лекции для печати -

Федеральное агентство по образованию
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Сибирский федеральный университет»
УТВЕРЖДАЮ
Декан ____________ факультета
_____________/____________/
«_____» _____________200__ г.
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
Дисциплина
Укрупненная группа
Экологическое и природоресурсное право
03.0000 «Гуманитарные науки»
Направление
030500.62 «Юриспруденция»
Факультет
юридический
Кафедра
Трудового и экологического права
Красноярск
2007
2
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
составлен в соответствии с Федеральным государственным образовательным
стандартом высшего профессионального образования по укрупненной группе
03.0000 «Гуманитарные науки», направление 030500.62 «Юриспруденция»
Программу составили: доцент Григорьева М.В. ______________
ст. преподаватель Петрова Е.Н. ___________
ст. преподаватель Спиглазова Т.Г. ___________
к.ю.н., доцент Петрова Е.И. ____________
ст. преп. Левицкая Ю.В.
____________
Учебная программа обсуждена на заседании выпускающей кафедры
Трудового и экологического права
«______» _________________ 200___ г. протокол № _____________
Заведующий кафедрой Петрова Е.И. _________________________
Учебная программа обсуждена на заседании НМСФ _____________
__________________________________________________________________
«______» __________________ 200___ г. протокол № _____________
Председатель НМСФ __________________________________________
(фамилия и. о., подпись)
Дополнения и изменения в учебной программе на 200 __/200__
учебный год.
В учебную программу вносятся следующие изменения: _____________
__________________________________________________________________
__________________________________________________________________
Учебная программа пересмотрена и одобрена на заседании кафедры _______
«____» _____________ 200__г. протокол № ________
Заведующий кафедрой ______________________________________________
(фамилия, и.о., подпись)
Внесенные изменения УТВЕРЖДАЮ:
Декан ___________________________________________ факультета
(фамилия, и. о., подпись)
3
Введение
Экологическое право является одной из самых востребованных
дисциплин российского права. Значение этой отрасли права существенно
возрастает
в
условиях
дестабилизации
экологической
ситуации
(экологического кризиса) на территории Российской Федерации и
консолидации усилий мирового сообщества в решении проблем охраны
окружающей среды. Правовое вмешательство государства в сферу
взаимодействия общества и природы обусловлено противоречием
экологических и экономических интересов общества. Пределы такого
вмешательства определены границами правового пространства действия
норм Экологического и природоресурсного права. Нормы Экологического и
природоресурсного права основывают свое действие на формирующейся в
обществе системе экологически значимых ценностей. Фактором,
способствующим образованию такой системы ценностей, является
формирование экологического общественного сознания, что в свою очередь
способствует моделированию грамотного экологически значимого поведения
субъектов правоотношений. В данном контексте Экологическое и
природоресурсное право обладает всеми необходимыми правовыми
средствами и позволяет российскому обществу выйти на качественно новый
уровень в сфере взаимодействия общества и природы.
Предлагаемый курс лекций по Экологическому и природоресурсному
праву разработан коллективом преподавателей кафедры Трудового и
экологического права юридического института Сибирского федерального
университета в соответствии с программой курса «Экологическое и
природоресурсное право», которая в свою очередь отражает общие
требования к данной дисциплине, изложенные в Государственном
образовательном стандарте по направлению «Юриспруденция» для высших
учебных заведений.
Содержание курса лекций обусловлено целями изучения данной
дисциплины и представляет собой изложение теоретических основ
Экологического и природоресурсного права с позиций современной экологоправовой науки, а также задачами преподавания. Курс лекций предназначен
для того, чтобы дать студентам фундаментальные знания теории
Экологического и природоресурсного права, а также действующего
природоохранительного,
природоресурсного
и
экологизированного
законодательства. Особый раздел курса посвящен изложению вопросов
регулирования экологических требований применительно к отдельным
стадиям хозяйственного процесса и различным видам хозяйственной
деятельности.
Предлагаемый теоретический материал имеет презентационное
сопровождение, которое позволит визуально закрепить её основные
4
положения, выделить главное и быть полезным в качестве наглядного
пособия во время чтения лекционного курса, проведения семинарских
занятий и при самостоятельном изучении дисциплины.
Коллектив авторов надеется, что предложенный курс лекций поможет
студентам сформировать системное представление об одной из отраслей
российского права, получить знания об источниках природоохранительного и
природоресурсного права и приобрести устойчивые навыки работы с ними.
Кроме того, предлагаемый курс лекций даст возможность работать над
курсовыми и дипломными проектами, подготовиться к сдаче зачета и
экзамена по Экологическому и природоресурсному праву.
Наряду с этим курс лекций можно использовать при изучении таких
дисциплин, как «Земельное право» и спецкурса по охране экологических
прав граждан.
5
Модуль № 1. Общая часть Экологического права
0,6(20 аудиторных часов)
Раздел 1. Основы экологического права
(6 аудиторных часов)
Тема лекции №1. Понятие экологического права.
(2 часа)
§1. Основные подходы к природе и понятию экологического права.
Экологическое право как самостоятельная отрасль права.
В основе каждой учебной дисциплины, как правило, лежит
самостоятельная отрасль права с одноименным названием. Относительно
экологического права следует отметить, что в теории права вообще и теории
экологического права в частности не существует единства мнений по этому
вопросу. Анализ научной и учебной литературы позволяет сделать вывод,
что существует как минимум три основные точки зрения.
Первая - преобладающая, так как ее придерживаются большинство
ученых. Она заключается в том, что экологическое право следует считать
самостоятельной отраслью, наряду с другими базовыми отраслями права
(гражданским, уголовным, административным и т.д.). Эта позиция
представлена в работах В.В. Петрова, С.А. Боголюбова, Б.В. Ерофеева, О.И.
Крассова, Ю.Е. Винокурова, И.О. Красноявой, Г.Е. Быстрова и других
видных юристов-экологов.
Следует отметить, что наиболее полно и последовательно эта точка
зрения представлена в работах доктора юридических наук, профессора В.В.
Петрова (монография «Экология и право» М. 1981г.; учебник
«Экологическое право России» М., БЭК, 1995г.) В соответствии с этой
позицией экологическое право является достаточно молодой, бурно
формирующейся, но все-таки самостоятельной отраслью права со всеми
присущими
ей
признаками
самостоятельной
отрасли
права
(самостоятельным предметом правового регулирования, специфичным
методом правового регулирования, наличием отраслевых принципов и
достаточно развитой системы источников во главе с основополагающим и
систематизирующим нормативным актом).
Вторая точка зрения в последнее время получает все большее
распространение. В соответствии с этой позицией экологическое право
следует рассматривать не как самостоятельную отрасль в силу широты и
неоднородности
общественных отношений, составляющих предмет
правового регулирования, а как комплексную или интегрированную отрасль
права. Наиболее полно эта точка зрения представлена в работах доктора
6
юридических наук, профессора М.М. Бринчука («Экологическое право
(право окружающей среды) М. 1998г.).
По его мнению, предмет экологического права составляют отношения,
которые уже являются предметами той или другой базовой отрасли права
(отношения собственности на природные объекты и ресурсы, отношения по
природопользованию, по охране окружающей среды от различных форм
деградации, по защите экологических прав и законных интересов физических
и юридических лиц). Объединяются же эти отношения в единую
комплексную (интегрированную) отрасль права по цели правового
регулирования - охрана окружающей природной среды.
Аналогичную позицию разделяет и О. Л. Дубовик, которая
рассматривает экологическое право как самостоятельную комплексную
отрасль права, регулирующую отношения в области взаимодействия
общества и человека с окружающей средой (См. Дубовик О.Л.
Экологическое право. Учебник. – М., 2003).
Наконец, третья точка зрения представлена не в работах
представителей науки экологического права, а в работах теоретиков права
(С.С. Алексеев «Общая теория права» в 2-х томах М., 1983). В соответствии с
этой позицией комплексных интегрированных отраслей права не существует,
а экологическое (природоохранное) право следует рассматривать как
комплексную отрасль законодательства. В отличие от отрасли права отрасль
законодательства может быть комплексной, то есть состоять из комплексных
нормативных
актов,
содержащих
нормы
различной
отраслевой
принадлежности.
Из всего имеющегося многообразия позиций наиболее обоснованной,
на наш взгляд, представляется первая. Экологическое право следует считать
самостоятельной отраслью права, так как ей присущи все признаки
самостоятельности отрасли права.
Экологическое право имеет хоть и достаточно широкий, но
самостоятельный предмет правового регулирования, специфичный метод
правового регулирования, систему отраслевых принципов и систему
источников во главе с законом РФ «Об охране окружающей среды» от
10.01.2002г., который является основным нормативным актом. Далее
остановимся на рассмотрении этих признаков.
§2. Предмет экологического права. Экологические общественные
отношения
(понятие и виды). Формы взаимодействия природы и
общества и их развития на современном этапе.
Предмет отрасли права составляют значимые, однородные
общественные отношения, требующие регулирования нормами права и не
составляющие предмет другой отрасли права.
7
Таким образом, предмет экологического права составляют
общественные экологические отношения, то есть отношения, которые
складываются в обществе по поводу окружающей природной среды.
Относительно предмета экологического права в литературе также
отсутствует единство мнений даже среди сторонников самостоятельности
отрасли экологического права. В основном в предмет экологического права
включают отношения по рациональному использованию природных
объектов (ресурсов) и охране окружающей природной среды и обеспечению
экологической безопасности (Петров В.В., Боголюбов С.А., Винокуров
Ю.Е.). Наиболее оригинальная точка зрения относительно предмета
экологического права представлена Крассовым О.И. (Экологическое право.
М. 2001г.) В предмет экологическое право он включает отношения по охране
окружающей среды от вредных физических воздействий, обеспечению
режима особо охраняемых природных территорий, а также по
использованию и охране животного мира. То есть отношение по
использованию природных ресурсов он ограничивает только животным
миром.
При определении предмета экологическое право на наш взгляд, следует
придерживаться первой позиции, то есть предмет составляют отношения по
рациональному использованию природных объектов (ресурсов) и по охране
окружающей среды. Эта позиция нашла свое отражение и в законе «Об
охране окружающей среды» (преамбула).
Таким образом, предмет экологического права составляют две группы
общественных отношений: отношения по рациональному использованию
природных объектов (ресурсов) и охране окружающей среды и обеспечению
экологической безопасности. Это, безусловно, значимые общественные
отношения, требующие регулирование нормами права. Это однородные
общественные отношения, так как эти две группы отношений выделить
можно лишь теоретически, в жизни же они возникают и существуют в
неразрывном единстве. Данные общественные отношения не составляют
предметов других уже известных студентам отраслей права. Определенные
сложности имеет разграничение предметов экологического и земельного
права. Таким образом, все признаки самостоятельности предмета налицо.
Отношения по рациональному использованию природных ресурсов и
охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
проистекают из двух форм взаимодействия природы и общества. Такое
взаимодействие осуществляется в двух формах (экономической и
экологической). Экономическая - это использование окружающей среды с
целью извлечения природных ресурсов для удовлетворения различных
потребностей человека, и в первую очередь, экономических.
По мере развития общества спектр целей взаимодействия природы и
общества расширяется. Кроме чисто экономических потребностей
8
появляются и иные - оздоровительные, культурные, рекреационные,
эстетические и т.д., что находит свое отражение и в системе правового
регулирования.
Отношения по охране окружающей среды в своем развитии прошли
несколько этапов - от охраны природных объектов только как объектов
частной собственности или особо охраняемых природных территорий к
рациональному использованию природных объектов и охране окружающей
среды и обеспечению экологической безопасности общества.
Отношения по охране окружающей среды составляют другую форму
взаимодействия природы и общества, которая носит условное название экологическая.
(О формах взаимодействия природы и общества см. подробнее в
рекомендованных работах профессора В.В. Петрова).
§3. Метод экологического права.
Под методом отрасли права в теории права понимается совокупность
приемов и способов воздействия на участников общественных отношений.
Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в теории
права. Так одни ученые считают, что каждой отрасли права должен быть
присущ только один метод правового регулирования. Другие полагают, что
метод может сочетать различные элементы уже известных методов и,
наконец, существует мнение, что метод имеет универсальный, то есть
надотраслевой характер.
Специфика метода обусловлена спецификой предмета правового
регулирования. Метод экологического права может быть представлен как
совокупность
и
сочетание
элементов
гражданско-правового
и
административно-правового
методов
правового
регулирования
с
преобладанием административно-правового.
В отношениях по природопользованию больше элементов гражданскоправового
метода (отношение собственности на природные объекты,
договорные отношения в сфере природопользования).
В отношениях по охране окружающей среды преобладает
административный метод правового регулирования (нормирование,
экологический контроль, экспертиза, ответственность).
В теории экологического права обосновывается также наличие такого
специфического метода как экономический (О.С. Колбасов О соотношении
административных и экономических методов охраны окружающей среды //
Экологическое право и рынок. М., 1994 г.). Под экономическим методом
регулирования
понимается совокупность таких приемов и способов
воздействия на участников общественных экологических отношений,
которая базируется на материальной заинтересованности в рациональном
9
использовании природных ресурсов и охране окружающей среды.
Представляется, что нет необходимости выделять экономический метод в
качестве самостоятельного, так как по форме его можно отнести либо к
административно-правовому, либо к гражданско-правовому.
§4. Принципы экологического права и их роль в механизме
правового регулирования.
Под принципами в теории права понимаются основные руководящие
начала. Их принято классифицировать на общеправовые, межотраслевые,
отраслевые и принципы отдельных правовых институтов.
Наличие системы специфических отраслевых принципов также
является одним из показателей самостоятельности отрасли права.
Принципы могут быть закреплены в норме права и соответственно в
нормативно-правовом акте (норма-принцип), а могут быть и не закреплены,
но выведены из системного толкования всех действующих отраслевых норм.
Принципы играют важную роль в механизме правового регулирования,
а именно - в правотворчестве и в правоприменении. Особенно важное
значение имеют принципы при восполнении пробелов в праве, а также при
преодолении коллизии норм, поэтому закрепление принципа в основном
нормативно-правовом акте усиливает их регулирующее значение.
Относительно экологического права следует отметить, что система
отраслевых принципов в настоящее время закреплена в основном
нормативно-правовом акте - Законе РФ «Об охране окружающей среды»
2002г. (ст.3).
Все содержащиеся в ней принципы могут быть классифицированы на
четыре группы:
1 группа - принципы экологического права, базирующиеся на основных
конституционных
положениях
(соблюдение
права
человека
на
благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий
жизнедеятельности человека и др.).
2 группа - принципы, общие для экологического права (научно
обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных
интересов человека, общества и государства, охрана, воспроизводство и
рациональное использование природных ресурсов и др.).
3 группа - наиболее важные принципы отдельных институтов
экологического права (платность природопользования, независимость
контроля в области охраны окружающей среды, обязательность проведения
ОВОС и государственной экологической экспертизы).
4 группа - принципы экологического права, вытекающие из подписания
и ратификации международных договоров в области охраны окружающей
среды (обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и
10
иной деятельности на окружающую среду на основе использования
наилучших существующих технологий, сохранение биоразнообразия и др.).
§5. Экологический кризис в Российской Федерации (понятие,
причины, пути преодоления). Роль экологического права в решении
экологических проблем.
Процесс формирования и становления любой отрасли права, в том
числе и экологического, объективный. Однако на процесс формирования
отрасли влияет такой субъективный фактор как заинтересованность
государства в развитии и становлении соответствующей отрасли права.
Применительно к экологическому праву такая заинтересованность имеется, и
это связано со сложной экологической обстановкой в РФ, которая
характеризуется как кризисная.
Под экологическим кризисом понимается такая стадия взаимодействия
природы и общества, на которой до предела обостряется противоречие
между экономическими и экологическими интересами общества.
Экологический кризис как явление имеет две стороны своего проявления:
1)естественная - всеобщая деградация окружающей природной среды;
2)социальная - неспособность государственных и общественных
структур изменить обстановку к лучшему.
Причины экологического кризиса могут быть как объективными, так и
субъективными.
К объективным следует отнести:
1)предельные способности природы к самоочищению и саморегуляции
(емкость природной среды);
2)физическая ограниченность земной территории рамками одной
планеты и вследствие этого проблема исчерпаемости природных ресурсов;
3)безотходность в природе и отходность человеческого производства, и
соответственно возникающая проблема отходов;
4)возможность познания человеком законов природы только в процессе
использования и путем накопления опыта.
Существуют также и субъективные причины, к которым следует
отнести недостаточное финансирование мероприятий по охране окружающей
среды, недостатки организационного характера, проблемы экологического
воспитания и образования.
Пути преодоления экологического кризиса:
технологический (создание новой техники и технологий наиболее
экологичных),
экономический (экономическое стимулирование рационального
природопользования и охраны окружающей среды),
11
административный (применение мер контроля и ответственности за
экологические правонарушения и других административных мер),
эколого-просветительский
(развитие
системы
экологического
воспитания, образования, просвещения, формирование высокого уровня
эколого-правовой культуры населения Российской Федерации),
международный (объединение усилий всего мирового сообщества в
решении экологических проблем, в том числе создание международных
организаций, заключение международных договоров и унификация
законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей
среды).
Экологическое право - опосредует реализацию этих направлений
путем создания экологически ориентированных правил поведения субъектов
общественных отношений, установления механизма контроля соблюдения и
ответственности за их несоблюдение.
Тема лекции №2. Источники экологического права.
(2 часа)
§1. Понятие и виды источников экологического права.
Особенности системы источников экологического права.
Под источником права в теории права принято считать внешнее
выражение и закрепление правовых норм, то есть это то, где эти нормы
содержатся.
В теории права, как правило, выделяют четыре основных вида
источника. Это:
1)нормативный договор;
2)нормативно-правовой акт;
3)судебный прецедент;
4)правовой обычай.
Источником экологического права следует считать внешнее выражение
и закрепление эколого-правовых норм.
В системе источников российского права по общепринятой позиции
отсутствует судебный прецедент. Это в полной мере касается и системы
источников экологического права.
Т.о., к видам источников экологического права относятся:
1)нормативные договоры (международные и федеральные);
2)нормативно-правовые акты (все возможные виды);
3)правовой обычай (например, традиционное природопользование
родовых общин коренных малочисленных народов).
Среди особенностей системы источников экологического права можно
выделить следующие:
12
1)присутствие всего возможного видового разнообразия источников;
2)ведущую роль нормативных договоров в регулировании
экологических отношений, т.к. окружающая природная среда не знает
границ;
3)наличие большого удельного веса в системе источников актов
высшей юридической силы, то есть законов;
4)наличие в системе источников нормативно-правовых актов субъектов
Российской Федерации;
5)наличие экологизированных правовых норм и нормативно-правовых
актов (то есть, правовых норм и актов иной отраслевой принадлежности,
выполняющих экологическую «нагрузку»).
§2. Нормативный договор как источник экологического права: а)
международные договоры, б) федеральные договоры.
Нормативный договор – это соглашение между субъектами
общественных экологических отношений, содержащее эколого-правовые
нормы.
Виды нормативных договоров:
а)международные
–
заключаются
между
государственными
образованиями;
б)федеральные – заключаются между субъектами внутри одного
государства.
Международные договоры занимают ведущее место в регулировании
экологических отношений.
Основные причины:
- фактические - эффективная охрана окружающей среды возможна
только при объединении усилий всего мирового сообщества;
- формально-юридические - ст.15 Конституции РФ, в соответствии с
которой международные договоры – часть национальной правовой системы,
а положения международных договоров имеют приоритет над нормами
национального законодательства.
Международные
договоры
могут
быть
двусторонними,
многосторонними, т.е. со странами СНГ и государствами дальнего
зарубежья.
Особое значение имеют договоры в рамках ЕС.
Основные международные договоры:
- Декларация по охране окружающей среды и развитию в Рио-деЖанейро 1992г.:
- Венская Конвенция об охране озонового слоя 1987г. и протоколы по
озоноразрушающим веществам;
- Конвенция о биоразнообразии 1992г.;
13
- Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992г. И Киотский
протокол, устанавливающий квоты на выбросы озоноразрушающих веществ
2004г.;
- Конвенция о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха на
большие расстояния 1979г.;
- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в
трансграничном контексте 1991г.
Федеральные договоры – необходимость и возможность их заключения
вытекает из федеративного устройства российского государства и положений
Конституции РФ (ст.72). Это договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий между РФ и ее субъектами и договоры о сотрудничестве в
области охраны окружающей среды между субъектами РФ.
Ранее действующий договор о разграничении предметов ведения пи
полномочий между Российской Федерацией, Красноярским краем,
Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами от
01.11.1997 г. утратил силу в связи с образованием нового субъекта РФ –
объединенного Красноярского края. В настоящее время может быть
заключен новый договор. В качестве примера договоров о сотрудничестве
между субъектами РФ можно привести Соглашение о социальноэкономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между
администрацией Иркутской области и Советом Администрации
Красноярского края 2006г., Соглашение о социально-экономическом,
научно-техническом и культурном сотрудничестве между республикой
Бурятия и Красноярским краем 2001г.
§3. Нормативно-правовой акт как основной источник
экологического права:
а) конституционные основы экологического права;
б) законы (виды). Роль Закона РФ «Об охране окружающей
среды» в системе источников экологического права;
в) подзаконные нормативно-правовые акты (указы Президента
РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов
исполнительной власти).
Нормативно-правовые акты – это акты, принятые уполномоченными
органами в особой процедуре, содержащие правовые нормы и обеспеченные
принудительной силой государства.
Используя различные классификации, в теории права, нормативноправовые акты - источники экологического права могут быть
классифицированы по следующим основаниям:
законы
1)по юридической силе
подзаконные акты
14
2)по территориальному охвату
Федерации
нормативные акты
3)по содержанию норм
федеральные
субъектов
Российской
муниципальные
природноресурсовые
природноохранительные
об охране здоровья населения
Виды законов: Конституция РФ - основной закон, конституционные
федеральные законы, обычные федеральные законы.
Конституционные основы экологического права:
- ст.9 ч.1 – устанавливает положение в соответствии с которым земля
и другие природные ресурсы являются основной жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории. В соответствии с
ч.2 ст.9 устанавливается возможность многообразия форм и видов
собственности на природные ресурсы;
- ст.36 – закрепляет право частной собственности на землю на
конституционном уровне и устанавливает ограничение правомочий частного
собственника, среди которых соблюдение требований по охране
окружающей среды;
- ст.42 занимает центральное место, ней закрепляется право каждого
на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее
состоянии и на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу от
экологического правонарушения;
- ст.58 – устанавливает обязанность охранять природу и окружающую
среду;
- ст.72 – устанавливает предметы совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов.
- ст.76 – устанавливает правила соотношения федеральных
нормативных актов и правовых актов субъектов Российской Федерации.
Федеральные законы.
Центральное место в системе источников занимает ФЗ РФ «Об охране
окружающей среды» от 10.01.2002 (в ред. от 05.02.2007). Это новый ФЗ,
заменивший собой Закон РСФСР «Об охране окружающей природной
среды» от 19.12.1991. ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» является
основополагающим и системообразующим федеральным законом, то есть
выполняет роль экологического кодекса.
15
Отличительные особенности нового закона – регулирует общественные
экологические отношения на новом современном этапе их развития;
находится в строгом соответствии с положениями Конституции РФ; основан на принципе правопреемства с ранее действующими аналогичными
законов; - базируется на положениях - международных договоров,
подписанных и ратифицированных РФ; - содержит новеллы (такие как
экологический аудит, экологическая сертификация и т.д.); - данный закон
отличает более высокий уровень юридической техники, в частности, впервые
содержатся основные понятия экологического права, то есть официальный
эколого-правовой словарь. Другие законы более конкретные по содержанию,
должны опираться на положения, содержащиеся в ФЗ РФ «Об охране
окружающей среды».
Другие федеральные законы - источники экологического права, могут
быть классифицированы на три большие группы:
I.природоресурсные
(отраслевые) законы – законы, в которых
устанавливаются
экологические
требования
по
рациональному
использованию и охране отдельных (дифференцированных) природных
объектов.
К ним относятся:
-Земельный кодекс РФ ОТ 30.10.2001 (в ред. от 19.06.2007)
(Глава 2 Охрана земель);
-Водный кодекс РФ от 03.06.2006 (в ред. от 19.06.2007);
-Лесной кодекс РФ от 04.12.2006
-ФЗ РФ «О недрах» от 21.02.1992 (в ред. от 25.10.2006);
-ФЗ РФ «О животном мире» от 24.04.1995 (в ред. от 20.04.2007);
-ФЗ РФ «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов» от 20.12.1004 (в ред. от 20.04.2007);
-ФЗ РФ «О континентальном шельфе» от 30.11.1995 (в ред. от
04.11.2006);
-ФЗ РФ «О внутренних морских водах, территориальном море и
прилежащей зоне РФ» от 31.07.1998 (в ред. от 29.12.2004);
II.Законы об охране здоровья населения, в том числе, санитарноэпидемиологические. Это законы, в которых устанавливаются экологические
требования об охране здоровья населения от негативного воздействия
окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности
при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера:
-Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от
22.07.1993 (в ред. от 29.12.2006);
-ФЗ РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
от 30.03.1999 (в ред. от 30.12.2006);
16
-ФЗ РФ «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 (в
ред. от 22.08.2004);
-ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 (в ред. от
2007);
-ФЗ РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера» от 21.12.1994 (в ред. от 18.12.2006);
III.Природоохранные законы содержат нормы, регулирующие
отношения по охране окружающей среды. В этой группе могут быть
выделены еще две разновидности законов –
а)законы, которыми регулируются отношения по особой охране
объектов или природных комплексов, имеющих особое значение (особо
охраняемые природные территории и объекты):
-ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995
(в ред. от 10.05.2007);
-ФЗ РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах» от 23.02.1995 (в ред. от 29.12.2006);
-ФЗ РФ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока» от 07.05.2001;
-ФЗ РФ «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 (в ред. от 18.12.2006);
б)законы, в которых содержатся нормы, устанавливающие
экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности:
-ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 (в ред. от
18.12.2006);
-ФЗ РФ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 (в ред.
от 18.12.2006);
-ФЗ РФ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»
от 19.07.1997 (в ред. от 16.10.2006);
-ФЗ РФ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997
(в ред. 18.12.2006);
-ФЗ РФ «О промышленной безопасности опасных производственных
объектов» от 21.07.111997 (в ред. от 18.12.2006) и др.
Подзаконные нормативные акты.
К ним относятся указы Президента РФ, Постановления Правительства
РФ и акты федеральных органов исполнительной власти. Они находятся в
иерархии в зависимости от компетенции органов, их издавших. Среди указов
Президента РФ наибольший интерес представляют указы Президента
концептуального характера. К ним относятся:
-Основные положения государственной стратегии по охране
окружающей среды и обеспечению устойчивого развития от 04.02.1994
-Концепция перехода РФ к устойчивому развитию от 01.04.1996.
17
Постановления Правительства - наиболее многочисленная группа
подзаконных нормативных актов. Все постановления Правительства могут
быть классифицированы на две большие группы – постановления
Правительства, которыми утверждаются положения о специально
уполномоченных органах в области охраны окружающей среды (например,
Постановление Правительства РФ от 22.07.2004 (в ред. от 24.05.2007) «Об
утверждении Положения о министерстве природных ресурсов РФ»);
постановления Правительства, которые издаются во исполнение отдельных
положений федеральных законов, и, как правило, содержат нормы
процедурного характера, то есть определяют порядок и правила
осуществления отдельных видов деятельности (например, Постановление
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка
определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»,
Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об
утверждении положения о порядке проведения государственной
экологической экспертизы», Постановление Правительства РФ от 31 марта
2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного
мониторинга окружающей среды (государственного экологического
мониторинга)» и др.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти
принимаются специально уполномоченными органами в области
природопользования и охраны окружающей среды в пределах их
компетенции. Они могут быть различными по форме, чаще всего это приказы
и инструкции. Основные требования к ним:
-должны быть изданы органом в пределах его компетенции;
-должны соответствовать актам, более высокой юридической силы;
-должны проходить регистрацию в Минюсте РФ;
-должны подлежать опубликованию, если затрагивают права граждан
(например, Инструктивно-методические указания по взиманию платы за
загрязнение окружающей природной среды от 26.01.1993 в ред. от
15.02.2000; Приказ государственного комитета РФ по охране окружающей
среды от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке
воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду в РФ»).
§4. Нормативно-правовые акты субъектов РФ (законы,
подзаконные нормативные акты).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, разграничение государственной собственности,
18
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
охрана памятников истории и культуры составляют предметы совместного
ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ и
субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаются в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким
образом, основная задача законодательства субъектов РФ заключается в
учете
региональных
особенностей
(географических,
природноклиматических, национальных, исторических и т.д.) Законодательство
субъектов РФ по вопросам совместного ведения не может находиться в
противоречии с федеральным законодательством, не может и не должно
дублировать федеральное законодательство. В отдельных случаях
допускается восполнение пробелов, существующих в федеральном
законодательстве путем принятия актов субъектов РФ
(опережающее
правотворчество). Однако такой акт будет иметь временный характер, и
действовать до принятия соответствующего акта федерального уровня. По
форме акты субъектов РФ подразделяются на законы и подзаконные
нормативные акты, а по сфере действия могут быть также классифицированы
на отраслевые, природоохранные и об охране здоровья населения. В
Красноярском крае действуют следующие законы
- отраслевые – в
основном, это законы, которыми утверждаются программы рационального
использования и охраны отдельных природных ресурсов (Закон
Красноярского края «О краевой целевой программе "Развитие и
использование минерально-сырьевой базы в красноярском крае в 2006 - 2008
годах», Закон Красноярского края «О краевой целевой программе "Создание
автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра
и государственного учета объектов недвижимости в Красноярском крае на
2003 - 2007 годы»).
Природоохранные - Закон Красноярского края «Об особо охраняемых
природных территориях в Красноярском крае» от 28.09.1995 (в ред. Закона
Красноярского края от 27.12.2005 N 17-4403), Закон Красноярского края «О
природных лечебных ресурсах и лечебно-оздоровительных местностях
Красноярского края» от 25.09.1995 (в ред. Закона Красноярского края от
29.09.2005 N 16-3806), Закон Красноярского края «О красной книге
Красноярского края» от 28.06.1996.
Об охране здоровья населения - Закон Красноярского края «О защите
населения и территории Красноярского края от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера» от 10.02.2000 (в ред. Законов
Красноярского края от 30.09.2002 N 4-548, от 26.05.2005 N 14-3437, от
20.06.2006 N 19-4855).
19
Экологическое законодательство Красноярского края находится на
стадии становления и развития в связи с обновлениями и изменениями
федерального законодательства.
§5. Правовые акты органов местного самоуправления.
Принимаются органами местного самоуправления по вопросам,
относящимся к предметам ведения и компетенции органов местного
самоуправления,
определяемых
законодательством
о
местном
самоуправлении.
В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления» от 06.10.2003 (в ред. от 18.10.2007) к вопросам местного
значения муниципального района, городского округа относятся:
-организация мероприятий межпоселенческого характера по охране
окружающей среды;
-организация утилизации и переработки бытовых и промышленных
отходов;
-утверждение схем территориального планирования муниципального
района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального
планирования муниципального района документации по планировке
территории,
ведение
информационной
системы
обеспечения
градостроительной
деятельности,
осуществляемой
на
территории
муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем
выкупа, земельных участков в границах муниципального района для
муниципальных нужд;
-организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне,
защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера;
-создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории муниципального
района;
-осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на
водных объектах, охране их жизни и здоровья;
-осуществление в пределах, установленных водным законодательством
Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов,
установление правил использования водных объектов общего пользования
для личных и бытовых нужд.
К вопросам местного значения поселения относятся:
-участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций в границах поселения;
-создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха населения;
20
-организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
-организация благоустройства и озеленения территории поселения,
использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов
особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах
населенных пунктов поселения;
-утверждение
генеральных
планов
поселения,
правил
землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе
генеральных планов поселения документации по планировке территории,
выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в
эксплуатацию
при
осуществлении
строительства,
реконструкции,
капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных
на
территории
поселения,
утверждение
местных
нормативов
градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и
изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах
поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за
использованием земель поселения;
-организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне,
защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
-осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на
водных объектах, охране их жизни и здоровья;
-создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории поселения;
-осуществление в пределах, установленных водным законодательством
Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов,
информирование населения об ограничениях их использования;
-осуществление муниципального лесного контроля и надзора.
В качестве примеров можно привести следующие муниципальные
нормативно-правовые акты г. Красноярска – Решение Красноярского
городского Совета от 22 июня 1998 г. № 13-108 «О правилах
благоустройства, озеленения, содержания территорий и строений города
Красноярска» (в ред. Решения Красноярского городского Совета от
26.12.2006 № в-277), Решение Красноярского городского Совета от 29 мая
2007 г. № в-306 «О правилах землепользования и застройки города
Красноярска».
§6. Локальные нормативные акты.
В системе источников экологического права выделяют также и
локальный уровень правового регулирования. К таким нормативным актам
относятся акты, которые разрабатываются самим хозяйствующим субъектом
и действуют в отношении лиц, работающих в данной организации. В
21
качестве примеров таких актов можно привести коллективный договор, в
котором должны содержаться нормы по охране окружающей среды,
положения о порядке осуществления производственного экологического
контроля и др.
Локальные акты по иерархии должны находиться в соответствии со
всеми вышестоящими нормативными актами.
§7. Правовой обычай как источник экологического права.
Правовой обычай
- это обычное правило поведения, которое
признается и санкционируется государством. В качестве примера правового
обычая в экологическом праве можно привести традиционное
природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего востока, а также общинное землепользование в казачьих
обществах.
§8. Роль судебной практики в регулировании общественных
экологических отношений.
Судебный прецедент – это решение суда по конкретному делу. По
общепризнанной позиции, судебные прецедент не является источником
права в континентальной системе права. Однако, судебная практика
представлена несколькими уровнями. Первый уровень – решение судов по
конкретным делам. Второй – обобщение в виде обзоров по категориям дел и
по округам. И, наконец, высший уровень – постановления пленумов высших
судебных инстанций. Именно по вопросу об их природе имеется большое
количество дискуссий. Так, ряд ученых полагает, что возможно отнести эти
акты к источникам права (см. М.М. Бринчук «Экологическое право (право
окружающей среды)). Большинство же ученых считает, что данные акты
следует относить к актам толкования уже существующих и действующих
норм. Наиболее предпочтительной и обоснованной является вторая точка
зрения. Однако, постановления Пленумов позволяют лучше понять смысл и
содержание действующих норм. В отдельных случаях в них даются
толкования оценочных понятий, поэтому они имеют важное значение для
регулирования общественных экологических отношений. В качестве примера
можно привести – Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ
от 21 октября 1993 г. № 22 «О некоторых вопросах практики применения
закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды» (в ред.
Постановления Пленума ВАС РФ от 10.04.2000 N 4), Постановление
Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике
применения судами законодательства об ответственности за экологические
22
правонарушения» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
06.02.2007 N 7).
Тема лекции №3. Объекты экологического права.
(2 часа)
§1. Понятие и виды объектов экологического права.
Объект правоотношения - это то, по поводу чего эти отношения
складываются, т.е. по поводу чего осуществляется правовое регулирование.
Все объекты материального мира подразделяются на:
1. Антропогенные объекты, т.е. объекты создаваемые трудом человека:
товарно- материальные ценности, создаваемые для удовлетворения
потребностей.
2. Природные объекты – создаются природой в процессе
эволюционного развития планеты, как правило, без приложения
человеческого труда.
3. Природно-антропогенные объекты – создаются совместно природой
и человеком (лесопосадки, каналы, пруды, дендрологические парки и
ботанические сады и др.).
Отношения по поводу антропогенных объектов не могут быть
включены в предмет экологического права и должны регулироваться
нормами иных отраслей (гражданского, административного, уголовного
права и т.д.).
Отношения по поводу использования и охраны природных объектов
регулируются экологическим правом.
Природно-антропогенные объекты, если они создаются для целей
воспроизводства окружающей среды и вписываются в систему
экологических взаимосвязей и взаимозависимостей в окружающей среде,
приравниваются к природным объектам с точки зрения правового
регулирования.
§2. Природный объект: понятие, виды, функции. Соотношение
понятий «природный объект», «природный ресурс», «природный
комплекс»
Категория «природный объект» является центральной для
экологического права, т.к. правильное определение этого понятия позволяет
очертить границы предметы экологического права. Данное понятие впервые
достаточно полно было разработано в работах профессора В.В. Петрова
(Экологическое право России. М. 1995г. с. 102-105)
23
Природный объект – это составная часть окружающей природной
среды, который обладает следующими признаками:
1.
естественное происхождение;
2.
нахождение в окружающей среде в системе экологических
взаимосвязей и взаимозависимостей;
3.
выполнение
функций
жизнеобеспечения
(экономическая,
воспитательная, культурная, рекреационная, эстетическая и т.д.).
Виды природных объектов, перечислены в ст.4 ФЗ «Об охране
окружающей среды».
Все перечисленные в ней природные объекты могут быть
классифицированы на следующие виды:
1.
дифференцированные (отдельные);
2.
комплексные;
3.
особо охраняемые объекты;
К дифференцированным природным объектам относятся: земля, недра,
почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность,
животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух,
озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (ч.1
ст.4). Дифференцированные объекты – это объекты, которые искусственно
вычленяются из окружающей среды для целей правового регулирования.
Формально юридические признаки объектов устанавливаются в
отраслевом законодательстве (основных отраслевых нормативных актах).
Понятие земли в ЗК РФ не дается, хотя в ст.6 ЗК РФ называется такой
объект земельных отношений как земля – природный объект и природный
ресурс. Центральное понятие в земельном законодательстве – земельный
участок, под которым понимается часть поверхности земли (в т. ч.
почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в
установленном порядке (ст.6 ЗК РФ).
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного
слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и
водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического
изучения и освоения (ФЗ РФ «О недрах», преамбула). К недрам также
относятся полезные ископаемые, которые находятся на поверхности.
В новом Лесном кодексе РФ понятие леса отсутствует, хотя в ст. 5 ЛК
РФ лес определяется как экологическая система или как природный ресурс.
Центральное понятие в лесном законодательстве - понятие лесного участка,
под которым понимается земельный участок, границы которого
определяются в соответствии с правилами землеустройства и
лесоустройства. Следует также отметить, что в новом ЛК РФ, в отличие от
ЛК РФ 1997 года, отсутствует деление растительности на лесную и иную
древесно-кустарниковую, что нельзя отнести к положительным моментам.
24
Воды (поверхностные и подземные) – это вода, сосредоточенная в
водных объектах. Водный объект - природный или искусственный водоем,
водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в
котором имеет характерные формы и признаки водного режима (ст.1 ВК РФ).
Животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких
животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской
Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также
относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и
исключительной экономической зоны Российской Федерации (ст.1. ФЗ РФ
«О животном мире»). Законодательство Российской Федерации об охране и
использовании животного мира регулирует отношения в области охраны и
использования объектов животного мира, обитающих в условиях
естественной свободы. Отношения в области охраны и использования
объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или
искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и
генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и
воспитательных целях (ст.3 ФЗ РФ «О животном мире»).
В соответствии со ст. 1 ФЗ РФ «О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов» водные биологические ресурсы (далее - водные
биоресурсы) - рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие,
водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии
естественной свободы.
Атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей
природной среды, представляющий собой естественную смесь газов
атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных
помещений (ст.1. ФЗ РФ «Об охране атмосферного воздуха). Озоновый слой
атмосферы – это самостоятельный объект экологического права, который
представляет собой верхний слой атмосферы, характеризующийся большим
содержанием молекул озона. Озоновый слой атмосферы является объектом
международно-правовой охраны.
К комплексным природным объектам в соответствии с ч.2. ст.4 ФЗ РФ
«Об охране окружающей среды относят: естественные экосистемы,
природные комплексы и ландшафты, не подвергшиеся антропогенному
воздействию. Следует заметить, что в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды
(ст.1) не содержится формальных признаков, позволяющих отграничить
естественные экосистемы, природные ландшафты и природные комплексы,
что не позволяет их рассматривать как объекты использования и охраны.
К особо охраняемым природным объектам относятся (ст.4 ФЗ РФ «Об
особо охраняемых природных территориях») – государственные природные
заповедники и заказники, памятники природы, национальные природные
парки,
дендрологические
парки,
ботанические
сады,
лечебнооздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы,
25
исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной
деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие
особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный
шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а
также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная
растительность, животные и другие организмы и места их обитания. В
соответствии с ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях»,
особо охраняемые природные территории - участки земли, водной
поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются
природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное,
научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное
значение, которые изъяты решениями органов государственной власти
полностью или частично из хозяйственного использования и для которых
установлен режим особой охраны. В соответствии с ФЗ РФ «О территориях
традиционного природопользования коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», территории традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации - особо охраняемые природные
территории, образованные для ведения традиционного природопользования
и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая
природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и
профилактики заболеваний, а также для отдыха населения; курорт освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо
охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными
ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями,
включая объекты инфраструктуры (ст.1 ФЗ РФ «О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя
морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами
территориального моря Российской Федерации на всем протяжении
естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы
подводной окраины материка (преамбула ФЗ РФ «О континентальном
шельфе»).
Территориальное море Российской Федерации - примыкающий к
сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс
шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий в соответствии
законодательством (ст.2. ФЗ РФ «О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне РФ»).
26
Исключительная экономическая зона Российской Федерации - морской
район, находящийся за пределами территориального моря Российской
Федерации и прилегающий к ним, с особым правовым режимом,
установленным
национальным
законодательством, международными
договорами Российской Федерации и нормами международного права (ст.1.
ФЗ РФ «Об исключительной экономической зоне РФ»).
