государственное регулирование экономики

Н.Л. Гаращенко
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭКОНОМИКИ
Петропавловск-Камчатский
2007
Камчатский государственный технический университет
Кафедра экономики и управления
Н.Л. Гаращенко
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Рекомендовано
Дальневосточным региональным учебно-методическим центром (ДВ РУМЦ)
в качестве учебного пособия для студентов специальностей
080502 «Экономика и управление на предприятии (рыбной отрасли)»,
080503 «Антикризисное управление»,
080504 «Государственное и муниципальное управление»
вузов региона
Петропавловск-Камчатский
2007
УДК 338(07)
ББК 65.05
Г20
Рецензенты:
Н.Я. Токманцев,
кандидат экономических наук,
председатель Совета народных депутатов Камчатской области
Н.Л. Ермоленко,
кандидат политических наук,
первый заместитель губернатора Камчатской области
Гаращенко, Наталья Леонидовна
Г20
Государственное регулирование экономики: Учебное пособие / Н.Л. Гаращенко. – Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2007. – 166 с.
ISBN 978–5–328–00163–2
Учебное пособие составлено в соответствии с требованиями к обязательному минимуму содержания основных образовательных программ подготовки специалистов по специальностям
080502 «Экономика и управление на предприятии (рыбной отрасли)», 080504 «Государственное и муниципальное управление», 080503 «Антикризисное управление» государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования.
УДК 338(07)
ББК 65.05
ISBN 978–5–328–00163–2
© КамчатГТУ, 2007
© Гаращенко Н.Л.,
2007
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................................................................................................. 4
Глава 1. Основные положения теории государственного регулирования
экономики .......................................................................................................................... 5
1.1. Экономическая система как объект государственного
регулирования ............................................................................................................ 5
1.2. Становление и развитие теоретических взглядов на государственное
регулирование экономики .........................................................................................
11
1.3. Функции государства в смешанной экономике. Субъекты и объекты
государственного регулирования экономики .........................................................
17
1.4. Формы и методы государственного регулирования экономики ....................
26
Глава 2. Государственный сектор в системе смешанной экономики ...............................
31
2.1. Роль государственного сектора в системе государственного
регулирования ............................................................................................................
31
2.2. Масштабы и структура государственной собственности в России ...............
32
2.3. Концепция управления государственной собственностью в России .............
33
2.4. Критерии эффективности государственной собственности ...........................
35
Глава 3. Прогнозирование и регулирование экономического развития ...........................
37
3.1. Общегосударственное планирование, прогнозирование
и экономическое программирование в условиях рыночной экономики ..............
37
3.2. Регулирование предпринимательской деятельности ......................................
46
3.3. Структурная политика и инструменты ее реализации.
Научно-техническая политика ..................................................................................
53
3.4. Инвестиционная политика государства и механизм ее реализации ..............
64
3.5. Антимонопольное регулирование
и формирование конкурентной среды ......................................................................
74
Глава 4. Государственные финансы. Денежно-кредитная система ..............................
87
4.1. Бюджетное регулирование в Российской Федерации .....................................
87
4.2. Налоговая система и ее регулирующие функции .............................................
96
4.3. Денежно-кредитные регуляторы экономики ....................................................
103
Глава 5. Регулирование социальных процессов ...................................................................
111
5.1. Социальная политика государства .....................................................................
111
5.2. Рынок труда и трудовые отношения .................................................................
124
Глава 6. Государственная внешнеэкономическая, региональная
и экологическая политика ..........................................................................................
133
6.1. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности ........
133
6.2. Государственное регулирование регионального развития ..............................
144
6.3. Государственное регулирование природопользования ...................................
154
Литература ..........................................................................................................................
165
ВВЕДЕНИЕ
Тема взаимоотношений государства и экономики занимает одно из центральных
мест в гуманитарных и социальных науках. В современном мире такой социальнополитический фактор, как государственное регулирование, стал общепризнанным и
необходимым элементом экономической деятельности.
В разные исторические моменты и в различных государствах сочетание государства
и рынка принимало разнообразные формы. Все современные развитые экономики
опираются на рыночные принципы. Эти принципы постепенно воспринимаются
всем остальным миром, хотя каждая страна сохраняет национальную специфику.
Однако многие фундаментальные проблемы современного общества не могут быть
решены исключительно рыночными механизмами и нуждаются в государственном
участии. Особым фактором объективного усиления роли государства выступает
чрезвычайно возросшая социально-организационная сложность современной экономики.
Нарастание противоречивости и усложнения современной социально-экономической
жизни постепенно привели к органическому сочетанию и тесному переплетению
рыночных и государственных начал. Мировой опыт свидетельствует, что государство и бизнес сосуществуют, дополняя друг друга. Постоянно идет поиск соотношения
сил государства и бизнеса.
Особую роль приобретает государственное регулирование в условиях переходной
экономики. В России, переживающей период институциональной трансформации,
значение и влияние государства еще во многом определяются ранее сложившимся
строем хозяйственной, правовой и идеологической жизни. Новое положение государства и как административно-правового субъекта, и как экономического субъекта
находится в стадии формирования.
Все это обусловливает необходимость исследования будущими специалистами экономического профиля отношений, складывающихся между государством и бизнесом в переходный период. Курс «Государственное регулирование экономики» поможет им приобрести знания о принципах, формах и путях взаимодействия
государства и экономики.
Цель настоящего учебного пособия – изложение основ, содержащих обоснование
принципиальной правомерности и необходимости вмешательства государства в экономику в условиях рыночного хозяйства, раскрывающих процессы регулирования, а также формы, методы, инструментарий государственного регулирования экономики в отдельных сферах деятельности, развитие новых тенденций во взаимоотношениях
государства и экономики. Для современного специалиста, занятого в управленческих
структурах различного уровня и функциональной специфики в отраслях хозяйства
страны, необходимо усвоить ясное представления о государстве как одном из активных участников экономических отношений, формирующихся на основе рынка.
Основное внимание в учебном пособии уделяется формированию у студентов
системы знаний о механизмах общегосударственного планирования, прогнозирования
и программирования в условиях рыночной экономики, развития рыночных институтов,
конкурентной среды, стимулирования экономического роста и структурной политики
государства, о стратегическом направлении преобразований в России, а также исследованию роли государственных финансов, денежно-кредитной системы, социальных
функций государства, территориальной специфики применения форм, методов и организационных механизмов государственного регулирования в Российской Федерации.
Особое значение придается вопросу изменения роли государства в постсоциалистической трансформации.
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
1.1. Экономическая система как объект государственного регулирования
Место и роль экономической деятельности в обществе
Общество – исторически сложившиеся социальные, политические, культурные, хозяйственные отношения между людьми в процессе их совместной деятельности.
Это сложноструктурированный организм, отдельные элементы которого неразрывно
переплетаются между собой и взаимно влияют друг на друга.
Слово «экономика» в буквальном переводе с древнегреческого языка означает «законы ведения домашнего хозяйства». В современном понимании экономика – это
совместно организованное производство в условиях ограниченности его факторов.
Экономика в современном мире – часть целого, включающая в себя как отношения
между хозяйствующими субъектами, так и определенную взаимосвязанную структуру отдельных производств, отраслей, территориальных комплексов, а на более высоком уровне – и национальных хозяйств. Хозяйствующие субъекты, экономические
отношения и определяющие их уровень производительные силы – это основополагающие элементы экономической системы.
Одно из базовых понятий в экономических науках – экономическая система. Экономическая система – это совокупность взаимосвязанных социальных и правовых институтов, в рамках которой с целью достижения экономического равновесия используются определенные приемы и способы действий, выбираемые применительно
к преобладающим в обществе побудительным причинам хозяйственной деятельности. Иначе говоря, экономическая система – совокупность всех экономических процессов, происходящих в обществе на основе действующих отношений собственности
и организационно-правовых форм. Основные элементы системы: социальноэкономические отношения, сложившиеся на основе форм собственности на экономические ресурсы и результаты хозяйственной деятельности, организационные формы
хозяйственной деятельности, хозяйственный механизм, т. е. способ регулирования
экономической деятельности на макроуровне, система стимулов и мотиваций, конкретные экономические связи между предприятиями. Субъектами экономической
системы являются фирмы, домохозяйства, государство.
Выделяется такое важное понятие, как национальная экономика – исторически сложившаяся в определенных территориальных границах система общественного воспроизводства страны, взаимосвязанная система отраслей и видов производств,
территориальных комплексов, охватывающая все сложившиеся формы общественного труда.
Типы экономических систем
Тип экономической системы – это способ организации производства и распределения.
В России в советский период главным критерием различия экономических систем
было господство какого-либо вида собственности на средства производства. Поэтому
выделялись первобытнообщинная, рабовладельческая, феодальная, капиталистическая,
коммунистическая (первый этап – социалистическая) социально-экономические формации.
Если за основу классификации взять популярную идею экономического равновесия, то выделяются следующие экономические системы: экономика домашнего хозяйства, экономика феодального поместья, бюргерское хозяйство, ремесленное производство, автаркическое хозяйство.
В товарной экономике в зависимости от экономического режима обычно выделяют
рыночную (капиталистическую), централизованную плановую (в СССР с 1928 по
1985 гг.) и рыночную коллективистскую экономику (в бывшей Югославии, скандинавских странах).
В экономической науке различают следующие типы экономических систем:
1. Традиционная система существует в экономически слаборазвитых странах, базируется на отсталой технологии, применении ручного труда, ярко выраженной многоукладности, т. е. существовании одновременно различных форм хозяйствования. Преобладают натурально-общинные формы хозяйствования. Главенствует мелкотоварное
производство, т. е. основанное на частной собственности на производственные ресурсы
и личном труде их владельца. В экономике доминируют крестьянские и ремесленные
хозяйства. Свойственна высокая степень зависимости от иностранного капитала. Характерна активная роль государства: через бюджет направляется значительная часть
национального дохода на развитие инфраструктуры и поддержку беднейших слоев населения.
2. Командно-административная система сформировалась в СССР, странах Восточной Европы, ряде азиатских стран. Характерные черты: общественная собственность
практически на все экономические ресурсы, коллективное принятие экономических решений посредством централизованного планирования, монополизация и бюрократизация экономики. Основные недостатки: негибкость, медленная адаптация к переменам,
крайне низкая производительность вследствие тотального подавления хозяйственной
инициативы.
3. Рыночная экономика свободной конкуренции (чистый капитализм). Система
сложилась в XVIII в. и существовала до конца XIX – начала XX вв. Отличительные
особенности: частная собственность на инвестиционные ресурсы, механизм регулирования макроэкономической деятельности основан на свободной конкуренции, наличие
множества самостоятельно действующих покупателей и продавцов каждого продукта и
товара. Одной из главных предпосылок является личная свобода всех участников экономической деятельности – как предпринимателя, так и наемного работника. Решающее условие прогресса – свобода предпринимательской деятельности тех, кто имеет
капитал.
4. Современная рыночная экономика (современный капитализм) – форма организации хозяйства, при которой индивидуальные производители и потребители взаимодействуют посредством рынка с помощью системы цен, прибыли, убытка, спроса и
предложения при участии государства.
5. Смешанная экономика – частное производство, которое регулируется рыночным механизмом и дополняется административным регулированием и налоговой сис-
темой. Современный мир – мир смешанных экономик.
Кроме деления экономических систем по типам, в каждой системе существуют
еще и свои национальные модели организации хозяйства, свойственные данной
стране и основанные на уровне экономического развития, исторических, культурных, бытовых традициях.
Так, американская модель построена на всемерном поощрении предпринимательской активности, «обогащения» наиболее активной части населения. Для уменьшения
социальной напряженности малообеспеченным группам населения гарантируется приемлемый уровень жизни за счет частичного перераспределения национального дохода.
Эта модель основана на социально-культурных особенностях нации – массовой ориентации на достижение личного успеха. Задача социального равенства вообще не ставится.
Японская модель характеризуется определенным отставанием уровня жизни населения (заработной платы) от роста производительности труда. За счет этого достигается снижение себестоимости продукции, повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке. В целях поощрения предпринимательской активности не принимаются
серьезные меры контроля за имущественным расслоением. Существование такой модели возможно при исключительно высоком развитии национального самосознания, приоритете интересов нации над интересами конкретного человека, готовности населения
идти на определенные материальные жертвы ради благосостояния страны. Активна
роль государства, направленная на создание хозяйственной среды, в которой перспективные отрасли развиваются наиболее динамично.
Шведская модель отличается сильной социальной политикой, направленной на
сокращение имущественного неравенства за счет перераспределения национального
дохода в пользу наименее обеспеченных слоев населения. Главным содержанием данной модели является сохранение основных средств производства в частном владении
при отторжении от капитала права распоряжения доходами. Доля государственных
расходов находится на уровне 70% ВВП, причем более половины из них направляется
на социальные цели. Эта модель получила название «функциональная социализация».
Функция производства ложится на частные предприятия, функция обеспечения высокого уровня жизни, а также инфраструктуры – на государство.
Германская модель экономики исходит из того, что в центре преобразований находится человек как свободная личность, со своими интересами, сознающая свою ответственность перед обществом. Функцией государства является обеспечение хорошо
отлаженной конкуренции. Наибольшее внимание при этом уделяется мелким и средним предприятиям.
Южнокорейская модель имеет сходство с японской. Это относится к особенностям психологии нации (трудолюбие, ответственность), в истоках которых лежат нравственные нормы конфуцианства.
Превращение одной системы в другую занимает длительные исторические периоды. Длительность перехода зависит от особенностей региона и отдельной страны. В современном мире переходный период переживает ряд стран. В их число входит Россия.
Происходящие в нашей стране перемены называют периодом постсоциалистической
трансформации.
Постсоциалистическая трансформация – исторически непродолжительный отрезок времени, в течение которого завершается демонтаж административнокомандной системы и формируется система основных рыночных институтов.
Постсоциалистические экономики следует отличать от посттоталитарных экономик (Китай и Вьетнам), где развиваются рыночные отношения в сельском хозяйстве,
торговле, сфере услуг мелкого производства, но сохраняется господство государственной социалистической собственности в крупной промышленности.
Экономике переходного типа свойственны некоторые специфические черты. Ис-
ходная точка – кризис, последующая трансформация экономических отношений. Характерны резкое обострение социально-экономических противоречий, интенсивное
развитие новых форм одновременно с упадком и постепенным исчезновением старых
экономических отношений. Например, быстрый рост частного сектора в наше время
сопровождается трансформацией госпредприятий в фирмы, действующие по правилам
рыночного хозяйства.
Главная негативная черта переходной экономики – отсутствие целостной, непротиворечивой и когерентной институциональной системы.
Во всех странах в переходный период происходят изменения, которые носят неизбежный характер и рассматриваются поэтому как закономерности. К ним относятся:
– изменение роли государства;
– макроэкономическая стабилизация;
– приватизация;
– трансформационный спад и структурные реформы;
– интеграция в мировое хозяйство.
Группы стран переходной экономики составляют:
а) Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, страны Балтии (с наибольшими
темпами продвижения);
б) Россия, страны СНГ, Болгария, Румыния, Албания, Монголия;
в) страны Восточной Азии (Китай, Вьетнам).
Существуют разные концепции переходной экономики: эволюционный путь
(концепция градуализма), «шоковая терапия». Концепция градуализма предполагает
проведение реформ медленно и последовательно, причем источником рыночных преобразований выступает государство. Отличительная черта этого подхода – стремление
государства смягчить экономические и социальные последствия реформ и избежать
резкого снижения жизненного уровня населения. Примерами градуалистской политики
являются Венгрия и Китай. Концепция «шоковой терапии» основана на идеях монетаризма – современного варианта либеральной рыночной теории. Стержень монетаристской доктрины – борьба с инфляцией. Основным инструментом антиинфляционной политики считается одномоментная либерализация цен и резкое сокращение
государственных расходов. В наиболее последовательном виде «шоковая терапия» реализована в Польше в 1990–1991 гг. Но в той или иной степени доктриной «шоковой терапии» руководствовались почти все постсоциалистические страны.
Россию начала XXI в. нельзя отнести ни к какой из существовавших ранее экономических систем. Современный период развития страны характеризуется как переходный, а экономика – смешанной. К особенностям российской модели переходной
экономики относятся следующие: государство располагает мощным госсектором в
важнейших отраслях хозяйства; происходит постоянное перераспределение прав собственности при активном участии неэкономических факторов (государственных нормативных актов); финансовый капитал преобладает над промышленным; переход к
рыночным отношениям осуществляется крайне неравномерно в различных отраслях
(в денежно-кредитной сфере происходит быстрое приближение к уровню рыночных
стран, а в сельском хозяйстве преобладают формы организации, свойственные административной системе); наблюдается неравномерный переход регионов к рыночной
экономике; растет криминализация экономической жизни. Российская модель, основанная на сильной регулирующей роли государства, опирается на ряд долговременных
факторов: преобладание добывающих отраслей, неконкурентоспособность большинства обрабатывающих отраслей, неэффективность сельского хозяйства.
В переходной экономике России госрегулирование заключается в выполнении
двух групп функций:
– формирование рыночных отношений (создание правовой базы, демонополизация и стимулирование конкуренции, приватизация госсобственности);
– перераспределительные функции (корректировка несовершенства рыночных
отношений при распределении материальных, финансовых ресурсов, доходов, обеспечение экономической стабильности и стимулирование экономического роста).
Положение государства кардинально меняется. Оно превращается в одного из
участников экономического процесса, т. е. на него распространяются те же законы и
правила экономического поведения, что и на частные компании. В силу исторически
сложившихся норм и традиций выполнение этого требования – наиболее трудный элемент постсоциалистической трансформации.
Регуляторы национального хозяйства
Объектами управляющего воздействия со стороны государства являются макроэкономические структуры, на которых держится вся экономика:
– совокупное производство – все виды хозяйства нации, выпускающие товары и
услуги;
– совокупное предложение: сумма цен товаров и услуг, которые все производители и продавцы реализуют всем покупателям;
– совокупный спрос – сумма денег, которую члены общества готовы заплатить
за все приобретаемые товары и услуги.
Главное условие нормального развития макроэкономики – такое состояние национального хозяйства, при котором оно может полностью удовлетворить весь совокупный покупательский спрос, что возможно лишь при соблюдении народнохозяйственной пропорциональности. Объективный экономический закон пропорционального
развития экономики требует постоянного поддержания соответствия объемов и структуры совокупных величин производства, предложения и спроса.
Соблюдение этих условий поддерживает макроэкономический регулятор – общественный способ организации и упорядочения национального хозяйства, или хозяйственный механизм.
В качестве регуляторов рассматриваются:
– рыночный механизм саморегулирования;
– государственное регулирование;
– смешанное регулирование.
Рыночное регулирование. Любая жизнеспособная система предполагает наличие
прямых и обратных связей. Такие связи лежат и в основе рыночного механизма
саморегулирования. Равновесие между спросом и предложением устанавливается при
наличии прямых (от производства к рынку) и обратных (от рынка к производству)
связей, действующих через жизнеспособную гибкую систему цен. К его
преимуществам относятся: эффективный механизм перераспределения ресурсов;
гибкая система, приспосабливающаяся к меняющимся условиям и потребностям;
строительство на принципах рационального поведения, возможность прогнозировать
запросы потребителей. Система рыночного регулирования имеет свои недостатки: порождает монополизм, который разрушает механизм саморегуляции; формирует неравенство доходов, обостряет социальные противоречия, проблему «внешних эффектов».
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства – это
система типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизация и приспособления существующей социальноэкономической системы к изменяющимся условиям.
Во всех экономических системах государство регулирует экономику. Причем его
роль возрастает с развитием технического прогресса, ростом масштабов производства и
углублением мирового разделения труда. Государство решает различные задачи: стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессив-
ных сдвигов в отраслевой и региональной структуре, поддержка экспорта. Конкретные
направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной
стране в конкретный период.
Смешанное регулирование характеризуется состоянием, когда частная система
управляется рыночным механизмом, а общественные институты и правительства, опираясь на рыночный механизм, воздействуют на экономику посредством директив и налоговой политики. Тип смешанного регулирования имеет следующие специфические
черты:
– новый хозяйственный механизм соединяет устойчивость государственного
управления, которая необходима для удовлетворения общественных потребностей, и
гибкость рыночного саморегулирования;
– позволяет оптимально сочетать высшие макроэкономические цели: эффективность хозяйствования, социальную справедливость, стабильность экономического
роста;
– способен сбалансировать совокупный спрос и предложение.
В разных странах имеются собственные варианты хозяйственного механизма.
Они различаются по таким показателям, как:
– сфера действия рынка и государства;
– функции регулятора;
– формы и методы государственного управления хозяйством.
Существует множество вариантов смешанного типа регуляторов. Из них можно
выделить две модели, демонстрирующие практические пределы развития смешанной
системы управления экономикой:
– с минимальным участием государства;
– с максимально допустимым участием государства при сохранении рынка.
В первой модели преобладает сфера рынка по сравнению с государственным сектором. При этом государство выполняет в первую очередь минимально необходимые
функции, а именно:
– обеспечение рынка деньгами;
– регулирование внешних эффектов;
– управление нерыночным сектором хозяйства.
Такое положение свойственно экономике США, где до 4/5 ВНП обеспечивается
рыночной системой, а остальная его часть производится под контролем государства.
Модель с максимально допустимым государственным регулированием основана
на значительном (до 40% ВНП) развитии госсектора. Подобное состояние наблюдается
в Швеции, Австрии, Германии, Японии. В таком случае государство осуществляет следующие функции:
– создание условий для эффективного хозяйствования;
– стабилизация экономического развития;
– регулирование социальных отношений.
Направления и интенсивность государственного регулирования экономики
В странах мира может наблюдаться различная степень влияния государства на
экономические процессы. Это зависит от многих обстоятельств, в том числе от особенностей исторического развития. В наиболее общем виде можно выделить два принципиально отличающихся идеологических подхода к участию государства в управлении
экономикой: индивидуалистический и коммунитарный. В реальной практике обычно
используется их комбинация с преобладанием того или другого.
В обществе с индивидуалистической идеологией (США, Канада, страны Западной
Европы) роль государства обычно ограниченна. Его главные цели – защита собственности, обеспечение гарантий заключаемым договорам, соблюдение открытости рынка и
максимально свободной конкуренции.
Роль государства в обществе с коммунитарной идеологией состоит в определении
потребностей сообщества в кратко- и долгосрочной перспективе, их планомерном
удовлетворении, обеспечении следования страной намеченным курсом, иногда – принудительно и даже с использованием всей политической мощи государства. Помимо
того, в коммунитарном государстве (Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Швеция) правительство планирует и определяет общий курс развития экономической жизни, т. е.
исполнительные органы оказываются важнее законодательных – именно они «командуют» бизнесом.
В современном мире в странах с развитой рыночной экономикой сложились различные модели государственного регулирования, а именно:
– в США преобладают налогово-бюджетные методы при небольшом объеме государственной собственности;
– для Западной Европы характерно сочетание высокой доли государственных
расходов в ВВП с наличием значительного госсектора, прежде всего в финансовой
сфере и отраслях инфраструктуры;
– в Японии при относительно небольшой доле бюджетных расходов в ВВП и
незначительных размерах госсектора сложилась уникальная система взаимодействия
государственных органов и крупнейших корпораций для реализации стратегических
целей в экономике.
Практически в каждой стране существуют свои особенности регулирования и
контроля. Но несомненна общая для всех тенденция: степень государственного влия-
ния во всем мире существенно возросла.
Многие глобальные проблемы современного общества не могут быть решены без
государственного участия. К этим проблемам относится развитие социальной сферы,
которая из пассивного элемента экономической системы превратилась в важнейший
источник экономического роста. Государство во всех случаях продолжает сохранять за
собой ведущую роль в области национальной безопасности, охраны окружающей среды, здравоохранения, защиты прав потребителя.
Ключевые термины: экономическая система, тип экономической системы, командно-административная система, рыночная экономика, смешанная экономика, постсоциалистическая трансформация, рыночные регуляторы, государственное регулирование
Контрольные вопросы
1. Какова роль экономики и экономической деятельности в жизни общества?
2. Какие существуют типы экономической системы?
3. В чем смысл понятия «смешанная экономика»?
4. Каковы особенности роли государства в переходный период?
5. В чем выражаются закономерности переходного периода?
6. В чем состоит специфика роли государства в России в период постсоциалистической трансформации?
7. Каковы преимущества и недостатки рыночного регулятора?
8. В чем состоят главные особенности моделей государственного регулирования ведущих стран мира?
9. В чем заключается сущность государственного регулирования экономики?
1.2. Становление и развитие теоретических взглядов на государственное
регулирование экономики
Меркантилизм
Представление о роли государства в экономическом развитии общества претерпело значительную эволюцию.
Первой школой экономической науки был меркантилизм, получивший распространение и занимавший ведущие позиции в экономической мысли многих стран до конца
XVII в.
Меркантилизм выражал прежде всего экономическую политику государства.
Меркантилисты представляли интересы торгового капитала, решали проблемы первоначального накопления капитала. Источник богатства в их представлении – внешняя
торговля и вообще сфера обращения. Роль государства в регулировании внешней торговли и осуществление протекционистских мер были достаточно высокими. Накопление денежных богатств связывалось с активной деятельностью государства, которое системой
административных мер и экономической политикой должно было способствовать притоку в страну золота и серебра. Для достижения активного внешнеторгового баланса меркантилисты выдвинули целую систему мероприятий, рекомендовавшихся для королевской власти, которая должна была вмешиваться в экономическую жизнь,
способствовать активной внешней торговле.
В своем развитии меркантилизм прошел две стадии. Первая стадия – ранний меркантилизм (XVI в.), связанный с утверждением монетарной системы. Вторая стадия –
развитой меркантилизм, получивший название мануфактурной системы (XVII в.).
Для монетарной системы характерна концепция денежного баланса. Наибольшего
развития меркантилизм достиг в Англии. Раннюю его стадию представлял Уильям Стаф-
форд, автор книги «Критическое изложение некоторых жалоб наших соотечественников»
(1581 г.).
Зрелый меркантилизм представлял более развитую экономику, что и сказалось
на экономической доктрине. Наиболее известный ее выразитель – английский экономист Томас Мен. Во Франции развитой меркантилизм был представлен кольберизмом.
Идеи меркантилизма получили большое распространение во Франции в XVI–XVII
вв. Антуан Монкретьен (1576–1621), автор знаменитого «Трактата политической экономии» (1615), наиболее полезным сословием считал купцов, а торговлю характеризовал как главную цель ремесел.
В Италии концепцию торгового баланса развивал Антонио Серра.
Классическая школа
Развитие рыночных отношений периода свободной конкуренции способствовало
созданию системы экономических знаний, которая сложилась в классическую школу.
Она сформировалась в эпоху разложения феодализма и зарождения капитализма под
названием политической экономии.
Первые представители классической школы выступали за активную протекционистскую роль государства, но (в отличие от меркантилистов) в производственной сфере. Наиболее известный – Уильям Пети (1623–1687), которого К. Маркс объявил одним
из основоположников политэкономии. У. Пети являлся сторонником государственного
вмешательства в экономику.
Либерализм. Основным лозунгом классиков стало требование экономического
либерализма. Либерализм в экономике – это совокупность взглядов на функционирование хозяйства и принципы экономической политики, которые отвергают необходимость вмешательства государства в экономическую жизнь. Это доктрина, утверждающая, что лучшей экономической системой является та, которая обеспечивает
свободу личной инициативы хозяйствующего субъекта.
В основе либерализма лежат три принципа: неприкосновенность частной собственности, свобода хозяйственной деятельности, свободная конкуренция.
Отражая интересы нового экономического уклада,
Экономические теории XX в.
Ускорился процесс перехода рыночного хозяйства от режима совершенной конкуренции в иной режим – несовершенной конкуренции, или к состоянию монополистического капитала. Этот процесс заставил ряд экономистов осознать необходимость модификации своих представлений, в том числе о роли государства в условиях развития
рынков.
Неоклассическая школа. Известными представителями этой школы являются выдающийся английский экономист Альфред Маршалл, известный как создатель сбалансированного механизма ценообразования, автор концепции эластичного спроса, и американский экономист Эдуард Чемберлин (1899–1967) – автор теории монополистической
конкуренции. Мировой кризис 1329–1933 гг. вызвал кризис неоклассической школы.
Новая система взглядов начала оформляться с нового ведущего направления в современной экономической науке – кейнсианства. Теорию Кейнса можно назвать «кризисной», так как он рассматривает экономику в состоянии депрессии.
Крупнейший экономист XX в. англичанин Джон Мейнард Кейнс (1883–1946)
опубликовал в 1936 г. труд «Общая теория занятости, процента и денег». С этого момента идеи Кейнса и его последователей стали господствующими в экономической
теории и практике на протяжении последующих 40 лет (так называемая кейнсианская
революция).
Основу данной концепции составляет утверждение, что рыночное хозяйство неспособно к саморегуляции при существенном нарушении макроэкономического равновесия, поэтому необходима активная государственная политика регулирования.
Основной вывод теории кейнсианства заключается в признании неизбежности
вмешательства государства как условия приспособления капиталистических производственных отношений к растущему обобществлению производства.
Центральный пункт концепции составляет понятие эффективного спроса. Кейнс
приходит к следующему выводу: размеры общественного производства и занятости, их
динамика определяются не факторами предложения, а факторами платежеспособного
спроса. В центре внимания должно находиться рассмотрение спроса и его составляющих, а также факторов, влияющих на спрос.
Совокупный спрос – это реальный объем национального производства товаров и
услуг, которые домашние хозяйства, предприятия и государство готовы купить при
данном уровне цен.
Задача государства состоит в том, чтобы, используя определенные рычаги, добиться увеличения платежеспособного спроса, что должно послужить основой экономического развития.
Центральная задача государства, по Дж. Кейнсу, состоит в том, чтобы обеспечить
высокий объем «эффективного спроса», ведущего к росту доходов. Предполагается
развивать два вида спроса:
– платежеспособную потребность населения в предметах потребления;
– спрос предпринимателей на инвестиционные товары (средства производства).
Из двух инструментов регулирования спроса (денежно-кредитного и бюджетного)
Кейнс отдавал предпочтение бюджетному. Во время спада инвестиции слабо реагируют на снижение уровня процентной ставки (денежно-кредитный способ регулирования). Значит, главное внимание следует уделять не снижению процентной ставки (косвенная форма регулирования), а бюджетной политике, в том числе увеличению тех
расходов самого государства, которые стимулируют инвестиции фирм.
Дж. Кейнс ввел понятие мультипликатора. Мультипликатор – это экономический
коэффициент, который показывает зависимость прироста национального дохода от
прироста инвестиций. Мультипликатор увеличивается в том случае, когда потребители
склонны использовать прирост их доходов для наращивания потребления. Напротив, он
уменьшается, если усиливается склонность потребителей к накапливанию сбережений.
В кейнсианском учении впервые на государство стали возлагаться экономические функции. Они были связаны с обеспечением инвестиций в национальное хозяйство
и государственных расходов на эти и другие социально-экономические цели.
Главными чертами кейнсианской модели регулирования являются:
– высокая доля национального дохода, перераспределяемая через госбюджет;
– создание обширной зоны государственного предпринимательства на основе
образования государственных и смешанных предприятий;
– широкое использование бюджетно-финансовых и кредитно-финансовых регуляторов для стабилизации экономической конъюнктуры, сглаживания циклических
колебаний, поддержания высоких темпов роста и высокого уровня занятости.
Модель государственного регулирования, предложенная Кейнсом, позволила ослабить циклические колебания в течение более чем двух послевоенных десятилетий.
Достоинством кейнсианской школы является выработка основ теории макроэкономического регулирования и создание на этой основе социально-экономической
системы государства «всеобщего благосостояния».
Кейнсианская модель могла быть устойчивой только в условиях высоких темпов
роста. В 70-е гг. условия воспроизводства резко ухудшились. Кейнсианские пути выхода из кризиса только раскручивали инфляционную спираль.
Кризис капитализма свободной конкуренции привел к различным моделям вмешательства государства в экономику с целью стабилизации хозяйственной и политической
системы.
Неолиберализм. Учение неолибералов полностью сохраняет три основополагающие принципа, однако их трактовка и механизмы реализации отличны от принятых ранее и в различных течениях внутри самого учения неоднородны. Их основная идея –
минимальное вмешательство государства, приоритет частной собственности.
Новое представление о роли государства в рамках традиций неоклассиков связывают с именами представителей неоавстрийской школы Мизесом и Хайеком. Людвиг
Эдлер фон Мизес (1881–1973) – сторонник методологического индивидуализма. Фридрих Август фон Хайек (1899–1992) – противник всякого рода государственного вмешательства в экономику, т. е. в систему конкурентного рынка.
Современное рыночное хозяйство и неоконсерватизм. С середины 70-х гг. нашего столетия произошло как бы возрождение (естественно, в современной интерпретации) идей традиционного либерализма о тенденции рыночной экономики к равновесию и гибкости, взаимосвязанности цен, заработной платы, процентных ставок,
безальтернативности механизма свободной конкуренции, пагубности вмешательства
государства в рыночные процессы. С этих позиций выступил ряд теоретических школ:
монетаризм, теория предложения, новая неоклассическая школа, теория общественного выбора и другие школы, объединяемые в рамках неоконсервативного направления
экономической мысли.
Современные либералы не являются сторонниками анархии рынка – они ведут
речь о сферах и границах государственного регулирования.
Если в кейнсианстве паритетной задачей было достижение стабильного роста и
полной занятости посредством бюджетного регулирования, то монетаризм обратил
основное внимание на денежную политику.
Основываясь на опыте историко-статистического анализа денежной системы США,
лидер монетаризма – нобелевский лауреат Альфред Нобель Милтон Фридмен (1912 г.)
пришел к выводу о существовании зависимости между динамикой денежной массы и
динамикой экономического развития. Он является принципиальным противником государственного вмешательства в экономику, рассматривая его в качестве угрозы свободному рынку.
К основным положениям концепции Фридмена относятся следующие:
– устойчивость частного рыночного хозяйства. Монетаристы считают, что рыночное хозяйство в силу внутренних тенденций стремится к стабильности, самоналаживанию. Если имеют место диспропорции, нарушения нормального хода хозяйственного развития, то это происходит прежде всего в результате внешнего государственного вмешательства;
– сокращение до минимума государственного регулирования;
– «денежные импульсы», денежная эмиссия – главное средство экономического
регулирования.
Фридмен утверждал, ссылаясь на «монетарную» историю Соединенных Штатов,
что между динамикой денежной массы и динамикой национального дохода существует
прямая связь и денежные импульсы – самая надежная настройка экономики.
По Фридмену, на экономическую конъюнктуру влияют не только наличные деньги, но и в целом монетарный базис, или совокупность наличных денег и банковских
резервов. Именно этот статистический показатель включается в модели, по которым
рассчитываются нормативы денежной политики. Монетарный базис влияет на экономическую жизнь не сразу, а с определенным разрывом во времени. При этом темпы
прироста монетарного базиса должны быть скоординированы с темпами роста товарной массы.
Фридмен исходил из того, что денежная политика должна быть направлена на
достижение соответствия между спросом на деньги и их предложением. Рост денежного предложения (процент прироста денег) должен обеспечивать стабильность цен.
При выборе темпа роста денег Фридмен предлагает руководствоваться правилом
«механического» прироста денежной массы, которое отражало бы два фактора:
– уровень ожидаемой инфляции;
– темп прироста общественного продукта.
По его мнению, стабильный рост денежной массы обеспечивает стабильный рост
производства. Проведенный им анализ истории развития денежной системы США через
призму соотношения между изменением денежной массы и ценами, а также изменений в
номинальном доходе населения позволил сформулировать теоретические постулаты,
следствием которых стал вывод: основная задача государства – обеспечить устойчивый
прирост денежной массы независимо от изменения конъюнктуры (для США – 3…4% в
год).
В государственной экономической политике сторонники монетаризма, опираясь
преимущественно на консервативную часть капиталистического общества, пошли на
свертывание государственных социальных программ, увеличение доли частной собственности. В настоящее время эта политика усиленно пропагандируется Международным валютным фондом и Всемирным банком. Прямым противопоставлением кейнсианской теории спроса выступала неолиберальная теория предложения.
Суть концепции сторонников экономики предложения – перенос усилий с управления спросом на стимулирование совокупного предложения, активизацию производства и занятости. Название «экономика предложения» происходит от основной идеи авторов концепции – стимулировать предложение капиталов и рабочей силы. Она содержит
обоснование системы практических рекомендаций в области экономической политики,
прежде всего налоговой. По мнению представителей указанной концепции, рынок не
только представляет собой наиболее эффективный способ организации хозяйства, но и
является единственно нормальной, естественно сложившейся системой обмена экономической деятельностью.
В центр анализа поставлены факторы, влияющие на предложение ресурсов (капитала и труда). Для этого государство должно снижать налоги, что должно привести к
увеличению сбережений и соответственно к снижению процентной ставки, которая
служит главным стимулом роста накоплений и инвестиций. Аналогичное действие оказывает снижение налогов на рынок труда, увеличивая привлекательность дополнительной работы.
Сторонники экономики предложения выступают за сокращение налогов в целях
стимулирования инвестиций. Например, предлагается отказаться от системы прогрессивного налогообложения, снизить налоговые ставки на предпринимательство, заработную плату и дивиденды.
Снижение налогов увеличит доходы и сбережения предпринимателей, понизит
уровень процентной ставки, а в результате будут расти накопления и инвестиции. Для
получателей заработной платы снижение налогов увеличит привлекательность дополнительной работы и дополнительных заработков, при этом возрастут стимулы к работе,
увеличится предложение рабочей силы.
В своих рассуждениях теоретики экономики предложения опираются на так называемую кривую Лаффера. Ее смысл заключается в том, что снижение налогов оказы-
вает мощное стимулирующее воздействие на производство. Снижение налогов явилось
составным элементом экономической программы Р. Рейгана.
Потери бюджета предполагается компенсировать за счет расширения налоговой
базы и сокращения государственных расходов, в том числе и социальных выплат. Социальные расходы не только увеличивают нагрузку на бюджет и провоцируют увеличение налогового бремени, но и порождают социальный паразитизм, ослабляют стимулы к труду. Поэтому программы обязательного социального обеспечения должны
распространяться лишь на тех, кто не в силах обеспечить себя сам. Остальное население должно пользоваться в основном системами частного социального страхования.
К основным способам спасения от дефицита относятся:
– урезание социальных программ;
– сокращение бюрократического аппарата;
– избавление от малоэффективных федеральных расходов (например, субсидий
промышленным предприятиям, затрат на развитие инфраструктуры).
Политика замораживания неэффективных с точки зрения правящих кругов социальных программ (проводимая в США, Великобритании, Франции, других странах)
опирается на обоснования и рекомендации сторонников экономики предложения и монетаристов.
Потребность структурной перестройки экономики и повышение конкурентоспособности национального капитала в условиях отсталой экономической структуры вызвали к жизни во Франции в середине 40-х гг. ХХ в. так называемый государственный
дирижизм: политику активного вмешательства в управление экономикой со стороны
государства. В результате этой политики, основанной на теории французского экономиста Франсуа Перру о принципах индикативного (рекомендательного) государственного планирования в привилегированных точках экономики, был создан во Франции (а
также в Японии и некоторых странах Юго-Восточной Азии) большой сектор государственной экономики, включающий в себя ряд отраслей промышленности и кредитнофинансовых учреждений.
Современная экономическая система России сформировалась в основном под
влиянием следующих экономических теорий:
– социализма (Карл Маркс – В.И. Ленин);
– кейнсианства (Джон М. Кейнс);
– монетаризма, т. е. количественной теории денег (Милтон Фридмен);
– институционализма (Джон К. Гэлбрейт).
Важное влияние на формирование современной экономической политики России
оказала теория Дж. Гэлбрейта о конвергенции двух систем: капиталистической и социалистической. Еще в 60-е гг. он считал, что и Запад, и Советский Союз переросли
рыночную экономику. В основе их общественного развития лежит эволюция производительных сил. Гэлбрейт пришел к выводу, что государственное планирование – объективная потребность современной промышленности.
Дж. Гэлбрейт считается основателем институционализма. По его мнению, рынок
не является универсальным механизмом распределения ресурсов. Саморегулирующийся рынок становится своеобразной машиной для поддержания и обогащения крупных
предприятий. Их партнером выступает государство. Опираясь на его мощь, монополизированные отрасли производят свою продукцию в огромном избытке и навязывают ее
потребителю. Основа власти крупных корпораций – технология, а не законы рынка.
Определяющую роль теперь играет не потребитель, а производитель, техноструктура.
Против диктата капитала необходимы совместные скоординированные действия, которые призваны организовать и проводить профсоюзы и государственные органы. Государству надлежит взять под свою опеку экологию, образование, медицину, социальную
политику.
Ключевые термины: меркантилизм, либерализм, кейнсианская школа, неолиберальная теория предложения, монетаризм, государственный дирижизм, институционализм.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
В чем состояла роль государства с точки зрения меркантилистов?
Какова суть доктрины либерализма в экономике? Какое значение придается государству?
Кто является авторами теоретического обоснования концепции классического либерализма?
Какие принципы положены в основу экономического либерализма?
Каковы главные черты кейнсианской модели регулирования экономики?
6. Какое влияние оказали идеи Дж. Кейнса на хозяйственную мировую практику?
7. Какое представление о роли государства сложилось в рамках традиций неоклассиков?
8. В чем заключается суть концепции сторонников экономики предложения?
9. Какими функциями ограничивается роль государства в рыночной экономике с позиций представителей государственного дирижизма?
10. В чем состоят основные идеи институционализма применительно к государственному регулированию экономики?
11. Какие теоретические представления и концепции сыграли значительную роль при формировании экономической системы в России?
1.3. Функции государства в смешанной экономике.
Субъекты и объекты государственного регулирования экономики
Факторы, обусловливающие необходимость
государственного регулирования экономики
В общем виде необходимо отметить: при всех достоинствах рыночной модели остаются сферы общественных отношений, где свободное действие рыночных сил не
обеспечивает равновесия.
Свободный рынок не в состоянии гарантировать решение всех социальных и экономических проблем современного общества, поэтому в тех областях, где свободный
рынок не может дать результата, необходимо экономическое вмешательство государства.
В первую очередь с данных позиций рассматриваются пределы, или изъяны, рынка.
Изъяны рынка (провалы рынка, неэффективность рынка) – ситуация, при которой свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов.
Изъяны рынка возникают вследствие различных причин, из которых выделяют
проблему внешних эффектов, неполноты информации, наличия трансакционных издержек, неспособность производить общественные блага и др.
Несовершенство рыночной системы обусловлено тем, что она:
1) не способствует сохранению невоспроизводимых ресурсов;
2) не имеет экономического механизма защиты окружающей среды;
3) не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству;
4) не создает стимулов для производства товаров и услуг коллективного пользования (общественного транспорта, дорог, образования, обороны);
5) не гарантирует права граждан на труд и доход, не обеспечивает перераспределения дохода;
6) не обеспечивает фундаментальных исследований в науке;
7) подвержена нестабильному развитию с наличием инфляционных процессов и
кризисов.
Решение перечисленных задач лежит на государстве. Можно выделить ряд причин,
объективно обусловливающих вмешательство государства в рыночную экономику, а
именно:
1. Необходимость поддержания самой рыночной среды. Именно государство
посредством правового регулирования обеспечивает установление и соблюдение «правил игры» основных экономических агентов, законодательно определяет и защищает
права собственников, содействует сохранению конкурентных начал в экономике, пресекает формы недобросовестной конкуренции, регламентирует многие стороны экономической деятельности.
2. Тенденция к монополизации, неизбежно следующая из законов конкуренции,
концентрации и централизации капитала. Она становится объектом антимонопольного
регулирования – через законодательное ограничение и пресечение монопольной деятельности, поощрение конкуренции, содействие созданию новых предприятий, осуществление политики открытой экономики.
3. Смягчение проблемы внешних эффектов (экстерналий). Под внешними эффектами в экономической теории понимаются ситуации, когда издержки (или выгоды)
рыночных частных сделок падают на третьих лиц, не являющихся непосредственными
участниками этих сделок. Классическими примерами таковых являются многочисленные ситуации, связанные с загрязнением окружающей среды (отрицательные внешние
эффекты), выгоды, получаемые обществом от роста уровня образования, здоровья,
культуры людей (положительные внешние эффекты).
4. Необходимость производства общественных благ, или общественных товаров. Результаты функционирования общественного сектора воплощаются в общественных благах (чистых, смешанных). К ним относятся: оборона, услуги государства по
обеспечению законности, правовых основ хозяйственной деятельности, государственного управления, поддержание денежной системы, услуги образования, здравоохранения, культуры, поддержание единой энергосистемы, национальных сетей коммуникаций.
5. Участие государства в решении проблемы распределения доходов. Рыночный
механизм неспособен решать вопросы социальной справедливости, гарантировать определенный стандарт благосостояния в соответствии с требованиями современного демократического общества. Государство корректирует данную ситуацию с помощью налогов, трансфертов и других мер, обеспечивает равенство граждан перед законом, их
личную и экономическую свободу.
6. Существование и собственно макроэкономических ситуаций, требующих
государственного регулирования. Это инфляционные процессы, обеспечение нужным
количеством денег, фискальная политика (сокращение дефицита государственного
бюджета), структурная политика и др.
7. Усиление интернационализации экономики порождает еще одну макроэкономическую заботу государства – равновесие платежного баланса страны. Несбалансированность внешнеэкономических связей (прежде всего дефицит платежного баланса)
может создавать много неблагоприятных ситуаций, ухудшать состояние национальной
экономики, усиливать ее зависимость от внешнего мира.
Экономические функции государства
Государство – политическая организация, при помощи которой осуществляется
управление обществом. Признаками государства являются территориальная организация населения, государственный суверенитет, сбор налогов, законотворчество. Государственная власть является суверенной, т. е. верховной по отношению ко всем организациям и лицам внутри страны, а также независимой, самостоятельной по отношению к
иным государствам. Государство является официальным представителем всего общества, всех его членов, именуемых гражданами.
Основные, наиболее важные направления деятельности государства проявляются
в его функциях. В них выражается сущность государства, та роль, которую оно играет в
реализации магистральных направлений общественного развития и удовлетворения потребностей граждан.
Под функциями государства понимается направление, предмет деятельности того
или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение.
Функции государства можно условно разделить на внутренние и внешние. К
внутренним функциям государства относятся:
– экономическая, которая состоит в выработке и координации стратегических
направлений развития экономики страны в условиях перехода от планового хозяйства к
рыночной экономике;
– социальная, которая состоит в совершенствовании общественных отношений,
обеспечении всестороннего развития личности, ее социальной защищенности, нормальных условий жизни всех членов общества;
– культурно-воспитательная, направленная на формирование человека нового
общества, развитие демократии, науки, образования, обеспечение всестороннего развития личности, воспитание высокой сознательности;
– охрана правопорядка, которая заключается в неуклонном проведении в жизнь
гарантий законности, реальном воплощении правовых норм в поступках, делах членов
общества, охране частной собственности, прав и законных интересов граждан и организаций;
– природоохранительная (экологическая) функция, направленная на защиту окружающей среды.
К внешним функциям государства относятся:
– оборона страны;
– взаимовыгодное сотрудничество с зарубежными странами;
– межгосударственное экономическое и политическое сотрудничество государств;
– культурное и научно-техническое сотрудничество.
В настоящее время деление на внутренние и внешние функции утрачивает свое
значение, так как многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства, исследование космоса и
др.) и наоборот.
К экономическим функциям, выполняемым государством, прежде всего относятся
следующие:
– создание и регулирование правовой основы функционирования экономики;
– антимонопольное регулирование;
– проведение политики макроэкономической стабилизации;
– воздействие на размещение ресурсов;
– деятельность в сфере распределения доходов;
– деятельность государства как субъекта имущественных отношений.
Функции государства осуществляются его органами. Выполнение функций обеспечивается всем государственным механизмом, под которым понимается система органов и учреждений государства.
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией государственное руководство экономическим развитием страны осуществляют Президент РФ, Федеральное
Собрание, Правительство, Центральный банк, представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ.
В целом государство претворяет в жизнь политические и социальноэкономические принципы сообщества граждан. Оно активно участвует в формировании
макроэкономических рыночных процессов.
Исходя из этого к основным функциям государства в смешанной экономике относятся:
– создание правовой основы для принятия экономических решений: государство разрабатывает и принимает законы, регулирующие деятельность государственных и
частных предприятий и организаций, а также предпринимательскую деятельность, определяет права и обязанности граждан;
– стабилизация экономики: правительство использует бюджетно-налоговую и
кредитно-денежную политику для преодоления спада производства, сглаживания инфляции, снижения безработицы, поддержания стабильного уровня цен и национальной валюты;
– поддержание макроэкономического и структурного равновесия в тех случаях,
когда рыночный механизм оказывается не в состоянии это сделать;
– выработка стратегии развития, формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также благоприятных социальных условий
функционирования экономики, включая обеспечение социальной поддержки целей и
средств реализации национальной стратегии;
– ориентированное распределение ресурсов: государство организует производство товаров и услуг, которым не занимается частный сектор; оно создает условия для
развития сельского хозяйства, связи, транспорта, определяет расходы на оборону, науку, формирует и реализует программы развития образования, здравоохранения и т. д.;
– обеспечение социальной защиты и социальных гарантий: государство гарантирует минимум заработной платы, пенсии по старости, инвалидности, пособия по безработице, различные виды помощи малоимущим;
– поддержка национального бизнеса во внешнем мире, координация деятельности национального бизнеса с целью повышения конкурентоспособности отечественной
экономики в условиях мирового хозяйства;
– обеспечение экономической безопасности, противодействие угрозам и факторам нестабильности;
– поддержание на должном уровне обороноспособности страны.
У государства есть, кроме основных функций, еще и функции регулирования в
конкретных сферах, отраслях и регионах страны.
Основные цели и направления макроэкономического регулирования государства
Определение цели является одним из важнейших этапов организации экономических процессов. В ходе развития человеческого сообщества одновременно приходится
решать множество целей и задач. В политике регулирования экономики государство
ставит определенные цели.
В любом случае на глобальном уровне управления необходимо отчетливо представлять основную цель экономики, прежде всего – поддержание макроэкономического
равновесия и обеспечение общественного воспроизводства.
Самой главной целью государственного регулирования рыночной экономики является экономическая и социальная стабильность и укрепление существующего строя
внутри страны. Это – глобальная цель.
Главная цель требует решения множества конкретных целей, без осуществления
которых не может быть достигнута главная. Конкретные цели неразрывно связаны с
объектами государственного регулирования.
Выделяются главные цели государственного регулирования (цели первого порядка), за реализацию которых государство несет ответственность, а именно:
– экономический рост;
– высокий уровень занятости;
– стабильность цен (устойчивость денег);
– внешнеэкономическое равновесие.
Можно сказать, что независимо от существующей политической системы каждая
страна ставит целью своего развития максимально высокий уровень жизни всего населения. Но так как данную цель невозможно выразить ограниченным количеством показателей, то в реальности государство проводит свою социально-экономическую политику с
указанием конкретных рубежей, которые условно можно назвать целями второго уровня.
Часто они закреплены в Конституции государства, обозначены в программах различных политических партий на парламентских или президентских выборах. В каждый
конкретный промежуток времени цели могут формулироваться более детально в зависимости от степени экономического развития государства.
В самом общем виде к таким целям следует отнести:
– создание благоприятных институциональных условий для увеличения прибыли и развертывания конкуренции;
– стимулирование экономического роста;
– сглаживание экономического цикла;
– обеспечение социально приемлемого уровня занятости;
– предотвращение и сглаживание чрезмерных различий в доходах;
– поддержание высокой конкурентоспособности национальных производителей
на мировом рынке;
– поддержание внешнеэкономического равновесия;
– удовлетворительное состояние окружающей среды.
Кроме экономических целей, демократическое государство в не меньшей степени
борется за достижение надлежащих политических целей, к которым относятся:
– соблюдение правопорядка;
– свободное развитие общества;
– внешняя и внутренняя безопасность.
Из целей первого и второго порядка вытекают цели третьего порядка. Таких целей множество. Они могут быть достигнуты только во взаимодействии. В то же время
между целями могут возникать конфликты, например между повышением эффективности производства и экологическим равновесием. Здесь проявляет себя государство:
его обязанность – снять конфликты целей. Многогранность целевых установок социально-экономического развития и государственного регулирования – основная черта
современной экономической системы.
В практике государственной политики России конкретные цели определяются
исходя из особенностей каждого периода развития: краткосрочного, среднесрочного,
долгосрочного. Целью долгосрочной социально-экономической политики правительства Российской Федерации является последовательное повышение уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления
экономической и политической роли страны в мировом сообществе.
Объекты и субъекты государственного регулирования экономики
Как и в любой управленческой системе, в государственном регулировании экономики необходимо выделять объекты управления, т. е. то, на что направлены государственная экономическая деятельность и политика, и субъекты управления, т. е. структуры, лица, которые их осуществляют. Государство в силу его специфических функций
объединяет в себе оба эти понятия.
На большинстве уровней управления можно выделить несколько блоков объектов
государственного регулирования. Такое деление носит условный характер.
