: "Если не имеется значительных практических препятствий, правительство
дополнительно обязано представлять совокупную информацию о сумме полных доходов,
полученных от каждого из потоков выгод, согласованных в охвате Отчета ИПДО, включая
доходы, которые лежат ниже согласованных порогов существенности. При отсутствии этих
данных Независимый Администратор должен основываться на любых уместных данных и
оценках из других источников, для того чтобы представить полный отчет о суммарных
доходах правительства."
Источник: Стандарт ИПДО, стр. 26-28
2. Руководство
Международный Секретариат ИПДО рекомендует ряд шагов, которые МГЗС должны
предпринять для рассмотрения понятия существенности:
Шаг 1 – Разработка четкого понимания потоков доходов в добывающем секторе
Рекомендуется, чтобы МГЗС проанализировала и получила полное понимание того, какие
налоги, сборы и прочие платежи добывающие компании обязаны осуществлять
правительству. Типичные потоки доходов включают роялти, налоги на доходы корпораций,
долю добычи, дивиденды, бонусы и сборы.
Эти платежи могут определяться как
обязательные конституцией,
требоваться
по государственному или местному
законодательству или нормативам, или устанавливаются в лицензии или контракте. В то
время как самые крупные платежи обычно осуществляются компаниями, которые находятся
на стадии добычи, МГЗС потребуется рассматривать платежи, осуществляемые на всех
стадиях производственного цикла. МГЗС должна обращать особое внимание на потоки
доходов, перечисленные в требовании 4.1.b.
МГЗС может пожелать рассмотреть
соответствующие законы, нормативы и образцовые контракты и провести консультации с
соответствующими министерствами, органами по сбору налогов и добывающими
компаниями, для того чтобы получить полную картину всех существующих потоков доходов.
В некоторых случаях может быть полезно отобразить все эти потоки доходов на диаграмме,
иллюстрирующей, какие органы правительства получают различные потоки доходов:
Рис. 1 – Потоки доходов от добывающего сектора в Норвегии
Рис. 2 – Потоки доходов от добывающего сектора в Кот д’Ивуаре
Кроме того, МГЗС потребуется рассмотреть, существуют ли потоки выгод, такие как доходы
от продажи доли добычи государства или другие доходы, полученные в натуральной форме
(4.1.c), в виде инфраструктуры или бартерных сделок (4.1.d), социальные расходы (4.1.e) и
платежи за транспортировку (4.1.f), и являются ли они существенными. При определении
существенности
МГЗС
рекомендуется
рассмотреть
инструкции,
выпущенные
Международным Секретариатом по каждому из этих вопросов.
Шаг 2 – Установление, какие потоки доходов являются существенными и необходимы
ли пороги существенности
В соответствии с требованием 4.1.a “платежи и доходы считаются существенными, если
их упущение или неправильное указание может существенно повлиять на полноту
Отчета ИПДО.... При установлении определений существенности и порогов МГЗС
должна рассматривать размер потоков доходов в сопоставлении с суммарными
доходами." После того как МГЗС идентифицирует все существующие потоки доходов в
секторе, полезной начальной точкой для определения существенности является расчет
доли суммарных доходов от добывающих отраслей, которые представляет каждый поток
доходов. Для этой цели МГЗС может пожелать рассмотреть данные по доходам от
соответствующих министерств и органов по сбору налогов, из предыдущих отчетов ИПДО и
прочей наличной информации с расчетом на выявление наиболее существенных потоков
доходов. Поток доходов должен исключаться, только если МГЗС сможет обосновать, что он
не является существенным. В соответствии с требованием 4.1.a в Отчет ИПДО должно
быть включено описание существенных потоков доходов.
Установив, что именно является существенными потоками доходов, МГЗС должны
рассмотреть, являются ли пороги для раскрытия компаниями необходимыми (требование
4.1.a). В случаях, когда сектор относительно мал, полное раскрытие компаний может
быть целесообразным. Полное раскрытие компаний означает, что все платежи в рамках
охвата согласованных существенных потоков доходов будут раскрываться независимо от
размера платежа. Другими словами, все компании, которые участвуют в потоках доходов,
определенных как существенные, будут обязаны принять участие в процессе отчетности.