Несмотря на то, что законодатель зачастую употребляет понятие
«природный объект» и «природный ресурс» как синонимы, следует
констатировать, что это различные понятия. Под природным ресурсом
понимают часть природного объекта, которая используется человеком для
удовлетворения различных потребностей, и, в первую очередь,
экономических. Ресурсы принято классифицировать на исчерпаемые и
неисчерпаемые, возобновляемые и невозобновляемые (см. подробнее В.В.
Петров Экологическое право России. – М.. 1995, с. 115-117).
Совокупность нескольких природных объектов и ресурсов
определяется как природный комплекс. Особое значение имеют особо
охраняемые природные комплексы, режим использования и охраны которых
устанавливается законодательством об особо охраняемых природных
территориях и объектах.
§3. Окружающая среда как интегрированный объект охраны.
Понятие окружающей среды дано в ст.1 ФЗ РФ «Об охране
окружающей среды», в соответствии с которой окружающая среда совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Таким образом, в
понятие окружающей среды включаются антропогенные объекты, то есть
объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных
потребностей и не обладающие свойствами природных объектов. Вследствие
такого определения необоснованно расширяются границы экологического
права, и «размывается» его предмет. Более правильно было бы употребление
понятия «окружающая природная среда», то есть природная среда,
окружающая человека, измененная под воздействием его деятельности, но в
которой
продолжают
действовать экологические взаимосвязи
и
взаимозависимости. Таким образом, в понятие окружающей среды следовало
бы включать только совокупность природных и природно-антропогенных
объектов. В целом, по смыслу ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»,
законодатель исходит именно из такого понимания окружающей среды.
§4. Экологические права человека как объект экологического
права.
27
Человек рассматривается ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»
прежде всего как субъект общественных отношений. К объектам же
экологического права относят экологические права человека. Общепринято к
экологическим правам относить конституционные права граждан, а именно:
1. право на жизнь, которое гарантируется созданием благоприятной и
безопасной окружающей среды;
2. право на благоприятную окружающую среду;
3. право на достоверную экологическую информацию;
4. право на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу
экологическим правонарушением.
Гарантии экологических прав и механизм их реализации закрепляется в
федеральном законодательстве.
В теории экологического права последнее время выделяют и другие,
так называемые новые объекты эколого-правового регулирования, к которым
относят генетические ресурсы, экологическую безопасность, экологический
правопорядок,
генно-инженерно-модифицированные
организмы,
экологические услуги и т.д. (О.Л. Дубовик. Экологическое право.– М., 2003,
с.128-132) Однако, выделение данных объектов является теоретически
спорным и требует дальнейших научных исследований.
Раздел 2. Административный механизм регулирования охраны
окружающей среды и обеспечения рационального природопользования
(8 аудиторных часов)
Тема лекции №4. Нормирование в области охраны окружающей
среды.
(2 часа)
§1. Понятие, необходимость и цели нормирования в области
охраны окружающей среды.
Нормирование – это деятельность государства в лице специальных
уполномоченных им органов по разработке и утверждению нормативов в
области охраны окружающей среды.
Необходимость нормирования связана с такими свойствами
окружающей природной среды как ее емкость, т.е. способность окружающей
среды сохранять свои способности к самовосстановлению и саморазвитию
при определенных пределах воздействия на нее, а также исчерпаемость
большей части природных ресурсов. Цели нормирования сформулированы в
ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» - это гарантированность сохранения
благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности населения (ст.19).
28
§2. Понятие и виды нормативов в области охраны окружающей
среды. Общие требования к нормативам.
Норматив в области охраны окружающей среды – это мера
допустимого воздействия на окружающую природную среду, которая
установлена в определенном законом порядке.
В настоящее время ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»
предусматривается легальная классификация нормативов в области охраны
окружающей среды. Все нормативы в соответствии с законом
классифицируются на нормативы качества и нормативы допустимого
воздействия.
1. Нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые
установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и
иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при
соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда, то
есть это нормативы, которые характеризуют насыщение окружающей среды
физическим, химическим, биологическим и другим воздействием. К ним
относятся (ч.2. ст.21 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»):
- нормативы, установленные в соответствии с химическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы
предельно допустимых концентраций химических веществ, включая
радиоактивные вещества;
- нормативы, установленные в соответствии с физическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями
уровней радиоактивности и тепла;
- нормативы, установленные в соответствии с биологическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп
растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы
качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых
концентраций микроорганизмов;
- иные нормативы качества окружающей среды. Таким образом,
перечень видов нормативов в данной группе не является исчерпывающим,
что позволяет при появлении новых видов нормативов осуществлять их
правовое регулирование без внесений изменений в ФЗ РФ «Об охране
окружающей среды».
2. нормативы допустимого воздействия на окружающую среду нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых
соблюдаются нормативы качества окружающей среды. Данная группа
нормативов, как правило, устанавливается применительно к источникам
воздействия на окружающую природную среду. К ним относятся:
29
- нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов;
- нормативы образования отходов производства и потребления и
лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла,
уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности
электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую
среду;
- нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду
при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые
законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов
Российской Федерации в целях охраны окружающей среды. Перечень
нормативов в этой группе также не исчерпывающий, может
корректироваться
как
федеральным
законодательством,
так
и
законодательством субъектов РФ.
Данные группы нормативов взаимосвязаны, как правило, соблюдение
нормативов качества зависит от соблюдения нормативов допустимого
воздействия.
Обязательные требования к разработке нормативов:
1.
к содержанию нормативов (количественным характеристикам).
Соблюдение всех нормативов должно гарантировать безопасную и
благоприятную окружающую среду.
2. к разработке нормативов.
Общее требование сформулировано в п.3 ст.19 - Нормативы и
нормативные документы в области охраны окружающей среды
разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе
современных достижений науки и техники с учетом международных правил
и стандартов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области
охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации. Более конкретные требования,
предъявляемые к разработке нормативов содержатся в ст.20:
Разработка нормативов в области охраны окружающей среды
включает в себя:
проведение научно-исследовательских работ по обоснованию
нормативов в области охраны окружающей среды;
проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в
области охраны окружающей среды в установленном порядке;
установление оснований разработки или пересмотра нормативов в
области охраны окружающей среды;
30
осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в
области охраны окружающей среды;
формирование и ведение единой информационной базы данных
нормативов в области охраны окружающей среды;
оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических
последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.
2.к форме: все нормативы облекаются в определенную правовую
форму. Чаще всего это форма Госстандарта (ГОСТ, СанПиН, СНиП и т.д.),
хотя иногда могут облекаться и в иную правовую, в том числе в форму
закона (например, нормы радиационной безопасности населения
установлены ст.9 ФЗ РФ «О радиационной безопасности населения» - для
населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или
эффективная доза за период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта; в отдельные годы
допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя
годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не
превысит 0,001 зиверта; для работников средняя годовая эффективная доза
равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности
(50 лет) - 1 зиверту; допустимо облучение в годовой эффективной дозе до
0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза,
исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта).
Нормативы по химическим веществам, как правило, разрабатывают и
утверждают органы Министерства природных ресурсов.
Нормативы по физическому и биологическому воздействию
разрабатывает и утверждает Минздравсоцразвития РФ (Санэпиднадзор).
§3. Нормативы качества окружающей среды (понятие, виды,
порядок разработки и утверждения).
Нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые
установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и
иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при
соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.
Данные нормативы, как правило, разрабатываются применительно
отдельным компонентам окружающей природной среды (земля, вода,
атмосферный воздух). Эти нормативы устанавливаются на федеральном
уровне. Контролируют соблюдение этих нормативов государственные
органы, осуществляющие мониторинг окружающей среды и органы, которые
осуществляют отраслевые виды мониторинга.
При установлении нормативов качества окружающей среды
учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение
природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо
охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных
31
территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое
природоохранное значение.
Примеры нормативов данной группы: Постановление Главного
государственного санитарного врача РФ от 18.01.2007 N 3 "Об утверждении
ГН 2.1.6.2157-07" (вместе с "Гигиеническими нормативами «предельно
допустимая
концентрация»
(ПДК)
о-(1,2,2-триметилпропил)
метилфторфосфоната (зомана) в атмосферном воздухе населенных мест. ГН
2.1.6.2157-07"); Постановление Главного государственного санитарного
врача РФ от 14.08.2006 № 22 "Об утверждении ГН 2.1.5.2122-06" (вместе с
"Гигиеническими нормативами "предельно допустимая концентрация (ПДК)
2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в воде водных объектов хозяйственнопитьевого и культурно-бытового водопользования районов размещения
объектов хранения и уничтожения химического оружия. ГН 2.1.5.2122-06"),
Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от
14.08.2006 № 21 "Об утверждении ГН 2.1.7.2121-06" (вместе с
"Гигиеническими нормативами "предельно допустимая концентрация (ПДК)
2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в почве районов размещения объектов
хранения и уничтожения химического оружия. ГН 2.1.7.2121-06") и др.
§4. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду
(понятие, виды, порядок их разработки и утверждения).
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых
соблюдаются нормативы качества окружающей среды. К ним относятся:
нормативы допустимых выбросов, сбросов. Устанавливаются для
источников как стационарных, так и передвижных;
технологические нормативы – нормативы допустимых выбросов,
сбросов которые устанавливаются с учетом на единицу выпускаемой
продукции.
В рамках данной группы более подробно следует рассмотреть
нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, как
наиболее распространенный вид. Порядок разработки и утверждения
нормативов допустимых выбросов и сбросов регламентируется ФЗ РФ «Об
охране окружающей среды» (ст.23), ФЗ РФ «Об охране атмосферного
воздуха» (ст.11, ст.12), ВК РФ (ст.35). Действуют также подзаконные
нормативные акты, среди, которых основным является Постановление
Правительства РФ от 03.08.1992 N 545 (с изм. от 16.06.2000) "Об
утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную
среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов".
32
Порядок разработки этих нормативов включает в себя ряд этапов.
Этапы:
1.разработка проектов нормативов применительно ко всем источникам
выбросов или сбросов (разрабатывает сам владелец источника вредного
воздействия);
2.представление
в
территориальную
структуру
специально
уполномоченного органа для рассмотрения и утверждения;
3.экспертиза проектов нормативов специально уполномоченным
органом;
4.принятие решения об утверждении проектов нормативов и выдаче
разрешений на выбросы и сбросы в пределах, установленных нормативов
или об отказе в выдаче разрешения. В рамках данного этапа может быть
принято решение о выдаче разрешений на выбросы и сбросы в пределах
лимитов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов
и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на
выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период
проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения
наилучших существующих технологий и (или) реализации других
природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.
Ранее это называлось выдача разрешений на работу в режиме временно
согласованных выбросов и сбросов. Выдача таких разрешений возможна
только при наличии природоохранных проектов по внедрению наилучших
существующих технологий и при наличии плана поэтапного снижения
выбросов и сбросов, согласованных с специально уполномоченным органом
исполнительной власти до величин предельно допустимых. Следует
констатировать, что существование такой законодательной возможности
приводит к причинению существенного вреда окружающей среде и здоровью
человека, так как лимиты на выбросы и сбросы не являются нормативом в
научном смысле, то есть не гарантируют благоприятную и безопасную
окружающую
среду.
Однако
это
объясняется
техническим
и
технологическим состоянием источников воздействия в РФ.
Правовые последствия несоблюдения данных видов нормативов:
1.ограничение, приостановление, прекращение деятельности источника
вредного воздействия;
2.применение мер экономического стимулирования в виде платы за
негативное воздействие;
3.применение мер юридической ответственности к владельцу
источника (чаще административная ответственность с возложением
обязанности по возмещению вреда)
Нормативы образования отходов производства и потребления и
лимиты на их размещение регулируются (ст. 24 ФЗ РФ «Об охране
33
окружающей среды») и ФЗ РФ «Об отходах производства и потребления»
(ст.18 ФЗ РФ), а также Постановление Правительства РФ от 16.06.2000 N
461 (ред. от 14.12.2006) "О правилах разработки и утверждения нормативов
образования отходов и лимитов на их размещение".
Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды –
лимиты на природопользование (см. лекция №5, вопрос 4).
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую
среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной
допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую
среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах
конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых
обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических
систем и сохраняется биологическое разнообразие. В качестве примера
данного вида нормативов можно привести норматив допустимой
антропогенной нагрузки на уникальную экосистему озера Байкал (ст.13, 14
ФЗ РФ «Об охране озера Байкал»).
§5. Государственные стандарты и другие нормативные документы
в области охраны окружающей среды.
В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»
Государственными стандартами и иными нормативными документами в
области охраны окружающей среды устанавливаются:
требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к
продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;
ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях
предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;
порядок организации деятельности в области охраны окружающей
среды и управления такой деятельностью.
Государственные стандарты и иные нормативные документы в области
охраны окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических
достижений и требований международных правил и стандартов.
В государственных стандартах на новую технику, технологии,
материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы,
хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе
после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны
учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей
среды.
В настоящее время стандартизация регулируется ФЗ РФ «О
техническом регулировании» от 27.12.2006 (в ред. от 01.05.2007). Стандарт документ, в котором в целях добровольного многократного использования
устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и
34
характеристики
процессов
проектирования
(включая
изыскания),
производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения,
перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Стандарт также может содержать правила и методы исследований
(испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к
терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам
их нанесения. Стандарты могут быть национальным, международным.
Технический регламент - документ, который принят международным
договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке,
установленном
законодательством
Российской
Федерации,
или
межправительственным
соглашением,
заключенным
в
порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным
законом, или указом Президента Российской Федерации, или
постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает
обязательные для применения и исполнения требования к объектам
технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и
сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам
проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа,
наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Таким образом, госстандартами могут быть закреплены требования к
нормативам и к другой деятельности, касающейся охраны окружающей
среды.
§6. Экологическая сертификация (понятие, виды)
В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»
экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически
безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на
территории Российской Федерации. Экологическая сертификация может
быть обязательной или добровольной. Общие положения о сертификации
регламентируются ФЗ РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 (в
ред. от 01.05.2007). Сертификация - форма осуществляемого органом по
сертификации подтверждения
соответствия объектов требованиям
технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или
условиям договоров.
Система сертификации - совокупность правил
выполнения работ по сертификации, ее участников и правил
функционирования системы сертификации в целом.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по
инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по
сертификации.
Добровольное
подтверждение
соответствия
может
осуществляться для установления соответствия национальным стандартам,
35
стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной
сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются
продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки,
реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в
отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и
договорами устанавливаются требования.
Обязательное подтверждение соответствия проводится только в
случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и
исключительно на соответствие требованиям технического регламента.
Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть
только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской
Федерации.
Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут
устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска
недостижения целей технических регламентов.
Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную
юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения
соответствия и действуют на всей территории Российской Федерации.
Работы по обязательному подтверждению соответствия подлежат
оплате на основании договора с заявителем. Стоимость работ по
обязательному подтверждению соответствия продукции определяется
независимо от страны и (или) места ее происхождения, а также лиц, которые
являются заявителями.
Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке,
определенном Правительством РФ. В настоящее время в рамках
обязательной сертификации принято Постановление Правительства РФ от
21.03.1994 N 223 "О сертификации безопасности промышленных и опытно экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных
отраслей промышленности, использующих экологически вредные и
взрывоопасные технологии".
Тема лекции № 5. Управление в области охраны окружающей
среды
(2 часа)
§1. Понятие и виды управления в области охраны окружающей
среды (ООС)
В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины
«управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием
общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью»,
36
«управление в области использования природных ресурсов и окружающей
среды», «экологический менеджмент», встречается также термин
«экологическое управление».
Управление в области ООС – совокупность осуществляемых
специальными уполномоченными субъектами действий по организации и
контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением
людей, за соблюдением требований экологического законодательства, с
целью организации обеспечения сохранения ОС, ее восстановления и
обеспечения экологической безопасности.
В зависимости от классификационных признаков различают несколько
видов управления. По направлениям деятельности оно включает социальноэкономическое, политическое, экологическое и другие виды управления.
Также, в зависимости от субъекта его осуществления, можно выделить
государственное, муниципальное, общественное и производственное
(управление в хозяйствующих субъектах), но так как данные субъекты в
соответствии с законодательством выполняют различные задачи в сфере
ООС, то и содержание управления, осуществляемое в рамках того или иного
вида управления, тоже разное.
Наиболее развитым и действенным видом экологического управления
является в настоящее время государственное управление в области ООС.
Только государственное управление из всех возможных является
реальным
инструментом,
осуществляющим
реализацию
правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в
области охраны окружающей среды на территории РФ.
§2. Принципы, функции и методы государственного управления в
области ООС
Государственное экологическое управление основывается на
принципах, закрепленных в экологическом законодательстве. К ним
относятся:
1. законности управления;
2. федерализма;
3. вертикальной
соподчиненности
исполнительных
органов
государственной власти;
4. ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды
и экологической безопасности;
5. обеспечение устойчивого развития общества (сбалансированное
развитие экономики и улучшение состояния окружающей среды);
6. обеспечение комплексного, безопасного
и рационального
природопользования;
37
7. разделения
хозяйственно-эксплуатационных
и
контрольнонадзорных
функций
при
организации
деятельности
специально
уполномоченных органов;
8. платность природопользования;
9. сохранение биологического разнообразия.
Функции управления (от лат. functio) – закрепленные в
законодательных и иных нормативно-правовых актах направления
деятельности субъекта или группы субъектов управления в области
обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической
безопасности.
Следовательно,
функциями
государственного
экологического
управления
являются специализированные виды организационной
деятельности, постоянные направления деятельности соответствующих
органов.
Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от
цели управления, а также от объекта управления.
Исходя из этого, к основным функциям государственного управления в
области ООС следует отнести:
− принятие подзаконных нормативных правовых актов;
− прогнозирование и планирование мероприятий в области ООС;
− распоряжение природными ресурсами;
− информационная
функция
(осуществление
экологического
мониторинга, ведение природоресурсных кадастров, реестров и балансов,
реестров объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую
среду);
− экологический контроль;
− взимание платы за природопользование;
− экологическая оценка состояния окружающей среды;
− нормирование воздействий на окружающую среду установление
государственных стандартов в области охраны окружающей среды;
− экологическая экспертиза;
− организация экологического воспитания, образования, научных
исследований;
− координационная функция;
− международное сотрудничество.
Под методами управления понимаются способы управленческого
воздействия или средства практической реализации стоящих перед
соответствующими органами задач, функций исполнительной и
распорядительной деятельности для достижения результата. Методы
государственного управления весьма разнообразны. К ним относятся:
административные – собственно управленческие (приказ, обеспечиваемый
38
возможностью государственного принуждения); экономические – создание
материальной заинтересованности надлежащего соблюдения требований
экологического законодательства (платежи); идеологические – агитация,
воспитание, образование и т.п. Исходя из других критериев, выделяются
методы
убеждения
и
принуждения,
запреты,
рекомендации,
санкционирование, разрешение, согласование.
Под формами государственного управления понимается внешнее
выражение деятельности субъектов управления. Они подразделяются на
правовые и внеправовые (организационные). Формы государственного
управления представляют собой нормативные правовые акты и акты
индивидуального
характера. По содержанию они могут
быть
процессуальными и материальными. Их делят на коллегиальные и
индивидуальные; регулятивные и правоохранительные; императивные и
диспозитивные.
§3. Система и полномочия органов государственного управления в
области ООС
Государственное управление в области ООС осуществляют различные
государственные органы. В теории экологического права существует точка
зрения о возможности отнесения к органам, осуществляющим
государственное управление органы не только исполнительной, но и
законодательной и даже судебной власти (Сухарев, Ермаков, Боголюбов).
Однако наибольшее распространение получила точка зрения, что управление
– это функция органов исполнительной власти, что соответствует не только
теории административного права, но и принципу разделения власти,
закрепленному в Конституции РФ (Винокуров, Бринчук, Дубовик и др.).
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и
полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
Органы, осуществляющие управление в области ООС следует
классифицировать исходя из задач, ими выполняемых (статуса), на две
группы: органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся:
1. Президент РФ (он не относится к органам исполнительной власти,
однако имеет ряд полномочий по осуществлению управления в области
ООС);
2. Правительство РФ;
3. Правительства (администрации) субъектов РФ.
К органам специальной компетенции относятся определенные органы
исполнительной власти РФ в соответствии с указом Президента РФ от
39
9.03.2004 г. (ред. от 15.02.2007г.) «О системе и структуре органов
федеральных органов исполнительной власти» и указом Президента РФ от
20.05.2004г. (ред. от 12.03.2007) «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти», которые осуществляют определенные, специальные
полномочия в области ООС. К ним относятся:
− Министерство природных ресурсов РФ (МПР России):
− Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор);
− Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
− Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
− Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).
− Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России):
− Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
(Россельхознадзор);
− Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
− Министерство экономического развития и торговли РФ
(Минэкономразвития):
− Федеральное
агентство
кадастра
объектов
недвижимости
(Роснедвижимость)
− Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
(Росимущество)
− Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека (Роспотребнадзор).
− Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (Росгидромет)
− Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору (Ростехнадзор)
Президент РФ в соответствии с положениями Конституции РФ и
других федеральных законов осуществляет:
− определение основных направлений экологической политики
государства;
− гарантирует экологические права граждан,
− нормотворчество;
− организацию системы центральных органов исполнительной власти
РФ;
− обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
органов государственной власти и др.
Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, одним
из рабочих органов которого является Межведомственная комиссия Совета
Безопасности РФ по экологической безопасности, созданная в целях
реализации задач в области обеспечения экологической безопасности РФ. В
40
соответствии с положением о данной Комиссии, утвержденным указом
Президента РФ от 28.10.2005г. (ред. от 12.06.2006.) «О межведомственных
комиссиях Совета Безопасности РФ» на нее возлагаются следующие
функции:
− подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и
реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в
области экологической безопасности Российской Федерации;
− оценка экологических угроз и подготовка предложений по их
предотвращению;
− оценка существующих и прогнозирование потенциальных
источников экологической опасности;
− подготовка предложений Совету Безопасности по решению
экологических проблем и другие функции.
Правительство РФ осуществляет свои полномочия в соответствии с
Конституцией РФ, ФКЗ от 17.12.1997 г. (ред. от 02.03.2007г.) «О
Правительстве РФ» (ст. 18). К полномочиям Правительства РФ в сфере
охраны окружающей среды относятся:
− обеспечение проведения единой государственной политики в
области охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности;
− принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную
окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
− координирование деятельности по предотвращению стихийных
бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их
последствий и др.
Правительства (администрации) субъектов РФ (86) осуществляют
полномочия в области ООС в пределах предусмотренных Конституцией РФ,
ФЗ от 6.10.1999г. (ред. от 21.07.2007г.) «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов РФ», Конституциями (Уставами)
субъектов РФ и других федеральных законов и законов субъектов РФ.
Полномочия органов специальной компетенции предусмотрены в
положениях о данных органах.
Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). Полномочия
предусмотрены ПП от 22 июля 2004 г. (ред. от 24.05.2007г.) «Об
утверждении положения о Министерстве природных ресурсов РФ», а также
ПП от 13 декабря 2006 г. «О полномочиях Министерства природных
ресурсов РФ в области водных отношений». МПР России является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию в области лесных отношений, в сфере изучения,
использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая
41
управление государственным фондом недр, использование и охрану водного
фонда, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и
водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других
гидротехнических
сооружений
(за
исключением
судоходных
гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и
среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к
объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере
охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).
Полномочия:
− принимает нормативные правовые акты в установленной сфере
деятельности;
− обобщает практику применения законодательства РФ и проводит
анализ реализации государственной политики в установленной сфере
деятельности;
− организует прием граждан, обеспечивает рассмотрение устных и
письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление
ответов;
− обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,
составляющих государственную тайну;
− обеспечивает контроль и координацию деятельности находящихся в
его ведении федеральной службы и федеральных агентств;
− согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной
власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия в области
лесных отношений, а также назначение на должность руководителя органа
исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, осуществляющего
переданные ему полномочия;
− осуществляет подготовку предложений об изъятии у органов
государственной власти субъектов РФ переданных полномочий и вносит эти
предложения при необходимости в Правительство РФ для принятия
решения;
− осуществляет надзор за правовым регулированием органами
государственной власти субъектов РФ вопросов осуществления переданных
полномочий в области лесных отношений с правом направления
обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных
правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений;
− перечни объектов, подлежащих федеральному государственному
контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
− осуществляет иные полномочия в установленной сфере
деятельности.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор). В соответствии с ПП от 30 июля 2004 г. (ред. от
42
24.05.2007 г.) «Об утверждении положения о федеральной службе по надзору
в сфере природопользования и внесении изменений в постановление
Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370» является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в
области охраны окружающей среды (государственный экологический
контроль).
Полномочия:
− осуществляет государственное управление в области организации и
функционирования особо охраняемых природных территорий федерального
значения;
− осуществляет контроль и надзор за охраной и использованием
отдельных природных ресурсов и объектов, за осуществлением
экологических мероприятий и обеспечением экологической безопасности;
− выполняет функцию административного органа по Конвенции о
международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под
угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в РФ в отношении видов дикой
фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых
видов рыб;
− осуществляет государственное регулирование в области охраны
озера Байкал;
− выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на
использование некоторых видов природных ресурсов;
− организует и проводит государственную экологическую экспертизу;
− осуществляет в пределах своей компетенции мониторинг особых
объектов;
− осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации;
− осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных
территорий федерального значения;
− утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков,
расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также
государственную экспертизу проекта освоения лесов, расположенных на
землях особо охраняемых природных территорий и другие полномочия.
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы). В
соответствии с ПП от 16 июня 2004 г. (ред. от 20.12.2006г.) «Об утверждении
положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» оно является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в
сфере водных ресурсов.
Полномочия:
43
− осуществление мер по предотвращению негативного воздействия
вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов,
находящихся в федеральной собственности;
− осуществление мероприятий по охране водохранилищ (некоторых
видов);
− осуществляет ведение государственного
водного реестра,
Российского регистра гидротехнических сооружений;
− осуществляет владение, пользование и распоряжение водными
объектами, отнесенными к федеральной собственности;
− осуществляет разработку и реализацию схем комплексного
использования и охраны водных объектов;
− осуществляет государственный мониторинг водных объектов и
организацию его проведения;
− осуществляет разработку автоматизированных систем сбора,
обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных
объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по РФ в
целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам;
− осуществляет
гидрографическое
и
водохозяйственное
районирование территории РФ;
− устанавливает режимы пропуска паводков, специальных попусков,
наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ и другие полномочия.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). В соответствии
с ПП от 16 июня 2004 г. (ред. от 24.07.2007 г.) «Об утверждении положения о
Федеральном агентстве лесного хозяйства» является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации
государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в области лесных отношений
Полномочия:
− осуществляет установление возрастов рубок лесных насаждений;
− осуществляет рассмотрение материалов о переводе земель лесного
фонда в земли других категорий;
− осуществляет контроль за расходованием средств, предоставляемых
на осуществление органами государственной власти субъектов РФ
полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет
субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
− осуществляет отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо
защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к
эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ;
− организует и обеспечивает в лесах, расположенных на землях
лесного фонда, лесопатологический мониторинг и лесное семеноводство;
− осуществляет государственную инвентаризацию лесов;
44
− определяет количество лесничеств, лесопарков, устанавливает их
границы;
− осуществляет
функции
по
управлению
государственным
имуществом, оказанию государственных услуг в области лесных отношений,
установленные Лесным кодексом РФ, в отношении лесничеств и лесопарков,
указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса РФ, и в случаях, когда
указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов
государственной власти субъектов РФ и др. полномочия.
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). В
соответствии с ПП от 17 июня 2004г. (ред. от 09.06.2006.) «Об утверждении
положения о Федеральном агентстве по недропользованию» является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом в сфере недропользования.
Полномочия:
− организует государственное геологическое изучение недр;
− организует экспертизу проектов геологического изучения недр;
− организует проведение в установленном порядке геологоэкономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых
и участков недр;
− осуществляет предоставление в пользование за плату геологической
информации о недрах;
− осуществляет управление в области использования недр и
распоряжение недрами находящимися в государственной собственности;
− осуществляет выдачу, оформление и регистрацию лицензий на
пользование недрами;
− осуществляет
установление
конкретного
размера
ставки
регулярного платежа за пользование недрами;
− осуществляет ведение государственного кадастра месторождений и
проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов
полезных ископаемых и другие полномочия.
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России). В
соответствии с ПП от 24 марта 2006г. (ред. от 29.03.2007 г.) «Об утверждении
положения о Министерстве сельского хозяйства РФ о признании
утратившими силу некоторых решений Правительства РФ» является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
регулированию в сфере агропромышленного комплекса, а также в сфере
рыболовства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и
использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты,
45
водных биологических ресурсов, по оказанию государственных услуг в
данной сфере.
Полномочия:
− принимает нормативные правовые акты в пределах компетенции;
− осуществляет формирование и использование федерального фонда
семян сельскохозяйственных растений, а также резерва средств защиты
растений (пестицидов);
− организацию проведения сортового и семенного контроля в
отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений;
− эксплуатацию и паспортизацию государственных мелиоративных
систем и отнесенных к государственной собственности отдельно
расположенных гидротехнических сооружений;
− проведение государственной экспертизы предпроектной и
проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных
систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и
утверждение указанной документации;
− организацию проведения газации и дегазации подкарантинных
объектов;
− организацию проведения противоэпизоотических мероприятий,
включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней,
общих для человека и животных;
− организацию проведения регистрационных испытаний, экспертизы
результатов регистрационных испытаний лекарственных средств для
животных, кормовых добавок и кормов, изготовленных из генно-инженерномодифицированных организмов, а также селекционных достижений,
пестицидов и агрохимикатов;
− организацию работ по разведению в полувольных условиях
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
− ведет реестр лекарственных средств для животных, кормовых
добавок, а также кормов, содержащих генно-инженерно-модифицированные
организмы;
− ведет учет федерального фонда семян, мелиорированных земель;
− ведет учет объектов животного мира, принадлежащих к видам,
занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и
вредителей растений (кроме вредителей леса);
− ведет
государственную
книгу
племенных
животных
и
государственный племенной регистр;
− ведет государственный каталог пестицидов и агрохимикатов;
− ведет реестры и регистры в области ветеринарии, племенного
животноводства, семеноводства и плодородия почв;
46
− ведет государственный учет и государственный мониторинг
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и иные полномочия.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
(Россельхознадзор). В соответствии с ПП от 30 июня 2004 г. (ред. от
14.12.2006г.) «Об утверждении положения о федеральной службе по
ветеринарному и фитосанитарному надзору» является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с
пестицидами
и
агрохимикатами, обеспечения плодородия почв,
селекционных достижений, обеспечения качества и безопасности зерна,
крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных
продуктов переработки зерна, охраны, воспроизводства, использования
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных
биологических ресурсов и среды их обитания, а также функции по защите
населения от болезней, общих для человека и животных.
Полномочия:
− осуществляет надзор за безопасным обращением с пестицидами и
агрохимикатами;
− осуществляет надзор за проведением экспертиз, обследований,
исследований, испытаний и иных работ в установленной
сфере
деятельности;
− осуществляет надзор за использованием селекционных достижений;
− осуществляет надзор за безопасностью лекарственных средств для
животных, кормов и кормовых добавок, изготовленных из генно-инженерномодифицированных организмов, на всех стадиях производства и обращения;
− выдает разрешения на осуществление использования объектов
животного мира отнесенных к объектам охоты и водных биоресурсов;
− вносит в пределах своей компетенции предложения об
установлении и отмене на территории Российской Федерации или субъекта
Российской Федерации карантина и других ограничений, направленных на
предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых
болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а
также растений (сорняков) карантинного значения, устанавливает и
упраздняет карантинные фитосанитарные режимы и зоны;
− выполняет функцию административного органа в соответствии с
Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры,
находящимися под угрозой исчезновения, в отношении объектов животного
мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов и
иные полномочия.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство). В
соответствии с ПП от 17.06.2004г. (ред. от 16.12.2006.) «Об утверждении
положения о Федеральном агентстве по рыболовству» является федеральным
47
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию
государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере
рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения,
сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их
обитания.
Полномочия:
− организует комплексное изучение водных биологических ресурсов;
− организует государственный учет и государственный мониторинг
состояния водных биологических ресурсов;
− организует искусственное воспроизводство и акклиматизацию
водных биологических ресурсов;
− организует мероприятия по восстановлению водных биологических
ресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных
бедствий и по иным причинам;
− осуществляет ведение единого реестра пользователей водных
биологических ресурсов;
− осуществляет ведение государственного
кадастра
водных
биологических ресурсов;
− распределение и выдача квот на вылов (добычу) водных
биологических ресурсов;
− обеспечение выполнения международных договоров Российской
Федерации в области рыболовства, рыбного хозяйства и торгового
мореплавания и иные полномочия.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (Росгидромет). В соответствии с ПП от 23.07.2004 г.
(ред. от 14.12.2006.) «О Федеральной службе о гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды» является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим принятие нормативных правовых
актов,
управлению
государственным
имуществом
и
оказанию
государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней
областях, мониторинга окружающей природной среды.
Полномочия:
− принимает нормативные правовые акты в установленной сфере
деятельности;
− осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности;
− осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности,
отнесенных к компетенции Службы;
− осуществляет государственный учет поверхностных вод и ведение
государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов;
48
− осуществляет ведение Единого государственного фонда данных о
состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;
− осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха,
поверхностных
водных
объектов,
континентального
шельфа,
исключительной экономической зоны РФ, государственный мониторинг
состояния Российской Федерации;
− осуществляет формирование и обеспечение функционирования
государственной наблюдательной сети;
− обеспечение выпуска экстренной информации об опасных
природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях
погоды и загрязнении окружающей природной среды, которые могут
угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде
и иные полномочия.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору (Ростехнадзор). В соответствии с ПП от 30.07.2004г. (ред. от
14.12.2006г.) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому
и атомному надзору» является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим следующие функции:
− принятие нормативных правовых актов;
− контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды в части,
касающейся ограничения негативного техногенного воздействия и
безопасности;
− является регулирующим органом по Конвенции о ядерной
безопасности и компетентным органом Российской Федерации по Базельской
конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их
удалением;
− является органом государственного регулирования безопасности
при использовании атомной энергии;
− специально уполномоченным органом в области промышленной
безопасности;
− органом государственного горного надзора;
− специально уполномоченным государственным органом в области
экологической экспертизы в установленной сфере деятельности
− специально уполномоченным органом в области охраны
атмосферного воздуха
− органом государственного энергетического надзора и иные
полномочия.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека (Роспотребнадзор). В соответствии с ПП от 30 июня
2004 г. (ред. от 14.12.2006 г.) «Об утверждении положения о Федеральной
службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
49
человека» является уполномоченным федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития
РФ.
Полномочия:
− осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический
надзор за соблюдением санитарного законодательства;
− санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через
государственную границу Российской Федерации;
− осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к
компетенции Службы;
− регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не
использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на
их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме
лекарственных средств);
− регистрирует отдельные виды продукции, представляющие
потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);
− регистрирует отдельные виды продукции, в том числе пищевые
продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации;
− регистрирует лиц, пострадавших от радиационного воздействия и
подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и
других радиационных катастроф и инцидентов;
− устанавливает причины и выявляет условия возникновения и
распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных
заболеваний (отравлений);
− организует в установленном порядке ведение социальногигиенического мониторинга и другие полномочия.
Федеральное
агентство
кадастра
объектов
недвижимости
(Роснедвижимость). В соответствии с ПП от 19 августа 2004 г. (ред. от
15.11.2006 г.) «Об утверждении положения о Федеральном агентстве
кадастра объектов недвижимости» является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению
государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере
ведения
кадастров
объектов
недвижимости,
землеустройства,
инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной
кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также
по государственному земельному контролю. Находится в ведении
Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Полномочия:
50
− организует создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра;
− организует проведение территориального землеустройства;
− организует проведение государственной кадастровой оценки земель;
− осуществляет ведение государственного земельного кадастра;
− осуществляет государственный мониторинг земель;
− осуществляет государственный земельный контроль;
− осуществляет утверждение карт (планов) и материалов межевания
объектов землеустройства и другие полномочия.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
(Росимущество). В соответствии с ПП от 27 ноября 2004 г. (ред. от 14.12.2006
г.) «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»
является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции в области приватизации и полномочия
собственника в сфере управления имуществом Российской Федерации.
Находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.
Полномочия:
− осуществляет учет федерального имущества, ведение реестра
федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;
− осуществляет
контроль
за
управлением,
распоряжением,
использованием по назначению и сохранностью земельных участков,
находящихся в федеральной собственности и в государственной
собственности, а также иного федерального имущества;
− организует
оценку
имущества
в
целях
осуществления
имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации,
определяет условия договоров о проведении оценки федерального
имущества;
− приобретает в установленном порядке имущество в федеральную
собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в
федеральной собственности, в государственную собственность субъектов
Российской Федерации и в муниципальную собственность;
− осуществляет в порядке, установленном федеральными законами,
разграничение государственной собственности на землю и другие
полномочия.
§4. Система органов государственного управления (и их
компетенция) на уровне субъекта РФ (на примере Красноярского края).
На уровне субъектов РФ управление в сфере охраны ОС осуществляют
территориальные
органы
вышеназванных
федеральных
органов
51
исполнительной
власти
РФ,
а
также
исполнительные
органы
государственной власти субъектов РФ.
Можно говорить о двух группах полномочий субъектов РФ. К первой
группе относятся собственно полномочия субъектов, например полномочия,
предусмотренные федеральным законодательством, и вторую группу
составляют полномочия, передаваемые субъектам РФ из полномочий РФ,
реализация которых финансируется за счет субвенций из федерального
бюджета.
В соответствии с законом Красноярского края от 09.06.05 г. (ред. от
26.12.2006.) «О системе исполнительных органов государственной власти
Красноярского края», Указом Губернатора КК от 22.12.2006г. (ред. от
03.07.2007 г.) «О временных системе и структуре исполнительных органов
государственной власти нового субъекта РФ – КК» и постановлением Совета
администрации КК от 22.12.2006г. «О реорганизации исполнительных
органов государственной власти», к органам, осуществляющим управление в
области ООС и природопользования в Красноярском крае относятся:
Совет администрации Красноярского края – высший исполнительный
орган государственной власти Красноярского края
Иные исполнительные органы государственной власти Красноярского
края и агентства администрации Красноярского края, находящиеся в ведении
Совета администрации Красноярского края:
Департамент природных ресурсов и лесного комплекса администрации
Красноярского края:
− Служба по контролю в сфере природопользования администрации
Красноярского края;
− Агентство природопользования администрации Красноярского края;
− Агентство лесной отрасли администрации Красноярского края;
Департамент сельскохозяйственной и продовольственной политики
администрации Красноярского края:
− Служба по надзору за техническим состоянием самоходных машин
и других видов техники администрации Красноярского края;
− Служба по ветеринарному надзору администрации Красноярского
края;
− Служба племенного животноводства администрации Красноярского
края;
− Агентство сельского хозяйства администрации Красноярского края.
Полномочия вышеназванных органов власти предусмотрены
федеральными законами, подзаконными актами, законами Красноярского
края и другими нормативными актами, к которым относятся: закон КК от
08.12.2006г. «О полномочиях органов государственной власти края в области
охраны и использования объектов животного мира»; закон КК от 27.06.2006г.
(ред. от 29.03.2007 г.) «О полномочиях органов государственной власти края
52
в области использования и охраны водных объектов»; закон КК от
27.10.2005г. «О полномочиях Совета администрации края в области
экологической экспертизы»; закон КК от 05.06.2003г. (ред. от 06.07.2006) «О
полномочиях органов государственной власти Красноярского края в области
охраны атмосферного воздуха».
Департамент природных ресурсов и лесного комплекса администрации
Красноярского края. В соответствии с Постановление Совета администрации
Красноярского края от 14.10.2005г. (ред. от 24.04.2007г.) «Об утверждении
положения о Департаменте природных ресурсов и лесного комплекса
администрации Красноярского края» является органом исполнительной
власти края, осуществляющим нормативное правовое регулирование и
функции по разработке государственной политики в области охраны
окружающей
среды,
безопасности
гидротехнических
сооружений,
обеспечения радиационной безопасности, охраны атмосферного воздуха,
охраны и использования объектов животного мира, обращения с отходами,
рыболовством и сохранения водных биологических ресурсов, организации и
функционирования
особо
охраняемых
природных
территорий,
использования и охраны водных объектов, использования и охраны земель,
лесных отношений, экологической экспертизы, в сфере регулирования
отношений недропользования, а также осуществляющим координацию и
контроль находящихся в его ведении службы и агентства.
Полномочия:
− осуществление нормативного правового регулирования по вопросам
компетенции;
− разработка и представление Губернатору края, в Совет
администрации края проектов краевых целевых программ и иных законов
края, а также проектов указов и распоряжений Губернатора края, проектов
постановлений и распоряжений Совета администрации края по вопросам его
компетенции;
− участие в определении основных направлений охраны окружающей
среды на территории Красноярского края;
− участие в деятельности бассейновых советов;
− согласование расчета вероятного вреда, который может быть
причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и
юридических лиц на территории края в результате аварии гидротехнического
сооружения;
− подготовка и представление в Совет администрации края целевых
прогнозных показателей (показателей деятельности) в области водных
отношений в части переданных Российской Федерацией полномочий и
мероприятий, направленных на их достижение;
− представление Губернатору края информации о состоянии дел в
крае в данной области;
53
− разработка и представление в федеральный орган управления
государственным фондом недр или его территориальные органы
предложений по формированию программы лицензирования пользования
участками недр, условиям проведения конкурсов и аукционов и условиям
лицензий;
− обобщение практики применения законодательства и проведение
анализа реализации государственной политики и другие полномочия.