Первый блок – это макроэкономические объекты ГРЭ:
– экономический цикл;
– структура национального хозяйства (прежде всего секторальная или отраслевая);
– региональная политика;
– инвестиционный климат;
– цены и ценообразование;
– антиинфляционная политика;
– научно-техническая и инновационная политика;
– государственный сектор;
– предпринимательство;
– антимонопольная политика;
– теневая экономика.
Второй блок включает денежно-финансовые объекты:
– денежно-финансовое обращение;
– условия сохранения и накопления капитала;
–
налоги и налогообложение;
– государственный внешний и внутренний долг;
– платежно-торговый баланс страны;
– экспортно-импортные операции.
Третий блок объектов ГРЭ содержит социальные и экологические проблемы:
– занятость, безработица, миграционные процессы;
– социальная защита и социальное обеспечение;
– образование, в том числе для государственной службы;
– здравоохранение;
– охрана окружающей среды.
При переходе к рынку в России остро стояла и сейчас стоит задача создания класса эффективных собственников, поэтому такие объекты государственного регулирования, как структура собственности, разгосударствление, демонополизация, должны находиться под пристальным вниманием государства.
Субъектами государственного регулирования являются законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. В Российской Федерации к ним
относятся:
– Президент РФ;
– Федеральное Собрание – парламент;
– Правительство РФ;
– Конституционный суд РФ;
– Региональные органы власти.
Изменение функций и объектов государственного регулирования в смешанной
экономике сопровождалось возникновением новых субъектов. Главными субъектами
регулирования в смешанной экономике до 60-х гг. XX в. выступали национальные государства.
В современном мире, когда произошел переход передовых стран к информационному укладу, выделился самостоятельный и не зависящий от национальных государств
транснациональный капитал. Он стал играть не менее важную роль в государственном
регулировании, чем само государство.
Транснациональные корпорации (ТНК) контролируют до половины мирового
промышленного производства, 63% внешней торговли, примерно 4/5 патентов и лицензий на новые технологии, технику и ноу-хау. Под контролем ТНК находится 90% мирового рынка пшеницы, кофе, кукурузы, лесоматериалов, табака и других ресурсов,
85% меди и бокситов, 80% чая и олова, 75% бананов, натурального каучука и сырой
нефти.
Ядро мировой хозяйственной системы составляют около 500 ТНК, сосредоточивших большую власть. Экономическая мощь крупных ТНК, выраженная в показателе
ВВП, сравнима с уровнем средних государств, и они диктуют свою волю другим странам. Так, объемы продаж американской корпорации «General Motors» превышают ВВП
таких стран, как Швеция, Австрия, Швейцария вместе взятые.
Если учитывать размеры ТНК, то оказывается, что только половина мировой экономики функционирует в условиях свободного рынка, другая же половина – в своеобразной плановой системе. На таком пути наметился переход к конвергентной экономической
системе, сочетающей плановые и рыночные начала. Транснациональный капитал своей
мощью может свести на нет попытки государства регулировать внутренние финансовые
рынки и может при желании «обрушить» финансовые рынки практически любого государства. Многие государства уже не обладают достаточной мощью для крупномасштабных интервенций, противодействующих движению транснационального капитала.
Субъектами регулирования являются также надгосударственные политические и
международные организации, такие как Международный валютный фонд, Всемирный
банк, Всемирная торговая организация и т. д.
Важным наднациональным субъектом государственного регулирования выступают
сейчас группы стран с общими целями регулирования национальных экономик и применяющие общие механизмы регулирования. Например, в рамках такой мощной интеграционной системы, как Европейский союз (ЕС), некоторые государства перешли на единую
валюту.
В России с начала рыночных преобразований к национальным и региональным субъектам государственного регулирования присоединились международные организации,
часто определяя условия предоставления и использования кредитов. Это прежде всего
Международный валютный фонд (МВФ), Европейский банк реконструкции и развития
(ЕБРР) и др.
В субъектах государственного регулирования экономики следует выделять носителей, выразителей и исполнителей хозяйственных интересов. Носители – это физические и юридические лица, имеющие свои индивидуальные экономические интересы.
Поэтому государство при осуществлении своей экономической политики должно учитывать цели всех субъектов и находить компромиссные решения.
Носители экономических интересов занимают различные места в экономической
структуре общества в зависимости от наличия капитала. Невозможно предположить,
что государство будет в одинаковой мере учитывать интересы отдельных физических
лиц и крупных финансово-промышленных групп. В российском обществе это проявляется, с одной стороны, в слабом учете интересов мелких предпринимателей, а с другой – в явно повышенном внимании правительственных подразделений к крупнейшим
компаниям топливно-энергетического и сырьевого комплексов, например ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», от которых во многом зависит наполняемость российского
бюджета.
Прогрессивной тенденцией является объединение хозяйствующих субъектов в
различные корпоративные союзы, которые бы могли более слаженно и результативно
отстаивать свои интересы в административных и государственных структурах. Также
есть много типов объединений индивидуальных носителей: по виду, имуществу, месту
деятельности, доходам, профессиональным, национальным интересам и т. д. Таким путем образуются различные профессиональные союзы.
Носители экономических интересов объединены в развитых странах рыночного
хозяйства в многочисленные союзы и ассоциации: это профсоюзы, союзы предпринимателей, фермеров, различных торговцев, студентов, маклеров и т. п. Самые могущественные выразители хозяйственных интересов – это союзы предпринимателей и профсоюзы.
Для демократического общества материальной основой осуществления государственной экономической политики является учет правительством групповых хозяйственных интересов с помощью их выразителей – политических партий. Для многих
стран Европы характерно наличие в государстве двух ведущих партий, которые можно
условно назвать консервативными (либеральные, христианско-демократические) и социалистическими (лейбористские, социал-демократические). Все остальные партии, как
правило, небольшие и выполняют промежуточную роль при формировании правительства из представителей партий, победивших на парламентских выборах.
Проводить в жизнь программу государственной экономической политики будут
субъекты государственного экономического регулирования – исполнители хозяйственных интересов. Это главная, третья линия трансформации частных экономических интересов в государственной экономической политике.
Исполнителями хозяйственных интересов – субъектами государственного регулирования экономики – являются органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу, а также центральный национальный банк.
Оценка эффективности государственного регулирования
Эффективность государственного регулирования необходимо оценивать с двух сто-
рон. С одной стороны, оценивается эффективность деятельности государства как выразителя национальных интересов, регулятора социально-экономических процессов и органа, воздействующего своими обязательными предписаниями на условия функционирования рыночных субъектов; с другой – как крупного собственника и субъекта рынка.
В обоих случаях критерии оценки государственного регулирования различны.
Что касается эффективности регулирования государства как выразителя общенациональных интересов, то здесь отсутствуют какие-либо явные критерии, позволяющие
вычленить его вклад в экономику. Универсального критерия оптимальности государственного участия в рыночной системе нет. Каждая страна ведет поиск решения этой
проблемы по-своему. Вопрос об эффективности государственного регулирования остро
стоит и в России. Необходимо установить хотя бы качественные критерии, по которым
определяется успех или неуспех экономической политики государства.
Главная цель государства в экономике – обеспечение высокого уровня жизни
граждан. Пути достижения цели и его результаты отражаются в показателях государственного регулирования.
К критериям эффективности можно отнести выбранные непротиворечивые средства осуществления рыночных преобразований, а затем соотнести поставленные цели с
выбранными средствами. За определенный достигнутый результат в процессе рыночных преобразований можно заплатить большую или меньшую цену.
В качестве критерия эффективности государственного регулирования экономики применительно к России может быть избрано развитие производительных сил,
оцениваемое в конечном счете через рост благосостояния. Если конкретизировать этот
обобщенный критерий, то к критериям можно отнести спад или подъем производства
(отсутствие или наличие экономического роста), степень управляемости экономикой и
социальными процессами. Необходимо также включить в критерии эффективности повышение эффективности производства (рост производительности труда, ресурсосбережение). Таким образом, эффективность государственного регулирования можно оценить по следующим основным критериям:
– сравнение прогнозируемых показателей с фактически достигнутыми;
– международные сопоставления, позволяющие определить, оказало ли регулирование влияние на достижение более высоких темпов экономического развития, роста
благосостояния народа, на более рациональное использование ресурсов, в которых за
базу сравнения следует избирать во многом схожие национальные экономики, где уровень регулирования больше или меньше;
– соотнесение фактических и пороговых показателей экономической безопасности страны; в частности, в число показателей экономической безопасности входит
возможность страны осуществлять расширенное воспроизводство и др.
В период обострения негативной ситуации влияние государства возрастает (при
согласии основных партнеров рыночной экономики) как на достижение стабилизации
экономики, так и на решение других вопросов.
При плавном и спокойном развитии страны, отсутствии кризиса влияние государства сокращается, и государство, как и другие субъекты рынка, действует в рамках долгосрочных программ. Такое влияние оказалось достаточно эффективным в развитых
странах на протяжении всего периода после Второй мировой войны, особенно в последнее десятилетие. Оно позволило избежать глубоких кризисов и обеспечило сравнительно устойчивые темпы развития.
Во всех развитых зарубежных странах имеются специальные органы на уровне
высшей государственной власти, обеспечивающие разработку программ социальноэкономического и научно-технического развития, а также проведение мер по их выполнению: в США – специальные экономические службы и организации при президенте и
Конгрессе, во Франции – Комиссариат по планированию, в Японии – Управление по
экономическому планированию. Разрабатывается правовая (законодательная) база, обеспечивающая деятельность государственных органов по регулированию экономики. Так,
в США имеется регламентация деятельности экономических комитетов конгресса. В
ряде государств создана и действует система подготовки кадров высшей квалификации
для государственных органов (Гарвардский университет в США, Высшая административная школа в Англии). Кроме того, налажена система информационного обеспечения
деятельности соответствующих государственных ведомств, обеспечивающая всеобъемлющей достоверной и полноценной информацией о реальном положении экономики.
Оценка эффективности деятельности государства как крупного собственника и
субъекта рынка осуществляется по критериям эффективности государственного сектора.
Проблемы и ограничения государственного вмешательства
Необходимость выполнения государством определенных функций в сфере экономики не отрицает никто. Однако по вопросам «В каких пропорциях должно сочетаться
государственное и рыночное регулирование?» и «Каковы границы и направления государственного вмешательства?» существует широкий спектр теоретических воззрений и
соответствующих им практических подходов – от полного государственного монополизма в управлении национальным хозяйством до крайнего экономического либерализма, когда утверждается, что эффективной может быть только экономика в условиях
ничем не ограниченного частного предпринимательства. Между крайними вариантами
есть ряд промежуточных, например: китайский вариант сочетания рыночных и государственных регуляторов, так называемое социально ориентированное рыночное хозяйство ФРГ и Австрии, шведская модель смешанной экономики и т. д.
Разновидностью хозяйства, в котором существовала крайне высокая степень государственного монополизма, была построенная в нашей стране централизованно
управляемая экономика.
В варианте государственного монополизма в управлении экономикой оказывается
блокированным конкурентный механизм, которому рыночная экономика прежде всего
и обязана своей эффективностью.
Очевидно, что современная рыночная система немыслима без вмешательства государства. Однако существует грань, за которой происходят деформации рыночных
процессов, падает эффективность производства. Тогда рано или поздно встает вопрос о
разгосударствлении экономики, избавлении ее от чрезмерной государственной активности. Существуют важные ограничения для регулирования. Например, недопустимы
любые действия государства, разрушающие рыночный механизм (тотальное директивное планирование, всеохватный административный контроль за ценами и др.).
Вмешательство государства в экономику требует довольно крупных расходов.
Они включают в себя как прямые затраты (подготовка законодательных актов и контроль за их исполнением), так и косвенные (со стороны фирм, которые должны исполнять государственные инструкции и отчетности). Кроме того, считается, что государственные регламентации снижают стимул к нововведениям, вхождению новых
конкурентов в отрасль. По оценкам американских специалистов, государственное
воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4% в год. В силу определенных несовершенств государственное вмешательство иногда влечет за собой потери. В связи с этим в последние годы обострился
вопрос о дерегулировании экономики и приватизации.
Главная граница государственного регулирования экономики – возможное несовпадение его целей с частными интересами собственников капитала в условиях относительной свободы принятия хозяйственных решений. Частный капитал только в том
случае участвует в осуществлении государственной программы, если государство гарантирует ему прибыли более высокие, чем он мог бы получить, отказавшись от сотрудничества с программой. Государство может гарантировать определенную норму и
массу прибыли частному капиталу в меру своих финансовых возможностей, а они ограниченны.
Ключевые термины: изъяны рынка, функции государства в смешанной экономике,
экономические функции государства, цели государственного регулирования, объекты государственного регулирования, субъекты государственного регулирования,
надгосударственные политические и международные организации, эффективность
государственного регулирования, критерии эффективности государственного регулирования, ограничения государственного вмешательства
Контрольные вопросы
1.
Каковы объективные причины, обусловливающие необходимость государственного вмешатель-
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Какие функции выполняет государство?
В чем состоят экономические функции государства в смешанной экономике?
Каковы главные цели государственного регулирования экономики?
Назовите основные цели долгосрочной социально-экономической политики в России.
Каковы основные объекты, на которые направлено воздействие государства?
Что понимается под субъектами государственного регулирования?
Какова в современном мире роль надгосударственных организаций?
По каким критериям оценивается эффективность государственного регулирования?
Какие факторы ограничивают эффективность государственного регулирования?
ства?
1.4. Формы и методы государственного регулирования экономики
Формы государственного регулирования
Разные модели рыночной экономики и соответствующие им различные концепции государственного регулирования отличаются не только по сути, но также по формам и методам регулирования.
С точки зрения воздействия государства на экономические процессы известны
следующие формы регулирования в обществе и экономической истории:
– законодательная (правовая);
– социально-экономическая, включающая регулирование:
– бюджетно-налоговое;
– кредитно-денежное;
– валютное;
– внешнеторговое;
– административная.
Каждая из этих форм используется как в отдельности, так и в различных сочетаниях.
В России в процессе трансформации экономической системы выделяют несколько
форм государственного регулирования. В плановой экономике осуществлялось директивное планирование; при переходе к рыночной экономике используются такие формы,
как государственные заказы, индикативное планирование, стратегическое планирование, прогнозирование, программирование.
Методы государственного регулирования
Экономическая политика реализуется посредством совокупного механизма государственного воздействия на хозяйство с помощью разнообразных методов.
Применительно к современным российским условиям разнообразие подходов к
оценке роли государства и государственного регулирования в переходный период
можно свести условно к двум направлениям, которые отличаются по методам регулирования.
Первое направление: государственное вмешательство ограничено в основном методами финансово-кредитного регулирования. Существует стандартный набор таких
методов, как-то: использование учетной ставки процента; изменение обязательного минимального резерва, объема денежной массы в обращении; эмиссия денег; изменение
валютного курса, применение налоговых ставок и т. д. Основной постулат этой концепции: меньше участия государства, больше «индекса экономической свободы».
Второе направление – активное государственное регулирование экономики, проведение целенаправленной структурной, инвестиционной, социальной политики, государственное регулирование цен на топливно-энергетические ресурсы, потребительские товары первой необходимости и т. д. Вторая концепция направлена на усиление
регулирующих функций государства в переходной экономике. Методы финансовокредитного регулирования в этой концепции – лишь часть методов. В целом их набор
шире.
При классификации методов условно различают два подхода. Согласно первой
классификации целесообразно выделить общие методы, частные и специальные.
К общим методам (методологии) относятся: совокупность методов познания,
системный метод, теория общественного воспроизводства и др.
В госрегулировании процессов социально-экономического развития большое
применение находят частные методы, включающие статистические, экономикоматематические и другие методы.
Существует многообразие статистических методов, однако применительно к регулированию особое значение имеют методы:
– экстраполяции;
– экономических группировок;
– индексный;
– бюджетный (метод выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств);
– другие.
Метод экстраполяции применим главным образом при разработке первоначальных прогнозов, проектировок основных направлений, программ. Точность этого метода
тем больше, чем меньше период, в отношении которого метод применяется.
Метод экономических группировок широко используется в государственном регулировании. Группировки позволяют распределить сложные по своему составу совокупности на группы, однородные по какому-либо существенному признаку. Анализ
чаще всего осуществляется с помощью структурных, динамичных и структурнодинамических группировок, сформированных по одному признаку или сочетанию нескольких.
Бюджетный метод (метод выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств) представляет собой метод государственного статистического наблюдения за
уровнем жизни населения и проводится органами государственной статистики в соответствии с федеральной программой статистических работ. Материалы обследования
являются основой для получения данных о распределении и дифференциации населения по уровню материального благосостояния, потребления, денежных расходов, условий жизни населения.
К специальным методам, играющим особо важную роль во всех формах государственного регулирования, относятся балансовый, программно-целевой, нормативный.
Балансовый метод имеет особое значение. В рыночной экономике необходимо
обеспечение равновесия, поэтому проблемы сбалансированности ресурсов и потребностей (материальных, трудовых, финансовых) являются первоочередными.
В российской экономике несбалансированность воспроизводства проявилась в
материально-вещественной несбалансированности, стоимостных диспропорциях,
структурных диспропорциях, несбалансированности трудовых ресурсов и рабочих
мест, региональных диспропорциях и др. В рыночной экономике роль балансов изменилась: они трансформируются в инструмент анализа и прогнозирования равновесия на
товарном рынке.
Программно-целевой метод может использоваться при решении конкретной проблемы, которая характеризуется значимостью, невозможностью решения ее другими
методами или образуется на стыке отраслей, что требует специального подхода.
Нормативный метод применяется как самостоятельно, так и в совокупности с другими методами, например совместно с программно-целевым методом определяются количественные показатели целей и необходимые ресурсы для достижения этих целей.
Нормативный метод используется для выявления потребностей и возможных ресурсов
при разработке различных балансов, определения норматива оборотных средств, норм
амортизационных отчислений.
Норма – научно обоснованная мера общественно-необходимых затрат ресурса на
изготовление единицы продукции заданного качества. В условиях рыночной экономики акцент смещается с системы технико-экономических норм и нормативов на обоснование экономических, социальных, экологических нормативов.
Технико-экономические нормативы позволяют хозяйствующим субъектам в рыночных условиях определить расход сырья, топлива, электроэнергии и т. д. Государство же вместо разработки и утверждения таких нормативов (как было ранее) занимается разработкой и реализацией программ с ресурсосберегающей направленностью
экономического развития (экономией основных видов ресурсов). Это вызвано тем,
что энергоемкость отечественного производства в 1,8 раза выше, чем в США, и в 3
раза выше, чем в Западной Европе.
Экономические нормативы являются важными регуляторами развития экономики
в целом и отдельных социально-экономических процессов в частности. К ним относятся:
– различного вида налоги на имущество, доходы, добычу полезных ископаемых, товары и услуги, а также таможенные пошлины;
– финансовые нормативы: трансферты, отчисления в бюджет, отчисления во
внебюджетные фонды и т. д.;
– банковские нормативы: нормативы обязательных резервных отчислений,
учетная ставка и др.
Важное место среди экономических нормативов занимают финансовые нормы и
нормативы. В финансовом планировании это показатели, отражающие минимальные,
средние или максимально предельные величины, регулирующие образование, распределение и перераспределение финансовых ресурсов. Применение их способствует связи производства и финансовых показателей, обеспечению сбалансированности бюджета. Финансовые нормы и нормативы делятся на утверждаемые и расчетные.
Утверждаемые нормативы устанавливаются действующим законодательством –
это ставки налогов, нормативы платежей в бюджет из прибыли, отчисления во внебюджетные фонды (единый социальный налог), ставки подоходного налога и др. К расчетным финансовым нормативам относятся нормативы оборотных средств.
Среди финансовых нормативов большое значение имеют нормативы межбюджетных отношений: распределение трансфертов, дотации, субвенции, субсидии и т. п.
В зависимости от назначения различают единые и дифференцированные финансовые нормы и нормативы. Так, нормы амортизации, дифференцированные по видам
основных фондов, одновременно являются едиными для отраслей.
Социальные нормативы. Они должны разрабатываться на основе прожиточного
минимума и потребительских бюджетов, определенных методом минимального потре-
бительского и рационального потребительского бюджетов.
Экологические нормативы. Под экологическими нормативами понимаются устанавливаемые компетентными органами предельно допустимые изменения в природе (ее
элементах, популяциях и т. д.), вносимые людьми в процессе их жизнедеятельности.
Экологические нормативы многообразны. Это предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ по ингредиентам, предельно допустимые шумовые загрязнения, расчетная лесосека (в лесопользовании), нормы отлова рыбы в водоемах, нормы
отстрела дичи, объемы выбросов загрязняющих веществ, содержание (концентрация) в
них вредных веществ, предельно допустимые выбросы в стоки и др.
Экологические нормативы применяются при расчетах эффективности природоохранных мероприятий, создании основных фондов природоохранного назначения и
природоохранных объектов, разработке целевых природоохранных программ и территориальных комплексных схем охраны природы.
Другая классификация методов управления выделяет меры (методы) прямого и
косвенного воздействия на экономику.
Прямое воздействие – это такое регулирование со стороны объекта (в данном
случае государства), при котором субъекты хозяйствования приходят к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях органов
власти,
т. е. по принуждению. Высокая эффективность таких методов достигается при их оперативном применении.
Методы прямого воздействия охватывают регулирование использования государственной собственности и государственных ресурсов. Объекты прямого воздействия –
это прежде всего казенные предприятия, государственные учреждения, ресурсы бюджета.
К методам прямого государственного воздействия относятся:
– определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных и других планах, целевых программах;
– государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;
– государственная поддержка программ, заказов и контрактов;
– инвестиции в прирост реального капитала;
– управление казенными предприятиями;
– нормативные требования к качеству и сертификации технологий и продукции;
– правовые и административные ограничения и запреты по выпуску определенных видов продукции и т. п.;
– лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых операций.
Методы прямого воздействия охватывают также определенные виды контроля:
валютный контроль, ограничение экспорта капитала, эмиссии денежных знаков, лицензирование отдельных видов деятельности. Прямые методы государственного регулирования экономики не связаны с созданием дополнительного материального стимула или
опасностью финансового ущерба и базируются на силе государственной власти.
Административные методы также относятся к методам прямого воздействия. К
административным методам относят такие меры, как запрет, разрешение, принуждение. Для каждой сферы экономики степень их применения различна. К примеру, административные методы часто применяются при охране окружающей среды, регулировании разрешений на ведение предпринимательской, индивидуально-трудовой
деятельности, выдаче лицензий.
В этом аспекте государственное регулирование наиболее отчетливо проявляется в
системе действующих законов. Правовое регулирование составляет основу управляющего воздействия государства на экономическую деятельность.
Методы косвенного воздействия заключаются в том, что объект не оказывает
прямого действия на субъект хозяйствования и принимаемые им решения. Законодательные структуры, правительство создают предпосылки, нормативную базу к тому,
чтобы при самостоятельно выбранных решениях субъекты строили свою политику в
соответствии с экономическими целями государства. Такие методы, как правило, предполагают соблюдение экономического равновесия на протяжении достаточно длительного времени, и в кризисных условиях их эффективность проявляется в меньшей степени.
Косвенные методы реализуются экономическими средствами.
Методы косвенного регулирования экономических процессов опираются в основном на товарно-денежные рычаги, определяют «правила игры» в рыночном хозяйстве и
воздействуют на экономические интересы субъектов хозяйственной деятельности.
Экономические методы включают:
– налогообложение, уровень обложения налогами и систему налоговых льгот;
– регулирование цен, их уровня и соотношений;
– платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы;
– таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные курсы и условия
обмена валют.
Сфера применения косвенного регулирования по мере развития рыночной экономики значительно расширяется, сужая возможности прямого вмешательства государства в процессы расширенного воспроизводства.
В рыночной экономике основу составляют методы косвенного воздействия и экономические методы. Наибольшую значимость имеют финансовые и денежнокредитные методы воздействия на экономику. Большую роль играет регулирование государством налогового законодательства. В рыночной экономике налоги – один из основных методов регулирования финансового положения всех субъектов.
В переходной и смешанной экономиках применяется сочетание прямого и косвенного воздействия. Применение административных и экономических методов в разных сферах и отраслях имеет различную степень распространения, но приоритет отдается экономическим методам.
В современном обществе для реализации методов косвенного воздействия необходимы прозрачность в построении экономической системы, высокая гражданская
культура населения, доступность каждого частного лица к информации о принимаемых
на всех уровнях хозяйствования решениях.
Использование методов прямого и косвенного воздействия переплетается, и жесткое их разграничение объективно невозможно.
Ключевые термины: формы государственного регулирования, прямое государственное воздействие, косвенное воздействие, экономические методы регулирования, административные методы воздействия, нормативы.
Контрольные вопросы
1. Назовите известные вам формы государственного регулирования.
2. Какие направления государственного регулирования можно выделить применительно к современным российским условиям?
3. Какие существуют подходы при классификации методов государственного регулирования?
4. Какие методы из числа частных имеют особое значение?
5. Что относится к специальным методам?
6. Какова роль балансового метода в рыночной экономике?
7. Каковы границы применения нормативного метода в регулировании экономических процессов?
8. В какой сфере государственного регулирования используются методы прямого воздействия?
9. Что лежит в основе административных методов?
10. Какова суть косвенного воздействия на экономику?
11. Какими средствами реализуются методы косвенного воздействия?
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР
В СИСТЕМЕ СМЕШАННОЙ ЭКОНОМИКИ
2.1. Роль государственного сектора в системе государственного регулирования
Под государственным сектором экономики понимают комплекс хозяйственных
объектов, находящихся полностью или частично в собственности федеральных органов власти и субъектов Федерации.
Важнейшая роль государственного сектора – аккумуляция и перераспределение
значительных денежных средств на социальные и экономические цели согласно концепции определенной модели экономики.
Государственный сектор существовал во многих странах задолго до развития капитализма. Он включал почту, частично транспортную службу, изготовление оружия и
другие отрасли. По мере становления системы государственного регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные объекты,
главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование которых было необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки
зрения частного капитала.
В одних странах государственный сектор возник в основном в результате национализации ряда отраслей и предприятий (во Франции, Италии, Великобритании, Австрии),
в других государство строило либо приобретало разоряющиеся хозяйственные объекты
(в Германии, США, Швеции, Японии). В первой группе стран доля государственного
сектора в национальном богатстве выше, чем во второй.
Значительная часть государственного сектора – это объекты инфраструктуры, в
большинстве своем нерентабельные. Другая часть – государственные предприятия в
сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная. Рентабельность государственных фирм, как правило,
ниже, чем частных. Часть государственного сектора – это пакеты акций смешанных частно-государственных компаний.
Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности руководствуются принципами, отличающимися от принципов частных фирм,
позволяет использовать государственный сектор для решения общегосударственных
экономических задач, а также повышения прибыльности частного хозяйства.
Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной
целью деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых
отраслях, НИОКР, подготовке и переподготовке кадров, области охраны окружающей среды. Поэтому государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности,
транспортных, почтово-телеграфных), электроэнергии и сырья, снижая издержки в частном секторе.
Государственный сектор в рыночной экономике активно используется как средство регулирования для достижения многих государственных социально-экономических
целей. Так, в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные
капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор, как правило,
не сокращаются. Правительственные органы стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы.
Регулирующее воздействие государственного сектора на экономику многообразно. В России к регулирующим функциям можно отнести:
– совершенствование структурной политики;
– создание новых объектов или расширение и реконструкцию старых в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал поступает недостаточно (например, государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и
переподготовке кадров);
– увеличение инвестиций в государственный сектор.
Государственный сектор оказывает регулирующее воздействие на экономику через воздействие на политику смешанных компаний, в которых государству принадлежит контрольный или значительный пакет акций. Управляя пакетами акций компаний,
государственные органы имеют возможность регулировать инвестиции, а за счет
управления пакетами акций банков можно направлять определенные ресурсы коммерческих
банков
с государственным участием на кредитование инвестиционных проектов в соответствии
с государственными программами.
Государственный сектор через Центральный банк РФ выполняет регулирующие
функции на финансовом рынке: определяет процентные ставки, осуществляет операции
на рынке ценных бумаг, оказывает воздействие на валютный курс и т. п. Тем самым
государственный сектор активно влияет через кредитно-денежную политику на экономический рост.
Аккумулируя значительные средства в бюджете, государство выступает в роли
кредитора коммерческих банков, частных фирм и компаний, а нередко оно само становится заемщиком.
Финансовыми регулирующими функциями государственного сектора являются:
извлечение предпринимательской прибыли с последующим перечислением ее части в
бюджет, наполнение доходной части бюджета за счет налоговых и иных обязательных
платежей предприятий с участием государственного капитала.
2.2. Масштабы и структура государственной собственности в России
Законодательство Российской Федерации к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики относит:
– государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;
– государственные учреждения;
– хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в государственной собственности;
– хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.
Масштабы государственной собственности оцениваются рядом следующих показателей:
– долей производства государственного сектора экономики в общем объеме
производства;
– удельным весом продукции, производимой государственным сектором по отраслям;
– долей в объеме основных фондов;
– долей от общего объема инвестиций в основной капитал, приходящейся на
государственный сектор;
– численностью работников на государственных предприятиях.
Реформа отношений собственности в России привела к масштабной реорганизации
государственного сектора экономики. Темпы приватизации в России достигли несравнимых с мировыми темпами результатов. К 2005 г. 78% предприятий стали частными. Несмотря на это, государственный сектор продолжает играть ведущую роль в базовых отраслях национальной экономики: на транспорте, в связи, военной и космической
технике, других отраслях, обеспечивающих государственные нужды и национальную
безопасность.
Доля производства предприятий государственного сектора в общем объеме произ-
водства составляет около 8%, доля государства в основных фондах – 40%, в инвестициях
–
до 20%. На долю государственного сектора приходится не менее 36% занятого населения.
Структура государственной собственности включает федеральные государственные предприятия и учреждения, акционерные общества, другие предприятия, имеющие
государственную долю в уставном капитале, недвижимое имущество.
Государство является акционером более чем в 2 500 акционерных обществах
(АО), где его доля превышает 25% уставного капитала. Всего же государство участвует
в 3 900 товариществах и обществах. В отношении 580 АО используется специальное
право на участие Российской Федерации в их управлении – «золотая акция». В 84 акционерных обществах государство владеет 100% акционерных капиталов; в 615 акционерных обществах – более 50% акций; в 1 601 акционерном обществе – 25…50% акций;
в 1 713 акционерных обществах – менее 25%.
В федеральной собственности находятся объекты нежилого фонда общей площадью 337 млн м3, из них 123 млн м2 – некоммерческого использования, 214 млн м2 –
коммерческого использования.
Продажа недвижимости и сдача в аренду являются существенными источниками пополнения государственной казны. От приватизации государственной собственности в доходы федерального бюджета за последние 5 лет (1999–2003 гг.) перечислено более 134
млрд
руб.
За этот период было приватизировано около 9 100 государственных и муниципальных
объектов и комплексов.
Использование имущества, находящегося в государственной и муниципальной
собственности, а также доходы от деятельности государственных и муниципальных
предприятий служат стабильным доходным источником бюджетов всех уровней. В
консолидированном бюджете Российской Федерации в последние годы эта статья составляет 5–6% всех поступлений. Доходы федерального бюджета по данной позиции
ежегодно пополняются на сумму более 110 млн руб., что составляет не менее 0,8%
ВВП.
Несмотря на то, что в целом доля продукции государственного сектора в общем объеме продукции резко снизилась, в отдельных отраслях и сферах он сохраняет весомые позиции. Доля участия государственной собственности в промышленности приведена в табл.
2.1.
Таблица 2.1
Доля государственной собственности в структуре промышленного производства
в основных отраслях промышленности в 2003 г. (в % к итогу)
Отрасли промышленности
Вся промышленность
В том числе государственная собственность
Из всей промышленности государственная
собственность по отраслям:
электроэнергетика
топливная
нефтедобывающая
газовая
угольная
цветная металлургия
химическая и нефтехимическая
машиностроение и металлообработка
лесная, деревообрабатывающая
и целлюлозно-бумажная
легкая
пищевая
Число
действующих
организаций
Объем
промышленной
продукции
100
3,0
100
7,9
Численность
промышленнопроизводственного
персонала
100
12,5
10,2
4,3
3,2
14,6
3,3
2,0
1,6
2,4
12,9
0,9
0,2
0,3
9,0
8,4
3,9
18,7
14,0
2,9
1,7
0,9
5,3
12,6
5,8
20,1
1,9
2,1
1,6
5,7
4,5
2,9
12,2
7,8
4,5
2.3. Концепция управления государственной собственностью в России
В российской экономике с ее федеративным устройством положение с государственной собственностью осложняется тем, что собственность формируется на различных уровнях: федеральном, региональном, а также муниципальном. Широкое разнообразие объектов управления и многочисленность субъектов предъявляют высокие
требования к эффективности управления государственной собственностью.
При этом как Федерация в целом, так и входящие в ее состав республики, национально-государственные (автономные) и административно-территориальные (края и
области) образования независимы как собственники принадлежащего им имущества и
не отвечают по обязательствам друг друга. Наиболее широкими полномочиями по
управлению и распоряжению объектами федеральной собственности обладает Правительство РФ.
Специальным государственным органом, осуществляющим управление федеральной собственностью, является Министерство экономического развития и торговли
Российской Федерации.
В состав Министерства входит Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Оно является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника. Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным
имуществом являются:
а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
б) осуществление полномочий собственника в пределах и порядке, определенных
федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской
Федерации,
а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого
имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам,
приватизации (отчуждению) федерального имущества;
в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и
собственность муниципальных образований;
г) осуществление полномочий собственника имущества должника – федерального
государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;
д) защита имущественных и иных прав, законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального
имущества.
С целью повышения эффективности управления собственностью Правительством
РФ была утверждена «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». В ней определяются основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления государственной собственностью на современном этапе.
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в управлении и распоряжении государственным
имуществом, усилении государственного контроля и регулирования в государственном
секторе экономики. Повышение роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной
системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля
за государственной собственностью.
Управление государственной собственностью преследует следующие цели:
– упорядочение осуществления государством полномочий собственника государственного имущества;
– увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью и оптимизация расходов государства в государственном секторе экономики;
– оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых
предпосылок для экономического роста;
– использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
– вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления.
Концепция служит предпосылкой качественного улучшения инвестиционного
климата в стране. Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить ряд задач, а именно:
– полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка
и реализация системы учета этих объектов, оформление прав на них;
– повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
– классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
– оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному
управлению;
– определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
– обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
– обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного
имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
– обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет
путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного
использования имеющегося имущества.
Важнейший принцип, положенный в основу Концепции – это принцип эффективности управления. Он заключается в достижении цели ценой максимальной экономии
ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов по управлению государственным имуществом.
В Концепции, кроме новых задач и принципов государственной политики в сфере
управления государственной собственностью, определены принципы и новые подходы к
проведению приватизации, усилению роли государства в регулировании процесса банкротства. Важным условием повышения эффективности управления госсектором является
проведение административной реформы. Кроме того, предстоит модернизировать систему
исполнительной власти. Главная идея реформы состоит в следующем: деньги должны тратиться не на содержание государственных органов, а на выполнение государственных
функций.
2.4. Критерии эффективности государственной собственности
Эффективность управления собственностью заключается в достижении цели
управления (определенного качественного результата деятельности или состояния
объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Этот критерий является
обязательным при оценке деятельности государственных органов.
Проблема экономической эффективности использования государственной собственности существует во всех государствах независимо от типа экономики.
Более низкая рентабельность государственной собственности представляет собой
обычное явление в странах с рыночной экономикой. Причины низкой рентабельности
государственной собственности общеизвестны. Среди основных причин – специфическая отраслевая структура предприятий государственной собственности.
В России в процессе рыночных преобразований вновь формируется управление
государственной собственностью. Однако до настоящего времени такое управление остается неэффективным. Сейчас Российская Федерация находится на начальном этапе
решения этой задачи. Ранее отсутствовало представление о том, что находится в собственности государства. Реестр государственной собственности появился недавно. В 2000
г. Правительством РФ принято постановление «О реестре показателей экономической
эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и
открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности». Этот нормативный акт устанавливает порядок определения и перечень показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных
предприятий
и открытых акционерных обществ.
В оценке эффективности государственной собственности существуют два подхода:
с учетом критерия рентабельности (как для любого предприятия) и с учетом полезности для всего народного хозяйства.
В первом случае предприятие руководствуется рыночными критериями прибыли,
рентабельности, срока окупаемости капитальных затрат. Во втором случае критерием
является удовлетворение ряда общественных потребностей, создание и использование
необходимых общественных благ. Такую эффективность принято называть социальной. Она не зависит непосредственно от окупаемости затрат и в большей степени связана с возможностями государства удовлетворять общественные потребности (вклад
государственного сектора в обеспечение национальной безопасности, развитие инфраструктуры, НИОКР, экологию и т. п.). Критерием эффективности деятельности государственного сектора служит также его вклад в снижение издержек частного предпринимательства и повышение его конкурентоспособности.
Ключевые термины: государственный сектор, государственная собственность, отраслевая структура госсобственности, федеральное государственное унитарное
предприятие, приватизация, регулирующее воздействие государственного сектора,
эффективность государственной собственности, концепция управления государственной собственностью.
Контрольные вопросы
1. Есть ли отличия в понятиях «государственный сектор» и «государственная собственность»?
2. Какими показателями оцениваются масштабы государственной собственности?
3. Каковы функции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по управлению государственной собственностью?
4. В каких отраслях хозяйства России доля государственного сектора является наибольшей и
наименьшей?
5. В чем заключаются регулирующие функции госсектора в рыночной экономике?
6. Назовите критерии эффективности функционирования госсектора для экономики в целом.
7. Каковы цели и задачи современной концепции управления государственной собственностью
в России?
ГЛАВА 3. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
3.1. Общегосударственное планирование, прогнозирование и экономическое
программирование в условиях рыночной экономики
Планирование: сущность, виды, роль планирования
К числу важных методов государственного регулирования экономики относится
планирование – одна из основных функций управления, которая обеспечивает не только
целенаправленное, но также динамичное и пропорциональное развитие объекта управления. Свою конкретизацию планирование получает в соответствующих плановых показателях. План есть не что иное, как надлежаще оформленное управленческое решение.
В современных теориях планирование означает процесс подготовки управленческого решения, который базируется на обработке исходной информации и включает в
себя научную обоснованность целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях.
Государство является носителем функций макроэкономического планирования.
Макроэкономическое планирование – это научное предвидение развития и функционирования общественного воспроизводства, основанное на установлении его объективных закономерностей, тенденций социального и научно-технического прогресса.
Функции государства в этом процессе заключается в следующем:
– насыщение экономической среды информацией, что способствует планированию своей деятельности со стороны частных компаний;
– определение целей социально-экономического развития общества и непосредственное регулирование хозяйственных пропорций в экономике;
– выработка допустимых параметров частного интереса и средств их достижения в плановой практике на микроуровне.
В условиях различных экономических систем объектами планирования могут
быть как экономические задачи (прежде всего экономический рост, подъем промышленного производства), так и социальные цели (например, развитие отсталых регионов
страны, даже если это замедляет рост ВВП).
Планирование осуществляется с соблюдением конкретных принципов, т. е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. Основными из них являются: научность, социальная направленность, повышение эффективности производства, пропорциональность и сбалансированность, приоритетность,
согласование кратко-, средне- и долгосрочных целей.
Принцип научности реализуется в том, что плановые документы должны разрабатываться с использованием законов общественного развития, анализа тенденций и
прогнозов социально-экономического функционирования общества, НТП.
Принцип социальной направленности планирования подразумевает первоочередной учет интересов человека и общества, направленность планов на удовлетворение их
потребностей.
Принцип повышения эффективности производства требует, чтобы результаты
выполнения планов достигались максимальной экономией труда и ресурсов на единицу
продукции. Важны при планировании такие показатели эффективности, как рост производительности труда, снижение материало- и энергоемкости, повышение фондоотдачи, рентабельности и т. д.
Принцип пропорциональности и сбалансированности заключается в том, что рост
производства должен сопровождаться улучшением структуры хозяйства, уменьшением
доли отсталых производств, расширением применения высоких технологий и др. При
этом должны увеличиваться объемы продукции, имеющей максимальный спрос на мировом рынке, главным образом товаров с большей долей добавленной стоимости, и сокращаться сырьевые поставки другим странам.
Приоритет общественного развития должен господствовать при составлении
планов. В связи с тем, что в государстве всегда есть ограниченность в каких-либо ресурсах (трудовых, материальных, природных и др.), правительство должно определять
такие направления в развитии страны, которые имеют первоочередное значение для
общества в данный период.
Принцип согласования краткосрочных и долгосрочных целей является по существу продолжением принципа пропорциональности, но здесь главное внимание уделено
учету целей при планировании на временных отрезках. Задаваемые результаты планов
при этом должны согласовываться со стратегическими целями общества.
Планирование осуществляется путем разработки заданий по целенаправленному
воздействию на процесс воспроизводства. Планы представляют собой документы, в которых в форме заданий и показателей отражены основные цели намеченных преобразований по развитию экономики страны.
В зависимости от сроков планирование разделяется на оперативное (до года),
краткосрочное (один год), среднесрочное (три – пять лет), долгосрочное (свыше пяти
лет). По форме проявления и содержания планирование может быть стратегическим и
текущим, директивным и индикативным.
Стратегическое планирование состоит в определении основных направлений социально-экономического развития государства с ориентацией на долгосрочную перспективу. При этом выбирают приоритеты развития на основе целей государственного
регулирования национальной экономики, определяют пути, которыми пойдет экономика страны, формируют концепции дальнейшего развития общества.
Текущее планирование осуществляет управление современными процессами.
Директивное планирование осуществлялось в России в дореформенный период –
разработка и принятие планов, имеющих силу закона, и комплекса мер, обеспечивающих их выполнение.
Централизованное директивное планирование воспроизводства достигло наибольшей степени в период существования Советского Союза и других социалистических стран. До конца 80-х гг. директивное планирование в России являлось основным
методом управления народным хозяйством. Основу этого планирования составляла государственная форма собственности. С течением времени централизованное директивное планирование перестало оказывать регулирующее воздействие на сбалансированное, пропорциональное развитие отраслей экономики страны.
Индикативное (рекомендательное) планирование – средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов,
планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие. Особенность индикативного планирования заключается
в
том,
что
оно носит рекомендательный характер и его показатели не подлежат обязательному выполнению. Такое планирование предполагает разработку системы параметров
(индикаторов), характеризующих развитие экономики страны, которые желательно
достигнуть
в соответствии со сроками плана. Система индикаторов охватывает практически все
стороны функционирования национального хозяйства и жизни населения, но теория
рекомендует формировать их с минимальным использованием обязательных требований, заданий к субъектам хозяйствования. Индикативное планирование – основной ин-
струмент решения задач государства в сфере макроэкономического планирования. Его
составными частями являются:
– концепция социально-экономического развития;
– экономическое прогнозирование;
– экономическое программирование.
Индикативное планирование не имеет директивного начала и может охватывать
как государственный, так и частный сектор экономики. В индикативном плане наблюдается малая степень детализации показателей.
Важнейшими целями индикативного планирования являются систематизация и
улучшение качества информации о деловой конъюнктуре, предполагаемых инвестициях государства и расходах госбюджета для того, чтобы содействовать принятию наиболее эффективных решений.
В наибольшей мере поддается прямому плановому воздействию стадия воспроизводства продукции, в наименьшей – стадия формирования потребностей и потребления. На стадиях распределения и обращения преобладают косвенные методы регулирования.
В настоящее время основной документ, с помощью которого осуществляется руководство страной – это федеральный бюджет. В современных условиях на уровне
страны макропоказатели текущего (оперативного) планирования в основном используются при разработке и принятии годового прогноза и бюджета. Планирование финансовых показателей осуществляется посредством различных методов, т. е. конкретных
способов и приемов расчетов показателей. При планировании финансовых показателей
применяются следующие основные методы:
– нормативный;
– расчетно-аналитический;
– балансовый;
– метод оптимизации плановых решений;
– экономико-математическое моделирование.
Рыночная экономика ни в коем случае не отвергает планирования. Индикативное
планирование получило наиболее широкое распространение во Франции, Японии,
Южной Корее и некоторых других странах.
Прогнозирование развития национальной экономики
В современном развитом государстве при управлении экономикой большое значение имеет применение прогнозирования как метода, способного регулировать развитие общества на ближайшие несколько лет или даже десятилетий.
В условиях перехода к рыночным отношениям прогнозирование приобретает
весьма большое значение и становится начальной стадией, основой всей системы
управления. Это связано с тем, что в условиях рынка меняются траектории развития,
увеличивается выбор его вариантов, усиливается интенсивность поиска выходов из
нежелательных, негативных ситуаций. Достигается это с помощью развитой системы
альтернативных прогнозов. В рыночной экономике увеличивается число субъектов,
которые самостоятельно, под свою ответственность принимают те или иные решения
(государственные предприятия и предприятия с иностранными инвестициями, кооперативы, фермерские хозяйства, местные органы власти республик, краев, областей).
Каждому из этих субъектов необходимо предвидеть изменения рыночной конъюнктуры, возможные последствия своих решений.
Прогноз – это научно обоснованное суждение о возможностях состояния объекта в будущем или об альтернативных путях и сроках достижения этих состояний.
В России государственное прогнозирование – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской
Федерации, основанных на законах рыночного хозяйства.
Прогнозирование социально-экономического развития представляет собой систему научных исследований количественного и качественного характера, направленных
на выявление тенденции развития национального хозяйства или его частей и поиск оптимальных путей достижения целей этого развития. Прогнозы социальноэкономического развития разрабатываются по народно-хозяйственным комплексам,
отраслям экономики, регионам и отдельно для государственного сектора.
В зависимости от поставленных целей существуют различные классификации
прогнозов. Развернутая классификация прогнозов подразделяет их по горизонту (периоду) прогнозирования.
Прогнозы по срокам делятся на оперативные (сроком до одного месяца), краткосрочные (от 1 месяца до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5
до 15–20 лет) и так называемые дальнесрочные (свыше 20 лет).
По способам представления результатов прогнозы подразделяются на точечные и
интервальные.
По методам разработки различают пассивные прогнозы, которые основаны на
изучении экономических процессов, обладающих большой инерционностью, и активные (целевые), которые опираются на систему моделей экономической динамики, учитывающих возможность некоторого воздействия на общий ход экономических процессов.
В зависимости от масштабов прогнозы могут быть народно-хозяйственными,
межрегиональными, межотраслевыми (последние охватывают различные комплексы:
агропромышленный, оборонно-промышленный, топливно-энергетический и др.).
Прогнозы также составляются для отдельных секторов, отраслей экономики –
промышленности, строительства, социальной сферы, банковского сектора и т. п. Они
могут разрабатываться для регионов, предприятий и даже для отдельных видов продукции.
В зависимости от характера объекта прогнозы бывают экономические, научнотехнические, социально-демографические, экологические и др. Экономическое прогнозирование базируется на следующих принципах: системность, научная обоснованность,
целенаправленность, адекватность, альтернативность.
В рыночной экономике прогнозирование выполняет три основные функции:
– предвидение тенденций изменения объекта хозяйствования и окружающей среды в будущем;
– оценка возможных последствий принимаемых хозяйственных решений;
– корректировка результатов выполнения принятого решения.
В настоящее время существует более 100 различных методов исследования и прогнозирования развития экономики, хотя практически применяются примерно 20. Среди наиболее заметных – методы тренда (экстраполяции), исходящие из продолжения в будущем
тех тенденций, которые сложились в прошлом, а также экономико-математического моделирования.
Для получения достоверной информации о текущем состоянии объекта, регулирования и управления на основании личных познаний специалистов о предмете исследования широко используются методы экспертных оценок.
В 1995 г. в России принят Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации». Этот нормативный документ провозглашает создание системы государственных прогнозов, которые во многом можно сравнить с индикативным
планированием, существующим в ряде развитых стран.
При составлении государственных прогнозов вначале должна формироваться
концепция социально-экономического развития, в которой должны быть обозначены
стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, а
также направления и средства реализации указанных целей.
Элементы концепции освещаются в одном из разделов послания, с которым Президент Российской Федерации ежегодно обращается к Федеральному Собранию. В нем
характеризуется состояние экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления их реализации, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, а также приводятся целевые макроэкономические показатели, характеризующие
социально-экономическое развитие на среднесрочную перспективу.
Исходным материалом для составления прогнозов, согласно данному закону, является комплексный анализ демографический ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнеэкономического положения РФ.
Планирование и прогнозирование применяются не только на федеральном уровне,
но и в субъектах РФ. Здесь ситуация не менее сложная, потому что на уровне республик, краев, областей, автономий отсутствует механизм формирования экономических
целей, соизмеримых с реальными производственными возможностями регионов и с
учетом специфики требований к территориям, которые выдвигает рыночная экономика.
Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации. Результатом государственного прогнозирования являются документы, необходимые для регулирования развития экономики и разработки концепции развития
страны.
Государственное программирование
Высшей формой государственного регулирования экономики является государственное экономическое программирование. Его задача – комплексное использование в
глобальных целях всех элементов регулирования.
Метод программирования состоит в отборе приоритетных целей экономического,
социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий
по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом
обеспечении ресурсами. Данный метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо
отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10
лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса
мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.
Государственное программирование позволяет предвидеть перспективы развития,
предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, является координирующим звеном для всех других форм регулирования. Программирование придает рынку более целенаправленное развитие.
По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть
направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т. д.
По временному периоду программы бывают долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3–5 лет) и краткосрочные (до года).
Программы бывают обычные и чрезвычайные. Обычные среднесрочные общеэкономические программы составляются, как правило, на пять лет с ежегодным продлением на один год. Чрезвычайные программы разрабатываются в критических ситуациях, в условиях кризиса, массовой безработицы, большой инфляции. Осуществляются
они, как правило, средствами административного регулирования.
В России первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации
страны, принятый в 1920 г.
К программам в сегодняшнем понимании могут быть отнесены, например, меры
по созданию в предвоенные годы Урало-Кузнецкого комбината с маятниковым перемещением ресурсов (железной руды и каменного угля) из Новокузнецка и Магнитогорска на металлургические комбинаты, по сооружению Волго-Донского канала (проект «Большая Волга»).
Программа социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития страны и планируемых государством эффективных путей и средств достижения
указанных ориентиров. В такой программе, рассчитанной на среднесрочную перспективу, приводится оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и дается характеристика состояния экономики.
К основным разделам этой программы относятся:
– концепция программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу;
– макроэкономическая политика;
– институциональные преобразования;
– инвестиционная и структурная политика;
– аграрная политика;
– экологическая политика;
– социальная политика;
– региональная экономическая политика;
– внешнеэкономическая политика.
Данная программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу. Анализ выполнения программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу и ее уточнение с выделением задач на
предстоящий год содержатся в специальном разделе ежегодного послания Президента
Российской Федерации.
В настоящее время в среднесрочной перспективе государственная политика по
регулированию национальной экономики строится в соответствии с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации
19 января 2006 г.
Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации на этот период, обеспечивающие повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного, устойчивого экономического
роста и повышения конкурентоспособности страны. В связи с этим Программа предполагает продолжение институциональных преобразований, реализацию приоритетных
национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем
населения и развития агропромышленного комплекса, создание благоприятного инвестиционного климата, проведение структурной перестройки экономики, модернизацию
промышленности и активизацию инновационной деятельности, которые позволят
обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста.
Отмечается, что для достижения этих целей требуется создание эффективной экономической системы, основанной на равной и добросовестной конкуренции, снижении
избыточного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и
повышении конкурентоспособности человека, государственных институтов и бизнеса.
Целевые программы. Реализация программно-целевого метода в современных условиях России осуществляется в виде федеральных целевых программ (ФЦП), которые
являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.1995 г. федеральная
целевая программа (ФЦП) представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и
срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских,
производственных, социально-экономических, организационных, хозяйственных и других
мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного,
экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для
включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы;
управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.
Инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Отбор
проблем для их программной разработки и решения определяют следующие факторы:
– значимость проблемы;
– невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной
поддержки ее решения;
– принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий,
крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научнотехнических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного
производства;
– необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
Предложения о разработке программы рассматривает Министерство экономического развития и торговли РФ. Правительство на основе представленных предложений
принимает решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее
разработки, определяет государственного заказчика, который несет ответственность за
составление и реализацию целевой программы.
ФЦП состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и
этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры
по созданию новых рабочих мест; ресурсное обеспечение (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ с распределением
расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт
целевой программы.
В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и
очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также
согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.
Концепция программной проблемы должна определять варианты ее решения,
формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации, а также необходимые для этого размеры ресурсов.
Оценку проекта программы осуществляют Минэкономики, Минфин и некоторые
другие ведомства. Государственную комплексную экспертизу крупных ФЦП и концепций программных проблем проводит экспертный совет при Правительстве РФ. После
этого Правительство утверждает целевую программу и государственного заказчика,
который обеспечивается финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и несет ответственность за реализацию программы.
Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государственного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном
бюджете на каждый год.