В некоторых случаях, например, в странах, где имеется большое число малых компаний,
может не представиться возможным полное раскрытие компаний (см. пример Танзании). В
таких случаях МГЗС должна рассмотреть установление порога, определяющего, какие
компании должны быть обязаны представлять отчетность. МГЗС может пожелать провести
анализ затрат-выгод при определении, является ли возможным полное раскрытие компаний
или необходимы ли пороги. Есть несколько вариантов для установления порогов для
раскрытий компаний:
a) Установление порогового значения для совокупных платежей на основе общих
платежей, осуществленных компанией. Например: "Любая компания,
осуществляющая суммарные платежи (в рамках охвата согласованных существенных
потоков доходов) сверх $50 000, считается совершающей существенные платежи и
обязана отчитываться обо всех платежах, независимо от размера индивидуальных
платежей". На Рис. 3 представлен пример вариантов совокупных порогов платежей,
показывающий процентное количество доходов, которые будут охвачены с
использованием отличающихся сценариев порогов платежей, а также количество
соответствующих отчитывающихся компаний.
Рис. 3 – Варианты для порогов совокупных платежей
Порог
Сумма > 100 млрд. ZMK
Количество
компаний
Доходы,
собранные ZRA
(млн. ZMK)
Весовое
значение /
суммарный
собранный
доход
Совокупное
весовое
значение
4
1 309 695
79,14%
79,14%
10 млрд. ZMK < Сумма < 100 млрд. ZMK
6
287 751
17,39%
96,53%
1 млрд. ZMK < Сумма < 10 млрд. ZMK
14
50 452
3,05%
99,58%
0,5 млрд. ZMK < Сумма < 1 млрд. ZMK
6
4 255
0,26%
99,83%
Сумма < 0,5 млрд. ZMK
43
2 733
0,17%
100,00%
Всего
73
1 654 886
100%
b) Установление пороговых значений для платежей с разбивкой по позициям – этот
подход использует то же обоснование, что и выше, но устанавливает отличающиеся
пороговые значения для каждого из существенных потоков доходов. Например:
Любая компания, уплачивающая налоги на доходы корпораций на сумму более
$10 000, или роялти на сумму более $5000, или дивиденды на сумму более $10 000
или лицензионные платежи на сумму более $1000, должна представлять
отчетность". МГЗС должна установить, должны ли организации, соответствующие
этим контрольным показателям, раскрывать все платежи или только те платежи,
которые являются существенными1.
МГЗС должна рассматривать и корректировать пороги для каждого цикла отчетности.
Стандарт ИПДО требует, чтобы правительство полностью раскрывало все доходы от
добывающего сектора.
В соответствии с требованием 4.2.b “если не имеется
значительных препятствий, правительство дополнительно обязано представлять, в
совокупности, информацию о сумме полных доходов, полученных от каждого из потоков
выгод, согласованных в охвате Отчета ИПДО, включая доходы, которые лежат ниже
согласованных порогов существенности. При отсутствии этих данных Независимый
Администратор должен основываться на любых уместных данных и оценках из других
источников, для того чтобы представить полный отчет о суммарных доходах
правительства." Это означает, что хотя МГЗС может согласиться установить пороги
платежей для раскрытий компаний, правительство должно, с другой стороны, раскрывать
все доходы, включая доходы от любых платежей компаний, которые находятся ниже порога
существенности. Поскольку доходы от компаний ниже порога не могут быть подвергнуты
выверке, МГЗС может пожелать включить информацию об этих дополнительных доходах в
приложении к Отчету ИПДО или просто указать в Отчете ИПДО, сколь много правительство
собрало с компаний, которые не удовлетворяли порогам существенности. Пример Танзании
иллюстрирует, как это работает на практике:
Выявление существенных порогов доходов и субъектов отчетности в Танзании
В ноябре 2011 г. МГЗС ИПДО Танзании провела исследование охвата отчетности для
установления того, какие потоки доходов являются существенными и, следовательно, какие
компании и государственные организации должны быть охвачены в ее Отчете ИПДО за
2009-2010 гг. Рассмотрев данные, предоставленные Министерством энергетики и
минеральных ресурсов, Tanzania Petroleum Development Corporation, Налоговым
управлением Танзании и Аудиторским агентством минеральных ресурсов Танзании, а также
соответствующие законы и нормативы, МГЗС решила, что 19 потоков доходов были
существенными. Согласно данным, предоставленным государственными агентствами, в
общей сложности 269 компаний совершили платежи правительству в финансовом году
2009-2010. МГЗС рассмотрела несколько вариантов для порогов существенности:
Рассмотрев эти варианты, МГЗС решила, что порог платежей TzS 200 млн. обеспечит, что
будут отражены все существенные платежи и доходы. Как проиллюстрировано в
вышеприведенной таблице, порог платежей обеспечивал, что будут охвачены 99,4%
доходов от добывающего сектора. В общей сложности 23 компании осуществили платежи,
равные этому порогу или превышающие его, и таким образом им было предложено принять
участие в работе по отчетности. 247 компаниям с платежами ниже порога не было
предложено участвовать в отчетности, однако правительство раскрыло доходы, полученные
от этих компаний, в приложении к Отчету ИПДО, обеспечив таким образом полное
раскрытие правительством.