Служба по контролю в сфере природопользования администрации
Красноярского края. В соответствии с Постановление Совета администрации
Красноярского края от 20.10.2005г. (ред. от 22.03.2007г.) «Об утверждении
положения о Службе по контролю в сфере природопользования
администрации Красноярского края» является органом исполнительной
власти края, который осуществляет контроль в сфере природопользования,
издает индивидуальные правовые акты.
Полномочия:
− осуществление государственного контроля за геологическим
изучением, охраной и рациональным использованием недр в установленном
порядке;
− принятие решений о предоставлении права пользования участками
недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных
ископаемых, а также участками недр, используемых для целей строительства
и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с
добычей полезных ископаемых, в том числе проведение конкурсов или
аукционов на право пользования участками недр, а также оформление,
государственная регистрация, выдача и переоформление лицензий на право
пользования участками недр, досрочное прекращение, ограничение и
приостановление права пользования участками недр в случаях,
предусмотренных действующим законодательством;
− выдача именных разовых и распорядительных лицензий на
использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за
исключением случаев, установленных федеральным законодательством,
аннулирование выданных лицензий в установленном порядке;
− осуществление государственного контроля в области охраны
окружающей среды (государственный экологический контроль);
− выдача разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферный воздух стационарным источником;
− выдача разрешений на выполнение работ по геологическому
изучению недр на землях лесного фонда;
− осуществление государственного лесного контроля и надзора;
54
− рассмотрение дел об административных правонарушениях в
случаях, установленных действующим законодательством и иные
полномочия.
Агентство природопользования администрации Красноярского края. В
соответствии с Постановление Совета администрации Красноярского края от
29.12.2006г. (ред. от 21.05.2007г.) «Об агентстве природопользования
администрации Красноярского края» является органом исполнительной
власти края, который оказывает государственные услуги, управляет
государственным имуществом, издает индивидуальные правовые акты и
осуществляет следующие функции:
− управление в установленном порядке краевыми государственными
учреждениями, краевыми унитарными предприятиями;
− реализации целевых программ;
− ведение Красной книги Красноярского края;
− ведение государственного учета численности объектов животного
мира и их использования;
− ведение государственного мониторинга;
− ведение государственного кадастра объектов животного мира, за
исключением случаев, установленных федеральным законодательством;
− охрана объектов животного мира, водных биологических ресурсов
на внутренних водных объектах;
− воспроизводство объектов животного мира;
− распределение квот добычи водных биологических ресурсов;
− охрана особо охраняемых природных территорий краевого
значения, за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
− ведение кадастра по особо охраняемым природным территориям
регионального значения;
− информирование населения о намечаемых и проводимых
экологических экспертизах и их результатах, о состоянии атмосферного
воздуха, его загрязнении и выполнении программ улучшения качества
атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий, об угрозе аварий
гидротехнических сооружений, которые могут привести к возникновению
чрезвычайных ситуаций;
− осуществление учета радиоактивных веществ на территории края в
рамках системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ;
− организация и развитие системы экологического образования и
формирования экологической культуры на территории края;
− участие в организации и осуществлении государственного
мониторинга;
− составление территориальных балансов запасов и кадастров
месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр,
55
используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с
добычей полезных ископаемых;
− установление лимитов на размещение отходов;
− осуществление владения, пользования, распоряжения водными
объектами, находящимися в государственной собственности края;
− заключение договоров с пользователями объектами животного мира
о предоставлении в пользование территорий, необходимых для
осуществления пользования объектами животного мира, в порядке и на
условиях, предусмотренных действующим законодательством;
− организация и проведение конкурсов на право предоставления
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в пользование на
конкретной территории совместно со специально уполномоченными
государственными органами по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания и другие
полномочия.
Агентство лесной отрасли администрации Красноярского края. В
соответствии с постановление Совета администрации Красноярского края от
29.12.2006г. «Об Агентстве лесной отрасли администрации Красноярского
края» оказывает государственные услуги, управляет государственным
имуществом и издает индивидуальные правовые акты в области лесных
отношений и обладает следующими полномочиями:
- осуществление управления в установленном порядке краевыми
государственными учреждениями, краевыми унитарными предприятиями в
области лесных отношений;
− владение,
пользование,
распоряжение
лесными
участками,
находящимися в государственной собственности Красноярского края;
− проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, за
исключением случаев, установленных федеральным законодательством;
− организация и осуществление использования лесов, их охраны (в том
числе
тушения
лесных
пожаров),
защиты
(за
исключением
лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением
лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны,
защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;
− ведение государственного лесного реестра в отношении лесов,
расположенных в границах территории Красноярского края;
− осуществление иных полномочий.
Департамент сельскохозяйственной и продовольственной политики
администрации Красноярского края. В соответствии с Постановление Совета
администрации Красноярского края от 14.10.2005г. (ред. от 09.10.2006г.) «Об
утверждении положения о Департаменте сельскохозяйственной и
продовольственной политики администрации Красноярского края» является
органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим
56
нормативное правовое регулирование и функции по разработке
государственной политики в сфере агропромышленного комплекса края и в
области ветеринарии, а также осуществляющим координацию и контроль
находящихся в его ведении служб и агентства.
Служба по ветеринарному надзору администрации Красноярского края.
В соответствии с Постановление Совета администрации Красноярского края
от 20.10.2005г. (ред. от 29.08.2006г.) «Об утверждении положения о Службе
по ветеринарному надзору администрации Красноярского края» является
органом исполнительной власти края, который осуществляет надзор в
области ветеринарии и издает индивидуальные правовые акты.
Полномочия:
− организация и осуществление противоэпизоотических мероприятий,
включая мероприятия по предупреждению и ликвидации очагов болезней,
общих для человека и животных;
− осуществление ветеринарного надзора;
− рассмотрение дел об административных правонарушениях;
− и иные полномочия.
Тема лекции № 6. Государственный мониторинг окружающей
среды, контроль в области охраны окружающей среды (экологический
контроль) и экологический аудит.
(2 часа)
§1. Государственный экологический мониторинг (понятие, цели,
задачи, виды, порядок организации и осуществления).
Действующий ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» не включает
мониторинг в систему экологического контроля и выделяет его в
самостоятельную функцию государственного управления в области охраны
окружающей среды, имеющую собственные цели и задачи. В соответствии с
ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», мониторинг окружающей среды
(экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за
состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния
окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Государственный мониторинг окружающей среды (государственный
экологический
мониторинг)
мониторинг
окружающей
среды,
осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии с их компетенцией.
Цели государственного мониторинга сформулированы в ст.63 ФЗ РФ
«Об охране окружающей среды». Такой целью является обеспечение
потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной
57
информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения
неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Таким образом, цель у мониторинга информационная.
В соответствии с законодательством и в теории экологического права
выделяют несколько видов мониторинга окружающей среды:
1.
Мониторинг окружающей среды – осуществляемый органами
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды.
2.
Отраслевой мониторинг – ведется в отношении отдельных
природных объектов (земель, вод, лесов, недр, животного мира).
3.
Санитарно – гигиенический мониторинг – осуществляется
Минздравсоцразвития в отношении здоровья населения и среды обитания
человека.
4.
Мониторинг радиационной безопасности.
Выделяют также импактный мониторинг как разновидность системы
наблюдения за источниками антропогенного воздействия на окружающую
среду в специально выделенных зонах (см. Дубовик О.Л. Экологическое
право. 0 М., 2003. С.229).
В зависимости от территориального охвата выделяются различные
уровни мониторинга:
1. федеральный - охватывает всю территорию РФ;
2. региональный – система наблюдения за состоянием окружающей
среды в пределах административно-территориальной обособленной единицы;
3.
локальный уровень – охватывает уровень муниципального
образования,
а
также
объекты,
принадлежащие
конкретным
природопользователям;
4.
глобальный уровень, осуществляется в соответствии с
международными
соглашениями
системой
станций
наблюдения,
расположенных в различных точках земли. Полигонами глобального
мониторинга являются биосферные заповедники, которые создаются в
различных странах в целях охраны окружающей среды и осуществления
глобального мониторинга. Глобальный мониторинг осуществляется под
эгидой ЮНЕСКО в рамках программы «Человек и биосфера».
Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется
Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, которая действует на основании Постановления Правительства РФ от
23.07.2004 N 372 (ред. от 14.12.2006) «О Федеральной службе по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», а также в
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 "Об
организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей
среды (государственного экологического мониторинга)".
Порядок осуществления мониторинга включает в себя:
58
первичное исследование объекта мониторинга;
сравнение полученных сведений с уже имеющимися данными,
хранящимися в банке данных и обновление сведений;
обновление данных, полученных в результате чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
обработка, обобщение и хранение данных в едином информационном
банке.
Правовой режим информации определяется в соответствии с ФЗ РФ
от 19.07.1998 N 113-ФЗ (ред. от 02.02.2006) "О гидрометеорологической
службе". Информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и
информационная продукция являются открытыми и общедоступными, за
исключением информации, отнесенной законодательством Российской
Федерации к категории ограниченного доступа. Информация общего
назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях. Единый государственный
фонд данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении формируется
на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения
документированной информации о состоянии окружающей среды, ее
загрязнении (Постановление Правительства РФ от 21.12.1999 N 1410 "О
создании и ведении единого государственного фонда данных о состоянии
окружающей природной среды, ее загрязнении"). Состав и структуру
документированной информации о состоянии окружающей среды, ее
загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования, а
также порядок создания и ведения единого государственного фонда данных о
состоянии окружающей среды, ее загрязнении определяет Правительство
Российской Федерации. Хранение включенной в установленном порядке в
состав Архивного фонда Российской Федерации документированной
информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении осуществляется
в соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ
"Об архивном деле в Российской Федерации". Юридические лица
независимо от организационно-правовых форм и физические лица,
осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее
загрязнении, обязаны предоставлять данную информацию в федеральный
орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней
областях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Юридические лица независимо от организационно-правовых форм и
физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии
окружающей среды, ее загрязнении, обязаны в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации, незамедлительно предоставлять в
федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и
смежных с ней областях информацию о чрезвычайных ситуациях
техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать
59
негативное воздействие на окружающую среду. Условия предоставления
пользователям (потребителям) информации о состоянии окружающей среды,
ее загрязнении и информационной продукции. Информация о состоянии
окружающей среды, ее загрязнении и информационная продукция
предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе
договоров в соответствии с законодательством Российской Федерации об
охране окружающей среды. Информация общего назначения доводится до
пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и
графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой
информации в режиме регулярных сообщений или по запросам
пользователей
(потребителей).
Специализированная
информация
предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров.
Федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и
смежных с ней областях обязан информировать пользователей
(потребителей) о составе предоставляемой информации о состоянии
окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации
и об организациях, осуществляющих информационное обслуживание
пользователей (потребителей). Порядок предоставления информации о
состоянии окружающей среды, ее загрязнении физическим и юридическим
лицам иностранных
государств устанавливается международными
договорами Российской Федерации, законодательством Российской
Федерации об участии в международном информационном обмене в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации.
Отраслевой мониторинг. Земельный мониторинг осуществляется в
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 N 846 "Об
утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга
земель" Федеральной службой кадастров объектов недвижимости (ФАКОН).
Мониторинг водных ресурсов осуществляется Федеральным
агентством
водных
ресурсов,
Федеральным
агентством
по
недропользованию, Федеральной службой по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды и Федеральной службой по надзору в сфере
природопользования с участием уполномоченных органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении положения об
осуществлении государственного мониторинга водных объектов". Лесной
мониторинг осуществляется в соответствии со ст. 56 ЛК РФ, а также с
Положением
«О лесопатологическом мониторинге" (утв. Рослесхозом
12.09.1997).
Мониторинг животного мира осуществляется в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 N 1342 "О порядке ведения
60
государственного учета, государственного кадастра и государственного
мониторинга объектов животного мира".
Санитарно-гигиенический
мониторинг
осуществляется
Минздравсоцразвития в соответствии с Постановлением Правительства РФ
от 02.02.2006 N 60 "Об утверждении положения о проведении социальногигиенического мониторинга".
Радиационный мониторинг осуществляется в соответствии с Приказом
Госкомэкологии РФ от 22.06.1998 N 383 "О мерах по повышению
эффективности управления реализацией федеральной целевой программы
"создание ЕГАСКРО" (вместе с "Положением о межведомственном
координационном совете федеральной целевой программы "Создание единой
государственной автоматизированной системы контроля радиационной
обстановки на территории российской федерации", "Положением о научнотехническом совете федеральной целевой программы "Создание
ЕГАСКРО").
§2. Понятие, виды и система экологического контроля.
Понятие контроля в области охраны окружающей среды
(экологический контроль) дано в ст. 1 ФЗ РФ «Об охране окружающей
среды» - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и
пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей
среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной
деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных
документов, в области охраны окружающей среды.
Цели контроля определяются в соответствии со ст.64 ФЗ, это:
-обеспечение
органами
государственной
власти
Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и
физическими лицами исполнения законодательства в области охраны
окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и
нормативных документов, в области охраны окружающей среды;
-обеспечение экологической безопасности.
В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» в систему
экологического контроля включаются следующие виды:
1.государственный – на территории РФ;
муниципальный – на территории муниципального образования;
2.общественный – также на территории муниципального образования;
3.производственный – на территории, на которой действует
хозяйствующий субъект.
Однако в свете изменений, внесенных ФЗ РФ от 31.12.2005,
муниципальный контроль исключен из видов контроля. В литературе
61
выделяют наличие ведомственного экологического контроля (см. Бринчук
М., Экологическое право (право окружающей среды). - М., 1998; Быстров
Г.Е., Жаворонкова Н.Г., Краснова И.О. Экологическое право. – М., 2007). Но
подобная позиция не базируется на законе «Об охране окружающей среды» и
даже входит в противоречие с принципом независимости контроля в области
охраны окружающей среды. Таким образом, в настоящее время существует
три вида экологического контроля: государственный, общественный и
производственный.
§3. Государственный экологический контроль (органы и
полномочия должностных лиц по осуществлению контроля).
Среди этих видов центральное место занимает государственный
экологический контроль, который осуществляется в соответствии со ст.65 ФЗ
РФ «Об охране окружающей среды». Контрольную функцию в соответствии
с требованиями закона реализует Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования
и
Федеральная
служба
по
техническому,
технологическому и атомному надзору и их территориальные подразделения.
Полномочия субъектов РФ реализуют создаваемые ими уполномоченные
органы исполнительной власти. Так, в Красноярском крае функции
экологического контроля осуществляет Служба по контролю в сфере
природопользования администрации Красноярского края, которая действует
на основе Постановления Совета администрации Красноярского края от
20.10.2005 N 251-п (ред. от 22.03.2007) "Об утверждении положения о
службе по контролю в сфере природопользования администрации
Красноярского края".
Разграничение полномочий в сфере экологического контроля между
федеральными органами исполнительной власти и региональными
осуществляется в соответствии с законодательством. Так, в соответствии с
законом утверждается перечень объектов, подлежащих федеральному
контролю, который утвержден Постановлением Правительства от 22.10.2002
К таким объектам относятся:
Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы
собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам,
ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения,
информации и связи;
б) объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности,
относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и
наркотических средств;
в) объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной
собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;
62
г) объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод,
территориального моря, исключительной экономической зоны и
континентального шельфа Российской Федерации;
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие
особой охране:
природные объекты, включенные в Список всемирного культурного
наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые
природные территории федерального значения, государственные природные
заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое
природоохранное, научное, историко - культурное, эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные
в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса;
зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под
угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных
в Красную книгу Российской Федерации, в том числе подпадающих под
действие международных договоров Российской Федерации;
природные объекты Байкальской природной территории.
2.
Объекты,
способствующие
трансграничному
загрязнению
окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую
среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации:
а) объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го
класса опасности;
б) объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов
сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные
сбросы;
в) объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
г) объекты, расположенные на территории водосборных площадей
трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным
способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные
водные объекты;
д) объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к
категории опасных производственных объектов, на которых производятся,
используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются,
уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей
природной среды.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
осуществляют государственный экологический контроль на объектах
хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному
экологическому контролю, за исключением объектов, указанных в перечне.
63
Государственный
экологический
контроль
осуществляется
посредством деятельности должностных лиц – государственных инспекторов
в области охраны окружающей среды. Перечень должностных лиц
федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный
государственный экологический контроль (федеральных государственных
инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется
Правительством Российской Федерации. В настоящее время перечень
федеральных
государственных
инспекторов
определен
Приказом
Росприроднадзора от 21.06.2005 N 123 (ред. от 16.08.2005) "О должностях
государственных инспекторов по контролю и надзору в сфере
природопользования". Перечень должностных лиц органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный
экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны
окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в
соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Объем
полномочий государственного инспектора в области природопользования
зависит от ранга должностного лица. Примерный стандартный объем
полномочий государственных инспекторов в области охраны окружающей
среды дан в ст.66 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды».
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при
исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий
имеют право в установленном порядке:
посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и
иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты,
подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты
гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми
для осуществления государственного экологического контроля материалами;
проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и
иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу
очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств
контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей
среды;
проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны
окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из
эксплуатации производственных и других объектов;
проверять выполнение требований, указанных в заключении
государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее
проведении;
предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и
физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области
охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований,
выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
64
привлекать к административной ответственности лиц, допустивших
нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Таким образом, данный перечень носит примерный характер и может
быть расширен или сужен специальными нормативно-правовыми актами.
Государственные инспектора имеют также ряд обязанностей, которые
перечислены в ст.66 ч.2. К ним относятся:
обязанность предупреждать, выявлять и пресекать нарушение
законодательства в области охраны окружающей среды;
обязанность разъяснять нарушителям законодательства в области
охраны окружающей среды их права и обязанности;
обязанность соблюдать требования законодательства.
Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей
среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Муниципальный контроль может быть
предусмотрен только
отраслевым законодательством (ст.72 ЗК РФ, ст.90 ЛК РФ).
§4. Общественный экологический контроль.
В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»
общественный контроль в области охраны окружающей среды
(общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации
права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения
нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды
(общественный экологический контроль) осуществляется общественными
объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с
их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.
Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды
(общественного экологического контроля), представленные в органы
государственной власти Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,
подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном
законодательством. Осуществление общественного экологического контроля
предусмотрено также ФЗ РФ «Об отходах производства и потребления», ФЗ
РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
В
настоящее время данное положение законодательства носит декларативный
характер и практически не реализуется. Следует согласиться с мнением
ученых, которые утверждают, что для повышения эффективности
общественного экологического контроля необходимо определить его «нишу»
в системе иных видов контроля и не отождествлять осуществление
65
общественного контроля с реализацией иных полномочий общественности в
области охраны окружающей среды (см. Васильева М.И. Публичные
интересы в экологическом праве. – М., 2003).
§5.Производственный экологический контроль.
Производственный экологический контроль осуществляется в целях
обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности
мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию
и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения
требований в области охраны окружающей среды, установленных
законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты
хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах,
ответственных за проведение производственного экологического контроля,
об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной
деятельности, а также результаты производственного экологического
контроля
в
соответствующий
орган
исполнительной
власти,
осуществляющий государственный экологический контроль.
Объект – соблюдение нормативов выбросов, сбросов вредных веществ,
контроль за деятельностью лиц в рамках трудового законодательства.
В современных условиях производственный контроль рассматривается
не столько как самоконтроль, осуществляемый природопользователем,
сколько как составная часть экологического менеджмента. Таким образом,
производственный экологический контроль все больше сливается с таким
понятием как экологический аудит.
Регулируется данный контроль законодательством, но в основном
локальными нормативными актами.
§6. Экологический аудит (понятие, виды, порядок осуществления).
Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная
оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности
требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области
охраны окружающей среды, требований международных стандартов и
подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности (ст.1 ФЗ РФ
«Об охране окружающей среды»). Дальнейшее законодательное
регулирование осуществляется на уровне ведомственных нормативных
актов.
Основные положения экоаудита в РФ урегулированы Приказом
Госкомэкологии РФ от 30.03.1998 N 181 "Об экологическом аудировании в
системе госкомэкологии России", в частности в нем определяются принципы
и задачи аудита, его виды, а также права и обязанности экологических
66
аудиторских организаций и требования к заключению экологического
аудита. К экоаудиту предъявляются также требования, предусмотренные
рядом стандартов аудиторской деятельности (Правило (стандарт)
аудиторской деятельности "Заключение аудиторской организации по
специальным аудиторским заданиям", Правило (стандарт) аудиторской
деятельности "порядок заключения договоров на оказание аудиторских
услуг" (Одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте
РФ 20.10.1999 Протокол N 6) (одобрено Комиссией по аудиторской
деятельности при Президенте РФ 20.10.1999 Протокол N 6 (Правило
(стандарт) аудиторской деятельности "Требования, предъявляемые к
внутренним стандартам аудиторских организаций" (одобрено Комиссией по
аудиторской деятельности при Президенте РФ 20.10.1999 Протокол N 6).
Требования к подготовке и аттестации экоаудиторов закреплены в
Приказе Госкомэкологии РФ от 16.07.1998 N 436 "О проведении
практических работ по введению экологического аудирования в российской
федерации" (вместе с "Временным порядком аттестации экологических
аудиторов").
Тема лекции № 7. Оценка воздействия на окружающую среду и
экологическая экспертиза.
(2 часа)
§1. Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС):
цели ОВОС, субъекты, объекты, этапы проведения, материалы по
ОВОС.
Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая
экспертиза – институты экологического права, имеющие общую цель – не
допустимость экологически опасной деятельности и ее последствий на самых
ранних ее стадиях (планирование, проектирование), так как прекратить
экологически опасную деятельность намного труднее, чем предотвратить ее.
Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)
устанавливаются в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», ст. 32, а также в
Приказе Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372 "Об утверждении
положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду в РФ". В соответствии с этим
положением под ОВОС понимается процесс, способствующий принятию
экологически ориентированного управленческого решения о реализации
намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения
возможных
неблагоприятных
воздействий,
оценки
экологических
последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и
предотвращению воздействий. ОВОС тесно связана с экологической
67
экспертизой, и в совокупности они образуют национальную процедуру
оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной
деятельности воздействия на окружающую среду. Таким образом, ОВОС
может рассматриваться как первый этап национальной процедуры оценки
возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности
воздействия на окружающую среду, а может иметь и самостоятельное
значение, например, при принятии управленческий решений, при принятии
решений о выдаче кредитов, об инвестициях и т.д.
Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является
предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на
окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных
последствий.
Объекты ОВОС – это документация, обосновывающая намечаемую
хозяйственную или иную деятельность.
Обязанность по проведению ОВОС возлагается законодательством на
Заказчика. Заказчик - юридическое или физическое лицо, отвечающее за
подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с
нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду
деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности
на экологическую экспертизу.
Заказчик может выполнять работы по ОВОС самостоятельно, а может
привлекать другое лицо – Исполнителя. Исполнитель работ по оценке
воздействия на окружающую среду - физическое или юридическое лицо,
осуществляющее проведение оценки воздействия на окружающую среду
(заказчик или физическое (юридическое) лицо, которому заказчик
предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на
окружающую среду). Как правило, исполнителями являются научноисследовательские и иные организации, имеющие в штате специалистов по
осуществлению этого вида деятельности.
Принципы оценки воздействия на окружающую среду:
1.
презумпция потенциальной экологической опасности любой
намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2.
обязательность проведения ОВОС;
3.
полнота и всесторонность оценки воздействия.
4.
достоверность и полнота информации, представляемой для
ОВОС.
5.
обязательность участия общественности в ОВОС на всех ее
этапах;
6.
научная обоснованность и достоверность материалов по ОВОС;
Этапы проведения ОВОС.
Процедура ОВОС включает в себя несколько этапов:
68
1 этап уведомление, предварительная оценка, составление
технического задания на проведение ОВОС. В ходе первого этапа заказчик:
подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую
документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели
ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации;
другую информацию, предусмотренную действующими нормативными
документами;
информирует общественность;
проводит предварительную оценку по основным положениям пункта и
документирует ее результаты;
проводит предварительные консультации с целью определения
участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе
заинтересованной общественности.
В ходе предварительной оценки воздействия на окружающую среду
заказчик собирает и документирует информацию:
о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель ее
реализации,
возможные
альтернативы,
сроки
осуществления
и
предполагаемое место размещения, затрагиваемые административные
территории, возможность трансграничного воздействия, соответствие
территориальным и отраслевым планам и программам;
о состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться
воздействию, и ее наиболее уязвимых компонентах;
о возможных значимых воздействиях на окружающую среду
(потребности в земельных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную и
иные инфраструктуры, источники выбросов и сбросов) и мерах по
уменьшению или предотвращению этих воздействий.
Итог данного этапа – разработка технического задания (ТЗ), которое
должно содержать:
наименование и адрес заказчика (исполнителя);
сроки проведения оценки воздействия на окружающую среду;
основные методы проведения оценки воздействия на окружающую
среду, в том числе план проведения консультации с общественностью;
основные задачи при проведении оценки воздействия на окружающую
среду;
предполагаемый состав и содержание материалов по оценке
воздействия на окружающую среду.
При составлении ТЗ заказчик учитывает требования специально
уполномоченных органов по охране окружающей среды, а также мнения
других участников процесса оценки воздействия на окружающую среду. ТЗ
рассылается участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду
по их запросам и доступно для общественности в течение всего времени
проведения оценки воздействия на окружающую среду.
69
ТЗ на проведение оценки воздействия на окружающую среду является
частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Заказчик подготавливает и представляет в органы власти
документацию о намеченной деятельности, проводится предварительная
оценка и обсуждение. Итог - разработка технического задания, в котором
должны содержаться сроки проведения, методы, план проведения
консультаций с общественностью, основные задачи и состав, и содержание
материалов по ОВОС. Задание включается в материалы по ОВОС.
2
этап – проведение исследований по ОВОС и подготовка
предварительного варианта материалов по ОВОС. Заказчик (исполнитель)
проводит исследования по оценке воздействия на окружающую среду в
соответствии с ТЗ с учетом альтернатив реализации, целей деятельности,
способов их достижения и подготавливает предварительный вариант
материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Исследования по оценке воздействия на окружающую среду
намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает следующее:
определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной
деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности);
анализ состояния территории, на которую может оказать влияние
намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды,
наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.);
выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;
оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной
и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера,
масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и
связанных с ними социальных и экономических последствий);
определение
мероприятий,
уменьшающих,
смягчающих
или
предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и
возможности реализации;
оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и
их последствий;
сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними
социально - экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, в
том числе варианта отказа от деятельности, и обоснование варианта,
предлагаемого для реализации;
разработка предложений по программе экологического мониторинга и
контроля на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной
деятельности;
разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа
реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
70
подготовка предварительного варианта материалов по оценке
воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной
деятельности (включая краткое изложение для неспециалистов).
Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с
предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на
окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и
представить свои замечания.
3 этап - подготовка окончательного варианта документации по ОВОС.
Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую
среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом
замечаний, предложений и информации, поступившей от участников
процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения.
В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на
окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших
замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если
таковые проводились).
Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на
окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования
при подготовке обосновывающей документации и в ее составе
представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на
общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).
Участие общественности в ОВОС.
Законодательством предусмотрено участие общественности в ОВОС на
всех ее этапах.
На первом этапе - информирование общественности и других
участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления,
предварительной оценки и составления технического задания на проведение
оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком.
Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях
федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы
федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации и органов местного
самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта
государственной экологической экспертизы, а также на территории которых
намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В
публикации представляются сведения о:
названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;
наименовании и адресе заказчика или его представителя;
примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую
среду;
органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;
71
предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания,
референдум и т.п.), а также форме представления замечаний и предложений;
сроках и месте доступности ТЗ по оценке воздействия на окружающую
среду;
иной информации.
Дополнительное информирование участников процесса оценки
воздействия на окружающую среду может осуществляться путем
распространения информации по радио, на телевидении, в периодической
печати, через Интернет и иными способами, обеспечивающими
распространение информации.
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и
предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования
информации. Данные замечания и предложения учитываются при
составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую
среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на
окружающую среду.
Заказчик обеспечивает доступ к техническому заданию по оценке
воздействия на окружающую среду заинтересованной общественности и
других участников процесса оценки воздействия на окружающую среду с
момента его утверждения и до окончания процесса оценки воздействия на
окружающую среду.
На втором этапе - уточняется план мероприятий по ходу общественных
обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о
целесообразности
(нецелесообразности)
проведения
общественных
слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.
При принятии решения о форме проведения общественных
обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо
руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой
хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности,
степень заинтересованности общественности.
Информация о сроках и месте доступности предварительного варианта
материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте
проведения общественных слушаний, других форм общественного участия
публикуется в средствах массовой информации, не позднее чем за 30 дней до
окончания
проведения
общественных
обсуждений
(проведения
общественных слушаний). Заказчик также сообщает данную информацию
заинтересованной общественности, интересы которой прямо или косвенно
могут быть затронуты в случае реализации намечаемой деятельности или
которая проявила свой интерес к процессу оценки воздействия и другим
участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду, которые
могут не располагать доступом к указанным средствам массовой
информации.
72
Порядок проведения общественных слушаний определяется органами
местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии
заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности
оформляются документально.
Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по
планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко
фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий
между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол
подписывается представителями органов исполнительной власти и местного
самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений),
заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве
одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке
воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной
деятельности.
Представление предварительного варианта материалов по оценке
воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и
представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее чем
за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения
общественных слушаний).
Принятие от граждан и общественных организаций письменных
замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации
намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих
предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на
окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после
окончания общественного обсуждения.
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному
варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение
всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о
реализации намечаемой деятельности.
Документальным итогом ОВОС является совокупность документов –
материалы по ОВОС, которые должны в себя включать:
1. Общие сведения.
1.1. Заказчик деятельности с указанием официального названия
организации (юридического, физического лица), адрес, телефон, факс.
1.2. Название объекта инвестиционного проектирования и планируемое
место его реализации.
1.3. Фамилия, имя, отчество, телефон сотрудника - контактного лица.
1.4. Характеристика типа обосновывающей документации: ходатайство
(Декларация) о намерениях, обоснование инвестиций, технико экономическое обоснование (проект), рабочий проект (утверждаемая часть).
2. Пояснительная записка по обосновывающей документации.
73
3. Цель и потребность реализации намечаемой хозяйственной и иной
деятельности.
4. Описание альтернативных вариантов достижения цели намечаемой
хозяйственной и иной деятельности (различные расположения объекта,
технологии и иные альтернативы в пределах полномочий заказчика),
включая предлагаемый и "нулевой вариант" (отказ от деятельности).
5. Описание возможных видов воздействия на окружающую среду
намечаемой хозяйственной и иной деятельности по альтернативным
вариантам.
6. Описание окружающей среды, которая может быть затронута
намечаемой хозяйственной и иной деятельностью в результате ее реализации
(по альтернативным вариантам).
7. Оценка воздействия на окружающую среду намечаемой
хозяйственной и иной деятельности по альтернативным вариантам, в том
числе оценка достоверности прогнозируемых последствий намечаемой
инвестиционной деятельности.
8. Меры по предотвращению и / или снижению возможного
негативного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
9. Выявленные при проведении оценки неопределенности в
определении воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на
окружающую среду.
10. Краткое содержание программ мониторинга и послепроектного
анализа.
11. Обоснование выбора варианта намечаемой хозяйственной и иной
деятельности из всех рассмотренных альтернативных вариантов.
12. Материалы общественных обсуждений, проводимых при
проведении исследований и подготовке материалов по оценке воздействия на
окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в
которых указывается:
12.1. Способ информирования общественности о месте, времени и
форме проведения общественного обсуждения.
12.2. Список участников общественного обсуждения с указанием их
фамилий, имен, отчеств и названий организаций (если они представляли
организации), а также адресов и телефонов этих организаций или самих
участников обсуждения.
12.3. Вопросы, рассмотренные участниками обсуждений; тезисы
выступлений, в случае их представления участниками обсуждения;
протокол(ы) проведения общественных слушаний (если таковые
проводились).
12.4. Все высказанные в процессе проведения общественных
обсуждений замечания и предложения с указанием их авторов, в том числе
74
по предмету возможных разногласий между общественностью, органами
местного самоуправления и заказчиком.
12.5. Выводы по результатам общественного обсуждения относительно
экологических аспектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
12.6. Сводка замечаний и предложений общественности с указанием,
какие из этих предложений и замечаний были учтены заказчиком и в каком
виде, какие - не учтены, основание для отказа.
12.7. Списки рассылки соответствующей информации, направляемой
общественности на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.
13. Резюме нетехнического характера.
Требования к материалам:
1.по содержанию: полнота и достоверность;
2.по форме: материалы должны быть утверждены Заказчиком.
§2. Понятие, цели и виды экологической экспертизы.
Правовую основу экологической экспертизы составляет ФЗ РФ «Об
охране окружающей среды» (ст.33) и ФЗ РФ «Об экологической экспертизе»
от 23.11.1995 в ред. от 18.12.2006, Постановление Правительства РФ от
11.06.1996 N 698 "Об утверждении положения о порядке проведения
государственной экологической экспертизы" и Приказ Госкомэкологии РФ
от 17.06.1997 № 280 "Об утверждении "Регламента проведения
государственной экологической экспертизы" (Зарегистрировано в Минюсте
РФ 28.07.1997 N 1359).
Экологическая экспертиза – это установление соответствия документов
и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией
объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,
экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и
законодательством в области охраны окружающей среды.
Цель экологической экспертизы - предотвращение негативного
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
В
Российской
Федерации
осуществляются
государственная
экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
Государственная экологическая экспертиза организуется специально
уполномоченным государственным органом в области экологической
экспертизы, а общественная экологическая экспертиза приводится по
инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по
инициативе
органом
местного
самоуправления
общественными
организациями (объединениями), основным направлением деятельности
которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и
проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в
75
порядке, установленном законодательством. Экологическая экспертиза также
может быть первичной и повторной.
Первичная – если она проводится в отношении данного объекта первый
раз, и повторная – если она проводится в отношении этого объекта во второй
и более раз. Повторная экспертиза проводится в случаях:
доработки объекта по замечаниям проведенной ранее государственной
экологической экспертизы;
реализации объекта с отступлениями от документации, получившей
положительное заключение государственной экологической экспертизы, и
(или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
истечения
срока
действия
положительного
заключения
государственной экологической экспертизы;
внесения изменений в документацию, на которую имеется
положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Повторная экспертиза может проводиться по решению суда.
§3. Принципы экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза базируется на определенных принципах – на
общих принципах экологического права, а также на принципах конкретного
правового института – экологической экспертизы. Принципы закреплены в
ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» (ст.3):
презумпция потенциальной экологической опасности любой
намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической экспертизы
до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду
хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательность учета требований экологической безопасности при
проведении экологической экспертизы;
достоверность и полнота информации, представляемой на
экологическую экспертизу;
независимость
экспертов
экологической
экспертизы
при
осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научная обоснованность, объективности и законности заключений
экологической экспертизы;
гласность, участие общественных организаций (объединений), учета
общественного мнения;
ответственность
участников
экологической
экспертизы
и
заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической
экспертизы.
76
§4. Государственная экологическая экспертиза (объекты,
субъекты, эколого-экспертный процесс, ответственность за нарушение
законодательства).
ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» предусмотрены виды объектов,
подлежащих государственной экологической экспертизе. Объекты могут
быть двух уровней – федерального и регионального. Перечень объектов
государственной экспертизы в свете последних изменений федерального
закона об экологической экспертизе существенно сокращен и включает в
себя:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических
документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами
государственной власти Российской Федерации;
2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих
строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности,
оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких
объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) проекты соглашений о разделе продукции;
4) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности,
которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача
относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к
компетенции федеральных органов исполнительной власти;
5) проекты технической документации на новые технику, технологию,
использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а
также технической документации на новые вещества, которые могут
поступать в природную среду;
6) материалы комплексного экологического обследования участков
территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса
особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны
экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
7) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в
Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном
шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998
года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской
Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О
внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне
Российской Федерации".
Объектами государственной экологической экспертизы регионального
уровня являются:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических
документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами
государственной власти субъектов Российской Федерации;
77
2) проекты целевых программ субъектов Российской Федерации,
предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной
деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части
размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности,
которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача
относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к
компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;
4) материалы комплексного экологического обследования участков
территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса
особо охраняемых природных территорий регионального значения.
Таким образом, перечень объектом государственной экологической
экспертизы является исчерпывающим и не подлежит расширительному
толкованию.
Проектная документация объектов капитального строительства и
результаты инженерных изысканий, а также проекты документов
территориального планирования должны проходить государственную
экспертизу проектной документации, а не экологическую, в соответствии с
требованиями Градостроительного кодекса РФ (ст.29,49).
Субъекты государственной экологической экспертизы:
1.
специально уполномоченный государственный орган в области
экологической экспертизы (Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования – Росприроднадзор, Федеральная служба по
экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
2.
заказчик;
3.
экспертная комиссия;
4.
эксперт;
5.
общественность.
Процедура проведения экспертиз.
В соответствии с Положением «О порядке проведения государственно
экологической экспертизы» состоит из ряда стадий:
1. представление материалов на экспертизу (ст.14). Государственная
экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии
соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов
требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку
проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в
составе представляемых материалов:
документации,
подлежащей
государственной
экологической
экспертизе, в объеме, который определен в установленном порядке, и
содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную
78
среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит
государственной экологической экспертизе;
2. Регистрация материалов и проверка полноты представленных
материалов. Государственная экологическая экспертиза проводится при
условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей
государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке,
устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области
экологической экспертизы.
Начало срока проведения государственной экологической экспертизы
устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки
комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в
количестве, предусмотренных законом.
3. Формирование экспертной комиссии (ст.15). В состав экспертной
комиссии государственной экологической экспертизы включаются
внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных
нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной
власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве
экспертов государственной экологической экспертизы его штатные
сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации.
Назначение
руководителя
и
ответственного
секретаря
экспертной
комиссии
государственной
экологической
экспертизы,
формирование
экспертной
комиссии
государственной экологической экспертизы при участии ее руководителя и
утверждение ее персонального состава осуществляются федеральным
органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Экспертом государственной экологической экспертизы является
специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по
рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом
исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами
государственной власти субъектов Российской Федерации к проведению
государственной
экологической
экспертизы
по
соответствующим
направлениям науки, техники, технологии. Экспертом государственной
экологической экспертизы не может быть представитель заказчика
документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или
разработчика объекта государственной экологической экспертизы,
гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с
указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной
экологической экспертизы, а также представитель юридического лица,
состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта
государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.
79
На этом же этапе определяются сроки проведения государственной
экологической экспертизы, которые устанавливаются в зависимости от
трудоемкости экспертных работ. Максимальная продолжительность
государственной экологической экспертизы – 6 месяцев.
Срок проведения государственной экологической экспертизы
составляет:
для простых объектов
- до 30 дней;
объектов средней сложности
- до 60 дней;
сложных объектов
- 120 дней.
1.Проведение государственной экологической экспертизы.
Руководитель и ответственный секретарь экспертной комиссии
обеспечивают качественное проведение государственной экологической
экспертизы и организуют подготовку сводного заключения экспертной
комиссии, в том числе:
формируют экспертные группы по основным направлениям
государственной экологической экспертизы;
составляют календарный план работы экспертной комиссии;
разрабатывают задание экспертам на проведение государственной
экологической экспертизы;
обеспечивают предоставление экспертам необходимой дополнительной
информации;
организуют в случае необходимости выезд на место членов экспертной
комиссии;
организуют проведение заседаний экспертной комиссии и оформляют
протоколы этих заседаний.
Основная роль в работе экспертной комиссии принадлежит экспертам,
которые осуществляют свою деятельность в соответствии с выданным им
заданием.
Эксперт государственной экологической экспертизы при проведении
государственной экологической экспертизы имеет право:
заявлять федеральному органу государственной власти в области
экологической экспертизы или органам государственной власти субъектов
Российской Федерации о необходимости представления заказчиком на
государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для
всесторонней
и
объективной
оценки
объектов
государственной
экологической экспертизы;
формулировать особое мнение по объекту государственной
экологической
экспертизы,
которое
прилагается
к
заключению
государственной экологической экспертизы.
Эксперт государственной экологической экспертизы обязан:
осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный
анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу
80
материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной
науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам
Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды,
нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области
охраны
окружающей
природной
среды,
нормативно-техническим
документам и предоставлять заключения по таким материалам;
соблюдать требования законодательства Российской Федерации об
экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской
Федерации об экологической экспертизе;
соблюдать установленные федеральным органом исполнительной
власти в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления
государственной экологической экспертизы;
обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего
заключения по объекту экологической экспертизы;
участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при
проведении государственной экологической экспертизы заключения
общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов
местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и
граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам
хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной
экологической экспертизе;
обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность
сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.
2.Подготовка заключения государственной экологической экспертизы
(ст.18).
Заключением государственной экологической экспертизы является
документ, подготовленный экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о
соответствии документов и (или) документации, обосновывающих
намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы
хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям,
установленным техническими регламентами и законодательством в области
охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством
списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий
заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому
федеральным органом исполнительной власти в области экологической
экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской
Федерации.
К
заключению,
подготовленному
экспертной
комиссией
государственной
экологической
экспертизы,
прилагаются
особые
обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой
экспертной комиссией заключением.
81
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной
комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть
изменено без их согласия.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом
исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами
государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает
статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение
заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной
экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие
порядка
проведения
государственной
экологической
экспертизы
требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации.