Зарубежный опыт программно-целевого планирования и управления
Истоки программно-целевого планирования в экономически развитых странах
(или социально-экономического программирования) лежат в необходимости потенциальной возможности государства воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. В
рыночной капиталистической экономике, как и в любой другой, государство не может
быть безучастным наблюдателем периодически возникающих крупных и острых социально-экономических проблем, кризисных ситуаций.
Не обладая ни правом, ни реальной возможностью решать проблемы посредством
централизованного директивного планирования и административного распорядительства, государство прибегает к использованию своих финансовых возможностей и
средств регулирования, стимулирования в форме государственно организуемых и поддерживаемых целевых программ, позволяющих ослабить или снять проблемы, подавить кризисные явления. Государство также использует программы как инструмент
способствования экономическому росту, увеличению национального богатства, обеспечению безопасности.
Применительно к развитым странам с рыночной экономикой правомерно говорить о применении программно-целевого метода и в планировании, и в управлении
экономикой, понимаемом как государственное регулирование.
Инструментом планирования в таких странах выступают ориентирующие общенациональные планы-программы в виде индикативных планов, которые государство не
навязывает силой, но настоятельно рекомендует, связывая их с внутренней и внешней
государственной политикой. Инструментом регулирования становятся государственные или пользующиеся усиленной государственной поддержкой программы, влияющие
на структуру и размещение производства, экологию, социальные процессы, доходы населения,
а также программы преобразований в системе управления экономикой.
С известной степенью условности правомерно утверждать, что в период Великой
депрессии 30-х гг. США и другие капиталистические страны формировали программы
выхода из экономического кризиса. В этот и последовавшие за ним периоды формируются научно-технические, инновационные программы созданий радиолокационной,
компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения.
Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программноцелевого управления в их зрелых формах – в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время.
Бурный всплеск программно-целевого планирования, управления относится к периоду 1960-х гг. и связан с именем американского министра обороны Роберта Макнамары, который попытался перевести на программную основу не только планирование
производства и обновления вооружений в США, но и управление родами войск. По мере разрядки международной напряженности программный бум в области вооружений
снизился. На смену ему пришли программы разоружения.
Этот период характеризуется также и последовательным расширением областей
применения социально-экономических программ. Еще в 1950-е гг. зарождаются крупные международные экономические программы помощи странам, пострадавшим во
Второй мировой войне. Предвестником таких программ была программа военной и
экономической помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коалиции в период Второй мировой войны.
Но после завершения войны направление помощи изменилось. В число наиболее
известных вошла программа помощи разрушенному войной хозяйству Западной Германии со стороны США, получившая название «план Маршалла». На другом конце
земли рождалась построенная на несколько иных концепциях программа возрождения
экономики Японии, названная «японским чудом». Кроме того, получают распространение международные программы экономической помощи развивающимся странам.
Особая роль в теории и практике зарубежного программно-целевого планирования и управления принадлежит программам освоения достижений науки и техники, которые допустимо называть научно-техническими программами или программамипроектами. В сложившейся за рубежом программной терминологии не наблюдается
принципиальных различий между понятиями «программа» и «проект» – они рассматриваются как синонимы.
В зарубежной практике программам (проектам) отводится особая роль как инструменту достижения согласованности и координации действий участников решения
общей целевой задачи вне зависимости от их ведомственной принадлежности, региона
расположения, формы собственности. Объединяющим средством служит координационная программа (план), формируемая заказчиком государственной программы или назначенным им координатором, уполномоченным управляющим. Программа скрепляется также системой договоров и контрактов, в которых фиксируются взаимные
обязательства участников выполнения совместного проекта.
В США было разработано и реализовано несколько программ освоения наукоемких производств. С 1976 по 1980 гг. осуществлена программа ослабления зависимости
от импорта нефти посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений Аляски. В числе социальных программ выделяется выполненная в 1985–2000 гг. программа
«Решение общенациональной жилищной проблемы».
В экономически развитых странах, в первую очередь в США, в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях вошли социальноэкономические программы, которые направлены на решение крупных социальных и
экологических проблем и основаны на бюджетном финансировании. Программы стали
эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой капиталистических стран, регулирования и дополнения рынка, частично принимая на себя
функции, которые выполняет государственное планирование в странах с централизованно управляемой экономикой.
Отдельная ветвь программно-целевого планирования и управления получила название регионального программирования. Исторически региональное программирование было первоначально ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. Оно рассматривается как система централизованных и
децентрализованных перспективных программ развития, предусматривающих активное
воздействие государства и региональных субъектов хозяйствования на формирование
территориальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедеятельность в регионе.
К числу наиболее распространенных целевых задач регионального программирования относятся:
– преобразование отраслевой структуры производства для повышения его эффективности и конкурентоспособности;
– обеспечение высокого уровня занятости, снижение безработицы;
– повышение уровня доходов населения региона;
– сдерживание инфляционных процессов.
Наиболее известная крупномасштабная peгиональная программа – «Программа
развития долины Теннеси», охватывающая территорию семи штатов США – связана с
«новым курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий Великой депрессии. Управление программой осуществлялось специальным государственным органом под названием «Администрация долины Теннесси», созданным по решению
Конгресса США на правах государственной корпорации.
В 1950-е гг. решением Конгресса США была принята федеральная программа
развития района Аппалачских гор, распространяющая свое действие на территорию 13
штатов
с площадью 420 тыс. км2 и населением 19 млн человек. Годовые ассигнования на ее
реализацию составляли 600 млн долл. Главным мероприятием Аппалачской программы
стало строительство автомагистралей, соединивших труднодоступные части региона. В
итоге разрозненные территории стали единым производственно-территориальным программным комплексом.
Государственное целевое программирование широко представлено и в странах
Западной Европы, где ему также присуща региональная направленность. Чаще всего
региональные программы ориентированы на улучшение социально-экономических условий в так называемых отсталых регионах посредством вложения бюджетных средств
в проекты переустройства этих регионов.
В Германии развитие более чем 2/3 земель осуществляется посредством реализации целевых программ. Для новых федеральных земель, вошедших в состав страны в
результате объединения, выработаны и реализуются специальные целевые программы
«Улучшение региональной хозяйственной структуры», финансируемые на основе субсидий федеральных и региональных бюджетов. Государственные программы развития
регионов широко представлены в Великобритании – ими охвачено свыше 40% территории страны.
Ключевые термины: планирование; макроэкономическое планирование; директивное планирование; индикативное планирование; государственное прогнозирование;
концепция социально-экономического развития; государственное программирование; программа социально-экономического развития; федеральная целевая программа; региональная программа.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается роль планирования как метода государственного регулирования?
2. Каковы объекты государственного планирования?
3. Какие принципы лежат в основе государственного планирования?
4. В чем состоят различия между директивным и индикативным планированием?
5. Какова сфера применения государственных прогнозов в России?
6. В чем состоят функции прогноза в рыночной экономике?
7. Какой нормативный документ определяет процедуру государственного прогнозирования в
Российской Федерации?
8. В чем состоит задача государственного экономического программирования?
9. Как классифицируются экономические программы?
10. Какие разделы содержит программа социально-экономического развития?
11. Что представляют собой федеральные целевые программы? Какова их структура?
12. Какие задачи призваны решать федеральные целевые программы?
13. В какой мере опыт программно-целевого планирования и управления пригоден для целей государственного регулирования в России?
3.2. Регулирование предпринимательской деятельности
Понятие предпринимательства
В комплексе системообразующих и системоутверждающих функций государства
трансформационного периода важную роль играет функция поддержки предпринимательства как доминирующего института рыночной экономики. При этом государство
осуществляет общую поддержку предпринимательства в целом посредством формирования благоприятного предпринимательского климата и конкурентной среды, а также
особенного порядка, обусловленного спецификой предпринимательской деятельности,
его отраслевой, региональной принадлежностью и масштабом деятельности.
Предпринимательство прошло длительный путь становления и эволюции, совпадающий с процессом формирования капитализма.
В российском законодательстве закреплено определение, которое согласуется с
общепринятым подходом. Предпринимательство рассматривается как «самостоятель-
ная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или
оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом
порядке» [17].
Иначе говоря, предпринимательство – особый вид деятельности, которая имеет
отличительные признаки: свобода в выборе направлений и методов работы, самостоятельность принятия решений, ответственность за принимаемые решения и их
последствия, связанный с этим риск, ориентация на достижение коммерческого успеха, получение прибыли.
Естественной базой предпринимательства служит развитое рыночное хозяйство.
В качестве предпринимателя выступает, как правило, физическое или юридическое лицо, осуществляющее любые виды экономической деятельности, не запрещенной законом.
К формам предпринимательства относятся: частное и коллективное; с применением и без применения наемного труда; производственное (охватывающее сферу производства материальных благ), коммерческое (операции и сделки по продаже и перепродаже товаров и услуг), финансовое (объект операции – ценные бумаги и деньги).
Иначе говоря, предпринимательство как форма инициативной деятельности связано
с фазами воспроизводственного цикла (производство – обмен – распределение – потребление) и в силу этого может реализоваться тремя путями: непосредственно функция производства (товаров, услуг, информации, знаний), посредничество, функции в финансовой
сфере. Эти пути реализации составляют основные типы предпринимательской деятельности.
В условиях смешанной экономики выделились следующие виды хозяйствующего
субъекта (экономического лица, которое организует производство и несет полный риск
хозяйствования): индивид (семья), ассоциация (группа), институт (государство).
Любой вид предпринимательской деятельности осуществляется в рамках определенной организационной формы. Российское законодательство предусматривает следующие организационно-правовые формы предпринимательской деятельности: индивидуальное предпринимательство, хозяйственные товарищества, хозяйственные
общества, акционерные общества, производственные кооперативы, унитарные предприятия (государственные и муниципальные).
С точки зрения масштабов деятельности предпринимательство разделяется на малое, среднее и крупное. Данная типологизация не отражает правовой формы предприятия,
а говорит лишь о его размерах исходя из численности работающих и объема хозяйственного оборота.
Основные функции предпринимательства
Различают явные функции, т. е. совпадающие с открыто провозглашенными целями и задачами, и латентные (скрытые), которые обнаруживают себя с течением времени и в разной степени отличаются от провозглашаемых намерений. В общем виде
ими являются:
1) явные функции:
– производство нового материального блага,
– введение новых методов производства, не применявшихся ранее;
– освоение новых рынков сбыта или более широкое использование прежних;
– освоение новых источников и видов сырья;
– осуществление новой организации производства и сбыта;
2) латентные функции (которые по своему характеру являются общественными):
– оптимальное комбинирование факторов производства и тем самым наиболее
эффективное использование экономических ресурсов;
– образование общественного продукта и содействие распределению национального дохода;
– эффективное и полное удовлетворение платежеспособного спроса населения на
товары и услуги;
– инновационная функция.
Определенную специфичность имеют функции крупного и малого предпринимательства. Особенности функций крупного предпринимательства связаны с масштабами.
Особая роль в экономике принадлежит малому предпринимательству. Для него
характерны повышенная мобильность, гибкость реакции на изменение конъюнктуры
рынка. Малый бизнес обладает преимуществами там, где производство имеет дело с
ограниченным спросом и где производственные процессы не могут быть стандартизированы. Малый бизнес обладает повышенной инновационной активностью.
Отсюда можно вывести наиболее значимые латентные функции малого предпринимательства: обеспечение расширенного воспроизводства повышенной мобильности и
гибкости, формирование среды и духа предпринимательства и конкуренции, поддержание и укрепление политической и социальной стабильности в обществе, которая достигается посредством создания новых рабочих мест, расширения слоя собственников (в
развитых странах к малому бизнесу относится 80–90% предприятий, на долю которых
приходится 40–50% валового национального продукта и 60–70% создаваемых рабочих
мест); финансовое пополнение местных бюджетов.
Государство заинтересовано в выполнении предпринимательством латентных
функций, которые во многом носят общественный характер и служат целям государства. В целях поддержки и стимулирования этих функций государство согласовывает с
предпринимательством свои действия стратегического и тактического характера с помощью кредитной и налоговой политики.
Система поддержки малого предпринимательства
Понятие малого предпринимательства. Выделяют количественный, качественный
и комбинированный (экономический) подходы к определению малого предпринимательства.
Количественный критерий заключается в том, что для выделения малых предприятий используют такие факторы, как число занятых, объем продаж, балансовая стоимость
активов.
Качественный критерий – это относительно небольшое число производимых продуктов, сравнительно ограниченные ресурсы и мощности, организация хозяйственной
деятельности на рисковой и инновационной основах, а также на основе полной экономической ответственности и гибком управлении. При этом подходе малое предприятие
рассматривается не как уменьшенный вариант большой кампании, а как организация,
деятельность которой качественно отличается от крупных.
Экономический критерий основан на выделении таких признаков, как небольшой
рынок сбыта, не позволяющий фирме оказывать значительное влияние на цены и объемы реализуемой продукции; правовая независимость, когда собственник сам контролирует свой бизнес; персонифицированное управление, т. е. собственник сам участвует во
всех аспектах управления и принятия решений.
В экономической статистике России размер предприятия определяется тремя основными признаками: численностью производственного персонала, объемом валовой
продукции, величиной основных производственных фондов.
Согласно Федеральному закону от 14 июня 1995 г. № 88–ФЗ установлено, что
предельная численность персонала по отраслям составляет: промышленность, строительство, транспорт – 100 человек, наука и научное обслуживание – 60, сельское хозяйство – 60, оптовая торговля – 50, розничная торговля и бытовое обслуживание – 30, другие
отрасли
–
50 человек. Эти границы адекватны реальной экономической ситуации в стране. Кроме
того, закон определяет, что количественный показатель дополняется качественными характеристиками, т. е. введением ограничений в отношении вида собственности предпри-
ятия.
Исходя из этого положения под субъектами малого предпринимательства понимаются коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных
организаций, благотворительных и иных фондов не превышает 25%; доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектом малого
предпринимательства, не превышает 25%. Под субъектами малого предпринимательства понимаются также физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Необходимость поддержки малого предпринимательства. Государственное регулирование малого предпринимательства направлено на создание благоприятных условий для функционирования и повышения эффективности данного сектора экономики.
В экономически развитых странах малое предпринимательство формирует большой слой мелких собственников, который в значительной мере определяет социальноэкономический уровень развития страны.
С другой стороны, оно в значительной степени зависит от внутренней экономической конъюнктуры. Поэтому возникает необходимость выравнивания различий в объективных возможностях крупных и мелких предприятий путем соответствующих регуляторов.
Малые предприятия вынуждены вести конкурентную борьбу за свои рынки с
крупным отечественным и иностранным капиталом. Это обусловливает потребность
малого предпринимательства в защите на внутреннем рынке путем проведения государством протекционистской экономической политики. Формируются определенные
правила рыночных отношений, которые компенсируют малому предпринимательству
недостатки по сравнению с крупным бизнесом. Государство заинтересовано в поддержке малого бизнеса как потенциального гаранта стабильности.
В переходной экономике малое предпринимательство играет особую роль. Кроме
всего прочего, массовое развитие этого сектора экономики способствует изменению психологии иждивенчества по отношению к государству, снимая с последнего ряд серьезных забот.
Малое предпринимательство развивается в России в неблагоприятных условиях,
при недостаточной государственной поддержке, слабой правовой защите, высоких налогах и дорогих кредитах, отсутствии стабильной и последовательной промышленной
политики.
Современное состояние сектора малого предпринимательства характеризуется
относительной стабильностью всех показателей развития. Изменение числа субъектов
малого бизнеса в России показывают данные, приведенные в табл. 3.1.
Таблица 3.1
Динамика численности малых предприятий по отраслям экономики
Годы
Отрасли экономики
Всего
В том числе по отраслям:
промышленность
сельское хозяйство
строительство
транспорт
связь
торговля и общественное питание
1997
Число малых предприятий
тыс.
в % к итогу
841,7
100
131,9
10,9
138,0
17,5
2,9
359,3
15,7
1,3
16,4
2,1
0,3
42,7
2004
Число малых предприятий
тыс.
в % к итогу
890,9
100
118,7
17,8
116,8
21,8
4,7
416,7
13,3
2,0
13,1
2,4
0,5
46,8
жилищно-коммунальное хозяйство
здравоохранение, физическая культура
и социальное обеспечение
образование
культура и искусство
наука, научное обслуживание
2,8
0,3
4,0
0,5
11,0
6,6
6,5
46,7
1,3
0,8
0,8
5,5
19,9
3,1
8,4
22,1
2,2
0,3
0,9
2,5
В 2005 г. сектор малого бизнеса заметно укрепил свои позиции. Количество малых предприятий увеличилось до 994 тыс. Численность занятых на них также возросло
и составило около 9 млн чел., или 13,4% от общей численности занятых в экономике.
Отраслевая структура малого предпринимательства сохраняет прежние приоритеты, характеризуется преобладанием малых предприятий в сфере торговли и услуг.
Распределение численности занятых на малых предприятиях по отраслям экономики представлено на рис. 3.1.
Рис. 3.1. Распределение численности занятых на малых предприятиях по отраслям экономики
Объем производства продукции малого бизнеса ежегодно растет. Динамика этого
процесса характеризуется показателями, представленными на рис. 3.2.
Рис. 3.2. Объем производства сектором малого предпринимательства
Государственное регулирование малого предпринимательства – одна из приоритетных задач государства в России. В стране сложилась система регулирования малого бизнеса.
Система государственного регулирования малого предпринимательства – это
экономическое, правовое и организационное обеспечение среды для эффективного и
устойчивого развития.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке малого
предпринимательства в Российской Федерации» государственная поддержка малого
бизнеса осуществляется по следующим направлениям:
– формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;
– создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных финансовых, материально-технических и информационных
ресурсов, а также научно-технических и информационных ресурсов, разработок и технологий;
– установление упрощенного порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, представления государственной статистической и бухгалтерской отчетности;
– поддержка внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, включая содействие развитию их торговых, научно-технических, производственных, информационных связей с зарубежными государствами;
– организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров
для малых предприятий.
Цели деятельности государства по отношению к малому предпринимательству
классифицируются на следующие:
1) общие: поддержание и развитие конкурентных начал в экономике; выравнивание шансов для успешного старта в бизнесе любого инициативного гражданина, желающего взять на себя ответственность за свой бизнес; содействие решению проблем
занятости; поддержка инноваций;
2) специальные:
– создание благоприятных общих условий для деятельности малого предпринимательства (установление правового режима регистрации, лицензирования, налогообложения, устранение различных форм дискриминации со стороны как более крупных
конкурентов, так и со стороны органов власти, обеспечение равного доступа к ресурсам, создание и поддержание специальной инфраструктуры для подготовки кадров, аудиторских и юридических услуг);
– поддержка начинающих – «стартующих» малых предприятий;
– поддержка малых предприятий в регионах и отраслях, которые отличаются низким уровнем развития и наличием острых социальных проблем;
– облегчение доступа малых предприятий к особо дефицитным или дорогим ресурсам, приобрести которые на рыночных условиях они не в состоянии (производственные площади, кредитные ресурсы).
В переходной экономике государственная поддержка малого бизнеса имеет также
специфические цели, а именно:
– снижение трансакционных издержек, обусловленных нестабильным режимом
функционирования кредитно-финансовой системы, информационной и товаропроводящей инфраструктуры;
– сокращение доли теневого оборота;
– стимулирование кооперации между крупным и малым бизнесом;
– дополнительная поддержка на региональном уровне для решения проблем регионов.
В основе государственного регулирования малого бизнеса лежат следующие
принципы:
– системность и целостность управления малым предпринимательством;
– протекционизм;
– селективность, координация федерального и регионального уровней;
– адекватность целей и задач реальным ограничениям.
Системность и целостность государственной политики в этой сфере обеспечивается следующими способами:
– разграничением области применения административных и экономических методов регулирования;
– построением организационных структур управления на базе четкого разграничения полномочий, прав и ответственности представительных и исполнительных органов власти разного уровня, использованием в практике управления современных структур при реализации целевых программ и проектов;
– созданием системы обратной связи и информационного обеспечения государственного регулирования, кадрового обеспечения.
Принцип протекционизма обусловлен устоями рыночного хозяйства. Во многих
случаях малый бизнес неспособен запускать производство и успешно конкурировать с
крупными предприятиями самостоятельно, без государственной помощи.
Принцип селективности можно определить двояко:
– как поддержку в определенных отраслях и регионах;
– как поддержку определенных групп малых предприятий.
Принцип адекватности означает соотнесение конкретных мер в области политики поддержки с состоянием экономики, возможностями бюджета, ограничениями действующего законодательства.
Формы и методы государственного регулирования малого предпринимательства.
Инструментарий государственного регулирования меняет с изменением ситуации свой
состав и структуру. Различные конкретные формы зависят от специфических условий
каждой страны. В целом можно выделить две составляющие: обеспечивающую и управленческую. Обеспечивающая составляющая направлена на обслуживание малых предприятий, доведения до них материальных, денежных, информационных ресурсов, госзаказов и др. Управленческая составляющая связана с планированием, решением
организационно-административных вопросов, контролем. Эта составляющая признается ведущей, поскольку она придает малому бизнесу устойчивый, управляемый характер.
В целом механизм государственной поддержки включает законодательную и
нормативно-правовую базу, устранение административных барьеров, кредитнофинансовую и инвестиционную поддержку, информационное обеспечение и содействие
в организации безопасности и защиты малых предприятий.
Основу законодательной базы образуют Федеральный закон от 14 июня 1995 г.
№ 88–ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской
Федерации», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Базовый федеральный закон направлен на реализацию установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности. Он определяет общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в Российской Федерации, устанавливает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства.
Тенденции развития и ключевые проблемы малого и среднего предпринимательства. Сектор малого предпринимательства как совокупность трех организационных
форм (малые предприятия – юридические лица, индивидуальные предприниматели без
образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства) играет в экономике России еще недостаточно активную роль. Он отстает от сектора малых предприятий Европейского союза как в решении социальных проблем, так и в насыщении рынков товарами и услугами.
Доля населения, занятого в секторе малого бизнеса Европы, выше по сравнению с
Россией в 2,2 раза, а доля выручки от реализации продукции и услуг – в 1,3 раза. В европейских странах на 1 тыс. чел. населения приходится 25–30 предприятий малого бизнеса, а в России лишь 6–7. В мировой экономике вклад малого и среднего бизнеса в
ВВП доходит до 50%, а в России – не более 7–8%.
Интенсивность вовлечения трудовых ресурсов в сектор малого предпринимательства пока недостаточна для сокращения структурных отставаний и эффективного решения малым бизнесом существующих социальных проблем. Эти тенденции говорят о
наличии серьезных проблем, удерживающих население от занятий предпринимательской деятельностью, хотя, по очень скромным оценкам, предпринимательский потенциал составляет не менее 10% экономически активного населения.
К основным проблемам данного сектора относятся:
– недостаточный уровень защиты прав собственности, административные препятствия;
– коррупция;
– необходимость оптимизации налогообложения;
– недостаточность финансовой базы;
– дефицит квалифицированных кадров, высококачественного оборудования, помещений, связанный с ограниченностью финансовых возможностей;
– трудность выхода на фондовый рынок;
– ограниченный доступ к внешним ресурсам, соответствующее снижение конкурентных характеристик, перерастающее, как следствие, перед вступлением в ВТО в
важную проблему национальной экономики;
– неразвитость специальных механизмов стимулирования малого и среднего инновационного предпринимательства;
– сложность доступа на рынок государственных и муниципальных закупок.
Государственная политика в последние годы была направлена на реализацию
следующих мер:
– упрощение и ускорение процедуры регистрации юридических лиц с использованием принципа «одного окна» в течение 5 рабочих дней;
– введение трехлетнего моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении вновь созданных малых предприятий;
– установление единых правил на всей территории Российской Федерации по
специальным налоговым режимам (ЕНВД, упрощенной системе налогообложения).
В перспективе для развития малого предпринимательства Правительство Российской Федерации намерено направить свои действия на решение следующих задач:
– создание и развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства,
в том числе в особых экономических зонах;
– поддержка субъектов малого предпринимательства, производящих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта, в том числе путем разработки программ
поддержки конкурентоспособных, экспортно-ориентированных проектов;
– развитие системы кредитования субъектов малого предпринимательства, в том
числе за счет предоставления кредитов государственными банками развития;
– создание и развитие инфраструктуры поддержки малых предприятий в научнотехнической сфере;
– формирование институтов микрофинансирования и развитие микропредпринимательства;
– обеспечение доступа к нежилым помещениям.
Ключевые термины: предпринимательство; явные функции; латентные функции;
малый бизнес; сектор малого предпринимательства; малое предприятие; система государственного регулирования малого предпринимательства; государственная поддержка среднего и малого бизнеса.
Контрольные вопросы
1. Каковы организационные формы предпринимательства в России?
2. Почему латентные функции предпринимательства носят в основном общественный характер?
3. Какие подходы выделяют при определении малого предпринимательства?
4. Какими факторами диктуется необходимость государственной поддержки малого бизнеса?
5. Каковы масштабы участия сектора малого бизнеса в экономике России? Как они сопоставляются с опытом стран с развитой рыночной экономикой?
6. Назовите принципы, которые лежат в основе государственного регулирования малого бизнеса.
7. В чем заключается современные тенденции развития и ключевые проблемы малого и среднего предпринимательства?
3.3. Структурная политика и инструменты ее реализации.
Научно-техническая политика
Структура экономики
Структура экономики – это совокупность пропорций и отношений между всеми
элементами хозяйственной системы, обеспечивающей ее целостность. Это многоплановое понятие, которое можно рассматривать с разных точек зрения, характеризующих
соотношение различных элементов хозяйственной системы. Структура экономики
складывается под влиянием длительных процессов общественного разделения труда,
научно-технического прогресса, роста и усложнения потребностей людей, масштабов и
ограничений первичных производственных ресурсов, учета внешнеэкономических факторов.
Рассмотрим различные структуры экономики:
1. Воспроизводственная, или функциональная, структура экономики. Конечной целью производства является удовлетворение потребностей граждан государства,
повышение уровня жизни. Исходя из этого по направлениям использования ВВП
структура состоит из трех элементов.
Первый элемент характеризует текущие потребности: расходы на конечное потребление материальных благ и услуг. Второй элемент относится к созданию материальных предпосылок для поддержания и повышения необходимого развития и связан с
образованием валового накопления в национальной экономике, благодаря которому
осуществляется процесс расширенного воспроизводства. Третий структурный элемент
ВВП отражает чистый экспорт товаров и услуг.
В 2003 г. в структуре ВВП расходы на конечное потребление составили 67,7%,
валовое накопление – 20,8%, чистый экспорт товаров и услуг – 11,5%.
2. Отраслевая структура экономики. Она определяется как доля отрасли в ВВП,
в основных производственных фондах, в численности работающих и др. Структура
формируется под влиянием общественного разделения труда, межотраслевых и внутриотраслевых процессов. К последним относятся состояние внутренней сырьевой базы,
ограниченность невоспроизводимых ресурсов.
Укрупненная отраслевая структура национальной экономики включает основные
межотраслевые комплексы: топливно-энергетический (ТЭК), аграрно-промышленный
(АПК), машиностроительный, инвестиционный, оборонно-промышленный (ОПК) и др.
3. Технологическая структура экономики представляет собой совокупность
технологических укладов, определяющих технологическую базу производства. Она отражает уровень преобразования веществ, энергии и информации. Отставание России по
ряду приоритетных направлений делает технологическую структуру экономики в условиях технологической революции в мировом хозяйстве особо важной.
4. Региональная структура определяется размещением производительных сил.
Региональные пропорции базируются на территориальном разделении труда, использовании ресурсного потенциала регионов, исторических традициях. Региональная структура в большой степени определяется отраслевой структурой. Обобщающий показатель, отражающий место региона в региональной структуре, – это валовой
региональный продукт.
5. Социально-экономическая структура зависит от форм собственности. Многообразие форм собственности в переходной экономике привело к радикальным изменениям доли государственной и частной собственности. В 2003 г. доля государственной собственности в общем объеме производства составляла 7,9%, доля
частной – 45,2%, остальные 46,9% – смешанную российскую и смешанную иностранную собственность.
6. Структура, отражающая процесс концентрации, кооперации и централизации капитала. Условно ее можно было бы назвать «размерной структурой». Данная структура характеризует долю мелких, средних, крупных предприятий, финансово-промышленных групп (ФПГ), транснациональных компаний (ТНК) в общем
объеме производства.
Структурная политика государства
Структурная политика – составная часть государственной социальноэкономической политики, выражающая отношение государства к структуре и
структурным преобразованиям как одному из средств решения стратегических и
тактических задач в экономике и социальной сфере.
Структурная политика определяет цели, задачи, направления, а также механизм
деятельности органов государственной власти в установлении оптимальных пропорциональных зависимостей и структурных связей между различными подсистемами и
элементами в экономике в целом, ее сферах, уровнях, воспроизводственных стадиях и
процессах.
Государственная структурная политика находится в особой взаимосвязи с инвестиционной, научно-технической, промышленной и инновационной политикой и в значительной степени определяется ими.
Изменение тех или иных структурных связей, экономических пропорций невозможно без количественных и качественных изменений основных компонентов каждого
структурного элемента, а для этого обязательны инвестиции, инновации, межотраслевые связи, соответствующие происходящему в мире технологическому перевороту.
В целом в современных условиях структурная политика должна реализовываться
на основе применения следующих базовых принципов:
– конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития;
– минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику;
– открытость экономики;
– либерализация экономической деятельности на микроуровне.
Состояние структуры экономики России
Анализ хозяйственного функционирования национальной рыночной экономики
сегодня основывается на технике системы национальных счетов (СНС). Она сводится к
расчету обобщающих показателей развития экономики на различных стадиях процесса
воспроизводства и взаимной увязке этих показателей между собой. Каждой стадии воспроизводства соответствует специальный счет или группа счетов, имеется возможность
проследить движение массы производимых товаров и услуг, а также добавленной
стоимости от производства до использования.
По СНС экономика состоит из следующих основных секторов:
1) нефинансовых корпоративных предприятий, занятых производством товаров и
услуг, реализуемых на рынке (или реального сектора);
2) финансовых учреждений и корпораций;
3) государственных предприятий и учреждений;
4) частных некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства;
5) домашних хозяйств;
6) остального мира, в том числе внешнеэкономических связей.
Оптимальная структура национального хозяйства страны создается в результате эффективной многолетней экономической политики, учитывающей как государственные условия развития экономики, так и особенности развития мирового хозяйства.
За годы реформирования хозяйства в России произошли изменения в основных
макроэкономических пропорциях страны. С начала нового века в структуре произве-
денного ВВП относительно заметно растет доля производства услуг, особенно быстро в
нерыночном секторе. Этот процесс можно проследить по данным, приведенным в табл.
3.2.
Проблема модернизации экономики. В начале XXI в. Россия столкнулась с очень
серьезными вызовами. После многолетнего кризиса, который начался во второй половине 80-х гг., страна оказалась отброшенной далеко назад по сравнению с другими развитыми государствами. По уровню ВВП Россия сейчас находится между 10-м и 16-м
местами в мире (широкий разброс оценок связан с использованием различных методик
сравнения ВВП разных стран). В начале XX в., накануне Октябрьской революции, Россия находилась на 5-м месте в мире по уровню экономического развития.
Таблица 3.2
Структура произведенного валового регионального продукта (в % к итогу)
Валовой внешний продукт
Валовой внутренний продукт
В том числе:
производство товаров
производство услуг
Из них:
рыночные
нерыночные
Годы
2000
100
2001
100
2002
100
2003
100
40,2
49,2
38,4
50,8
36,6
53,6
36,2
53,5
41,6
7,5
42,5
8,3
43,6
9,9
43,8
9,7
Обеспечение общественных потребностей в переходный период не имеет адекватного механизма. Противоречия между различными секторами и имеющимися у правительства ресурсами для решения общественных потребностей являются одними из
самых сложных. Научно-технический потенциал страны, высокий образовательный
ценз населения, необходимость срочного решения проблем, связанных с экологическими нарушениями, сейчас не соотносятся с оставшимися у государства ресурсами. Быстрое падение материального производства в Российской Федерации происходило в
соответствии с законами рынка и при минимальном регулировании этого процесса правительством.
Одна из главных пропорций в реальной сфере – это соотношение между промышленностью и сельским хозяйством. На аграрный сектор катастрофически влияет диспаритет цен. Если в 1970 г. сельское хозяйство производило 30,1% от объема производства промышленности, в 1990 г. – 48,3%, то в 1994 г. – только 19,2%. Этот уровень
сохраняется до настоящего времени.
Существенно снизился выпуск станков, оборудования, средств передвижения,
оборонной техники, а наибольшее падение объемов производства зафиксировано в легкой промышленности. В 90-е гг. шло формирование отраслевой структуры экономики,
характерное для полуколониальной развивающейся страны.
Современная структура национального хозяйства России по сравнению с концом
80-х гг. еще более не соответствует структурам развитых государств, и задача ее реформирования, по всей видимости, выходит на первое место в ряду целей государственного регулирования. Существующей структуре экономики присущи глубокие деформации, низкая конкурентоспособность гражданских отраслей обрабатывающей
промышленности, высокий уровень монополизма. Формирование в России структуры
экономики, отвечающей критериям рыночной экономики, объективно требует повышения роли государства, проведения им активной политики перестройки структуры.
В настоящее время структура российской экономики не позволяет в полной мере
обеспечить высокие и устойчивые темпы роста. В отраслях, доминирующих в структуре производства (топливно-энергетический комплекс, металлургия), наблюдается тенденция снижения темпов роста. В связи с этим указанные отрасли не смогут расти в
долгосрочной перспективе темпами, превышающими 5%. Отрасли, которые могут развиваться темпами, превышающими 7% (пищевая, химическая, лесная, производство
строительных материалов, отдельные отрасли машиностроения и высокотехнологичные отрасли промышленности, а также строительство и связь), занимают в структуре
экономики менее одной трети.
Структурные реформы. В условиях информационной революции многие развитые страны демонстрируют высокие темпы роста, опираясь на так называемую «новую
экономику» – компьютерные технологии и другие наукоемкие отрасли. В число ведущих стран вошли Китай, Бразилия, Республика Корея, которые еще два-три десятилетия назад находились далеко за рамками авангарда мировой экономики. Поэтому наша
страна стоит перед необходимостью совершения модернизационного рывка, способного обеспечить решение трех задач, а именно:
– быстрое структурное обновление экономики;
– повышение благосостояния населения;
– обретение достойного места в мире.
Это сложная задача, учитывая отсталость социальных и экономических институтов, моральную и физическую деградацию производственных мощностей. Последние
крупные инвестиции в обновление фондов производились в середине 80-х гг., и за истекшее время они сильно устарели и износились. На ближайшие 20 лет России потребуется
до
2 трлн долл. инвестиций для модернизации мощностей. При этом проблема усугубляется крупной внешней задолженностью государства.
Задача модернизации может быть решена в ходе структурных реформ. Под
структурными реформами понимают изменение пропорций между секторами экономики, развитие новых сфер и отраслей, организационно-правовые изменения на
уровне крупных компаний. Изменения на уровне компаний часто называют реструктуризацией. Например, применительно к периоду реформ 90-х гг. и начала XXI в. к
структурным реформам относят развитие экспортных отраслей и сферы услуг, рост
малого предпринимательства, становление банковского сектора и финансовых рынков, преобразования в сфере естественных монополий.
Промышленная политика
Центральная проблема любой современной экономики – это экономический рост.
Под этим подразумевается не просто количественное увеличение объема производства.
Необходимо структурное улучшение ВВП, т. е. повышение доли высококачественной
продукции, товаров длительного пользования и современных финансовых и информационных услуг. Необходимо также, чтобы увеличение ВВП опережало рост народонаселения и сопровождалось ростом ВВП на душу населения.
Государство может способствовать экономическому росту с помощью широкого
набора инструментов экономической политики. Промышленная политика является
важной частью экономической политики.
Промышленная политика – это совокупность долгосрочных мер государства, направленных на рост производства, разработку и освоение научно-технических достижений, улучшение отраслевой структуры и развитие экспорта готовой продукции.
Иными словами, промышленная политика представляет комплекс экономических,
политических и организационных мероприятий на разных уровнях национальной экономической системы, направленной на поддержание и рост национальной промышленности.
Целями промышленной политики являются:
– стимулирование и поддержание отраслей хозяйства, важных по своему социально-экономическому значению, приоритетных с точки зрения научно-технических
перспектив, высокого потенциала роста и конкурентоспособности – «национальных
чемпионов», т. е. наиболее крупных и конкурентоспособных на мировом рынке национальных фирм;
– стимулирование развития экспортного потенциала и конкурентоспособности
национальной экономики;
– поддержание сбалансированности экономики.
Ключевыми вопросами промышленной политики являются: обоснование выбора
приоритетов для той или иной формы государственной поддержки, создание механизма
отбраковки неэффективных производств, определение институциональных и иных мер
для осуществления структурных преобразований. При этом надо учитывать национальную специфику осуществляемых мер. Она обусловлена следующими факторами:
структурой внутреннего рынка, характером финансовых отношений государства и частного бизнеса, стадией жизненного цикла отраслей-объектов воздействия.
Государственная промышленная политика неодинакова в различных странах и
для отдельных периодов (кризисных, постстабилизационных, быстрого роста, либерализации торговли, интернационализации).
На ранних этапах постсоциалистической трансформации в нашей стране существовало упрощенное представление о путях перехода к экономическому росту. Предполагалось, что либерализации экономики, антиинфляционной политики и приватизации
будет достаточно для того, чтобы новые компании и фирмы, находящиеся в частной
или иной собственности, восприняли сигналы рынка и приступили к расширению производства.
В России и других постсоциалистических странах государственное вмешательство в экономику посредством промышленной политики зачастую объявлялось ненужным, поскольку оно искажало рыночные сигналы и заставляло экономических агентов
принимать неоптимальные решения. Годы российских реформ продемонстрировали
односторонность этой позиции. Безусловно, на начальном этапе преобразований нужна
финансовая стабилизация, а государство еще неспособно управлять экономикой с помощью рыночных инструментов. Очевидно и то, что экономический рост не может последовать сразу за подавлением инфляции, потому что банкам и предприятиям необходимо время для перестройки своей деятельности в условиях низкоинфляционного
режима экономики. Усилия частных экономических агентов нуждаются в поощрении и
поддержке государства. Более того, государство должно само взять на себя некоторые
функции развития реального сектора.
Типы и инструменты промышленной политики
В послевоенный период промышленная политика прочно вошла в арсенал методик государственного регулирования. Она стала активно применяться в некоторых
странах уже в ходе послевоенного восстановления народного хозяйства. Например, в
Германии и Японии отличительными чертами послевоенного восстановления были
прямое регулирование базовых отраслей государством, восстановление инфраструктуры исключительно за счет государственных средств, внебюджетные государственные
фонды поддержки базовых отраслей, государственная поддержка развития банковского
сектора и фондового рынка, государственные закупки высокотехнологичных товаров.
Промышленной политике в форме поддержки крупных компаний, стимулирования экспорта и жесткой протекционистской защиты внутреннего рынка обязаны своими успехами и большинство «новых» индустриальных стран. Например, в Южной Корее
в 70–80-х гг. покровительством государства пользовались крупные производственные и
научно-технические комплексы, в которых сосредоточены все стадии разработки, производства и экспорта продукта. Из всего многообразия моделей промышленной политики можно выделить два основных типа.
Западно-европейский тип делает основной упор на структурную политику и
предполагает постепенное улучшение, корректировку существующей структуры путем
поощрения перспективных отраслей и сворачивания убыточных отраслей. Этот тип
промышленной политики обязан своим существованием высокодиверсифицированному характеру экономической структуры крупных западноевропейских государств.
Другой тип промышленной политики – «восточноазиатский» – направлен на
концентрированную поддержку высокотехнологичных отраслей, поэтому его еще можно назвать «технологическим». В основе этого типа промышленной политики лежит
идея о том, что в современных условиях рост зависит в первую очередь от освоения научно-технических достижений (инноваций).
При проведении промышленной политики используют:
– прямые государственные инвестиции;
– субсидии;
– налоговые и другие финансовые рычаги.
Важное место в инструментарии промышленной политики занимают также следующие факторы:
– поддержание конкурентной среды, стимулирующее повышение эффективности
производства и инновационную активность компаний;
– формирование широких организационно-экономических сетей, обеспечивающих создание, освоение и распространение новых продуктов и технологий. Такие сети
получили название «национальные системы инновации».
Цели и методы промышленной политики в России
В нашей стране промышленная политика должна соответствовать цели ускорения
экономического роста и быстрого увеличения объемов ВВП. Из этой задачи выводятся
цели и основные направления промышленной политики.
Главная цель промышленной политики в России – структурная модернизация. В
экономике преобладают отрасли добывающей промышленности и первичной обработки
при недостаточном развитии конечных производств, особенно высокотехнологичных и
наукоемких. Такая структура является наследием исторического развития отечественной
экономики и результатом высокой ресурсоемкости производства, требующего большого
количества сырья, материалов и энергии для выпуска конечной продукции. Вместе с тем
сложная и многоотраслевая структура народного хозяйства России не допускает концентрации усилий исключительно на новейших наукоемких производствах и требует сохранения отраслевого разнообразия народно-хозяйственного комплекса. Поэтому промышленная
политика
в России по целям и методам ближе к западноевропейской концепции, чем к японской.
В России вскоре после начала реформ в 1992 г. предпринимались пытки разработать концепцию промышленной политики и реализовать ее с помощью специального
государственного органа. С этой целью был создан Госкомитет по промышленной политике, под руководством которого в 1993–1994 гг. было сформировано несколько документов программного характера. В ходе реорганизаций правительства этот орган
прекратил существование, а идея промышленной политики сегодня реализуется в рамках концепции устранения структурных ограничений экономического роста.
Тенденции макроэкономической динамики
К числу наиболее важных объективных мировых тенденций начала XXI в. в
структурной макроэкономической динамике национальных системных экономик российские и зарубежные экономисты относят резкое возрастание значимости наукоемких
производств в связи в переходом национальных экономик на инновационный тип развития. Это сильно повышает роль предпроизводственной стадии общественного воспроизводства и соответственно интеллектуальной, инженерной, инвестиционной, предпринимательской, кадровой и структурной подготовки производства. Огромное значение
приобретает приоритетное технологическое развитие машиностроения, прежде всего инвестиционного, как ядра экономики и базы ее инновационных преобразований, а также
рост доли в ВВП, усложнение дифференциации сектора услуг в экономике, рост его доли
в ВВП и падение доли ТЭК во всех макроэкономических показателях в условиях нарастающего ресурсосбережения.
Необходимы опережающий рост производительного потребления по сравнению с
другими его видами в условиях крупномасштабного технологического обновления
производственного аппарата и преимущественное развитие инфраструктурных отраслей экономики (транспорта, связи, информационных систем, рыночной и инновационной инфраструктур и пр.).
Чрезвычайно важны выравнивание социально-экономического и научнотехнического развития регионов на основе постепенного, поэтапного формирования
регионального инновационно-активного экономического комплекса, а также рост корпоратизации экономики как главного направления формирования устойчивого организационно-функционального каркаса экономики на основе самоорганизации капитала с
созданием мобильной предпринимательской хозяйственной зоны при каждой крупной
корпоративной конструкции.
Важной тенденцией является возрастающее значение ориентации экономики на социально-экономическую устойчивость и экономическую безопасность, усиление социальной направленности экономической динамики и приоритетное обновление социальной сферы.
Основные направления современной структурной политики в России
Значение структурных реформ для модернизации российской экономики состоит
в том, что они призваны обеспечить конкурентоспособность российских компаний,
особенно в сфере обрабатывающей промышленности и инноваций, и развитие финансовых и информационных услуг, т. е. формирование «новой экономики».
В российской экономике есть секторы и отрасли, потенциально конкурентоспособные как на внутреннем, так и на мировом рынках. Реализации конкурентных преимуществ этих секторов (наличие незагруженных технологически эффективных мощностей, квалифицированных кадров, научно-технических заделов и т. п.) препятствуют
как несовершенство и неразвитость рыночных механизмов и институтов, так и сложившиеся к настоящему времени стартовые условия в этих секторах, неблагоприятные
для экспансии производства, модернизации производственной базы и повышения эффективности.
Структурная политика будет направлена на опережающее развитие тех отраслей и
подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В
рамках такого подхода можно выделить «традиционные» экспортные отрасли (прежде
всего в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также «новые»
экспортные отрасли в сфере услуг.
Основным направлением структурной политики государства является повышение
конкурентных преимуществ экономики страны через достижение следующих взаимосвязанных целей:
– содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей, товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках; обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг;
– исправление накопленных структурных деформаций – реструктуризация убыточного сектора экономики, решение проблем монопрофильных городов;
– завершение трансформации малоэффективных институтов экономики «переходного типа» (структуры государственной собственности, товарных и финансовых
рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда
других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики;
– ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых
информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных
процессов.
Основные цели и задачи государственной структурной политики определены
Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), которая утверждена распоряжением Правитель-
ства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р. Программой определено, что в
комплекс мер входят следующие основные направления:
– реализация общесистемных мер, направленных на снижение институциональных барьеров; стимулирование спроса на научно-техническую продукцию, новую технику и технологии; ускорение выбытия устаревшего оборудования;
– повышение эффективности действующих и формирование новых государственных финансовых институтов развития, включение их ресурсов в реализацию программ
развития секторов экономики и инфраструктуры;
– развитие программно-целевого подхода к структурным преобразованиям в экономике и развитию инфраструктуры на основе реализации федеральных и ведомственных целевых программ;
– создание особых экономических зон и технико-внедренческих парков, формирование территориально-производственных кластеров, реализация программ содействия развитию инновационной инфраструктуры, промышленного дизайна и инжиниринговых услуг, разработка стратегий развития отдельных секторов экономики.
Стратегии предусматривают реализацию проектов развития, направленных на
структурные изменения в экономике, которые имеют существенный макроэкономический эффект, влияют на повышение национальной конкурентоспособности, темпов
роста экономики в целом и подразделяются на следующие группы:
– стратегии развития традиционных секторов экономики, или стратегии повышения конкурентоспособности секторов, являющихся основой современного экономического роста и жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Их дополнительный вклад
в рост валового внутреннего продукта в 2006–2015 гг. прогнозируется на уровне 1,1–
1,2%
в
год.
В этой группе выделяется стратегия развития топливно-энергетического, нефтяного
комплексов, газового сектора, электроэнергетики;
– стратегии развития инновационных секторов, или стратегии развития новой
экономики, определяющие переход от сырьевого к инновационному развитию и формирующие новые двигатели экономического роста. Их дополнительный вклад в прирост валового внутреннего продукта может составить 0,8–1,1% в год. На рубеже 2011–
2015 гг. потенциальный вклад в ускорение экономического роста наукоемкой продукции и «экономики знаний» сравняется с вкладом традиционных секторов. Главное
внимание направлено на стратегии развития науки и инноваций, развития и использования информационных и коммуникационных систем, развития обороннопромышленного комплекса, авиационной промышленности, ракетно-космической промышленности.
Основными факторами, сдерживающими развитие потенциально конкурентоспособных предприятий, являются:
– низкий уровень управления на предприятиях, связанный как с небольшим опытом функционирования в условиях рыночной экономики, так и со слабым развитием
консалтинговых услуг и системы подготовки менеджеров;
– низкий уровень интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему, определяемый не только низкой конкурентоспособностью, но и институциональными факторами: недостаточно активным участием России в деятельности
международных экономических организаций, неразвитостью инфраструктуры содействия экспорту;
– недостаточное развитие инфраструктуры: автодорог, портов, телекоммуникаций и т.
п.;
– неразвитость инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию и освоение
инноваций;
– недостаточная гибкость рынка труда, связанная с барьерами на пути межрегиональной миграции рабочей силы и недостатками системы профессионального образования и переквалификации.
В этих условиях первоочередными задачами структурной политики становятся:
– повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;
– стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся цепочек импортозамещения,
экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;
– снижение трансакционных издержек деятельности предприятий за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;
– прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных предприятий, эффективная селекция работоспособных предприятий, повышение действенности
института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики, решение
проблем монопрофильных городов;
– стимулирование процессов реструктуризации и реформирования предприятий,
повышения их эффективности, в том числе через развитие рынка консалтинговых услуг, содействие процессам интеграции и образования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний при всемерном содействии развитию малого и среднего
бизнеса.
Научно-техническая политика
Конкурентоспособность России на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств,
эффективностью инновационных процессов.
В современном мире масштабное использование инноваций в хозяйственной деятельности становится одним из основных источников повышения конкурентоспособности и устойчивого экономического роста.
В научном секторе существуют следующие основные проблемы:
1) недостаточная эффективность большого числа научных исследований и разработок вследствие недостаточной ориентации сектора на потребности экономики и общества;
2) сохранение барьеров между наукой и образованием и, как следствие, отсутствие синергетического эффекта от научно-образовательной деятельности.
В области создания и функционирования национальной инновационной системы
(далее – НИС) наблюдаются следующие тенденции.
В 90-е гг. в России началось формирование элементов новой научноисследовательской системы рыночного типа, в которую вошли, в частности, независимые исследовательские центры, малые инновационные фирмы (включая инжиниринговые и консультационные), центры трансфера технологий, фонды, финансирующие инновационную деятельность.
Однако масштабы и темпы создания современной научно-исследовательской системы явно недостаточны, а низкая восприимчивость российских компаний к инновациям приводит к снижению конкурентоспособности выпускаемой продукции, обусловливает низкую рентабельность предприятий, сдерживает рост заработной платы.
Вследствие этого нарастает технологическое отставание России от развитых стран.
К необходимым условиям обеспечения инновационного развития страны относятся следующие:
1) наличие конкурентоспособного сектора «генерации знаний», включающего
фундаментальные и прикладные исследования и разработки;
2) эффективное функционирование национальной инновационной системы, преобразующей новые знания в продукты, технологии или услуги и включающей в себя
совокупность хозяйствующих субъектов, институциональной базы инновационной деятельности, инфраструктуры и ресурсов;
3) широкое применение в социально-экономической сфере и государственном
управлении информационно-коммуникационных технологий, позволяющих повысить
производительность труда и оптимизировать управленческие и производственные процессы.
Для решения поставленных задач необходимы:
1) приоритетная поддержка исследований мирового класса и структурное реформирование науки, в том числе модернизация механизмов финансирования, повышение
бюджетной обеспеченности научных сотрудников государственного сектора науки;
2) дальнейшая интеграция науки и образования, создание нормативно-правовой базы.
Для развития эффективной национальной инновационной системы требуется
принятие следующих первоочередных мер:
1) развитие рынка интеллектуальных активов путем создания национальной системы учета и контроля научно-исследовательских работ;
2) развитие рынка инновационного капитала путем создания финансовых институтов, обеспечивающих непрерывность финансирования бизнес-проектов на всех стадиях инновационного цикла;
3) развитие рынка услуг поддержки инновационной деятельности;
4) совершенствование системы образования в инновационной сфере;
5) совершенствование системы управления в сфере инновационной деятельности;
6) развитие производственно-технологической инфраструктуры инновационной
деятельности (технопарков, инновационно-технологических центров, бизнесинкубаторов, центров трансфера технологий и т. п.);
7) стимулирование экспорта и внутреннего спроса на инновационную продукцию
российских предприятий.
Политика по обеспечению структурных сдвигов должна быть дополнена мерами
по преодолению основных проблем в конкретных, наиболее значимых секторах экономики.
Инновационное развитие экономики
Одним из основных факторов реализации стратегии развития является перевод
экономики на инновационный путь развития. Основная роль государства состоит в создании механизмов и конкретных мер, обеспечивающих формирование национальной
инновационной системы России и развитие инновационного предпринимательства.
Обобщенным показателем эффективности научно-технической и инновационной
деятельности является доля России на мировом рынке наукоемкой продукции – около
0,3%.
Действия правительства на этом этапе направлены на создание и совершенствование следующих механизмов:
– активизации «человеческого фактора»;
– привлечения в крупных масштабах частных инвестиций;
– упорядочения защиты и использования объектов интеллектуальной собственности;
– создания и поддержания необходимой инфраструктуры инновационного развития;
– взаимодействия науки и производителя.
Параллельно со снижением прямого участия государства в хозяйственной деятельности его роль в создании предпринимательского и инвестиционного климата в стране
должна быть усилена. Уже к началу стадии инновационного развития средообразующая и
информирующая функции государства станут основами регулирования инновационного
развития.
Новый этап структурной перестройки должен расширить спрос на инвестиции и
обеспечить участие отечественных производителей оборудования в осуществлении инвестиционных проектов.
Во многом структурная перестройка будет опираться не только на собственные
финансы предприятий, но также на более активное использование банковских и финансовых институтов, фондового рынка. Одним из важных инструментов осуществления
структурной трансформации экономики будут федеральные целевые программы.
Ключевые термины: отраслевая структура экономики; региональная структура экономики; структурная политика; промышленная политика; экономические пропорции
хозяйства; структура национального хозяйства; структурные деформации; структурные реформы; традиционный сектор экономики; «новая» экономика; инновационное
развитие.
Контрольные вопросы
1. По каким признакам можно классифицировать структуру экономики?
2. Что понимается под структурной политикой государства?
3. Какие принципы лежат в основе современной структурной политики государства?