Как проиллюстрировано на Рис. 4 и 5, Отчет ИПДО Камеруна за 2011 год также включает
раскрытия доходов, полученных правительством от горнодобывающих компаний, которые
не удовлетворяли порогу:
Рис. 4 – Список горнодобывающих компаний с платежами ниже порога существенности
Рис. 5 – Раскрытие доходов правительства от горнодобывающих компаний с платежами
ниже порога существенности
Шаг 3 – Определение отчитывающихся субъектов
Установив определение существенности и необходимость установления порогов
отчетности, МГЗС должен идентифицировать компании, которые осуществляют платежи в
соответствии с согласованным определением существенности (и порогов, где это
применимо), а также организации правительства, принимающие эти доходы (требование
4.2). МГЗС рекомендуется сначала рассмотреть возможность предложить главным органам
по сбору налогов представить список компаний, которые удовлетворяют критериям
существенности. МГЗС может пожелать провести перекрестную проверку списка
идентифицированных компаний в сопоставлении с подобными кадастрам реестрами
держателей лицензий в добывающей отрасли, списком компаний-участников предыдущих
процессов отчетности ИПДО и т.п.
В некоторых случаях это может не быть возможным, например, по причинам
конфиденциальности или отсутствия надежных данных, для раскрытия правительством этой
информации для МГЗС. В таких случаях МГЗС может решить, что всем владельцам
лицензий должны быть разосланы формы отчетности с четкими инструкциями о том, что
любая компания, которая удовлетворяет порогу существенности, должна быть привлечена к
отчетности.
В альтернативном варианте, и учитывая, что правительство обязано
полностью раскрывать все доходы в разукрупненном виде (требование 5.2.е), МГЗС может
пожелать поручить Независимому Администратору сначала собрать данные от
правительства. Независимый Администратор сможет тогда представить список компаний,
которые удовлетворяют порогу существенности, в МГЗС для утверждения.
В странах, где в добывающем секторе работают государственные предприятия,
рекомендуется, чтобы МГЗС уделяла особое внимание тому, выступает ли государственное
предприятие как налогоплательщик, сборщик налогов или в обеих ролях.
Для
дополнительных деталей МГЗС рекомендуется обращаться к инструкции по
государственным предприятиям.
Шаг 4 - Документальное оформление рассмотренных вариантов при изучении
существенности, а также обоснование согласованного определения существенности и
порогов.
Дискуссии МГЗС об определениях существенности и порогах должны быть четко
документированы в протоколах заседаний МГЗС (требование 1.3.g(viii) и отражены в
Техническом задании для Независимого Администратора. МГЗС должна согласовать
заявление по определению существенности, которое может быть опубликовано и включено
в Отчет ИПДО. Пример представлен на Рис. 4 ниже.
Рис. 4 – Пример заявления о существенности
[5.1.3 Соображения о существенности
На основе результатов исследования охвата отчетности горнодобывающие и нефтегазовые
компании, которые уплачивали налоги свыше TzS 200 млн. (TzS 0,2 млрд.) были сочтены
как осуществлявшие существенные платежи для второго отчета по выверке данных ИПДО
Танзании. Соответственно, 23 компании (15 горнодобывающих и 8 нефтегазовых компаний,
соответственно), представляющих более 99% суммарных доходов, собранных TRA, MEM
и TPDC в течение 2010 года, были выбраны для второго отчета по выверке данных.
Исследование охвата отчетности выявило, что 246 компаний принесли всего 0,4% в общую
сумму доходов. См. список этих компаний в Приложении 2.]