Заключение государственной экологической экспертизы по объектам,
указанным в ФЗ РФ «Об экологической экспертизе», за исключением
проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть
положительным или отрицательным.
Положительное
заключение
государственной
экологической
экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и
реализации
объекта
государственной
экологической
экспертизы.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы
имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным
органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.
Положительное
заключение
государственной
экологической
экспертизы теряет юридическую силу в случае:
доработки объекта государственной экологической экспертизы по
замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
изменения условий природопользования федеральным органом
исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды;
реализации объекта государственной экологической экспертизы с
отступлениями от документации, получившей положительное заключение
государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения
изменений в указанную документацию;
истечения
срока
действия
положительного
заключения
государственной экологической экспертизы;
внесения изменений в проектную и иную документацию после
получения положительного заключения государственной экологической
экспертизы.
82
Правовым последствием отрицательного заключения государственной
экологической
экспертизы
является
запрет
реализации
объекта
государственной экологической экспертизы.
Заключение государственной экологической экспертизы направляется
заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций
информация о заключении государственной экологической экспертизы
направляется
территориальным
органам
федерального
органа
исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды (в
случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным
органом исполнительной власти в области экологической экспертизы),
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам
местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом
исполнительной власти в области экологической экспертизы, - банковским
организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта
государственной экологической экспертизы.
В случае отрицательного заключения государственной экологической
экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную
государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с
учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Заключения государственной экологической экспертизы могут быть
оспорены в судебном порядке.
§5. Общественная экологическая экспертиза.
Граждане и общественные организации (объединения) имеют право
участвовать в организации и проведении государственной экологической
экспертизы в формах, предусмотренных ст.19. ФЗ РФ «Об экологической
экспертизе», а также могут инициировать и организовывать проведение
общественной экологической экспертизы.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по
инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по
инициативе
органов
местного
самоуправления
общественными
организациями (объединениями), основным направлением деятельности
которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей
природной среды, в том числе организация и проведение экологической
экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Объектами общественной экологической экспертизы являются те же
объекты, что и государственной, за исключением тех из них, сведения о
которых составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую
законом тайну.
83
Требования к проведению общественной экспертизы сформулированы
в ст.22 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» - общественная экологическая
экспертиза проводится до проведения государственной экологической
экспертизы или одновременно с ней. Общественная экологическая
экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной
экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.
Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную
экологическую экспертизу в установленном настоящим Федеральным
законом порядке, имеют право:
получать от заказчика документацию, подлежащую экологической
экспертизе, в объеме, установленном Федеральным законом;
знакомиться
с
нормативно-технической
документацией,
устанавливающей требования к проведению государственной экологической
экспертизы;
участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в
заседаниях
экспертных
комиссий
государственной
экологической
экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений
общественной экологической экспертизы.
На экспертов, привлекаемых для проведения общественной
экологической экспертизы, при осуществлении ими экологической
экспертизы распространяются требования, предусмотренные Федеральным
законом.
Однако для проведения общественной экспертизы законом
предусмотрен ряд условий проведения, без которых проведение ее
невозможно - общественная экологическая экспертиза осуществляется при
условии государственной регистрации заявления общественных организаций
(объединений) о ее проведении. При наличии заявлений о проведении
общественной экологической экспертизы одного объекта экологической
экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений)
допускается создание единой экспертной комиссии. Орган местного
самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении
общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или
отказать в его регистрации. В государственной регистрации заявления о
проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в
случае, если:
общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена
в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении
объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и
иную охраняемую законом тайну;
порядок государственной регистрации общественной организации
(объединения) не соответствует установленному порядку;
84
устав общественной организации (объединения), организующей и
проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует
требованиям;
не выполнены требования к содержанию заявления о проведении
общественной экологической экспертизы.
Перечень оснований для отказа является исчерпывающим.
Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в
регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается
зарегистрированным. В заявлении общественных организаций (объединений)
о проведении общественной экологической экспертизы должны быть
приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной
уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии
общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной
экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической
экспертизы. Общественные организации (объединения), организующие
общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о
начале и результатах ее проведения.
Заключение общественной экологической экспертизы направляется
федеральному органу исполнительной власти в области экологической
экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской
Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу,
заказчику документации, подлежащей общественной экологической
экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов
экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может
передаваться другим заинтересованным лицам.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает
юридическую силу после утверждения его федеральным органом
исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом
государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае придания юридической силы заключению общественной
экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии
общественной экологической экспертизы распространяются требования
статей 30 - 34 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе». Заключения
общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах
массовой информации, передаваться органам местного самоуправления,
органам
государственной
экологической
экспертизы,
заказчикам
документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и
другим заинтересованным лицам.
В свете данных положений закона можно сделать вывод о том,
организация и проведение общественной экологической экспертизы в РФ
достаточно проблематичны.
85
Ответственность за нарушение законодательства об экологической
экспертизе.
Юридическая ответственность за нарушение законодательства об
экологической экспертизе предусмотрена ФЗ РФ «Об экологической
экспертизе» (ст.30). Законом установлена возможность ответственности для
всех участников эколого-экспертного процесса в зависимости от вида
совершенных правонарушений. Недопустимо сведение ответственности
только к ответственности экспертов.
Виды юридической ответственности:
Уголовная – нет конкретного состава преступления. Уголовная
ответственность может наступать в соответствии со ст.246 УК РФ или по
статьям о должностных преступлениях УК РФ.
Административная ответственность предусмотрена ст.8.4 «нарушение
законодательства об экологической экспертизе», а также могут применяться
составы административных правонарушений, предусмотренных ст.8.1
«Несоблюдение экологических требований при планировании, техникоэкономическом обосновании проектов, проектировании, размещении,
строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации
предприятий, сооружений или иных объектов» и 8.5 «Сокрытие или
искажение экологической информации» КоАП.
Материальная ответственность – к ней могут привлекаться лица, по
вине которых органы государственной экологической экспертизы или
Заказчик документации понесли расходы, связанные с возмещением вреда
Гражданско-правовая – заключается в праве граждан и юридических
лиц, права которых нарушены в процессе проведения экологической
экспертизы. Требовать возмещения им убытков, а также морального вреда, в
порядке предусмотренном гражданским.
Раздел 3. Экономический механизм регулирования охраны
окружающей среды и обеспечения рационального природопользования
(2 аудиторных часа)
Тема лекции № 8. Экономическое регулирование в области охраны
окружающей среды.
(2 часа)
§1. Понятие экономического регулирования в области охраны
окружающей среды и его необходимость.
В ФЗ РФ «Об охране окружающее среды» не содержится понятия
экономического регулирования. Данное понятие разработано в теории
экологического права. Под экономическим регулированием понимается
86
такое воздействие на участников общественных экологических отношений,
которое
связано
с созданием материальной
заинтересованности
природопользователя в рациональном использовании природных ресурсов и
охране окружающей среды (см. Бринчук М.М. Экологическое право (право
окружающей среды). – М., 1998).
Таким образом, цель экономического регулирования – создание
материальной
заинтересованности в
рациональном
использовании
природных ресурсов и охране окружающей среды.
Необходимость экологического регулирования связана с переходом от
административно – командной экономической системы к рыночным
отношениям. В условиях рынка административные методы сохраняются, но
реализуются в тесной связи с экономическими методами.
§2. Понятие и виды методов экономического регулирования.
Соотношение административных и экономических методов.
Экономический метод – это такой способ воздействия на
природопользователя, который связанный с созданием материальной
заинтересованности в рациональном использовании природных ресурсов и
охране окружающей среды.
Экономические методы оказывают не прямое воздействие, как
административные методы, а косвенное, то есть побуждают к экологически
ориентированному поведению.
Экономические методы получают все большее распространение и
развитие.
Методы экономического регулирования перечислены в ст.14 ФЗ РФ
«Об охране окружающей среды». Однако не все из этих перечисленных в
законе могут быть отнесены к экономическим. Так, нельзя отнести к
экономическим установление лимитов на выбросы и сбросы и на размещение
отходов, а также возмещение вреда окружающей природной среде, как один
из видов юридической ответственности.
Все перечисленные в законе экономические методы в зависимости от
их содержания и их хронологии появления в законодательстве могут быть
классифицированы следующим образом:
1.традиционные, то есть те, которые существовали еще до начала
реформ, но в современный период их содержание меняется. К таким
методам могут быть отнесены:
планирование в сфере природопользования и охраны
окружающей среды;
учет, экономическая оценка и ведение природоресурсных
кадастров;
87
финансирование мероприятий в области охраны окружающей
среды.
2.относительно новые, то есть те, которые ранее существовали в
порядке исключения, а в действующем экологическом законодательстве
распространяются как общее правило. К ним относятся:
- платежи за природопользование – ранее применялись только за
пользование лесами – попенная плата, а сейчас платежи существуют как
обязательное правило ко всем видам природных ресурсов. Платность
природопользования – это один из основных принципов экологического
права.
платежи за негативное воздействие на окружающую среду.
Первые платежи за выбросы и сбросы в порядке эксперименты были введены
еще в 1988 г. Постановлением СМ СССР и ЦК КПСС СССР «О коренной
перестройке дела охраны природы в стране». С 1991 года платежи за
выбросы и сбросы и за размещение отходов вводятся как общее правило для
всех хозяйствующих субъектов.
3.новые, которые впервые появились в ФЗ РФ «Об охране окружающей
природной среды» 1991 г. В качестве примера таких методов могут быть
приведены:
налоговые
и
другие
льготы
за
осуществление
природоохранительных мероприятий и экологическое страхование.
Перечень методов экономического регулирования не исчерпывающий,
с развитием рыночных отношений могут и должны появиться новые методы.
§3. Планирование в сфере природопользования и охраны
окружающей среды.
Планирование в сфере природопользования и охраны окружающей
среды – традиционный комплексный правовой институт. Планирование
осуществлялось во времена социализма, но в форме директивных пятилетних
планов социально-экономического развития. В настоящее время основания
форма планирования – это прогнозы и программы. Несмотря на то, что ст.15
ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» утратила силу в связи с принятием
ФЗ РФ от 22.08.2004 № 122-ФЗ, планирование следует рассматривать как
один из важнейших экономических методов, имеющий первостепенное
значение для реализации других методом.
В соответствии с ФЗ «О государственном прогнозировании, о
программах социально – экономического развития РФ» от 20.07.1995 г.
Государственное прогнозирование социально-экономического развития
Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о
направлениях социально-экономического развития Российской Федерации,
основанных на законах рыночного хозяйствования.
88
Программа
социально-экономического
развития
Российской
Федерации - есть комплексная система целевых ориентиров социально экономического развития Российской Федерации и планируемых
государством эффективных путей и средств достижения указанных
ориентиров.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются
исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно технического потенциала, накопленного национального
богатства,
социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации,
состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в
целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и
отраслям экономики, по регионам.
Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора
экономики.
Прогнозы социально-экономического развития основываются на
системе
демографических,
экологических,
научно-технических,
внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и
других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в
нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и
внешних политических, экономических и других факторов.
Прогнозы
социально-экономического
развития
включают
количественные показатели и качественные характеристики развития
макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики
производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической
обстановки, социальной структуры, а также систем образования,
здравоохранения и социального обеспечения населения.
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную
перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период.
На основе прогноза социально-экономического развития на
долгосрочную
перспективу Правительство Российской Федерации
организует разработку концепции социально-экономического развития
Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно
корректируется.
Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на
среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской
Федерации.
89
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу подлежит опубликованию. В программе социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу должны быть отражены:
- оценка итогов социально-экономического развития Российской
Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики
Российской Федерации;
- концепция программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
- макроэкономическая политика;
- институциональные преобразования;
- инвестиционная и структурная политика;
- аграрная политика;
- экологическая политика;
- социальная политика;
- региональная экономическая политика;
- внешнеэкономическая политика.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную
перспективу разрабатывается ежегодно.
Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он
обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел,
посвященный анализу выполнения программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и
уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.
Правительство Российской Федерации одновременно с представлением
проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе
следующие документы и материалы:
итоги социально-экономического развития Российской Федерации за
прошедший период текущего года;
прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;
проект сводного финансового баланса по территории Российской
Федерации;
перечень основных социально-экономических проблем (задач), на
решение которых направлена политика Правительства Российской
Федерации в предстоящем году;
перечень
федеральных
целевых
программ,
намеченных
к
финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;
перечень и объемы поставок продукции для федеральных
государственных нужд по укрупненной номенклатуре;
намечаемые проектировки развития государственного сектора
экономики.
90
Правительство
Российской
Федерации
представляет
при
необходимости проекты федеральных законов, предусматривающих меры по
реализации задач социально-экономического развития Российской
Федерации в предстоящем году.
В перечне федеральных целевых программ указываются:
краткая характеристика каждой из принятых к реализации
федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и
сроков их выполнения;
результаты выполнения основных этапов для переходящих
федеральных целевых программ;
требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации
федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников
финансирования;
объемы финансирования федеральных целевых программ за счет
средств федерального бюджета в предстоящем году;
государственные заказчики программ.
Правовая
регламентация
федеральных
целевых
программ
предусматривается Постановлением Правительства от 26.06.1995 «Порядок
разработки
и
реализации
федеральных
целевых
программ
и
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует
РФ» (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.07.96 N 778).
Общие требования к долгосрочным целевым программам установлены
ст.179 БК РФ.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом
исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат
утверждению соответствующим законодательным (представительным)
органом, представительным органом местного самоуправления.
Формирование
перечня
долгосрочных
целевых
программ
осуществляется органом исполнительной власти, органом местного
самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического
развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического
развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих
прогнозов приоритетами.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и
финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного
внебюджетного фонда, должна содержать:
технико-экономическое обоснование;
прогноз ожидаемых социально-экономических
(экологических)
результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по
годам;
91
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган
государственной власти или орган местного самоуправления для
муниципальных целевых программ.
Краевые целевые программы - комплекс взаимосвязанных мер
социального, экономического и организационного характера, увязанных по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, направленных на
реализацию общекраевых целей и финансируемых полностью или частично
за счет средств краевого бюджета.
Расходы
на
реализацию
краевых
целевых
программ
предусматриваются в краевом бюджете на очередной финансовый год.
В течение финансового года не могут приниматься краевые целевые
программы на текущий финансовый год.
Текущие расходы бюджетных учреждений и органов государственной
власти края не могут предусматриваться в краевых целевых программах.
Примерный перечень предлагаемых к разработке краевых целевых
программ определяется Советом администрации края исходя из
приоритетных направлений развития экономики края на перспективный
период на основе прогноза социально-экономического развития края.
Краевые
целевые
программы
разрабатываются
Советом
администрации края либо по его поручению иными органами и
утверждаются законом края.
Краевая целевая программа должна включать: постановку
общекраевой проблемы и обоснование необходимости принятия программы;
конечные и промежуточные социально-экономические результаты решения
проблемы; основные цели и задачи, этапы и сроки выполнения программы;
взаимосвязанную систему программных мероприятий; оценку социальноэкономической эффективности и экологических последствий от реализации
программных мероприятий; обоснование финансовых, материальных и
трудовых затрат; положения по организации управления программой и
контролю за ходом ее выполнения; сведения о государственном заказчике
программы, исполнителях программных мероприятий, бюджетные заявки на
соответствующий финансовый год на период реализации программы.
Порядок разработки и исполнения краевых целевых программ
устанавливается Советом администрации края (ст.18 Закона Красноярского
края «О бюджетном процессе» от 21.09.2006). В настоящее время он
утвержден Постановлением Совета Администрации Красноярского края от
29.04.2004 № 116-п «Об утверждении порядка разработки и исполнения
краевых целевых программ».
Примеры федеральных целевых программ в области охраны
окружающей среды: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г.
N 99 «О федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление
92
плодородия
почв
земель
сельскохозяйственного
назначения
и
агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы"
(в ред. Постановления Правительства РФ от 04.06.2007 N 345);
Постановление Правительства РФ от 25.10.2001 N 745 (ред. от 21.01.2005)
"Об
утверждении
федеральной
целевой
программы
"Создание
автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра
и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)".
Примеры краевых целевых программ: Закон Красноярского края от
15.11.2005 N 16-3995 (ред. от 29.03.2007) "О краевой целевой программе
"развитие и использование минерально-сырьевой базы в Красноярском крае в
2006 - 2008 годах"; Закон Красноярского края от 30.06.2003 N 7-1195 (ред. от
15.03.2007) "О краевой целевой программе "Создание автоматизированной
системы ведения государственного земельного кадастра и государственного
учета объектов недвижимости в красноярском крае на 2003 - 2007 годы".
Программный метод применяется также на муниципальном и
локальном уровнях: Решение Красноярского городского Совета от 02.03.2004
N В-209
(ред.
от
27.03.2007)
"О
городской
целевой
программе
"информационное
обеспечение
управления
недвижимостью,
реформирование и регулирование земельных и имущественных отношений
на территории города Красноярска в 2004 - 2007 годах".
На локальном уровне планирование осуществляется в виде бизнеспланов конкретного хозяйствующего субъекта.
Планирование в виде программ предусмотрено также и в
природоресурсном законодательстве: ЗК РФ (ст.13 п.2) предусматривает
разработку программ по охране земель; ВК РФ (ст.33) предусматривает
планирование в виде схемы комплексного использования и охраны водных
объектов; ФЗ РФ «О животном мире» (ст.18) предусматривает разработку
программ по охране объектов животного мира и среды их обитания.
Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства
лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого
развития территорий. Лесное планирование является основой освоения лесов,
расположенных в границах лесничеств и лесопарков. Документом лесного
планирования является лесной план субъекта Российской Федерации. В
лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи
лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению
планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К лесному плану
субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ
лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Лесной план
субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Не
93
осуществляется подготовка лесных планов субъектов Российской Федерации
в отношении лесничеств, лесопарков, указанных в ЛК РФ. Состав лесного
плана субъекта Российской Федерации и порядок подготовки такого плана
устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст.5, 86 ЛК РФ).
§4. Учет и экономическая оценка природных ресурсов.
Природоресурсные кадастры.
Учет и экономическая оценка природных ресурсов осуществляются в
форме природоресурсных кадастров, и хотя ФЗ РФ «Об охране окружающей
среды» не содержит положений о природоресурсных кадастрах, в данном
случае действует природоресурсное законодательство, которое также входит
в систему источников экологического права. Можно сформулировать общее
понятие
природоресурсного
кадастра
–
это
совокупность
документированных сведений о природном, экономическом и правовом
положении природного объекта и содержащихся в нем ресурсов. Целью
ведения кадастров является создание информационной базы, которая
включает в себя полные, достоверные и исчерпывающие сведения о
природных ресурсах РФ.
В настоящее время ведутся следующие кадастры природных ресурсов:
- земельный (ведется в соответствии с требованиями ЗК РФ ст.70; ФЗ
РФ «О государственном земельном кадастре» и другими подзаконными
актами).
Государственный земельный кадастр представляет собой
систематизированный свод документированных сведений об объектах
государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в
Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах
земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого
имущества. В государственный земельный кадастр включается информация о
субъектах прав на земельные участки. Ведение земельного кадастра
возложено на Федеральное агентство кадастров объектов недвижимости).
Водный (ВК РФ ввел новую форму учета водных объектов –
государственный водный реестр – ст.31 ВК РФ. Государственный водный
реестр представляет собой систематизированный свод документированных
сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности,
собственности
субъектов
Российской
Федерации,
собственности
муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических
лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах).
Порядок ведения водного реестра урегулирован Постановлением
Правительства РФ от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного
водного реестра".
- лесной - в соответствии с ЛК РФ Государственный кадастровый
учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным
94
законом от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном
кадастре" (ст.92 ЛК РФ).
- животного мира - в целях обеспечения охраны и использования
животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания
осуществляется государственный учет объектов животного мира и их
использования, а также ведется государственный кадастр объектов
животного мира. Государственный кадастр объектов животного мира
содержит совокупность сведений о географическом распространении
объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды
обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие
необходимые данные (ст.14 ФЗ РФ «О животном мире»). Кадастр ведется в
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 N 1342 "О
порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и
государственного мониторинга объектов животного мира".
- недра (Информация о недрах содержится в Государственном
кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых – ст. 30 ФЗ РФ
«О недрах»). Государственный кадастр месторождений и проявлений
полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных
и региональных программ геологического изучения недр, комплексного
использования месторождений полезных ископаемых, рационального
размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Государственный кадастр месторождений и
проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по
каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных
и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них
компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и
другие
условия
разработки
месторождения,
содержать
геологоэкономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя
сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.
- особо охраняемых природных территорий и объектов. Данный вид
кадастра касается комплексных природных объектов. Государственный
кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения
о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах,
режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, экологопросветительской, научной, экономической, исторической и культурной
ценности. Государственный кадастр особо охраняемых природных
территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда,
определения перспектив развития сети данных территорий, повышения
эффективности
государственного
контроля
за
соблюдением
соответствующего режима, а также учета данных территорий при
планировании социально-экономического развития регионов (ст.4 ФЗ РФ
«Об особо охраняемых природных территориях»). Порядок ведения
95
государственного кадастра особо охраняемых природных территорий
регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от
19.10.1996 N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо
охраняемых природных территорий".
- отходов (Государственный кадастр отходов включает в себя
федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр
объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о
технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
Государственный кадастр отходов ведется по единой для Российской
Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов
определяется Правительством Российской Федерации ст.20 ФЗ РФ «Об
отходах производства и потребления». Порядок ведения кадастра отходов
регулируется Постановлением Правительства РФ от 26.10.2000 N 818 "О
порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения
паспортизации опасных отходов").
К своеобразным информационным документам относятся:
- Красная книга РФ, порядок ведения которой урегулирован
Постановлением Правительства
от 19.02.1996 N 158 "О красной книге
российской федерации".
- Красные книги субъектов РФ (порядок ведения Красной книги
Красноярского края урегулировании Законом Красноярского края от
28.06.1996 N 10-301 "О красной книге красноярского края".
Ведется также реестры (Единый государственный реестр прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, Государственный реестр опасных
производственных
объектов)
и
регистры
(Российский
регистр
гидротехнических сооружений).
за
§5. Плата за использование окружающей природной среды (плата
ресурсы и плата за негативное воздействие на окружающую среду).
Плата за негативное воздействие на окружающую среду – это один из
центральных методов регулирования.
1.
Ранее система платежей в области природопользования и охраны
окружающей среды включала в себя плату за природные ресурсы, которая
регулировалась отраслевым природоресурсным законодательством, и плату
за выбросы и сбросы и размещение отходов, которая регулировалась сугубо
экологическим, то есть природоохранным законодательством. Введение
платности природопользования было направлено на стимулирование
рационального природопользования и на охрану окружающей среды. Часть
платежей за ресурсы должна быть направлена в специальные фонды и
расходоваться на воспроизводство и охрану этих ресурсов. Принципиальное
изменение в системе платежей за природные ресурсы произошли в связи с
96
коренным изменением налогового законодательства. В настоящее время
платежи за ресурсы регламентируются НК РФ. В соответствии с НК РФ, к
федеральным налогам и сборам относятся: налог на добычу полезных
ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектам животного мира
и объектами водных биологических ресурсов. В число местных налогов и
сборов включен земельный налог. Указанные налоги и сборы вводились
поэтапно частью 2 НК РФ. Порядок их взимания предусмотрен отдельными
главами НК РФ: гл.25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и
за пользование объектами водных биологических ресурсов», гл.25.2 «Водный
налог», гл.26 «Налог на добычу полезных ископаемых», гл.31 «Земельный
налог». Платежи за пользование лесным фондом предусмотрены ЛК РФ в
виде арендной платы или платы по договору купли-продажи лесных
насаждений – ст.94 ЛК РФ. Платежи за ресурсы поступают в бюджет и
расходуются в соответствии с законодательством о бюджете. Таким образом,
целевой характер этих платежей в настоящее время утрачен и, строго говоря,
эти виды платежей «уходят» из предмета экологического права.
Предусмотренная ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды»
плата за загрязнение о Законе 2001 года заменена на плату за негативное
воздействие на окружающую среду – ст.19 ФЗ РФ. Плата за негативное
воздействие – понятие более широкое по содержание, и включает в себя как
плату за выбросы в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в
водные объекты, платежи за размещение отходов, так и другие виды
платежей, а именно - за загрязнение недр и почв, за загрязнение окружающей
среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими
видами физических воздействий. Кроме того, перечень видов негативного
воздействия не исчерпывающий, а значит в перспективе, возможно
появление и других видов платежей.
Однако на сегодняшний день
законодательством установлен порядок исчисления и взимания только по
платежам за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы
загрязняющих веществ в водные объекты и за размещение отходов
производства и потребления. В отношении других видов платежей за
негативное воздействие на окружающую среду отсутствует механизм их
расчета.
Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на
окружающую среду устанавливается Правительством РФ. В настоящее время
такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992
№632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных
размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия», а также Постановлением
Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 (ред. от 01.07.2005) "О нормативах
платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих
97
веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов
производства и потребления",
а также действуют "Инструктивнометодические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей
природной среды" (утв. Минприроды РФ от 26.01.1993) (ред. от 15.02.2000).
Порядок определения платы за загрязнение окружающей среды включает в
себя несколько этапов:
1.установление базовых нормативов платы за выбросы, сбросы и за
размещение отходов.
Устанавливается два вида базовых нормативов платы:
а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;
б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов
(временно согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту
загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом
степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья
населения. В настоящее время базовые нормативы платы за выбросы, сбросы
и размещение отходов установлены Постановлением Правительства РФ от
12.06.2003 N 344 (ред. от 01.07.2005) "О нормативах платы за выбросы в
атмосферный
воздух
загрязняющих
веществ
стационарными
и
передвижными
источниками,
сбросы
загрязняющих
веществ
в
поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов
производства и потребления". Базовые нормативы платы зависят от степени
опасности загрязняющих веществ и от установленных нормативов.
2.определение дифференцированных ставок платы за выбросы, сбросы
и размещение отходов. Дифференцированные ставки платы определяются
умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие
экологические факторы. Коэффициенты, учитывающие экологические
факторы утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344
(ред. от 01.07.2005) "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками,
сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные
объекты, размещение отходов производства и потребления". Коэффициенты,
учитывающие экологические факторы по состоянию атмосферного воздуха и
почвы устанавливаются по территориям основных экономических районов
РФ, а коэффициенты, учитывающие экологические факторы по состоянию
водных объектов, определены по бассейнам основных морей и рек РФ.
3.Определение платежей за загрязнение для конкретного
природопользователя. Плата за загрязнение окружающей природной среды в
размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно
допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы
98
размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем
умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов
загрязнения и суммирования полученных произведений по видам
загрязнения. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах
установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих
ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми
выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов,
уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений
по видам загрязнения. Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей
природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок
платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину
превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ,
объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над
установленными лимитами, суммирования полученных произведений по
видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий
коэффициент. В случае отсутствия у природопользователя оформленного в
установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ,
размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как
сверхлимитная. Плата за загрязнение окружающей природной среды в таких
случаях определяется как плата за сверхлимитное загрязнение.
Порядок взимания платежей:
Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих
веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются
за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их
- за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.
Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды
сверх предельно допустимых нормативов устанавливаются в процентах от
прибыли,
остающейся
в
распоряжении
природопользователя,
дифференцированно по отдельным отраслям народного хозяйства с учетом
их экономических особенностей. Если указанные платежи равны или
превышают
размер
прибыли,
остающейся
в
распоряжении
природопользователя, то специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, органами
санитарно - эпидемиологического надзора и соответствующими органами
исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или
прекращении деятельности соответствующего предприятия, учреждения,
организации. Перечисление средств осуществляется природопользователями
в сроки, устанавливаемые территориальными органами Министерства
экологии и природных ресурсов Российской Федерации. По истечении
установленных
сроков
суммы
платежей
взыскиваются
с
природопользователей в безакцептном порядке. Внесение платы за
загрязнение
окружающей
природной
среды
не
освобождает
99
природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей
среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от
возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной
среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением
окружающей природной среды, в соответствии с действующим
законодательством. Платежи за загрязнение индексируются раз в год в
соответствии с законодательством «О бюджете».
Юридическая сущность платежей за загрязнение определена
Определением Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О "По
запросу
Правительства
Российской
Федерации
о
проверке
конституционности Постановления Правительства РФ от 28.10.1992 N 632
"Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за
загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие
виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в
действие части первой Налогового кодекса РФ", в соответствии с которым
платежи за загрязнение окружающей среды представляют собой форму
возмещения экономического ущерба от негативного воздействия
хозяйствующего субъекта, производимого в пределах установленных
нормативов и под контролем государства. Таким образом, по сути, платежи
носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе
принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного
воздействия на окружающую среду. Поскольку такие платежи носят
индивидуально-возмездный и компенсационный характер, то по своей
правовой природе они являются не налогом, а особого рода фискальным
сбором (п.5. ч.2,3). Таким образом, в настоящее время плата за выбросы,
сбросы
и
размещение
отходов
регламентируется
специальным
экологическим законодательством, а не налоговым.
§6.
Экологическое страхование (понятие и виды).
В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» (ст.18) в
целях защиты имущества физических и юридических лиц на случай
экологических рисков, вводится экологическое страхование. Может
осуществляться обязательное государственное экологическое страхование.
Однако, специальный федеральный закон в этой сфере до настоящего
времени не принят. Экологическое страхование может быть также и
добровольным в случае наличия взаимного волеизъявления страховых
организаций и физических и юридических лиц, желающих застраховать
возможное причинение вреда имуществу, а также жизни и здоровью. В
настоящее время обязательное государственное экологическое страхование
осуществляется в соответствии с рядом специальных федеральных законов.
В соответствии с ФЗ РФ «О промышленной безопасности опасных
100
производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный
производственный объект, обязана страховать ответственность за
причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и
окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном
объекте.
Минимальный
размер
страховой
суммы
страхования
ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу
других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном
производственном объекте составляет для:
а) опасного производственного объекта в соответствии с объемами
опасных веществ, используемых на опасном производственном объекте,
установленных в Приложении 1 к данному ФЗ РФ, в случае, если на нем:
получаются, используются, перерабатываются, образовываются,
хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в
количествах, равных количествам, указанным в Приложении 2 к данному
Федеральному закону, или превышающих их, - 7 000 000 рублей;
получаются, используются, перерабатываются, образовываются,
хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в
количествах, меньших, чем количества, указанные в Приложении 2 к
данному Федеральному закону, - 1 000 000 рублей;
б) иного опасного производственного объекта - 100 000 рублей.
Действует также Письмо Госгортехнадзора РФ от 23.04.1998 N 01
17/116 "О страховании ответственности за причинение вреда при
эксплуатации опасных производственных объектов" (вместе с "Правилами
страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций,
эксплуатирующих опасные производственные объекты, за причинение вреда
жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной
среде в результате аварии на опасном производственном объекте", утв.
Всероссийским союзом страховщиков 23.02.1998).
В соответствии с ФЗ РФ «О безопасности гидротехнических
сооружений» (ст.15) предусматривается обязательное страхование риска
гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие
причинения вреда жизни, здоровью физических, имуществу физических и
юридических лиц в результате аварии на гидротехническом сооружении.
Риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим
вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу
физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического
сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и
эксплуатации данного гидротехнического сооружения.
Страхователем риска гражданской ответственности за причинение
вреда является собственник гидротехнического сооружения или
эксплуатирующая организация.
101
Собственник
гидротехнического
сооружения,
а
также
эксплуатирующая организация в случае, если гидротехническое сооружение
находится в государственной или муниципальной собственности, обязаны
иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности. Финансовое
обеспечение гражданской ответственности в случае возмещения вреда,
причиненного в результате аварии гидротехнического сооружения (за
исключением
обстоятельств
вследствие
непреодолимой
силы),
осуществляется за счет средств собственника гидротехнического сооружения
или эксплуатирующей организации, а также за счет страховой суммы,
определенной договором страхования риска гражданской ответственности.
Порядок
определения
величины
финансового
обеспечения
гражданской ответственности устанавливает Правительство Российской
Федерации в Постановлении Правительства РФ от 18.12.2001 N 876 "Об
утверждении правил определения величины финансового обеспечения
гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии
гидротехнического сооружения".
В соответствии с ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии» виды и
пределы ответственности эксплуатирующей организации за убытки и вред,
причиненные радиационным воздействием в зависимости от типа объекта
использования атомной энергии, устанавливаются законодательством
Российской Федерации. Максимальные пределы ответственности за убытки и
вред, причиненные радиационным воздействием, в отношении любого
одного инцидента не могут быть больше размера, установленного
международными договорами Российской Федерации. Эксплуатирующая
организация
обязана
иметь
финансовое
обеспечение
предела
ответственности, установленного данным законом. Финансовое обеспечение
эксплуатирующей организации в случае возмещения убытков и вреда,
причиненных радиационным воздействием, состоит из государственной
гарантии или иной гарантии, наличия собственных финансовых средств и
страхового полиса (договора).
Наличие документального подтверждения указанного финансового
обеспечения
является
необходимым
условием
для
получения
эксплуатирующей организацией разрешения (лицензии), выданного
соответствующим органом государственного регулирования безопасности,
на эксплуатацию ядерной установки, радиационного источника или пункта
хранения. Условия и порядок страхования гражданско-правовой
ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным
воздействием, порядок и источники образования страхового фонда, а также
порядок выплаты социальных гарантий определяются законодательством
Российской Федерации.
Ни страховщик, ни иное другое лицо, предоставившее финансовое
обеспечение указанной ответственности, не может приостановить или
102
прекратить страхование либо иное финансовое обеспечение, не уведомив об
этом в письменной форме за три месяца до приостановления или до
прекращения страхования либо иного финансового обеспечения органы
государственного регулирования безопасности или в течение периода
транспортирования ядерного материала и радиоактивных веществ, когда
такое страхование либо иное финансовое обеспечение касается
транспортирования ядерного материала и радиоактивных веществ (ст.55,56).
Таким образом, государство установило на уровне специальных
федеральных законов виды обязательного экологического страхования для
наиболее опасных объектов. Однако требуется дальнейшее регулирование
обязательного экологического страхования посредством либо принятия
отельных федеральных законов либо самостоятельного федерального закона
об экологическом страховании.
Основным нормативно-правовым актом в области добровольного
экологического страхования является типовое положение «О порядке
добровольного экологического страхования в РФ» (утв. Минприроды РФ
03.12.1992 N 04-04/72-6132, Российской государственной страховой
компанией 20.11.1992 N 22). На основании данного положения страховая
организация (страховщик) представляет страховую защиту гражданской
(имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный
третьим лицам, в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного
загрязнения окружающей природной среды на территории Российской
Федерации. Страхователи - предприятия, учреждения, организации всех
форм собственности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на
территории России, а также за ее пределами, но имеющие производственные
мощности на территории Российской Федерации.
Объекты страхования, страховое событие.
В экологическом страховании объектом страхования является риск
гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю
имущественных претензий физическими или юридическими лицами в
соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении
ущерба за загрязнения земельных угодий, водной среды или воздушного
бассейна на территории действия конкретного договора страхования.
Страховое событие (случай) - внезапное, непреднамеренное нанесение
ущерба окружающей природной среде в результате аварий, приведших к
выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной
поверхности, сбросу сточных вод.
Перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущербы
по которым подлежат возмещению, оговариваются в каждом конкретном
случае при заключении договора страхования.
Страховые события, по которым страховщик не несет ответственности:
103
прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий,
восстаний, путчей, забастовок, гражданских волнений, диверсий, внутренних
беспорядков, боевых действий, чрезвычайного, военного, осадного или
особого положения, объявленного органами власти;
вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими
последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива;
вытекающие из обычной деятельности страхователя при условии, что
он знал вредные последствия этой деятельности;
связанные с умышленными действиями страхователя или третьих лиц;
вызванные нарушением законов, постановлений, ведомственных или
производственных правил, инструкций и других нормативных документов;
связанные
с
управлением
производства
персоналом,
не
уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа,
переподготовки, а также лицами, страдающими душевными болезнями,
эпилепсией и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность;
вызванные обстоятельствами, существенно повышающими риск
страхового случая, известные страхователю или его полномочному
представителю, о которых страховщик не был поставлен в известность;
вследствие износа конструкционных материалов, оборудования,
находящихся в эксплуатации сверх установленного нормативного срока;
вследствие эксплуатации нового оборудования, а также оборудования
после капитального ремонта в течение 18 месяцев после ввода в
эксплуатацию, если не предусмотрено иное;
происшедшие по вине руководства предприятия или организации и
других должностных лиц, ответственных в проведении контроля за
состоянием окружающей природной среды.
Заключение договора страхования.
Договор страхования заключается на основании письменного
заявления страхователя произвольной формы и анкеты, в которой
учитываются следующие реквизиты:
Наименование, адрес и телефон страхователя или должностных лиц,
характер экологического риска, размер занимаемых помещений.
На основании данных бухгалтерского учета и отчетности - объем
годового оборота в денежном выражении; планируемый годовой оборот.
Сведения о производственной деятельности предприятия - общий срок
функционирования предприятия, род его деятельности, данные о
проводимых обследованиях на предмет загрязнения предприятием
окружающей природной среды.
Данные об окружающей природной среде - численность и плотность
населения, характер использования площадей (под жилье, сельское
хозяйство, леса, общественный транспорт и т.д.), характер почвы, наземных и
подземных вод, берется ли вода из местных естественных источников.
104
Сведения о характере производственного процесса, используемых
видах сырья и материалов, производимой продукции.
Сведения об основных выбросах и отходах (их тип, объем, методы
удаления, в течение каких сроков осуществляется), методах контроля за
состоянием окружающей среды, установленных нормативах допустимого
загрязнения.
Степень подверженности риску краткосрочных и длительных
выбросов, предпринимаемые меры по их предотвращению, возможности для
локализации и уменьшения последствий, предполагаемые размеры ущерба.
Данные о нарушении предприятием требований, связанных с охраной
окружающей среды - как часто превышаются нормативы допустимых
выбросов загрязняющих веществ, были ли случаи наказания за загрязнение
окружающей среды и предъявления исков.
На основании представленных данных решается вопрос о приеме на
страхование и рассчитываются страховые платежи. Непредоставление
сведений или заведомое их искажение является основанием для
освобождения страховщика от обязанностей по выплате страхового
возмещения.
Заявление о принятии на страхование и анкета составляются в двух
экземплярах, один из которых остается у страховщика, другой передается
страхователю. На заявлении страховщиком производится расчет суммы
страховых платежей, которую должен уплатить страхователь.
Уплата страховых платежей и сроки действия договора.
Страховые платежи уплачиваются страхователем по тарифным
ставкам, которые устанавливаются в процентах от размера годового оборота
предприятия. Страховые платежи могут быть уплачены:
безналичным путем через кредитное учреждение;
чековой книжкой;
наличными деньгами.
Страховые платежи могут быть уплачены единовременно в полном
размере либо в два срока (по желанию страхователя). При уплате платежей в
два срока по первому сроку должно быть уплачено не менее 50% от всей
суммы исчисленных страховых платежей. Второй срок уплаты производится
в течение трех месяцев после первого срока уплаты.
На основании данных об уплате платежей (при уплате в два срока после оплаты срока) страхователю выдается страховое свидетельство
(полис).
С этого момента договор экологического страхования вступает в силу.
Договор экологического страхования заключается сроком на один год с
последующей пролонгацией его, которая оформляется соответствующим
протоколом, являющимся неотъемлемой частью договора страхования.
105
При заключении договора экологического страхования страховщик
производит непосредственный осмотр предприятия.
Страховая оценка, тарифные ставки.
Страховая оценка, определяемая для экологического страхования, - это
размер годового оборота предприятия. Под годовым оборотом понимается
выручка от реализации продукции и оказания услуг, а также проведения
каких-либо побочных операций (без налога на добавленную стоимость).
Страховые платежи (премии) исчисляются путем умножения годового
оборота предприятия в стоимостном выражении на тарифную ставку.
Страховые платежи первоначально взимаются исходя из ожидаемого
(планируемого) годового оборота, а по окончании года делается перерасчет с
учетом фактических результатов деятельности страхователя.
Тарифные ставки дифференцируются в зависимости от отрасли
производства, в которой работает предприятие, пожелавшее заключить
договор экологического страхования (по убывающей шкале):
энергетический комплекс;
нефтехимический комплекс;
промышленность строительных материалов;
химическая промышленность;
бумажная промышленность;
прочие отрасли.
Ставки также дифференцируются внутри одной отрасли в зависимости
от степени риска производственного процесса и проведения превентивных
мероприятий на каждом отдельно взятом предприятии.
Лимиты ответственности, франшиза.
Условия страхования экологической ответственности предусматривают
установление предельных сумм выплат страхового возмещения (лимиты
ответственности) и собственного участия страхователя в оплате убытков
(франшиза).
Лимиты ответственности могут быть установлены для выплат по
одному иску, по серии исков, вытекающих из одного страхового случая.
Выплаты в счет лимитов ответственности относятся на тот период
действия договора, когда иск о выплате возмещения был предъявлен
страхователю или когда страхователь впервые осознал обстоятельства,
послужившие толчком к предъявлению иска. При оплате серии исков,
связанных с одним страховым случаем, целесообразно все выплаты относить
на период, когда был предъявлен первый из исков.
При причинении вреда нескольким физическим или юридическим
лицам на сумму выше лимита ответственности страховщика возмещение
каждому из потерпевших (в случае, если иски ими предъявлены
одновременно)
выплачивается
в
пределах
лимита
в
сумме,
пропорциональной объему вреда, причиненного каждому из этих лиц.