4. Назовите особенности, которые характеризуют структуру экономики России в период экономических реформ.
5. Какую ориентацию имеют тенденции макроэкономической динамики России в настоящее время?
6. Какие факторы имеют определяющее значение в формировании приоритетов современной
структурной политики России?
7. Чем вызвана необходимость структурных реформ в России?
8. Каковы основные направления программы устранения структурных ограничений экономического роста России?
9. В чем заключается содержание научно-технической политики современной России?
10. Какие отрасли формируют «новую» экономику?
11. В чем состоит роль государства по обеспечению инновационного пути развития?
3.4. Инвестиционная политика государства и механизм ее реализации
Цели и методы государственной инвестиционной политики
Роль инвестиций в развитии любой страны велика. От их объема, состояния инвестиционного процесса зависит решение многих социально-экономических задач,
связанных с обеспечением экономического роста, соответствия структуры капитала
и производства изменяющейся конъюнктуре рынка, росту жизненного уровня, макроэкономической стабильности.
Стратегической целью государственной инвестиционной политики является модернизация экономики, способная обеспечить эффективное экономическое развитие
России.
В процессе достижения этой цели должны быть решены следующие задачи:
– повышение технического уровня производственного аппарата;
– ускорение темпов экономического роста;
– обеспечение качественно новой структуры экономики, преодоление диспропорций, структурно-технической несбалансированности народного хозяйства;
– создание конкурентоспособных экспортных производств в обрабатывающих отраслях промышленности, сельском хозяйстве, обеспечивающих эффективные внешнеэкономические связи Российской Федерации;
– создание высокотехнологичного инвестиционного комплекса, способного удовлетворять потребности экономики в инвестиционных товарах и услугах высокого качества.
Достижение этой цели и решение задач инвестиционной политики возможно при
обеспечении соответствующих рыночных условий инвестиционного процесса.
В условиях рыночной экономики проблема инвестиций рассматривается как проблема накопления частного капитала. Начало анализу законов накопления положила
классическая буржуазная политэкономия (А. Смит и Д. Рикардо). Далее важный этап в
развитии теории накопления сформировали работы К. Маркса и Дж. Кейнса.
В последние десятилетия в инвестиционном процессе произошли значительные
изменения. Сегодня в инвестиционной деятельности активно участвуют государство,
корпорации, финансовые посредники, иностранные инвесторы, население.
Объем инвестиций, их динамика – важные индикаторы социальноэкономического развития страны. Перераспределение инвестиционных ресурсов на
уровне индивидуальных капиталов дополняется и усиливается межотраслевыми и межстрановыми переливами капиталов. Этот перелив происходит за счет корпоративных,
общенациональных и иностранных инвестиций. Такое движение капиталов – важнейшее условие функционирования и развития макроэкономического воспроизводства.
Оно предполагает широкую и многоплановую поддержку государства.
Инвестирование – сложный многофакторный процесс. Оно невозможно на базе
только рыночного саморегулирования. И если в развитой рыночной экономике, где активно используются инновационные и информационные технологии, многие проблемы
решаются рыночной средой как системой, то в России и других странах переходной
экономики роль государства особенно велика. Рыночный механизм предполагает свободу экономического выбора и свободу хозяйственного действия в соответствии с целями и задачами хозяйствующего субъекта.
Государственное регулирование инвестиционного процесса призвано не отменять
принципы и механизмы рыночного хозяйствования, а способствовать их дополнению.
Методы регулирования классифицируются на следующие:
– прямые: непосредственное управление инвестициями через министерства и ведомства; финансирование федеральных целевых программ;
– косвенные: применение налогового регулирования, инвестиционный кредит,
бюджетные дотации и ссуды.
Приоритетными направлениями государственной инвестиционной политики на
современном этапе признаны комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего
в сферах высоких технологий.
Инвестиции как объект государственного регулирования
Инвестиции выражают широкий круг экономических отношений. Под инвестициями в общем виде понимается авансирование денежных средств для получения дохода.
В законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» инвестиции рассматриваются как «денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции
и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов
деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта».
В зависимости от объекта инвестирования инвестиции делятся на производственные и финансовые. Производственные инвестиции – вложения средств в материальные и нематериальные активы предприятия. С их помощью обновляется оборудование, расширяется производство, осуществляется НТП, готовятся кадры и
развивается человеческий капитал.
Финансовые инвестиции имеют целью капитализацию доходов, использование
таких финансовых инструментов, как акции, облигации, сертификаты, депозиты.
В международной статистической практике широко используется выделение в
общем объеме инвестиций, предоставляемых государством или предприятиями одной
страны другому государству, прямых и портфельных инвестиций.
Прямые инвестиции предполагают участие в их управлении или установление
контроля над компанией за рубежом. Портфельные инвестиции – вложение капиталов
в иностранные облигации, ценные бумаги, акции зарубежных предприятий для получения дохода, а не для установления контроля.
Понятие «инвестиционный процесс» включает: объект инвестиций; субъект (инвестор); связь между ними, выражающуюся в получении инвестиционного дохода в
процессе инвестирования; среду, в которой они функционируют (инвестиционный
климат).
Главные субъекты-участники инвестиционного процесса – это государство, компании и частные лица, причем каждый из них может участвовать в инвестиционном
процессе как на стороне спроса инвестиций, так и на стороне предложения.
Инвестиционный климат – экономические, финансовые и другие условия, оказывающие влияние на эффективность инвестиций, степень риска. Частные инвесторы
принимают решение об инвестировании, ориентируясь на многие параметры, главными
из которых являются доходность и риск.
Основной инструмент регулирования инвестиционной деятельности в настоящее
время – инвестиционная стратегия государства. Одно из направлений этой стратегии – создание благоприятного инвестиционного режима в национальной экономике.
Инвестиционный климат – обобщенное выражение состояния инвестиционной
сферы, на которую оказывают влияние политические, экономические, финансовые, социальные, институциональные и другие факторы.
Поскольку инвестиции характеризуются потенциальной выгодой и риском, то при
определении общей оценки состояния инвестиционной привлекательности экономики
страны используют соответствующие понятия «инвестиционный потенциал» и «уровень риска». Международные эксперты оценивают состояние российского инвестиционного климата как высокорисковое. От этого зависят инвестиционная активность в
стране, масштабы вложения национальных предпринимателей, приток иностранного
капитала, отток капитала из страны. Выделяют частные риски: экономический, финансовый, политический, социальный, криминальный, законодательный. Уменьшение этих
рисков – задача государства.
Капитальные вложения – инвестиции в основной капитал (основные средства),
в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования,
инвентаря, проектно-изыскательские работы и др. Результатом капитальных вложений
служит ввод в действие основных фондов и производственных мощностей.
Ввод в действие основного капитала (основных фондов) – показатель, характеризующий завершение строительного производства, сдачу в эксплуатацию основного капитала, т. е. основных фондов, законченных строительством, реконструкцией, расширением объектов, принятых комиссиями и подготовленных к выпуску продукции.
Привлечение инвестиций происходит под конкретные проекты. Инвестиционный
проект – обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация,
разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).
Структура капитальных вложений
Наряду с объемом капитальных вложений обосновывается их структура. Ее обоснование важно как для обеспечения определенных пропорций с другими показателями
инвестиционного процесса и макроэкономическими показателями, так и для расчетов
экономической эффективности капитальных вложений.
Воспроизводственная структура инвестиций – это соотношение между затратами на простое и расширенное воспроизводство, а внутри последнего – между вложениями в новое строительство, расширение действующих предприятий, техническое перевооружение и реконструкцию действующих предприятий.
Доля капитальных вложений в простое воспроизводство больше всего в добывающих отраслях в связи с особенностями производственных процессов – отработкой
месторождений, истощением нефтяных и газовых скважин. За годы рыночных преобразований капитальные вложения в этих отраслях направлялись лишь на простое воспроизводство – поддержание уровня добычи нефти, газа и др.
С учетом эффективного использования потенциала, повышения уровня использования существующих производственных мощностей техническое перевооружение и
реконструкция действующих предприятий являются менее затратными способами инвестирования. Однако для модернизации экономики, внедрения новых технологий, инновационной, структурной перестройки экономики необходимо направлять капитальные вложения на новое строительство.
Отраслевая структура производственных инвестиций отражает приоритеты
экономической политики и ресурсные возможности отраслей. Она влияет на структуру экономики. Инвестиционная привлекательность отраслей и секторов хозяйства в
России неодинакова. Это подтверждается данными, приведенными в табл. 3.3.
Таблица 3.3
Структура инвестиций в основной капитал в отраслях экономики (в % к итогу)
Отрасли экономики
1990
Инвестиции в основной капитал
Всего
В том числе по отраслям:
промышленность
сельское хозяйство
строительство
транспорт
жилищное хозяйство
другие отрасли
Годы
2000
2003
100
100
100
35,9
15,9
4,5
10,9
16,6
16,2
38,5
2,7
3,9
21,1
11,6
22,2
42,5
2,9
3,2
18,0
8,1
25,3
Активизация инвестиционной деятельности в последние годы привела к существенному приросту производственных капиталовложений в промышленности. Основные
отрасли инвестирования – нефтедобывающая и газовая промышленность.
Технологическая структура капитальных вложении отражает соотношение
между денежными затратами на строительно-монтажные работы, оборудование,
прочие капитальные затраты. Прогрессивной тенденцией в технологической структуре является повышение доли машин и оборудования, поскольку это увеличивает фондоотдачу, снижает удельные капиталовложения.
Изменение технологической структуры инвестиций в основной капитал за 1970–
2003 гг. отражено на рис. 3.3.
100%
прочие капитальные
работы и затраты; 7%
90%
80%
прочие капитальные
работы и затраты; 18%
прочие капитальные
работы и затраты;
19,5%
оборудование,
инструмент; 38%
оборудование,
инструмент; 34,2%
строительно-монтажные
работы; 44%
строительно-монтажные
работы; 46,3%
оборудование,
инструмент; 29%
70%
60%
50%
40%
строительно-монтажные
работы; 64%
30%
20%
10%
0%
1970 г.
1990 г.
2003 г.
Рис. 3.3. Технологическая структура инвестиций в основной капитал
Региональная структура капиталовложений отражает структуру экономики регионов, технологическую и товарную специализацию экономик субъектов Российской
Федерации. В плановой экономике развитие регионов осуществлялось на основе «Схемы размещения производительных сил СССР» исходя из эффективного использования
природных и трудовых ресурсов, транспортных связей производителей и потребителей
продукции.
В это время ставилась задача выравнивания уровней развития экономики регионов, но их
неравномерность оставалась определяющим признаком территориального развития. В
рыночной экономике функцию регулирования структуры производства должны эффективно выполнять как сами регионы, исходя из собственных потребностей, так и государство в целом, учитывая специализацию регионов в общероссийском разделении
труда.
Источники инвестиций и их ограничения
Анализ статистических данных показывает, что между ростом экономики и динамикой капитальных вложений существует прямая связь. Чтобы добиться, например,
5%-ного увеличения ВВП, капитальные вложения должны вырасти на 6%.
Существуют внутренние и внешние источники инвестиций. В экономике большинства стран мира инвестиции осуществляются за счет внутренних источников. Один
из главных внутренних источников – фонд накопления на предприятиях. Прежде всего
он образуется за счет прибыли, остающейся в распоряжении организации.
Кроме прибыли, источником капитальных вложений является амортизация, которая в развитых странах рыночной экономики занимает первое место. В общем объеме
осуществляемых валовых вложений на нее приходится 60–70%.
Амортизация представляет собой процесс постепенного возмещения основного
капитала по стоимости в период его функционирования в производстве. Для предприятия амортизация является выраженной в денежной форме экономической обязанностью восстановить выбывшие основные фонды.
Государственная амортизационная политика – действенный инструмент государственного регулирования процесса воспроизводства основного капитала. В плановой экономике существовали одна концепция амортизации основных фондов и один
объект начисления амортизации – основные производственные фонды.
Для рыночной экономики характерно наличие нескольких объектов начисления
амортизации и две концепции – экономическая и налоговая. Амортизация в налоговой
концепции – это списание стоимости основного капитала по налоговым нормам, которые могут превышать экономически обоснованные нормы. Начисление амортизации в
налоговых целях регулирует отношения предприятий с бюджетом в соответствии с
проводимой государственной налоговой политикой. Преобразования системы амортизации в переходной экономике России осуществлялись в следующих направлениях.
Реформирование экономики привело к резкому обесцениванию основных фондов и амортизации. В этой ситуации первым направлением явилась переоценка основных фондов и индексация амортизации, что позволило нейтрализовать действие
инфляционного фактора.
Вторым важным направлением стало расширение ускоренной амортизации, основных фондов. Ускоренная амортизация – система, устанавливаемая в законодательном порядке, ускоренном по сравнению с общим порядком переноса стоимости основного капитала на стоимость производимых товаров и услуг.
Режим ускоренной амортизации установлен для ограниченного круга высокотехнологичных отраслей и видов оборудования. При этом срок амортизации сокращается
не более чем в два раза.
Кроме внутренних источников инвестиций существуют внешние – иностранные инвестиции. Пока их доля в общем объеме незначительна и не оказывает существенного
влияния.
Ограничения источников инвестиционных ресурсов. К первому, наиболее существенному ограничению относится неустойчивость макроэкономической ситуации. Однако внешняя конъюнктура не может быть долговременным фактором – время опоры
на конъюнктуру проходит. Если в условиях благоприятной внешнеэкономической
конъюнктуры полученные доходы будут использованы для модернизации производственного потенциала обрабатывающей промышленности, инвестиций в общественный
сектор, то экономический рост приобретет устойчивый характер.
Второе ограничение связано со структурными деформациями в экономике, унаследованными от советской системы и усиленными при переходе страны к рыночным реформам.
Третье ограничение – низкая доля валового накопления основного капитала в
ВВП. Исходя из задач модернизации ее необходимо повысить до 27–30%. В 2003 г.
норма накопления была равна 18,4%.
Государственное регулирование инвестиционной деятельности,
осуществляемой в форме капитальных вложений
Регулирование инвестиционной деятельности в России, осуществляемое путем
направления капитальных вложений, предусматривает две формы:
– прямое участие государства в инвестиционной деятельности;
– создание государством благоприятных условий для развития инвестиционной
деятельности.
Государство устанавливает правовые и экономические основы инвестиционной
деятельности. Это права инвесторов, обязанности субъектов инвестиционной деятельности, отношения между субъектами инвестиционной деятельности (на базе государственного контракта). Государство запрещает капитальные вложения в объекты, создание
и использование которых не соответствуют законодательству Российской Федерации и
утвержденным стандартам (нормам и правилам).
Государственное регулирование инвестиционной деятельности в форме прямого
участия государства проводится по следующим главным направлениям:
– разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также
инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и
средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
– формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирование их за счет средств федерального бюджета;
– предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств федерального бюджета (бюджета развития Российской
Федерации), а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
– размещение на конкурентной основе для финансирования инвестиционных проектов средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации на возвратной и срочной основах с уплатой процентов. Возможно закрепление в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного
общества;
– разработка и утверждение стандартов (норм и правил) и контроль за их соблюдением;
– предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам
торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством РФ;
– проведение экспертизы инвестиционных проектов, финансируемых за счет
средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, и проектов, имеющих важное
значение независимо от источников финансирования и форм собственности.
Экспертиза инвестиционных проектов проводится в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических, юридических лиц и
интересы государства или не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности осуществляемых
капитальных вложений.
Перечни инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерально-
го бюджета, образуют федеральные инвестиционные программы, а за счет средств
бюджетов субъектов РФ – региональные инвестиционные программы.
К приоритетам государственной инвестиционной политики следует отнести те
направления инвестирования, действие рыночных факторов которых может дать результаты, не совпадающие с долгосрочными национально-государственными интересами. Они включают:
– импортозамещающие производства, в том числе проекты с участием стратегических инвесторов из-за рубежа;
– глубокую переработку сырья и топлива, составляющих основу экспорта;
– наукоемкие производства в области создания принципиально новых материалов,
средств связи и др.;
– высокотехнологичный сектор экономики (оборонно-промышленный комплекс,
авиационную, биологическую промышленность и др.);
– социальную инфраструктуру некоммерческого характера: здравоохранение, образование, науку, культуру, которые не могут развиваться без прямой государственной поддержки.
Государство защищает интересы инвесторов независимо от форм собственности и
при этом гарантирует субъектам инвестиционной деятельности:
– обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
– гласность в обсуждении инвестиционных проектов;
– стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности;
– совершенствование системы налогов путем установления специальных налоговых режимов субъектам инвестиционной деятельности, определения механизмов начисления амортизации и использования амортизационных отчислений;
– предоставление льготных условий пользования землей и другими природными
ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
– проведение переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции;
– регулирование условий инвестиционной деятельности посредством кредитной,
антимонопольной политики и других мер.
Источники финансирования капитальных вложений
Источниками финансирования капитальных вложений могут быть государственные средства, собственные средства предприятий, банковские кредиты, сбережения населения, активы коллективных инвесторов (паевые инвестиционные фонды и др.),
страховых компаний, иностранные инвестиции.
Укрупненно инвестиции в основной капитал складываются из собственных и
привлеченных средств предприятий (табл. 3.4).
Таблица 3.4
Структура инвестиций в основной капитал (в % к итогу)
Инвестиции
В основной капитал
В том числе по источникам финансирования:
собственные средства
из них:
прибыль
амортизация
привлеченные средства
из них:
Годы
1995 г.
100
2003 г.
100
49,0
45,6
20,9
22,6
51,0
18,0
23,8
54,4
бюджетные средства
в том числе:
федеральный бюджет
бюджет субъектов Российской Федерации и местные бюджеты
21,8
18,7
10,1
10,3
6,3
11,4
Основной источник финансирования инвестиций – это собственные средства
предприятий, формируемые из прибыли и амортизации. Государственное участие в
инвестировании ослаблено из-за дефицитности бюджетных ресурсов. Бюджетные источники призваны обслуживать стратегические пропорции экономического и социального развития страны.
Слабость банковской системы является существенным тормозом для инвестиций.
Использование кредитов банков предприятиями зависит от проводимой Центральным
банком РФ денежно-кредитной политики. Долгосрочные кредиты составляют 5–9% от
общей суммы кредитов. Высокая кредитная цена для предприятий, с одной стороны, и
риск невозврата кредитов банкам из-за неплатежеспособности предприятии – с другой
заставляют банки переориентироваться на иные операции.
Сбережения на руках у населения до финансового и банковского кризисов составляли, по различным экспертным оценкам, от 20 до 60 млрд долл. США.
Финансовый лизинг – одна из важных форм финансирования модернизации предприятия с привлечением минимальных инвестиций. Лизинг представляет собой длительную аренду с возможной передачей права собственности.
Под лизингом (финансовой арендой) понимается форма финансирования для приобретения оборудования при посредничестве финансовой (лизинговой) компании, которая покупает его, а затем сдает в пользование (в аренду) предприятию (лизингополучателю) на определенный срок. Платежи за оборудование иногда растягиваются на
срок, в течение которого достигается полная амортизация. В некоторых европейских
странах до 80% новой продукции выпускается на оборудовании, привлеченном с помощью лизинга. В США доля лизинга в капитальных вложениях составляет 30%, в
ФРГ – 20%, в России – 2%. Лизинговые отношения в России регулируются Федеральным законом «О лизинге».
Государственное финансирование инвестиций. Общий объем государственных
инвестиций составляет около 1% ВВП. В структуре инвестиций в основной капитал доля бюджетных средств не превышает 19%.
Из общего объема федеральной инвестиционной программы до 70% направляется
в социальную сферу, 20% – на поддержку и стимулирование частных инвестиций, 10%
–
в важнейшие производственные отрасли.
Правовое регулирование инвестиционного процесса
Развитие экономики невозможно без долгосрочных инвестиций. Это неосуществимо без законодательства, определяющего национальный правовой режим. Законы
регламентируют принципы и механизм отношений инвесторов с государственными
органами и иными участниками экономических отношений.
Наличие различных источников финансирования, разное происхождение инвестиций (отечественные и иностранные), разные цели и способы инвестирования затрудняют
создание режима инвестиций в рамках какой-либо одной отрасли законодательства. Данным обстоятельством объясняется наличие различных правовых форм и актов законодательства.
К основным направлениям правового регулирования относятся:
– установление форм собственности;
– правила ведения инвестиционной деятельности;
– условия заключения и выполнения контрактов;
– предупреждение злоупотреблений на инвестиционном рынке;
– обеспечение защиты интересов инвесторов.
К основным актам законодательства относятся: Гражданский кодекс Россий-
ской Федерации, Закон «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», Федеральный
закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в
форме капитальных вложений», Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в
Российской Федерации». Эти законы определяют главные направления государственного регулирования инвестиционной деятельности.
В законодательную базу вошел также Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции», который был принят в 1995 г. Вместо обязательной уплаты налогов
он ввел систему, при которой государство и иностранный инвестор заключают соглашение (договор), где на определенный срок оговариваются платежи инвестора, а произведенная продукция делится между ними в определенной пропорции.
Государственное регулирование иностранных инвестиций в России
Существенное значение имеет привлечение иностранного капитала и совершенствование форм его участия в экономике России. Прежде всего это совместные предприятия, прямые и портфельные инвестиции.
Движение капитала поверх национальных границ – ведущий вид международных
экономических отношений. Международное движение капитала оказывает большое
влияние на экономики стран-экспортеров и импортеров. Поэтому подобная предпринимательская деятельность является предметом особого внимания со стороны государства.
Национальное государственное регулирование в этой области ведется в двух направлениях: регулирование поступления иностранных инвестиций (масштабы, формы,
территориальное и отраслевое распределение) и регулирование вывоза капитала из
страны.
Общие задачи государственного регулирования притока – стимулировать или ограничивать участие иностранного капитала в экономике, направить его в нужные отрасли, обеспечить наиболее предпочтительные формы участия.
Система регулирования включает принятие нормативных актов, которые содержат стимулирующие и ограничительные меры, формирование контролирующих государственных органов, дополнительные меры (заключение международных договоров,
участие в страховании иностранных инвестиций, финансирование перспективных проектов, разного рода организационная и информационная поддержка).
Государственная политика в этом направлении должна разрешать противоречия
между интересами иностранных инвесторов (собственная выгода предпринимателя, не
всегда совпадающая с выгодой другой стороны) и национальными интересами.
К мотивам зарубежного инвестирования относятся: оптимизация размеров
компаний и экономия за счет масштабов, неосуществимая в границах национальной
экономики; использование преимуществ международного разделения труда; доступ к
зарубежным природным ресурсам, дешевой рабочей силе; преодоление таможенных
барьеров; рационализация налогообложения.
Формы зарубежного инвестирования – это международная кооперация производства, передача технологии, предоставление зарубежных кредитов, получение оборудования на основе лизинга, создание совместных или полностью контролируемых иностранным капиталом предприятий, участие на основе концессий и договоров о разделе
продукции.
Выгоды и недостатки различных форм иностранного инвестирования. Прямые
инвестиции являются долгосрочными вложениями, способствуют повышению деловой
активности в стране, но вызывают экспорт контроля над активами. Портфельные инвестиции часто имеют спекулятивный характер и могут стать фактором нестабильности
финансового рынка.
Государственное регулирование импорта и экспорта капитала
Правительством поддерживается курс на привлечение капитала в страну. По
оценкам специалистов, в ближайшие 5–7 лет в экономику России необходимо вливание 200–300 млрд долл.
Законодательная база регулирования насчитывает до 100 различных нормативных
документов. Но все они базируются на основе Федерального закона «Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации». Нормы закона последовательно совершенствуются, но сохраняется общая тенденция в изменениях законодательства – либерализация и снятие ограничений.
Система льгот иностранному капиталу базируется на следующих принципах:
льготы предоставляются прямым инвестициям, приоритет имеют крупные и особо
значимые для национального хозяйства проекты. Имущество иностранного инвестора
не подлежит национализации, кроме особых случаев, при которых инвестору выплачивается компенсация. Инвесторам выплачивается возмещение убытков, включая упущенную выгоду, причиненных в результате действий правительства и государственных
органов России.
В экономически развитых странах регулирование сводится к поддержке национальных фирм и помощи в продвижении за рубеж. В России в связи с иными условиями, масштабами и причинами этого процесса осуществляется другой подход. Здесь наблюдается новый феномен – регулярный отток инвестиций. Статистика точно не
определяет его размеры, но уверенно можно сказать: существует значительное превышение вывоза капитала над ввозом. Это явление получило название «бегство капитала».
Термин применяется к ситуации массового оттока частных капиталов любого характера
и срочности. Считается, что значительная его часть имеет криминальное происхождение.
К другим причинам «бегства капитала» относятся экономическая и политическая нестабильность, опасность обесценивания национальной валюты.
Главная форма вывоза капитала – ссудная (в виде кредитов, вложений на счета
кредитных организаций). Активно покупаются гражданами России также ценные бумаги, недвижимость за рубежом.
Такой отток капитала противоречит национальным интересам России, сокращая
финансово-инвестиционный потенциал. Годовая утечка превышает в 4 раза ежегодные
платежи страны по внешнему долгу и составляет до 25% экспортной выручки страны.
При решении проблемы «бегства капитала» выделяются два крайних подхода:
либерально-рыночный и административно-государственный. Сторонники первого подхода считают, что проблема является следствием незрелости рыночной экономики и в
будущем разрешится сама собой. Административно-государственный подход предполагает в качестве причины общую криминализацию экономики. Предполагается совершенствовать административно-государственный контроль во внешнеэкономической
сфере, стимулировать репатриацию капиталов. Реализация двух подходов в комплексе
составляет суть политики государства в этом направлении.
Защита национальной экономики в связи с иностранными инвестициями. Под защитой национального хозяйства в связи с осуществлением иностранных инвестиций
понимается защита:
– от создания экологически грязных производств;
– от оттока валютных средств из экономики;
– стратегически важных отраслей национальной экономики от засилья иностранного капитала;
– занятости;
– природных ресурсов от их нерационального использования.
Определенные виды деятельности являются государственной монополией и закрыты для иностранных инвестиций. К ним относятся:
– производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ,
пиротехнических изделий, а также ремонт боевого оружия;
– изготовление и реализация наркотических, сильнодействующих и ядовитых
веществ;
– посев, возделывание и сбыт культур, содержащих наркотические и ядовитые
вещества;
– переработка руд драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных
элементов;
– производство ликероводочных, табачных изделий и др.
Ограничение на деятельность иностранных компаний существует и в западных
странах. Смысл подобных ограничений состоит в том, чтобы держать под национальным контролем важнейшие системы жизнеобеспечения страны, а также избежать чрезмерной зависимости некоторых особенно важных отраслей экономики от решений,
принимаемых за пределами национальных рубежей.
Ключевые термины: инвестиции; инвестиционный процесс; источники финансирования; капитальные вложения; структура капитальных вложений; амортизация; инвестиционный климат; иностранные инвестиции; импорт капитала; экспорт капитала.
Контрольные вопросы
1. Каковы особенности инвестиционной политики государства в переходной экономике?
2. Как классифицируется структура инвестиций по видам?
3. Назовите главные источники инвестиций и их ограничения.
4. В чем суть амортизационной политики как инструмента государственного регулирования
воспроизводства основного капитала?
5. Какова роль государственного финансирования инвестиций?
6. Назовите формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности.
7. Каковы направления правового регулирования инвестиционного процесса в России?
8. В чем заключается государственное регулирование иностранных инвестиций в национальную
экономику?
9. Каковы главные причины оттока капитала из России?
3.5. Антимонопольное регулирование и формирование конкурентной среды
Экономическое содержание конкуренции и монополии
Одним из важных факторов, повышающих эффективность экономической системы рыночного типа, служит конкуренция.
Конкуренция (от лат.) – это соперничество между участниками рыночного хозяйства за лучшие условия производства, купли и продажи товаров.
Такое неизбежное столкновение порождается объективными условиями: полной
хозяйственной обособленностью каждого участника рынка, его полной зависимостью
от хозяйственной конъюнктуры (текущего состояния экономики в определенный период) и противоборством с другими претендентами за наибольший доход. Борьба частных
товаровладельцев за экономическое выживание и процветание – закон рынка. Конкуренция представляет собой более благоприятное состояние рынка.
Монополия (переводится с греческого как «один продаю») – это крупный собственник, который захватывает подавляющую часть рыночного пространства в целях
своего обогащения. Монополия – это форма несовершенной конкуренции.
Цель монополий – ограничение конкуренции для получения монопольно высокой
прибыли. В тех странах, которые имеют длительный период развития рыночной экономики, проблемы функционирования крупных фирм возникали еще полтора века назад.
Конкуренция как экономическая категория содержит два основных значения: с
объективной стороны – состояние рынка, с субъективной – отношения состязательности.
С субъективной стороны конкуренция – это ситуация на рынке, при которой отдельные
субъекты предпринимательства не могут оказывать решающего воздействия на общие
условия обращения товаров. Общими условиями обращения являются спрос, предложение
и рыночная цена.
Конкуренцию можно классифицировать по нескольким основаниям:
– по масштабам развития;
– характеру;
– методам соперничества.
По масштабам развития конкуренция может быть:
– индивидуальной (один участник рынка стремится занять «свое место под
солнцем», т. е. выбрать наилучшие условия купли-продажи товаров и услуг);
– местной (ведется среди товаровладельцев какой-то ограниченной территории);
– отраслевой (в одной из отраслей рынка идет борьба за получение наибольшего дохода);
– межотраслевой (соперничество представителей разных отраслей рынка за
привлечение на свою сторону покупателей в целях извлечения большего дохода);
– национальной (состязание отечественных продавцов и покупателей внутри
данной страны);
– международной (борьба предприятий, хозяйственных объединений и государств разных стран на мировом рынке).
По характеру развития конкуренция подразделяется на свободную и регулируемую.
По методам ведения рыночное соперничество делится на ценовое (рыночные позиции соперников подрываются посредством снижения цен) и неценовое (победу
одерживают путем повышения качества продукции, лучшего обслуживания покупателей и т. п.).
Определения понятия «конкуренция» и признаков конкурентной среды в основном характеризуют два типа рыночных ситуаций: рынки совершенной (чистой) и монополистической конкуренции.
Под совершенной конкуренцией понимается рыночная структура, отвечающая
следующим признакам. Во-первых, на рынке имеется множество независимых товаровладельцев, самостоятельно решающих, что создавать и в каких количествах. Вовторых, никем и ничем не ограничен доступ на рынок и такой же выход из него всех
желающих. Покупатели же должны быть свободны от всякой дискриминации и иметь
возможность купить товары и услуги на любом рынке. В-третьих, предприятия никак
не участвуют в контроле за рыночными ценами.
В более полной мере современная конкуренция проявилась, пожалуй, только в
Англии в XIX в. Свободное соперничество в современных условиях – редкое явление.
Так, в высокоразвитых странах такое явление можно обнаружить, например, на рынке
ценных бумаг и в рыночном состязании фермеров.
Рынок монополистической конкуренции состоит из множества покупателей и
продавцов, совершающих сделки не по единой рыночной цене, а в широком диапазоне
цен.
Экономическое содержание конкуренции состоит в том, что ни один поставщик,
ни группа поставщиков не имеют власти над условиями сбыта, и каждый из них заинтересован в снижении издержек, улучшении качества, обновлении продукции и технологий. За конкуренцией стоит свобода индивидуальной предпринимательской деятельности, т. е. безусловная общественная ценность. Однако если поставщиков слишком
много для данного объема спроса, то они будут сбивать цены до уровня, который ниже
издержек. Такая конкуренция разрушительна для ее участников. Поэтому задача антимонопольной политики состоит в поддержании экономически и социально приемлемого уровня концентрации рынков, чтобы конкуренция дисциплинировала предприятия и
обеспечивала эффективное использование ресурсов.
Уже в конце XIX в. стало очевидно, что монополистические объединения разрушают нормальные для рыночной системы отношения.
В ответ на такие отрицательные действия в правовых и демократических государствах применяются соответствующие меры противодействия. Речь идет об осуществлении антимонопольного законодательства, которое подрывает рыночную власть
абсолютных монополий.
Современное состояние рынков
В XX в., особенно во второй его половине, в корне изменилось взаимодействие
между участниками рынка. Сейчас, по оценке экономистов П. Самуэльсона и В. Нордхауса, достаточно крупные предприятия имеют определенное влияние на рыночную
цену. Большинство рынков в современной экономике в действительности находится
под влиянием нескольких крупных компаний.
Широкое развитие получили новые тенденции. Первая тенденция заключается в
усилении монополизации рынка. Научно-техническая революция вызвала переход к
гораздо более высокому уровню укрупнения хозяйства. Централизация производства
привела к образованию мощных естественных монополий, охватывающих национальное экономическое пространство (магистральные трубопроводы для транспортировки
нефти и газа, трассы по передаче электрической и тепловой энергии и т. п.). Кроме того, в национальной экономике возник монополистический по своей природе государственный сектор.
Вторая тенденция состоит в обострении конкуренции. Научно-техническая революция необыкновенно ускорила совершенствование технической базы производства. В
связи с этим в странах с новой экономикой резко усилилось соперничество, особенно в
области внедрения новейших достижений техники и технологии. Такая конкуренция
стала поистине глобальной (мировой), охватывая все страны с открытой экономикой.
Таким образом, на исходе XX столетия сложилась парадоксальная ситуация: на
рынке одновременно усиливают свои позиции прямо противоположные виды взаимодействия субъектов хозяйствования.
Во-первых, в корне меняется экономическая роль многих монополий. Для конца XIX
– первой половины XX вв. традиционным было стремление монополий тормозить применение научно-технических новинок, чтобы не допускать снижения рыночных цен.
Но сейчас крупные хозяйственные объединения становятся легальными монополиями и
в течение определенного срока используют патентное право для обновления технологии.
Во-вторых, внедрение достижений научно-технической революции требует крупных материальных затрат. Как правило, такие затраты неспособны осуществлять мелкие предприятия, типичные для свободной конкуренции. В отличие от них монополии с
их высокими доходами могут в своей отрасли добиться первенства в научнотехническом прогрессе. Этим они упрочивают свое преобладающее положение на рынке.
В-третьих, в последние годы важное значение приобрело участие крупных хозяйственных объединений в глобальной конкуренции, направленной на завоевание мирового рыночного пространства. Во многих странах государство оказывает национальным монополиям помощь в освоении новейших научно-технических достижений, в
подготовке научных и инженерных кадров, а также обеспечивает их другими экономическими преимуществами.
Основными формами своеобразного сочетания двух видов взаимодействия субъектов рынка выступают:
– монополистическая конкуренция;
– олигополия (ситуация на рынке, при которой небольшое число достаточно
крупных продавцов противостоит массе относительно мелких покупателей и на каждого продавца приходится существенная часть общего предложения на рынке).
Олигополия – тип рыночной структуры, отрасли хозяйства или совокупности участников рынка, при которой несколько крупных фирм-товаропроизводителей формируют производство и сбыт основной массы товаров рассматриваемого товарного рынка.
С позиции монополизации рынков этот тип в наибольшей степени отражает возможности сговора. Участники олигополии ведут между собой неценовую конкуренцию
на рынках сбыта за квоты на объемы производства и реализации, территориальные
рынки
и т. д. Такой тип рыночной структуры отражает форму переплетения монополии и конкуренции и характерен для капиталоемкого крупного производства. В России эта форма имеет логическое развитие на основе исходных крупных монополизированных производств, созданных в предыдущем периоде.
Государственное регулирование и управление производством на олигополических
рынках предусматривает повышенное внимание к сговору между участниками и ограничение его возможности на основе контроля антимонопольных органов за деятельностью участников.
Современное состояние взаимоотношений участников рынка включает следующие элементы:
– сравнительно небольшие остатки свободной конкуренции;
– острое противоборство монополий с аутсайдерами (независимыми мелкими
и средними хозяевами);
– соперничество между крупными монополиями на национальном и мировом
рынках.
Важно подчеркнуть, что в западных странах сейчас нет крайних состояний рынка:
ни господства свободной конкуренции, которая нарушает нормы цивилизованных отношений, ни абсолютной, ничем не ограниченной монополии, охватывающей все национальное хозяйство.
Государственные меры по развитию конкурентной среды
Современная конкуренция является регулируемой. Успешное функционирование
рыночного пространства обеспечивается благоприятной конкурентной средой.
Конкурентная среда – это совокупность экономических и социальных условий, в
которых производится и реализуется конкретная продукция. Она способствует эффективной деятельности конкурентоспособных предприятий в каждый конкретный
момент развития рынка.
Конкурентная среда имеет достаточно сложную структуру, представляющую собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих рыночных элементов. Главными из них являются: количество и характер конкурирующих между собой товаропроизводителей, сложившиеся условия конкуренции, особенности рыночной
инфраструктуры, платежеспособность населения.
Конкурентная среда может быть эффективной и неэффективной. Эффективная
конкурентная среда создается в процессе эволюции рыночной системы хозяйствования и
представляет собой структуру, которая охватывает совокупность различных условий, стимулирующих инициативу, рост прибыльности, предприимчивость и т. д. Неэффективная
конкурентная среда обычно присуща первым этапам развития переходной экономики.
Она преобладает в развивающихся странах.
В целом же конкурентная среда оказывает многостороннее действие на рыночную
ситуацию. Таковы соотношения спроса и предложения, формирование рыночных цен,
методы и формы конкурентной борьбы, эффективность предпринимательства и т. п.
Развитие конкурентной среды тесно связано с прогрессом многообразия форм собственности, наличием большого числа конкурирующих товаропроизводителей, свободой
деятельности хозяйствующих субъектов и т. п.
Задача антимонопольной политики состоит в поддержании экономически и социально приемлемого уровня концентрации рынков, чтобы конкуренция обеспечивала
эффективное использование ресурсов. Если же по тем или иным причинам на некоторых
рынках нельзя поддерживать конкурентную структуру, то по отношению к монополи-
стам необходимо применять особые меры. Если конкуренция не поддерживается на
уровне государства, монополистическая деятельность не ограничивается законом, то это
ведет к сворачиванию конкуренции, свободы предпринимательства и рыночной экономики в целом.
В последние годы в Российской Федерации происходит активное формирование
совершенной конкурентной среды в условиях многоукладной экономики, равноправия
многообразных форм собственности. На поддержание конкуренции и ограничение монополистической деятельности направлено антимонопольное законодательство. Основные положения в этом направлении закреплены в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе и других законодательных актах.
В развитии конкуренции важно соотношение следующих направлений деятельности:
– собственно меры по созданию и развитию конкурентной среды;
– меры по ограничению монополизма, доминирующего положения на товарном
рынке;
– меры по защите конкуренции, пресечению действий, направленных на ограничение конкуренции.
Российское антимонопольное законодательство выделяет следующие основные
признаки конкурентной ситуации (среды):
1. На рынке должны действовать имущественно и организационно независимые
поставщики товаров в количестве, достаточном для возникновения конкуренции между
ними.
2. На рынке должны действовать имущественно и организационно независимые
покупатели товаров в количестве, достаточном для конкуренции между ними и формирования некоторого уровня платежеспособного спроса. Количество покупателей на
рынке, достаточное для создания конкурентной среды, зависит от вида товара, характера его потребления и уровня спроса.
3. Для обеспечения эффективной конкуренции на рассматриваемом рынке экономические размеры предприятий должны быть сопоставимы.
4. Конкурентная среда рынка поддерживается отсутствием экономических и других препятствий для доступа к сырью, материалам, комплектующим изделиям, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информационного обеспечения рыночных отношений, барьеров для входа на рынок в виде территориальных, правовых,
имущественных и других экономических ограничений.
5. Конкурентный рынок характеризуется независимым экономическим поведением поставщиков и потребителей (отсутствием сговоров и горизонтальных соглашений).
6. Общее количество поставщиков продукции на данный товарный рынок должно
отвечать требованиям конкуренции. Минимально необходимое количество поставщиков для создания конкурентной среды может быть задано исходя из характеристик продукции, емкости рынка и других показателей. В том случае, если фактическое количество поставщиков на рынке меньше нормативного, мероприятия по его
демонополизации должны включать увеличение числа поставщиков.
7. С целью эффективной конкуренции и во избежание злоупотреблений доминирующим положением все поставщики продукции на данный товарный рынок должны
быть в определенной мере соизмеримыми по объемам поставок в натуральном измерении на данный товарный рынок.
Негативное влияние на характер конкурентной среды оказывает степень концентрации производства, которая особенно высока в черной металлургии, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей и топливной промышленности. В 2003 г. удельный вес
объема продукции, выпускаемой тремя крупными предприятиями (в % ко всему объему производства), составил по соответствующим отраслям 34,8; 41,7; 30,0; 28,6%. Самый низкий уровень концентрации производства наблюдался в промышленности
стройматериалов, в пищевой и легкой промышленности. Тремя предприятиями в этих
отраслях выпускалось соответственно 4,9; 5,5; 7,9% ко всему объему выпускаемой продукции.
Уход с рынков предпринимателей с целью создания производства в более привлекательных секторах также отрицательно сказался на развитии конкуренции в России.
Предприятиям в сложившейся ситуации сложно ликвидировать неконкурентоспособное производство. Они вынуждены продолжать выпуск убыточной неконкурентоспособной продукции, тем самым «засоряя» рынок и нерационально используя ресурсы.
На рынках, куда не может попасть капитал, страдают покупатели, имеющие
меньший выбор товаров и производителей и вынужденные платить больше, чем при
условии свободного перетока средств.
Методы антимонопольного регулирования
Главной задачей регулирования конкуренции служит недопущение монополизации рынка фирмами. Государство призвано ограничивать власть монополий и влиять
на их поведение. Его возможности могут реализоваться тремя способами.
Во-первых, путем принятия антимонопольных законов, которые направлены против усиления власти монополий на рынках. Это метод административного регулирования.
Административное (законодательное) регулирование. Главным инструментом
государственной антимонопольной политики выступает государственно-правовой механизм – антимонопольное законодательство и система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. С помощью антимонопольных законов государство
осуществляет правовое и административное регулирование деятельности монополий,
создавая условия для воспроизводства конкуренции.
Административное (законодательное) регулирование конкуренции основывается
на противодействии недобросовестной конкуренции, монополизации экономики путем
издания законодательных актов и контроля за их соблюдением со стороны государства.
Национальные законодательства отражают специфические условия своих стран.
Тем не менее антимонопольное законодательство едино в своих основах. Оно, вопервых, ставит под государственный контроль слияние компаний; во-вторых, запрещает соглашения и сговоры предпринимателей; в-третьих, пресекает недобросовестную
конкуренцию.
Сегодня антимонопольные законодательные акты приняты практически во всех
странах с рыночной экономикой. Конкуренция на международном рынке регулируется
специальными межправительственными соглашениями, а также документами Комиссии ООН по промышленности и торговле (ЮНКТАД), документами Европейского экономического сообщества, других организаций. При общности основных принципов антимонопольных законодательств существуют национальные отличия, которые не только относятся к степени жесткости тех или иных ограничений, но и различаются в
правах и обязанностях государственной администрации, отвечающей за применение
антимонопольных законов, системы наказаний за нарушения.
Во-вторых, государство применяет регулирование доступа на рынок и контроль
над рыночной концентрацией. При определении монопольной ситуации обычно выделяют товарные рынки, на которые доступ новым конкурентам затруднен. Это экономия
на крупных масштабах производства и сбыта (предприятия, освоившие крупные серии
выпуска продукции и создавшие сбытовые сети, имеют преимущества в издержках);
защищенная патентами технологическая монополия; контроль над сырьем и в целом
вертикальная интеграция предприятий; необходимость вложения крупных капиталов
для доступа на рынок, т. е. финансовые препятствия; устойчивый потребительский выбор (покупатели предпочитают продукцию какой-либо фирмы, и чтобы конкурировать
с ней, нужны крупные затраты на рекламу).
Во многих странах государственная администрация осуществляет мониторинг
рынков, доступ на которые затруднен, рассчитывает и публикует индексы рыночной
концентрации. В некоторых странах законы устанавливают пороговые значения долей
рынка, по которым определяется доминирующее положение поставщиков. В каждой
стране эти значения свои. Например, в ФРГ доминирующим считается положение одного предприятия, если его доля превышает 1/3 рынка, двух предприятий, если они занимают более половины; трех предприятий, если они занимают 2/3 рынка определен-
ного товара. В Японии закон признает доминирующим такое положение на рынке, при
котором либо доля одного крупнейшего поставщика превышает 50%, либо доля двух
крупнейших
поставщиков
превышает 75%. В Великобритании и Франции доминирующим считается предприятие,
если его доля на рынке составляет только 25% товарного рынка, в России – более 35%.
Законом «О конкуренции» (1991 г.) установлены количественные границы монопольной власти в России. Критерием этих границ определена следующая величина доли рынка. Если хозяйствующий субъект обладает долей рынка в пределах от 65 до
100%, то его положение признается доминирующим. Если доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке составляет величину в пределах от 35 до 65%, то доминирующее положение устанавливается и доказывается антимонопольными органами. Если
доля хозяйствующего субъекта на рынке не превышает 35%, его положение не может
быть признано доминирующим. Соответственно на данный хозяйствующий субъект не
распространяются ограничения, установленные антимонопольным законодательством.
В-третьих, в экономиках с развитой рыночной средой применяются методы нормативно-ориентирующего воздействия. К ним относятся правительственные заказы,
налоги, проценты, государственные субсидии. Используя эти рычаги, государство имеет возможность влиять на интенсивность конкуренции в разных секторах и сегментах
рынка.
Основная черта нормативно-ориентирующего регулирования конкуренции – стимулирование предпринимательской активности фирм. С этой целью практикуются конкурсные условия в государственной контрактной системе, применяются налоговые
льготы и субсидии на развитие приоритетных направлений производства, имеющие
особое значение для поддержки новых фирм. Вновь созданным компаниям оказывается
не только финансовая материальная поддержка, но и информационное, консультативное содействие.
Осуществляя нормативно-ориентирующее регулирование деловых отношений,
правительство выступает прежде всего как инструмент государственной поддержки
бизнеса, через активизацию конкуренции содействующий развитию рыночной экономики.
В-четвертых, применяется антимонопольный контроль. Одним из направлений
государственного контроля за развитием добросовестной конкуренции является создание специального реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке долю определенного товара более 35%. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19
февраля 1996 г. № 154 «О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%» такой Реестр ведется как на уровне Федерации, так и
в регионах с целью подготовки информационной базы данных о таких хозяйствующих
субъектах. Включение предприятий в Реестр и исключение из него осуществляется на
основании решения соответствующей федеральной структуры – Федеральной антимонопольной службы.
Включение в Реестр означает, что предприятие автоматически попадает под контроль за деятельностью по таким показателям, как объем производства, удовлетворение
потребности на рынке сбыта, качество продукции, а также под ценовое регулирование
со стороны государства.
Важным направлением поддержания рыночной состязательности является государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций.
Опыт развитых стран в антимонопольном законодательстве
С конца XIX в. в США начало формироваться антитрестовское законодательство – разветвленная и сложная сеть законов и других правовых норм, регулирующих
конкуренцию между фирмами и предприятиями для достижения успешного функционирования рынка.
Антимонопольный закон Шермана от 1890 г. составляет ядро антитрестовской
политики. По этому закону «всякий контракт и всякое объединение в форме треста либо в иной форме, а также тайное соглашение, направленное на ограничение торговли
между штатами или с иностранными государствами» объявляется вне закона. Федеральное правительство США по этому закону может привлекать к суду фирмы, другие
предприятия в соответствии с поправками от 1974 г. с квалификацией «тяжкое преступление».
В 1914 г. был принят закон Клейтона, запрещающий практически все формы дискриминации в ценовой политике, ограничения на реализацию и продажу товаров с принудительным ассортиментом, слияние фирм за счет приобретения акций конкурентов,
если такие действия уменьшают конкурентную борьбу, а также совмещение должностей в советах директоров различных фирм и деловых предприятий.
Тогда же Конгресс США ратифицировал закон о Федеральной торговой комиссии
(ФТК), который дополнил закон Клейтона. Этот акт дает ФТК – независимому органу –
полномочия определять в каждом конкретном случае факты наличия нарушений антимонопольного законодательства. ФТК также наблюдает за рекламной практикой, защищая потребителей от лжи и обмана в этой сфере. Таким образом, появился орган, независимый от влияния монопольных структур, имеющий право на возбуждение судебных
разбирательств.
К этим базовым законам можно добавить закон Робинсона – Пэтмана (1936 г.),
усиливший меры борьбы с дискриминацией в области ценовой политики, и закон Селлера (1950 г.), более жестко регламентирующий практику слияния монополий.
После того как в США появились антитрестовские законы и стали применяться
различные антимонопольные меры, в других развитых странах также стали приниматься свои законодательные акты. К 90-м гг. XX в. антимонопольное законодательство
было принято уже более чем в 40 странах с развитой и развивающейся рыночной экономикой,
а
также
в странах Восточной Европы, включая Россию.
В развитых капиталистических странах антимонопольные законы были приняты
после Второй мировой войны: во Франции – в 1945 г., Японии – в 1947 г., Англии –
в 1948 г., ФРГ – в 1957 г. Антимонопольную направленность имеют ст. 85 и 86 Римского договора (1957 г.), установившего свободу передвижения товаров, капиталов и
людей
в Европейском экономическом сообществе.
В Японии правительство терпимо относится к сотрудничеству различных компаний в экономической жизни, что в американской действительности подпадает под действие антимонопольных законов. В результате японские фирмы намного более свободны в возможности кооперироваться друг с другом.
В целом регламентация поведения фирм в антимонопольном законодательстве
руководствуется законом Шермана: монопольное положение фирмы в отрасли не преследуется. Предприятия монополизированных отраслей не могут автоматически числиться в нарушителях закона – это противоречит демократической основе права. Запрещены лишь формы поведения, наносящие вред другим участникам рынка.
В целом можно выделить два основных типа антимонопольного законодательства: американское и западноевропейское. Американский тип законодательства, начиная
с закона Шермана, отвергает любую форму монополистического сговора или союза.
Западноевропейский тип законодательства является более либеральным. Объектом
противодействия здесь выступают не всякие монополии, а лишь те из них, которые су-
щественно ограничивают возможности конкуренции в том или ином секторе рынка.
Проведение в жизнь антимонопольного законодательства осуществляется в административном, судебном или смешанном порядке. Органы, проводящие антимонопольную политику, действуют, как правило, через судебную систему, поскольку
только суд может вынести решение о санкциях на основе доказательства о нарушении
антитрестовских законов.
Во всех странах антимонопольную политику проводят органы центральной исполнительной власти. Иногда это специальные агентства и комиссии: в ФРГ – Федеральное агентство по картелям, во Франции – Комиссия по конкуренции, в Австралии –
Комиссия по торговой практике. Иногда функции разделены между двумя учреждениями, например: в США работает Федеральная торговая комиссия и Антитрестовский
отдел департамента юстиции, в Англии – Агентство по справедливой торговле и специальный суд, рассматривающий дела об ограничительной торговой практике. В Европейском экономическом сообществе дела о нарушении свободы торговли в масштабах
объединенной Европы рассматривают Комиссия и Суд сообщества.
Особенности российского антимонопольного регулирования.
Правовые основы конкуренции
До перехода в начале 90-х гг. к рыночной экономике конкуренции в России не
было вообще. На десятилетия установилось господство ничем не ограниченного государственного монополизма, который опирался на прямое принуждение и приказные
методы.
Абсолютная рыночная монополия проявлялась в двух направлениях:
– государство монополизировало продажу основной массы товаров;
– государство выполняло роль всеохватывающей монопсонии, поскольку закупало основную массу сырьевой продукции (сельскохозяйственной и др.).
Производство продукции распределял Совет Министров страны по крупным
предприятиям, и практически любое из них можно, с точки зрения западных экономистов, отнести к классической монополии. Конкуренция рассматривалась как непроизводительное расходование общественных средств.
Характерной особенностью отечественного монополизма явился диктат производителя по отношению к потребителю. В СССР последовательно и настойчиво проводилась
в жизнь идея о том, что главными условиями повышения производительности труда
являются специализация и концентрация производства. В 1990 г. из 1500 наименований
продукции массового промышленного потребления 900 наименований выпускал один
единственный производитель в СССР, 200 наименований – два производителя. В машиностроении 87% из 6000 наименований продукции изготовлялось на одном предприятии. На рынке химических волокон и нитей из 375 ассортиментных позиции 288 создавались предприятиями-монополистами.
Высокий уровень монополизма – важнейшая особенность экономики России.
Специфичность российских преобразований создали новые соотношения реального
сектора экономики, торгово-посреднических и финансовых секторов. Жесткая конкуренция за общественные ресурсы и доходы между секторами хозяйства привела к отсечению производительного капитала от финансового, переливу капиталов в наиболее
выгодные сферы торгового посредничества и финансовых операций. Спросовые ограничения и жесткая макроэкономическая политика заставили российские предприятия
ощутимо почувствовать давление конкуренции. Однако ее нельзя было назвать ни совершенной, ни эффективной. В большинстве случаев мы имеем дело с монополистической конкуренцией. При этом широко практикуется недобросовестная конкуренция,
нередки и криминальные ее формы. После дефолта 1998 г. формирование конкурентной среды в реальном секторе экономики значительно улучшилось. Первостепенными
задачами в формировании конкурентной среды в России были признаны ограничение
рыночной власти абсолютных монополий и развитие цивилизованных форм конкуренции.