106
Франшиза или собственное участие страхователя в оплате убытков
устанавливается, как правило, в твердой сумме. Она может быть установлена
как для всех, так и для отдельных видов ущерба чаще всего по каждому иску
(или каждому страховому случаю), при этом может применяться так
называемая безусловная франшиза, при которой выплата страхового
возмещения во всех случаях осуществляется в размере разницы между
суммами ущерба и франшизы. Любые лимиты ответственности в этом случае
устанавливаются сверх сумм франшиз, которые не входят в сумму лимита.
За соучастие страхователя в возмещении ущерба (франшизу)
необходимо делать скидки с суммы исчисленных страховых платежей.
Страховое возмещение.
Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных
действующим гражданским законодательством и определяемых в результате
рассмотрения дел в судебном или другом предусмотренном порядке.
Страховое возмещение включает в себя:
компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью
имущества;
сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и
окружающей среды;
расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в
состояние, соответствующее нормативам, при условии, что на них дано
предварительное согласие страховщика;
расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым
в результате страхового случая причинен вред, или по уменьшению ущерба,
причиненного страховым случаем;
связанные с предварительным расследованием, проведением судебных
процессов и другие расходы по улаживанию любых исков, предъявляемых
страхователю, которые могут быть предметом возмещения по договору, при
условии, что на них дано предварительное согласие страховщика.
Убытки, не возмещаемые страховщиком:
связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей
природной среды;
причиненные работникам страхователя во время их нахождения на
службе (работе);
связанные с действием причин, о которых страхователю было известно
до начала действия договора;
штрафы, неустойки и т.п.;
ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадлежащей,
занимаемой, используемой, находящейся под охраной или контролем
страхователя.
Страховая защита.
107
Страховая защита распространяется на страховые случаи, наступившие
в течение срока действия договора. Если страховой случай, имевший место в
течение срока действия договора, наступил по причинам, имевшим место или
начавшим действовать еще до начала страхования, возмещение подлежит
выплате лишь в том случае, если страхователю ничего не было известно и не
должно было быть известно о причинах, приведших к наступлению этого
страхового случая.
Страхователю выплачивается возмещение за иски, предъявленные в
течение срока действия договора, а также за иски, поступившие в течение 1
(2, 3) лет после окончания действия договора, но при условии, что
страхователь впервые осознает обстоятельства, которые привели к
предъявлению этого иска, и сообщит об этом страховщику в период действия
договора страхования.
Обязанности страховщика.
Страховщик обязан:
при
наступлении
страхового
случая
составить
страховую
документацию и в установленные сроки произвести выплату страхового
возмещения;
обеспечить конфиденциальность информации, которая стала ему
известной в связи с заключением, исполнением или прекращением договора
страхования. Указанная информация может быть предоставлена
страховщиком лишь тем органам и лицам, которым законодательством
предоставлено право на получение такой информации;
выдавать по требованию страхователя копии страхового свидетельства
(полиса) и иных документов в подтверждение страхования.
Страховщик имеет право:
вступать от имени страхователя в переговоры и соглашения о
возмещении причиненного страховым случаем вреда;
участвовать в работе комиссии по выяснению причин аварии и
размеров ущерба;
принимать на себя ведение дел в судебных и арбитражных органах от
имени и по поручению страхователя, а также от его имени делать заявления в
отношении предъявленных потерпевшим в связи со страховым случаем
требований. Если страховщик отказывается от представления интересов
страхователя в суде или арбитраже, он возмещает страхователю расходы по
оплате адвокатов, защищающих его интересы в таких процессах.
Обязанности страхователя.
Страхователь обязан:
сообщать страховщику при заключении договора экологического
страхования о всех известных ему обстоятельствах, имеющих существенное
значение для оценки степени риска страхования, о других действующих
108
договорах страхования в этой области, а также сообщать о всяком
существенном изменении риска застрахованного объекта;
уплачивать страховые платежи (премии) в установленном размере и
порядке.
При наступлении страхового события страхователь обязан:
предпринять все возможные меры для выяснения причин, хода и
последствий страхового случая;
принять все возможные и целесообразные меры по предотвращению
или уменьшению ущерба и по спасению жизни и имущества лиц, которым
причинен ущерб;
в кратчайшие сроки сообщить страховщику о наступлении данного
события и выслать ему все документы, относящиеся к данному делу;
сообщать страховщику информацию о следствии, судебном
разбирательстве и других фактах, имеющих отношение к данному делу;
в случае, если страховщик сочтет необходимым назначение своего
адвоката или иного уполномоченного лица для защиты интересов как
страховщика, так и страхователя как в судебном, так и во внесудебном
порядке в связи со страховым случаем, - оказывать ему все возможное
содействие в этом;
не выплачивать возмещение, не признавать частично или полностью
требования, предъявленные страхователю в связи со страховым случаем, а
также не принимать на себя каких-либо обязательств по урегулированию
таких требований без согласия страховщика;
в той мере, в какой это доступно страхователю, обеспечить участие
страховщика в осмотре поврежденного имущества и установлении размера
причиненного вреда;
принять все доступные ему меры по обеспечению регрессных
требований к третьим лицам, несущим ответственность за причинение вреда
при страховом случае;
в случае, если у страхователя появится возможность требовать
прекращения или сокращения размера регулярных выплат возмещения поставить страховщика в известность об этом и принять все доступные меры
по прекращению или сокращению размера таких выплат.
Прекращение договора страхования.
Договор страхования прекращается в случаях:
истечения срока действия;
выполнения страховщиком обязательств по договору в полном объеме;
неуплаты
страхователем
страховых
платежей
(премий)
в
установленных договором размерах и сроки;
договор страхования может быть прекращен досрочно по требованию
страхователя или страховщика, если это предусмотрено условиями
страхования.
109
Превентивные мероприятия.
Страхователь по согласованию со страховщиком может направлять
оговоренную в договоре страхования часть страховой премии на целевое
финансирование и материально-техническое обеспечение экологических
программ и мероприятий по повышению экологической безопасности
объектов страхования.
Льготы и санкции.
Страхователю, который в течение двух и более предыдущих лет без
перерыва заключал договоры экологического страхования, и если по этим
договорам
не
производилась
выплата
страхового
возмещения,
предоставляется скидка с платежа (премии) при заключении нового договора
на последующий срок.
Скидка предоставляется в следующих размерах от суммы платежей,
исчисленной на общих основаниях: при наличии непрерывного страхования
и отсутствии выплаты в течение двух предыдущих лет - 10%, 3 лет - 15%, 4
лет - 20,5% и более лет - 30%.
Страховщик может отказать в выплате страхового возмещения:
в случае, если он потребовал во время действия договора от
страхователя, чтобы страхователь принял определенные меры, сокращающие
вероятность загрязнения, но страхователь не сделал этого;
если страхователь проявил небрежность в выполнении своих
обязанностей после наступления страхового случая или предъявления иска;
если страхователь не дает согласия или иным образом препятствует
участию страховщика в рассмотрении дел в суде, арбитраже и т.д.
За каждый день задержки выплаты страхового возмещения по вине
страховщика он выплачивает пеню в размере 0,05% от суммы исчисленного
страхового возмещения.
Порядок выплаты страхового возмещения.
Решение о выплате страхового возмещения или об отказе в выплате
должно быть принято страховой организацией в 3-дневный срок после
получения всех необходимых документов.
Если в момент наступления страхового случая в отношении
страхователя действовали договора экологического страхования других
страховых организаций, страховщик выплачивает возмещение лишь в части,
падающей на его долю по совокупной ответственности.
Страховое возмещение выплачивается:
физическим лицам: путем выдачи чека, перечисления во вклад,
наличными деньгами или почтовым переводом по их желанию;
юридическим лицам: путем перечисления на их счет в
соответствующем кредитном учреждении.
Требования, вытекающие из договора страхования.
110
К страховщику, выплатившему страховое возмещение, переходит в
пределах этой суммы право требования, которое страхователь имеет к лицу
или организации, ответственным за причиненный ущерб (регрессный иск).
Споры, возникающие между страховщиком и страхователем,
рассматриваются в судебном порядке, установленном действующим
законодательством Российской Федерации.
В целом, институт экологического страхования, как обязательного так
и добровольного, в отличие от развитых стран, находится в стадии
становления.
Раздел 4. Правовой механизм регулирования охраны окружающей
среды и обеспечения рационального природопользования
(4 аудиторных часа)
Тема лекции № 9. Ответственность в экологическом праве.
(4 часа)
§1. Основные теоретические подходы к сущности, понятию
и видам ответственности в экологическом праве. Экологическая
ответственность и юридическая ответственность (понятие и
соотношение).
Существует два основных подхода к сущности, понятию и видам
ответственности в экологическом праве:
Первая точка зрения представлена в работах В.В.Петрова
(Экологическое право России. – М., 1995, Экология и право. – М., 1981).
Заключается она в том, что в экологическом праве существует
самостоятельный вид ответственности – экологическая ответственность,
которую следует рассматривать как сложный эколого-правовой институт в
перспективном
смысле
–
как
обязанность
соблюдать
нормы
взаимоотношения природы и общества с целью обеспечения научно
обоснованного сочетания экологических и экономических интересов; и в
ретроспективном – как обязанность претерпевать неблагоприятные
последствия нарушения норм взаимодействия общества и природы
Экологическая ответственность по мнению В.В. Петрова существует в двух
формах:
- эколого-экономическая
- юридическая
Эколого-экономическая ответственность базируется на правомерной
деятельности природопользователя и регулируется экономическими
методами,
прежде
всего,
материальной
заинтересованностью
природопользователя в сокращении объемов загрязнения. Примером такого
111
вида ответственности являются платежи за выбросы, сбросы и за размещение
отходов.
Второй вид ответственности в рамках экологической – это
юридическая ответственность, которая порождается неправомерными
деяниями и регулируется административно-правовыми методами. В целом
обе эти формы, по мнению профессора Петрова, образуют общий институт
экологической ответственности (см. подробнее В.В. Петров Экологическое
право России. – М., изд. БЭК, 1995, С.263-271).
Другая точка зрения по вопросам природы ответственности в
экологическом праве является наиболее традиционной. В данном случае
ответственность рассматривается только в ретроспективном плане, то есть
только за завершенное деяние и только за правонарушение, и,
соответственно, как юридическая ответственность за экологическое
правонарушение. Данную точку зрения разделяет наибольшее количество
специалистов в области экологического права (М.М. Бринчук, О.И. Крассов,
О.Л. Дубовик, С.А. Боголюбов и др.).
§2. Юридическая ответственность за экологическое
правонарушение (понятие, виды, функции).
Юридическая ответственность – это правоотношение, которое
возникает между государством (другим уполномоченным лицом) и
правонарушителем и выражается в возложении обязанности на
правонарушителя претерпевать все неблагоприятные последствия как
личного так и имущественного характера за совершенное правонарушение
(М.М. Бринчук. Экологическое право (право окружающей среды). – М.,
1998).
Функции юридической ответственности:
1.
карательная - наказание нарушителя;
2.
превентивная – предотвращение новых правонарушений;
3.
стимулирующая – создание стимулов к правомерному
поведению.
4.
компенсационная – возмещение причиненного вреда.
Выделяют также организующую (регулятивную) функцию (см.
«Экологическое право» под ред. Г.Е. Быстрова. – М., 2007, С. 371).
В зависимости от оснований возникновения и от отраслевой
принадлежности выделяют следующие виды ответственности за
экологические правонарушения.
1.
уголовная – за наиболее общественно-опасные
деяния,
предусмотренные УК РФ;
2.
административная – за экологические административные
нарушения, предусмотренные КоАП РФ и законами субъектов РФ;
112
3.
дисциплинарная – наступает за такие экологические нарушения,
которые одновременно нарушают нормы экологического и трудового
законодательства;
4.
гражданско-правовая – наступает вследствие причинения вреда
окружающей среде, в том числе природным объектам, человеку, его
здоровью и имуществу.
Следует заметить, что в теории экологического права в числе видов
юридической ответственности за экологические правонарушения выделяют
природоресурсную ответственность, отдельную ее разновидность –
земельно-правовую, а также эколого-правовую ответственность, под которой
понимают принудительное прекращение экологически опасной деятельности
по решению суда. Однако, данная позиция является теоретически спорной и
не может рассматриваться как общепринятая.
§3. Понятие и состав экологического правонарушения, виды
экологических правонарушений.
В отличие от ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991
года, в котором давалось легальное определение экологического
правонарушения, ФЗ РФ 2002 года такого понятия не содержит. В данном
законе речь идет о нарушениях экологического законодательства. Однако,
формулирование теоретического понятия экологического правонарушения
является крайне необходимым и практически важным.
Используя и
корректируя понятие, содержащееся в законе 1991 года можно дать
следующее определение экологического правонарушения:
Экологическое правонарушение – это, как правило виновное,
противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на
отношения по рациональному использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды, нарушающее нормы экологического законодательства и
причиняющее вред окружающей природной среде (в том числе, здоровью
человека) либо создающее реальную угрозу такого причинения. В состав
экологического правонарушения включает в себя четыре элемента: объект,
объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
1.Объект – это общественные отношения по рациональному
использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды.
Предмет экологического правонарушения – природные объекты (все их
разновидности (см. лекция №3)). Подобные разъяснения дает и Пленум ВС
РФ в ППВС «О практике применения судами законодательства об
ответственности за экологические правонарушения» от 05.11.1998 г. (п.11).
2.Объективная сторона включает в себя:
противоправность деяния
последствия в виде причинения вреда окружающей среде
причинную связь между деянием и последствиями.
113
3.Субъекты – физические и юридические лица, включая иностранные.
Субъектный состав экологического правонарушения зависит от вида
правонарушения. Так, субъектами уголовной и дисциплинарной
ответственности могут быть только физические лица. Субъектами
административной и гражданско-правовой ответственности как физические,
так и юридические лица.
4.Субъективная сторона включает вину правонарушителя, а также
мотивы и цели, которые преследовались при совершении правонарушения.
Законодательство, в том числе и экологическое, предусматривает две формы
вины - умысел и неосторожность. В свою очередь, умысел подразделяется
на прямой и косвенный; а неосторожность на самонадеянность и
небрежность. Вина является обязательным условием наступления
юридической
ответственности
за
экологическое
правонарушение,
исключение составляет только причинение вреда деятельностью, создающей
повышенную опасность для окружающих, то есть, источником повышенной
опасности (ст.1079 ГК РФ).
Существуют
различные
классификации
экологических
правонарушений на виды в зависимости от различных критериев.
1.В зависимости от отраслевой принадлежности:
- экологические преступления;
- административные правонарушения;
- дисциплинарные проступки;
- гражданско – правовые деликты.
2.В зависимости от титула (законных прав) на природные объекты:
- совершение собственниками или иными титульными обладателями;
- совершение лицами, не имеющими прав на природный объект.
3.По объективной стороне экологического правонарушения:
- загрязнение отдельных природных объектов или окружающей
среды в целом;
- нерациональное использование природных ресурсов;
- повреждение, порча или уничтожение природных объектов;
- истощение природных ресурсов;
- разрушение экологических связей.
Наиболее распространенной является классификация в зависимости от
степени общественной опасности. По этому критерию все экологические
правонарушения могут быть подразделены на две группы:
экологические преступления;
экологические проступки.
Преступлением признается виновно совершенное общественно-опасное
деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Проступками являются
все остальные правонарушения, посягающие на охраняемые общественные
отношения.
114
Для всех экологических правонарушений характерна высокая степень
латентности.
Для эффективной борьбы с экологическими правонарушениями
необходимо уяснить причины их совершения.
Выделяют следующие причины экологических правонарушений:
1.
идеологические – низкий уровень воспитания, образования и в
целом эколого-правовой культуры;
2.
экономические причины - отсутствие экологической основы под
исполнение эколого-правовых предписаний;
3.
организационно
–
управленческие
–
недостатки
в
организационно-управленческой деятельности специально уполномоченных
органов по осуществлению государственного контроля в области охраны
окружающей среды;
4.
сугубо юридические причины недостатки юридической
техники нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность за
экологические правонарушения.
§4. Уголовная ответственность за экологические преступления.
Уголовная
ответственность
за
экологические
преступления
предусмотрена УК РФ, в котором существует специальная гл. 26
«Экологические преступления». Следует отметить, что это важная новелла в
уголовном законодательстве, так как ранее действующий УК РСФСР 1960
года подобной главы не содержал. Все составы экологических преступлений,
предусмотренные гл. 26 могут быть классифицированы не три группы в
зависимости от объекта преступления:
1. Преступления общего характера – объектом преступления в данном
случае являются отношения по охране окружающей среды и обеспечению
экологической безопасности. К таким составам следует отнести: статья 246 нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
статья 247 - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и
отходов; статья 248 - нарушение правил безопасности при обращении с
микробиологическими либо другими биологическими агентами или
токсинами; статья 249, ч.2. - нарушение ветеринарных правил и правил,
установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений.
2. Отдельные (дифференцированные) составы экологических
преступлений. Объектом преступления в данном случае являются отношения
по рациональному использованию отдельных (дифференцированных)
природных объектов. В свою очередь в рамках данной группы составы
преступлений могут быть классифицированы по объективной стороне
преступления – загрязнение отдельных природных объектов (ст. 250загрязнение вод, ст.251 – загрязнение атмосферы, ст.252 – загрязнение
115
морской среды, ст.254 – порча земли) и на иные нарушения правил
природопользования (ст. 255 - нарушение правил охраны и использования
недр, ст. 253 ч.2 - нарушение законодательства Российской Федерации о
континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне
Российской Федерации; ст. 256 - незаконная добыча водных животных и
растений, ст. 257 - нарушение правил охраны рыбных запасов, ст. 258 незаконная охота, ст. 256 - незаконная добыча водных животных и растений,
ст. 261 - уничтожение или повреждение лесных насаждений.
3. Комплексные составы экологических преступлений. К ним можно
отнести составы, объектом которых являются отношения по использованию
и охране особо охраняемых природных комплексов (статья 262 - нарушение
режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов;
статья 259 - уничтожение критических местообитаний для организмов,
занесенных в Красную книгу Российской Федерации).
В зависимости от последствий к экологическим преступлениям можно
отнести некоторые составы, не входящие в гл. 26 УК РФ, а расположенные в
других главах УК РФ. К ним могут быть отнесены – ст.358 – экоцид, ст. 216 нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или
иных работ, ст. 220 – незаконное обращение с ядерными материалами и
радиоактивными
веществами,
ст.236
нарушение
санитарноэпидемиологических правил. Среди всех возможных составов экологических
преступлений наиболее распространенными на практике являются –
незаконная охота (ст.258), ст. 256 - незаконная добыча водных животных и
растений, ст. 256 - незаконная добыча водных животных и растений, ст. 260 незаконная рубка лесных насаждений – так называемые браконьерские
составы. Другие составы общего характера, комплексные применяются
крайне редко. К числу причин относятся:
1. Формально – юридические – недостатки, связанные с конструкцией
состава. Как правило, все составы сформулированы как материальные, то
есть требуется наличие последствий в виде реального причинения вреда
окружающей среде, в том числе, здоровью человека. Учитывая, что вред
окружающей среде может проявляться в течение длительного периода
времени, и может быть распространен на большие расстояния, определение
факта причинения вреда и его размеров является достаточно сложным.
Следует согласиться с мнением О.Л. Дубовик, что большинство составов
следовало формулировать как формальные.
2. Большинство составов экологических преступлений предполагает
наличие вины в форме умысла, а совершаются они, как правило, по
неосторожности.
3. К числу иных причин могут быть отнесены – отсутствие методик
расследования экологических преступлений, сложность доказательственной
базы, необходимость проведения дорогостоящих экспертиз, недостаточный
116
уровень подготовки работников следственных и судебных органов и т.д.
Определенную сложность представляет разграничение административного
проступка и преступления при наличии одноименных составов в УК РФ и
КоАП РФ. Основными критериями разграничения является степень
общественной опасности, которая выражается в наличии или отсутствии
тяжких последствий, в наличии имущественного ущерба. Существенное
значение могут также иметь другие признаки объективной и субъективной
стороны.
Разъяснения по разграничению преступлений и проступков дается в
ППВС РФ от 05.11.1998 №14 «О практике применения судами
законодательства об ответственности за экологические правонарушения».
§5. Административная ответственность за экологические
правонарушения.
Наиболее распространенным видом ответственности является
административная ответственность, так как большая часть экологических
правонарушений является административными проступками.
Административным правонарушением признается противоправное,
виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за
которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях
установлена
административная ответственность (ст.2.1 КоАП).
Виды административных наказаний:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета
административного правонарушения;
4) конфискация орудия совершения или предмета административного
правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы Российской Федерации
иностранного гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация;
9) административное приостановление деятельности.
Субъектами административной ответственности являются физические,
юридические лица, должностные лица.
Составы
административных
экологических
правонарушений
сосредоточены в главе 8 КоАП Административные правонарушения в
области охраны окружающей природной среды и природопользования
117
(ст.8.1-8.41). В зависимости от объекта и предмета они могут быть
классифицированы на две группы:
1.
общие – ст.8.1-8.5, 8.40 КоАП РФ;
2.
дифференцированные - ст.8.6 – 8.15, 8.18.-8.40 КоАП РФ.
К экологическим могут быть также отнесены составы правонарушений,
предусмотренные другими главами КоАП РФ (ст.9.1, 9.6, 10., 10.7, 11.14 и
др.). Порядок привлечения к административной ответственности
урегулирован гл. 28-32 КоАП РФ.
Административная ответственность за экологические правонарушения
предусматривается также законами субъектов РФ. В Красноярском крае
действует
закон
Красноярского
края
«Об
административных
правонарушениях» от 26.04.2004, в ред. от 10.07.2007. В соответствии с
данным законом, к числу экологических правонарушений могут быть
отнесены: статья 1.1. нарушение сроков выделения земельного участка под
семейное захоронение, его регистрации и перерегистрации, выдачи паспорта
семейного захоронения; ч.1 статья 3.1. нарушение требований сохранения,
использования и охраны объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры), их территорий и зон их охраны; статья 4.1.
Уничтожение видов животных или растений, занесенных в Красную книгу
Красноярского края; статья 4.2. нарушение установленного порядка
пользования
участками
недр,
содержащих
месторождения
общераспространенных полезных ископаемых; статья 4.3. нарушение
порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных
отходов; статья 5.3. нарушение правил и требований в области
градостроительной деятельности; статья 6.1. потрава посевов, стогов, порча
или
уничтожение
находящегося
в
поле
собранного
урожая
сельскохозяйственных культур, повреждение насаждений; статья 7.1.
загрязнение территорий, связанное с эксплуатацией транспортных средств;
статья 7.4. загрязнение придорожных полос автомобильных дорог; статья 9.1.
невыполнение обязанностей по предотвращению и ликвидации стихийных
бедствий, эпидемий и их последствий; статья 10.1. нарушение правил
благоустройства городов и других населенных пунктов; статья 10.2.
повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в населенных
пунктах.
Порядок привлечения к административной ответственности за
совершение перечисленных правонарушений предусмотрен гл. 16, 17
данного закона.
§6. Дисциплинарная ответственность за экологические проступки.
Дисциплинарная ответственность за экологическое правонарушение
предусмотрена ст.75 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», а также ТК РФ
118
(ст.192-195). Данный вид ответственности наступает за невыполнение
мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию
природных ресурсов, за нарушение нормативов в области охраны
окружающей среды и требований экологического законодательства,
вытекающих их должностных функций или из должностного положения
работника. Порядок применения дисциплинарного взыскания установлен ст.
192-195 ТК РФ. Ранее среди видов юридической ответственности за
экологические правонарушения предусматривалась также материальная
ответственность за причиненный ущерб при выполнении работником своих
трудовых обязанностей. Однако, ныне действующий ФЗ РФ «Об охране
окружающей среды» 2002 года такой вид ответственности за экологические
правонарушения не предусматривает. По всей видимости, законодатель
полагает, что данный вид ответственности не имеет экологического
характера.
§7. Гражданско-правовая ответственность в виде возмещения
вреда, причиненного окружающей среде, а также возмещение вреда
имуществу и здоровью граждан от негативного воздействия
окружающей среды.
Институт возмещения вреда окружающей среде – комплексный
институт, основу которого составляют нормы гражданского права. Однако, в
ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» содержатся специальные нормы,
которые учитывают специфику вреда, причиненного окружающей среде
(природным объектам, человеку).
В экологическом законодательстве, в отличии от ГК РФ, центральным
понятием является понятие «вред». Под вредом окружающей среде
понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее
загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических
систем и истощение природных ресурсов (ст.1 Закона). В теории
экологического права под вредом окружающей среде понимаются любые
потери качественного и количественного характера (см. В.В.Петров.
Экологическое право России. – М., 1995). Понятие вреда является родовым,
его составные части - реальный ущерб, убытки и упущенная выгода. Под
реальным ущербом понимают утрату или повреждение природных объектов
как объектов собственности или пользования. Под убытками понимают
расходы на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.
Упущенная выгода – это доходы, которые не были получены вследствие
совершения правонарушения. В теории экологического права существует
позиция, в соответствии с которой вред окружающей среде делится на вред
экологический и вред экономический (см. В.В. Петров. Экологическое право
119
России. – М., 1995). Однако, полагаем, что правильнее говорить об
экологических особенностях вреда окружающей среде. К ним относятся:
- растянутость проявлений вреда во времени и пространстве;
- невозможность возмещения вреда окружающей среде в полном
объеме. Учитывая, что в природе все уникально, вред окружающей среде
подразделяется на вред невосполнимый и относительно восполнимый. В
связи с этим законодатель говорит не о порядке возмещения, а о порядке
компенсации вреда (по аналогии с моральным вредом).
- отсутствие возможности полной оценки вреда в денежном
эквиваленте. Любая денежная оценка вреда окружающей среде всегда очень
условна.
Порядок компенсации вреда, причиненного окружающей среде.
Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в
результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального
использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных
экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и
иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды,
обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с
законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом
хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется
положительное заключение государственной экологической экспертизы,
включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит
возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной
деятельности.
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется
добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.
Определение размера вреда окружающей среде, причиненного
нарушением законодательства в области охраны окружающей среды,
осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление
нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в
том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами
рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в
соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда
окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти,
осуществляющими государственное управление в области охраны
окружающей среды. Таким образом, существуют несколько способов
определения размера вреда, причиненного окружающей среде:
1.
По фактическим затратам на восстановление нарушенного
состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, включая
упущенную выгоду, а также в соответствии с проектами рекультивационных
и иных восстановительных работ. Закон отдает приоритет данному способу
120
как наиболее отвечающему требованиям охраны окружающей среды.
Однако, следует иметь в виду, что этот способ не всегда применим. В случае
отсутствия проектов рекультивационных и иных восстановительных работ,
применяются другие способы определения размеров вреда.
2.
Таксовый. Такса – это условная единица исчисления размера
вреда, причиненного окружающей среде. Таксы устанавливаются на
федеральном и региональном уровнях по различным видам природных
объектам (по объектам животного мира, по водным биоресурсам, по
лесонарушениям). Постановление Правительства РФ ОТ 26.09.2000 № 724
"Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб,
причиненный
водным
биологическим
ресурсам";
Постановление
Правительства РФ от 25.05.1994 N 515 (ред. от 26.09.2000) "Об утверждении
такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный
уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических
ресурсов"; Приказ Минсельхозпрода РФ от 25.05.1999 N 399 "Об
утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный
юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или
уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты";
Приказ Минприроды РФ от 04.05.1994 N 126 "Об утверждении такс для
исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным
добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира";
Постановление Правительства РФ от 08.05.2007 N 273 "Об исчислении
размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного
законодательства" (вместе с "Методикой исчисления размера вреда,
причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным
насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения
лесного законодательства"). На территории края действует Постановление
Совета администрации Красноярского края от 01.12.2004 N 302-п "Об
утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный
уничтожением, незаконным выловом или добычей видов рыб, обитающих в
водоемах Красноярского края".
3. По утвержденным методикам возмещения вреда. Методики
представляют собой установленные законом методы и способы подсчета
вреда окружающей среде - Постановление Правительства РФ от 08.05.2007 N
273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие
нарушения лесного законодательства" (вместе с "Методикой исчисления
размера вреда, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к
лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения
лесного законодательства"); Приказ МПР РФ от 30.03.2007 № 71 "Об
утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным
объектам вследствие нарушения водного законодательства"; "Методические
указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей
121
природной среде в результате экологических правонарушений" (утв.
Госкомэкологии РФ 06.09.1999); Приказ Госкомэкологии РФ от 11.02.1998 N
81 "Об утверждении методики исчисления размера ущерба от загрязнения
подземных вод" Письмо Роскомзема от 29.07.1994 N 3-14-2/1139 «О
методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель»;
"Временные рекомендации по расчету выбросов вредных веществ в
атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и
размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха" (утв.
Минприроды РФ 02.11.1992).
Вред может быть возмещен в денежном выражении, а также в
натуральном по решению суда. На основании решения суда или
арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением
законодательства в области охраны окружающей среды, может быть
возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по
восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его
средств, в соответствии с проектом восстановительных работ. В случае
причинения вреда несколькими лицами действует правило гражданского
законодательства о солидарной ответственности. Суд в праве по заявлению
потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую
ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при
невозможности определить степень вины – исходя из равенства долей. Такое
разъяснение дает Пленум ВС РФ в ППВС РФ от 05.11.1998 № 14.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного
нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут
быть предъявлены в течение двадцати лет. Таким образом, законодателем
установлены более длительные сроки исковой давности по данной категории
дел.
Возмещение вреда здоровью и имуществу граждан от негативного
воздействия окружающей среды. Вред здоровью человека может выражаться
в виде причинения вреда непосредственно здоровью, жизни, генетическому
фонду, а также в виде морального вреда. В зависимости от того, результатом
какого вида негативного воздействия является причинение вреда здоровью
человека, существуют разные законодательные механизмы возмещения
такого вреда:
- если вред причинен в результате стихийных бедствий, а также аварий
и катастроф техногенного характера, то возмещение такого вреда должно
осуществляться через экологическое страхование (добровольное или
обязательное).
- в случае, если определенные территории объявляются зонами
экологического бедствия или зонами чрезвычайной экологической ситуации,
то в данном случае должен применяться механизм, предусмотренный
специальными ФЗ.
122
- если вред является результатом правомерной деятельности
физических или юридических лиц, то в данном случае реальные
возможности возмещения вреда практически отсутствуют. Теоретически
возможно предъявлять исковые требования к государству как гаранту права
на благоприятную окружающую среду в лице соответствующего бюджета,
так как именно в бюджете аккумулируются платежи за негативное
воздействие на окружающую среду.
- если вред является результатом правонарушения, то в данном случае
применяется судебный (исковой) порядок возмещения вреда, то есть через
обращение с иском в суд к одному или нескольким правонарушителям. При
определении размера вреда здоровью человека должны учитываться степень
утраты трудоспособности, затраты на лечение, затраты на уход за больным,
затраты на вынужденный переезд на другое место жительства, затраты на
переобучение и получение новой специальности и т.д. Компенсации
подлежит также и моральный вред, то есть нравственные переживания,
связанные с невозможностью продолжать активную общественную жизнь, с
потерей работы, с физической болью, связанной с повреждением здоровья. С
иском может обратиться сам гражданин, законные представители, прокурор,
а также специально уполномоченные органы и общественные организации,
членом которых является гражданин. Суд может принять любые
доказательства, обладающие признаками относимости и допустимости. Как
правило, в процессе должны фигурировать три группы документов:
1. Документы, свидетельствующие о факте негативного воздействия на
окружающую среду. Это могут быть данные мониторинга, контролирующих
органов и др.
2. Документы, свидетельствующие о причинении вреда здоровью
гражданина. Это медицинские документы, включая документы МСЭК.
3. Документы, свидетельствующие о наличии причинно-следственной
связи между загрязнением (иным негативным воздействием) и причинением
вреда здоровью. Это могут быть заключения различного рода экспертиз.
Возмещение вреда производится добровольно или на основании
судебного решения.
Способы возмещения:
1.
денежные выплаты: разовые, периодические;
2.
в натуральном выражении (предоставление
санаторнокурортного или иного лечения).
В случае причинения вреда имуществу граждан применяются те же
правила, однако, при этом следует иметь в виду, что оценка имущества
осуществляется в соответствии с его стоимостью.
При совместном причинении вреда также применяется правило о
солидарной ответственности за совместно причиненный вред.
123
Модуль № 2. Особенная часть экологического права
0,5 (18 аудиторных часов)
0,3 (12 часов на самостоятельное изучение)
Раздел 5. Правовое регулирование охраны окружающей среды в
различных сферах жизнедеятельности
(10 аудиторных часов)
Тема лекции № 10. Правовая охрана окружающей среды при
строительстве хозяйственных и иных объектов
1.Понятие и значение экологических требований к различным
видам хозяйственной и иной деятельности. Соотношение экологических
требований и технических регламентов
Для реализации государственных задач по обеспечению надлежащего
качества окружающей среды в Российской Федерации экологическим
законодательством предусмотрена система мероприятий, в состав которой
наряду с приданием особого правового статуса отдельным территориям,
установлением правил по охране и рациональному использованию
отдельных природных объектов, включены определенные экологические
требования, обязательные для соблюдения и исполнения всеми
должностными
и
юридическими
лицами,
индивидуальными
предпринимателями и гражданами.
Понятие «экологические требования» встречается в ряде нормативных
правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в области
охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Так,
например, в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ «Об
экологической экспертизе» экологическая экспертиза представляет собой
установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности
экологическим требованиям… Статьей 49 Градостроительного кодекса РФ в
качестве предмета государственной экспертизы проектной документации
выступает оценка соответствия проектной документации экологическим
требованиям. В п. 3 ст. 13 Земельного кодекса РФ запрещается осуществлять
внедрение новых технологий, программ мелиорации земель и повышения
плодородия почв в случае их несоответствия предусмотренным
законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным
требованиям. Однако перечисленные выше нормативные правовые акты
лишь используют понятие «экологические требования», при этом, не
раскрывая их определения.
124
В научной литературе исследованию понятия «экологические
требования» уделяется мало внимания, хотя упоминание данного термина
встречается во многих работах, посвященных вопросам экологического
права, среди которых можно выделить труды М.М.Бринчука,
А.К.Голиченкова,
О.С.Колбасова,
В.В.Круглова,
Т.В.Петровой,
Н.Ф.Реймерса, Б.Б.Судавичюса, Ю.Р.Храмовой и др.
М.М.Бринчук
определяет
экологические
требования
как
предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму
должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они
адресованы относительно природопользования и охраны окружающей среды
от вредных последствий.
Н.Ф.Реймерс подразумевает под экологическими требованиями
комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья, пищевой и
промышленной продукции, к технологии производства, технологическим
выбросам и методам их очистки и отвода.
Б.Б.Судавичюс в своей диссертационной работе пришел к выводу,
определяющему экологические требования как меру должного отношения к
окружающей среде, установленной на основании познания закономерностей
функционирования окружающей среды под действием естественных и
антропогенных факторов и обозначающих поведение человека (общества) по
отношению к природе и её ресурсам в тех или иных ситуациях.
По мнению Ю.Р.Храмовой, экологическое требование представляет
собой менее категоричное предписание, чем «запрещение», и более – чем
«позитивное обязывание».
В нормативной правовой литературе
использование термина
«экологические требования» также не является однозначным. В нормативноправовых актах и в научной литературе встречается замена понятия
«экологические требования» такими понятиями как «требования
экологической безопасности», «требования в области охраны окружающей
среды», «требования экологического законодательства», «природоохранные
требования».
Рассмотрим возможности
взаимозаменяемости вышеуказанных
терминов на примере соотношения понятия «экологическая безопасность» и
«требования в области охраны окружающей среды». Согласно ст.
Федерального закона «Об охране окружающей среды» экологическая
безопасность представляет собой состояние защищенности природной среды
и жизненно важных интересов человека от возможного негативного
воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, их последствий. Употребление
данного термина довольно часто встречается в экологическом
законодательстве, при этом данный термин несет свою функциональную
нагрузку и замене другим термином не подлежит. Так, например, согласно
125
ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и её
субъектов находится обеспечение экологической безопасности, и ничто иное.
Понятие термина «охрана окружающей среды» также содержится в
Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: опред. 1. разд. 5. лекц.
№ 10. § 1.
Соотношению
вышеуказанных
понятий
посвящены
работы
А.К.Голиченкова,
Т.В.Петровой,
И.А.Игнатьевой,
А.О.Миняева,
В.В.Вербицкого: опред. 2. разд. 5. лекц. № 10. § 1. Все авторы пришли к
единому мнению о том, что обеспечение экологической безопасности и
охрана окружающей среды являются самостоятельными терминами. Так, по
мнению А.К.Голиченкова, выделенные термины не могут быть заменены по
следующим основаниям. Во-первых, термин «Экологическая безопасность»
закреплен в Конституции РФ, а также в иных нормативных правовых актах,
наряду с терминами «охрана окружающей среды» и «требования в области
охраны окружающей среды». Во-вторых, понятие экологической
безопасности зачастую употребляется вместе с понятием охраны
окружающей среды через союз «и». Следовательно понятие «экологические
требования в области охраны окружающей среды» лежит несколько в иной
плоскости, нежели понятие «экологическая безопасность».
Отсюда делаем вывод о том, что понятия требований экологической
безопасности и требований в области охраны окружающей среды нельзя
признать равнозначными и взаимозаменяемыми. Следовательно, требования
экологической безопасности – это требования к состоянию защищенности
природной среды и жизненно важных интересов человека от последствий
негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера. Понятие требований в
области охраны окружающей среды: опред. 3. разд. 5. лекц. № 10. § 1.
Термин природоохранные требования на законодательном уровне был
закреплен в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Тем
самым законодатель четко определил отсутствие существенных различий
понятий «природоохранные требования» и «требования в области охраны
окружающей среды».
Требования экологического законодательства выводим из смысла
определения экологического законодательства в узком и широком смысле.
Из чего следует, что требования экологического законодательства могут
рассматриваться как условия и ограничения хозяйственной и иной
деятельности, оказывающей негативное воздействие на состояние
окружающей среды и здоровье человека, установленные нормативными
правовыми актами, регулирующими отношения по охране окружающей
среды, обеспечению рационального природопользования и экологической
безопасности.
126
В результате проведенного исследования соотношения вышеуказанных
определений делаем вывод о том, что понятие экологические требования
включает в себя наряду с требованиями в области охраны окружающей
среды (природоохранными требованиями) требования экологической
безопасности, и в то же самое время они в совокупности входят в состав
требований экологического законодательства: табл. 1. разд. 5. лекц. № 10. §
1.
На основании изложенного, сформулируем определение термина
экологические требования – это предусмотренные экологическим
законодательством требования, выраженные в установлении к
хозяйственной и иной деятельности ограничений, условий или их
совокупности в целях обеспечения экологической безопасности населения и
охраны окружающей среды: табл. 2. разд. 5. лекц. № 10. § 1.
Устанавливают экологические требования законы и иные нормативные
правовые акты, государственные стандарты и иные нормативные
природоохранные документы. Система экологической стандартизации в
стране в настоящее время реформируется. Начало данной реформе положил
Закон о техническом регулировании, вступивший в силу 1 июля 2003г.
Смысл этой реформы заключается в замене ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и
иных стандартов и правил двухуровневой системой: технических
регламентов и национальных стандартов. В соответствии с постановлением
Госстандарта России от 30 января 2004г. «О национальных стандартах
Российской Федерации» со дня вступления в силу Закона о техническом
регулировании, национальными стандартами признаны государственные и
межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля
2003 г.
Впредь до вступления в силу соответствующих технических
регламентов требования к продукции, процессам производства,
эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные
указанными национальными стандартами, подлежат обязательному
исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или
здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц,
государственного или муниципального имущества; охраны окружающей
среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий,
вводящих в заблуждение приобретателей.
Технический регламент – это документ, который принят
международным договором Российской Федерации, ратифицированным в
порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом,
или указом Президента РФ, или постановлением правительства РФ. И,
устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к
объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям,
127
строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации,
хранения, перевозки, реализации и утилизации).
В связи с этим наибольшее значение (для особенной части
экологического права) Закон о техническом регулировании имеет в части
соотношения технических регламентов и санитарных правил.
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения
устанавливает,
что
санитарные
правила
содержат
санитарноэпидемиологические требования, включая критерии безопасности и (или)
безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные
нормативы, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью
человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Как
вытекает из данного закона, санитарные правила являются обязательными
для соблюдения и охватывают практически все стороны жизни общества,
включая требования к планировке и застройки поселений, качеству
атмосферного воздуха, размещению отходов и т.д.
Закон о техническом регулировании не упоминает санитарных правил,
хотя последние находятся в сфере его действия. Это означает, что в Закон о
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (и не только в него)
будут внесены соответствующие поправки. Следовательно, с учетом этих
положений, продолжают действовать санитарные правила, экологические,
СНиПы и иные подобные акты в сфере охраны окружающей среды. Кроме
того, закон специально подчеркивает, что до принятия общего технического
регламента по ядерной и радиационной безопасности техническое
регулирование в области ядерной и радиационной безопасности
осуществляется в соответствии с Федеральными законами «Об
использовании атомной энергии» и «О радиационной безопасности
населения».
Согласно п. 1 ст. 9 Закона о техническом регулировании, правовой
формой принятия технических регламентов является федеральный закон, а
сами технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010г.
2.Экологические требования на стадии размещения объектов
Размещение объекта – это выбор земельного участка для
последующего расположения на нем определенного хозяйственного объекта
(здания, строения, сооружения), производимый с учетом требований
законодательства об охране окружающей среды и рационального
использования природных ресурсов, а также возможных экологических,
экономических, демографических и иных последствий деятельности
указанного объекта (объектов).
128
Для исключения неблагоприятных последствий размещения объекта
следует выделить 4 блока требований, запретов и ограничений к
хозяйствующим субъектам.
Во-первых, потенциальная возможность размещения объекта в черте
населенного пункта должна определяться градостроительными документами,
главным образом, Правилами землепользования и застройки. Это документ
градостроительного зонирования, который утверждается нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления и устанавливает
территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения
содержащихся в нем положений и порядок внесения изменений.
Под градостроительными регламентами, в свою очередь, следует
понимать устанавливаемые в пределах границ соответствующей
территориальной зоны виды разрешенного пользования земельными
участками, и всего, что находится над и под поверхностью их поверхностью
и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации
объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или)
максимальные) размеры земельных участков и параметры разрешенного
строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также
ограничения использования земельных участков и объектов капитального
строительства (ст. 1 ГрадК РФ).
Во-вторых, вопросы, связанные с размещением объекта под застройку,
регулируют нормы Земельного кодекса РФ. Так, предоставление земельных
участков для строительства в собственность без предварительного
согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на
торгах (конкурсах, аукционах).
В-третьих, ряд требований и запретов при размещении отдельных
хозяйственных
объектов
сформулирован
природоресурсным
законодательством.
В-четвертых, установлены особенности размещения объектов в
границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон.
Например, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны
выделяется до трех зон со своей спецификой.
3.Экологические требования на стадии проектирования объектов
Проектирование объекта (зданий, строений, сооружений) – это
деятельность по разработке, согласованию и утверждению необходимой
для строительства технической и иной документации.
В числе таких требований можно выделить необходимость учета при
проектировании объектов нормативов допустимой антропогенной нагрузки
на окружающую среду, а также применения наилучших существующих
технологий, способствующих охране и восстановлению окружающей среды,
129
рациональному использованию природных ресурсов и их воспроизводству. В
состав проектной документации объектов капитального строительства
обязательно включается раздел с указанием перечня мероприятий по охране
окружающей среды.
Главное
требование
экологического
законодательства
в
рассматриваемом контексте заключается в том, чтобы при проектировании,
строительстве, реконструкции и иных стадиях хозяйственного процесса
соблюдались санитарные правила. Они имеют целью предотвращать
неблагоприятное воздействие загрязнения атмосферного воздуха на здоровье
населения и устанавливают обязательные гигиенические нормативы при
проектировании хозяйственных объектов.
При проектировании объектов, расположенных в пределах населенных
пунктов, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного
воздуха, должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного
воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении хозяйственной
деятельности. В целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания
населения устанавливаются санитарно-защитные зоны предприятий. Размеры
таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов
рассеивания выбросов вредных веществ в атмосферном воздухе и в
соответствии с санитарной классификацией организаций.
В проектах строительства хозяйственной и иной деятельности должны
быть должны быть заложены меры по уменьшению выбросов вредных
веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию в соответствии с
экологическими и санитарными требованиями.
4.Экологические требования при строительстве и реконструкции
хозяйственных и иных объектов
На стадии строительства подрядчик обязан соблюдать все требования
проекта, санитарные, экологические и строительные требования. Такие
требования в Законе сформулированы в общей форме, что предполагает их
конкретизацию иными нормативными правовыми актами. Ряд федеральных
законов содержит требование о проведении специальных (дополнительных)
экспертиз в области охраны окружающей среды, что обусловлено
повышенной экологической опасностью некоторых строящихся объектов (ст.
8 Закона о промышленной безопасности).
Данная группа экологических требований связана с необходимостью
соблюдения общих или специальных экологических требований на стадии
строительства объекта, в том числе проведение необходимых согласований и
получение заключений компетентных органов.
130
Общие экологические требования предусматривает Градостроительный
кодекс РФ. Так, согласно п.6 ст. 52 Градк РФ, лицо обязано осуществлять
строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта в соответствии
с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления
строительства, реконструкции, капитального строительства на основании
договора), проектной документацией, требованиями градостроительного
плана земельного участка, технических регламентов. При этом должна быть
обеспечена безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды,
выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов
культурного наследия.
Специальные согласования проектов строительства с органами
государственной власти предусмотрены, как правило, в целях охраны
отдельных видов природных объектов.
5.Экологические требования при вводе в эксплуатацию
хозяйственных и иных объектов
Проверка соблюдения экологических требований на стадии приемки
объекта в эксплуатацию является ещё одной гарантией того, что даже при
нарушении экологических и иных требований на стадиях проектирования и
строительства, такие объекты не будут работать без устранения выявленных
нарушений.
Существуют строительные (градостроительные) и экологические
требования, предъявляемые к объекту на стадии его ввода в эксплуатацию.
Строительные требования заключаются в том, что для ввода объекта в
эксплуатацию необходимо получение специального разрешения на это –
документа, который удостоверяет выполнение строительных работ в полном
объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие такого
объекта градостроительному плану земельного участка и проектной
документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в
федеральный орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного
самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о
выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию законченного строительством
объекта. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием
для постановки его на государственный учет, внесения изменений в
документы
государственного
учета
реконструированного
объекта
капитального строительства.
6.Экологические требования при эксплуатации и выводе из
эксплуатации хозяйственных и иных объектов
131
Требования по охране окружающей среды на стадии эксплуатации и
вывода из эксплуатации объекта можно подразделить на две группы: общие
и специальные.
Общие требования следует понимать как общеобязательные,
распространенные на все категории хозяйственных объектов. В их числе –
соблюдение нормативов качества окружающей среды в соответствии с
экологическими, санитарно-гигиеническими, а также строительными
нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных
территорий, осуществление рекультивации земель, благоустройства
территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению
природной среды при выводе объекта из эксплуатации.
Специальные требования распространяют свое действие лишь на
отдельные категории промышленных предприятий, конкретизируя в строну
ужесточения экологические требования, предусмотренные для них. Так, при
эксплуатации опасных промышленных объектов дополнительно действуют
правила и требования, установленные, например, Законом о промышленной
безопасности. Такими опасными производственными объектами признаются
предприятия, их цехи, участки, площадки, а также иные производственные
объекты, указанные в приложении № 1 к названному Закону. Например, к их
числу относятся объекты, на которых производятся, используются,
перерабатываются взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества,
характеристики которых приведены в указанном Приложении.
Тема лекции № 11. Правовая охрана окружающей среды в
сельском хозяйстве
1.Понятие и основные направления охраны окружающей среды в
сельском хозяйстве Российской Федерации
В течение многих лет вредное воздействие на природу
сельскохозяйственного производства недооценивалось. Однако, по мнению
ряда ученых, уже начиная с 60-х годов XX века, на первое место по
загрязнению окружающей среды выходит сельское хозяйство. Это
обусловлено двумя основными причинами.
Во-первых, осуществление строительства животноводческих ферм и
комплексов при отсутствии какой-либо очистки образующихся отходов.
Например, только один свиноводческий комплекс на 100 тысяч голов или
комплекс крупного рогатого скота на 35 тысяч голов могут дать загрязнение,
равное загрязнению окружающей среды, производимому крупным
промышленным центром с населением 400 – 500 тысяч человек.
Во-вторых, нарушение норм и правил применения минеральных
удобрений и ядохимикатов, которые вместе с дождевыми потоками и
132
подземными водами попадают в реки, озера и иные поверхностные водные
объекты, причиняя ущерб, как состоянию самих водных объектов, так и
рыбным запасам, животному и растительному миру водных объектов.
Именно поэтому в теории и практике охраны окружающей среды
сложилось одно из основных направлений взаимодействия экологии и
экономики – охрана окружающей среды и здоровья граждан в сфере
сельскохозяйственного производства. Это направление реализуется
посредством возложения на субъектов сельскохозяйственного производства
ряда обязанностей в области охраны окружающей среды и рационального
использования
природных
ресурсов
при
осуществлении
сельскохозяйственной деятельности.
2.Экологические требования по эксплуатации объектов
сельскохозяйственного назначения и охране природных объектов
Понятие объекта сельскохозяйственного назначения экологическое
законодательство не раскрывает. Некоторые из них содержат перечень
объектов сельскохозяйственного производства. Наиболее полный перечень
объектов сельскохозяйственного назначения содержат Санитарные правила:
табл. 3. разд. 5. лекц. № 11. § 2. Кроме этого, санитарные правила содержат
требования по эксплуатации таких объектов.
Так, согласно Санитарным правилам СП 3.1.084-96, при планировке,
строительстве,
реконструкции,
модернизации
животноводческого
комплексов, птицефабрик, мясокомбинатов, других предприятий по
производству, переработке и хранению продуктов животноводства,
крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан
должно быть предусмотрено создание наиболее благоприятных условий для
содержания животных, производства продуктов животноводства и
предупреждения загрязнения окружающей среды производственными
отходами и возбудителями болезней человека и животных.
Предоставление
земельного
участка
под
строительство,
реконструкцию, модернизацию и ввод в эксплуатацию объектов
сельскохозяйственного назначения допускаются только при наличии
заключения органов государственной власти о соответствии проектной
документации действующим санитарным и ветеринарным нормам.
Граждане и юридические лица, ответственные за выполнение работ по
проектированию и строительству объектов, зданий, сооружений
сельскохозяйственного назначения, в случае нарушения санитарных и
ветеринарных правил или невозможности их выполнения, обязаны
приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их
финансирование по постановлению главного государственного санитарного
133
врача или его заместителя, главного государственного ветеринарного
инспектора или его заместителя.
3.Экологические требования при мелиорации земель,
использовании мелиоративных систем и гидротехнических сооружений
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают
следующие
типы
мелиорации
земель:
гидромелиорация;
агролесомелиорация;
культуртехническая
мелиорация;
химическая
мелиорация. Мелиорация земель проводится на основе проектов,
разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и
учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты и
правила: опред. 4. разд. 5. лекц. № 11. § 3.
Основная цель осуществления мелиорации земель заключается в
повышении продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечении
гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе
сохранения и повышения плодородия земель, а также в создании
необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот
неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной
структуры земельных угодий.
Обеспечение экологических требований в сфере мелиорации земель
обеспечивается посредством возложения на хозяйствующих субъектов
следующих обязанностей:
Во-первых, проведение паспортизации мелиоративных систем и
отдельно расположенных гидротехнических сооружений. На каждую
мелиоративную систему и гидротехническое сооружение (опред. 5. разд. 5.
лекц. 11. § 3), входящее или не входящее в неё, составляется паспорт, в
котором содержатся сведения об их технических характеристиках и
состоянии.
Во-вторых, проведение государственной экспертизы предпроектной и
проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных
систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений на предмет
соответствия её исходным данным, техническим условиям и требованиям
нормативной документации по проектированию и строительству.
В-третьих, на стадиях проектирования, строительства, ввода в
эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации гидротехнического
сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта,
восстановления либо консервации собственник гидротехнического
сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию
безопасности гидротехнического сооружения. Она является основным
документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического
сооружения критериям безопасности.
134
В-четвертых, граждане и юридические лица, эксплуатирующие
мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические
сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные
объекты в надлежащем состоянии и принимать меры по предупреждению их
повреждения.
В-пятых, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях
объектов и проведение работ, не предназначенных для мелиорации земель,
не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов таких
земель, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем,
отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных
насаждений.
В-шестых,
собственник
гидротехнического
сооружения
и
эксплуатирующая организация обязаны:
а)обеспечивать
соблюдение
норм
и
правил
безопасности
гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию,
эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из
эксплуатации и ликвидации;
б)обеспечивать
контроль
за
показателями
состояния
гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на
основании полученных данных осуществлять регулярную оценку
безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин её снижения;
в)обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев
безопасности гидротехнического сооружения, а также развивать систему
контроля за его состоянием;
г)систематически анализировать причины снижения безопасности
гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и
реализацию мер по обеспечению его технически исправного состояния и
безопасности, а также по предотвращению на нем аварий.
4.Экологические требования в области химизации сельского
хозяйства
Сбалансированная химизация сельского хозяйства в нашей стране
является
важным
направлением
повышения
урожайности
сельскохозяйственных культур и, одновременно, одной из самых острых
проблем в процессе обеспечения качества земель сельскохозяйственного
назначения. Цель химизации – повышение урожайности и увеличение
продукции сельскохозяйственного производства.
Загрязнение окружающей среды химическими веществами происходит
как в процессе их производства, хранения, транспортировки и применения,
так и правонарушении правил утилизации и удаления химических отходов.
При рассмотрении вопросов химизации сельского хозяйства необходимо
135
различать два понятия: пестициды и агрохимикаты: опред. 6, 7. разд. 5. лекц.
№ 11. § 4.
Разрешается использование только тех пестицидов и агрохимикатов,
которые прошли регистрационные испытания, все необходимые экспертизы
(включая государственную экологическую, токсиколого-гигиеническую и
экспертизу регламентов применения пестицидов и агрохимикатов), а также
государственную регистрацию. Регистрационные испытания пестицидов и
агрохимикатов проводятся для разработки и обоснования регламентов
применения пестицидов и агрохимикатов, которые обеспечивают
эффективность их применения, безопасность для здоровья человека и
окружающей среды.
Регистрационные
испытания
пестицидов
и
агрохимикатов
осуществляют юридические лица, которые имеют необходимые для этого
научное
и
материально-техническое
обеспечение,
специалистов
соответствующего профиля и квалификации и допущены органом
государственной власти к проведению данных испытаний. Регистрационные
испытания пестицидов и агрохимикатов включают в себя: определение
эффективности применения пестицидов и агрохимикатов и разработку
регламентов их применения; оценку опасности негативного воздействия
пестицидов и агрохимикатов на здоровье человека и разработку
гигиенических нормативов, санитарных норм и правил; экологическую
оценку регламентов применения пестицидов и агрохимикатов; экспертизу
результатов регистрационных испытаний.
Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов проводится
на основе заключений экспертизы результатов регистрационных испытаний
на срок два года в случае необходимости проведения дополнительных
исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов и
агрохимикатов на здоровье людей и окружающую природную среду. В
остальных
случаях
государственная
регистрация
пестицидов
и
агрохимикатов осуществляется на срок - десять лет.
Тема лекции № 12. Охрана окружающей среды городских и
сельских поселений
1.Понятие и основные направления охраны окружающей среды
городских и сельских поселений
Охрана окружающей среды в городских и сельских поселениях ведется
по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в
конкретном поселении зависит от состояния окружающей среды на его
территории, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой
культуры соответствующих должностных лиц.
136
Первым направлением является комплексная охрана городских
экологических систем градостроительно-правовыеми средствами.
В качестве второго направления природоохранных мероприятий в
городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по
охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной
хозяйственной деятельности человека – размещения отходов, строительства,
реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации
промышленных объектов и т.д.
Третьим направлением охраны окружающей среды населенных
пунктов является охрана городских природных ресурсов – земель (почв), вод,
недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая
городские леса).
Четвертым направлением является охрана окружающей среды
населенных пунктов, в границах которых находятся особо охраняемые
природные территории или зоны экологического бедствия.
2.Экологические требования при осуществлении
градостроительной деятельности
Необходимо различать экологические требования при планировании,
размещении, эксплуатации отдельно взятых объектов и осуществлении
планирования и застройки всего муниципального образования. Последняя
задача осуществляется посредством особых градостроительно-правовых
способов и средств. Решение данной задачи обусловлено закреплением в
ГрадК РФ новых форм градостроительного планирования.
Согласно п. 1 ст. 9 ГрадК РФ, территориальное планирование
направлено на определение в его документах назначения территории, исходя
из совокупности социальных, экономических, экологических и иных
факторов в целях обеспечения развития территорий, инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур; обеспечения учета интересов
граждан и их объединений.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов
схем территориального планирования Российской Федерации отображается
информация о состоянии соответствующей территории, возможных
направлениях её развития и об ограничениях её использования, включая
карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального
строительства федерального значения, последствия размещения которых,
могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды,
карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения
окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных
производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры.
Кроме того, в документах территориального планирования фиксируются
137
существующие и планируемые границы земель водного и лесного фонда,
особо охраняемых природных территорий и иных категорий земель, что
имеет важное значение и для организации охраны соответствующих
природных объектов и комплексов.
Федеральный
и
региональный
уровень
градостроительного
планирования определяет стратегию развития соответствующей территории
(РФ в целом или субъекта РФ), в то время как уровень непосредственного
учета экологического фактора в населенных пунктах определяется в
градостроительной документации органов местного самоуправления,
включая генеральные планы городских округой и поселений: табл. 3. разд. 5.
лекц. № 12. § 2.
Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании
результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями
технических регламентов, с учетом комплексных программ развития
муниципальных образований, положений о территориальном планировании,
содержащихся в схемах территориального планирования Российской
Федерации и её субъектов, схемах территориального планирования
муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения),
региональных
и
(или)
местных
нормативов
градостроительного
проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального
плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Региональные
и
местные
нормативы
градостроительного
проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения
благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами
социального
и
коммунально-бытового
назначения,
инженерной
инфраструктуры и благоустройства территории).
Реализация генерального плана происходит по плану, в котором
должно содержаться решение о подготовке проекта правил землепользования
и застройки, а также сроки подготовки документации по планировке
территории для размещения объектов капитального строительства местного
значения, на основании которой определяются или уточняются границы
земельных участков для размещения таких объектов: опред. 8. разд. 5. лекц.
№ 12. § 2.
3.Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия
населения
Отдельным направлением охраны окружающей среды городских и
сельских поселений является обеспечение санитарно-эпидемиологического
благополучия населения: опред. 9. Разд. 5, лекц. № 12, § 3.
Правовое обеспечение санитарного режима в городских и сельских
поселениях включает следующие меры:
138
а)В случаях, если проживание населения и осуществление
хозяйственной и иной деятельности на территориях, загрязненных
физическими, химическими и биологическими веществами, вредными
микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций, создают
угрозу здоровью человека, такие территории подлежат консервации и
специальной обработке в порядке, установленном экологическим
законодательством РФ.
б)В целях обеспечения благоприятной санитарно-эпидемиологической
обстановки на территории населенных пунктов, исключающей негативное
воздействие различных видов загрязнения на состояние здоровья и условий
проживания населения, предусматривается государственная регистрация
потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и
отдельных видов продукции, а также государственная регистрация
потенциально опасных для человека веществ, наличие которой является
обязательным условием допуска такой продукции к производству,
транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению.
в)Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения
предусматривает санитарно-эпидемиологические требования к водным
объектам, расположенным в черте населенного пункта. Критерии
безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том
числе предельно допустимые концентрации вредных веществ и
микроорганизмов, устанавливаются санитарными правилами.
г)В целях недопущения биологического загрязнения территорий
осуществляется нормирование качества атмосферного воздуха городских и
сельских поселений.
д)Защита населения от различных видов загрязнений осуществляется
посредством установления санитарно-эпидемиологических требований к
почвам, содержанию территорий населенных пунктов, промышленных
площадок: табл. 4. разд. 5. лекц. № 12. § 3.
4.Охрана природных объектов в городских и сельских поселениях.
В границах городского или сельского населенного пункта находятся
многообразные природные объекты, в различной степени приспособленные
человеком для своих потребностей. Однако вне зависимости от своего
состояния они образуют экосистему города, являющуюся составной частью
экологической системы Российской Федерации. На территории населенного
пункта вопросы использования и охраны отдельных природных объектов
обладают определенной спецификой, обусловленной потребностями
обеспечения нормального функционирования поселений.
Одним из главных факторов оздоровления природной среды на
территории населенного пункта является наличие в нем системы
139
озеленительных территорий. Их роль в поддержании благоприятного
качества окружающей среды поселений по-своему уникальна, поскольку они
выполняют роль зеленых фильтров в очищении городского воздуха от
копоти, пыли, газа, дыма, выбрасываемых в воздух промышленными
предприятиями и автомобильным транспортом, обогащают воздух
кислородом, служат одним из средств борьбы с шумом, оказывают
положительное влияние на климат, защищают источники водоснабжения от
загрязнения и служат местом организованного отдыха граждан.
В настоящее время официального определения зеленого фонда
поселений нет. Под зелеными зонами следует понимать часть территории
городского или сельского поселения, занятую совокупностью зеленых
насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые
и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.
Исчерпывающего перечня территориальных зон ГрадК РФ тоже не
содержит. Правилами застройки устанавливается градостроительный
регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом
особенностей её расположения и развития, а также возможности
территориального сочетания различных видов использования земельных
участков.
Одной из таких зон является рекреационная зона, в состав которой
могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами,
скверами,
парками,
городскими
садами,
прудами,
озерами,
водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий,
используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической
культурой и спортом (п. 11 ст. 35 ГрадК РФ).
Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны
окружающей среды поселений является охрана водных объектов, земель,
недр, расположенных в границах населенных пунктов.
Тема лекции № 13.Правовое регулирование обращения с отходами
производства и потребления
1.Понятие и классификация отходов
В настоящее время вопрос размещения отходов давно перерос
национальные рамки и принял масштабы глобальной, общемировой
проблемы. Актуальность её для России обусловлена тем, что ежегодно в
нашей стране образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых
используется лишь 2 млрд. тонн (28,6%).
Данное обстоятельство обуславливает развитие национального
нормотворчества, а также международное сотрудничество государств в
140
области обращения с отходами. Существует много различных определений и
классификаций отходов: опред. 10, 11, 12. разд. 5. лекц. № 13. § 1.
Для снижения экологической опасности отходов осуществляется
правовое регулирование обращения с отходами: опред. 13. разд. 5. лекц. №
13. § 1; табл. 5. разд. 5. лекц. № 13. § 1. Перечень конкретных
природоохранных мероприятий в сфере обращения с отходами обусловлен
местом соответствующего отходов и их классификацией. Поэтому она имеет
значение как средство установления связей между отходами с целью
определения оптимальных путей их безопасного сбора, использования,
транспортировки, обезвреживания и удаления.
Захоронение
опасных
отходов
юридическими
лицами
и
индивидуальными предпринимателями производится на специальных
полигонах, при этом на них должен быть составлен паспорт опасных
отходов на основании данных о составе и свойствах опасных отходов,
оценки их опасности.
Транспортирование опасных отходов должно осуществляться при
наличии паспорта опасных отходов; специально оборудованных и
снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдении
требований безопасности к транспортированию опасных отходов; наличии
документации для транспортировки и передачи опасных отходов с указанием
их количества, цели и места назначения.
Неопасные отходы складируются на общих площадках, отведенных
под городские свалки решением местной администрации по согласованию с
органами государственной власти. При размещении свалок бытовых отходов
в черте населенных пунктов они располагаются в пределах отдельной
территориальной зоны – зоны специального назначения, поскольку
использование данной территории несовместимо с использованием других
видов территориальных зон городских и сельских поселений (ст. 35 ГрадК
РФ).
2.Ограничения размещения отходов.
Согласно п. 2 ст. 51 Закона об охране окружающей среды, запрещается:
▪сброс отходов производства и потребления, в том числе
радиоактивных, в поверхностные и подземные водные объекты, на
водосборные площади, в недра и на почвы;
▪размещение опасных, в том числе радиоактивных отходов на
территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в
лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах,
на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и т.д.
▪захоронение опасных отходов на водосборных площадях подземных
водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в
бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
141
▪ввоз опасных и радиоактивных отходов в Россию в целях захоронения
и обезвреживания.
Большая часть данных запретов конкретизируется в природоресурсном
законодательстве. Покажем это на следующих примерах.
Во-первых, экологические требования в части размещения отходов в
недрах, а также субъекты такого размещения предусмотрены горным
законодательством. Например, согласно ст. 9 Закона о недрах,
пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных
материалов, токсичных и иных опасных отходов могут быть только
юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие
лицензии, выданные соответствующими органами государственной власти на
ведение указанных работ.
Для строительства и эксплуатации подземны сооружений, связанных с
захоронением отходов, участки недр могут быть предоставлены без
ограничения срока (ст. 10).
Отдельно регулируются вопросы захоронения отходов и других
материалов на континентальном шельфе. Специальный перечень отходов,
запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в
«Извещениях мореплавателям», а само захоронение отходов и других
материалов на континентальном шельфе допускается только при
обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других
материалов на основании разрешения, выдаваемого органом государственной
власти по согласованию с другими органами государственной власти.
Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на
континентальном шельфе должна предшествовать государственная
экологическая экспертиза.
Во-вторых, в соответствии с Водным кодексом РФ ст. 44 запрещается
сброс точных вод и (или) дренажных вод в водные объекты:
1)содержащие природные лечебные ресурсы;
2)отнесенные к особо охраняемым водным объектам.
Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные
объекты, расположенные в границах:
1)зон, округов санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения;
2)первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны
лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
3)рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.
В-третьих, ряд мер по снижению негативного воздействия отходов на
состояние
окружающей
среды
предусматривает
воздухоохранное
законодательство. Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях
организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух
отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а
142
также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных
правилами, утвержденными в установленном законом порядке, запрещается.
3.Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами
Среди категории опасных отходов особое место занимают
радиоактивные отходы и ядерные материалы. К радиоактивным отходам
относятся
растворы, изделия, биологические объекты, содержащие
радиоактивные вещества в количествах, превышающих величины,
установленные действующими нормами и правилами и не подлежащие
дальнейшему использованию.
По своему происхождению такие отходы можно классифицировать на
природные и техногенные. При хранении или захоронении радиоактивных
отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей
среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от
радиоактивного воздействия сверх установленных нормами и правилами в
области использования атомной энергии пределов. Хранение или
захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально
предназначенных для этого пунктах хранения. Хранение или захоронение
радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или
технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла
ядерной технологии.
Свои особенности имеет также обращение, в том числе утилизация и
захоронение опасных отходов, образовавшихся в процессе уничтожения
химического оружия. Большая часть таких особенностей имеет
технологический характер, например, в части специфики разработки и
утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов токсичных
веществ и отходов, образующихся в процессе уничтожения химического
оружия в окружающую среду.
Земельные участки для размещения хранилищ радиоактивных отходов,
а также для захоронения отходов военно-оборонной деятельности
располагаются в составе категории земель специального назначения, со
всеми вытекающими отсюда особенностями правого режима.
Следует подчеркнуть, что Закон об охране окружающей среды
запрещает ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию
в целях их захоронения и обезвреживания. Указанная норма
корреспондирует с положением того же Закона, согласно которому ввоз в
Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из
иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также
затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство
радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме
предусмотренных законом случаев.
143
В качестве такого исключения Закон предусматривает возможность
разрешения ввоза в Российскую Федерацию из иностранных государств
облученных
тепловыделяющих
сборок
ядерных
реакторов
для
осуществления временного технологического хранения и (или) их
переработки в случае, если проведены государственная экологическая
экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта,
обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение
уровня экологической безопасности в результате реализации этого проекта.
Однако даже если бы федеральные законы и обошли молчанием
возможность ввоза в Россию опасных и радиоактивных отходов, такая
деятельность не исключается в силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Тема лекции № 14. Правовое регулирование охраны окружающей
среды в иных сферах человеческой жизнедеятельности
1.Экологические требования в сфере военно-оборонной
деятельности
Вооруженные силы Российской Федерации являются одним из
крупных природопользователей. За Министерством обороны РФ закреплено
12,8 млн. га земель, в том числе 5,1 млн. га лесов, на которых расположены
военные гарнизоны, полигоны, аэродромы, склады и иные военные и
оборонные объекты. На долю Вооруженных сил РФ приходится около 0,8%
вредных выбросов в целом по стране.
Военно-оборонную деятельность можно рассматривать в двух
аспектах: как источник загрязнения окружающей среды и как объект
защиты от воздействия загрязненной окружающей среды: табл. 6. разд. 5.
лекц. № 14. § 1.
В числе таких видов деятельности наибольший вред окружающей
среде причиняют:
◦ракетно-космическая деятельность. Министерству обороны РФ
предписано возмещать по представлению заключений специально
создаваемых
комиссий
собственникам
земельных
участков,
землепользователям, землевладельцам и арендаторам прямой материальный
и экологический ущерб, возникающий в результате падения отделяющихся
частей ракет, а органам исполнительной власти субъектов РФ – выделять
Министерству обороны РФ земельные участки для падения отделяющихся
частей ракет при проведении пусков ракет с космодромов, полигонов и баз
межконтинентальных баллистических ракет Министерства обороны РФ.
◦Захоронение токсичных и высокотоксичных отходов на морях. В
период реформ 1990-х годов деятельность по захоронению боеприпасов на
морях была официально запрещена Постановлением Правительства РФ от 23
144
июля 1993г. «О мерах по комплексному решению проблемы обращения с
радиоактивными отходами и прекращении захоронения их на морях» (с изм.
и доп. от 7 октября 1996г.)
◦Уничтожение ядерного, химического и бактериологического оружия.
Наибольшую известность в рамках данного направления имеет самый
большой в России действующий Шиханский полигон (Саратовская область),
где с 1926г. проводятся испытания и уничтожение сотен тысяч тонн
химического оружия, что привело к резкому ухудшению здоровья населения.
Уровень онкологических заболеваний в Вольском районе Саратовской
области (где находится полигон), по некоторым данным, более чем в два раза
превышает общероссийский уровень. В районе отмечается стабильный рост
числа заболеваний иммунной системы, иных хронических заболеваний. Еще
хуже показатели детской заболеваемости.
◦Испытания нового оружия на полигонах. Так, на Семипалатинском
полигоне в период с 1949 – 1963 г.г. произошло 124 ядерных взрыва, в том
числе 19 наземных. Эти ядерные испытания оказали огромное негативное
воздействие на состояние здоровья граждан и окружающей среды. В целях
социальной защиты пострадавших был принят Федеральный закон «О
социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 19 августа
1995 г. (сейчас утратил силу) и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) «О социальных гарантиях гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний
на Семипалатинском полигоне».
◦Загрязнение окружающей среды электромагнитными излучениями в
результате насыщенности Вооруженных сил радиотехническими средствами.
Так, в гарнизонах Северодвинск, Мончегорск и ряда других наблюдается
превышение допустимых величин электромагнитных полей.
2.Экологические требования при производстве и эксплуатации
автомобильных и иных транспортных средств
Юридические лица при производстве и эксплуатации, а граждане при
эксплуатации транспортных и иных передвижных средств и установок
должны обеспечивать для таких средств непревышение требований,
установленных техническими регламентами. Для достижения такой цели
использование на территории России технических, технологических
установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и
установок допускается только при наличии сертификатов, определяющих
соответствие содержания вредных веществ специальным техническим
регламентам: табл. 7. разд. 5. лекц. № 14. § 2. Введение в паспорт
технического средства новой позиции «экологический класс» позволит
145
эффективно дифференцировать в будущем ставки налогов для транспортных
средств.
3.Экологические требования при установлении защитных и
охранных зон
Российское
экологическое
законодательство
предусматривает
необходимость установления и создания защитных и охранных зон в целях
уменьшения
негативного
воздействия
продуктов
антропогенной
деятельности на состояние окружающей среды и здоровье граждан.
Исчерпывающего перечня охранных и защитных зон экологическое
законодательство не содержит. Наиболее разработанными в экологическом
законодательстве являются следующие разновидности охранных, защитных
и санитарно-защитных зон: табл. 8. разд. 5. лекц. № 14. § 3.
Охранные зоны можно классифицировать в следующие группы.
1.Статус охранной зоны может придаваться территориям вокруг
некоторых категорий особо охраняемых природных объектов. Среди всех
категорий ООПТ, существует определенная специфика правового положения
лечебно-оздоровительных местностей и курортов, охрана которых
осуществляется посредством установления округов санитарно (горносанитарной охраны). В составе округа санитарной (горно-санитарной)
охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещается
проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ,
связанных с исследованиями и использованием природных лечебны ресурсов
в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически
чистых и рациональны технологий. На территории второй зоны запрещаются
размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с
созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также
проведение работ, загрязняющих окружающую среду. На территории третьей
зоны вводятся ограничения
на размещение промышленных
и
сельскохозяйственных предприятий, и сооружений, а также на
осуществление
хозяйственной
деятельности,
сопровождающейся
загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их
истощением.
2.Охранные зоны могут устанавливаться в целях сохранения
надлежащего качества экологически ценных природных объектов. В качестве
примера можно привести водоохранные зоны. В пределах водоохранных зон
устанавливаются прибрежные защитные полосы, в которых запрещается
распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих
ферм и лагерей и т.д. Размеры водоохраны зон определяются в зависимости
от величины и протяженности водного объекта, для рек они колеблются от
100 до 500 метров.
146
3.Специальный правовой режим экологическое законодательство
придает охранной зоне гидрометеорологического объекта. В целях
получения достоверной информации о состоянии окружающей среды,
степени её загрязнения вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются
охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения хозяйственной
деятельности: опред. 14. разд. 5. лекц. № 14. § 3.
В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей
среды, её загрязнении вокруг стационарны пунктов наблюдений 9кроме
метеорологического оборудования, устанавливаемого на аэродромах)
создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий,
ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ
этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны.
Размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений
определяются в зависимости от рельефа местности и других условий.
4.Законодатель закрепляет ряд особенностей правового режима и
порядка установления охранной зоны хозяйственного объекта: опред. 15.
разд. 5. лекц. № 14. § 3. так, в целях обеспечения безопасной эксплуатации
железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а
также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта, и
пассажиров в местах. Подверженным оползням, обвалам, размывам, селям и
другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов
устанавливаются охранные зоны. Под ними понимаются земельные участки,
необходимые для обеспечения сохранности, прочности, устойчивости
объектов железнодорожного транспорта, а также участки с подвижной
почвой, прилегающие к земельным участкам, предназначенным для
размещения объектов железнодорожного транспорта и обеспечения защиты
железнодорожного пути от снежных и песчаных заносов и других
негативных воздействий.
Защитные
зоны
могут
устанавливаться
на
загрязненных
радиоактивными или химическими веществами землях. Например, особый
правовой режим имеет зона защитных мероприятий – территория вокруг
объекта по хранению химического оружия или объекта по уничтожению
химического оружия, в пределах которой осуществляется специальный
комплекс мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и
индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного
воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных
ситуаций.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг экологически
вредных промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в
соответствии с Санитарными правилами.
147
Новеллой экологического законодательства является выделение таких
видов охранных и защитных зон как: а)территории; б)зеленые зоны; в)иные
зоны.
4.Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы
Озоновый слой является самостоятельным объектом охраны
окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи,
уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности.
Особенность озонового слоя как объекта охраны заключается в том,
что он находится вне пределов той территории, на которую распространяется
суверенитет государства. Озоновый слой представляет собой верхний слой
атмосферы толщиной 3 мм, лежащий на высоте около 30 км над
поверхностью Земли. Экологическая функция озонового слоя заключается в
том, что он поглощает губительное для живых организмов ультрафиолетовое
излучение, идущее их космоса, а также поддерживает благоприятный
температурный режим. Отсюда вытекает тесная связь проблем охраны
озонового слоя и изменения климата.
Загрязнение окружающей среды химическими и иными веществами
ведет к уничтожению озонового слоя. Сегодня эта проблема решается в
первую очередь на международном уровне, поскольку носит глобальный
характер и не имеет административно-территориальных границ. Базовыми
нормативными правовыми актами в этом смысле следует назвать Венскую
конвенцию по охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по
веществам, разрушающим озоновый слой атмосферы 1987 г. В данных
документах был установлен перечень веществ, отрицательно влияющих на
озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств
о производстве и использовании этих веществ, а также о принимаемых
мерах. Был разработан и механизм контроля за выполнением обязательств по
охране озонового слоя. Полномочиями по осуществлению такого контроля
обладают Конференция Сторон Венской Конвенции и Совещание Сторон
Монреальского Протокола.
Раздел 6. Особенности правового регулирования территорий с
особым эколого-правовым режимом
(4 аудиторных часа)
Тема лекции № 15. Охрана территорий с особым экологоправовым режимом
148
1.Понятие территории с особым эколого-правовым режимом
Под «правовым режимом» в юридической науке понимается
«установленный законодательством особый порядок регулирования,
представленный специфическим комплексом правовых средств, который при
помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих
элементов
создает
конкретную
степень
благоприятности
либо
неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права
своих интересов».
Правовой режим может быть определен для различных по своей
юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных
участков, лесного фонда, территорий, в отношении которых федеральным
законом установлен особый порядок использования и охраны (например,
территорий Крайнего Севера, закрытых административно-территориальных
образований, территорий с особым эколого-правовым режимом) и т.д.
Суть особого эколого-правового режима заключается в установлении
порядка использования и охраны определенной четко локализованной
территории, особенностей управления ею, финансирования и проведения
специальных экологических мероприятий. Особый эколого-правовой режим
охраны природных объектов и комплексов устанавливается при создании
двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий
и зон экологического бедствия. Целью установления особых стимулов и
ограничений по использованию и охране таких территорий является создание
дополнительных гарантий достижения главной задачи экологического
законодательства – обеспечения благоприятного качества окружающей
среды. Другими словами, установление особого эколого-правового режима
является
необходимым,
если
общие
экологические
требования
(лицензирование, нормирование и т.п.) не позволяют положительно решить
вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов в
надлежащем состоянии.
Перечень соответствующих стимулов и ограничений содержится в
федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также в
земельном водном, лесном законодательстве, законодательстве о природном
и культурном наследии и т.д. Определенные дополнительные меры в
рассматриваемом направлении могут быть приняты и на муниципальном
уровне соответствующими органами местного самоуправления.
Правовой статус обоих разновидностей территорий с особым экологоправовым режимом (ООПТ и зон экологического бедствия) обладает рядом
схожих и отличных черт. Сходство правового статуса особо охраняемых
природных территорий и зон экологического бедствия состоит в том, что
совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком
в ряде составов Уголовного кодекса РФ (например, ч.2 ст. 250 УК РФ).
149
Одинаковы и цели установления особого статуса указанных территорий –
обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду
посредством
сохранения
потенциала
незатронутых
хозяйственной
деятельностью естественных экосистем.
Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих
перед ними. Особо охраняемые природные территории создаются в целях
консервации отдельны естественных экосистем для будущих поколений и
изучения уникальных (или типичных) природных территорий, в то время как
зоня экологического бедствия создаются для восстановления нарушенных
хозяйственной деятельностью экосистем. В связи с этим доступ иностранных
граждан в пределы ООПТ не запрещен, в то время, как для въезда в зону
экологического бедствия им необходимо специальное разрешение: табл. 9.
разд. 6. лекц. № 15. § 1.
Следовательно, особый эколого-правовой режим устанавливается в
целях особой охраны двух противоположных по экологическому состоянию
территорий. Несмотря, на очевидную разницу в состоянии природных
объектов и комплексов на соответствующих территориях, обе они являются
зонами «аномального» правового регулирования, обе выходят за рамки
«стандартного» состояния окружающей среды на локализированной
территории. В обоих случаях предполагается ограничение либо прекращение
хозяйственной и иной деятельности (либо отдельных её видов) и бюджетное
финансирование природоохранных программ и мероприятий. В условиях
отсутствия в России официально установленных зон экологического
бедствия – территорий с четко определенными границами и столь же четко
определенным правовым статусом, разработка вопросов его регулирования
носит в основном теоретический характер.
2.Общая характеристика правового режима особо охраняемых
природных территорий
Особо охраняемая природная территория – это участок земли или
водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное,
культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение,
который изъят решением органов государственной власти или местного
самоуправления полностью или частично из хозяйственного оборота и имеет
режим особой охраны. Для защиты большинства категорий ООПТ
(государственных природных заповедников, национальных природных
парков, курортов и т.п.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на
прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть
созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной
деятельности. Вокруг других территорий охранные зоны не создаются
(например, вокруг государственных природных заказников).
150
Экологическое законодательство формулирует ряд признаков
природных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении
них режим особой охраны. Природные объекты, в отношении которых
устанавливается режим особой охраны, должны иметь особое
природоохранное,
научное,
историко-культурное,
эстетическое,
рекреационное, оздоровительное и иное значение.
Представляется, что природоохранное значение имеют природные
объекты, расположенные в водоохранных зонах рек и водоемов, запретных и
нерестоохранных полосах; леса, выполняющие защитные функции и т.д.
Оздоровительное
значение
имеют
природные
объекты,
предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно-оздоровительные
местности и курорты).
Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под
действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе
памятники истории и культуры (включая объекты археологического
наследия); достопримечательные места, в том числе места бытования
исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские
захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное
значение, может быть придан статус объекта культурного наследия с
внесением его в реестр по заключению историко-культурной экспертизы и
установлением
вокруг
него
охранной
зоны.
Законодательством
предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объектов
культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных,
хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности,
приносящей им вред.
Допускается и смешанный вариант охраны природного объекта,
обладающего и признаками объекта культурного наследия. Такой вариант
охраны, как правило, осуществляется на территории национальных и
природных парков. Например, одна из функциональных зон национального
парка называется зона охраны историко-культурных объектов, в пределах
которой обеспечиваются условия для их сохранения. Историко-культурные
объекты, поставленные на государственную охрану в установленном
порядке, передаются в пользование национальным паркам, но только по
согласованию с государственным органом охраны памятников истории и
культуры.
Научное и эстетическое значение имеют практически любые
разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных
критериев эстетической ценности природного объекта действующее
законодательство не устанавливает.
Существует несколько классификаций особо охраняемых природных
территорий. Во-первых, по признаку заповедности, правовой режим может
быть трех видов:
151
▫Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным
заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную
деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается
только в исключительных случаях – для научных исследований, проведения
санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и
т.д.
▫Относительное
заповедование.
Характеризуется
сочетанием
абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по
эксплуатации природных объектов. Этому признаку соответствует
организация государственных природных заказников.
▫Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами,
используемыми для отдыха и туризма. Характерен для национальных и
природных парков: табл. 10. разд. 6. лекц. № 15. § 2.
По критерию организационной структуры выделяют:
▬ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные
природоохранные учреждения. Ими являются государственные природные
заповедники, национальные и природные парки, дендрологические парки и
ботанические сады.
▬ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К
их числу относятся памятники природы, государственные природные
заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.