Правовая база поддержки конкуренции сформирована пакетом законодательных
и нормативных актов. Согласно п. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации в стране гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Для создания и развития предпринимательства и конкуренции
признаются
и защищаются равным образом государственная, муниципальная и частная формы
собственности.
Дальнейшее развитие конституционные принципы существования конкурентных
рынков получили в ст. 1 Гражданского кодекса РФ, в других традиционных нормах и
институтах гражданского права. В частности, принципы свободного развития предпринимательства, равноправия хозяйствующих субъектов, охраны частной собственности
зафиксированы в положениях Гражданского кодекса РФ, устанавливающих порядок
организации и деятельности субъектов предпринимательства, в нормах о праве собственности, обязательствах и т. д. Принцип свободы договора, являющийся важнейшим
юридическим условием рыночной состязательности (ст. 421 ГК РФ), реализуется в других нормах ГК РФ (о сделках, договорах и т. д.).
В 1991 г. был принят Закон «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках», который должен был ограничивать монополистическую деятельность. Этим он отличался от подобных законов американского типа, где
монополии формально запрещены.
Данный нормативный акт не мог не отражать специфику экономики Российской
Федерации, структуры управления ею, а также особенности правовой системы. Это
проявилось в том, что вместе с ограничением монополистической деятельности предпринимателей – хозяйствующих субъектов предусматривается пресечение государственного монополизма – монополистических действий (актов, соглашений) органов государственной власти и управления.
Были введены следующие основные понятия:
– конкуренция – состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне
воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном
рынке;
– недобросовестная конкуренция – любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов,
которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового
оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо
нанести ущерб их деловой репутации;
– доминирующее положение – исключительное положение хозяйствующего
субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров (далее – определенного товара), дающее
ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего
субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более;
– монополистическая деятельность – противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на
недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
Вместе с нормами, устанавливающими запреты совершать монополистические
действия (достигать соглашения) и ответственность за их нарушения, закон закрепляет
различные меры по поддержке развития мелких и средних предприятий, разукрупнению монополистических структур, выделению из крупных монополизированных предприятий их структурных подразделений (единиц).
Закон делится на две части: репрессивная (запреты и санкции) и созидательная
(поддержка новых экономических структур, предварительный контроль над созданием
крупных предприятий и их объединений).
В развитие Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в России были также приняты другие нормативные документы. Это Федеральные законы «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля
1997 г. № 123-ФЗ, «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ, «О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций» (1996 г.), Указ Президента РФ «О свободе торговли» от 29 января 1992 г. № 65, Указ Президента РФ «О едином экономическом пространстве
РСФСР» от 12 декабря 1991 г., Указ Президента РФ «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации» от 28 февраля 1995 г. № 220, Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа
1995 г. № 147-ФЗ и др. Данные нормативные акты заложили правовую основу существования и развития конкуренции в российской экономике.
Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191 была утверждена Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на
рынках Российской Федерации. Она установила цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития, конкуренции в общей государственной политике экономических реформ. Были установлены этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и мероприятия по демонополизации экономики и развитию
конкуренции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях, а также ограничения в этой области.
Было определено, что целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции является повышение эффективности общественного производства на основе рыночного регулирования экономических процессов. Важнейшей
задачей стало снижение концентрации производства и создание необходимых условий
для развития конкуренции на рынках Российской Федерации по приоритетным группам товаров и услуг.
Естественные монополии и необходимость особого регулирования их деятельности
На рынке антимонопольного регулирования выделяются естественные монополии,
т. е. предприятия, которые в силу технологических особенностей производства или
оказания услуг не могут иметь конкурентов.
Естественная монополия – это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее при отсутствии конкуренции в силу
технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением
издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства),
а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами. В связи с этим спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени
зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Такие группы отраслей есть во всех странах. Это так называемые отрасли прямого
регулирования, в которых государство специально устанавливает и охраняет доминирующее положение производителей независимо от формы собственности. Правительство защищает монополиста в такой отрасли, но при этом старается ограничивать концентрацию монопольной власти, контролировать цену выпускаемой продукции.
Естественная монополия существует тогда, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем ряд конкурентных фирм. Это отрасли общественного пользования, к которым относятся электроэнергетика, газовое хозяйство, водоснабжение, а
также железнодорожный, воздушный и муниципальный транспорт, связь, радиовещание и телевидение. В этих отраслях крупномасштабное производство имеет низкие издержки, а продукцией пользуются практически все, и потребителей следует защищать
от дискриминации и от монопольно высоких цен. Доступ в эти отрасли регулируется
разрешениями соответствующей администрации, которая руководствуется балансом
спроса и предложения.
Кроме того, активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных
линиях связи, трубопроводах, исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки
применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.
Тарифы на продукцию (услуги) этой группы отраслей регулируются государством, и в случаях резкого роста издержек (например, при повышении цен на топливо для
электростанций) государство субсидирует тарифы из бюджета.
Формирование российской практики регулирования естественных монополий в
целом идет в русле зарубежного опыта. Кардинальным способом установления прямого
контроля является государственная собственность. Поэтому некоторые отрасли служили первоочередными объектами национализации. В других отраслях естественных монополий действуют частные компании.
Согласно Федеральному Закону от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных
монополиях» регулирование естественных монополий включает в себя контроль над
ценообразованием и определенными хозяйственными решениями владельцев естественных монополий. Контроль над хозяйственными решениями заключается в определении потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установлении минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном
объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии, с
учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
В Российской Федерации к деятельности естественных монополий относятся:
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов,
аэропортов; услуги государственной электрической и почтовой связи. У большинства
предприятий этих отраслей нет конкурентов в силу экономических особенностей их
формирования.
Появление конкуренции для субъектов естественных монополий затруднено потребностью громадных первоначальных затрат и большим подготовительным периодом перед созданием продукции. В настоящее время Правительство Российской Федерации имеет структуры по регулированию антимонопольной политики (рис. 3.4).
Структуры по регулированию антимонопольной политики в России
Федеральная
антимонопольная
служба
Федеральная служба
по тарифам Российской
Федерации
Рис. 3.4. Органы государственного регулирования антимонопольной политики
Принимаемые в настоящее время в России меры регулирования деятельности естественных монополий являются в области цен и тарифов краткосрочными и имеют
жесткое административное начало. Международные финансовые организации часто
видят выход из сложившейся в России ситуации в демонополизации крупных товаропроизводителей типа ОАО «Газпром», ОАО «Транснефть», РАО «ЕЭС России», ОАО
«Россвязь» и др. Некоторые мероприятия в этом направлении уже проведены. Например, МПС передает на баланс местных властей существенную часть своего ведомственного жилья, больниц, детских садов и т. п.
Влияние естественных монополий на экономику России может быть как позитивным, так и негативным. Это определяется следующими факторами.
Естественные монополии – это затратообразующие отрасли, поэтому уровень цен
и тарифов на их продукцию (услуги) оказывает влияние на общий уровень цен, инфляцию и состояние экономики в целом.
Кроме того, они являются бюджетообразующими отраслями. В федеральный
бюджет только нефтегазовый комплекс направляет 40% всей его доходной части. Основные отрасли естественных монополий, прежде всего ТЭК, играют роль главного
структурного компонента экономики. Они относятся к наиболее устойчивым отраслям
экономики, и их меньше всего затронул спад производства в период кризиса.
Перед российским правительством стоит задача найти не административный,
а экономический механизм по регулированию цен на продукцию предприятиймонополистов. Требуется перейти от политики сдерживания цен к контролю за механизмом формирования цен и тарифов естественных монополий, а также стимулировать структурные реформы в этих отраслях.
Ключевые термины: конкуренция совершенная, несовершенная; монополия; олигополия; антимонопольная политика; конкурентная среда; антимонопольное регулирование; антимонопольное законодательство; доминирующее положение; естественная
монополия; тарифное регулирование.
Контрольные вопросы
1.
2.
Каково экономическое содержание конкуренции и монополии?
Какими признаками характеризуется современное состояние рынков в развитых странах ми-
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
В чем состоит задача антимонопольной политики государства?
Каковы методы монополизации товарных рынков и способы противодействия им?
Что понимается под конкурентной средой?
Какие элементы включает политика поддержки конкуренции?
Назовите методы антимонопольного регулирования.
В чем состоят особенности российского антимонопольного регулирования?
Чем вызвана объективная необходимость существования естественных монополий?
Каковы основные направления регулирования естественных монополий?
ра?
ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ.
ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА
4.1. Бюджетное регулирование в Российской Федерации
Государственные финансы как важнейшая часть финансовой системы государства
Один из главных экономических методов государственного регулирования –
бюджетное регулирование экономики. Оно осуществляется через национальную финансовую систему. Современная финансовая система Российской Федерации имеет
следующую структуру:
– государственные и муниципальные финансы: федеральный и субфедеральные бюджеты, государственный кредит; государственные внебюджетные фонды; муниципальные финансы (местные бюджеты, внебюджетные фонды органов местного
самоуправления);
– финансы организаций и фирм: финансы негосударственных коммерческих организаций (промышленных предприятий, сферы услуг, банков, страховых компаний,
фермерских хозяйств и других коммерческих организаций); финансы государственных
и муниципальных коммерческих организаций;
– финансы некоммерческого сектора: финансы негосударственных некоммерческих организаций (фондов, общественных, религиозных организаций, потребительских
кооперативов, союзов, ассоциаций, автономных учреждений, некоммерческих партнеров
и др.);
– финансы населения (домашних хозяйств).
Главным финансово-экономическим институтом реализации конституционных
обязанностей государства являются государственные финансы.
Государственные финансы включают в себя государственный бюджет и внебюджетные фонды. Система государственных финансов – главное средство воздействия государства на развитие страны в условиях рыночной экономики. Через государственные финансы перераспределяется значительная часть валового внутреннего
продукта.
Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические
показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором
экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов.
Изменение этих величин оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию
в стране. В США государственный сектор закупает около 1/5 выпускаемой в стране
продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВНП.
Ряд функций в рыночной экономике может осуществляться только на базе государственного финансирования. Государственное вмешательство в экономику возрастает. Это проявляется в увеличении абсолютных размеров доходов и расходов государственных бюджетов и их доли в ВВП, несмотря на переход в ряде стран (США,
Великобритании и др.) от доктрины «экономики спроса» к проведению политики «экономики предложения».
Государственные финансы формируют национальную бюджетную систему. Бюджетный кодекс России дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов».
Бюджетная система Российской Федерации
1-й уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов
2-й уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов
3-й уровень – местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений
Рис .4.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации имеет трехуровневую структуру (рис.
4.1).
Задачи, содержание, функции государственного бюджета
Центральное место в финансовой системе страны занимает государственный
бюджет – имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как «форму
образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
Госбюджет выражает экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Бюджет – инструмент перераспределения национального дохода, ВВП. Госбюджет выполняет функции по стимулированию развития экономики, обеспечению
социальной политики правительства.
Бюджет в последние годы превратился в мощный регулятор экономики. Через
бюджет западных государств перераспределяется от 1/3 до 1/2 ВНП. Например, через
налоговый механизм в бюджеты направляется до 30% ВНП в Японии и США, до 40–
50%
–
в Германии, Франции, Швеции.
В России через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования в целях государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Кроме того, за счет средств федерального бюджета
покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления,
обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др.
Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в
которой выделяются целевые направления государственной деятельности, определенные
в соответствии с основными функциями государства.
В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные
расходы делятся на текущие (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (ин-
вестиционные нужды и прирост запасов).
Ежегодно рассматриваемый и утверждаемый закон о федеральном бюджете представляет собой определенный баланс экономических и политических интересов государства (в лице правительства), предпринимательского класса и населения, принимаемый всеми как инструмент реализации целей, одобренных всем обществом.
К важнейшим функциям федерального бюджета страны относятся:
– аккумуляция финансовых ресурсов в целях распределения и перераспределения между отраслями, сферами, регионами;
– повышение уровня жизни населения и его социальная защита;
– обеспечение соответствующих темпов экономического роста, удовлетворяющих потребностям социально-экономического развития страны;
– обеспечение содержания институтов государства, реализующих его функции.
Бюджетное законодательство содержит понятие «консолидированный бюджет –
свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории».
Консолидированный бюджет включает еще и уровень субъектов Федерации, муниципальных образований. В своих важнейших функциях бюджетная система реализует возможности воздействия на экономическую политику страны как правительства,
так
и субъектов Федерации. Важнейшей функцией местных бюджетов является финансирование социальных запросов населения: здравоохранения, народного образования,
жилищно-коммунального хозяйства и строительства, а также строительства и эксплуатации дорог местного значения, благоустройства, социального обеспечения, торговли и
общественного порядка.
Таблица 4.1
Доходы и расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 2003 г. (млрд руб.)
Структура консолидированного бюджета
Доходы
Всего
из них:
налог на прибыль организаций
налог на доходы с физических лиц
налог на добавленную стоимость
акцизы
платежи за пользование природными ресурсами
Расходы
Всего
из них:
на национальную оборону
промышленность, энергетику и строительство
социально-культурные мероприятия
обслуживание государственного и муниципального
долга
Профицит (+), дефицит (–)
Федеральный
бюджет
2003 г.
Бюджеты субъектов
Российской Федерации
2586,2
1930,5
170,9
0
882,1
252,5
249,5
355,6
455,7
0
95,3
146,3
2358,6
1984,3
355,7
68,7
304,7
0
266,0
870,8
220,9
227,3
20,0
–53,8
В табл. 4.1 приведены данные о составе консолидированного бюджета Российской Федерации в 2003 г.
Внебюджетные фонды
В мировой и российской экономике существуют различные фонды: государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые и специальные, благотворительные, инвестиционные и др. Каждая из групп фондов имеет свою
нормативно-законодательную базу, собственный набор источников формирования фи-
нансовых ресурсов, направления расходования средств, формы контроля.
Фонды можно классифицировать на следующие:
– бюджетные фонды – целевые бюджетные: резервные фонды Президента РФ,
Правительства РФ; фонды межбюджетного выравнивания: федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд развития региональных финансов, др.;
– внебюджетные фонды – экономические: отраслевые, межотраслевые, специальные; поддержки предпринимательства, развития конкуренции; поддержки науки;
паевые инвестиционные;
– социальные – государственные социально-страховые, негосударственные социально-страховые, благотворительные и др.;
– региональные и внебюджетные фонды субъектов РФ;
– местные муниципальные и др.
В государственных финансах различные государственные фонды на федеральном
и региональном уровнях выполняют существенную роль. Фонды носят целевой характер
и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научнотехнических, кредитных и других проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы.
Во Франции и Японии за счет фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании и России – одна треть. В России наиболее значимыми являются социальные внебюджетные фонды. К ним относятся, в частности, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского
страхования.
Внебюджетные фонды являются автономными организациями, управляющими
поступающими в них средствами. Тем не менее за последние годы средства для этих
фондов, поступающие в составе единого социального налога, зачисляются в доходы
государственного бюджета и уже из бюджета перечисляются в соответствующие фонды. Такой порядок установлен в целях повышения уровня собираемости налогов.
Бюджетная политика
Воздействие государственных финансов на социальные и экономические процессы в обществе во многом зависит от правильно выработанной финансовой политики
государства. Финансовая политика – это совокупность финансовых мероприятий, осуществляемых правительственными органами через звенья и элементы финансовой системы. Она имеет два аспекта: регулирование экономики с помощью доходов и расходов
(фискальная политика) и регулирование бюджетных процессов, или достижение бюджетного равновесия (бюджетная политика, или бюджетирование).
Бюджетная политика является ключевым инструментом государственного регулирования экономики. Как составная часть социально-экономической политики государства она зависит от социально-экономического строя общества. Им определяются
соотношения государства и рынка, баланс экономических интересов органов власти и
хозяйствующих субъектов. Бюджетная политика также во многом зависит от федеративно-государственного устройства страны. Государство несет ответственность за территориальную целостность страны. Оно обязано обеспечивать единые стандарты жизни
ее гражданам в различных регионах, прямо или косвенно воздействовать на выравнивание экономических потенциалов.
Бюджетная политика служит ядром экономической политики и определяется
концепцией социально-экономического развития. Бюджетная политика направлена на
поддержание рыночного равновесия, воздействие на уровень экономического и социального развития страны, стимулирование развития приоритетных сфер национальной
экономики.
Основные цели бюджетной политики состоят в обеспечении устойчивых темпов
экономического роста, сбалансированности федерального бюджета, сокращении государственного долга, решении структурных и социальных задач в экономике. Главная
цель государства – создание условий для повышения уровня жизни и экономического
роста.
В стране с федеративным устройством для достижения этой цели ключевым вопросом
бюджетной политики выступают распределительные и перераспределительные отношения Федерации и территорий, ее составляющих.
Актуальные направления бюджетной политики на конкретный период излагаются
в Бюджетном послании президента России Федеральному Собранию. Основными задачами на 2006 г. и среднесрочную перспективу являются: обеспечение макроэкономической устойчивости, снижение уровня инфляции, формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов
национального масштаба. Этим целям служит дальнейшее реформирование бюджетного процесса, которое пойдет по следующим направлениям:
– реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
– выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
– совершенствование среднесрочного финансового планирования;
– совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых
методов бюджетного планирования;
– упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Законодательное обеспечение бюджетной политики. Основными актами законодательства, определяющими границы и возможности бюджетной политики, являются
Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они определяют нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской
Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной системы. Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулирует главным образом формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении
бюджетов.
Регулирующая роль политики государственных расходов
Расходы бюджета – компонент фискальной политики государства, который является основным рычагом влияния на экономику. Путем изменения уровня расходов правительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских
и инвестиционных расходов), тем самым воздействуя на объем национального производства.
В экономической литературе под государственными расходами понимают затраты государства на приобретение материальных благ и услуг, связанных с удовлетворением общественных потребностей. Некоторые экономисты характеризуют государственные расходы как денежные сделки между общественными и частными секторами
народного хозяйства. Данные операции принято также называть «монетарными трансакциями», осуществляемыми из государственного сектора в частный.
Бюджетный кодекс Российской Федерации дает следующее определение: «расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и
функций государства и местного самоуправления».
Существуют различные подходы к классификации государственных расходов.
Выделяют так называемые трансформационные и трансфертные расходы. К трансформационным относят государственные инвестиции, государственное потребление
товаров и услуг, выплату из бюджета заработной платы. В этом случае потоку денежных средств государства противостоит услуга, выраженная в товаре или труде.
При трансфертных расходах затраты государства не предполагают встречную
услугу и выступают как прямая передача средств (трансферт). К трансфертным расходам относятся субсидии, пособия домашним хозяйствам, социальное обеспечение.
Другая систематизация расходов связана с институциональным направлением. Она
основана на принципе распределения средств по исполнительным структурам государственной власти (министерствам, федеральным службам). Используется и функциональный
принцип классификации расходов. На его основе расходы группируют по целевому назначению.
Исходя из приведенных принципов бюджетное законодательство (Бюджетный
кодекс, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»)
установило следующую классификацию расходов.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на
текущие расходы и капитальные расходы.
Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая
инновационную и инвестиционную деятельность. Эти расходы предназначены для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица (в том числе бюджетные кредиты, расходы на проведение капитального, т. е. восстановительного, ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством). Капитальные
расходы создают или увеличивают имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на
текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает
направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, и муниципальных
правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Группировка расходов
осуществляется по следующим направлениям:
– общегосударственные вопросы;
– национальная оборона;
– национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
– национальная экономика;
– жилищно-коммунальное хозяйство;
– охрана окружающей среды;
– образование;
– культура, кинематография и средства массовой информации;
– здравоохранение и спорт;
– социальная политика;
– межбюджетные трансферты.
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию.
Ведомственная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов
федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным рас-
порядителям средств федерального бюджета.
Указанный подход дает представление о приоритетах в экономических действиях
государства.
Приоритеты расходной политики. Бюджетный дефицит
В России расходная политика государственного бюджета и ее приоритеты определяются в зависимости от конкретных задач данного периода. Ключевыми проблемами и главными приоритетами нашего государства в среднесрочной перспективе на период до 2008 г. являются реализация национальных проектов в сфере здравоохранения,
образования, обеспечение жильем населения, а также развитие агропромышленного
комплекса.
Кроме того, правительство Российской Федерации намерено разрабатывать меры,
направленные на повышение эффективности программ в области социальной политики
и совершенствование механизмов предоставления социальной помощи. Одновременно
предполагается осуществление поддержки инновационной направленности экономического роста, решение задач, связанных с устранением ограничений инфраструктурного
и технологического характера, развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора.
Гарантированное обеспечение бюджетных расходов возможно лишь при сбалансированном бюджете, т. е. при отсутствии бюджетного дефицита. Обеспечение сбалансированности бюджета – ключевой принцип финансовой политики России.
Оптимально сбалансированный бюджет любого государства не должен иметь дефицита. Однако в реальности преобладает превышение расходов над доходами. Это
объясняется усилением роли государства в разных сферах жизни общества, ростом военных расходов. В результате темпы роста расходов превышают темпы роста ВНП.
Проблемой бюджетной политики выступает выбор метода покрытия бюджетного
дефицита. Способы финансирования дефицита государственного бюджета и их макроэкономические последствия могут быть разными. Существуют следующие способы
финансирования дефицита:
– внутренние и внешние;
– добровольные и обязательные;
– банковские и небанковские;
– инфляционные и неинфляционные.
С бюджетным дефицитом неизбежно сталкивались многие государства мира.
Бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление: его финансирование на
основе денежной эмиссии ведет к инфляции, а с помощью неэмиссионных средств – к
росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно
относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может быть качество,
природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных
государственных вложений в развитие экономики. В этом случае дефицит не является
отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.
Государственные бюджеты многих западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться и сейчас дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с
устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты в допустимых границах не рассматриваются как крайне отрицательные финансовые показатели. Многие развитые государства жили и продолжают жить в долг, хотя следует отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного
дефицита экономически развитых стран. Например, в США дефицит бюджета составлял
в
1992
г.
4,9%
от
ВВП,
в 2003 г. – 2,8%.
В Российской Федерации в последние годы (2000–2004 гг.) бюджетная стратегия
правительства направлена на обеспечение сбалансированности бюджета. В этот период
федеральный бюджет устанавливается с профицитом – превышением доходов над расходами. Первый профицит появился в бюджете 2000 г. благодаря резкому скачку мировых цен на нефть. В 2004 г. профицит бюджета составил 5% ВВП.
Государственный долг – это задолженность, которая накопилась у правительства
в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефицитов. Так, в конце XX в. величина госдолга США составила 814 млрд долл. Однако это
не означает, что государство стало банкротом.
Затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего
долга занимают среди расходов федерального бюджета особое место. Государственный
внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд руб., а внешний долг –
123,5 млрд долл. Весь государственный долг составляет 36% ВВП, снизившись за последние три года на 20 процентных пункта. Россия относится к государствам с умеренным объемом государственного долга.
Управление государственным долгом является важным элементом бюджетной
политики вследствие его отрицательного влияния на экономику. Увеличиваются расходы по его обслуживанию, что вызывает, в свою очередь, рост налогов и снижение деловой активности. Управление государственным долгом – это совокупность действий государства, направленных на изучение конъюнктуры на рынке ссудных капиталов,
выпуск новых займов. Сюда же относятся выработка условий выплаты процента по ранее выпущенным займам и государственному кредиту, проведение конверсии и консолидации займов, погашение ранее выпущенных займов.
Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам
В проведении бюджетной политики России главным принципом является бюджетный федерализм – бюджетные взаимоотношения федерального центра и регионов
Российской Федерации.
Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных
прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов
власти, правил их взаимодействия, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.
По существу бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве. Он предполагает реальное участие всех звеньев государственной
власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет
общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.
Бюджетный федерализм основан на трехуровневой бюджетной системе с разграничением доходных и расходных полномочий между уровнями.
Система межбюджетных отношений характеризуется такими обобщающими показателями, как степень концентрации финансовых ресурсов на различных уровнях
бюджетной системы и распределение по ним бюджетной нагрузки. На характер межбюджетных отношений большое влияние оказывают такие факторы, как распределение
налогового потенциала по территории страны, региональный аспект распределения доходов по уровням бюджетной системы, межбюджетные потоки в территориальном разрезе и влияние на них межотраслевого регулирования. В общем виде результаты межбюджетного регулирования отражает структура консолидированного бюджета (рис.
4.2).
Основой межбюджетных отношений является распределение доходов по уровням
бюджетной схемы. Важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений центра и
территорий в финансовой сфере служит целевое выделение средств из федерального
бюджета региональным бюджетам. Таким методом должна выравниваться финансовая
обеспеченность субъектов Федерации. Главный инструмент такого выравнивания –
Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был образован в 1994 г. Из
этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого региона, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося. Трансферты – это
ежегодные отчисления, взаиморасчеты территорий и федерального бюджета.
Система распределения трансфертов была построена на едином методологическом принципе, критериями которого являлись показатели налоговых поступлений и
расходов региональных бюджетов в расчете на одного жителя.
Данная модель распределения трансфертов постоянно улучшалась, но ее принципы оставались неизменными. До настоящего времени межбюджетные взаимоотношения – одна из важных и сложных проблем бюджетной политики. В целом за последние
годы сделано немало в области теории, практики обоснования и создания системы более справедливых и объективно обусловленных отношений между различными уровнями бюджетов, но несовершенство межбюджетных отношений на разных уровнях
требует перехода к качественно новому этапу их развития. Исходя из этого правительством была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (Постановление от 15 августа 2001 г. № 584).
100
90
консолидированный
бюджет; 33,7
80
консолидированный
бюджет; 48,4
70
60
50
40
федеральный
бюджет; 66,3
30
федеральный
бюджет; 51,6
20
10
0
Доходы
Расходы
Рис. 4.2. Структура доходов и расходов консолидированного бюджета
по уровням бюджетной системы в 2005 г. (% к итогу)
Цель Программы – формирование и развитие системы бюджетного устройства,
позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного
разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Эта система должна обеспечивать:
– экономическую эффективность – создание долгосрочных стимулов органам
власти субъектов и местного самоуправления для проведения структурных реформ,
поддержания конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринима-
тельского климата, содействия росту доходов населения и экономическому развитию
соответствующих территорий;
– бюджетную ответственность – управление общественными финансами от
имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных
(общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики,
сбалансированности всех стадий бюджетного процесса; повышение законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке
и проведении бюджетной политики;
– социальную справедливость – выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
– политическую консолидацию – достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
– территориальную интеграцию – обеспечение единства налогово-бюджетной
системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
На современном этапе в России происходит совершенствование механизмов
бюджетного выравнивания регионов одновременно с реформами налоговой системы и
местного самоуправления. Этот процесс совмещается с действиями правительства по
решению проблем наращивания инвестиционной активности, структурных преобразований в экономике регионов и реформой в социальной сфере.
Ключевые термины: финансовая система; государственные финансы; государственный бюджет; консолидированный бюджет; бюджетная политика; государственные
расходы; бюджетная классификация; бюджетный дефицит; государственный долг;
межбюджетные отношения; бюджетный федерализм.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
Какова структура современной финансовой система Российской Федерации?
В чем состоят регулирующие функции государственного бюджета?
Каково назначение внебюджетных фондов?
Каковы основные цели современной бюджетной политики России?
Какие главные нормативные акты создают законодательное обеспечение бюджетной полити-
6.
Каков механизм регулирующего воздействия бюджетных расходов на экономику государст-
ки?
ва?
7. Какие виды классификаций при группировке расходов применяются в практике бюджетного
регулирования в Российской Федерации?
8. Назовите факторы, определяющие приоритеты расходной политики государства.
9. Как влияет государственный долг на экономическую активность национальной экономики?
10. Какие проблемы решаются в России посредством межбюджетных отношений?
11. Каковы основные направления развития бюджетного федерализма в России?
4.2. Налоговая система и ее регулирующие функции
Роль налоговой системы в функционировании национальной экономики
Государство влияет на объем национального производства через налоговую политику. Налоги в рыночной экономике наполняют бюджет и экономическими методами
стимулируют развитие национального хозяйства в заданном направлении.
Налоговая система любого государства представляет:
– взаимосогласованную совокупность налогов, сборов и иных обязательных
платежей, используемых в той или иной стране для финансирования государственного
бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов;
– систему законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок
исчисления и уплаты в бюджет различных налогов, сборов и иных налоговых платежей;
– систему государственных институтов, обеспечивающих принятие законов и
иных нормативных актов, администрирование налогов в соответствии с нормативными
актами и контроль за своевременностью и правильностью уплаты налогов.
С известной долей условности первый из названных аспектов может быть назван
системой налогов, второй – системой налогового законодательства, а третий – институциональной системой налогообложения.
Налоговая система ориентирована на решение фискально-перераспределительных
задач, обеспечение финансовыми ресурсами доходной части бюджета путем изъятия
денег у предприятий, предпринимателей, населения. Налоги являются необходимым
звеном экономических отношений в обществе с момента возникновения государства и
играют одну из важнейших ролей в государственном регулировании экономики. В современном цивилизованном обществе налоги являются основной формой доходов государства.
Налоги возникли вместе с товарным производством, разделением общества на классы и появлением государства. С древнейших времен налоги представляют собой одну из
важнейших категорий государственных финансов и элементов издержек для предпринимателей.
Существуют различные определения понятия налога. Законодательно в целях
правоприменительной практики ст. 8 Налогового кодекса РФ определяет налог как
обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
В налоговую систему России также входят, кроме собственно налогов, приравненные к ним сборы, особенность которых состоит в том, что их уплата служит одним
из условий совершения в отношении плательщиков сборов юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий.
В Налоговом кодексе РФ существует установленный перечень сборов, поэтому на
них, так же как и на налоги, распространяются все правила и правоотношения, установленные налоговым законодательством России.
Налоги, сборы и платежи, взимаемые органами государственной власти с физических и юридических лиц, поступают в федеральный, региональный и местные бюджеты.
Функции налогов
Функция налога – это проявление его сущности в действии, способ выражения его
свойств. Главная функция налогов – фискальная, посредством которой реализуется
главное общественное назначение налогов – формирование финансовых ресурсов государства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах и необходимых для осуществления собственных функций государства.
Регулирующая функция налогов состоит в том, что государство, изменяя условия
налогообложения, вводя одни налоги и отменяя другие, применяя систему налоговых
ставок, льгот, штрафов, способствует решению важнейших социально-экономических
проблем. При этом обеспечивается реализация основных целей экономического развития, оптимизация отраслевой и региональной структур экономики.
Инвестиции, занятость, внешнеэкономическая деятельность, окружающая среда
и другие аспекты деятельности хозяйствующих субъектов в рыночной экономике в существенной мере регулируются с помощью налоговой системы.
Перераспределительная функция налогов проявляется в том, что с помощью налоговой системы государство перераспределяет национальный доход (аккумулированный
в госбюджете) в пользу тех или иных групп населения. Это достигается установлением
прогрессивных ставок налогообложения, различных льгот и налоговых вычетов для
граждан, нуждающихся в социальной защите. Эта функция обеспечивает социальную
задачу – поддержание социального равновесия, сглаживание резкого неравенства между доходами отдельных социальных групп. Рыночной экономике органически присуще
неравенство
в доходах населения. Задача правительства состоит в том, чтобы не допускать резкой
дифференциации населения в доходах.
Благодаря контрольной функции оценивается эффективность налогового механизма, обеспечивается контроль за движением финансовых ресурсов, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику. Контрольная функция налогово-финансовых отношений проявляется в условиях действия
распределительной функции.
По методу установления налоги подразделяются на прямые и косвенные. Они
различаются по объекту налогообложения, механизму расчета и взимания, их роли в
формировании доходной части бюджета.
Понятие и основные элементы налоговой системы России
Существующая в настоящее время в России налоговая система имеет относительно короткую историю. Она начала складываться только в 1992 г., а основные законы,
регулирующие вопросы налогообложения, были приняты в декабре 1991 г.
На протяжении прошедших с этого момента лет российская налоговая система
подвергалась множеству изменений, уточнений и модификаций, однако основные элементы и принципы построения этой системы в целом сохранились и поныне.
Наиболее существенные изменения были внесены в налоговую систему России в
ходе налоговой реформы, начало которой было положено в 1999–2001 гг., когда были
приняты и вступили в действие первая часть Налогового кодекса (с 1 января 1999 г.) и
четыре главы второй части Налогового кодекса (с 1 января 2001 г.). В настоящее время
вторая часть Налогового кодекса РФ содержит уже 18 глав.
Налоговая система Российской Федерации состоит из трех групп налогов в соответствии с уровнями государственной структуры – федеральных налогов, региональных налогов (налогов субъектов Российской Федерации) и местных налогов и сборов.
К федеральным налогам и сборам Российской Федерации в настоящее время относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц;
единый социальный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных
ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина.
К основным налогам субъектов Российской Федерации относят налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог.
К местным налогам и сборам относят земельный налог, налог на имущество физических лиц.
Формально определенный законом статус того или иного налога (федеральный,
региональный, местный) еще не определяет того бюджета, в который этот налог поступает.
Система законов и иных нормативных актов,
формирующих отечественную налоговую систему
В целом законодательство и иные нормативные акты, лежащие в основе регулирования взаимоотношений по поводу исчисления и уплаты налогов в бюджет, в настоящее время включают в себя следующие категории нормативных актов и документов различного статуса и различной юридической силы:
1. Налоговый кодекс, который регламентирует основные общие элементы отношений в области налогообложения и порядок исчисления и уплаты ряда федеральных и
региональных налогов.
2. Федеральные законы о налогах и сборах, принятые по тем налогам, которые
все еще не регулируются Налоговым кодексом. В эту же группу нормативных актов могут быть отнесены и ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете РФ, поскольку в них устанавливаются параметры распределения налоговых доходов (регулирующих налогов) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской
Федерации.
3. Группа законов субъектов Российской Федерации, которые регулируют введение, режимы исчисления и уплаты региональных налогов на территории каждого региона,
а также те нормативные акты, которые устанавливают специфические льготы и ставки
по федеральным налогам в части, предусмотренной федеральным законодательством. В
эту же группу включаются и законы субъектов Российской Федерации в области формирования бюджетной системы соответствующего региона.
4. Нормативные акты органов местного самоуправления, которые регламентируют в пределах собственной компетенции введение в действие, режимы исчисления и
уплаты налогов на территории соответствующего муниципального образования.
Группа подзаконных нормативных актов в первую очередь включает в себя различные документы, методические рекомендации и инструкции Федеральной налоговой
службы, детально описывающие предусмотренный законодательством порядок исчисления и уплаты в бюджет отдельных налогов. В эту же группу входят инструкции, которые издаются финансовыми органами субъектов Федерации и определяют режимы
исчисления и уплаты региональных налогов.
Структура налоговой системы России
Структура налоговой системы может рассматриваться в следующих основных аспектах:
– соотношение прямых и косвенных налогов;
– распределение налоговой нагрузки на физических и юридических лиц;
– роль отдельных налогов в формировании общей величины доходов бюджетной системы;
– распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (налоговые доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов).
Налоги делятся на прямые и косвенные. Они различаются по объекту налогообложения, механизму расчета и взимания, их роли в формировании доходной части.
Прямые налоги взимаются с доходов или имущества налогоплательщика (физических и юридических лиц). Наиболее значительными видами прямых налогов являются
подоходные налоги с населения, налоги на прибыль предприятия.
Косвенные налоги взимаются с товаров и услуг, включаются в цену продукции,
которая ими облагается и оплачивается ее потребителями. К косвенным относятся налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги (акцизы, таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость).
С точки зрения проблем макроэкономического регулирования роль прямых и косвенных налогов различается весьма существенно. Так, прямые налоги могут использоваться в качестве встроенных стабилизаторов. Они чутко реагируют на смену фаз экономической конъюнктуры и представляют собой циклически нестабильный источник
налоговых доходов. В отличие от них косвенные налоги, в целом также следуя за фазами экономического цикла, тем не менее более устойчивы к колебаниям конъюнктуры.
В фазах экономического спада объем прибыли снижается весьма существенно (вплоть
до нуля), в то время как товарооборот, который также может снижаться, никогда не
достигает нулевой отметки.
Кроме того, косвенные налоги обладают свойством прямого индексирования по
темпам инфляции. Темпы инфляции почти автоматически переносятся на объемы поступлений косвенных налогов в доходы бюджетной системы. Динамика же поступлений прямых налогов прямо не связана с темпами инфляции: поступления налога на
прибыль и подоходного налога могут как отставать от темпов инфляции, так и опережать их в зависимости от динамики объектов обложения и характера установленных
ставок (прогрессивное или пропорциональное налогообложение).
Доминирование тех или иных типов налогов отражает и общую политическую
ориентацию государства. Принято считать, что чем выше уровень демократичности того или иного государства, тем выше роль прямых налогов в формировании доходов
бюджетной системы. Повышение роли косвенных налогов в ущерб прямым свидетельствует о снижении уровня демократизации в обществе. Это обстоятельство отражает
тот факт, что в случае с прямыми налогами граждане непосредственно взаимодействуют
с
государством
(в лице налоговых служб) при уплате налогов. При этом формируется их более актив-
ная позиция относительно контроля за этим государством по поводу использования им
полученных средств.
В рамках российской налоговой системы в целом косвенные налоги играют весьма значительную роль, особенно при формировании доходов федерального бюджета.
Структура российской налоговой системы по итогам 2003 г. представлена в табл. 4.2.
Таблица 4.2
Структура налоговой системы России в 2003 г.
Налоги
Прямые
Косвенные
Прочие
Консолидированный бюджет
в % к итогу
в % к ВВП
34,36
8,67
51,70
13,05
13,94
3,52
Федеральный бюджет
в % к итогу
в % к ВВП
9,09
1,39
78,27
11,94
12,64
1,93
Таким образом, можно говорить о том, что в рамках российской налоговой системы в целом доминируют косвенные налоги, объем которых составляет 13,05% ВВП.
Доля прямых налогов ощутимо ниже – всего 8,67% ВВП. При этом федеральный бюджет в значительно большей степени, чем бюджеты субъектов Федерации, базируется на
косвенных налогах (последние формируют 78% его налоговых доходов). Бюджеты
субъектов Федерации в целом в значительно большей степени ориентированы на прямые налоги. Доля последних в их налоговых доходах составляет почти 73%.
Основными налогами российской налоговой системы являются налог на добавленную стоимость и налог на прибыль организаций. Эти два налога на протяжении последних лет дают основную часть доходов консолидированного бюджета (по итогам
1995 г. – 89%, 1999 г. – 50,5%, 2003 г. – 52%). Однако если в 1993–1995 гг. доля налога
на прибыль в доходах бюджетной системы превышала долю НДС, то начиная с 1996 г.
НДС устойчиво занимает первое место среди формирующих бюджет налоговых доходов.
В целом такое смещение центра тяжести в формировании доходов бюджета на
НДС косвенно свидетельствует о переориентации бюджетной системы на относительно
более стабильный источник доходов, а снижение роли налога на прибыль в доходной
части бюджета позволяет надеяться на возможность усиления его регулирующей нагрузки. Тенденция к сокращению налоговых доходов бюджетной системы относительно ВВП в 1992–1998 гг. сменилась на противоположную. Так, если в 1996 г. доля налоговых доходов в ВВП составляла 22,5%, в 1999 г. – 28,8%, то в 2003 г. – уже 29,4%
ВВП.
Налоговые системы зарубежных стран
Налоги составляют преобладающую долю доходной части государственного
бюджета стран с рыночной экономикой. В 1995 г. удельный вес всех налоговых поступлений
в валовом национальном продукте составлял (в %) в США – 30, Японии – 31, Великобритании – 37, Канаде – 37, Германии – 38, Италии – 40, во Франции – 44, Швеции –
61.
Доходная часть бюджетов образуется за счет основных поступлений: подоходного налога, налога на корпорации, взносов на социальное страхование, акцизов, налогов
на предметы потребления.
Ведущее место в налоговой системе занимает индивидуальный подоходный налог (от 1/4 до 1/2 всех поступлений), причем налогом облагается весь доход независимо
от источников поступлений, который уменьшается на сумму законодательно разрешенных скидок и вычетов. Применяется прогрессивная шкала. При этом количество ступеней разное – от 2 (США, Великобритания) до 14 (Франция). Размер минимальной став-
ки составляет 10–25%, максимальной –28–70%. В США, где преобладает индивидуальное предпринимательство, ставка подоходного налога в 70-е гг. достигала 70%, но к
1998 г. уже была снижена до 40%.
Поскольку налог на прибыль не способствует амортизационным накоплениям,
ведет к снижению инвестиций, инноваций, то на практике во многих странах Европы
величина данного налога не превышает 10%. В последние годы во всех странах мира
все большее распространение получают косвенные налоги, поскольку изъятие денежных средств у потребителя происходит добровольно и в соответствии с уровнем его потребностей. НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины и другие косвенные
налоги в странах ЕС достигают 50–60%, а в США, Канаде, Японии – 20–30%, поскольку там существует негативное отношение к уравнительным принципам в хозяйственном механизме.
Налоговая политика развитых стран опирается на принцип оптимизации. Практика показывает, что для всех налогов важно установить оптимальную величину ставки.
При чрезвычайно высоких ставках подрываются мотивации к труду.
Группа американских специалистов во главе с профессором А. Лаффером изучила
зависимость налоговых поступлений в бюджет от ставок подоходного налога. Графическая зависимость в виде кривой получила название кривой Лаффера. Было доказано, что
ставка в 50% является оптимальной. В этом случае достигается максимальная сумма налогов. При ставке выше 50% резко снижается деловая активность фирм и работников,
доходы уходят в теневую экономику. При ставке, близкой к 100%, стимулы к труду исчезают полностью. Определено, что высшая ставка (для самых высоких доходов)
должна составлять 50–70%.
Реформа налоговой системы, ее задачи и направления
Реформа налоговой системы направлена на создание нормальных условий для
развития реального сектора экономики, снижения налогового бремени, упрощения налоговой системы, сокращения количества налогов, уплачиваемых предпринимателями.
Для стимулирования экономического роста необходима активизация налоговой политики с целью использования не только фискальной, но и регулирующей функции налогов.
Решение этой задачи является важным элементом развития экономических реформ. Принятие Налогового кодекса РФ означает первый этап комплексного пересмотра всей системы налогообложения. Кодекс призван стать единственным нормативным
актом, регулирующим все налоговые вопросы, начиная от взаимоотношений налоговых
органов и налогоплательщиков и заканчивая порядком расчета и уплаты всех предусмотренных в нем налогов. Предполагается, что соответствующие изменения в налоговой системе будут способствовать решению следующих важнейших задач:
1) построению единой и понятной в границах Российской Федерации налоговой
системы, установлению правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в
рамках единого налогового правового пространства;
2) возрастанию справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий
налогообложения для всех налогоплательщиков, отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на хозяйственную деятельность налогов и сборов,
исключения из самих механизмов применения налогов и сборов тех норм, которые искажают их экономическое содержание;
3) развитию налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов, закрепленных за ними и гарантированных налоговыми источниками;
4) созданию рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;
5) ослаблению общего налогового бремени на законопослушных налогоплатель-
щиков путем более равномерного распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, продолжения курса на дальнейшее постепенное снижение ставок по основным федеральным налогам и облегчения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
6) формированию единой налоговой правовой базы, совершенствованию системы
ответственности за налоговые правонарушения, улучшению налогового администрирования;
7) упрощению налоговой системы за счет установления исчерпывающего перечня
налогов и сборов с сокращением их общего числа, а также максимальной унификации
действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов;
8) обеспечению стабильности налоговой системы, определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период.
Многие из поставленных задач в той или иной степени уже достигнуты. Оптимизация налогов принесла реальные плоды. Так, в результате принятия Налогового кодекса РФ снижено общее количество налогов, действовавших в Российской Федерации.
Вместо
48 установленных федеральным законодательством налогов и отчислений во внебюджетные фонды и более чем 100 фактически действовавших к моменту его принятия налогов, сборов и иных обязательных платежей установлены 28 видов налогов и сборов.
Налоговые сборы в бюджетную систему увеличились. При этом перечень региональных и местных налогов стал исчерпывающим. Ни один орган законодательной власти
субъекта РФ и представительный орган местного самоуправления не имеют права ввести ни одного налога, не предусмотренного Налоговым кодексом РФ.
В дальнейшем планируется пересмотреть возможности использования природной
ренты в качестве налоговой составляющей. Рентоориентированная налоговая система
предполагает собирать в казну почти всю рентную стоимость земли и природных ресурсов, т. е. перенести акцент на налогообложение природных ресурсов. Самая сложная
задача государства состоит в установлении оптимального рентного режима, который
бы оставался стимулом к производству и максимизировал доходы государства.
С принятием Налогового кодекса РФ реформирование налоговой системы не закончилось. Правительство разработало план налоговых преобразований до 2008 г.
Предполагается, что совершенствование налоговой системы затронет почти все основные налоги и исправит допущенные в ходе реформы ошибки.
Налоговая система должна способствовать повышению конкурентоспособности и
росту деловой активности субъектов экономики, а также обеспечивать снижение для бизнеса налоговой нагрузки и упрощение процедур расчетов и уплаты налогов, упорядочение
налоговых проверок и налоговой отчетности. Основное направление совершенствования
состоит в сокращении налоговой нагрузки на экономику для стимулирования экономического роста.
В 2006–2008 гг. особое внимание намечено уделить завершению налоговой реформы. Для этого необходимо решить проблемы по следующим направлениям:
– снижение основной ставки НДС до 13% с учетом сохранения сбалансированности бюджетной системы;
– поддержка мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций, в том числе обеспечение льгот при осуществлении научных исследований и опытно-конструкторских разработок;
– усовершенствование механизмов начисления амортизации;
– принятие мер налогового стимулирования развития компаний, осуществляющих технико-внедренческую деятельность в особых экономических зонах;
– введение в Налоговый кодекс Российской Федерации главы о местном налоге
на недвижимость;
– продолжение работы по поиску оптимальной модели дифференциации ставок
налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических и экономико-географических характеристик месторождений;
– реализация ряда мер в области налогового администрирования, позволяющих
обеспечить четкую регламентацию полномочий и действий налоговых органов при
осуществлении ими контрольных мероприятий;
– переработка системы платежей за негативное воздействие на окружающую
среду. Новая система платежей должна стимулировать переход на современные энергоэффективные технологии производства.
Правительству Российской Федерации надлежит продолжить работу по снижению либо отмене ввозных таможенных пошлин на технологическое оборудование, которое не производится и в ближайшей перспективе не планируется к производству в
Российской Федерации. Это даст дополнительный импульс к ускорению технологической модернизации производств.
Ключевые термины: налоговая система; прямые и косвенные налоги; фискальная
функция; перераспределительная функция; федеральные налоги и сборы; налоги
субъектов Федерации; местные налоги; налоговая политика; налоговый кодекс Российской Федерации; налоговая реформа; налоговая нагрузка.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Какова роль налогов в рыночном хозяйстве?
Дайте определения налога и налоговой системы.
В чем заключается суть фискальной функции налогов?
Что означает регулирующая функция налогов?
В чем состоят отличия налоговых систем развитых стран и Российской Федерации?
Какие налоги формируют региональные и местные бюджеты?
Каковы цели реформы налоговой системы Российской Федерации?
В чем заключаются основные меры современной налоговой политики России?
4.3. Денежно-кредитные регуляторы экономики
Цели денежно-кредитной политики
Денежно-кредитная политика – это совокупность государственных мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на достижение определенных социально-экономических и политических целей.
Денежно-кредитная политика является одним из важнейших инструментов государственной политики в области экономики. Большинство современных экономистов
рассматривают монетарную (денежно-кредитную) политику как наиболее приемлемый
для демократического общества инструмент государственного регулирования национальной экономики, не приводящий к чрезмерному диктату правительства и уменьшению хозяйственной самостоятельности отдельных субъектов.
В рыночных отношениях кредитно-денежная политика является инструментом
формирования условий хозяйствования и воздействия на экономику. Денежнокредитное регулирование в условиях современной рыночной экономики базируется на
организации денежного обращения и платежно-расчетных операций, где ключевую
роль играет банковская система.
Высшая конечная цель монетарной политики заключается в обеспечении стабильности цен, полной занятости и росте реального объема ВНП.
Регулирование хозяйственной конъюнктуры с помощью денежно-кредитной политики осуществляется путем воздействия на состояние кредита и денежного обращения, создания условий достижения устойчивого роста производства, стабильного уровня цен, высокого уровня занятости и баланса внешнеэкономической деятельности.
В странах с переходной экономикой денежно-кредитная политика имеет прежде
всего антиинфляционную направленность. Цели денежно-кредитной политики в России
определяются в основных направлениях единой государственной денежно-кредитной
политики на очередной год. Конкретно она заключается в определении:
–
–
количества денег, необходимых в обращении, т. е. в регулировании эмиссии;
характера кредитной политики.
Кредитно-денежная политика тесно связана с динамикой производства и основными макроэкономическими показателями. Кредитно-денежная политика оказывает
самое непосредственное влияние на такие важнейшие макроэкономические показатели,
как ВНП, занятость и уровень цен.
Общая схема такого воздействия. Для стимулирования производства центральный банк с помощью известных инструментов монетарной политики увеличивает денежное предложение. Ставка процента уменьшается, что ведет к увеличению инвестиционного спроса. Рост инвестиций, в свою очередь, увеличивает ВНП. На данном этапе
монетарная политика достигла своей цели: спад приостановился, безработица уменьшилась, возрос доход общества.
Но рост доходов в обществе приводит к увеличению спроса на деньги. Вследствие этого величина процентной ставки увеличивается, что приводит к сокращению инвестиционного спроса и инвестиций, а это, в свою очередь, к уменьшению ВНП.
В монетарной политике следует различать краткосрочные и долгосрочные последствия для национальной экономики. Если в краткосрочном периоде центральный
банк, проводя политику расширения денежного предложения, стимулировал рост ВНП,
то в долгосрочной перспективе эффект вливаний в национальную экономику заметно
снижается.
Основные направления денежно-кредитного регулирования
Денежно-кредитное регулирование направлено на достижение равновесия между
денежным предложением и спросом на деньги.
Государственное регулирование денежно-кредитной сферы может успешно осуществляться, если государство способно воздействовать через центральный банк на
масштабы и характер частных институтов, являющихся в развитой рыночной экономике базой денежно-кредитной системы.
Основные направления регулирования денежно-кредитной системы взаимосвязаны и включают:
– государственный контроль над банковской системой, цель которого – укрепление ликвидности кредитно-финансовых институтов, их способности своевременно
удовлетворять требования вкладчиков;
– управление государственным долгом. Центральный банк использует различные методы управления государственным долгом: покупает или продает государственные обязательства, изменяет цену облигаций и условия их продажи, повышает их привлекательность для частных инвесторов;
– регулирование объема кредитных операций и денежной эмиссии. Регулирование банковской ликвидности оказывает влияние на структуру банковских ссуд и депозитов, величину денежной массы, уровень рыночной нормы процента.
Кредитно-денежная система государства
Кредитно-денежную политику осуществляют субъекты кредитно-денежной системы: банки, кредитные учреждения. Банки занимают центральное место в системе денежно-кредитных учреждений любого государства. Главное их назначение состоит в
том, чтобы собирать, накапливать, создавать денежные средства и предоставлять их в
кредит.
Структура системы кредитных учреждений разнообразна, но в основном можно
выделить три группы:
– центральный банк, обладающий правом эмиссии (выпуска) денег;
– коммерческие банки, которые могут создавать особые банковские деньги;
– разнообразные специализированные кредитные учреждения.
В странах с рыночной экономикой существует двухуровневая банковская система. Первый уровень системы образует центральный банк, второй уровень – коммерческие банки и специализированные кредитно-финансовые институты.
Коммерческие банки – это частные и государственные банки, осуществляющие
операции по кредитованию промышленных, торговых, сельскохозяйственных и других
предприятий главным образом посредством тех денежных капиталов, которые они получают за счет вкладов.
К основным функциям коммерческих банков относятся: прием и размещение денежных вкладов, привлечение и предоставление кредитов, осуществление расчетов по
поручению клиентов и банков корреспондентов, их кассовое обслуживание.
В России в значительной мере преодолевается недоверие населения к сектору
коммерческих банков. Доля банковских вкладов и депозитов физических лиц как в
рублях, так и в иностранной валюте, размещаемых в коммерческих банках, постоянно
растет,
а доля Сбербанка соответственно снижается. По состоянию на 1 января 2006 г. удельный вес Сбербанка России в общем объеме сбережений составил 54,4%, сократившись
за год на 5,4 процентных пункта. На ту же дату 2001 г. эта доля составляла 75,1%.
Кредитные организации подлежат государственной регистрации, и решение об этом
принимается Банком России. Осуществление банковских операций производится только
на основании лицензии, выдаваемой Банком России. К созданию и деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков предъявляются дополнительные требования. Размер (квота) участия иностранного капитала в
банковской системе Российской Федерации устанавливается федеральным законом по
предложению правительства Российской Федерации, согласованному с Банком России. В
целях регулирования деятельности комбанков устанавливаются обязательные экономические нормативы.