По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы
выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так,
территории государственных природных заповедников и национальных
парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории
государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков
и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ федерального
значения, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются
ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут
объявляться ООПТ как федерального, так и регионального и местного
значения: табл. 11. разд. 6. лекц. № 15. § 2.
ООПТ федерального и регионального значения определяются,
соответственно, Правительством РФ и органами исполнительной власти
субъектов РФ. Особо охраняемые территории местного значения
определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ, либо органа местного самоуправления на
основании обосновывающих материалов, получивших положительное
заключение государственной экологической экспертизы.
Государственное управление и государственный экологический
контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального
значения осуществляют Правительство РФ и федеральные органы
исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
152
Государственное управление и государственный контроль в области
организации и функционирования территорий государственных природных
заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических
садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального
значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и
федеральными органами исполнительной власти в области охраны
окружающей среды. Управление и контроль в области организации и
функционирования ООПТ местного значения осуществляется органами
местного самоуправления.
В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ
органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о
резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ с
последующим изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них
хозяйственной деятельности.
Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за
исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 58
Закона об охране окружающей среды)
Прекращение существования ООПТ может теоретически произойти в
двух случаях. Во-первых, при полной деградации природных объектов в
составе ООПТ, которые в связи с этим обстоятельством теряют свою
ценность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии
соответствующего заключения государственной экологической экспертизы
земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением
органа государственной власти переведен из одной категории в другую
(например, категорию земель запаса). Во-вторых, в случае изъятия
земельного участка для выполнения международных обязательств
Российской Федерации. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 1 Конституции РФ,
согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры российской Федерации являются
составной частью её правовой системы. Таким образом, если
международным договором Российской Федерации установлены иные
правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора. Однако оба эти случая пока не получили
практического применения.
Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется
государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который
содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах,
режиме,
природопользователях,
эколого-просветительской,
научной,
культурной и иной ценности.
3.Государственные природные заповедники
153
Природные заповедники являются высшей формой особо охраняемых
природных территорий. Ими объявляются комплексы и объекты (земли,
недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное,
научное, экологическое, просветительское значение как образцы
естественной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места
сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких
комплексов и создаются научно-исследовательские некоммерческие
учреждения федерального значения – государственные природные
заповедники.
При создании заповедника учитывают следующие признаки: табл. 12.
разд. 6. лекц. № 15. § 3.
На заповедник, как государственное научно-исследовательское
учреждение возлагаются следующие задачи: контрольно-охранительная,
которая заключается в сохранении биологического разнообразия и
поддержании в естественном состоянии охраняемых природных комплексов;
научная задача – проведение экологического мониторинга, ведение летописи
природы (годовой отчет заповедника, где указываются данные обо всех
изменениях в заповедных экосистемах), развитие научных исследований по
теме заповедника и т.д.; культурно-просветительская – экологическое
просвещение, содействие подготовки научных кадров и специалистов в
области охраны окружающей среды.
На территории заповедника запрещается строительство и размещение
промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительство зданий
и сооружений, дорог, линий электропередач (кроме необходимых для
обеспечения нужд заповедника), применение минеральных удобрений и
химических средств защиты растений и иная деятельность, нарушающая
естественное развитие природных процессов и угрожающая состоянию
природных комплексов и объектов.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением
Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа
исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
4.Национальные и природные парки
Национальные
парки
–
это
природоохранные,
экологопросветительские и научно-исследовательские учреждения, территории
(акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты,
имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и
предназначенные для использования в природоохранных, просветительских,
научных, культурных целях, а также для отдыха и туризма. Их особое
значение заключается в том, что, сохраняя участки природы как резерв
национального
наследия,
они
служат
эффективным
средством
154
природоохранного воспитания, распространения экологических знаний.
Национальные парки берут на себя часть функций, которые ранее выполняли
государственные природные заповедники.
На национальные парки возложено три взаимосвязаны задачи:
экологическая
(охрана
естественных
экосистем),
рекреационная
(обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и
внедрение научных методов охраны природы и экологического
просвещения).
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на
территории национального парка, культурные и иные объекты недвижимости
предоставляются в пользование национальным паркам на правах,
предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историкокультурные и другие объекты закрепляются за национальными парками и
передаются им на праве оперативного управления. Национальные парки
являются юридическими лицами, финансируются за счет средств
федерального бюджета и иных средств.
Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает
выделение
в
пределах
территории
национального
парка ряда
функциональных зон со специальным эколого-правовым режимом: табл. 13.
разд. 6. лекц. № 15. § 4.
Правовое положение природных парков имеет сходные и
отличительные черты с положением национальных парков. Схожими
являются задачи, стоящие перед национальными и природными парками,
заключающиеся в создании условий для отдыха (в том числе массового),
разработка и внедрение эффективных методов охраны природы,
поддержание экологического баланса.
Однако в отличие от национальных парков, природные парки:
1.Являются природоохранными рекреационными учреждениями,
решения об образовании которых принимают органы государственной
власти субъектов РФ по представлению федеральных органов
исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
2.Природные парки находятся в ведении субъектов РФ, их
деятельность финансируется из бюджета соответствующих субъектов РФ.
3.В отличие от национальных парков, внутренняя структура которых
четко закреплена в законе, перечень функциональных зон природных парков
не сформулирован как исчерпывающий, т.е. решение этого вопроса
оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ.
5.Государственные природные заказники
Государственные природные заказники – это территории (акватории),
имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных
155
комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания
экологического баланса. Целями объявления природных комплексов
государственными природными заказниками являются: сохранение
природных комплексов в естественном состоянии; сохранение и
воспроизводство
природных
ресурсов
(объектов);
поддержание
экологического баланса.
Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и
воспроизводством одних видов природных ресурсов (объектов), на их
территории допускается ограниченное и согласованное использование
других. Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет
необходимости изымать из хозяйственного использования весь природный
комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних ресурсов при
сохранении права пользования другими.
Задачи, профиль, особенности режима особой охраны территории
каждого конкретного государственного природного заказника определяется
положением о нем. Государственные природные заказники федерального
значения учреждаются решением Правительства РФ на основании
представления федерального органа исполнительной власти в области
охраны окружающей среды. Государственные природные заказники
регионального значения образуются органами исполнительной власти
соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного
самоуправления.
Исторически заказники создавались как резерваты охотничьих
животных. Сейчас же в зависимости от поставленных задач заказники могут
иметь различный профиль: табл. 14. разд. 6. лекц. № 15. § 5.
6.Памятники природы
Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые,
ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношении
природные комплексы и объекты естественного и искусственного
происхождения. Основной целью объявления природных объектов и
комплексов памятниками природы является консервация их в естественном
состоянии. Можно выделить три основания придания природному объекту
статуса памятника природы: его уникальность, ценность (экологическая,
эстетическая, научная и т.д.) и необходимость в охране государства.
Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного
пространства, а также одиночные природные объекты. Органы
государственной власти РФ и органы государственной власти субъекта РФ
утверждают границы и определяют режим особой охраны территории
памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников
природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы,
156
оформление охранного обязательства, паспорта и других документов
осуществляется федеральным органом государственной власти в области
охраны окружающей среды.
В паспорте, который заводится на каждый памятник природы,
указывается: наименование памятника природы и его значение, его
местонахождение, описание границ и охранной зоны, площадь,
наименование и юридический статус собственников (пользователей,
арендаторов), на чьей земле он расположен, наименование физических и
юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника
природы.
На территориях расположения памятников природы и в границах их
охраны зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение
сохранности памятников природы.
7.Дендрологические парки и ботанические сады
Дендрологические
парки
и
ботанические
сады
являются
природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание
специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и
обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и
просветительской деятельности. Следует отметить, что названные сады и
парки являются не только местом проведения научно-исследовательских
работ, но и местом организованного отдыха населения.
Территория дендрологических парков и ботанических садов передается
им в бессрочное (постоянное) пользование и может быть разделена на
различные функциональные зоны: табл. 15. разд. 6. лекц. № 15. § 7.
Основными задачами государственных ботанических садов и
дендрологических парков являются: сохранение в искусственных условиях
коллекций живых растений (особенно редких и исчезающих видов) и других
ботанических объектов, имеющих большое научное, учебное, экономическое
и культурное значение; проведение научно-исследовательских работ,
соответствующих задачам ботанического сада или дендрологического парка;
проведение учебно-педагогической и научно-просветительской работы в
области ботаники и охраны природы, растениеводства, декоративного
садоводства и ландшафтной архитектуры.
8.Лечебно-оздоровительные местности и курорты
Лечебно-оздоровительные местности, с одной стороны, обладают
признаками особо охраняемой природной территории, а с другой – особым
профилем её использования, целями и задачами, а также характером
функционирования учреждений на этой территории.
157
Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебнопрофилактических целях и могут иметь федеральное, региональное и
местное значение. В границах курортов и лечебно-оздоровительных
местностей запрещается (ограничивается) деятельность, которая может
привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и
объектов, обладающих лечебными свойствами. Охрана лечебнооздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления
округов санитарной или горно-санитарной (в случае, если природные
лечебные факторы имеют отношение к недрам – минеральные воды,
лечебные грязи и т.д.) охраны. В составе такого округа по характеру
правовой охраны выделяется до трех зон.
Раздел 7. Правовое обеспечение экологической безопасности
населения и территорий
(4 аудиторных часа)
Тема лекции № 16. Правовое регулирование экологической
безопасности населения и территорий
1.Общая характеристика института экологической безопасности
населения и территорий
Из-за аварий и катастроф, стихийных бедствий растет число
человеческих жертв, велик и материальный ущерб от последствий
чрезвычайных ситуаций. Причины возникновения чрезвычайных ситуаций
различны: они могут иметь природный и техногенный характер.
Часто источником возникновения чрезвычайной ситуации является
действие природных, стихийных сил, не подвластных человеку:
землетрясения, наводнения, извержения вулканов, цунами, ураганы и т.д.
стихийные бедствия человек не в состоянии предотвратить. Однако
необходимо свести к минимуму их опасные и разрушительные последствия,
прогнозируя стихийные бедствия и предпринимая соответствующие меры.
Нередки случаи, когда аварии и катастрофы случаются на
хозяйственных и иных объектах. Их причинами становится чрезмерная
концентрация промышленности в отдельных регионах, усложнение
технологических процессов, использование взрывчатых, химических
веществ, пожаро- и радиационно опасных веществ, а также износ
оборудования. Задача предотвращения аварий и катастроф решается путем
строгого соблюдения норм, правил и требований по безопасной
эксплуатации хозяйственных объектов.
158
Обеспечить защиту населения и окружающей среды от чрезвычайных
ситуаций техногенного и природного характера, уменьшить их социальноэкономические и экологические последствия возможно путем осуществления
комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к
действиям в таких ситуациях.
2.Объекты правового регулирования: понятие экологической
безопасности
Общее понятие безопасности и её объектов сформулировано в Законе
РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г., согласно которому безопасность –
это состояние защищенности жизненно важных интересов личности,
общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно
важных относятся и экологические интересы в том числе, обусловливающие
сохранение качества окружающей среды как необходимого и незаменимого
условия существования жизни.
Ст. 12 Закона перечисляет виды безопасности: табл. 17. разд. 7. лекц. №
16. § 2. Среди сил и средств обеспечения экологической безопасности Закон
называет природоохранительные органы, органы здоровья населения, службу
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза
экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы
национальной безопасности.
К числу объектов правового регулирования экологической
безопасности относят: закономерности перехода естественных природных
систем, техногенных, биологических, экологических и иных объектов от
нормальных к аварийным (в том числе и к катастрофическим состояниям);
качественные и количественные показатели состояния этих объектов на
разных стадиях (возникновение, развитие, завершение аварий и катастроф,
иных бедствий, появления и проявлений их последствий во времени и
пространстве, а также по кругу затронутых ими лиц); объективные (в том
числе правовые) основы диагностирования, мониторинга, предупреждения,
ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, построение систем
защиты и реабилитации населения и территорий, правовые, организационные
и материально-технические условия обеспечения функционирования таких
систем.
Таким образом, под экологической безопасностью следует понимать
состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий,
хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих
вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в
результате
антропогенной
деятельности,
природных
явлений
и
противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается
комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и
159
информационных
мер,
предназначенных
для
прогнозирования,
предотвращения,
ликвидации
реальных
и
потенциальных
угроз
безопасности, смягчения их последствий.
Угроза
экологической
безопасности
выражает
повышенную
вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного
загрязнения, отравления и заражения окружающей среды, масштабы которых
определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его
устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье
населения.
3.Чрезвычайная экологическая ситуация
Понятие чрезвычайной экологической ситуации впервые было введено
ст. 58 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19
декабря 1991 г. С этого момента российское законодательство пополнилось
рядом смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная
ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие»,
«стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и
пр.
Чрезвычайная ситуация – это обстановка, реально угрожающая жизни
значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями
для потенциальной трудоспособности, с существенным материальным
ущербом, негативными социально-экономическими и иными последствиями:
опред. 16. разд. 7. лекц. № 16. § 3.
Элементами чрезвычайной ситуации являются: наличие угрозы;
последствия; необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации,
предотвращения, смягчения последствий: табл. 18. разд. 7. лекц. № 16 § 3.
Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным
единичным и комплексным критериям: табл. 19. разд. 7. лекц. № 16. § 3.
4.Экологическое бедствие: понятие и способы правового
регулирования
Зонами экологического бедствия объявляются участки территории
Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности
произошли глубокие изменения необратимого характера окружающей среды,
повлекшие существенное ухудшение состояния здоровья населения,
нарушение природного равновесия, разрушение естественных экосистем,
деградацию флоры и фауны. Это понятие было введено ст. 59 Закона РСФСР
«об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. и является
определяющим для установления соответствующего правового режима,
160
который должен устанавливаться согласно новой редакции Закона
соответствующим законодательством о зонах экологического бедствия.
В зоне экологического бедствия прекращается деятельность
хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего
на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция
хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды
природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и
воспроизводству природных объектов.
Экологическое бедствие, как и чрезвычайная ситуация может быть
природного и техногенного характера. Стихийные бедствия – это
землетрясения, извержения вулканов, ураганы, затопление населенных
пунктов и т.п. природные явления.
Экологические бедствия техногенного характера могут быть
результатом крупных аварий.
5.Общественное бедствие: понятие и способы правового
регулирования
Понятие экологического бедствия следует отличать от других смежных
с ним понятий, например, «общественное бедствие», «бедствие на море».
В общепринятом смысле общественным бедствием является наличие
экстремальной ситуации, вызванной техногенными катастрофами или
авариями,
стихийными
бедствиями,
массовыми
беспорядками,
межнациональными конфликтами и т.п. Анализ текста ст. 63 УК РФ
показывает, что уголовно-правовое содержание данного понятия
ограничивается, во-первых, негативным юридически значимым признаком –
отсутствием чрезвычайного положения, оформленного в установленном
порядке, поскольку «чрезвычайное положение» указано законодателем
специально; во-вторых, самим содержанием ситуации, так как массовые
беспорядки также указаны особо, как и стихийные бедствия. Следовательно,
общественным бедствием признаются все те ситуации, которые связаны с
нарушением нормального течения жизни, созданием угрозы для
безопасности населения и территорий. При этом такие ситуации не должны
быть вызваны стихийными бедствиями, не связаны с массовыми
беспорядками и не требующие введения режима чрезвычайного положения.
К ним могут относиться чрезвычайные экологические ситуации,
экологические бедствия (кроме стихийных), межнациональные конфликты,
военные действия, эвакуация населения, эпидемии, эпизоотии и т.п.
Таким
образом, понятие
общественного
бедствия
следует
рассматривать родовым, а экологического – видовым. Способы правового
регулирования
устанавливаются
специальным
федеральным
161
законодательством
и
во
чрезвычайного положения.
многом
определяются
регламентацией
6.Бедствие на море или водном пути: понятие и способы правового
регулирования
Понятие «бедствие на море» также следует отличать по
пространственному признаку от понятий «экологическое бедствие» и
«общественное бедствие». Дело в том, что оно охватывает чрезвычайные
происшествия, имеющие место только в акваториях вне зависимости от их
правового статуса, и связанные с угрозой (риском) для безопасности людей и
окружающей среды.
Бедствие на море может быть вызвано различными причинами,
например, столкновением судов или каким-нибудь навигационным
инцидентом с судном в открытом море, в результате ненадлежащего
исполнения своих обязанностей лицом, управляющим судном, либо
техническими неисправностями; иной морской аварией; актом пиратства; по
причине экологического бедствия, вызванного опасным загрязнением
морской или водной среды, в том числе деятельности по захоронению
опасных отходов, а также при захвате стационарных платформ и т.д.
Таким образом, бедствием на море или водном пути признается
наличие ситуации, при которой жизни и здоровью людей угрожает реальная
опасность, окружающая морская среда находится под угрозой, создаются
помехи законным видам пользования водными или морскими путями.
Способы
правового
регулирования
такого
рода
ситуаций
сосредоточены, прежде всего, в Кодексе поведения при аварийном
загрязнении трансграничных внутренних вод 1991 г. и Кодексе внутреннего
водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г.
7.Чрезвычайное положение: понятие и особенности правового
регулирования
В российском праве чрезвычайное положение понимается в двух
смыслах: как угроза безопасности, специфическая кризисная ситуация,
существующая объективно и представляющая угрозу для населения,
территорий, хозяйственных и других объектов, окружающей среды и т.п., и
как особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах,
основывающийся на конституционных нормах и международных
обязательствах и устанавливаемый в определенных законом рамках с учетом
особенностей и сферы проявления регулируемого кризиса (конфликта,
чрезвычайной ситуации), интересов государства, общества, населения
отдельных территорий и граждан.
162
Правовой режим чрезвычайного положения, с одной стороны,
направлен на достижение и восстановление нормальных условий
жизнедеятельности в определенных границах и объявляется в целях
скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и
стабилизации ситуации, а с другой – связан с принятием в особом порядке
экстраординарных мер, ограничивающих права личности и возлагающих
дополнительные обязанности на граждан, государственные структуры и
правоохранительные органы.
Среди временных ограничений, имеющих значение в сфере реализации
экологических прав граждан и иных субъектов, предусмотрено
приостановление деятельности опасных производств, в которых
используются взрывчатые вещества, а также химически, биологически и
радиационно опасные вещества; ограничение или запрещение продажи
ядовитых веществ; изъятие у граждан и организаций ядовитых веществ;
временное отселение жителей в безопасные районы; введение карантина;
проведение санитарно-эпидемиологических и других мероприятий;
выдворение граждан за пределы территории в случае нарушения ими режима
или
объявления
карантина
вследствие
возникновения
угрозы
распространения опасных инфекционных заболеваний; задержание до
истечения сроков наблюдения за гражданами, выдворенными по этой
причине с территории, объявленной под карантином. Кроме того, для
обеспечения безопасности вводится охрана объектов, обеспечивающих
жизнедеятельность населения.
8.Ответственность за нарушение законодательства о
чрезвычайных экологических ситуациях и экологических бедствиях
Этот раздел пока не урегулирован столь же подробно, как иные
институты в экологическом законодательстве, поэтому можно говорить о
существовании определенного дисбаланса между набором ограничений и
мерами юридической ответственности.
Тем не менее, в некоторых статьях Уголовного кодекса РФ (ст. 247,
250, 254) прямо указано в качестве квалифицирующего признака совершение
экологического преступления в зоне чрезвычайной экологической ситуации
или обязательного признака объективной стороны – места совершения
преступного деяния (ст. 256 и 258).
Кодекс об административных правонарушениях РФ решает эту задачу
в главе об административных правонарушениях, посягающих на
общественную безопасность.
9.Анализ экологических рисков
163
Анализ экологических рисков в Российской Федерации представляет
собой сложную интеллектуальную деятельность. Эта деятельность
направлена:
1.на выявление существующего или потенциального риска;
2.на оценку ситуации риска, вида и интенсивности угрозы состоянию
окружающей среды или конкретным объектам;
3.на установление степени неопределенности развития ситуации, т.е.
предсказуемости или непредсказуемости;
4.на оценку абстрактной и реальной возможности устранения угрозы;
5.на определение степени и стоимости устранения угрозы.
10.Правовые средства регулирования чрезвычайных
экологических ситуаций, экологических бедствий и экологических
рисков
В литературе выделяются полные или частичные запреты, т.е.
ограничения. Запрет сокрытия фактов и обстоятельств, создающих угрозу
жизни и здоровью людей (ст. 41 Конституции РФ, ст. 237 УК РФ), запрет
осуществления действий, влекущих нарушение прав граждан на охрану
здоровья, благоприятную окружающую среду (ст. 17, 42 Конституции РФ, ст.
10 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»); запрет
на реализацию пищевой продукции, не соответствующей санитарным
правилам и нормам, представляющей опасность для людей (ст. 15 ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
11.Зарубежное и международное законодательство об
экологических рисках
Оно довольно обширно и представлено в основном Директивами ЕЭС,
начиная с 1976 г. (Директива 96/82 ЕЭС Севезо).
В праве ЕС регулируется порядок получения разрешений на выбросы
(Директива 96/61 ЕЭС). Такие разрешения могут быть едиными и охватывать
выбросы в воздух, сбросы сточных вод в водные объекты и размещение
отходов. Их может быть несколько – на отдельные виды воздействия. В этих
разрешениях устанавливается ПДВ и ряд дополнительных требований.
Директива распространяется на новые предприятия, вводимые в
эксплуатацию с октября 1999 г., а на старые – с 2007 г. Кроме того, на
Европейскую комиссию возложена обязанность публикации реестра
основных выбросов и их источников.
164
Тема лекции № 17. Новейшие проблемы правовой охраны
окружающей среды
1.Охрана окружающей среды и здоровья населения. Правовое
регулирование обращения с опасными веществами
Проблема охраны жизни и здоровья людей от вредных воздействий
факторов окружающей среды давно привлекает внимание специалистов.
Помимо Федеральных
законов «О
санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» и «О качестве и безопасности пищевых
продуктов», Основ законодательства о здравоохранении, многие нормы,
предназначенные для регулирования отношений, возникающих в системе
«человек, его жизнь и здоровье – окружающая среда», содержатся и в других
нормативных правовых актах как экологического, так и иного
законодательства.
Достаточно интересной в данном контексте представляется
возможность рассмотреть проблемы охраны здоровья граждан на стыке двух
отраслей – медицинского и экологического права.
При этом надо учитывать, что в отношении медицинского права
специалисты пока не пришли к единому мнению и многие из них
подчеркивают, что данная отрасль права только формируется. В противовес
этому, О.Л.Дубовик полагает, что нельзя отрицать наличия большой группы
норм, регулирующих специфические правоотношения по оказанию
медицинских услуг населению.
Обращение с опасными веществами традиционно рассматривается
правовой наукой как значимая сфера правового регулирования охраны
окружающей среды и здоровья граждан. Объектом правового регулирования
в данном случае являются экологически опасные вещества. Понятие
«экологически опасные вещества» употребляется в широком и узком смысле.
В широком смысле в эту группу включаются самые различные по
происхождению, сфере применения, процессам получения, правовому
режиму, контролю за использованием, мерам безопасности группы веществ:
радиоактивные (т.е. ядерные) материалы; 2)взрывчатые вещества, т.е.
химические соединения либо механические смеси веществ, способные к
быстрому самораспространяющемуся химическому превращению (взрыву);
3)наркотические вещества, т.е. вещества растительного или синтетического
происхождения; 4)лекарственные препараты, оказывающие специфическое
стимулирующее, галлюциногенное и иной воздействие на центральную
нервную систему и включенные в список наркотических средств;
5)психотропные вещества, т. е. вещества естественного или синтетического
происхождения,
оказывающие
стимулирующее
или
депрессивное
воздействие на центральную нервную систему и включенные в списки
165
международных конвенций; 6)сильнодействующие и ядовитые вещества,
оказывающие опасное, в том числе отравляющее, воздействие на живые
организмы при приеме их в значительных дозах и помещенные в
соответствующие списки лекарственных, а также синтетических и
природных веществ, не разрешенных к использованию; 7)пестициды и
агрохимикаты; 8)химические вещества, т.е. вещества обладающие
токсичностью и занесенные в Список потенциально опасных химических и
биологических веществ; 9)озоноразрушающие вещества; 10)биологические и
бактериологические вещества; 11)воспламеняющиеся вещества – газы,
которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся
воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном
давлении составляет 20 °С; 12)легковоспламеняющиеся вещества, способные
при изменении температуры или ином (механическом, химическом)
воздействии в кратчайшее время переходить в иное состояние (газо- и
парообразное) с выделением высоких температур; 13)окисляющие вещества,
т.е. вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и
(или) способствующие воспламенению других веществ в результате
окислительно-восстановительной экзотермической реакции; 14)горючие
вещества – жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться и возгораться
от источника зажигания и способные гореть после его удаления;
15)токсичные вещества, способные при воздействии на живые организмы
приводить к их гибели; 16)отравляющие вещества, в том числе газы
различного радиуса действия, поражающие живые организмы и
характеризующиеся
быстрым
распространением
на
значительные
расстояния; 17)запрещенные виды опасных отходов и др.: табл. 20. разд. 7.
лекц. № 17. § 1.
В узком смысле под экологически опасными веществами понимаются
прямо указанные в законодательных актах вещества, их соединения,
представляющие опасность для окружающей среды, при внесении которых в
окружающую среду вообще или в количествах, превышающих допустимые
(безопасные) уровни (концентрации), фиксируются негативные изменения
состояния её отдельных компонентов.
Экологически опасные вещества могут находиться в твердом, жидком,
газообразном, парообразном состоянии. Условно их подразделяют на три
группы. К первой относятся радиоактивные вещества: табл. 21. разд. 7. лекц.
№ 17. § 1. Ко второй химические вещества: табл. 22. разд. 7. лекц. № 17. § 1.
К третьей биологические вещества: табл. 23. разд. 7. лекц. № 17 § 1.
2.Правовое регулирование торговли окружающей средой
Активизация вопроса о вступлении России во Всемирную торговую
организацию (ВТО), происходящая в последнее время заставляет обратить
166
внимание на многие аспекты торговли привозными ресурсами и охраны
окружающей среды, в том числе на содержание норм права, такие его
институты, как режим набольшего благоприятствования, тарифные уступки,
нетарифные
ограничения
экспорта/импорта,
природно-ресурсные
исключения, экологические ограничения, а также на структуру
международного рынка экологических товаров и услуг, на нарушения в
данной сфере.
Обозначенная проблема недостаточно разработана отечественными
специалистами в области экологического права, хотя и учитывается в рамках
права международного и торгового. В реальной правовой практике
возникают многочисленные споры между государствами по вопросам
экспорта/импорта природных ресурсов; сырья, материалов содержащих
вредные вещества, опасных отходов, сельскохозяйственных продуктов, для
производства которых использовались гормональные препараты и генноинженерно-модифицированные организмы.
Для решения возникающих конфликтов существует достаточно
развитая правовая база как на международном уровне, так и в национальном
законодательстве. Кроме того, особое внимание специалистов привлекают
вопросы торговли квотами на добычу водных биоресурсов, на вредные
выбросы, лесные и другие аукционы и т.п., а также проблематика незаконной
торговли окружающей средой. Здесь пока как состояние научных
исследований, так и уровень правового регулирования нуждаются, вопервых, в расширении, во-вторых, в совершенствовании.
3.Экологические требования к производству продуктов и
продукции
До последнего времени экологическое право было сосредоточено на
установлении требований к обороту веществ, в первую очередь опасных.
Сейчас делаются попытки рассматривать все это как единый процесс и
выработать систему правил, его регулирующих, в том числе
ограничительных и запретительных.
Исследование потоков продуктов и веществ следует расценивать как
самостоятельный научный подход, который позволит: 1) получить более
полное представление о процессах, связанных с воздействием экономики на
окружающую среду; 2) верифицировать на основе статистических данных и
математических моделей имеющиеся в правовом регулировании сведения о
содержании указанных процессов.
Поток продуктов и веществ – это процесс движения составных частей
окружающей среды от их изъятия из естественного природного состояния до
потребления, т.е. использования конечным потребителем и в переработанном
виде – возвращения в естественную среду.
167
К числу правовых инструментов, используемых для регулирования
оборота веществ и продуктов, относятся: сертификация продукции и услуг;
установление технических регламентов и нормативов качества окружающей
среды; государственная регистрация; экологическая экспертиза; юридическая
ответственность.
4.Экологический конфликт
Экологические конфликты – одна из наиболее встречающихся
разновидностей или групп, социальных конфликтов, возникающих на
протяжении всей истории существования человечества.
Первая
специфическая
черта
экологических
конфликтов,
определяющая как методику их распознавания и оценки, так и способы
правового и иного регулирования состоит в их имманентности обществу.
Следующая специфическая черта экологических конфликтов состоит в
их социальности, общественной природе и значимости.
Существенной чертой экологического конфликта, характерной,
возможно, и для иных конфликтов, можно считать гносеологические
трудности их решения.
Таким образом, экологические конфликты и конфликтогенные
ситуации имманентны экологическим процессам и экологическому
поведению; имеют жизненное значение для человечества и должны
постоянно быть предметом социального контроля или мониторинга.
Модуль № 3. Общая часть природоресурсного права
0,2 (8 аудиторных часов)
Раздел 8. Общая характеристика природоресурсного права.
Природные объекты, ресурсы и право на них
(8 аудиторных часов)
Тема лекции № 18. Понятие и источники природоресурсного права
(2 часа)
§1. Понятие и принципы природоресурсного права
На сегодняшний день достаточно много говорится об исключительной
важности правового регулирования отношений, связанных с поиском,
разведкой и добычей природных ресурсов. Человек не может находиться вне
природы, он органичная ее часть. Окружающая среда служит условием и
средством жизни человека. Общественные отношения, возникающие в ходе
использования природных ресурсов, многогранны и регулируются нормами
168
различных
отраслей
права:
природоресурсного,
экологического,
гражданского, финансового, административного. В связи с этим, очень важно
определиться с понятием природоресурсного права, обозначить предмет и
метод, установить круг источников природоресурсного права.
Природоресурсное право – это совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения по научно-обоснованному,
рациональному использованию природных ресурсов с целью удовлетворения
потребностей человека и общества, а также охраны прав и законных
интересов природопользователей.
В основе деления российского права на отрасли лежит основной
критерий – предмет правового регулирования – общественные отношения,
на которые направлена регулятивная роль данной конкретной отрасли права.
Для отношений, образующих предмет природоресурсного права,
системообразующим признаком является извлечение полезных свойств
природных объектов, т.е. предмет природоресурсного права – это отношения
по использованию природных объектов.
Система природоресурсных отношений (Табл.)
1. Центральное место в системе имеют ресурсные отношения, которые
включают в себя отношения по непосредственному извлечению природных
ресурсов из среды их естественного пребывания и сопутствующие им
отношения по поиску, оценке, разведке природных ресурсов и проведению
иных исследовательских работ.
2. Далее, в предмет изучаемой отрасли права включаются отношения,
тесно связанные с ресурсными:
- отношения, предшествующие ресурсным, которые включают в себя:
отношения по участию в конкурсах, аукционах по приобретению права на
природопользование, отношения по получению лицензий на право
природопользования;
- отношения собственности на природные ресурсы;
- отношения по государственному управлению природопользованием
(ведение кадастра, мониторинга, лимитирование природопользования,
контроль и др.);
- отношения, связанные с привлечением субъектов природоресурсного
права к ответственности.
Объектом природоресурсного права являются вещи и предметы
материального мира, обладающие признаками природного объекта (табл.2).
Следующим критерием самостоятельности отрасли является метод
правового регулирования – традиционно под ним понимается совокупность
юридических приемов, способов правового воздействия на общественные
отношения.
Так, метод природоресурсного права можно обозначить как сочетание
императивного и диспозитивного методов. Природоресурное право является
169
публичной отраслью права, это связано со спецификой объекта – объектом
отрасли являются природные богатства, обеспечить их рациональное
использование и охрану можно только путем реализации властнораспорядительных полномочий. Но, тем не менее, большинство природных
объектов являются недвижимыми вещами, ряд отношений по использованию
природных ресурсов носит имущественный характер, поэтому можно
говорить, что имеются наряду с административно-правовыми способами
воздействия, еще и гражданско-правовые, прежде всего, отношения
равенства присутствуют в договорных отношениях на природопользование.
Таким образом, метод природоресурсного права представляет собой
сочетание
административно-правового
(императивного)
метода
и
гражданско-правового
(диспозитивного)
с
преимущественным
преобладанием первого.
Кроме этого, еще одним критерием самостоятельности отрасли
является наличие кодифицированного акта. Использование лесных и водных
ресурсов регулируется на основе кодексов. Ряд ученых полагают, что данный
факт свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированности
отношений, составляющих предмет природоресурсного права.
Еще одной предпосылкой обособления отрасли права называют
заинтересованность общества в совершенствовании правового регулирования
определенной группы отношений. Отрицать особую важность права в
нормализации отношений по добыче природных ресурсов было бы глупо.
Важным является вопрос о принципах природоресурсного права.
Принципы природоресурсного права – руководящие идеи, характеризующие
содержание права, его сущность и назначение в обществе. Из системного
толкования норм экологического и природоресурсного законодательства
можно выделить следующие принципы (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей
среды» от 10 января 2002 г., ст. 1 Лесного кодекса от 4 декабря 2006 г., ст. 3
Водного кодекса от 3 июня 2006 г.):
1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
2) научно-обоснованное сочетание экологических, экономических и
социальных интересов человека, общества и государства;
3) рациональное использование природных ресурсов;
4) платность природопользования;
5) возмещение вреда, причиненного окружающей среде в процессе
хозяйственной деятельности;
6) приоритет сохранения естественных экосистем;
7) сохранение биологического разнообразия;
8) международного сотрудничества;
9) ответственности.
Таким образом, основные составляющие природоресурсного права
были рассмотрены. Теперь следует определиться с его местом в системе
170
российского права. Перед ответом на этот вопрос, рассмотрим основные
этапы исторического развития природоресурного права.
§2. История становления природоресурсного права в России и его
место в системе российского права, соотношение с экологическим,
земельным, гражданским и другими отраслями российского права.
Для того чтобы достигнуть современного уровня правового
регулирования, история развития природоресурсного права прошла ряд
этапов.
1. Дореволюционный период развития.
Приблизительно до 1700 г. практический интерес представляли только
леса, воды и объекты животного мира. Использование ресурсов недр
нормами права не регулировалось в силу неразвитости промышленности,
права на полезные ископаемые неразрывно были связаны с правом на
земельный участок, поэтому владельцы земель могли беспрепятственно
добывать минералы и обрабатывать их, аналогичная ситуация касалась и
использования лесов и водных объектов. Что касается животного мира, то
здесь регулирование охоты и рыболовства в большей степени велось на
основе норм обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых
природных ресурсов, путем длительных наблюдений за природой выработал
определенные ограничения на их использование.
В 18 веке, Петр 1 (1696 – 1725) ввел ряд жестких ограничений на
использование природных ресурсов. В первую очередь это касалось лесов,
как наиболее необходимых для нужд армии и флота. Например, запрещалось
всем без исключения рубить на расстоянии 50 верст (чуть больше км – 1
верста) от больших и 20 верст от малых рек рубить дуб, лиственницу, клен,
некоторые другие породы деревьев, высота которых составляла 12 и боле
аршин (1 аршин – 71,12 см). Рубка государством и для государства
разрешалась в любых местах и бесплатно. Предусматривались суровые
наказания: за каждое срубленное дерево (кроме дуба) налагался штраф в
размере 10 рублей, за срубленный дуб устанавливалась смертная казнь.
В 1700 г. в России впервые появились правила использования недр.
Полезные ископаемы были объявлены собственностью казны. В 1719 году
был издан Указ об учреждении Берг-коллегии, в ведении которой входило
управление горными делами, этим же Указом устанавливались правила
разведки и добычи полезных ископаемых.
Кроме этого, Петр 1 ввел запрет на звериную ловлю в окрестностях
Москвы и Санкт-Петербурга. После Петра правящие государи также
устанавливали отдельные
ограничения на использование природных
ресурсов.
171
После Петровского правления реформы Екатерины 11 (1762 – 1796)
преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за
использованием природных ресурсов. При этом большинство прав на
природные ресурсы передавались частным лицам. Право собственности на
природные ресурсы неразрывно было связано с собственностью на землю.
Т.е. собственник земли обладал всеми правомочиями на леса, недра, водные
объекты, животных, находившихся в пределах его земельного участка. Такой
режим правового регулирования сохранился вплоть до 1917 года.
2. Советский период развития.
Характерной чертой второго этапа являлось исключительное право
государственной собственности на все природные ресурсы – недра, леса,
воды, землю и др. природные объекты. На начальном этапе советской власти
горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли
права. Впоследствии, в 30-е годы ХХ в., самостоятельность горного, водного,
лесного, права стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого
земельно-колхозного права. После этого, в 40-е годы земельное право обрело
статус самостоятельной отрасли, и горное, лесное, водное право включались
в него как в право в «широком смысле». В конце 50-х годов высказывались
предположения о том, что в земельное право входят и отношения по
использованию животного мира, и даже воздуха.
В 60-е годы проф. Н.Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о
существовании природоресурсного права как самостоятельной отрасли
права. Дальнейшая разработка его вопросов привела к тому, что в середине
70-х годов природоресурсное право было включено в учебную программу по
специальности «Правоведение», разработаны учебники и пособия.
3. Современный этап развития.
Данный период характеризуется отсутствием общепризнанного
подхода к определению места природоресурсного права в системе
российского права. В середине 90 годов была сформирована база
нормативных актов, регулирующих отношения по использованию
природных ресурсов. К таковым относятся: Водный кодекс, Лесной кодекс,
Закон о животном мире, и Закон о недрах. Все они претерпели серьезные
изменения. В 2006 году были приняты новые Водный и Лесной кодексы.
Существует три устоявшихся позиции, определяющих место
природоресурсного права в системе отраслей российского права.
1. Природоресурсное право, как впрочем, и экологическое, есть
составляющая особенной части административного права, а именно институт
государственного управления в сфере природопользования и охраны
окружающей среды.
2. Природоресурсное право – самостоятельная отрасль права.
Приверженцы данной позиции полагают, что отношения по использованию и
отношения по охране природных объектов – абсолютно разнородные
172
отношения. Рациональное использование – это нанесение наименьшего вреда
природным ресурсам. Отношения же по охране направлены на сохранение
целостности природного объекта.
3. Природоресурсное право – это подотрасль экологического права, это
совокупность нормативных актов, объединенных единым предметом
правового регулирования, а именно отношениями по использованию
природных ресурсов. Оно включается в экологическое право и является его
составляющей,
наряду
с
природоохранным
законодательством.
Рассматриваемая точка зрения представляется наиболее адекватной и
соответствующей реалиям современного состояния законодательства. Таким
образом, природоресурсное право является подотраслью экологического
права, учебной дисциплиной, выделенной для более углубленного изучения
норм, регулирующих использование лесов, водных объектов, объектов
животного мира и недр.
Соотношение природоресурсного права с земельным правом
обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими
другим природными ресурсами. Земельное право регулирует отношения,
связанные с распределением, использованием и охраной земель, таким
образом, с земельным законодательством тесно связано лесное, водное и
горное законодательство.
Нормы гражданского права регулируют имущественные отношения,
возникающие при использовании природных ресурсов. В связи с принятием
Водного и Лесного кодексов сфера действия гражданского законодательства
значительно расширилась, усилились договорные методы регулирования.
Применение
гражданского
законодательства
к
отношениям
по
использованию природных ресурсов допускается, если на это прямо указано
в законе. Нормы природоресурсного законодательства устанавливают, что
применение норм гражданского права возможно, если природоресурсным
законодательством не установлено иное.
Применение
норм
административного
законодательства
для
регулирования природоресурсных отношений обусловлено лицензионным
порядком предоставления права природопользования, необходимостью его
нормирования, ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга
природных ресурсов.
§3. Природоресурсное право как отрасль законодательства
и учебная дисциплина
Природоресурсное право как отрасль законодательства представляет
собой некую правовую общность, охватывающую горное, водное, лесное,
фаунистическое законодательство, некоторые авторы включают в систему
природоресурсного законодательства и земельное законодательство.
173
Как учебная дисциплина природоресурсное право является системой
знаний, сведений и информации об основных положениях и содержании
законодательства об использовании и охране отдельных природных
объектов. Природоресурсное право в ходе учебного процесса
рассматривается как продолжение как курса «Экологическое право», его
более глубокое и детальное изучение.
Учебный курс природоресурсного права состоит из общей и особенной
частей. В общей части изучаются понятие, объекты, принципы, источники
природоресурсного права, право собственности на природные объекты. В
особенной части акцент сделан на понятии и видах природопользования,
государственном управлении в сфере природопользования и экономическом
регулировании природопользования.
Главная проблема в изучении природоресурсного права состоит в
отсутствии специальных учебников. Поэтому при подготовке к лекциям и
семинарам следует пользоваться учебниками по экологическому и
земельному праву, а также пособиями по природоресурсному праву.
§4. Понятие, виды и система источников природоресурсного права
и общая характеристика источников природоресурсного права
Виды и система источников
Источники права – это официальные формы выражения и закрепления
норм права, действующих в государстве.
Природоресурсному праву
присуще следующие источники: нормативные договоры, нормативные
правовые акты, правовой обычай (табл. 3).
Правовые обычаи являются источниками природоресурсного права в
силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ
предусматривает в качестве источника обычай делового оборота. В ФЗ «О
территориях традиционного природопользования коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7
мая 2001 г. установлено, отношения в области традиционного
природопользования могут регулироваться обычаями малочисленных
народов, если такие обычаи не противоречат законодательству Российской
Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации.
ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» от 30 апреля
1999 г. устанавливает правило, в соответствии с которым суд, рассматривая
дело с участием в качестве сторон представителей малочисленных народов,
вправе учитывать при вынесении решения сложившиеся обычаи и традиции
этих народов.