Норматив достаточности собственных средств (капитала) банка регулирует
риск несостоятельности банка и определяет требования по минимальной величине собственных средств (капитала) банка, необходимых для покрытия кредитного и рыночного рисков. Норматив достаточности собственных средств (капитала) банка определяется как отношение размера собственных средств (капитала) банка и суммы его активов,
взвешенных по уровню риска.
Нормативы ликвидности банка. Для контроля за способностью банка обеспечить
своевременное и полное выполнение своих денежных и иных обязательств устанавливаются нормативы мгновенной, текущей, долгосрочной ликвидности, которые ограничивают риски потери банком ликвидности и определяются как отношение между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов, других факторов.
Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков
регулирует кредитный риск банка и определяет максимальное отношение совокупной
суммы кредитных требований банка к заемщику или группе связанных заемщиков к
собственным средствам (капиталу) банка.
Максимальный размер крупных кредитных рисков регулирует совокупную величину крупных кредитных рисков банка и определяет максимальное отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и размера собственных средств (капитала) банка.
Максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам), регулирует кредитный риск банка
в отношении участников (акционеров) банка и определяет максимальное отношение
размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком
своим участникам (акционерам) к собственным средствам (капиталу) банка.
Совокупная величина риска по инсайдерам банка регулирует совокупный кредитный риск банка в отношении всех инсайдеров, к которым относятся физические лица,
способные воздействовать на принятие решения о выдаче кредита банком.
Норматив использования собственных средств (капитала) банка для приобретения акций (долей) других юридических лиц ограничивает совокупный риск вложений
банка в акции (доли) других юридических лиц и определяет максимальное отношение
сумм, инвестируемых банком на приобретение акций (долей) других юридических лиц,
к собственным средствам (капиталу) банка.
Специализированные кредитно-финансовые учреждения занимаются кредитованием определенных сфер и отраслей хозяйственной деятельности. К ним относятся
внешнеторговые, ипотечные, инвестиционные банки, а также страховые компании,
пенсионные фонды и др. В западной экономике их роль чрезвычайно важна. В России
данный сектор находится в стадии становления.
Законодательная база. В настоящее время в России созданы законодательные основы банковской деятельности в рыночных условиях. Их определяют Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон
«О банках и банковской деятельности», Гражданский кодекс РФ и другие нормативноправовые акты.
Задачи и функции центрального банка
в осуществлении денежно-кредитного регулирования
Государственное регулирование денежно-кредитной сферы может осуществляться успешно, если государство через центральный банк способно воздействовать на
масштабы и характер деятельности частных институтов, так как в развитой рыночной
экономике именно они являются базой всей денежно-кредитной системы.
Центральный банк является главным органом, применяющим денежно-кредитные
инструменты государственного регулирования экономики. Это важнейшее звено банковской системы, обеспечивающее равновесие денежного рынка. Его задачами являются:
– обеспечение стабильности национальной валюты;
– проведение государственной политики в области кредита, денежного обращения, расчетов и валютных операций;
– государственный контроль за коммерческими банками.
Исходя из главных задач определяются функции центрального банка, из которых
основными являются следующие:
Эмиссионная функция. Банк осуществляет эмиссию денег и организацию их обращения. Обеспечение экономики средствами обращения, платежа, накопления требует
определенного количества денег исходя из суммы стоимостей всех производимых за
определенный период товаров и услуг и скорости обращения денег. Эмиссия денег –
одна из самых важных функций Центрального банка в России. От правильного определения количества денег, необходимых в обращении, зависит здоровье всей национальной экономики.
Эмиссия денег может служить источником покрытия дефицита государственного
бюджета в ситуации, когда других источников покрытия дефицита нет. При этом выпуск избыточного количества денег в обращение является одной из главных причин
инфляции.
Путем увеличения или уменьшения эмиссии денег в разумных пределах государство может способствовать оживлению экономики, тормозить «перегрев» конъюнктуры, противодействовать росту цен. Регулирующая функция эмиссии денег включает
поддержание устойчивости национальной валюты, что способствует национальной
конкурентоспособности, влияет на состояние платежного баланса.
Функция аккумуляции и хранения кассовых резервов для коммерческих банков.
Каждый банк обязан хранить на резервном счете в центральном банке сумму в определенной пропорции к размеру его вкладов.
Функция предоставления кредитов и выполнения расчетных операций для правительственных органов. Средства государственного бюджета накапливаются на счетах
в центральных банках и расходуются с них. Центральные банки предоставляют кредит государству в форме ссуд или покупки государственных облигаций. Центральные банки проводят по поручению правительственных органов операции с золотом
и иностранной валютой.
Функция обеспечения безналичных расчетов, основанных на зачете взаимных
требований и обязательств (клиринги).
Инструменты денежно-кредитного регулирования
В России законодательно установлено, что основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются следующие:
1) процентные ставки по операциям Банка России;
2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные
требования);
3) операции на открытом рынке;
4) рефинансирование кредитных организаций;
5) валютные интервенции;
6) установление ориентиров роста денежной массы;
7) прямые количественные ограничения;
8) эмиссия облигаций от своего имени.
Главными инструментами кредитной политики любого центрального банка (ЦБ)
являются: операции на открытом рынке, изменение и установление норматива обязательных резервов, изменение учетной ставки (монетарная политика).
Операции на открытом рынке, или на вторичном рынке казначейских ценных
бумаг, в настоящее время в мировой экономической практике являются основным инструментом регулирования денежной массы. Под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также
краткосрочные операции с указанными ценными бумагами.
Путем покупки или продажи на открытом рынке казначейских ценных бумаг центральный банк может осуществить либо вливание резервов в кредитную систему государства, либо изъять их оттуда. Целью такой политики является регулирование кредитных ресурсов коммерческих банков.
В интересах сохранения или восстановления равновесия в экономике ЦБ иногда
навязывает свою политику остальным банкам. Суть ее заключается в том, что центральный банк размещает (в ситуации излишка денежной массы в обращении) или скупает (в ситуации недостатка денежной массы) государственные ценные бумаги и таким
образом регулирует предложение денег на денежном рынке. При этом банки не могут
отказаться от покупки предлагаемых ценных бумаг.
Проведение Банком России операций на открытом рынке направлено на регулирование ликвидности банковской системы для достижения целей денежно-кредитной
политики. Операции на открытом рынке осуществляются, как правило, через аукционную продажу и более эффективны в период повышения уровня инфляции.
Установление норм обязательных резервов коммерческих банков. Норматив обя-
зательных резервов, депонируемых в Банке России – установленный ЦБ размер обязательных резервов в процентном отношении к резервируемым обязательствам кредитной организации. Государство обязывает все банковские учреждения держать определенную часть собственных и депонированных у них средств на счетах центрального
банка, который в зависимости от состояния конъюнктуры и целей государственного
регулирования экономики периодически изменяет нормы минимальных резервов.
Резервные требования применяются в целях регулирования общей ликвидности
банковской системы и контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного
мультипликатора. На рис. 4.3 приведена принципиальная схема действия данного инструмента регулирования.
Норма обязательных резервов
Увеличение
Сокращение
избыточных
резервов банка.
Уменьшение
денежного
предложения
Расширение
предложения
денег
Снижение
Рис. 4.3. Механизм кредитно-денежной политики
Установление норм обязательных резервов решает экономические (обеспечение
минимальной гарантированной стабильности банковской системы), социальные (обеспечение гарантий от полного разорения вкладчиков) и другие задачи. Хранение обязательных минимальных резервов в Центральном банке РФ введено в 1990 г. Этот инструмент монетарной политики является наиболее мощным, но достаточно грубым,
поскольку затрагивает основы всей банковской системы.
В настоящее время резервная норма в США составляет 12%. В России регулирование размера обязательных резервов производится Банком России ежемесячно. Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации
и могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций.
Регулирование процентных ставок – это изменение (политика) учетной ставки,
т. е. регулирование процента по займам коммерческих банков у центрального банка.
Учетная ставка – ставка процента, по которой ЦБ кредитует комбанки или скупает их ценные бумаги.
Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки. ЦБ своей учетной ставкой определяет нижнюю границу ставки банковского процента. Уменьшение ее делает займы для коммерческих банков дешевыми,
и они стремятся получить кредит. При этом увеличиваются избыточные резервы коммерческих банков, вызывая увеличение количества денег в обращении. И наоборот,
увеличение учетной ставки делает займы невыгодными. Более того, некоторые коммерческие банки, имеющие заемные резервы, пытаются возвратить их, так как они становятся очень дорогими. Сокращение банковских резервов приводит к сокращению денежного предложения. Низкий уровень процентных ставок стимулирует спрос на
кредиты и ведет к оживлению хозяйственной активности.
Система процентных ставок Банка России во многом соответствует мировой
практике. В систему входят ставка рефинансирования и ставки по кредитным и депозитным операциям Банка России, осуществляемым с кредитными организациями. Экономический рост в России в последние годы при относительно невысоком уровне инфляции свидетельствует о рациональности складывающегося текущего уровня
процентных ставок.
Вместе с тем для повышения влияния денежно-кредитной политики в обеспечении развития экономики требуется расширение роли банковского кредита в удовлетворении спроса на деньги, что позволит придать процентным ставкам более значимые
функции в регулировании экономической деятельности.
Важную роль среди процентных ставок Банка России играет ставка рефинансирования. По этой ставке Банк России кредитует коммерческие банки. Изменяемая в зависимости от экономической ситуации ставка рефинансирования выполняет сигнальные
функции, давая участникам денежного рынка информацию об оценке Центральным банком сложившегося уровня инфляции и перспектив ее развития и тем самым оказывая
влияние на инфляционные ожидания хозяйствующих субъектов. Однако задачей этой
ставки не является оперативное влияние на изменение текущей ситуации на межбанковском рынке.
За 1992–2005 гг. величина ставки рефинансирования менялась много раз и в
больших пределах: от 210% (октябрь 1993 г.) до 12% (декабрь 2005 г.).
Ломбардная ставка применяется для получения денежных средств под высоколиквидные финансовые активы. Центральный банк РФ проводит ломбардные аукционы. Ставка по ломбардным аукционам в связи с достаточным уровнем ликвидности
коммерческих банков также пока существенно не влияет на ставки межбанковского
кредитного рынка. В этих условиях наиболее значимую роль играют ставки по депозитным операциям Банка России и операциям по облигациям Банка России с коммерческими банками, в результате использования которых осуществляется абсорбирование свободной банковской ликвидности.
Основные ориентиры современной денежно-кредитной политики
Главные задачи России на конкретный период в области денежно-кредитной политики ежегодно определяются и корректируются в зависимости от особенностей развития экономики России.
В современных условиях (среднесрочный период 2006–2008 гг.) такой задачей государственной денежно-кредитной политики является последовательное снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне, что создаст базовые макроэкономические
условия для высоких темпов экономического роста. Банк России совместно с правительством ставит своей целью снизить инфляцию к 2008 г. до 4–5,5%. Стабильно низкий уровень инфляции является условием для достижения устойчивого экономического
роста, который позволит значительно повысить уровень жизни населения.
Важным фактором для выполнения целевого ориентира по инфляции является
строгое соблюдение установленных предельных уровней изменения цен на продукцию
и услуги естественных монополий, поскольку возможности Банка России в снижении
инфляции мерами денежно-кредитной и курсовой политики при росте монопольных и
административно регулируемых цен ограниченны.
Определяющее влияние на условия проведения денежно-кредитной политики оказывает Стабилизационный фонд Российской Федерации. Концентрируя дополнительные доходы, связанные с добычей и экспортом нефти и других энергоносителей, фонд
является одним из основных факторов ограничения роста потребительских цен.
Проводимая политика направлена на обеспечение внутренней и внешней стабильности национальной валюты. В области курсовой политики важной задачей останется сглаживание резких колебаний валютного курса, не обусловленных объективными экономическими факторами. По мере роста и укрепления российской экономики
Банк России будет сокращать свое участие на валютном рынке, что в перспективе позволит в полном объеме перейти к режиму свободно плавающего валютного курса, являющемуся важным условием для обеспечения полной конвертируемости рубля.
В рамках совершенствования денежно-кредитной политики, создающей условия
для стабильного развития экономики, предстоит решить следующие задачи:
– повышение действенности системы инструментов денежно-кредитной политики
для оперативного и эффективного реагирования на изменение ситуации в денежнокредитной сфере, а также более активное использование инструментов процентной политики;
– дальнейшее развитие системы рефинансирования банков, включая операции
прямого РЕПО, ломбардные кредиты, предоставляемые на аукционной основе и фиксированных условиях, кредиты «овернайт», операции «валютный своп», внутридневные кредиты;
– обеспечение доступа к механизмам рефинансирования для банков всех регионов Российской Федерации;
– использование в качестве операционного ориентира при реализации политики
сглаживания колебаний валютного курса корзины из два основных мировых валют – доллара США и евро, достаточно хорошо отражающей эффективную стоимость российской
валюты по отношению ко всем значимым для российской экономики иностранным валютам.
Немаловажным является развитие внутреннего финансового рынка. Без полноценного финансового рынка невозможно достижение полной конвертируемости рубля
– снижается эффективность реализации денежно-кредитной политики и уменьшается
действенность процентных ставок.
Перед Банком России стоит важная задача по расширению возможностей использования кредитными организациями инструментов рефинансирования. При существующей в настоящее время структурной и временной неравномерности в образовании
свободной ликвидности это позволит повысить роль процентной ставки в механизме
реализации денежно-кредитной политики.
Ключевые термины: денежно-кредитное регулирование; инструменты денежнокредитного регулирования; учетная ставка; норматив обязательных резервов; операции на открытом рынке; монетарная политика; центральный банк; коммерческий
банк; ставка рефинансирования; курсовая политика.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
В чем состоят основные направления денежно-кредитного регулирования?
Как строится кредитно-денежная система государства?
Каковы основные задачи центрального банка государства?
Каковы основные функции Банка России?
Какие функции выполняют коммерческие банки?
Какие методы используются при управлении государственным долгом?
Какую роль в кредитно-денежном регулировании занимает ставка рефинансирования?
С какой целью устанавливаются нормы обязательных резервов коммерческих банков?
Какие факторы влияют на валютный курс государства?
Каковы главные задачи современной денежно-кредитной политики России?
ГЛАВА 5. РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ
5.1. Социальная политика государства
Социальная сфера в современной экономике
Социальная сфера включает все государственные и негосударственные институты, которые предоставляют гражданам бесплатные или льготные услуги по материальному обеспечению, здравоохранению, образованию и иным видам помощи.
Важнейший отличительный признак социальной сферы, который отделяет ее от
производственной сферы, состоит в том, что некоторые услуги оказываются гражданам
не в обмен на труд, а просто потому, что они являются гражданами того или иного государства.
В XX в. в развитых странах социальная сфера чрезвычайно расширилась с точки
зрения доли в национальном доходе и государственных расходах, характера социальных институтов, а также объема и качества социальных услуг. Наряду с традиционными видами социальных услуг – образованием и здравоохранением, которые в некоторой части содержались за счет государства и прежде – получили развитие новые
элементы социальной сферы. К ним относятся следующие:
1. Социальное обеспечение – система предоставления материальной помощи и обслуживания престарелым и нетрудоспособным, а также семьям с детьми. В России социальное обеспечение включает пенсии, пособия работающим (по временной нетрудоспособности, беременности и родам и т. д.), многодетным матерям и
малообеспеченным семьям с детьми, а также льготы и различные виды помощи престарелым и инвалидам.
2. Социальное страхование – материальное обеспечение наемных работников в
случае болезни и при наступлении старости, т. е главным образом оплата больничных
листов и пенсионное обеспечение.
Расширение социальной сферы произошло прежде всего благодаря резко возросшему материальному благосостоянию общества. Кроме того, современная экономика
требует высокого уровня образования и квалификации населения. Не случайно во второй половине XX в. возникло понятие «человеческий капитал», выражающее совокупность знаний, навыков и состояния здоровья населения. В экономической системе все
взаимосвязано,
поэтому высокий уровень развития социальной сферы служит одной из главных предпосылок эффективности и динамичности производственной сферы.
Социальная сфера финансируется и развивается за счет двух источников:
– бюджетных средств;
– индивидуальных платежей и взносов.
Государственный бюджет является главным источником финансирования социальной сферы. Государственное вмешательство в социальную сферу выполняет функцию стабилизатора общества.
Сущность, принципы и организация социальной политики
Рыночная экономика неизбежно связана с дифференциацией доходов населения,
усилением неравенства, проблемой бедности. Поэтому необходима социально ориентированная экономика, ставящая на первое место не темпы экономического роста, а
рост благосостояния нации, создание равных стартовых возможностей для всех граждан
страны.
В этом случае требуется активное вмешательство государства, выработка эффективной
государственной социальной политики, которая будет направлена на регулирование
отношений основных элементов социальной структуры общества, согласование долгосрочных интересов социальных групп.
Социальная политика государства – это воздействие органов управления страны
на социальную сферу общества, их деятельность в целях удовлетворения социальных
потребностей людей, поддержания приемлемого для общества уровня жизни, предоставления социальных услуг населению, обеспечения конституционных социальных гарантий гражданам, оказания социальной поддержки нетрудоспособным и малообеспеченным слоям общества.
Под социальной политикой (рис. 5.1) в узком смысле слова чаще всего понимают
систему государственных мер по поддержанию социально незащищенных слоев населения.
В широком смысле слова социальная политика государства должна быть направлена на создание нормальных условий жизни и благоприятных возможностей социального развития всех членов общества, целенаправленную модификацию общественных
структур и институтов для достижения поставленных целей.
Социальная политика
Направление:
создание условий
для трудовой активности,
регулирование занятости
и зарплаты, совершенствование трудовых
качеств работника
Функция:
активная
Объект:
экономически
активное население
Направление:
прямая поддержка
доходов через систему
социального
обеспечения
Функция:
защитная
Рис. 5.1
Объект:
5.1
наиболее Рис.
нуждающиеся,
экономически
незащищенные
слои населения
Направление:
развитие человеческой
личности, поддержание
здоровья, повышение
культурного уровня,
предоставление
«натуральных» услуг
через систему
социальной
инфраструктуры
Функция:
конструктивная
Объект:
все слои населения
Рис. 5.1. Основные направления социальной политики государства
Социальная политика затрагивает сферы:
– труда;
– потребления;
– быта;
– образования;
– культуры;
– отдыха;
– охраны здоровья;
– социального обеспечения;
– социальной защиты населения.
Она должна ликвидировать или смягчить негативные социальные последствия рыночного хозяйства в стране. В общем виде влияние государства в сфере совершенствования общественных отношений можно рассматривать по трем основным направлениям
(рис. 5.2).
Социальные функции государства:
– обеспечение минимальных социальных гарантий
– поддержка активных слоев населения
– установление правового пространства в обществе
Рис. 5.2. Социальные функции государства
Экономически активное население и социальная политика
Важнейшее направление социальной политики рассчитано на экономически активное население, которое получает вознаграждение в виде заработной платы. Социальная политика в данном случае способствует созданию нормальных условий для оптимального использования труда на производстве. Этот аспект проявляется в
установлении минимальной заработной платы во всей экономике и определении основных параметров оплаты труда на государственных предприятиях (политика заработной платы). Задачами социальной политики также являются поддержание уровня и
структуры занятости (политика занятости), законодательное определение условий и охраны труда на производстве.
Прямая поддержка доходов населения через систему социального обеспечения
Государство непосредственно определяет денежные доходы нетрудоспособного
населения, формирует их и предоставляет гражданам путем проведения социальной политики в результате перераспределения доходов общества. Таким образом уменьшаются
масштабы социального неравенства, порождаемого при первичном распределении доходов, а также формируются финансовые средства, предназначенные для социальной защиты населения.
Социальная защита населения включает систему мер, защищающих любого гражданина страны от экономической и социальной деградации не только в результате безработицы, но и при потере или резком сокращении доходов, в случае болезни, рождения
ребенка, производственной травмы, инвалидности, при наступлении старости. Также
учитывается необходимость предоставления медицинских услуг и пособий семьям с
детьми.
Доля и абсолютные размеры расходов на социальную защиту зависят от возможностей экономики и социально-политической системы страны. Так, доля средств, расходуемых на социальную защиту, в ВВП США составляет 13,8%, Японии – 12%, Великобритании – 20,5%, Франции – 29,4%, ФРГ – 24,3%, Швеции – 33%.
Очень важным является вопрос об источнике финансирования социальных программ. В централизованной хозяйственной системе единственным гарантом выступает
государство. В странах с развитой рыночной экономикой сложилась трехсторонняя
система, в которой участвуют государство, работодатель и получатель этих средств.
Каждая страна осуществляет социальную политику по-разному. Так, в США всемерно поощряется предпринимательская активность. Это считается более эффективным, чем увеличение выплат из госбюджета. Однако для уменьшения социальной напряженности малообеспеченным группам населения гарантируется приемлемый
уровень жизни. В США существуют две формы социального обеспечения: государственная и частная. Государство отвечает за поддержание минимального уровня помощи,
ее высокую доступность.
Социальная помощь, как правило, осуществляется по трем основным каналам: государственному социальному страхованию, государственному вспомоществованию,
частной системе социального страхования. Основная часть выплат государственного
социального страхования идет на пенсии по старости, инвалидности, на случай смерти
кормильца, медицинскую помощь.
Государственное вспомоществование осуществляется по следующим направлениям:
– программы специальной помощи в денежной форме престарелым, инвалидам,
слепым, нуждающимся семьям с детьми;
– пособия в натуральной форме: продовольственные талоны, школьные завтраки и обеды, специальное питание для беременных матерей с детьми, продовольствие
престарелым, медицинское обслуживание, жилищное пособие, ссуды студентам.
Социальное страхование служит не только гарантией поддержания определенного
уровня жизни при прекращении трудовой деятельности, но и создает уверенность в
завтрашнем дне, поддерживает социальную стабильность. Система государственного
вспомоществования призвана в какой-то степени нейтрализовать проблему неравенства, ведь речь идет о неработающих инвалидах с детства, пенсионерах, получающих минимальную пенсию по старости, безработных, многодетных семьях.
Широко распространены системы частного социального страхования по болезни
(например, система «Голубой крест» в США). Великобритания и Скандинавские страны ушли дальше. В Великобритании существует программа социального обеспечения
«от колыбели до могилы», по которой семье предоставляется не только помощь при
рождении ребенка, но и регулярные пособия, выплачиваемые при наступлении совершеннолетия,
а также в течение всей жизни предоставляется практически бесплатная медицинская
помощь. По этой программе граждане получают денежное пособие в случае безработицы, болезни, ухода на пенсию, похорон.
Социальная политика государства не ограничивается формированием денежных
доходов нетрудоспособных. На государство возлагается ответственность за обеспечение доступа к социальным услугам всех слоев населения. В этой сфере проявляется
специфика потребностей, которые государство призвано удовлетворять. Это потребности в общем и специальном образовании, медицинском обслуживании, жилье.
Социальное рыночное хозяйство
Исследования в области социальной политики в промышленно развитых странах
начались с разработкой и осуществлением социальных программ в конце XIX в. Само
понятие «социальной политики» впервые было введено в научный лексикон немецким
ученым
В.Х. Ри в 1853 г. (книга «Естественная история народа как основа социальной политики»), однако приоритет в постановке этой проблемы принадлежит американским исследователям.
Определяющую роль в реализации социальной политики практически во всех
развитых странах играет комплекс институтов, отношений, ценностей и норм, который
объединяется под названием «государство благосостояния». В США это называется
«смешанный капитализм», в Германии – «социальное рыночное хозяйство», в Швеции
– «общество функциональной социализации», во многих других странах – «социальное
государство».
Центральное место в теории государства благосостояния занимает идея обеспечения приемлемых для данного общества жизненных стандартов. Личное благосостояние зависит, помимо чисто экономических критериев, также от степени гарантии в
государстве политических свобод (свобода и безопасность личности, свобода слова,
совести
и т. д.), а также от таких показателей, как социальная защищенность. Поскольку шансы
человека зависят от стартовых условий, то социальная политика имеет своей целью
максимальное выравнивание этих шансов.
Главная цель социального государства – соединение экономической свободы, социальной защищенности и справедливости.
При этом вопрос о социальной защищенности широких масс вышел на первое место. Социальная защищенность человека в развитом обществе предполагает гарантию
его права на определенный уровень благосостояния. На этой основе происходит расширение функций государства. Общим для всех государств является то, что рыночное начало в экономике дополнено социальным началом в других сферах. Поэтому современную
смешанную экономику называют социальным рыночным хозяйством. Идея социального рыночного хозяйства заключается в соединении свободы рынка с социальным выравниванием.
Эффективность социальной политики зависит от уровня развития производительных сил и производственных отношений. Во многом она также определяется политическими факторами, включая настрой государства как субъекта политики, осуществляющего социальные мероприятия.
Строительство государства благосостояния (началом служит Новый курс Ф. Рузвельта) переживало максимальный подъем в 60–70-х гг. Затем последовал кризис – широкомасштабные социальные движения: забастовки, антивоенное движение, молодежный бунт. Это явилось следствием проявления негативных сторон государственного
влияния на перераспределение благ в обществе. Выяснилось, что государство благосостояния и система государственного регулирования имеют свои пределы. Именно
на этом фоне развернулась неоконсервативная волна, выдвинулись на первые роли экономические теории Хайека, Мизеса, Фридмена, известных отрицательным отношением
к государственному регулированию экономической жизни.
В этот период были заложены основы концепции социальной ответственности
бизнеса. Одним из основополагающих компонентов этой концепции является следующий: благосостояние общества нельзя обеспечить исключительно силами правительства или частных организаций в отдельности, поэтому необходимо покончить с противостоянием правительства и бизнеса.
Следует признать, что интересы корпорации тесно связаны с благосостоянием
общества, поэтому даже с точки зрения выгоды для бизнеса корпорации необходимо
содействовать общественному благосостоянию. Бизнес должен взять на себя справедливую долю ответственности за социальные улучшения, чтобы интересы корпорации
не оказались в опасности.
Модели социального рыночного хозяйства в западной экономике
В развитых странах в течение XX в. сложилось несколько моделей социальной
политики. Их можно классифицировать по таким признакам:
– место социальной политики в системе национальных приоритетов;
– распределение социальных функций между государством, институтами гражданского общества и бизнесом;
– объем социальных расходов как доля от ВВП;
– особенности национальной социальной политики (приоритеты: полная занятость, предоставление социальных услуг через государственные или частные структуры
и др.).
Исходя из этих критериев можно выделить четыре модели социальной политики:
1. Англосаксонская модель (США, Великобритания, Канада, Ирландия). В этой
модели предусматривается средний уровень перераспределения налогов через бюджет
на социальные цели и преобладание негосударственных – частных и общественных –
социальных учреждений (платные школы, университеты, больницы и т. д.). Инструментом стабильности и благосостояния считается не столько социальное страхование
(хотя оно получило большое развитие в последние годы), сколько владение собственностью: недвижимостью, акциями и т. д. Политика государства на рынке труда направлена больше на стимулирование бизнеса, чем на поощрение предпринимателей к созданию новых рабочих мест. По индексу комфортности жизни, рассчитываемому
международными организациями на основании качественных параметров (цен, заработной платы, уровня социального обслуживания, состояния окружающей среды,
уровня преступности и др.), Канада занимает первое место в мире.
2. Континентальная модель (большинство стран Западной Европы). Она предусматривает высокие объемы перераспределения ВВП, финансирование социальных услуг за счет высоких налогов и страховых взносов, получаемых с предпринимателей,
наличие развитых институтов социального партнерства, активное стимулирование рыночной конкуренции со стороны государства. Первоначально эта модель сложилась в
ФРГ в 50-е гг. Она в наибольшей степени соответствует идеям социальной рыночной
экономики, поэтому ее часто называют германской.
3. Скандинавская модель начала складываться еще до Второй мировой войны на
основе идей социал-демократии и приобрела свои наиболее характерные черты в 60-х гг.
В скандинавских странах имеют место очень высокий уровень перераспределения налогов через бюджет (до 60% ВВП), высокие налоги (и соответственно высокие цены) и
чрезвычайно развитая система пособий и льгот. Теоретики скандинавской модели зачастую рассматривали ее как «третий» путь между капитализмом и социализмом. В
последнее время от этого отказались, признав ее как разновидность рыночного хозяйства с особенно высокой степенью регулирования социальной сферы.
4. Южно-европейская модель (Испания, Португалия, Греция). Для нее характерны
перераспределение через бюджет на социальные цели менее 50% ВВП и значительно
меньший диапазон социальных услуг. (Однако с конца 80-х гг. в Испании складывается
такая социальная система, которая по своим параметрам приближается к самым развитым странам Западной Европы.)
Наиболее успешными моделями социального рыночного хозяйства считаются немецкая и шведская. Они демонстрируют наибольшую эффективность государственного
регулирования национальной экономики в этих странах.
Германская модель социального рыночного хозяйства получила широкое распространение после Второй мировой войны. В 50–60-е гг. она использовалась в других европейских странах, в частности в Австрии и Бельгии. Функционирование данной модели создает правовые и социальные рыночные условия для экономической инициативы.
Они воплощаются в социальном равенстве граждан – равенстве прав, стартовых условий и правовой защиты. Важнейшая задача государства при этом – обеспечивать баланс
между рыночной эффективностью и социальным равенством.
Для германской модели характерны следующие основные черты:
– смешанная экономика характеризуется значительным государственным сектором;
– осуществляется государственное регулирование не только макроэкономических процессов, но и отдельных сфер деятельности хозяйствующих субъектов;
– социальная ориентация экономики, существенный патернализм государства
реализуется по отношению ко всем членам общества, обеспечивая таким путем гарантии определенного уровня удовлетворения потребностей населения в услугах здравоохранения, образования, культуры, а также в жилье;
– направленность регулирования на поддержание свободной конкуренции,
уменьшение концентрации капиталов в руках немногих, создание новых хозяйственных
единиц;
– регулирование занятости населения с ориентацией на минимизацию безработицы;
– большой удельный вес госбюджета в ВВП;
– регулирование экономики в основном через кредитно-денежную политику, а
не бюджетно-финансовую.
Шведская модель, которую называют социал-демократической, и ее применение
связывают главным образом со Швецией. Она имеет сходные черты с немецкой моделью, но характеризуется существенными особенностями.
Термин «шведская модель» появился в конце 60-х гг., когда в Швеции стало реальностью успешное сочетание бурного экономического роста с обширной политикой
реформ на фоне относительной социальной бесконфликтности в стране. Шведская модель отождествлялась с наиболее развитой формой «государства благосостояния».
Смешанный характер шведской экономики, сочетание рыночных отношений и государственного регулирования дополнялись преобладанием частной собственности в
сфере производства и обобществлением потребления.
В шведской экономической политике выделялись доминирующие цели, а именно:
– полная занятость;
– выравнивание доходов.
Результатами такой политики являлись активная политика на рынке труда, исключительно большой государственный сектор. В целом шведскую модель можно определить как модель, сочетающую полную занятость населения и стабильность цен.
Доминирование в целях модели полной занятости и выравнивания доходов объясняется
уникальной силой шведского рабочего движения. Специфическим фактором, присущим Швеции, является ее внешнеполитический нейтралитет и отсутствие крупных военных расходов.
Методы шведской модели предусматривали активную роль государства. Здесь
государственный сектор расширен до такого размера, что это сделало страну уникальной:
1/3 населения была занята в государственном секторе, что отражалось в высоких ставках налогообложения. Суммарные государственные расходы, включающие как издержки на государственный сектор, так и трансфертные платежи, превышали 60% ВВП
Швеции, что вывело ее на первое место в мире по расходам. Эта часть шведской модели характеризуется как социализация основных потребностей, таких как образование и
здравоохранение.
Швеция сохраняла низкую безработицу вплоть до 90-х гг., проводя активную политику на рынке труда, дополняя экономическую политику, сдерживающую общий
спрос на рабочую силу. Нормой для установления зарплаты должны являться тип и
природа труда, а не различная прибыльность фирм и отраслей. Разница в доходах между высоко- и низкооплачиваемыми рабочими снизилась с 30% (в 60-е гг.) до 15% (в
конце 80-х гг.).
За несколько десятилетий Швеция из отсталой, одной из беднейших в Европе
стран превратилась в одно из наиболее развитых в экономическом отношении государство с высоким уровнем жизни и социальной защищенности.
В то же время сегодня шведская модель имеет свои недостатки: быстрый рост
цен, сильную инфляцию, низкую производительность труда, слабое влияние на мировую экономику, отсутствие сильных ТНК, низкий интерес иностранных инвесторов к
Швеции, относительно простой быт граждан.
Инфляция и относительно скромный экономический рост – это цена за полную
занятость и политику равенства. Угрозу шведской модели представляло участие Швеции в европейской интеграции. Поэтому Швеция вступила в Евросоюз в 1995 г. с оговорками (признала только те экономические стандарты ЕС, которые не нарушают основные принципы шведской модели экономического развития).
В настоящее время основные направления социальной политики в Европе координируются через органы Европейского союза на основании Социальной хартии ЕС.
Активная социальная политика в огромной степени зависит от налогообложения
бизнеса и населения, а также от перераспределения налогов через бюджет. Развитые
страны тратят на социальные цели более половины бюджета центрального правительства (Россия — немногим более 30%).
Социальная политика России
Перед страной стоит задача радикальной трансформации не только экономики, но
и всей системы общественных отношений. Цель – формирование социально ориентированной экономики рыночного типа.
Социальная ориентация экономики предполагает подчинение хозяйства задачам
развития личности. В России создание социально ориентированной экономики затруднено в силу следующих обстоятельств:
– сильного отставания от современного технического уровня в ряде отраслей,
особенно в сельском хозяйстве, что не позволяет быстро удовлетворить на высоком
уровне потребности преобладающей части населения;
– крайне нерациональной структуры экономики со слабым развитием отраслей,
ориентированных на потребительский рынок;
– сохранения бюрократических традиций управления, ведущих к значительной
роли отраслевых интересов в ущерб социальным задачам;
– преобладания в общественном поведении пассивных форм социальной адаптации (иждивенческих настроений некоторых социальных слоев).
Социальная политика государства в условиях переходного периода может носить
как пассивный, так и активный характер. Пассивная социальная политика государства
предполагает меры воздействия лишь в отношении отдельных категорий граждан, социальная политика осуществляется избирательно. Социальная политика активного характера осуществляется через механизм стимулирования производства в стране, обеспечивая возможность роста доходов основной массы населения, позволяющих им
самостоятельно обеспечивать свое существование.
В настоящее время в России социальная сфера продолжает оставаться в тяжелом
состоянии, о чем свидетельствует целый ряд негативных моментов:
– преимущественно пассивный характер социальной политики;
– низкая степень координации действий тех органов и служб, которые занимаются решением социальных задач и проблем;
– неэффективность федеральных законодательных и нормативных актов, регулирующих социальную политику в стране на различных уровнях;
– недостаточное количество квалифицированных кадров социальных работников;
– отсутствие государственной концепции и долгосрочной стратегии реализации
социальной политики;
– отсутствие должной согласованности усилий федеральных и местных властей в социальной сфере жизнедеятельности российского общества;
– отказ государства от поощрения и регулирования спонсорской и благотворительной деятельности в области социального развития, социальной поддержки и социальной защиты населения;
– слабая степень привлечения свободных денежных средств населения для мобилизации и приумножения объемов финансовых ресурсов, направляемых на социальные нужды.
Результативная и взвешенная социальная политика является не только конечной
целью, но и базисным условием реформ.
Показатели уровня жизни
Под уровнем жизни принято понимать количество материальных благ и услуг,
приходящихся на душу населения страны в том или ином периоде хозяйствования. В
состав понятия «уровень жизни населения страны» входят не только материальные, но
также культурные и социальные потребности граждан.
В соответствии с документами Международной организации труда каждый человек имеет право на пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обеспечение,
которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и
членов его семьи, а также на обеспечение в случае безработицы, инвалидности или утраты средств к существованию.
Понятие «уровень жизни населения страны» – категория историческая. Она отражает обеспеченность граждан материальными благами и услугами на конкретный период времени. Это понятие имеет количественное и качественное содержание, дополняется различными категориями воспроизводственного процесса, новыми
характеристиками условий труда, жизни и быта. Для характеристики уровня жизни
применяется большой круг показателей, которые классифицируются по различным
признакам.
По степени отражения параметров, характеризующих уровень жизни населения
страны, показатели делятся на общие и частные.
Общие показатели уровня жизни — это объем на душу населения национального
дохода. Эти данные характеризуют степень достижения социально-экономического
развития общества в целом. Например, в развитых странах годовой доход на душу на-
селения составляет 25 тыс. долл. США и более, в экономически отсталых странах
(Эфиопии, Сомали, Мозамбике и др.) годовой доход на душу населения не превышает
100 долл. США.
К частным показателям уровня жизни населения можно отнести:
– уровень потребления;
– условия труда;
– обеспеченность жильем;
– уровень социального обслуживания;
– условия воспитания детей;
– социальное обеспечение.
По содержанию показатели уровня жизни населения страны делятся на экономические и социально-демографические. Экономические показатели отражают экономические аспекты жизнедеятельности общества, уровень благосостояния человека, а также материальные возможности граждан удовлетворять свои физические и духовные
потребности. Социально-демографические показатели характеризуют половозрастной и
профессионально-квалификационный состав населения, физическое воспроизводство
рабочей силы.
По характеру отражения процессов потребления материальных благ и услуг показатели уровня жизни населения подразделяются на стоимостные и натуральные.
К стоимостным показателям относятся все показатели доходов и потребления,
выражаемые в денежной оценке (товарооборот розничной и оптовой торговли, денежные выдачи и выплаты, денежные вклады, объемы потребления услуг и др.).
Натуральные показатели представляют объемы потребления конкретных материальных благ и услуг в натуральном выражении, т. е. в физических единицах потребления (штуки, килограммы, квадратные метры жилой площади и т. д.).
По своим объемно-структурным характеристикам показатели уровня жизни населения подразделяются на количественные и качественные. Количественные показатели отражают меру, объем, размер потребления конкретных видов материальных благ
и услуг. Качественные показатели раскрывают структуру потребления по отдельным
элементам (питание, жилье, образование, услуги и т. д.).
При исследованиях социальных процессов выделяются статистические показатели, наиболее полно отражающие ситуацию в определенной сфере, характеризующей
уровень жизни, – индикаторы. Для сравнения отдельных индикаторов их выражают в
форме индексов. Индикаторы и индексы формируют систему показателей уровня жизни.
Показатели уровня жизни населения страны рассчитываются и отражаются в государственных программах социального развития, социальной поддержки и социальной
защиты населения. Они включаются в планы развития государственных фондов социального назначения. Показатели уровня жизни учитываются в планах и программах развития отдельных отраслей материального производства страны, связанного с производством продовольственных и непродовольственных товаров, строительством объектов
социальной инфраструктуры, деятельностью самих отраслей непроизводственной сферы страны.
Для региональных и международных сопоставлений используют систему показателей, рекомендованных ООН. Условно можно выделить несколько групп показателей
уровня жизни.
Первую группу составляют конкретные частные показатели, выраженные чаще
всего в натуральных показателях, а именно:
– питание – среднесуточное количество на душу населения калорий и граммов
белка;
– здоровье – средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении и коэффициент смертности;
– жилище – общая площадь на душу населения;
– домашнее имущество – обеспеченность населения холодильниками, телевизорами, мебелью, домашней техникой и т. д.;
– уровень культуры – среднее число лет обучения населения в возрасте 25 лет и
старше;
– платные услуги на душу населения;
– другие показатели.
Вторую группу показателей уровня жизни образуют стоимостные, обобщающие
показатели. К ним относятся:
– ВВП на душу населения;
– доля товаров и услуг в структуре ВВП;
– денежные доходы на душу населения;
– начисленная среднемесячная зарплата одного работника;
– средний размер назначенных месячных пенсий;
– реальные располагаемые денежные доходы;
– индекс потребительских цен;
– минимальная оплата труда;
– минимальный потребительский бюджет и др.
Третья группа характеризуется интегральными показателями. Специалисты Программы развития ООН (ПРООН) разработали интегральный показатель – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) – и ввели его в практику с 1991 г. Сведения публикуются по 175 странам. ИРЧП исчисляется как среднее трех величин: ВВП на душу
населения, ожидаемой продолжительности жизни, уровня образования населения (25
лет и старше), соотнесенных к наивысшим уровням этих показателей, достигнутым в
мире.
По данным за 2001 г., представленным в докладе ПРООН, в группу развитых входили 55 стран. Россия по ИРЧП занимала 63 место (0,779), оставаясь в группе среднеразвитых стран. За последние два-три года наметилось повышение данного индекса, и
страна переместилась на более высокую позицию (с 72-й позиции в 1995 г.).
Проблема бедности населения
Категория «бедность населения» внутренне присуща рыночной экономике. Ее социально-экономическое содержание можно отразить через такие макросоциальные показатели:
– численность малообеспеченных граждан страны;
– черта бедности;
– эталон общественно необходимого потребления;
– социальный минимум;
– прожиточный минимум;
– минимальный потребительский бюджет;
– минимально необходимый стандарт потребления.
Для стран Восточной Европы характерен показатель «эталон общественно необходимого потребления». Его понимают как размер потребления, удовлетворяющий на
минимальном уровне основные жизненные потребности человека.
В России применим термин «прожиточный минимум», который трактуется как
интегральный социальный норматив, отражающий набор потребительских благ и услуг, необходимых для физиологического воспроизводства человека и поддержания
жизни.
Понятия «черта бедности», а также «прожиточный минимум» употребляются в
мировой практике как равнозначные. Размеры этих показателей определяются величиной минимально допустимых границ потребления, ниже которых нормальное развитие
человека невозможно.
Социальный минимум – это тот размер потребления материальных благ и услуг,
который на минимальном уровне удовлетворяет все потребности гражданина страны,
считающиеся на данном этапе необходимыми для обеспечения привычных жизненных
условий. Размеры и структуру минимального потребительского бюджета (МПБ), ле-
жащего в основе определения уровня бедности населения страны и разработки системы
государственных мер в социальной сфере, можно определять как минимальный размер
рационального бюджета, который позволяет обеспечить нормальное состояние жизнедеятельности человека в размере рациональных норм потребления, отражающих разумные текущие потребности. Понятие рациональный потребительский бюджет характеризует перспективные разумные потребности граждан страны.
Черту (порог или границу) бедности можно измерить каждым из следующих методов расчета:
– статистическим – обосновывает «бедность» как относительную категорию и
имеет два вида:
1) черта бедности устанавливается на уровне доходов, которыми располагает определенная доля (10–20%) самых малоимущих граждан страны;
2) черта бедности является минимальным среднедушевым доходом лиц, признанных обществом наименее обеспеченными членами общества;
– нормативным – опирается на специально разработанные нормативы, т. е. наборы товаров для удовлетворения основных физиологических и социальных потребностей человека в разрезе отдельных половозрастных групп. В его основе лежат так называемые потребительские корзины товаров и услуг;
– комбинированным – сочетает в себе элементы двух первых методов, поэтому
его называют еще нормативно-статистическим методом. Расходы определяются по научно обоснованным нормативам и текущим ценам товаров и услуг. За основу принимается минимальный набор продуктов питания и товаров дешевого ассортимента для
средней семьи из четырех человек. Принято считать, что расходы на питание составляют 70% общей суммы расходов семьи;
– субъективным – базируется на анализе результатов социологических исследований среди населения;
– ресурсным – предполагает учет возможностей национальной экономики в
обеспечении материальных и духовных потребностей населения.
Важно устанавливать так называемые национальные стандарты прожиточного
минимума не только в стоимостном, но и в натурально-вещественном выражении.
На практике наибольшую известность и применение получили такие понятия, как
«абсолютная бедность» и «относительная бедность».
Абсолютная бедность – это отсутствие дохода как такового или отсутствие дохода, необходимого для обеспечения минимума жизненных потребностей личности (или
семьи). Абсолютная бедность затрагивает прежде всего такие категории граждан, как
лица без определенного места жительства, беспризорные дети, лица, не имеющие статуса вынужденных переселенцев, и т. п. В России они составляют около 5% всего населения.
Относительная бедность определяется размером доходов ниже бюджета прожиточного минимума. В мировой практике относительная бедность характеризуется доходом, не превышающим 40–60% среднего дохода граждан.
В практике ООН для интегральной оценки низкого качества жизни применяется
индекс нищеты. Так, для развивающихся стран индекс нищеты населения рассчитывается на основе трех индикаторов: доли населения, не доживающего до 40 лет; доли неграмотных среди взрослых; среднего арифметического долей населения без доступа к
услугам здравоохранения, безопасной питьевой воде и доле детей до пяти лет с отставанием в весе.
Для экономически развитых стран он рассчитывается на основе четырех индикаторов: доли населения, не доживающего до 60 лет; доли функционально неграмотных
среди взрослых; доли населения с доходами ниже 50% среднего дохода; уровня застойной бедности. В России индекс бедности не рассчитывается.
Доля бедных в России оценивается на уровне 20%. Анализ структуры бедности
свидетельствует, что среди бедных около 50% составляют лица трудоспособного возраста. Высокий уровень трудоспособных граждан в общем количестве бедных определяется прежде всего низким уровнем оплаты труда. Около 30% бедных составляют семьи, где все трудоспособные граждане имеют регулярную оплачиваемую работу. В
территориальном отношении бедность концентрируется в сельской местности и небольших городах.
Бедность несет в себе существенный негативный социальный потенциал. Дети из
бедных семей имеют значительно меньше возможностей, чем дети из обеспеченных
семей, на получение высшего и среднего профессионального образования, что в дальнейшем ведет к снижению их конкурентоспособности на рынке труда. В России при
проведении реальных мер социальной политики проблемы бедности выходят на первый план.
Численность
населения, %
35
30
25
28,9
27,3
24,2
20
20,6
15
17,8
10
5
0
2000
2001
2002
2003
2004 Годы
Рис. 5.3. Численность населения, чьи денежные доходы ниже величины прожиточного минимума
(в % к общей численности населения)
Цель политики российского государства в области доходов – существенное снижение уровня бедности на основе поддержания высоких темпов экономического роста,
обеспечения макроэкономической стабильности, роста денежных доходов населения,
повышения эффективности программ социальной защиты и совершенствования механизмов социального партнерства. В последние годы заметно увеличились темпы роста
реальных доходов населения, что повлияло на уровень бедности (рис. 5.3).
Социальные нормы, нормативы, стандарты
Социальные нормы, нормативы и стандарты отражают конкретные соотношения
отдельных видов труда и потребления, дополняют информационную базу социальной
политики государства, поскольку характеризуют объемы и структуру ресурсов социального развития, определяют уровень потребления населением материальных благ и
услуг социального назначения. Цель создания единой государственной системы социального нормирования – установить единые условия реализации социальной политики
государства на территории страны. Для этого применяется ряд следующих понятий:
– социальная норма – законодательно утверждаемый показатель максимально
допустимого расхода ресурсов на производство и потребление единицы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, удовлетворяющих общественные или
личные потребности социального характера установленного качества;
– социальный норматив – более общее понятие, не относящееся к конкретному
субъекту нормирования. Социальный норматив устанавливается либо в процентах, либо в стоимостном выражении;
– социальный стандарт – устанавливаемая мера потребления гражданами соот-
ветствующих социальных благ и услуг не ниже минимально допустимых размеров. Нормируются продукты питания, предметы потребления, лекарства, социальные услуги и т.
д.;
– государственный минимальный социальный стандарт – устанавливаемый законом минимально необходимый объем социальных гарантий предоставления населению общественных социальных благ и услуг, финансируемых из бюджетов всех уровней и государственных фондов социального назначения.
Основная масса социальных норм и нормативов, действующих ныне в экономике
Российской Федерации, связана с регулированием важнейших областей жизнедеятельности населения страны.
В сфере труда, трудовых отношений и охраны труда действуют:
– гарантируемый минимальный размер оплаты труда;
– тарифные сетки по оплате труда;
– стандарты безопасности труда, нормы и правила по охране труда;
– льготы, получаемые работниками в связи с вредными и опасными условиями
труда;
– продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный отпуск.
В сфере занятости применяются:
– выплаты денежных средств (пособия по безработице, стипендии на период
учебы, компенсации работникам при переводе их на другую работу);
– государственная помощь в поддержании, реконструкции и создании рабочих
мест;
– организация общественных работ.
В сфере формирования и развития трудового и кадрового потенциала страны введены:
– государственные профессиональные стандарты, соответствующие международным требованиям, для аттестации персонала;
– общероссийская система подготовки и переподготовки кадров, дополнительное профессиональное образование.
В сфере социального обеспечения объектами социального нормирования выступают размеры и виды пенсии. В сфере стипендиального обеспечения нормированы минимальные размеры стипендий конкретных категорий обучающихся, а также введены
минимально допустимые размеры стипендиальных фондов соответствующих учебных
заведений.
В сфере социальной поддержки и социальной защиты применяются:
– социальные выплаты и пособия малоимущим, инвалидам, пожилым гражданам, участникам Великой Отечественной войны и приравненным к ним лицам, семьям
военнослужащих, погибших в вооруженных конфликтах, и иным лицам;
– государственные пособия гражданам по безработице, в связи с рождением и
воспитанием детей, несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, по временной нетрудоспособности, беженцам и вынужденным переселенцам,
уволенным с военной службы, на санаторно-курортное лечение, оздоровление детей,
погребение и в иных случаях;
– иные социальные выплаты.
С 1 января 2005 г. Правительством РФ начата реализация политики постепенной
отмены натуральных льгот населению (получивших особое распространение в советскую эпоху и оставшихся во многом как наследие советской социальной политики) и
их замену денежными компенсационными выплатами. Необходимость данной меры
государственного регулирования вызвана двумя основными факторами:
1) стремлением перейти к общемировым стандартам социальной поддержки (где
преимущество имеют денежные, а не натуральные формы социальной поддержки);
2) реально компенсировать деньгами стоимость льгот, которыми льготники не
пользуются или пользуются редко.
Успех данной меры будет зависеть от того, насколько адекватно будет оценена в
денежном выражении «стоимость» упраздняемых льгот.
Ключевые термины: социальная сфера; социальное обеспечение; социальная политика; социальная защита населения; система социального обеспечения; социальное
страхование; социальное рыночное хозяйство; уровень жизни; прожиточный минимум; социальные стандарты.
Контрольные вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Что включает в себя социальная сфера?
В чем состоит сущность социальной политики государства в рыночной экономике?
Какие модели социального рыночного хозяйства выделяют в западной экономике?
Какими признаками характеризуется социальная политика в государстве благосостояния?
Какие функции выполняет государство при реализации социальной политики?
Каковы цели социальной политики России?
В чем выражается социальная защита населения?
Какие показатели используются при характеристике уровня жизни населения?
Назовите критерии, которые применяются для определения понятия бедности.
Какие показатели используются при социальном нормировании в России?
Какая тенденция сложилась в России в политике преодоления бедности?
5.2. Рынок труда и трудовые отношения
Основные характеристики рынка труда
Рынок труда – сфера формирования спроса и предложения на рабочую силу, или
система рабочих отношений по поводу производительных способностей людей.
Занятость населения рассматривается как макроэкономическая категория, которая
объединяет важные социальные и экономические индикаторы состояния общества. Рынок труда при всей жесткой связи с остальными подсистемами рынков: товаров, услуг,
капиталов – занимает тем не менее специфическое положение в системе рынков.
Этот рынок имеет принципиальную особенность: его составляющими являются
живые люди, которые не только выступают носителями рабочей силы, но и наделены
специфическими чертами (психофизиологическими, социальными, культурными и другими), оказывающими существенное влияние на мотивацию и степень их трудовой активности. Другая особенность – ограничение действия закона спроса и предложения,
недостижимость полной занятости как устойчивого и длительного состояния, что связано со спецификой самого товара.
Кардинальное отличие на рынке такого товара, как труд, состоит в следующем:
труд – важнейшая форма жизнедеятельности человека, самовыражение личности. Заработная плата – это не просто цена товара (рабочей силы), а фактор, определяющий благополучие работника и его семьи, социальный климат в обществе.
Рынок труда предполагает:
– экономическую свободу работодателей и работников;
– гибкую систему оплаты труда, которая отражает спрос и предложение рабочей силы по количеству и качеству;
– свободное перемещение рабочей силы, предполагающее профессиональную
мобильность (переквалификацию в соответствии с изменением потребности общества в
отдельных профессиях) и миграционную мобильность (смену места работы, места жи-
тельства, расширение сферы трудовой деятельности за рамки основной профессии).
К элементам механизма рынка труда относятся: спрос на рабочую силу, ее предложение, цена рабочей силы, конкуренция между наемными работниками.
Субрынки труда. Рынок труда неоднороден, дифференцирован по качеству рабочей силы, национальности, полу, возрасту. Кроме того, рынки труда делятся по отраслям и территориям.
Начиная с 70-х гг. западные экономисты отличают формирование обособленных
субрынков: внутреннего, или первичного, и внешнего – вторичного.
К внутреннему рынку относят кадровых работников основного коллектива, которые обладают высокой квалификацией, опытом, высокой производительностью. В их
сохранении и повышении квалификации заинтересованы работодатели.
С внешним рынком связаны работники неквалифицированного труда или те, кто
не имеет опыта работы. Они служат в качестве кризисного буфера. Этому субрынку
свойственны различные формы временного найма, частичной занятости.
Существует мнение о правомерности выделения третичного рынка. Его формирование связывается с программами общественных работ, которые адресованы социально
уязвимым категориям из числа безработных. Для такого рынка характерно отсутствие
юридического соглашения о найме, краткий период занятости, внетарифная оплата
труда.
Субъектами социально-трудовых отношений являются наемные работники и их
объединения (профсоюзы, ассоциации), предприниматели (коллективные и индивидуальные) и их союзы, государственные органы.
Государство как субъект на рынке труда играет особую роль. Оно может выступать и как предприниматель – в государственном секторе экономики, и как инвестор.
Главная функция государства состоит в определении правил регулирования интересов
партнеров.
Признаки развитости рынка труда. К важнейшим признакам относятся оплата
труда, адекватная квалификации и образованию. Характерная черта развитого рынка –
тенденция к снижению межотраслевых различий в оплате труда, стабильное соотношение между минимальной и средней заработной платой. В России межотраслевая дифференциация высока. Например, в декабре 2005 г. на предприятиях по добыче топливно-энергетических ресурсов она составила 36,3 тыс. руб., в текстильном и швейном
производстве, сельском хозяйстве – 4,6 тыс. руб.
Занятость – это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и
общественных потребностей, не противоречащая законодательству и приносящая, как
правило, им заработок (трудовой доход). Занятость выполняет экономическую и социальную функции.
Уровень занятости определяется как удельный вес численности занятого населения
к численности экономически активного населения. Уровень безработицы рассчитывается
как удельный вес численности безработных в численности экономически активного населения.
В Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации» приведены следующие виды деятельности, которые позволяют считать человека занятым:
1) работа по трудовому договору (контракту), в том числе выполнение работы за
вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также сезонная и временная работа, за исключением общественных работ;
2) предпринимательская деятельность;
3) самостоятельное обеспечение себя работой;
4) занятие в подсобных промыслах при условии реализации продукции по договорам;
5) выполнение работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг;
6) избрание, назначение или утверждение на оплачиваемую должность;
7) прохождение военной службы, а также службы в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исправительной системы;
8) обучение на дневном отделении в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях;
9) др.
Безработица – социально-экономическое явление, при котором часть рабочей силы (экономически активного населения) не занята в производстве товаров и услуг. Это
явление выступает как превышение предложения рабочей силы над спросом.
В соответствии с методикой МОТ безработным считается любой человек, который не имеет дохода, занимается поиском работы, направляется в вынужденный отпуск
по решению администрации предприятия, не получает денежных средств на протяжении определенного периода времени, готов приступить к работе. Учащиеся, студенты,
пенсионеры, инвалиды учитываются в качестве безработных, если они занимались поиском работы и готовы приступить к ней.
Существуют расхождения в определении численности безработных между общероссийской методикой и методикой МОТ. В России подход к признанию человека безработным более сложный, чем в развитых странах, и требует обязательной регистрации
в службе занятости. Решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях
поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по
месту его жительства не позднее 11 дней со дня предъявления органам службы занятости документов (паспорта, трудовой книжки; для впервые ищущих работу – документа
об образовании). Официально безработица в России была признана лишь в конце 1980х гг.
Структура безработицы по ее причинам включает четыре основные категории рабочей силы:
– потерявшие работу в результате увольнения;
– добровольно оставившие работу;
– пришедшие на рынок труда после перерыва;
– впервые пришедшие на рынок труда.
Соотношение этих категорий зависит от фазы экономического цикла.
На этапе промышленной революции выделялись следующие формы:
– текучая (временная потеря работы);
– скрытая (незанятая часть сельских работников);
– застойная (случайная занятость).
Современный этап развития породил новые причины, связанные с НТП. К новейшим формам безработицы относят технологическую, связанную с внедрением малолюдной технологии; структурную, обусловленную перемещением производства из одного региона в другой; фрикционную, связанную с временными затруднениями в
трудоустройстве. Сюда относятся граждане, которые добровольно покинули прежнее
место работы и ищут другое, а также молодежь, выбирающая место с наиболее высокой оплатой труда.
Существует несколько концепций, объясняющих явление безработицы. В марксистской теории ее связывают с процессом накопления капитала, при котором потребность в живом труде увеличивается медленнее, чем в постоянном капитале (машинах, оборудовании).
В западной экономической науке утвердилась точка зрения, согласно которой
безработица отражает экономическую целесообразность использования ресурсов. Ее
иллюстрирует естественный уровень безработицы, который отражает структурные
диспропорции на рынке труда (между спросом и предложением по квалификации, демографическим и иным подобным причинам).
В США в 60-х гг. естественным уровнем считался показатель в 4,3%, в 70-х – уже
6,6%, в 80-х – около 7%. Наиболее тяжелыми для стран Запада были 30-е гг. XX в. В
США уровень безработицы тогда достигал 25%.
Если доля безработных составляет 1–3%, незанятость считается незначительной.
Состояние рынка труда в России
Российский рынок труда находится в стадии формирования. Его модель еще не
обрела четких характерных черт. В условиях социально-экономического кризиса после
1991 г. российскому обществу стали присущи трудоизбыточность и безработица в различных формах. Произошло стихийное перераспределение трудовых ресурсов. Из 23,5
млн человек в промышленности 11,6 млн человек перешли в другие сферы занятости,
прежде всего связанные с самозанятостью и неформальной занятостью или работой в
коммерческих структурах. Доля безработных с периодом безработицы более одного
года достигала четверти от их общего числа.
К началу 2005 г. число занятых составляло около 92% экономически активного
населения. В этот период около 6 млн человек, или 8% экономически активного населения, не имели занятия, и по методике МОТ их можно считать безработными. Тем не
менее число безработных за последние годы уверенно снижается (табл. 5.1).
Таблица 5.1
Численность безработных, млн чел.
Показатели экономической активности населения
Численность безработных
Численность безработных, зарегистрированных
в органах государственной службы занятости
2000
7,5
2001
6,4
Годы
2002
5,7
2003
6,2
2004
6,0
1,1
1,1
1,3
1,6
1,7
Регистрируемая безработица составляет 1,7 млн человек. Почти 70% безработных
в стране – женщины. Свыше трети безработных – молодежь от 16 до 29 лет, почти
10% – лица предпенсионного возраста (мужчины – 55–59 лет, женщины – 50–54 года).
Отечественный рынок труда имеет ряд особенностей. К ним можно отнести следующие:
1) рабочая сила является низкомобильной. Это связано с неразвитостью рынка
жилья, необходимостью регистрации, жестким регулированием размера заработной
платы;
2) высокий уровень скрытой безработицы. Доля оплаты труда в общих издержках
производства на российских предприятиях, как правило, не превышает 10–12%. Нередко работодателю дешевле сохранить своих работников при частичной занятости, чем
сократить занятость на предприятии;
3) наличие региональной дифференциации безработицы. Наиболее высокие показатели по безработице имеют место в Республике Калмыкии, Республике Алтай, Дагестане, Ингушетии, где на одну вакансию приходится 138 претендентов (обычно в других регионах их количество не превышает четырех).
Факторы спроса на рабочую силу. Основой спроса на рабочую силу является существующая в экономике система рабочих мест и ее развитие. Формирование спроса на
рабочую силу и рынка рабочих мест на макроуровне в условиях России находится под
влиянием следующих факторов:
– сложившейся совокупности рабочих мест в стране;
– инвестиционной активности, ее динамики;
– структурных преобразований экономики;
– несостоятельности и банкротства предприятий;
– динамики объемов производства и сферы услуг;
– динамики цены рабочей силы;
– институциональных преобразований.
В структуре современной экономики России можно выделить несколько сфер
деятельности, которые могут стать особенно крупными источниками высвобождения
рабочей силы и увеличения безработицы. К ним относятся:
– предприятия ОПК, не сумевшие переключиться в условиях конверсии на выпуск конкурентоспособной гражданской продукции;
– предприятия, технологический процесс и оборудование которых рассчитаны
на использование импортного сырья (в частности, легкая промышленность);
– строительные организации, где занятый персонал высвобождается в результате свертывания инвестиционного процесса;
– экологически грязные производства;
– предприятия-банкроты;
– звенья государственного управления, работники в которых сокращаются в
связи с проведением административной реформы;
– воинские части, где происходит сокращение численности военнослужащих;
– др.
Еще один важный фактор, влияющий на спрос и предложение рабочей силы – это
цена труда. В настоящее время ни в одной из развитых стран нет такой низкой заработной платы, как в России (в ряде развивающихся стран она тоже выше). Этот фактор,
помимо прочего, резко снижает престиж квалифицированного труда, ведет к ухудшению профессионально-квалификационной структуры кадров, в том числе и из-за оттока
квалифицированной рабочей силы в другие страны.
Либерализация цен и ликвидация государственного регулирования зарплаты привели к резкому возрастанию дифференциации оплаты труда между отраслями промышленности и экономики, между предприятиями одной отрасли. При этом дифференциация мало связана с эффективностью труда и объективными условиями
производства. Зарплата как экономическая категория перестала выполнять свои основные функции – воспроизводство рабочей силы и стимулирование труда. В результате управление экономикой лишается одного из мощных рычагов экономического
роста и повышения эффективности производства.
В условиях перехода России к устойчивому экономическому росту требуется постановка четкой цели государственной политики занятости и изменение ее приоритетов. Цель – придать государственной политике занятости более активный характер.
Акцент в государственном регулировании, политике занятости должен быть перенесен:
– на стимулирование повышения спроса на квалифицированную рабочую силу
и обновление кадрового потенциала;
– упреждающую профессиональную подготовку и переподготовку кадров с
учетом меняющегося спроса экономики на рабочую силу в интересах обеспечения ее
конкурентоспособности;
– содействие ускорению переливов рабочей силы по отраслям, территориям и
видам занятости в интересах структурных сдвигов и роста производительности труда.
Механизм регулирования рынка труда
Особенности рынка труда обусловливают специфику механизма его регулирования, необходимость активного вмешательства государства в его функционирование.
В узком смысле механизм регулирования – это свод законов, нормативных актов
или коллективных договоров, которыми руководствуются партнеры при реализации
политики занятости; в широком смысле – весь спектр экономических, юридических,
социальных и психологических факторов, определяющих функционирование рынка
труда.
Механизм государственного регулирования занятости и рынка труда, общий для
стран рыночной экономики, включает три группы методов:
– экономические методы: льготное кредитование и налогообложение; бюджетная политика с целью стимулирования предпринимателей сохранять и создавать рабочие места, осуществлять профессиональное обучение кадров и т. п.;
– организационные методы: создание службы занятости, информационной системы, государственной системы профориентации, подготовки и переподготовки кадров;
– административно-законодательные методы: регламентация порядка заключения трудовых договоров, продолжительности рабочего времени, сверхурочных работ;
определение квот на трудоустройство, регулирование периода трудовой деятельности;
определение минимальной почасовой ставки оплаты труда и др.
Законодательные меры должны предусматривать ограничения социального расслоения общества, особенно в переходный период. При этом важно обеспечить оптимальное сочетание в государственном регулировании косвенного и прямого влияния.
Меры косвенного влияния направлены на изменение условий хозяйствования,
предполагают использование макроэкономических рычагов, охватывают широкие слои
населения, воздействуют, как правило, на условия регулирования спроса на труд.
Меры прямого, непосредственного влияния осуществляются с помощью государственных программ, направленных на отдельные, специфические точки рынка труда, т.
е. они имеют селективную направленность и воздействуют в основном на динамику
предложения труда.
Меры государственной политики могут быть дифференцированы также следующим образом:
– пассивная политика занятости, сводящаяся в основном к содействию в заполнении вакантных рабочих мест и выплате пособий по безработице в пределах, ограниченных финансовыми возможностями органов занятости;
– активная политика занятости, осуществляемая с помощью инвестиционной,
финансовой, кредитной, налоговой политики, направленная на предотвращение массовой безработицы.
Направления регулирования рынка труда
В странах с развитой рыночной экономикой уже несколько десятилетий создается
и совершенствуется механизм для целенаправленного регулирования профессиональной подготовки и занятости населения. Это обусловлено ускорением НТП, глубокими
изменениями в экономике, быстро растущими требованиями к качеству трудовых ресурсов. Стихийный рынок не обеспечивает своевременного приспособления структуры
предложения рабочей силы к изменению структуры спроса на нее, в результате чего
наблюдается рост безработицы при одновременной нехватке кадров нужной квалификации. Для выработки стратегии развития человеческих ресурсов необходимо государственное вмешательство.
С начала 60-х гг. регулирование рынка труда становится одним из важнейших направлений деятельности многих государств. Например, в Канаде на эти цели затрачивается 2–3% ВВП.
К началу 70-х гг. были оформлены основные направления государственного вмешательства в сферу занятости для смягчения проблем на рынке труда – это программы
стимулирования роста занятости и увеличения числа рабочих мест, подготовки и переподготовки рабочей силы, содействия найму рабочей силы; программы социального
страхования безработицы, т. е. выделения средств на пособия по безработице. Кроме
того, осуществляется косвенное регулирование: налоговая, денежно-кредитная, амортизационная политика государства. Меры в данных областях воздействуют на занятость через общеэкономическую конъюнктуру.
В России регулирование рынка труда не является сильной стороной деятельности
государства. Идет поиск оптимальных, отвечающих целям государственной социальной политики моделей регулирования. Сложности обусловлены в целом неопределенностью общей стратегии экономического развития.
В федеративном пространстве России не может успешно применяться единая политика на общенациональном рынке труда. Специфика региональных и локальных
рынков слишком велика, поэтому в каждом регионе необходимо учитывать особенности при решении данных задач. Современное государственное регулирование рынка
труда в России – это комплекс экономических, административных, организационных
мер.
Вмешательство государства осуществляется как мерами прямого воздействия
(программы создания рабочих мест, программы в области образования, подготовки и
переподготовки, изменения в трудовом законодательстве), так и мерами косвенного
(экономического) воздействия. К экономическим мерам можно отнести помощь в открытии предприятий, государственные субсидии на расширение производства, открытие новых государственных предприятий, предоставление госзаказов, организацию общественных работ. Сюда же относятся меры по налоговому регулированию, воздействие на
заработную плату.
Службы занятости являются основным элементом инфраструктуры рынка труда
и представляют собой специализированный государственный институт, осуществляющий посреднические функции на рынке рабочей силы. Как правило, в большинстве
стран мира биржи труда – это государственные учреждения, подчиненные министерствам труда.
Наряду с государственной службой занятости функционируют негосударственные
структуры: частные платные агентства, посреднические бюро занятости при профсоюзах, религиозных или молодежных организациях.
К основным функциям службы занятости относятся:
– изучение конъюнктуры рынка труда, предоставление информации о нем;
– регистрация безработных и вакантных мест;
– профессиональная ориентация и переподготовка безработных;
– выплата пособий по безработице.
Рождение первых бирж труда относится к первой половине XIX в. Это были частные учреждения, занимающиеся посредничеством между наемным работником и работодателем. С развитием рыночных отношений и активизацией роли государства в области регулирования рынка труда деятельность бирж труда постепенно усложняется.
Если раньше основная деятельность бирж была сосредоточена на выполнении ими пассивных функций (регистрация безработных и выплата пособий по безработице), то в
дальнейшем биржи труда стали изучать спрос и предложение на рынке труда, предоставлять
информацию
о востребуемых профессиях, осуществлять профориентацию молодежи, организовывать переподготовку для лиц, желающих сменить профессию, т. е. в их работе превалирующими стали активные функции.
Эффективность функционирования служб занятости в большей степени предопределяется наличием мощной информационной базы, находящейся в их распоряжении.
К примеру, в США с 1984 г. действует общенациональный банк рабочих мест на всей
территории страны, в котором систематизированы описательные характеристики вакантных мест и тех, кто ищет работу. Создан единый банк данных по рынку труда в
Швеции. Компьютеризация бирж труда позволяет получить самую свежую информацию
о
вакансиях
и условиях предлагаемой работы по каждой профессии в любом уголке Швеции и в целом по стране. Аналогичным образом обстоят дела с информационным обеспечением
бирж труда и в других странах – в Германии, Англии, Франции, Канаде, Японии. Как
правило, от 15 до 40% безработных трудоустраиваются через биржи труда.
Однако направления безработных биржами труда на вакантные места в фирмы
имеют рекомендательный характер, т. е. предприниматели не обязаны принимать направляемых биржей труда работников. В связи с этим часть работников предпочитает
не пользоваться услугами центров трудоустройства, а находить подходящую работу
самостоятельно через отделы кадров предприятий.
В России службы занятости образованы на базе органов по трудоустройству по
всей территории страны. Федеральная служба занятости призвана обеспечить осуществление политики занятости.
Современные службы занятости осуществляют, кроме традиционных посреднических услуг, меры материальной поддержки безработных, организацию общественных
работ, участие в создании дополнительных рабочих мест, участие в формировании государственных и региональных программ занятости для различных групп населения,
оказание содействия по созданию МП и других форм предпринимательской деятельности.
К основным направлениям государственного регулирования рынка труда в России
относятся:
– совершенствование нормативной правовой базы;
– социальное партнерство;
– содействие занятости;
– профориентация и психологическая поддержка безработных граждан, развитие качества рабочей силы, содействие повышению квалификации кадров;
– социальная интеграция и поддержка граждан, особо нуждающихся в социальной защите;
– содействие территориальной мобильности рабочей силы;
– социальные гарантии и компенсации безработным гражданам.
Совершенствование нормативной правовой базы выражается в основном в разработке положений, направленных на совершенствование базового для политики регулирования Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации.
Социальное партнерство – это сотрудничество работников, работодателей и представителей государства для достижения согласованных решений в сфере трудовых отношений. Механизмом социального партнерства служит переговорный процесс между
профсоюзами и работодателями, результатом которого становится коллективный договор, отражающий вопросы занятости, организации и оплаты труда работника на предприятии и в обществе и дополняющий государственную систему регламентации трудовых отношений. Правительство, администрации субъектов РФ обеспечивают правовую
основу переговорного процесса и выполняют роль третейской стороны в разрешении
возникающих конфликтов.
Нормативно-правовую базу развития социального партнерства в России обеспечивают Трудовой кодекс Российской Федерации, Законы «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» и «О коллективных
договорах и соглашениях».
Стратегическим направлением формирования партнерских отношений в России
признано заключение трех- и двухсторонних соглашений на разных структурных уровнях управления – Генерального, отраслевого (тарифного), профессиональных, территориальных и коллективных договоров.
Основа складывающейся системы социального партнерства – это заключаемые
один раз в два (или три) года Генеральные соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и правительством РФ. Необходимость развития социального партнерства вызвана массой проблем
и неурегулированных отношений на рынке труда, неразвитостью партнерских отношений. Интересы работодателей все еще выражают федеральные структуры (отраслевые
министерства, концерны), а не ассоциации представителей работодателей или союзов
собственников. Профсоюзы концентрируют свою деятельность на распределительных
функциях, а также на организации акций протеста.
В развитых странах механизмы и методы социального партнерства применяются
не только в трудовых отношениях, но и в тех областях, где интересы различных групп,
слоев пересекаются в одной сфере. Социальное партнерство – новый для страны способ
разрешения трудовых проблем. Теперь, по примеру западных стран, расширены права
профсоюзов в области заключения и ведения коллективных договоров, участия в разрешении трудовых споров, заключения отраслевых соглашений и т. п.
Трехсторонняя комиссия, заслушав все стороны, может в соответствии с законодательством давать рекомендации федеральным органам государственной власти о
принятии необходимых нормативно-правовых правил в своей области, в том числе в
сфере занятости населения, оплаты труда, доходов и уровня жизни населения, социальной защиты, социального обеспечения и страхования, охраны труда. Механизмы социального партнерства охватывают социально-трудовые вопросы и на более низком административном уровне. Трехсторонние комиссии создаются в субъектах РФ, в
городах.
Содействие занятости населения осуществляется в следующих направлениях:
обеспечение функционирования рынка труда и содействие в трудоустройстве; содействие развитию малого предпринимательства; организация общественных работ. Эти направления в политике государства имеют целью снижение напряженности на рынке
труда, недопущение угрозы возникновения массовой безработицы, формирование эффективной структуры занятости в России. Главное в этой работе – содействие занятости
социально уязвимых групп населения. Государственная политика в этом отношении ори-
ентирована на первоочередное регулирование в отдельных регионах и отраслях с высокой концентрацией застойной безработицы.
Селективный подход к различным группам безработных выражается в особом
выделении помощи социально уязвимым группам (женщинам, молодежи, инвалидам).
Он проявляется в различных формах, а именно:
1. Создание новых рабочих мест. При этом работодатели, создающие новые рабочие места, поощряются государством различными способами. Значительная часть
вновь создаваемых рабочих мест, которые финансируются службами занятости, относится к сфере надомного труда. Это места для инвалидов и женщин, имеющих детей.
Они могут быть организованы при крупных швейных предприятиях, в организациях
бытового обслуживания, в жилищно-коммунальном хозяйстве. За счет бюджетных
средств могут создаваться временные рабочие места для инвалидов, молодежи.
2. Квотирование рабочих мест. Эта форма содействия трудоустройству организуется также с помощью льгот и стимулов для предпринимателей за счет бюджетных
средств. Квоты могут предоставляться выпускникам общеобразовательных школ, инвалидам, женщинам с детьми. Региональное законодательство в этом отношении разнообразно.
3. Содействие развитию малого бизнеса осуществляется в различных формах. В их
числе – центры по подготовке кадров, обучение основам предпринимательства, помощь в
организации собственного дела, предоставление кредитов на покупку оборудования. Осуществляется поощрение самозанятости населения: выдача субсидий для открытия собственного дела.
4. Организация общественных работ – это способ создания временных рабочих
мест для тех, кто не нашел себе применения на рынке труда.
Если в промышленно развитых странах существует большой опыт организации
общественных работ для безработных, охваченных застойными формами безработицы,
то в России ситуация иная. Изучение контингента занятых на этих работах показывает,
что в основном это форма вторичной занятости.
Система первоначального обучения, повышения квалификации и переподготовки.
Потребность в данной форме регулирования вызвана ситуацией, происходящей в ходе
социально-экономических преобразований. Так, первичное обучение связано с безработицей среди молодежи, не имеющей профессии.
Повышение квалификации необходимо значительному числу лиц, длительное
время не повышавшим свой профессиональный уровень из-за развала ранее существовавшей системы переподготовки кадров и повышения квалификации. Переподготовка
обусловлена массовым высвобождением работников, в основном женщин, а также специалистов и организаций ВПК. Это почти всегда связано с полной сменой профессии.
Социальные гарантии и компенсации безработным гражданам. Признанные безработными граждане получают пособия по безработице, стипендии (обучающиеся
профессии), длительно состоящие на учете в органах службы занятости и потерявшие
право на пособие – материальную помощь.
Обеспечение безопасности труда, регулирование оплаты труда осуществляется на базе трудового законодательства. Его основой являются Трудовой кодекс Российской Федерации, трудовые соглашения, выработанные в процессе сотрудничества по социальному партнерству.
Ключевые термины: рынок труда; занятость; активная политика занятости; безработица; служба занятости; социальное партнерство; содействие занятости; профессиональная ориентация и переподготовка.
Контрольные вопросы
1.
2.
Каковы макроэкономические факторы спроса на рабочую силу?
Какие факторы влияют на предложение рабочей силы?
3.
4.
5.
6.
7.
8.
сии?
Какие методы используются в механизме регулирования рынка труда?
Назовите направления политики регулирования рынка труда в странах рыночной экономики.
Какие функции выполняет служба занятости в России?
В чем заключается механизм социального партнерства?
В каких формах осуществляется содействие занятости населения?
Какова современная государственная политика в отношении регулирования оплаты труда в Рос-
ГЛАВА 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ,
РЕГИОНАЛЬНАЯ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
6.1. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
Цели внешнеэкономической политики
Государственное регулирование внешнеэкономических связей – это система элементов, включающая методы, формы и инструменты государственного воздействия
на экономические отношения между странами в соответствии с национальными интересами, целями, задачами.
К основным видам внешнеэкономической деятельности относятся:
– внешняя торговля;
– использование иностранной рабочей силы;
– сотрудничество в банковской сфере;
– международное инвестиционное сотрудничество;
– международная производственная кооперация;
– международное научно-техническое сотрудничество;
– совместные предприятия;
– функционирование свободных экономических зон;
– иностранный туризм.
Главными целями внешнеэкономической политики являются: содействие стабильному росту и повышению эффективности национальной экономики, дальнейшая
интеграция России в систему международного разделения труда в условиях глобализации мирового хозяйства. Опыт развитых и развивающихся стран показывает, что реализация внешнеэкономической стратегии невозможна без активной координирующей и
регулирующей роли государства.
Эволюция форм и методов государственного регулирования
внешнеэкономической деятельности
В СССР доминировала государственная собственность. Экономика носила закрытый характер, поэтому внешнеэкономическая деятельность базировалась на государственной монополии внешней торговли и административных методах управления.
При абсолютном монополизме государства предприятия-производители практически не были заинтересованы в экспортной деятельности. Результаты экспортной деятельности не учитывали конечный результат, слабо стимулировались поставки продукции за границу. Прямые связи между производителями и потребителями отсутствовали
(за редким исключением). Все это наносило урон государственным интересам России.
Российская Федерация не имела своего места в международном разделении труда и соответственно
в мировой экономике. Государство поставляло на экспорт сырье или полуфабрикаты.
Импортировалось в основном станочное и другое оборудование, которое не производилось в Советском Союзе, транспортные средства, а также большое количество потребительских товаров и уникальных пищевых продуктов (кофе, цитрусовые и т. п.). С середины 70-х гг. СССР стал ввозить в значительных объемах зерновые, в отдельные
годы до 20 млн т, что обеспечивало кормами животноводческий сектор сельского хозяйства. При этом сложилась относительно небольшая продовольственная зависимость
Союза от других стран.
При переходе к рынку появилась самостоятельность субъектов внешнеэкономи-
ческой деятельности. Она стала проявляться в выборе иностранного партнера, номенклатуры товаров для экспортно-импортной сделки, установлении цен, определении вида
и формы внешнеэкономической деятельности. В соответствии с указом Президента
России от 15 ноября 1991 г. «О либерализации внешнеэкономической деятельности на
территории РСФСР» стало возможным:
– осуществление внешнеэкономической деятельности юридическими и физическими лицами независимо от форм собственности;
– осуществление всех видов деятельности, в том числе посреднической, в связи
с чем в Уголовном кодексе РСФСР была упразднена статья о наказании за спекуляцию;
– бартерные операции во внешней торговле;
– открытие валютных счетов всем юридическим лицам и гражданам.
Внешняя торговля получила развитие в начале периода рыночных преобразований. Экспорт сырьевых ресурсов стал стабилизирующим фактором кризисной российской экономики. Экспорт оказал существенное воздействие на финансовую стабилизацию страны. Вместе с тем он неспособен повлиять на совершенствование отраслевой
структуры ВВП.
Российская экономика с утяжеленной за время реформ отраслевой структурой
слабо использовала положительный эффект либерализации внешней торговли для переориентации своих ресурсов на прогрессивные направления экспортного производства. За годы реформ ухудшилась и структура импорта за счет увеличения доли потребительских и сокращения доли инвестиционных товаров. Импорт наполнил
потребительский рынок и ликвидировал дефицит, однако многие импортные товары
при нормальном налоговом режиме можно было бы производить внутри страны.
Инвестиционное сотрудничество между странами может осуществляться в формах кредитных соглашений, международного финансового лизинга и т. п.
Начиная с 1991 г. сотрудничество России с международными валютнофинансовыми организациями значительно расширилось. Так, в 1992 г. РФ вступила в
МВФ – Международный валютный фонд, МБРР – Международный банк реконструкции и развития (Всемирный банк) и др. Российская финансовая система теперь существенно зависит от международных финансовых организаций и международных кредитов.
Управляя внешнеэкономической деятельностью, правительство страны все больше внимания уделяет международному лизингу – приобретению имущества у нерезидентов на конкретный срок на определенных условиях с правом последующего выкупа.
В индустриальных странах одной из прогрессивных форм производственной кооперации является франчайзинг, когда компания одной страны разрешает предприятию
(фирме) другой страны производить продукцию под своим фирменным наименованием, предоставляя технологию, комплектующие изделия, оказывая консультации и т. д.
В России таким образом работают, например, организации фирм «Кодак», «Адидас».
Научно-техническое сотрудничество может проявляться в форме технологического обмена, т. е. взаимопроникновения научно-технических знаний и производственного опыта как результата совместных исследований на заказных началах, осуществляемых различными странами. Оптимальной формой научно-технического
сотрудничества является передача технологий на основе лицензионных соглашений. С
1996 г. лицензионная торговля определена как одна из приоритетных форм внешнеэкономической деятельности.
В условиях перехода к многоукладной экономике невозможно осуществлять экспортно-импортные операции при закрытой, неконвертируемой валюте. В связи с этим
Правительство, Центральный банк РФ в 2003 г. взяли курс на переход к конвертируемой
валюте,
а также на развертывание кредитных операций между коммерческими банками РФ,
субъектами хозяйствования, отдельными регионами и зарубежными частными банка-
ми.
Современное состояние внешней торговли России
Развитие российской экономики невозможно без ее последовательной интеграции
в систему международных экономических отношений. К настоящему времени в Российской Федерации сформировалась в целом открытая рыночная экономика, создана
система регулирования внешней торговли товарами. Российское законодательство в
области регулирования внешнеэкономических связей в основном соответствует международным нормам и правилам. Сформированы предпосылки для постепенного перехода от двустороннего торгово-экономического взаимодействия к многостороннему. В
то же время остаются проблемы, требующие безотлагательного решения.
Участие России в мировом товарообмене находится на уровне более низком, чем
необходимо для интеграции в мировую экономику. Россия – экспортирующая страна,
но ее доля в мировом товарном экспорте составляет лишь 1,6%, в импорте – 0,6%. По
объему экспорта Россия далеко отстала от развитых стран Запада и уступает малым государствам Европы (Швейцарии, Австрии, Дании). Доля США, Германии, Японии в
мировом экспорте составляет 13; 8,9; 8% соответственно.
В последние годы сырьевая ориентация экспорта усилилась не только из-за сокращения внутреннего спроса, но и в силу переноса центра тяжести во внешней торговле на западные рынки, где страна пока еще может конкурировать минеральносырьевыми товарами (прежде всего нефтью и газом). Гражданское машиностроение,
сельское хозяйство, пищевая, текстильная промышленность за время реформ не смогли
вступить в международную конкурентную борьбу, потеряли традиционные рынки.
Мировой и российский экспорт имеет разные структуры. В его составе примерно
одинаковую долю занимает продукция химической промышленности, но наполнение
этой товарной группы значительно различается. Россия экспортирует в основном минеральные удобрения, а другие страны – широкий ассортимент продукции этой отрасли.
По доле в экспорте топлива, металлов и драгоценных камней Россия превосходит среднемировые показатели более чем в 5 раз, а по доле машин и оборудования уступает им
в 3,5 раза.
Российский импорт по своей структуре также существенно отличается от импорта
как развитых, так и развивающихся стран. Россия в большей мере ориентирована на ввоз
продовольствия и сырья. Значительное превышение экспорта над импортом не свидетельствует однозначно только о положительном вкладе внешней торговли в развитие национальной экономики. Способствуя поддержанию производства и занятости в экспортоориентированных отраслях, внешняя торговля в то же время служит каналом оттока
ресурсов из страны.
В торговле услугами, в отличие от торговли товарами, Россия постоянно имеет
отрицательное сальдо, что отражает ее импортную направленность. Структура российской торговли услугами коренным образом отличается от структуры услуг, предоставляемых развитыми странами. В российском экспорте и импорте услуг преобладают туризм
и транспорт, на долю которых приходится 70–75% всего объема услуг. Причем на Россию приходится около 3% всех мировых туристских расходов. Объем коммерческих
услуг, связанных с научно-техническим прогрессом, информационных, финансовых и
других услуг еще более незначителен. В то же время заметно растет экспорт различного рода деловых услуг.
В последние годы общий баланс обмена России с зарубежными странами товарами, услугами и капиталом складывается в ее пользу. Это дает возможность обслуживать внешний долг России и поддерживать необходимый уровень валютных резервов.
В 2004 г. внешнеторговый оборот России оценивался в текущих ценах в 279,7
млрд долл. При этом экспорт составил 183,5 млрд долл., импорт – 96,3 млрд долл.,
сальдо торгового баланса – 87,2 млрд долл. Несмотря на рост торговых операций России со странами СНГ, основными торговыми партнерами России по-прежнему остаются страны вне СНГ, на долю которых в 2004 г. приходилось 82,1% общего объема
внешнеторгового оборота страны. Соотношение этих групп стран в операциях по импорту и экспорту в 2004 г. приводится на рис. 6.1.
Географическая и страновая структура торговых операций России не претерпела
за последние годы существенных изменений. Основная часть внешнеторгового оборота
России со странами СНГ (без учета неорганизованной торговли) приходилась на Беларусь, Казахстан и Украину (89%).
Среди стран остального мира более 50% торговых операций приходились на Великобританию, Германию, Италию, Китай, Нидерланды, Польшу, США, Финляндию и
Швейцарию.
Страны вне СНГ
82,1%
Страны СНГ
17,9%
Рис. 6.1. Структура стран – внешнеторговых партнеров (в % к итогу)
Товарная структура экспорта отражает все более усиливающуюся сырьевую направленность. Доля основных видов топливно-энергетических ресурсов (каменного угля, сырой нефти, продуктов ее переработки, природного газа и электроэнергии) стабильно составляет более 57%. При этом доля продукции обрабатывающих производств
неуклонно снижается. В 2004 г. удельный вес поставок машин и оборудования из России всем торговым партнерам составил 7,8%.
Изменение доли данных групп экспортируемых товаров приведено на рис. 6.2.
60
53,8
50
57,8
42,5
40
30
10,2
20
8,8
10
7,8
0
Машины, оборудование
1995 год
Минеральные продукты
2000 год
2004 год
Рис. 6.2. Динамика отдельных элементов товарной структуры экспорта России (в %)
Экспорт топливно-энергетических товаров ориентирован в основном на рынки
стран остального мира. Так, в эти страны вывозилось 86% экспорта российской нефти,
94% – продуктов переработки нефти, 64% – природного газа. В товарной структуре
импорта России ведущее место занимают машиностроительная продукция (42%), продовольственные товары и сырье для их производства (18%), продукция химической
промышленности (16%), металлы, драгоценные камни и изделия из них (8%). Важным
компонентом внешнеэкономической стратегии служит прогнозирование потенциальных зарубежных рынков, что предопределяет выбор внешнеэкономической структуры
экспорта.
Особое значение для России имеет развитие интеграционного процесса на экономическом пространстве СНГ. Образование союзного государства с Республикой Беларусь, укрепление таможенного союза стран СНГ открывают перспективу ускоренного
развития торгово-экономических связей России с этими государствами, повышение их
доли в российском товарообороте. Освоение рынков Китая, Индии, Юго-Восточной
Азии и других развивающихся стран, в том числе на началах научнопроизводственного и инвестиционного сотрудничества, будет способствовать повышению эффективности внешнеэкономических связей.
В целом внимание органов государственной власти должно быть сосредоточено
на преодолении следующих проблем:
– слабодиверсифицированная структура экспорта и его зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры;
– недостаточное участие российских компаний в международном разделении
труда;
– низкий уровень прозрачности и высокие трансакционные издержки, прежде
всего в области таможенного администрирования.
В связи с этим основными целями политики в области внешнеэкономических отношений являются: повышение конкурентоспособности российских компаний, снижение административных барьеров при осуществлении внешнеэкономической деятельности, создание условий для включения российских компаний в международные
производственные процессы, активизация инвестиционной деятельности российских
компаний, участие в определении правил международной торговли.
Для достижения указанных целей необходимо:
1) осуществить диверсификацию рынков, отраслей и форм участия российского
бизнеса в системе международного разделения труда и кооперации;
2) создать условия для привлечения иностранных инвестиций, в том числе прямых;
3) использовать механизмы многостороннего сотрудничества для либерализации
условий доступа российских товаров и услуг на внешние рынки.
Достижению указанных целей будет способствовать завершение процесса присоединения Российской Федерации к многосторонней системе регулирования международной торговли в рамках Всемирной торговой организации, а также гармонизация
российского законодательства с международными нормами и правилами.
Правовые основы и инструменты регулирования внешнеэкономической деятельности
Основы законодательной базы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности создавались в 90-е гг. прошлого века. В них предусматривались не
только меры по государственному регулированию внешнеторговой деятельности и защите
экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли
товарами, но и меры по регулированию иностранных инвестиций, другие законодательные акты.
Главные инструменты регулирования установлены Федеральными законами
от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и
валютном контроле», от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и
внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», от 9 июля 1999 г. №
160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Таможенным кодексом Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ.
Для регулирования ввоза и вывоза ресурсов используются такие инструменты,
как налоги на импортные товары и единый курс национальной валюты. Регулирование
дополняется системой валютного контроля.
Действующий механизм регулирования создает достаточные условия для реализации в сфере внешнеэкономической деятельности рыночных принципов – свободного
предпринимательства и конкуренции. Но сохраняя открытость экономики, государство
может и должно использовать протекционистские меры.
Важным фактором, влияющим на внешнеэкономическую деятельность и экономическую ситуацию страны, является обменный курс рубля. Здесь возможны два варианта, которые условно можно охарактеризовать как политику «слабого» или «сильного» рубля.
Сохранение «сильного» рубля повышает конкурентоспособность отечественных товаров,
выгодно для экспортного сектора, но такая политика имеет и ряд негативных последствий
(в частности, консервирует неэффективную структуру экономики). Инвестиционноактивная стратегия, ориентированная на модернизацию российской экономики, требует
принятия стратегии «сильного» рубля. Однако при этом необходимо поддерживать соответствие между темпами укрепления рубля и скоростью осуществления преобразований в
стране.
Для повышения эффективности внешнеэкономической деятельности большое
значение имеет либерализация валютного законодательства. Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» предусматривает обязательную продажу не более
30% валютной выручки, а в дальнейшем ее отмену, изменяет механизм резервирования
средств при купле-продаже валюты. Центральный банк РФ регулирует валютный рынок, имея для этого достаточные золотовалютные резервы.
Государственное регулирование внешнеторговой деятельности
В целях защиты экономического суверенитета, обеспечения экономической безопасности России, стимулирования развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности и обеспечения условий эффективной интеграции
экономики России в мировую экономику государство осуществляет контроль за внешнеторговой деятельностью.
Внешнеторговая деятельность – это предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на
них (интеллектуальная собственность).
Государственное регулирование внешней торговли осуществляется посредством:
– таможенно-тарифного регулирования;
– нетарифного регулирования;
– запретов и ограничений внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью;
– мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности.
При этом не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений
органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов
РФ.
Таможенно-тарифное регулирование внешнеторговой деятельности заключается
во введении экспортных и импортных таможенных пошлин. Регулируя размер данных
пошлин, государство тем самым оказывает влияние на ввоз и вывоз товаров в экономических интересах государства. На нежелательные товары устанавливаются высокие таможенные пошлины. На нужные экономике товары, наоборот, вводится благоприятный
таможенно-тарифный режим. Нетарифное регулирование – метод государственного
регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем введения количественных ограничений и иных запретов и ограничений экономического характера.
Импорт и экспорт товаров осуществляются без количественных ограничений, за
исключением ряда случаев. Правительство Российской Федерации в исключительных
случаях может устанавливать временные ограничения или запреты экспорта товаров
для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке
продовольственных или иных существенно важных товаров; ограничения импорта
сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, если необходимо
сократить производство или продажу, снять с рынка временный излишек товара российского происхождения.
Нетарифное регулирование включает также квотирование (установление пределов экспорта и импорта), лицензирование (выдачу разрешений). Распределение квот и
выдача лицензий при установлении количественных ограничений осуществляются, как
правило, путем проведения конкурса или аукциона.
Лицензирование в сфере внешней торговли устанавливается в следующих случаях:
1) введение временных количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров;
2) реализация разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц,
государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений;
3) предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных
видов товаров;
4) выполнение Российской Федерацией международных обязательств.
Для защиты экономических интересов российских производителей товаров могут
вводиться специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры при импорте товаров.
Специальные защитные меры – меры по ограничению возросшего импорта на таможенную территорию Российской Федерации, которые приводятся посредством введения импортной квоты или специальной пошлины. Они могут быть применены к товару в том случае, если импорт данного товара на таможенную территорию
осуществляется в таких возросших количествах и на таких условиях, что это причиняет
серьезный ущерб или создает угрозу причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики.
Антидемпинговые меры – меры по противодействию демпинговому импорту, которые применяются по решению правительства Российской Федерации посредством
введения антидемпинговой пошлины. Антидемпинговая мера может быть применена к
товару, являющемуся предметом демпингового импорта, в случае, если импорт такого
товара создает угрозу причинения или причиняет материальный ущерб отрасли российской экономики. При этом товар является предметом демпингового импорта, если
экспортная цена данного товара ниже сопоставимой цены аналогичного товара, складывающейся при обычном ходе торговли аналогичным товаром на рынке иностранного
государства, из которого экспортируется данный товар.
Компенсационные меры – меры по нейтрализации воздействия специфической
субсидии иностранного государства на отрасль российской экономики, применяемые
посредством введения компенсационной пошлины. Компенсационная мера может быть
применена к импортированному товару, при производстве, экспорте или транспортировке которого использовалась специфическая субсидия иностранного государства, если импорт такого товара создает угрозу причинения или причиняет материальный
ущерб отрасли российской экономики.
В целях защиты внешнего финансового положения и поддержания равновесия
платежного баланса правительство Российской Федерации может принять решение о
введении мер ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной
собственностью. В исключительных случаях Российская Федерация может запретить
экспорт отдельных видов товаров на территорию РФ. Ввозимые на территорию РФ товары должны соответствовать техническим, фармакологическим, санитарным, ветеринарным, фитосанитарным и экологическим стандартам и требованиям, установленным
в РФ. Ввоз экологически опасной продукции подлежит специальному контролю в порядке, определяемом федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Запрещается ввоз на территорию РФ товаров, которые:
– не соответствуют стандартам и требованиям, установленным в РФ;
– не имеют сертификата, маркировки или знака соответствия в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами РФ;
– запрещены к использованию как опасные потребительские товары;
– имеют дефекты, представляющие опасность для потребителей.
Указанные товары должны быть вывезены обратно или уничтожены на основании
акта, составленного независимыми экспертами Торгово-промышленной палаты РФ.
Помимо указанных обстоятельств, Российская Федерация может ограничивать как экспорт, так и импорт в силу участия в международных санкциях против ряда государств.
Экспортный контроль применяется в отношении вооружений, военной техники и
товаров двойного назначения, а также соблюдения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового уничтожения и иных
наиболее опасных видов оружия и технологий их создания.
Перечень подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники,
отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической
информации и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании
оружия массового уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия, определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами
президента Российской Федерации по представлению правительства страны.
Государственная монополия может быть введена на экспорт отдельных видов товаров, имеющих особое значение для государства. Государство заинтересовано в развитии внешнеторговой деятельности. В этих целях правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей
компетенции проводят мероприятия, включая необходимое их финансирование, которые содействуют развитию внешней торговли, в том числе обеспечивают:
– кредитование участников внешнеторговой деятельности;
– функционирование систем гарантий и страхования экспортных кредитов;
– организацию торговых выставок и ярмарок, специализированных симпозиумов, конференций и участие в них;
– проведение кампаний (в том числе рекламных) по продвижению российских
товаров, услуг, интеллектуальной собственности на мировые рынки.
ВТО как надгосударственный институт регулирования национальной экономики
В современном мире государственное регулирование национальной экономики
осуществляется в рамках общемировых надгосударственных регулирующих институтов.
В настоящее время глобальное регулирующее воздействие на национальную экономику
оказывает Всемирная торговая организация.
Всемирная торговая организация (ВТО) – международная организация, главной
целью которой является развитие и либерализация мировой торговли через установление единых стандартов для мировой торговли, обязательных для всех стран, присоединившихся к ВТО.
Данная организация, ее документы существенно влияют на таможенное дело во
всем мире. ВТО была создана 1 января 1995 г. Она стала продолжателем ГАТТ – Генерального соглашения по тарифам и торговле, действовавшего в 1947–1995 гг. ГАТТ
имело те же цели, что и нынешняя ВТО: установление единого торгового порядка и
сдерживание отдельных государств от таких односторонних действий в мировой торговле, которые идут вразрез с правилами торговли, признаваемыми большинством
стран, и препятствуют развитию мировой торговли.
Главными принципами ВТО, вокруг которых идет объединение государствучастников, являются:
– недискриминация;
– свободный доступ на рынок.
Принцип недискриминации означает, что страны-участницы ВТО при осуществле-
нии внешней торговли должны одинаково относиться ко всем другим участникам торговых отношений – членам ВТО. Запрещается давать приоритет в торговле одним
странам и создавать препятствия другим.
Принцип свободного доступа на рынок означает, что страны-участницы ВТО не
должны создавать искусственных препятствий доступу на свой рынок товаров других
стран (например, принимать неоправданно масштабные антидемпинговые, компенсационные и иные защитные меры).
Все страны-члены ВТО принимают обязательства по выполнению основных соглашений и юридических документов, объединенных термином «Многосторонние торговые соглашения». Таким образом, с правовой точки зрения система ВТО представляет собой своеобразный многосторонний контракт (пакет соглашений), нормами и
правилами которого регулируется примерно 97% всей мировой торговли товарами и
услугами.
Основными многосторонними торговыми соглашениями являются:
– Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1947 г., Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1994 г. – определяют основы режима торговли товарами, права и обязательства членов ВТО в этой сфере;
– Соглашение по сельскому хозяйству – определяет особенности регулирования торговли сельскохозяйственными товарами и механизмы применения мер государственной поддержки производства и торговли в этом секторе;
– Соглашение по текстильным изделиям и одежде – определяет особенности
регулирования торговли текстилем и одеждой;
– Соглашение по соблюдению санитарных и фитосанитарных норм – определяет условия применения мер санитарного и фитосанитарного контроля;
– Соглашение по техническим барьерам в торговле – определяет условия применения стандартов, технических регламентов, процедур сертификации;
– Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей, – содержит
ограничения применения мер, поощряющих потребление отечественных товаров в связи с капиталовложением;
– Соглашение по предотгрузочной инспекции – определяет условия проведения
предотгрузочных инспекций;
– Соглашение по правилам происхождения – определяет принципы происхождения товаров;
– Соглашение по процедуре импортного лицензирования – устанавливает процедуры и формы лицензирования импорта;
– Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам – определяет условия и
процедуры применения субсидий и мер, направленных на борьбу с субсидированием;
– Соглашение по защитным мерам – определяет условия и процедуры применения мер для противодействия растущему импорту;
– Соглашение по применению ст. 6 ГАТТ (антидемпинг) – определяет условия
и процедуры применения мер для противодействия демпингу;
– Соглашение по применению ст. 7 ГАТТ (таможенная оценка товаров) – определяет правила оценки таможенной стоимости товаров;
– Генеральное соглашение по торговле услугами – определяет основы режима
торговли услугами, права и обязательства членов ВТО в этой сфере;
– Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности – определяет права и обязательства членов ВТО в области защиты интеллектуальной собственности;
– Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров,
– устанавливает условия и процедуры разрешения споров между членами ВТО в связи
с выполнением ими обязательств по всем соглашениям ВТО.
Помимо основных соглашений страны-участницы ВТО могут подписывать плюрилатеральные соглашения, т. е. такие соглашения, которые имеют силу только для
стран, которые их подписали, и необязательны для всех участников ВТО (например,
различные отраслевые соглашения, такие как соглашения в области гражданской авиации, государственных закупок сельхозпродукции, торговли химическими веществами и
т. д.).
На 1 января 2005 г. членами ВТО являлись 147 государств (не считая государственные союзы и государственные образования). Членами ВТО, например, являются как
США и развитые европейские государства, так и многие развивающиеся страны Африки и Азии. Членами ВТО являются также и некоторые социалистические страны, такие
как Китай (КНР) и Куба.
Преимущества и недостатки торговой системы ВТО. Членство в ВТО дает ряд
очевидных преимуществ как для страны в целом, ее отдельных граждан, так и для мирового сообщества.
Преимущества членства в ВТО выражаются в выгодах:
– для экономики в целом;
– потребителей;
– политических;
– для международного сообщества.
Выгоды членства в ВТО для экономики заключаются в повышении доходов, занятости, эффективности внешнеэкономической деятельности. Выгоды членства страны в
ВТО для потребителей заключаются прежде всего в следующих факторах:
– понижении стоимости жизни: за счет понижения торговых барьеров и, как
следствие, понижения цен на товары и услуги;
– появлении более широкого выбора товаров и услуг, который обеспечивается
тем, что к национальным товарам и услугам добавляется большое количество качественных импортных товаров и услуг, а также тем, что приток импорта вызывает необходимость для отечественных товаропроизводителей модернизировать свое производство.
Важнейшими политическими выгодами членства в ВТО являются борьба с коррупцией и защита от лоббирования. В основе борьбы с коррупцией лежат принципы
прозрачности в торговых отношениях между странами ВТО и недискриминации. Чем
меньше возможности вводить импортные квоты и чем больше международный контроль,
тем меньше остается чиновникам возможностей для коррупции. Присоединение к ВТО с
едиными торговыми стандартами значительно ослабляет возможности национальных
лоббистских групп различных отраслей экономики влиять на правительство страны,
взявшей на себя международные торговые обязательства. Преимущества в области международного сотрудничества заключаются в обеспечении равных возможностей для
стран-участниц ВТО, эффективном механизме разрешения споров, укреплении международного сотрудничества.
Укреплению международной стабильности и международного сотрудничества
способствует усиление экономической взаимозависимости стран друг от друга, превращение их в единый экономический организм. Сильная экономическая взаимосвязанность
государств и эффективный механизм разрешения споров и сглаживания противоречий
практически исключают войны между такими странами (пример: страны Западной Европы в настоящее время настолько интегрированы между собой, что делает ненужными
войны между ними).
В настоящее время в ряде стран, которые не являются членами ВТО, в отношении
данной организации существует ряд стереотипов, которые считаются недостатками
ВТО. Наиболее распространенными из них являются следующие:
– ВТО диктует государственную политику правительствам стран-членов ВТО;
– членство в ВТО ведет к потере суверенитета участников;
– участие в ВТО – это полная либерализация доступа на рынок и свободная
торговля любой ценой;
– преследование коммерческих интересов в ВТО становится более приоритетной задачей, чем развитие;
– коммерческие интересы в ВТО более приоритетны, чем защита окружающей
среды;
–
ВТО лишает людей работы и увеличивает разрыв между богатыми и бедны-
–
–
маленькие страны в ВТО бессильны;
у более слабых стран нет выбора – они вынуждены присоединяться к ВТО.
ми;
Проблемы вступления России в ВТО
Россия с 1993 г. является претендентом на вступление в эту международную организацию. Процесс вступления России в ГАТТ/ВТО продолжается уже более 10 лет.
Это достаточно долгий срок – для большинства стран срок вступления в ВТО длился
примерно вдвое меньше. И в то же время длительность данного процесса объяснима
ввиду следующих обстоятельств:
– на протяжении многих десятилетий Россия имела принципиально иную экономическую систему, которую сложнее привести к стандартам ВТО, чем экономику других
стран;
– экономика России слишком многофункциональна в отличие от экономик ряда
небольших стран, которые специализируются на производстве и торговле отдельных
видов товаров. Россия производит почти все, что продается на мировом рынке, и ей необходимо больше времени на то, чтобы достигнуть соглашений с ВТО по каждой из
ключевых отраслей;
– вступление России в ВТО с ее колоссальным рынком, производственными и
коммерческими возможностями, природными ресурсами может значительно повлиять
на экономику других стран, а также на деятельность ВТО в целом. Поэтому ВТО и
страны, входящие в данную организацию, желают согласования максимального количества вопросов, вызванных вступлением России в ВТО.
Несмотря на свою длительность, процесс вступления России в ВТО идет к своему
завершению. За эти годы российской делегацией было представлено в Секретариат
ВТО около 200 аналитических документов, более 1000 законодательных и нормативных актов на английском языке. В настоящее время идут переговоры по следующим
основным блокам вопросов:
– доступ на рынок товаров, основным предметом которых является определение максимального уровня ставок ввозных таможенных пошлин; Россия получит право
применять их после присоединения к ВТО;
– сельскохозяйственная проблематика, которая помимо тарифного аспекта
включает обсуждение объемов внутренней поддержки аграрного сектора и размеров
экспортных субсидий;
– доступ на рынок услуг, цель которых – согласование условий доступа иностранных поставщиков услуг на российский рынок. В марте 2003 г. правительством РФ
была утверждена в качестве основы для переговоров третья редакция предложений по
доступу на рынок услуг;
– системные вопросы; их цель заключается в определении мер, которые Россия
должна будет предпринять в области законодательства и его правоприменения для выполнения своих обязательств как участницы ВТО.
Требования стран ВТО в этой сфере можно разделить на три части:
1) несоответствие российского законодательства и правоприменительной практики нормам и правилам ВТО. Основная озабоченность стран-членов ВТО касается ряда
положений действующего законодательства в области таможенного дела, а также излишних требований, предъявляемых к импортным товарам. Участники переговоров
требуют
безусловного выполнения положений ВТО в данных сферах;
2) применение Россией некоторых нетипичных для ВТО элементов регулирования
– льготы и др. (с 1 января 2005 г. начался процесс реализации политики замены льгот
денежными компенсациями);
3) запросы, явно выходящие за рамки обязательств ВТО (требования «ВТО+»),
такие как присоединение к необязательным соглашениям по правительственным закупкам и гражданской авиатехнике, унификация внутренних и внешних цен на энергоносители, отмена экспортных пошлин.
Основным законодательным барьером на пути вступления России в ВТО сегодня
является несоответствие требованиям ВТО:
– ряда тарифных нормативных актов;
– законодательства в области интеллектуальной собственности (одна из самых
острых проблем);
– законодательства в области сельского хозяйства.
Несмотря на сложность и длительность процесса вступления России в ВТО, членство России в ВТО может дать России множество экономических выгод. К важнейшим
из них относятся:
– получение лучших по сравнению с существующими и недискриминационных
условий для доступа российской продукции на иностранные рынки;
– доступ к международному механизму разрешения торговых споров;
– создание более благоприятного климата для иностранных инвестиций в результате приведения законодательной системы в соответствие с нормами ВТО;
– расширение возможностей для российских инвесторов в странах-членах ВТО,
в частности в банковской сфере;
– создание условий для повышения качества и конкурентоспособности отечественной продукции в результате увеличения потока иностранных товаров, услуг и инвестиций на российский рынок;
– участие в выработке правил международной торговли с учетом своих национальных интересов;
– улучшение имиджа России в мире как полноправной участницы международной торговли.
Ключевые термины: внешнеторговая деятельность; внешнеэкономическая политика;
экспорт; импорт; национальная безопасность; таможенно-тарифное регулирование;
нетарифное регулирование; государственная монополия; протекционизм; платежный
баланс; надгосударственный институт регулирования экономики; Всемирная торговая организация (ВТО); глобализация мирового хозяйства.
Контрольные вопросы
1. Какую роль в экономике страны играет экспортный сектор?
2. Каковы цели внешнеэкономической политики современной России?
3. В каком направлении необходимо улучшать структуру экспорта и импорта?
4. Назовите основные методы регулирования внешней торговли в России.
5. Каковы инструменты нетарифного регулирования?
6. Какие законодательные акты формируют базу государственного регулирования внешнеторговой деятельности?
7. Какая роль принадлежит ВТО в регулировании национальной экономики стран-участниц
ВТО?
8. В чем состоят преимущества и сложности вступления России в ВТО?
6.2. Государственное регулирование регионального развития
Предпосылки регулирования территориального развития.
Субъекты и объекты регулирования
Федерализм как форма государственного устройства в виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления страны с определенной
системой разделения власти существует во многих государствах. На сегодняшний день
в мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с населением около 2 млрд человек. Россия также является федеративным государством,
устройство которого определено Конституцией Российской Федерации.
Проблема соединения интересов государства и его территориальных частей существует в большинстве стран давно. Государствами выработаны некоторые общие принципы и конкретные механизмы результативных действий в этой области.
Однако если социально-экономическая политика страны в целом основывается на
более универсальных механизмах рыночной экономики, то государственное устройство
каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования регионального развития гораздо более индивидуальны. Государственное территориальное регулирование
является составной частью управления экономикой, отражающей пространственный
аспект процессов воспроизводства.
В современных условиях существуют два основных направления регионального
регулирования:
– государственное регулирование;
– местное самоуправление.
Регулирование территориального развития – это специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования
региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и
повышение уровня жизни населения.
Таким образом, регулирование территориального развития следует считать конструктивно-содержательным выражением государственной региональной политики.
Основная задача регулирования развития регионов и их систем в рыночной среде
– обеспечить условия для ориентации экономики на перестройку структуры и устойчивый рост производства, достижение социального и экологического благополучия и прогресса. Это означает реализацию важнейших требований экономических законов.
В свободной рыночной экономике территориальные пропорции и связи складываются только под воздействием инструментов рынка: товарного спроса и предложения,
цен, банковских процентных ставок и т. д. – в ходе конкуренции товаропроизводителей.
Совершенно иное положение наблюдается в современном мире. Вся мировая экономика обнаруживает четкую тенденцию к взаимодействию механизмов рыночного
саморегулирования и целенаправленно-планомерного развития. Это проявляется в планировании (регулировании) на уровне хозяйствующих субъектов (бизнес-планы) и финансово-бюджетном, программном и ином регулировании на уровне государства.
Переход к рыночной системе хозяйствования снизил роль государства в отраслевом управлении, однако в региональном разрезе она не только сохраняется, но и должна повышаться.
Региональная политика в России проводится на различных уровнях, как-то:
– государственная стратегия регионального развития;
– политика регионов (субъектов Федерации);
– локальная политика местного самоуправления.
Государственная стратегия вырабатывается на федеральном уровне и не является
обобщением политики регионов. Она ориентирована на приоритет общенациональных
интересов. Значение этого фактора усиливается тем, что региональная политика субъекта Федерации обычно акцентируется на интересах территории. Сущность государственной стратегии регионального развития заключается в деятельности, направленной
на согласование интересов государства, регионов, местного самоуправления, различных субъектов собственности, национально-территориальных общностей и всех граждан России.
С начала рыночных преобразований определяющей тенденцией выступает относительная экономическая самостоятельность регионов. С ней связаны эффективное использование их ресурсного потенциала, учет специфики интересов, однако это не означает обособленности регионов, их независимости от центра. Пропорции и ресурсы
экономики субъектов Федерации таковы, что ни один из них не способен существовать
в условиях полной хозяйственной обособленности, без участия в общероссийском территориальном разделении труда.
Региональное регулирование, способствующее эффективному социально-
экономическому развитию территорий и размещению производительных сил, имеет
для России особое значение.
Субъекты государственного регулирования территориального развития. Федеральный центр представлен как минимум тремя субъектами:
– федерацией республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных округов (реализует свои интересы через высшие законодательные органы и
через федеральные законы);
– Президентом Российской Федерации (издает указы);
– правительством РФ и его министерствами (принимают решения и выделяют
финансовые ресурсы).
Объект регулирования – это субъект Федерации.
Цели региональной политики
Набор целей в условиях отдельных стран в разные периоды неоднороден. В каждой стране существуют относительно процветающие и отсталые регионы, но есть основные, общие цели, за которые государство несет ответственность, осуществляя региональную политику.
Глобальной целью региональной политики является достижение более эффективного или более равномерного распределения экономической активности по территории
страны. Эта формулировка характеризует две стороны регионального социальноэкономического развития:
– экономическую эффективность, которая требует экономически рационального распределения производства в пространстве и использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния;
– социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или менее
равные возможности достижения желаемого благосостояния.
Иначе говоря, в общем случае региональная политика ориентирована на множество целей, но все они могут быть сведены в две простые модели:
1) модель эффективности – максимизация роста национальной экономики (имеется в виду оптимальное распределение ресурсов в пространстве);
2) модель равенства – снижение межрегиональных различий показателей доходов,
благосостояния и роста.
Обе цели региональной политики, как правило, противоречивы. Возникающий
конфликт между национальными целями (рост и эффективность) и региональными (равенство) разрешается следующим образом: на каждом конкретном историческом этапе
развития в каждой конкретной стране преобладает одна из указанных глобальных целей.
Глобальные цели региональной экономической политики являются слишком общими для того, чтобы служить принятию конкретных экономических решений, поэтому они могут быть конкретизированы и трансформированы в многоуровневую систему
целевых показателей. На самом верхнем уровне цели региональной политики совпадают с целями общенациональной политики, такими как рост, эффективность, равенство,
стабильность, качество жизни.
Следующий уровень целей содержит региональную эффективность, межрегиональную конвергенцию среднедушевых доходов, обеспечение минимальных стандартов общественных и социальных услуг всем гражданам независимо от того места, где
они живут.
На следующем уровне могут быть выделены такие цели, как максимизация определенных экономических индикаторов: занятости, ВРП или среднедушевых доходов.
Своя система целей, взаимосвязанная с целями более высокого и более низкого уровней, может быть построена для региона любого ранга.
В действительности соотношение целей экономического роста и межрегиональ-
ного равенства определяется этапом развития той или иной страны, а также складывающейся в ней социально-экономической ситуацией и общественными предпочтениями.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:
– сохранение целостности государства, обеспечение равенства граждан и народов России независимо от места их проживания;
– обеспечение сбалансированности эколого-экономического развития регионов,
обоснование и разработка принципов рационального природопользования и сохранение
среды обитания во всех регионах;
– улучшение среды жизнеобеспечения всех этнических групп;
– выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
– обеспечение геостратегических и геополитических интересов;
– становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Главные особенности регионального регулирования в России
Региональная политика в России учитывает следующие особенности, которые определяют специфические черты во взаимодействии Центра и регионов:
– Россия имеет самую большую в мире территорию и огромный многоресурсный экономический потенциал;
– Россия – многонациональная страна;
– существует резкая дифференциация в природно-климатических, экономических условиях, уровне жизни населения и др.;
– разные стартовые условиях регионов при переходе централизованной системы управления к рыночным отношениям хозяйствования.
Меры государственного воздействия на развитие регионов во многом определяются характерными особенностями регионального развития. Сегодня в России одна из
основных проблем – неснижающаяся региональная асимметрия. По характеру и темпам
развития регионы можно условно разделить на несколько типов. В их числе выделяются развитые (опорные) и проблемные регионы.
Государственная региональная политика в опорных регионах направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу,
прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими
технологиями.
Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирования наукоемких,
высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.
Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных
регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частнопредпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной помощи. Государство призвано
посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты могут стать здесь важнейшими рычагами
хозяйственно-предпринимательской активности.
Проблемные регионы различаются по характеру факторов, угнетающих развитие.
Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: депрессивные, отстающие, кризисные, а также регионы особого стратегического значения.
Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако из-за низкой конкурентоспособности
профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность
и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансовобюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным
расслоением. К этой категории территорий следует относить не только субъекты Федерации, но и конкретные части областей, краев или республик в составе России, что позволит оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не распространяя ее на
развитые центры субъектов Федерации.
Основной формой поддержки депрессивных регионов является концентрация уже
предусмотренных нормативно-законодательными актами методов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовке кадров с целью обеспечения доступа к действующим каналам финансовой
помощи.
Отстающие в экономическом отношении регионы характеризуются чрезмерно
низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалом по сравнению с основной массой регионов страны. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация усложняется политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами.
Основными путями решения этих проблем являются: осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные
секторы экономики посредством льготных кредитов и налогов. Для регионов с крайне
низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию
льготного режима бюджетных взаимоотношений. Слаборазвитые регионы требуют
усиления механизмов государственного регулирования экономики.
Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), решаются с помощью федеральных целевых программ. На
кризисные регионы распространяются меры, предпринимаемые в отношении депрессивных регионов.
Народное хозяйство России не может нормально развиваться без природных ресурсов Крайнего Севера. Здесь необходимо прежде всего решать проблемы структурной перестройки промышленности Севера в направлении ликвидации непрофильных,
убыточных и экологически «грязных» предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая совершенствование трансарктической навигации, а также необходимо создать благоприятные условия для коренных народностей Севера, переселить
избыточное население в районы, более благоприятные для проживания.
Особое геополитическое положение Дальнего Востока и Калининградской области предопределяет необходимость принятия специальных целевых федеральных программ социально-экономического развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с Центральной Россией, усиления их роли во внешнеэкономических
отношениях.
Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего СССР. Новое
приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными зарубежными территориями в экономическом, культурно-этническом и демографическом плане, поэтому необходимо посредством правовых и экономических инструментов поощрять стремление
приграничных районов к сотрудничеству с соседними областями республик бывшего
СССР.
Классификация методов регионального регулирования
Классификация методов регионального регулирования может быть выполнена по
следующим признакам:
– в зависимости от способа воздействия на агентов рынка;
– в зависимости от широты или комплексности охвата объекта регулирования.
В зависимости от способов воздействия на объект регулирования методы можно
разделить на экономические и административные.
Экономические методы оказывают стимулирующее или ограничивающее воздействие на производство и развитие проблемных регионов. Государственное регулирование регионального развития с помощью экономического механизма осуществляется на
различных уровнях управления: федеральном, региональном, межрегиональном и местном.
Федеральные органы должны прежде всего регулировать процессы организации
производства в экстремальных районах и в районах нового освоения, реализации крупных экологических и социальных программ, организации межрегиональных и межгосударственных экономических связей. Региональные органы управления должны уделять основное внимание использованию местных ресурсов, рационализации структуры
хозяйства, экологическим и социальным проблемам.
Экономические методы реализации региональной политики могут быть разделены на прямые и косвенные. При использовании прямых методов регулирования субъект
управления непосредственно воздействует на объект управления. Прямые методы реализуются посредством принятия законодательных актов, которые осуществляют регулирование государственной собственности, управление предприятиями государственного сектора, целевое финансирование, субсидии, государственные закупки.
При использовании косвенных методов такое воздействие осуществляется опосредованно, через экономическую среду, в которой функционирует объект. Косвенные
инструменты можно разделить на финансово-экономические и социальнополитические.
К финансово-экономическим инструментам относятся: фискальная, денежная,
внешнеэкономическая, инвестиционная политика, а также политика регулирования доходов. Социально-политические инструменты – это социальные программы развития,
обеспечение эффективной занятости, социальная защита населения, политика в сфере
образования, культуры, здравоохранения.
Административные методы включают систему административных запретов.
В зависимости от территориальной широты или комплексности охвата объекта
регулирования можно выделить:
– комплексный системный метод государственного регулирования (государственные региональные программы);
– системы льгот на компактной территории (специальные экономические зоны).
Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических
условий их решения, сложившихся в данный момент в регионах России.
Все многообразие экономических и административных методов регулирования
экономического развития можно разделить на две основные группы:
– методы ограничительного воздействия на распространение отрицательных
эффектов;
– поощрительные методы.
Основное воздействие государства на региональную экономику осуществляется в
рамках:
– бюджетного федерализма;
– применения регионального целевого программирования;
– государственной селективной поддержки регионов.
Бюджетный федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в
области финансов, в форме образования и расходования средств.
Бюджетный федерализм реализуется механизмом установления и регулирования
федеративных отношений на базе бюджетно-налоговых связей. Сущность бюджетно-
го федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных
органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов). Цель бюджетного федерализма – компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития.
Элементом бюджетного федерализма является перераспределение финансовых
ресурсов между органами власти различных уровней. Перераспределение по вертикали
обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами
органов власти различных уровней. Причина дисбалансов состоит в том, что доходы,
закрепленные за каждым уровнем, не могут полностью соответствовать необходимым
расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных
взаимоотношений в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами Федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из
Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).
Селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной
поддержки отдельных регионов.
Под селективной поддержкой понимаются специально организуемые органами
государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:
– стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по
объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;
– активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения
отдельных регионов (направленная миграция);
– создавать условия для возникновения и функционирования государственно
значимых потенциальных «точек роста»;
– обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных
функций;
– формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения;
– оперативно реагировать на образование зон бедствий.
В международной практике объектами селективной государственной поддержки
являются проблемные регионы. В большинстве стран в качестве объектов селективной
поддержки выделяются по крайней мере три типа регионов:
– депрессивные промышленные регионы;
– депрессивные аграрные регионы;
– перенаселенные городские ареалы.
В России объектами селективной поддержки являются депрессивные районы,
районы нового освоения, слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т. д.
В настоящее время эффективность селективной региональной политики зависит
от следующих обстоятельств:
– наличия четких критериев выбора регионов, которые являются объектами государственной поддержки;
– дифференциации объемов предоставляемой регионам государственной поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;
– выбора приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование
которых должна направляться государственная поддержка;
– выбора источника средств стимулирования регионального развития.
В дореформенной практике проведения региональной политики в России и бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы нового
освоения, депрессивные промышленные и слаборазвитые районы.
В реформенный период на первый план с точки зрения необходимости селективной государственной поддержки вышли слаборазвитые регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные структурным кризисом, обусловленным
переходным состоянием экономики.
В условиях кризисной российской экономики к числу проблемных можно отнести
практически все регионы, поскольку во всех наблюдается спад производства, рост безработицы, т. е. традиционные условия и стимулы развития не действуют. Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы, являющиеся ее объектами,
должны отличаться особой остротой проблем и поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. В зависимости от выбора определяется и набор инструментов региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.
Конкретная государственная поддержка регионов осуществляется преимущественно в следующих формах:
– региональные программы;
– бюджетные инвестиции, выделяемые отдельным регионам в соответствии со
специальными правительственными решениями;
– передача собственности регионам, которая осуществляется в форме передачи
объектов социальной инфраструктуры либо в виде контрольных пакетов акций предприятий, находящихся на территории региона;
– федеральное содействие занятости в рамках федеральных целевых программ
занятости, которое выражается в индивидуальном подходе к отдельным регионам с
наиболее острой ситуацией на рынке труда;
– коммерческие кредиты регионам под федеральные гарантии, которые предоставляются для авансирования текущих расходов бюджетов субъектов Федерации для
обеспечения социальных гарантий населению за счет будущих доходов федерального
бюджета;
– поддержка регионов по отраслевым каналам;
– поддержка северных территорий;
– установление особых организационно-правовых режимов;
– прецедентные виды поддержки отдельных регионов.
Поддержка регионов через отраслевые каналы осуществляется путем предоставления финансовой помощи либо льгот различного рода предприятиям и организациям
отрасли, находящимся на территории региона. Основная часть поддержки, направляемой по отраслевым каналам, приходится на три сектора: угольную промышленность,
предприятия военно-промышленного комплекса и предприятия аграрного сектора.
Поддержка северных регионов является экономической необходимостью, поскольку размещение в этих районах промышленных объектов было осуществлено по
критериям государственной целесообразности. Инфраструктура городов и поселков без
государственной федеральной поддержки сохраниться не может.
Установление особых организационно-правовых режимов чаще всего осуществляется в следующих формах:
– территория особой функциональной или проблемной ориентации (закрытые
административно-территориальные образования (ЗАТО), районы проживания малочисленных народов, особо охраняемые природные территории и т. п.);
– территория с особыми режимами хозяйствования и внешнеэкономической
деятельности (особые экономические зоны, технопарки и т. п.);
– территория с особыми организационно-правовыми режимами, устанавливаемыми в связи с чрезвычайными ситуациями.
Прецедентные виды государственной поддержки регионов осуществляются путем
принятия специальных территориально-ориентированных президентских и правительственных решений, которые устанавливают на территории отдельных субъектов России
условия хозяйствования, отличные от общенациональных.
Инструменты региональной политики
Многообразие инструментов регулирования регионального развития можно объединить в две группы:
– средства макроэкономической политики;
– средства микроэкономической политики.
Из средств макроэкономического регулирования можно выделить три набора инструментов реализации целей государственной политики (рис. 6.3).
Общенациональные
Общенациональные инструменты:
– прямое воздействие через государственный сектор
– единая денежно-кредитная политика
– единая налогово-бюджетная политика
– единая политика доходов
Региональные
Приведение в действие региональных факторов, способствующих:
– территориальной интеграции
– функциональной интеграции
Вариативные
Специфические инструменты,
учитывающие региональные особенности экономического развития
конкретных территорий
Рис. 6.3. Набор инструментов макроэкономического регулирования
Первый блок (общегосударственный) включает общенациональные инструменты
макроэкономического регулирования, которые объединяют методы прямого государственного воздействия через государственный сектор экономики, а также методы косвенного государственного регулирования (единая денежно-кредитная политика, единая
налогово-бюджетная политика, единая политика доходов).
Второй блок (региональный) включает приведение в действие региональных факторов макроэкономического равновесия. Они представляют собой действия, способствующие функциональной и территориальной интеграции национальной экономики.
Третий блок (вариативный) – это специфические инструменты регионального
воздействия на экономику, учитывающие региональные особенности экономического
развития конкретной территории. Это дифференцированный набор мероприятий региональных органов власти, способствующих достижению макроэкономического равновесия.
Средства микроэкономической политики определяются в зависимости от выбора:
– объекта воздействия (труд или капитал);
– направлений воздействия (внутренняя или внешняя перестройка условий деятельности).
К средствам микроэкономический политики относятся:
– политика воздействия на труд (переориентация труда на месте, пространственное перемещение, повышение эффективности рынков труда);
– политика воздействия на капитал (налоги и субсидии, повышение эффективности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами, административный контроль за деятельностью предприятий).
Целью микроэкономической политики является воздействие на локационные решения фирм и домашних хозяйств, т. е. стимулирование труда и капитала к перемещению в те регионы, которые субъекты региональной политики считают наиболее предпочтительными. Микроэкономические инструменты используются для прямого
влияния на предложение товаров на локальных рынках.
Координация Центра и регионов в выборе инструментария макроэкономического
регулирования. Прежде всего центральные органы власти в соответствии со стратегической целью осуществляют косвенное государственное регулирование посредством денежно-кредитной и налогово-бюджетной систем. Проведение денежно-кредитного регулирования является безусловной прерогативой Центрального банка. Он через
основные рычаги (учетную ставку, норму обязательного резервирования, систему открытого рынка, валютный курс) определяет господствующее направление монетарной
политики: денежно-кредитную экспансию или денежно-кредитную рестрикцию. Под
влиянием этого на финансовом рынке формируются оптовые процентные ставки: ставка рефинансирования, процентные ставки рынков ГКО, МБК, а затем и розничные процентные ставки.
Регионы влияют на проведение монетарной политики косвенно, посредством
стимулирования развития системы кредитных учреждений. Это, в свою очередь, определяет поведение региональных коммерческих банков (фактическая норма резервирования), а также экономическое поведение населения в денежном секторе (степень
предпочтения наличности депозитам).
В отличие от денежно-кредитной налогово-бюджетная политика является рычагом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти. Поэтому
целесообразна региональная дифференциация налоговой политики и политики расходов. В связи с этим необходима наибольшая координация Центра и регионов в проведении фискального регулирования. В условиях бюджетного федерализма это предполагает концептуальное решение ряда проблем, а именно:
– по каким принципам целесообразно разделить расходы между Центром и
регионом;
– каков должен быть порядок закрепления источников доходов между различными уровнями бюджетной системы;
– по каким критериям необходимо осуществить перераспределение средств
между бюджетами разных уровней.
Регионы имеют также рычаги селективного воздействия на территориальную экономику, а через нее – на макроэкономическое состояние национальной экономики. К
ним прежде всего относятся:
– антимонопольная политика по отношению к предприятиям-монополистам,
сосредоточенным на данной территории;
– стимулирование внутреннего регионального развития в результате прямого
регулирования через государственный сектор, содействия малому предпринимательству, поощрения сектора услуг, создания специальных зон;
– методы стимулирования занятости и привлечения капитала;
– торговая политика, которая предполагает территориальную дифференциацию
тарифов и другие инструменты контроля.
Эти методы активно влияют на динамику реального сектора национальной экономики, воздействуя на уровень совокупного спроса и совокупного предложения, а
также на состояние рынка труда, а через них – на макроэкономическое равновесие в
целом.
Инструменты долгосрочного регулирования. В долгосрочном периоде объем про-
изводства в стране определяется производственными возможностями экономики, т. е.
зависит от факторов производства (труда и капитала), а также используемой технологии.
Субъекты государственного регулирования обладают большим набором методов, с помощью которых можно расширить производственные возможности экономики. К ним
относятся:
– увеличение запаса капитала, главным образом путем стимулирования частных и государственных сбережений;
– повышение образовательного уровня рабочей силы;
– активизация внедрения достижений научно-технического прогресса и передовой технологии, которые приводят к более эффективному использованию труда и капитала;
– структурная политика, в ходе которой идет формирование отраслевой структуры экономики в соответствии с экономическими потребностями и возможностями
научно-технического прогресса.
Различные властные структуры имеют возможность сообразно полномочиям участвовать в долгосрочном регулировании. Динамика объема национальных сбережений
в экономике в значительной мере зависит от факторов, многие из которых определяются макроэкономическими условиями – это уверенность населения и фирм в будущем,
инфляционные ожидания населения, степень надежности финансовых рынков, способность финансовых рынков эффективно превращать сбережения в инвестиции и пр.
Напротив, структурная политика более локализована территориально вследствие
значительного пространственного рассредоточения труда и капитала. Поэтому разработка
и внедрение новой техники и технологии, повышение образовательного уровня и переквалификация рабочей силы – это задачи, решение которых перенесено на региональный уровень.
Ключевые термины: регулирование территориального развития; государственная
региональная политика; экономическая политика субъектов Федерации; региональная асимметрия; проблемные регионы; селективная поддержка; инструменты
региональной политики.
Контрольные вопросы
1. В чем заключается основная задача государственного регулирования территориального развития в рыночной экономике?
2. Как согласуются цели региональной политики, осуществляемой на разных уровнях власти в
Российской Федерации?
3. Какие особенности необходимо учитывать при государственном регулировании территориального развития в России?
4. Каковы основные методы регионального регулирования?
5. Какие признаки могут быть приняты в основу классификации инструментов регулирования?
6. Какое значение при выборе инструментов регулирования оказывает асимметрия регионального развития?
7. Назовите инструменты макроэкономического регулирования на уровне регионов.
8. Какие формы селективной поддержки регионов наиболее перспективны в переходный период
в России?
9. Какие инструменты государственного регулирования территориального развития более соответствуют рыночным подходам?
6.3. Государственное регулирование природопользования
Принципы рационального природопользования
Невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие общества за счет
разрушения природной среды и истощения природных ресурсов, так же как невозможно сохранить необходимое качество окружающей среды без сильной экономики.
Существует тесная взаимосвязь между общим экономическим ростом и изменениями, происходящими в окружающей среде. В этой связи рассмотрение вопросов общественного развития без учета экологических факторов, закономерностей, регулирующих взаимосвязи общества с природой, может привести к нежелательным
экономическим
и социальным последствиям.
Основными принципами в области государственного регулирования окружающей
среды являются:
– приоритет охраны жизни и здоровья человека;
– научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов
общества;
– рациональное использование природных ресурсов;
– соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей
среды и ответственность за экологические правонарушения;
– гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении экологических проблем;
– международное сотрудничество в решении экологических проблем.
Перечисленные принципы определяются международным и национальным законодательством в области охраны окружающей среды, требованиями экологизации экономики и направлены на разработку экономического механизма обеспечения экологически устойчивого развития.
Устойчивое развитие общества и сохранение потенциала природной среды
Понятие «устойчивое развитие» возникло тогда, когда в XX в. человечество пришло к столкновению с биосферой, что привело к быстрым глобальным изменениям во
всех средах и практическому прекращению восстановления возобновимых ресурсов
(воздуха, воды, почв, растительного и животного мира) в прежнем виде. В результате
возникла необходимость пересмотра стратегии развития цивилизации.
Во второй половине XX в. обсуждение проблемы экологического кризиса вышло
за рамки научных дискуссий. Попытка решения этой проблемы стала элементом внутренней и внешней политики государств.
Попытки найти пути выхода из кризиса, определить перспективы развития человечества привели к созданию в 1983 г. при ООН Международной комиссии по окружающей среде и развитию (во главе с премьер-министром Норвегии г-жой Гру Харлем
Брундтланд). Перед Комиссией была поставлена задача: сформировать «глобальную
программу изменений». Для этой программы Комиссия предложила название «устойчивое развитие».
В дальнейшем этот термин был закреплен на второй Всемирной конференции
ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), где 179 государств,
включая Россию, приняли Декларацию по окружающей среде и развитию.
В соответствии с основными идеями устойчивого развития была предпринята попытка разработать конкретную программу действий («Повестка дня на XXI век»). Обсуждение причин масштабных изменений в природе (истощение озонового слоя, нарастание «тепличного эффекта» и грозящее потепление климата, сведение лесов и
истощение почв, разрушение экосистем в результате загрязнения окружающей среды
токсичными химическими и радиоактивными веществами, быстрое сокращение биоло-
гического разнообразия и т. д.) выявило их жесткую связь с характером современного
развития цивилизации – развития за счет и в ущерб природе. Без должного учета опасности нарушения рационального баланса основных составляющих, которые определяют прогресс: экономики, экологии, социального положения людей и их духовного мира, – человечеству грозит глобальный экологический кризис.
Один из основополагающих выводов конференции состоял в том, что повторение развивающимися странами (3/4 населения мира) пути развития небольшого числа
стран, достигших высокого уровня благосостояния, невозможно – планета Земля
этого не выдержит.
При открытии конференции, в частности, говорилось: «Процессы экономического
роста, которые порождают беспрецедентный уровень благополучия и мощи богатого
меньшинства, ведут одновременно к рискам и дисбалансам, в одинаковой мере угрожающим и богатым, и бедным. Такая модель развития и соответствующий ей характер
производства и потребления не являются устойчивыми для богатых и не могут быть
повторены бедными. Следование по этому пути может привести нашу цивилизацию к
краху».
Этот вывод можно проиллюстрировать следующим образом. На долю 20% наиболее богатой части населения планеты приходится 83% мирового дохода, а на долю остальных 80% населения – 17%, причем на долю 20% беднейшей части населения мира
–
всего
1,4%. Разрыв между 20% наиболее богатых и 20% беднейших непрерывно растет (в 1960
г. – 30 : 1, в 1990 г. – 60 : 1, к концу 2000 г. – 100 : 1).
Чтобы устранить отмеченный диспаритет путем быстрого экономического подъема 4/5 мира до уровня богатой части населения мира, надо (если оставить доход богатой части на том же уровне) увеличить доход 4/5 населения планеты в 20 раз. Нынешний разрыв в уровне потребления ресурсов можно показать на примере США и Индии.
Отношение
к потреблению природных ресурсов различается в десятки и сотни раз: алюминия – 34,
меди – 45, фосфатов – 58, нефти – 43, природного газа – 184, между тем как численность населения Индии в 6 раз выше, чем в США. Таким образом, преодоление указанного разрыва при существующих технологиях потребует огромного роста потребления
ресурсов планеты, которые по многим видам и так уже истощены. Решение глобальной проблемы требует новой стратегии развития цивилизации, которая была обозначена термином «sustainable development» – «устойчивое развитие». Рассматриваемое понятие было введено для изучения отношений человека, общества и
природы.
Современная концепция устойчивого развития в общем виде рассматривает не
только возможности роста благосостояния общества со временем (как традиционные
концепции экономического роста), но также условия и источники, из которых складывается благосостояние.
Понятие устойчивого развития используется применительно:
– к биосфере как регулятору состояния окружающей среды;
– экономике как дестабилизатору среды при высоких темпах экономического
роста или, напротив, кризисах;
– сфере взаимодействия общества и природы на всех территориальных уровнях.
Понятие «устойчивое развитие» можно ограничить тремя условиями, к которым
относятся:
– поддержание постоянного запаса ресурсов во времени относительно численности населения на Земле;
– поиск заменителей невозобновимых и исчерпаемых ресурсов и сбережение
части дохода на плату за депрессивность;
– долгосрочные обязательства общества по комплексному управлению гло-
бальной экосистемой.
Контроль за достижением целей устойчивого развития, управление этим процессом, оценка эффективности используемых средств и уровня достижения поставленных
целей требуют разработки соответствующих критериев и показателей – индикаторов
устойчивого развития.
Проблемой разработки индикаторов устойчивого развития занимаются Департамент политической координации и устойчивого развития ООН, Комиссия объединенных наций по устойчивому развитию, Научный комитет по проблемам окружающей
среды (SCOPE), осуществляющий проект по индикаторам устойчивого развития. Эта
проблема рассматривается на различных международных конференциях и семинарах.
Разработка индикаторов устойчивого развития еще далека от решения, однако
уже предложены проекты индикаторов для систем разных масштабов: глобального, регионального, национального, локального, отраслевого, даже для отдельных населенных
пунктов и предприятий. На международном уровне в настоящее время разработан проект
из 134 индикаторов устойчивого развития. Это множество разделено на следующие основные группы:
– индикаторы социальных аспектов устойчивого развития;
– индикаторы экономических аспектов устойчивого развития;
– индикаторы экологических аспектов устойчивого развития (включая характеристики воды, земли, атмосферы, других природных ресурсов и отходов);
– индикаторы институциональных аспектов устойчивого развития (программирование и планирование политики, научные разработки, международные правовые инструменты, информационное обеспечение, усиление роли основных групп населения).
В России проблема устойчивого развития воспринимается широко и в то же время
неоднозначно. В феврале 1994 г. вышел Указ Президента «Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (от 4 февраля 1994 г. № 236). В нем даются принципиальные ориентиры рационального природопользования в России на конец XX – начало
XXI вв. Отмечается, что в целях обеспечения экологически безопасного устойчивого
развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных
отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.
Основными направлениями деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития являются:
– экологически обоснованное размещение производительных сил;
– экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта
и коммунального хозяйства;
– экологически безопасное развитие сельского хозяйства;
– неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;
– рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;
– расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;
– совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Попыткой их конкретизации явилась «Концепция перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития» (указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440
«О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»). В данном
документе отражены идеи К.Э. Циолковского о Земле как колыбели человечества и концепция
В.И. Вернадского о ноосфере как будущем состоянии земной оболочки.
Для России с учетом ее особенностей основные принципы устойчивого развития
формулируются следующим образом:
– каждый человек имеет право на здоровую и деятельную жизнь в гармонии с
природой, на жизнь в экологически чистой и благоприятной для него окружающей среде;
– социально-экономическое развитие должно быть направлено на улучшение
качества жизни людей и естественных условий их жизнедеятельности при сохранении
воспроизводственного потенциала природного комплекса страны;
– сохранение окружающей природной среды должно составлять неотъемлемую
часть процесса устойчивого развития; в одно целое должны быть соединены экономическое развитие, социальная справедливость и экологическая безопасность;
– экологобезопасное хозяйствование должно базироваться на усилении взаимосвязи экономики и экологии;
– ведение хозяйственной деятельности должно осуществляться совместно с отказом от проектов, способных нанести невосполнимый ущерб окружающей среде;
– демографическая политика должна строиться путем формирования у населения сознательного отношения к планированию семьи и регулирования на основе численности населения;
– важным условием перехода общества к устойчивому развитию является искоренение бедности и предотвращение больших различий в уровне жизни;
– использование разнообразия форм собственности и механизма рыночных отношений должно быть ориентировано на гармонизацию социальных отношений при
обеспечении общественной безопасности;
– в перспективе по мере реализации идей устойчивого развития должно возрастать
значение вопросов рационализации масштабов и структуры личного потребления населения;
– необходимо сохранить для всех народов и этносов, проживающих в Российской Федерации, их культуру, традиций, среду обитания;
– переход к устойчивому развитию должен осуществляться на основе международного сотрудничества и глобального партнерства и быть подкреплен принятием соответствующих международных соглашений и иных правовых актов большинством государств;
– суверенные права каждого государства на разработку собственных природных ресурсов должны реализовываться без ущерба экосистемам за пределами государственных границ;
– в международном праве важно признание принципа дифференцированной ответственности государств за нарушение глобальных экосистем;
– необходимы обеспечение свободного доступа к экологической информации,
создание соответствующей базы данных с использованием в этих целях глобальных и
национальных коммуникаций, других средств информатики;
– в ходе развития законодательной базы следует учитывать экологические последствия предполагаемых действий, исходить из необходимости повышения ответственности за экологические правонарушения, обеспечивать компенсации лицам, пострадавшим от загрязнения окружающей среды;
– экологизация сознания и мировоззрения человека, переориентация системы
воспитания и образования на принципы устойчивого развития должны способствовать
выдвижению интеллектуально-духовных ценностей на приоритетное место по отношению к материально-вещественным ценностям;
– ведущая роль в создании условий, обеспечивающих реализацию задач и целей
устойчивого развития, должна принадлежать государству как гаранту обеспечения экономического развития, социальной справедливости и охраны окружающей природной
среды;
– ведение хозяйственной деятельности должно быть ориентировано преимущественно на уже освоенных территориях и на постепенный отказ от хозяйственного использования новых территорий.
Изложенные принципы отражают социоприродную сущность устойчивого развития (включая экологические, экономические и социальные императивы). Они соединены
в единую социоприродную систему развития экологических, экономических и социальных характеристик без выдвижения на приоритетное место сугубо экономических параметров, как это происходит в современной парадигме неустойчивого развития. Отторжение «экономического детерминизма» и ориентация на системный социоприродный
подход потребуют серьезных мировоззренческих трансформаций. В принципах устойчивого развития совершенно очевидны отказ от целей и приоритетов потребительского индустриального общества.
Необходимость изменения стратегии существования и развития цивилизации
должны обеспечиваться без количественного роста многих традиционных параметров, и
прежде всего дальнейшего непрерывного увеличения численности населения, экономиче-
ского роста (в его примитивном, «физическом» понимании) и антропогенного давления на
биосферу. Такого рода устойчивость, как глобальная цель развития, не имела места в истории цивилизации.
Этапы переходного процесса. Каждому этапу свойственны разные цели устойчивого развития.
На первом этапе (в краткосрочной перспективе) – преодоление социальноэкономического, экологического и структурного кризиса. При этом важно обеспечить
общую стабилизацию экологической ситуации в стране, ее улучшение в наиболее неблагополучных регионах.
На втором этапе (в среднесрочной перспективе) – обеспечение динамичного социально-экономического развития страны на базе эффективного использования ее экономических ресурсов (включая достижения научно-технического прогресса) и преимуществ международного разделения труда при сохранении воспроизводственного
потенциала природного комплекса.
Достижение указанной цели потребует решения следующих основных задач:
– в экономической сфере – продолжение развития эффективной социально и
экологически ориентированной рыночной экономики. Важной задачей остается модернизация производственного аппарата как условие повышения экономической эффективности и предотвращения чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
– в экологической сфере – сохранение и восстановление естественных экосистем, стабилизация и улучшение качества окружающей среды, снижение сбросов и
выбросов вредных веществ в водные объекты и атмосферу, сокращение образуемой
массы отходов, особенно токсичных, организация их переработки и утилизации;
– в социальной сфере – повышение качества жизни и увеличение средней продолжительности жизни населения, улучшение среды обитания человека, развитие его
социальной активности, рационализация масштабов и структуры личного потребления,
обеспечение равных возможностей в получении образования, медицинской помощи и
восстановлении здоровья, социальная защита престарелых, инвалидов и других социально уязвимых групп населения;
– в сфере науки и технологий – развитие фундаментальных исследований в
сочетании с научно-прикладными разработками, создание и внедрение в практику
новых технологий для решения производственных, экономических, социальных и
экологических задач.
На третьем этапе (долгосрочная перспектива) – гармонизация взаимоотношений
общества и природы в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятельности в пределах воспроизводственных возможностей биосферы и переноса акцента в
системе человеческих ценностей с материально-вещественных на духовнонравственные.
Россия занимает важное место в области решения вопросов международного сотрудничества. Особая роль принадлежит ей в решении проблемы ядерной безопасности, в области морского права, в вопросах разработки, производства, накопления и
применения химического оружия.
В 2004 г. Россия ратифицировала Киотский протокол к Конвенции об изменении
климата. Это налагает на государство обязанность по ограничению строительства и закрытию многих существующих экологически вредных объектов, которые осуществляют выбросы продуктов отработанного топлива в атмосферу и тем самым способствуют
глобальному потеплению.
Государственный институциональный механизм управления природопользованием.
Правовые основы природопользования
Экологическое законодательство является главным фактором, воздействующим
на реализацию экологической политики страны.
Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый
в Англии в 1273 г., который запрещал использование каменного угля для отопления
жилищ Лондона. В России первоначально основным направлением государственной
политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов
от истребления. В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли
рыбы, отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. В последующие годы
природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил
охоты.
В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (например,
в 1921 г. был принят декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»).
В истории развития экологического законодательства 1960–1980-е гг. отмечены
рядом постановлений, направленных на улучшение экологической ситуации в отдельных регионах (озеро Байкал, бассейны Волги и Урала, Каспий, Ладога, Арал). В этот же
период были приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов
окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, а также законодательства о недрах и др.
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной
среды» стал первым комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты
природопользования. Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и
бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции России 1993 г.
В широком смысле термин «экологическое законодательство» обозначает систему
законодательных актов, а также любых других нормативных правовых актов, регулирующих экологическую группу общественных отношений. На федеральном уровне это
законы, указы президента, постановления правительства, ведомственные инструкции и
методики, на региональном – региональные законы и постановления представительной и
исполнительной властей, на местном уровне самоуправления – постановления администрации.
Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны
окружающей среды и экологической безопасности.
Основные ее элементы составляют:
– общая часть: Законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической
экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др.;
– особенная часть: Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Законы
«О недрах», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха» и др.
Основным в системе экологического законодательства является в настоящее время Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.). Отношения по поводу землепользования, водопользования и лесопользования регулируются путем установления правовых основ их использования и охраны соответственно Земельным,
Водным и Лесным кодексами Российской Федерации.
Развитие экологического законодательства в дальнейшем предполагает разработку
и принятие пакета федеральных законов (в том числе о хозяйственной деятельности на
территориях зон экологического бедствия, об экологических полигонах, экологическом
аудите и др.). Кроме того, происходит расширение ареала действия экологического
права, что связано с необходимостью эколого-правового регулирования хозяйственной
деятельности на всех ее стадиях, разрешения споров между природопользователями и
природоохранными службами.
Законом предусмотрены следующие виды ответственности за экологические правонарушения:
– дисциплинарная;
– материальная;
– административная;
– уголовная.
На граждан и должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная, уголовная, материальная ответственность. Предприятия, учреждения, организации несут административную и гражданско-правовую ответственность. Часто применяемой мерой ответственности за экологические правонарушения является
административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение
причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия является решение о приостановке производственной деятельности.
Управление природопользованием осуществляется всеми ветвями власти: представительной (законодательной), исполнительной и судебной. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, уполномоченные для управления в сфере
природопользования.
К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядка организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения
экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, зон экологического бедствия и др.
Законодательная власть имеет в составе Государственной думы Комитет по природным ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии, включающий Высший экологический совет.
В компетенцию органов исполнительной власти входят вопросы реализации государственной экологической политики, обеспечения разработки и реализации экологических программ, координация деятельности министерств и ведомств в области охраны
окружающей среды, утверждения экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядка определения платности природопользования, организации
особо охраняемых территорий, экологического образования и др.
Правительство Российской Федерации является высшим исполнительнораспорядительным органом страны и в соответствии со ст. 18 Федерального закона
Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997
г.
№ 2-ФКЗ выполняет следующие функции:
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой
базы Российской Федерации;
– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий
и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды и природопользования правительство издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение.
В структуре исполнительной власти образован ряд специализированных подразделений, выполняющих функции, которые связаны с охраной природы и использованием природных ресурсов. Главным из них является Министерство природных ресурсов –
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения,
использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении специальных органов (рис. 6.5).
Кроме того, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору также выполняет ряд функций по управлению природопользованием.
Она является специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, охраны атмосферного воздуха. Служба является регулирующим
органом по Конвенции о ядерной безопасности и компетентным органом Российской
Федерации по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Кроме того, она осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую
среду.
В состав федеральных служб входят территориальные органы управления.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Федеральная
служба
по надзору
в сфере природопользования
Федеральное
агентство по
недропользованию
Федеральное
агентство
лесного
хозяйства
Федеральное
агентство
водных
ресурсов
Рис. 6.5. Структура территориальных органов управления
Регулирование в области природопользования осуществляется с помощью инструментов административного и экономического механизмов.
Административное регулирование в области природопользования
Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить следующие:
стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду,
прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертификаты, разрешения и лицензии.
Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований.
В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.
Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания
вредных веществ.
Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям как основного производственного процесса, так и природоохранного оборудования.
Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции, например: стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т. п. Экологическая чистота, т. е. качество и безопасность пищевых продуктов обеспечивается за счет системы контроля продукции и
системы ее сертификации.
Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не
peгламентируются нормами и стандартами и представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб
природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически.
Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на
право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологической сертификации являются: объект окружающей природной среды (земля, водные
источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и
предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.
Административно-контрольный механизм управления природопользованием включает государственную экологическую экспертизу и государственный инспекционный контроль.
Экологическая экспертиза – это установление соответствия хозяйственной
деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации
объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними
социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической
экспертизы. Правовой основой экологической экспертизы является Конституция Российской Федерации, Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» и Закон
РФ «Об экологической экспертизе».
Экологическая экспертиза бывает в двух видах: государственной и общественной
экологической. Государственная экологическая экспертиза находится в компетенции
специально уполномоченного государственного органа (Министерства природных ресурсов Российской Федерации) и проводится образованными им экспертными комиссиями. Объектами государственной экспертизы являются материалы, носящие проектный характер. Государственной экологической экспертизе подлежат:
– концепции, государственные программы и индикативные планы социальноэкономического развития;
– схемы развития и размещения производительных сил страны;
– схемы развития и размещения отраслей промышленности;
– технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной и иной деятельности;
– договоры, контракты и соглашения между российскими и иностранными
юридическими лицами в сфере использования природных ресурсов; материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике, технологии, материалам и
веществам;
– проекты нормативно-технической и инструктивно-методической документации, касающиеся охраны окружающей среды;
– материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов, а также
другие документы.
Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и
общественных организаций. Ее проводит экспертный коллектив, который осуществляет
экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов. Заключение
общественной экспертизы приобретает силу закона после утверждения его специальным уполномоченным органом по охране окружающей среды.
Экологический контроль – это система мер по надзору за состоянием окружающей природной среды. Его основными задачами являются: наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной
деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране окружающей
среды, рациональному использованию природных ресурсов, соблюдению требований
природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.
Экологический контроль подразделяется на четыре уровня:
– государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды, или
мониторинг окружающей природной среды;
– государственный инспекционный контроль;
– производственный контроль;
– общественный контроль.
Экономический механизм управления природопользованием
В классическом виде ни планово-регулируемая, ни тем более рыночная экономика
не создают у товаропроизводителей материального интереса к тому, чтобы строго соблюдать в производственно-хозяйственной деятельности экологические требования.
Чтобы преодолеть негативную с точки зрения принципов устойчивого развития
ситуацию, вводится в действие экономический механизм природопользования.
Экономический механизм – это совокупность плановых, финансовых, товарнорыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства и способных создать материальную заинтересованность всех участников процесса материального производства в соблюдении экологических требований.
Экономический механизм использует следующие принципы регулирования природопользования:
– платность;
– научная обоснованность охраны окружающей среды;
– экономическая ответственность;
– комплексность;
– соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями.
Существует три типа экономического механизма природопользования.
Первый тип – ограничивающий, или догоняющий. Это довольно мягкий в экологическом отношении механизм. Он ставит самые общие экологические рамки для
экономического развития отраслей, практически не тормозя его. Данный тип направлен главным образом на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо
влияет на темпы и масштабы развития. Именно такой механизм природопользования
и формируется сейчас в России.
Второй тип можно охарактеризовать как жесткий, подавляющий. Этот механизм
посредством жесткой налоговой, кредитной и штрафной политики практически подавляет развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Такой
механизм характерен для ряда природоэксплуатирующих комплексов в западных странах.
Третий тип – стимулирующий. Он благоприятствует развитию экологосовместимых и природоохранных производств и видов деятельности. Такой механизм
природопользования способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов.
В мировой практике используются разнообразные инструменты экономического
воздействия. К ним относят следующие группы методов:
– финансово-кредитный механизм: система бюджетного финансирования; система экологических фондов; система экологических банков; фонды экологического
страхования; иностранные инвестиции; собственные средства предприятий; система
льготных экологических инвестиционных кредитов;
– экологическое страхование: фонды страхования техногенных аварий; фонды
страхования стихийных бедствий; фонды перестрахования.
– экономическое стимулирование: льготы (налоговые, кредитные); специальное
налогообложение экологически вредной продукции; поощрительные цены и надбавки
на экологически чистую продукцию; механизм купли-продажи разрешений на право выброса, сброса загрязняющих веществ; государственная поддержка предприятий, производящих природоохранное оборудование; экологическая сертификация; экологические
субсидии.
В России в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей
среды» к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
– разработка государственных прогнозов социально-экономического развития
на основе экологических прогнозов;
– разработка федеральных программ в области экологического развития;
– установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
– установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства, потребления и другие виды
негативного воздействия на окружающую среду;
– проведение экономической оценки природных объектов и природноантропогенных объектов;
– проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
– предоставление налоговых и иных льгот при рационализации природопользования;
– поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды;
– возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Государственное регулирование природопользования не ограничивается указанными мерами. В связи с возрастающими масштабами экологических проблем меры
экологического госрегулирования постоянно совершенствуются.
Ключевые термины: устойчивое развитие общества; правовые основы природопользования; управление природопользованием; административное регулирование в области природопользования; административно-контрольный механизм; экономический механизм управления природопользованием.
Контрольные вопросы
1. Назовите причины, которые инициируют мировое сообщество к международному сотрудничеству в решении экологических проблем.
2. Какие аспекты содержит понятие «устойчивое развитие»?
3. Какие группы инструментов административного регулирования применимы в практике природопользования в России?
4. Какова роль экологической экспертизы в регулировании национального экономического развития?
5. Каковы основные элементы экономического механизма управления природопользованием в России?
6. В чем состоит отличие инструментария государственного регулирования природопользования в Российской Федерации и в практике других государств?
7. Какой тип экономического механизма регулирования природопользования складывается в
России? Каковы его основные отличия?
Литература
1. Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики:
Учеб. пособие. – М.: Финансы и статистика, 2004.
2. Баликоев В.З. Общая экономическая теория: Учеб. пособие. – Новосибирск:
ТОО ЮКЭА: Модус, 1996.
3. Борисов Е.Ф. Экономическая теория: Учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. –
М.: Юрайт-Издат, 2004.
4. Глушкова В.Г., Макар С.В. Экономика природопользования: Учеб. пособие. –
М.: Гирдарики, 2005.
5. Государственное регулирование рыночной экономики: Учеб. пособие. – М.:
Дело, 2001.
6. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под ред.
В.И. Кушлина, И.А. Волгина. – М.: Дело, 2001.
7. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. – М.: Экономика, 2000.
8. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д.
Мацкуляка. – М.: Изд-во РАГС, 2004.
9. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. – 3-е изд.
– М.: ГУВШЭ, 2003.
10. Егоров Е.В. Экономика общественного сектора: Курс лекций. – М.: ТЕИС,
1998.
11. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. – М.: Прогресс,
1978.
12. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России: Учебник. – М.:
Финансы и статистика. 2005.
13. Коваленко Е.Г. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие. – СПб.:
Питер, 2005.
14. Макроэкономика. Теория и российская практика: Учебник // Под ред. А.Г.
Грязновой и Н.Н. Думной. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2005.
15. Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. Учеб. пособие для вузов. – Хабаровск: РИОТИП, 2000.
16. Парсаданов Г.А., Егоров В.В. Прогнозирование национальной экономики:
Учебник. – М.: Высш. шк., 2002.
17. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) // СЗ РФ. – 2006. – № 5.
18. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление:
Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2002.
19. Российский статистический ежегодник-2004: Стат. сб. – М.: Росстат, 2005.
20. Российский статистический ежегодник-2005: Стат. сб. – М.: Росстат, 2006.
21. Социально-экономическое положение России: Стат. сб. – М.: Федеральная
служба государственной статистики, 2006.
22. Фомичева Е.В. Экономика природопользования: Учеб. пособие. – М.: Дашков
и К0, 2003.
23. Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия: Учебник
для вузов. – М.: Экономика, 2000.
24. Экономика России: итоги и перспективы роста – М.: М-во экон. развития и
торговли Российской Федерации, 2005.
25. Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.:
БЕК, 1997.
26. Экономика: Учебник / Под ред. А.И. Архипова, А.К. Большакова. – 3-е изд.,
перераб.и доп. – М.: Велби: Проспект, 2005.
27. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. – М.: Наука, 1995.
28. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и
политика: Учебник для вузов. – М.: ГУВШЭ, 2000.
Учебное пособие
Гаращенко Наталья Леонидовна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
Редактор Г.Ф. Майорова
Технический редактор Е.Е. Бабух
Набор текста Н.Л. Гаращенко
Верстка, оригинал-макет Е.Е. Бабух
Подписано в печать 20.11.2007 г.
Формат 61*86/8. Печать цифровая. Гарнитура Times New Roman
Авт. л. 16,65. Уч.-изд. л. 17,06. Усл. печ. л. 20,85
Тираж 150 экз. Заказ № 893
Издательство
Камчатского государственного технического университета
Отпечатано полиграфическим участком издательства КамчатГТУ
683003, г. Петропавловск-Камчатский, ул. Ключевская, 35