Нормативные договоры представляют собой соглашение двух и более
субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, в
результате чего устанавливаются или отменяются нормы права.
174
Нормативные договоры содержат нормы права, регулирующие не только
действия непосредственных участников договора, но и иных коллективных и
индивидуальных субъектов, т.е. распространяются на неопределенный круг
лиц. К видам нормативных договоров относятся: международные договоры и
федеративные договоры. Статья 15 Конституции РФ закрепляет правило, в
соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры Российской Федерации
являются составной частью ее правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора. В качестве примера международных договоров, регулирующих
отношения в области рационального использования природных ресурсов
можно привести следующие: Конвенция по международной торговле видами
дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Вашингтон,
1973 г.; Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 1992 г.
и др.
Федеративные договоры касаются разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и ее субъектами, или между субъектами
Российской Федерации.
Нормативно-правовые акты – главный источник природоресурсного
права. Нормативно-правовой акт представляет собой официальный документ,
созданный компетентными государственными органами и содержащий
общеобязательные юридические нормы (правила поведения). Нормативноправовые акты представляют собой пирамиду, верхушку которой занимает
Конституция РФ, думается, в рамках лекции нет необходимости повторять
всем известную классификацию нормативных актов по юридической силе.
Конституция устанавливает основы правового регулирования
природопользования. Ст. 9 Конституции определяет, что земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Исключительно важное значение имеет ст. 72 Конституции РФ,
определяющая сферы совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. В соответствии с ней, к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Федерации отнесено природопользование, вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, разграничение государственной собственности,
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.
Федеральные законы в сфере природопользования, как правило,
регулируют отношения по использованию того или иного природного
объекта. Помимо упоминавшихся ранее Закона «О недрах», Водного кодекса,
Лесного кодекса, ФЗ «О животном мире», отдельные федеральные законы
устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных
175
ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных
природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории РФ,
регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной
экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном
море и прилежащей зоне РФ». ФЗ «О гарантиях прав коренных
малочисленных народов РФ» определяет особенности использования
некоторых природных ресурсов коренными малочисленными народами
Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Как отмечалось ранее, природоресурсное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Необходимость
принятия законов на региональном уровне возникает в двух случаях: 1) если
федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок
использования
ресурса
устанавливается
законодательными
(представительными) органами субъекта РФ и 2) при наличии пробела в
федеральном природоресурсном законодательстве. К законам Красноярского
края, регулирующим порядок использования природных ресурсов относятся:
- «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных
насаждений» от 14 февраля 2007 г.;
- «О природных лечебных ресурсах и лечебно-оздоровительных
местностях Красноярского края» от 28 сентября 1995 г.;
- «О красной книге Красноярского края» от 28 июня 1998 г.;
- «О порядке предоставления и пользования недрами в целях
разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а
также строительства подземных сооружений местного значения на
территории Красноярского края» от 28 апреля 2005 г.
Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах
иных отраслей права – Гражданском кодексе, Земельном кодексе, других
федеральных законах.
Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть
нормативных
правовых
актов,
регулирующих
отношения
природопользования. Высшей юридической силой среди них обладают
Указы Президента РФ. Например, Указ Президента РФ «О концепции
перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996
года.
Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам,
отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и
порядка реализации прав и обязанностей природопользователей.
Постановления Правительства не должны противоречить Конституции РФ,
федеральным законам и Указам Президента.
Подзаконные нормативно-правовые акты издают и специально
уполномоченные государственные органы по управлению использованием и
176
охраной окружающей среды. К таковым относится Министерство природных
ресурсов.
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные
правовые акты подзаконного характера в области природопользования в тех
случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или
законодательством субъекта РФ либо соответствующие полномочия
переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти
субъекта РФ.
Тема лекции № 19. Объекты природоресурсного права (2 часа)
§1. Понятие и виды объектов природоресурного права (как
объектов рационального природопользования). Соотношение понятий
«природные ресурсы» и «природные объекты»
Объектом природоресурсного права являются вещи и явления
материального мира, т.е. природные объекты и ресурсы.
При изучении природоресурсного права часто встречаются следующие
термины: окружающая среда,
природная среда, природный объект,
природный ресурс.
Все эти понятия впервые легально определены в ФЗ «Об охране
окружающей среды» от 10 января 2002 г.
Понятие «окружающая среда» и «природная среда» были рассмотрены
в курсе экологического права. Нас интересуют понятия «природный объект»
и «природный ресурс». Причем интерес не только теоретический, но и
практический, так как необходимо определить юридические признаки
природного объекта.
В ФЗ «Об охране окружающей природной среды» под природным
объектом понимается естественная экологическая система, природный
ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные
свойства. Данное определение требует основательной критики. Юридические
критерии
здесь
отсутствуют.
Поэтому
следует
воспользоваться
определением, которое дается в науке.
Природный объект – это составная часть окружающей среды,
охраняемая действующим законодательством и обладающая следующими
признаками: 1) естественное происхождение, 2) состояние в системе
экологических взаимосвязей, 3) способность выполнять экологические,
экономические и культурно-оздоровительные функции.
Данные критерии необходимы для установления нормами какой
отрасли права мы будем руководствоваться при использовании того или
иного природного ресурса. Классический пример, животные, находящиеся в
зоопарке. Они являются природными объектами в биологическом смысле, в
177
общежитейском смысле мы тоже относим их к природным объектам. Но, с
точки зрения права они таковыми не являются, так как здесь отсутствует
второй признак – нахождение в системе экологических взаимосвязей. То же
самое касается домашних животных, бассейнов, домашних растений,
полезных ископаемых, изъятых из недр.
Соотношение природного объекта и ресурса.
Близким понятием к природным объектам является понятие
природного ресурса. Оно также дается в ФЗ «Об охране окружающей среды».
Природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные
объекты, которые используются или могут быть использованы при
осуществлении хозяйственной деятельности и имеют потребительскую
ценность. По сути, можно утверждать, что это синонимы. Но когда мы
говорим природный ресурс, мы подразумеваем функциональную сторону
природного объекта, т.е. рассматриваем его как источник потребления.
Поэтому, говоря об использовании, правильно употреблять термин
природные ресурсы. Например, есть природный объект – лес, в нем
содержится масса природных ресурсов: древесина, живица, грибы, ягоды,
лекарственные травы и т.д.
Объектами природоресурсного права являются недра, воды, леса и
животный мир. Теперь необходимо разобраться, что понимается в
юридическом смысле под водами, лесами, недрами и животным миром.
§2. Юридическое понятие «недра» (нормативное закрепление
и юридические признаки)
В соответствии с преамбулой ФЗ «О недрах», недрами называется
часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его
отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающаяся до
глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Учитывая
совершенствование действующих и создание новых технологий
исследования недр, их количественная оценка (глубина освоения, объемы,
ресурсы и запасы полезных ископаемых) является динамичной категорией.
Термин «недра» следует отличать от термина «полезные ископаемые».
Полезные ископаемые – это составные части недр – твердые, жидкие,
газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем
извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в
глубине или выходят на поверхность.
Важно определить, где заканчиваются недра и начинаются другие
природные ресурсы. Этот вопрос стоит наиболее остро, когда речь заходит о
правах на недра, например, о праве собственности. В определении «недра»,
которое дано в преамбуле к Закону «О недрах», центральным понятием
178
является "часть земной коры", расположенная ниже почвенного слоя, а при
его отсутствии – ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков.
Понятие "недра земли" возникло в связи с тем, что полезность для
человека поверхности земли – обычно почвы – не совпадает с той пользой,
которую таят подпочвенные слои. Если поверхность земли служит человеку
в основном как среда, из которой он получает нужные ему биологические
продукты, то недра земли он ценит в основном за то, что они содержат
полезные ископаемые.
Но как быть, если полезные ископаемые выходят на поверхность?
Можно ли отнести их к недрам в том смысле, что на них распространяется
законодательство о недрах? Охвачены ли они понятием собственности на
недра?
Прямого ответа на этот вопрос Закон «О недрах» не содержит. Однако
в ряде случаев его нормы дают основание полагать, что ответ должен быть
положительным: к полезным ископаемым, выходящим на поверхность,
следует применять нормы законодательства о недрах. Это видно, например,
из ст. 33 Закона «О недрах», которая говорит об охране "участков недр,
представляющих особую научную или культурную ценность". К этим
участкам ст. 33 относит также редкие геологические обнажения, то есть
такие формы рельефа, которые явно выходят на поверхность.
Поскольку понятие "недра" тесно связано с полезными ископаемыми
богатствами коры земли в целом, оно может приобретать в некоторых
случаях специфическое значение. Это касается не только выхода полезных
ископаемых на поверхность земли. Преамбула Закона фактически относит к
недрам запасы подземных вод (надо полагать, не только пресных, но и
минерализованных), а также рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К
недрам Закон относит запасы сапропелей на дне озер, а также торфяные
залежи.
Недра простираются в пределах не только сухопутной, но и морской
границы России, захватывая ее территориальные воды и континентальный
шельф. Следует иметь в виду, что морские границы России не во всех
пунктах определены достаточно точно. Особенно это касается границ
континентального шельфа и собственности на него. Последние должны
устанавливаться в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. по морскому
праву и Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской
Федерации" от 25 октября 1995 г.
Экономическую ценность могут представлять не только полезные
ископаемые, но и заключенная в них потенциальная энергия. Примером
могут служить так называемые геотермальные воды, то есть подземные воды
с повышенной температурой. Будучи выведены на поверхность, они могут
отдавать заключенное в них тепло в теплицах для растений, использоваться
для отопления жилищ и т.п.
179
§3. Юридическое понятие «водный объект» (нормативное
закрепление и юридические признаки)
Определение основного понятия водного законодательства – «водный
объект" содержится в ст. 1 Водного кодекса: водный объект – это природный
или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или
временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и
признаки водного режима. Оно значительно отличается от аналогичного,
содержащегося в Водном кодексе 1995 г., который понимал под водным
объектом "сосредоточение вод на поверхности суши в форме ее рельефа либо
в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима".
Несмотря на сходство концовок данных определений, их содержание
существенно различается. Если по Водному кодексу 1995 г. водным
объектом признавалось сосредоточение вод только в природных границах
("на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах") и не уточнялось,
что сосредоточение вод постоянное или временное, то по действующему
Водному кодексу водный объект – не только природный, но и искусственный
водоем, как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод.
Таким образом, понятие "водный объект" по Водному кодексу 2006 г.
имеет более широкое содержание и теоретически позволяет признать водным
объектом любое скопление воды, в том числе мелкое и кратковременное
(лужа). Однако на практике водным объектом может считаться лишь тот,
сведения о котором включены в государственный водный реестр.
В ст. 5 Водный кодекс подразделяет все водные объекты в зависимости
от природно-климатических, физико-географических особенностей на
поверхностные и подземные.
Отдельно хотелось бы остановиться на таких понятиях как «пруд» и
«обводненный карьер», Водный кодекс выделяет их как возможные объекты
права частной и муниципальной собственности.
Пруды – это небольшие (с площадью акватории не более 1 кв. км) и
неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие
составлять каскады. Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно
крутые (в городах нередко бетонированные) берега, устойчивое к размыву
ложе. Глубина пруда, как правило, составляет 3 - 5 метров. Пруды
концентрируют в себе воды для рыболовства, полива сельскохозяйственных
земель, купания, пожаротушения, других нужд, не требующих, в отличие от
водохранилищ, больших объемов воды.
Обводненный карьер – одно из новых понятий действующего Водного
кодекса. Карьер – это горная выработка, образующаяся при добыче
полезного ископаемого открытым способом (обычно ее называют
180
котлованом). Обводнение карьера – это обеспечение его водой путем
освоения местных водных ресурсов и (или) переброски с других территорий.
Поэтому обводненный карьер обычно больше и глубже пруда и находится,
как правило, на землях промышленности.
§4. Юридическое понятие «лес» (нормативное закрепление
и юридические признаки), соотношение с понятиями «лесной
фонд», «лесные земли», «лесной участок» и «лесные насаждения»
В Лесном кодексе в ст. 5 "Понятие леса" говорится о том, что
использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются
исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном
ресурсе. В Лесном кодексе 1997 г. лес был представлен как совокупность
лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов
окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и
социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались
недвижимым имуществом до принятия Федерального закона от 4 декабря
2006 г. № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской
Федерации", внесшего изменения в п. 1 ст. 130 ГК РФ, исключающие слова
"леса", "многолетние насаждения" из перечня недвижимых вещей. Таким
образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся
к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом. Прибегая к
системному анализу законодательства, можно сделать вывод, что к
недвижимому имуществу относятся лесные участки. Так как согласно ст. 93
Лесного кодекса 2006 г. право собственности и другие вещные права на
лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение,
переход и прекращение подлежат государственной регистрации в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
В Лесном кодексе 1997 г. (в отличие от настоящего) была дана
подробная характеристика объектов лесных отношений, которыми являлись:
лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими; леса, не
входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими; древеснокустарниковая растительность. В лесной фонд включались все леса, за
исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских
и сельских поселений, а также земли лесного фонда. В лесной фонд и в леса,
не входящие в лесной фонд, не включалась древесно-кустарниковая
растительность, расположенная
на: землях
сельскохозяйственного
назначения; землях транспорта; землях городских и сельских поселений (за
исключением городских лесов); землях водного фонда; землях иных
категорий.
181
В Лесном кодексе 2006 г. нет понятия "объекты лесных отношений", но
по смыслу ст. 6 и 7 можно сделать вывод, что ими являются земли, на
которых располагаются леса и лесные участки. Леса располагаются как на
землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. Использование,
охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с
целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Согласно
Земельному кодексу земли по целевому назначению подразделяются на семь
категорий, одной из которых являются земли лесного фонда. К землям
лесного фонда относятся лесные земли и предназначенные для ведения
лесного хозяйства нелесные земли, о чем говорится в ст. 101 Земельного
кодекса и не упоминается в Лесном кодексе. Границы земель лесного фонда
и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса,
определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным
законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Порядок использования и охраны земель лесного фонда, отнесение земель к
землям лесного фонда и перевод их в земли иных категорий осуществляются
в порядке, установленном земельным и лесным законодательством РФ.
§5. Юридическое понятие «животный мир» (нормативное
закрепление и юридические признаки)
В ФЗ «О животном мире» в ст. 1 говорится, что следует понимать под
объектами животного мира. Это совокупность живых организмов всех
видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию
России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также
относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и
исключительной экономической зоны РФ. Возвращаемся к тому, что
юридическое понятие животного мира не совпадает с общенаучным или
житейским. Данное в законе определение исходит из того, что к животному
миру относятся живые организмы всех видов, от микроба до крупного
млекопитающего. Причем лишь те животные, которые находятся в состоянии
естественной свободы. Т.е. домашние животные, животные, содержащиеся в
неволе, живущие в питомниках не относятся к животному миру. Несколько
иначе решается вопрос о животных, обитающих в полувольных условиях,
например лосинные фермы. В данном случае их следует рассматривать как
животных, являющихся объектами животного мира в юридическом смысле.
Далее, к животному миру относятся лишь те животные, которые обитают на
территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной
экономической зоны. Животные, находящиеся за этими пределами к
животному миру также не относятся и на них не распространяются правила
настоящего закона.
182
Тема лекции № 20. Право собственности на природные объекты
(4 часа)
§1. Понятие и формы права собственности на природные объекты
Основы права собственности на природные ресурсы определены
Конституцией РФ в ст. 9: земля и другие природные ресурсы могут
находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах
собственности. Положения Основного закона получили развитие в
Гражданском кодексе РФ. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие
природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к
другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и
других природных ресурсах.
В п. 3 ст. 209 ГК РФ фактически воспроизведено положение ст. 36
Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей и другими
природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом
(ст. 129 ГК РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов других лиц. О праве собственности на конкретные природные
ресурсы говорится в природоресурсном законодательстве РФ.
Следовательно, можно говорить правовом институте собственности как
комплексном. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения
собственности, образуют право собственности в объективном смысле.
Общее содержание субъективного права собственности закреплено в п.
1 ст. 209 ГК РФ, в соответствии с которой собственнику принадлежит право
владения, пользования и распоряжения его имуществом.
При этом под правомочием владения понимается возможность
фактически обладать конкретным имуществом. Такая возможность должна
быть юридически обоснованной, то есть необходимо наличие правового
титула (основания) на владение.
Пользование представляет собой возможность извлечения из
имущества полезных свойств.
Правомочия распоряжения подробно описаны в п. 2 ст. 209 ГК РФ:
собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении
принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону
и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом
интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в
собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права
владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в
залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Праву собственника на владение, пользование и распоряжение
природными
ресурсами
корреспондирует
возлагаемая
на
него
183
законодательством обязанность обеспечения рационального использования
природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды. Эта
обязанность практически означает, что в процессе природопользования, если
собственник сам реализует свое правомочие пользования, он обязан
выполнить
соответствующие
требования,
предусмотренные
законодательством. Если собственник природных ресурсов передает их в
пользование другим лицам, что, как правило, особенно часто встречается
применительно к государственной собственности, то на нем лежит
обязанность обеспечить контроль за выполнением пользователем положений
законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, их
воспроизводстве и охране окружающей среды.
До 1990 г. в России была единственная форма права собственности на
природные ресурсы – исключительная государственная. Сущность
исключительной государственной собственности на природные ресурсы
состояла в том, что земля, ее недра, воды и леса были неизменной
принадлежностью государства. Советское государство монополизировало
владение и распоряжение данными материальными благами. Никто иной не
мог распоряжаться ими.
Одной из тенденций развития современного законодательства является
расширение круга возможных собственников природных ресурсов. Так,
Конституция РФ закрепляет многообразие форм собственности на
природные ресурсы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные
ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и
иных формах собственности (что понимать под иными формами
собственности, в законодательстве не разъясняется). Законом также
определяются виды имущества, которые могут находиться только в
государственной или муниципальной собственности. Земля и другие
природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических
лиц либо муниципальных образований, являются государственной
собственностью (п. 2 ст. 212 ГК РФ).
Право государственной собственности на природные ресурсы является
доминирующим и означает принадлежность правомочий владения,
пользования и распоряжения государству. При этом государство как субъект
права государственной собственности представлено целым рядом различных
органов государственной власти, между которыми распределяются
правомочия собственности. В соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса
РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
могут своими действиями осуществлять имущественные права и обязанности
органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов.
Так, например, ст. 24 Водного кодекса относит к полномочиям
федеральных государственных органов владение, пользование и
184
распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной
собственности. Данные полномочия конкретизируются и осуществляются, в
частности, через компетенцию Федерального агентства водных ресурсов.
Основными его функциями являются: обеспечение мероприятий по
рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов,
а также предоставление права пользования водными объектами,
находящимися в федеральной собственности.
Учитывая федеративное устройство Российской Федерации и
существование двух уровней государственной власти, предусматривается,
что право государственной собственности существует в двух видах:
федеральной собственности и собственности субъектов РФ.
Согласно ст. 72 Конституции РФ разграничение прав собственности
Российской Федерации и ее субъектов должно определяться на основе
Федеративного договора и является предметом совместного ведения. В
случае несоответствия положений Федеративного договора положениям
Конституции РФ, действуют положения Конституции.
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных
природных
ресурсах»
признано
целесообразным
осуществлять
разграничение государственной собственности на природные ресурсы,
определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и
растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их
общегосударственного значения, а также статуса земельного участка.
Итак, к федеральным природным ресурсам могут быть отнесены:
- земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые
для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны
государственных границ, а также осуществления других функций,
отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;
- земельные участки, занятые федеральными энергетическими,
транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики,
связи,
метеорологической службы, историко-культурного и природного
наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной
собственности;
- земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных
государственных природных заповедников, национальных природных
парков, государственных природных заказников, курортных и лечебнооздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий
федерального значения;
- виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской
Федерации;
- виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к
особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории
185
двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные,
отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
месторождения
полезных
ископаемых,
имеющих
общегосударственное значение;
- водные объекты, расположенные на территории двух и более
субъектов Российской Федерации, а также пограничные и транспортные
водные объекты;
- иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных
органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга.
Муниципальная и частная (собственность физических и юридических
лиц) формы собственности на природные ресурсы не находят широкого
закрепления в действующем законодательстве. В частности, на объекты
животного мира, участки недр не закреплены указанные формы
собственности вообще. Из всего многообразия водных объектов,
предусмотренных Водным
кодексом РФ, в муниципальной и частной собственности могут
находиться только пруды и обводненные карьеры.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселениям, а также другим
муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От
имени муниципального образования права собственника осуществляют
органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной
актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Например, в
связи с изменениями в водном законодательстве были предусмотрены и
полномочия органов местного самоуправления по владению, пользованию и
распоряжению теми водными объектами, которые находятся в их
собственности. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» указанные правомочия
осуществляют соответствующие органы городских или сельских поселений
(ст. 14).
Известно, что объектами права собственности могут быть земля и
другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ). Возникает вопрос какие другие природные ресурсы могут выступать в качестве объектов права
собственности? В природоресурсном законодательстве право собственности
установлено на землю, недра, животный мир, водные объекты, леса.
Интересен вопрос о праве на такой природный ресурс, как
атмосферный воздух.
Необходимо отметить, что право собственности на атмосферный
воздух пока не объявлено. В преамбуле Федерального закона «Об охране
186
атмосферного воздуха» от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ атмосферный воздух
рассматривается как жизненно важный компонент окружающей природной
среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и
животных. Указанный закон устанавливает лишь правовые основы охраны
атмосферного воздуха, но не упоминает о правах на него. Однако, несмотря
на это, С.А. Боголюбов полагает, что, устанавливая квоты на загрязнение
атмосферного воздуха, подписывая международные соглашения о своих
обязательствах по контролю и загрязнению воздуха (Киотский протокол),
взыскивая штрафы с физических и юридических лиц за превышение
выбросов в атмосферу, устанавливая правила поведения в области охраны
атмосферного воздуха, государство фактически становится «продавцом
воздуха».
Однако, как упоминалось выше, право собственности, как и другие
вещные права, является институтом, прежде всего, гражданского права. В
соответствии с его нормами установление права собственности возможно
только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки,
которые позволяют выделить эти объекты (вещи, имущество) из массы
других подобных объектов.
Вопрос о наделении атмосферного воздуха подобными признаками
является весьма отдаленной перспективой. Более того, в силу своего
физического состояния атмосферный воздух находится в состоянии
постоянного движения. На сегодняшний день, например, невозможно
представить, применение виндикационного иска об истребовании
атмосферного воздуха в связи с изменением направления ветра.
Гипотетически можно предположить, что воздух, помещенный в
специальные емкости для научных или иных целей (так, в частности, в
Европе распространена продажа в качестве сувениров емкостей с воздухом
Берлина, Парижа и других столиц), может служить объектом права
собственности, однако, при этом его нельзя рассматривать как природный
ресурс.
Какие формы и виды собственности предусмотрены для отдельных
природных ресурсов, а также основания возникновения и прекращения права
собственности на них мы рассмотрим далее.
§2. Право собственности на недра
В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 2001 г.
№ 2395-1 недра в границах территории Российской Федерации, включая
подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые,
энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся
187
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения,
наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Право
пользования недрами может отчуждаться и переходить от одного лица к
другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые могут находиться в различных
формах собственности.
Обращает на себя внимание, что законодатель, говоря о праве
собственности, оперирует понятиями «недра», «участки недр» и «полезные
ископаемые». Из анализа норм Закона «О недрах» можно сделать вывод, что
понятие «недра» (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя,
а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков,
простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и
освоения) и «участок недр» (геометризованные блоки недр, предоставляемые
в форме горного отвода или геологического отвода) соотносятся как целое и
часть. Таким образом, можно прийти к выводу, что признаками объекта
права собственности обладает только участок недр как соответствующий
отвод, границы которого можно определить в пространстве, то есть
индивидуализировать. Однако, в силу того, что участки недр не могут быть
предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или
отчуждения в иной форме, а право собственности принадлежит только
государству, их можно отнести к ограниченно оборотоспособным объектам
(п. 2 ст. 129 ГК РФ). При этом государство, являясь собственником участков
недр, непосредственно недропользование не осуществляет. Этим объясняется
возможность отчуждения права пользования недрами, но не самих участков
недр.
Также очевидно, что законодатель разделил собственность на недра и
собственность на ресурсы недр. Последние по условиям лицензии могут
находиться в федеральной государственной собственности, собственности
субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также
собственности физических и юридических лиц.
Собственность на участки недр не разграничена между Российской
Федерацией и ее субъектами. Устанавливая такие правовые нормы,
законодатель, вероятно, исходил из того, что отнесение участков недр
исключительно к единой государственной форме собственности обосновано
соображениями государственной и общественной безопасности, а также
охраны экономических интересов государства. Необходимо также помнить,
что пользование недрами связано с повышенным экологическим
воздействием на окружающую природную среду, повышенной угрозой
безопасности для людей, а также исчерпаемостью, невозобновляемостью
ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик в
188
результате техногенного воздействия (исключением в отдельных редких
случаях могут быть только подземные воды для непитьевого
водоснабжения).
Тем не менее, прослеживаются попытки обозначить критерии для
отнесения некоторых участков недр именно к объектам федерального
значения (ст. 2.1. Закона «О недрах»). В литературе также рассматривается
возможность «раздела» единой государственной собственности на недра на
федеральную собственность и собственность субъектов РФ (к собственности
последних предлагается отнести участки недр, содержащие месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, либо те, в границах которых
расположены подземные сооружения местного значения).
Вопрос о необходимости установления частной или муниципальной
форм собственности на недра в настоящее время остро не дискутируется.
Однако некоторые исследователи рассматривают возможность участи
частного собственника в отношениях недропользования. Государственная
форма собственности на недра, закрепленная Законом, по мнению М.Е.
Певзнера, нарушает конституционное право граждан иметь в частной
собственности участок недр, что нарушает, в свою очередь, принцип
равноправия всех форм собственности, поэтому он предлагает закрепить
различные формы собственности на месторождения и возможность передачи
(продажи) государством права собственности на участки недр.
Б.Д. Клюкин, в свою очередь, полагает, что в современных российских
условиях переход к частной собственности на недра может привести к
непредсказуемым последствиям, и, скорее всего, к неблагоприятным. Недра
являются такой вещью, которая не может быть обращена в частную
собственность без ущерба для страны.
С одной стороны, государство заинтересовано в развитии минеральносырьевой базы с использованием современных технологий. Это предполагает
привлечение достаточного объема инвестиций. С другой стороны,
государство обязано максимально учесть публичные интересы в
рациональном использовании богатств недр и сохранить при этом
благоприятную окружающую среду. Решение столь комплексной задачи под
силу лишь государству.
Здесь возникает проблема, связанная с определением субъекта права
собственности на участки недр. В соответствии со ст. 130 Гражданского
кодекса РФ участки недр отнесены к недвижимым вещам. Поэтому на
участки
недр должны распространяться требования ст. 131 ГК РФ и нормы
Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним" о регистрации права собственности, права
хозяйственного ведения, права оперативного управления, а также иных
вещных прав на указанные объекты.
189
Согласно пункту "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ владение, пользование
и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории
Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и
ее субъектами. Аналогичная норма установлена в ст. 2 Закона "О недрах".
Из буквального текста статей следует, что государственный фонд недр
– это собственность государственная и в то же время собственность субъекта,
что теоретически невозможно: невозможно одновременное владение,
пользование и распоряжение одним и тем же фондом недр Российской
Федерацией и ее субъектами, т.е. двумя субъектами гражданского права.
Такое может быть возможным, но в режиме общей собственности, когда
собственником одного объекта являются два субъекта. Действительно, статья
72 Конституции РФ утверждает совместное ведение вопросов владения,
пользования и распоряжения недрами и разграничение государственной
собственности Российской Федерации и ее субъектами. Однако совместное
ведение не означает право совместной собственности на участки недр. Кроме
того, как показывает практика, субъекты Российской Федерации проявляют
повышенный интерес в отношении ресурсов, находящихся на их территории,
и стремятся закрепить свои права в издаваемых нормативных актах. Имеются
случаи, когда отдельные субъекты РФ принимают законы в области
природопользования и охраны окружающей среды, противоречащие
Конституции РФ. Так, Конституционный Суд РФ Постановлением от 7 июня
2000 г. признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Алтай,
согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные
и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью)
Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права
собственности на названные объекты, находящиеся на ее территории, не
соответствующими Конституции Российской Федерации.
Законом о недрах устанавливается многообразие форм собственности
на извлеченные из недр полезные ископаемые и иные ресурсы (ст. 1.2).
Собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами должен
нести ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь
в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы
на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за
антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т.д.
Проблема заключается в том, что действующее законодательство не
разъясняет, в какой момент происходит отделение полезного ископаемого от
участка недр и возникает право собственности у соответствующего субъекта.
Необходимо также упомянуть о том, что еще одним объектом права
собственности, возникающим при осуществлении права пользования
недрами является геологическая информация о недрах (ст. 27 Закона «О
недрах»). Форма собственности на указанную информацию зависит от того,
за чей счет она была получена.
190
§3. Право собственности на водные объекты (формы, виды,
субъекты, основания возникновения и прекращения)
Как и ранее, в дореволюционный период, современные специалисты
считают, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным
объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии
непрерывного движения и водообмена. Не менее важной особенностью
является существенное ограничение оборотоспособности водных объектов –
оборотоспособность более ограничена по сравнению с земельными
участками и полезными ископаемыми, но менее ограничена, чем участки
недр. Связано это с тем, что только на два водных объекта установлено
многообразие форм собственности. В соответствии со ст. 8 Водного кодекса
РФ все водные объекты находятся в федеральной собственности, за
исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах
земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ,
муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие
водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ,
муниципального образования, физического или юридического лица, если
иное не установлено федеральными законами.
Исключения закреплены, в частности, в Законе «О недрах». Дело в том,
что формы собственности на подземные водные объекты определяются
законодательством о недрах. Как уже упоминалось выше, недра в границах
территории Российской Федерации, включая подземное пространство и
содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные
ресурсы, являются государственной собственностью. Следовательно,
бассейны подземных вод и водоносные горизонты могут находиться не
только в федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ.
Еще ряд исключений содержится в ст. 7 ФЗ РФ «О введении в действие
водного кодекса Российской Федерации» от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ.
Так, пруд и обводненный карьер могут находиться в федеральной
собственности, если земельные участки, в границах которых они
расположены, находятся в собственности РФ либо указанные водные
объекты расположены на территории двух и более субъектов РФ. Земельные
участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и в границах
которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью
муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на
территориях двух и более поселений или указанные земельные участки
находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.
Наконец, земельные участки, которые не находятся в собственности
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
191
районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены
пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских
округов. Немаловажное замечание - названные водоемы воспринимаются
законодателем как составная часть земельного участка и подлежат
отчуждения только вместе с соответствующим земельным участком.
Необходимо отметить, что определения понятий «пруд» и
«обводненный карьер» в Водном кодексе РФ отсутствует, что может
способствовать недобросовестному приобретению в частную собственность
небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, следует
иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте
естественных. Небольшое озеро, превращенное в небольшой искусственный
водоем, может оказаться в частной собственности.
Сведения о водных объектах, находящихся в федеральной
собственности,
собственности
субъектов
Российской
Федерации,
муниципальных образований, физических и юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей содержатся в государственном водном
реестре.
Возникновение и прекращение права собственности, в частности, на
пруды и обводненные карьеры возможно путем купли-продажи, дарения и
иных сделок. Однако необходимо учитывать, что в соответствии с п. 5 ст. 27
Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте находящиеся в
государственной или муниципальной собственности земельные участки, в
пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности. Таким образом,
несмотря на установление многообразия форм собственности на пруды и
обводненные карьеры их свободный оборот невозможен.
Прекращение права собственности на водные объекты возможно путем
изъятия соответствующих земельных участков для государственных и
муниципальных нужд в порядке, установленном ст. 49 и 55 Земельного
кодекса РФ.
§4. Право собственности на леса (формы, виды, субъекты,
основания возникновения и прекращения)
Земли лесного фонда – самая большая по площади категория земель в
России. При этом лесные участки не ограничиваются нахождением только на
землях лесного фонда. Они могут располагаться и на землях других
категорий.
По данным, приведенным П. Павловым, на долю нашей страны
приходится свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% расчетного
мирового запаса древесины. При этом Россия занимает третье место в мире
по производству деловой древесины. Местоположение и размеры лесного
192
фонда, который составляет 69% суши Российской Федерации,
предопределяют социально-экономическое значение наших лесов.
Положения о праве собственности на лесные участки закреплено в ст. 8
ЛК РФ.
Статья 7 нового Лесного кодекса впервые вводит понятие "лесной
участок", но не раскрывает содержание этого понятия, а устанавливает, что
таким участком является земельный участок, границы которого
определяются в
соответствии со ст. 67, 69 и 92 Кодекса. Отсюда следует, что лесной
участок имеет следующие необходимые признаки:
- это часть поверхности земли, в том числе почвенный слой, границы
которой описаны и удостоверены в установленном порядке;
- он расположен на землях лесного фонда или на землях: обороны и
безопасности, на которых расположены леса; поселений, на которых
расположены городские леса; особо охраняемых природных территорий, на
которых расположены леса;
- в отношении него проведено лесоустройство в порядке,
установленном Правительством РФ, и осуществлено проектирование
(подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади
и об иных количественных и качественных характеристиках лесного участка)
по правилам ст. 69 Кодекса;
- он прошел государственный кадастровый учет лесных участков по
правилам ст. 92 Кодекса и в соответствии с ФЗ от 02.01.2000 "О
государственном земельном кадастре".
Только совокупность всех названных признаков позволяет
рассматривать соответствующую часть поверхности земли как юридическую
категорию лесного законодательства – лесной участок.
Форма собственности на лесной участок ставится в зависимость от той
категории земли, на которой он находится. Так, если лесной участок
располагается на землях лесного фонда, то на него устанавливается
федеральная собственность. Такое же положение содержится в ст. 3 ФЗ РФ
«О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 04
декабря 2006 г. № 201-ФЗ. В соответствии с ним форма собственности на
лесной участок совпадает с формой собственности, установленной на земли
лесного фонда, т.е. является федеральной. При этом в соответствии со ст. 101
Земельного кодекса РФ под землями лесного фонда понимаются лесные
земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но
предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины
и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли
(просеки, дороги, болота и другие).
Формулировка императивной нормы ч. 1 ст. 8 ЛК, согласно которой
лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной
193
собственности, фактически запрещает передачу таких лесных участков в
собственность субъектов Российской Федерации, в собственность
муниципальных образований, а также в частную собственность
(собственность граждан и юридических лиц).
Формы собственности на лесные участки в составе земель иных
категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.
Имеются в виду прежде всего нормы ст. 15 - 19 ЗК РФ, содержащие правила
о собственности на землю граждан и юридических лиц, общие положения о
государственной (Российской Федерации и ее субъектов) собственности на
землю, а также специальные нормы о федеральной, субъектов Российской
Федерации и муниципальной собственности на землю.
Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК ввел
многообразие форм собственности на леса и федеральная собственность
перестала быть исключительной формой собственности на леса. Так, в п. 3 ч.
3 ст. 23 ЛК закреплено, что леса могут находиться на землях особо
охраняемых природных территорий, чего не было предусмотрено в
предыдущем ЛК. В соответствии же с п. 2 ст. 95 ЗК РФ в пределах земель
указанной категории могут располагаться земельные участки частных
собственников.
Обратим внимание, что в федеральной собственности находятся, в
частности, те земельные участки, которые признаны таковыми
федеральными законами (см. ст. 17 ЗК РФ).
Помимо лесных участков объектами права собственности могут быть
лесные ресурсы, получаемые при
использовании лесов, в порядке,
установленном ст. 25 ЛК РФ, например, древесина, живица, недревесные
лесные ресурсы, пищевые лесные ресурсы и сбор лекарственных растений.
При этом, право собственности на указанные лесные ресурсы
приобретают граждане и юридические лица в соответствии с гражданским
законодательством.
Право собственности на древесину, которая получена при
использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит
Российской Федерации.
§5. Право собственности на объекты животного мира (формы,
виды, субъекты, основания возникновения и прекращения)
В настоящее время вопросы вещных прав на объекты животного мира
регулируются специальным Федеральным законом «О животном мире» от 24
апреля 1995 г. № 52-ФЗ.
В соответствии со ст. 4 указанного закона в Российской Федерации
устанавливается государственная собственность на объекты животного мира.
194
Российская Федерация также обладает суверенными правами и
осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне в отношении объектов животного мира в порядке,
определяемом федеральным законодательством и иными нормативноправовыми актами РФ, а также нормами международного права.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О животном мире» к
федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты
животного мира:
- редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные
в Красную книгу Российской Федерации;
- обитающие на особо охраняемых природных территориях
федерального значения;
- населяющие территориальное море, континентальный шельф и
исключительную экономическую зону Российской Федерации;
- подпадающие под действие международных договоров Российской
Федерации;
- отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном
отношении;
- естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов
Российской Федерации.
При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в
установленном порядке, могут находиться в частной, государственной,
муниципальной или иных формах собственности. Собственности на объекты
животного мира должно быть проведено в соответствии с порядком,
предусмотренном соответствующим федеральным законом, но до
настоящего времени такой закон не принят.
В целом, точное разграничение собственности на объекты животного
мира до сих пор не проведено.
Необходимо отметить, что объекты животного мира имеют некоторые
специфичные признаки, отличающие их от всех остальных объектов вещных
прав.
Во-первых, нужно разделять объекты животного мира, отнесенные
законодательством к диким и являющиеся объектами природоресурсного
права, и животных домашних, сельскохозяйственных, а также находящихся в
зоопарках, зоосадах, коллекциях и т.п. Последние являются полноценными
объектами гражданского права.
Во-вторых, дикие животные обитают на конкретной территории или
акватории, следовательно, при передаче соответствующей территории или
акватории в пользование, животные не могут быть отделены от нее.
195
Модуль № 4. Особенная часть природоресурсного права
0,6 (22 аудиторных часа)
0,1 (6 часов на самостоятельное изучение)
Раздел 9. Общая характеристика природопользования
(10 аудиторных часов)
Тема лекции № 21. Право природопользования (2 часа)
§1. Понятие и виды природопользования (общее и специальное)
Под природопользованием понимается извлечение полезных свойств
окружающей среды, с целью удовлетворения материальных и духовных потребностей человека. Соответственно система норм, регулирующих отношения по природопользованию называется правом природопользования.
Право природопользования в объективном смысле представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих отношения по рациональному
использованию природных ресурсов. С этих позиций оно представляет собой
правовой институт. Кроме этого, право природопользования можно рассматривать как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя. Как правоотношение право природопользования определяется совокупностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном
отношении по поводу использования недр, лесов, вод, объектов животного
мира. Как правомочие право природопользования представляет собой принадлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого
включает правомочия владения, пользования и, в случаях, когда собственник
и пользователь совпадают в одном лице, право распоряжения представленными в пользование природным ресурсами.
В природоресурсном законодательстве выделяется ряд классификаций
видов природопользования. Наиболее общей является классификация, критерием которой является природный объект (табл. 1). Соответственно права
природопользования подразделяется на следующие виды:
- право землепользования
- право недропользования
- право лесопользования
- право водопользования
- право пользования животным миром
- право пользования растительным миром вне лесов
Основной считается классификация видов природопользования по целевому назначению. Виды природопользования по целевому назначению определяются природоресурсным законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей.
196
В земельном законодательстве определено целевое назначение всех категорий земель в пределах территории России, соответствующее видам землепользования. Земельный кодекс в ст. 7 выделяет:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах» недра предоставляются в
пользование для (табл. 2):
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерногеологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и
другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр,
контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без
существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих
научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники,
памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Водный кодекс (ст. ст. 11, 37, 43-53): устанавливает, что водные объекты могут использоваться для следующих целей (табл. 3, 4):
1) питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
2) сброса сточных и (или) дренажных вод;
197
3) производства электрической энергии;
4) водного и воздушного транспорта;
5) сплава леса;
6) лечебных и оздоровительных целей;
7) рекреационных целей;
8) рыболовства и охоты;
9) разведки и добычи полезных ископаемых;
10) пожарной безопасности и др.
В соответствии со ст. 6 Лесного кодекса использование лесов может
быть следующих видов (табл. 5):
1) заготовка древесины;
2) заготовка живицы;
3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
5) ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
6) ведение сельского хозяйства;
7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;
8) осуществление рекреационной деятельности;
9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений,
лекарственных растений;
11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка
месторождений полезных ископаемых;
12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;
15) осуществление религиозной деятельности;
16) иные виды.
Закон о животном мире в ст. 34 предусматривает следующие виды
пользования животным миром (табл. 6):
1) охота;
2) рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских
млекопитающих;
3) добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты
и рыболовства;
4) использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей
среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;
198
5) изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;
6) извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира – почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды,
опылителей растений, биофильтраторов и других;
7) получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.
Подробно правовое регулирование названных видов природопользования рассматривается в разделе 10 «Отдельные виды природопользования».
Важное юридическое значение имеет классификация природопользования на общее и специальное (табл. 7).
Общее природопользование является общедоступным, т.е. не требует в
каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных
государственных органов и не требует заключения договора на природопользование. Общее природопользование связано с реализацией естественного
права каждого на благоприятную окружающую среду. При этом, однако, в
ряде случаев устанавливаются пределы и запреты на реализацию права общего природопользования.
В качестве примера можно привести ст. 6 Водного кодекса, в соответствии с которой, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам
общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых
нужд. Также ст. 11 Лесного кодекса предоставляет право гражданам свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов),
а также недревесных лесных ресурсов.
Как видно из приведенных примеров, субъектами права общего природопользования могут являться лишь граждане и, что очень важно, использовать природные объекты они могут исключительно для собственных, личных, бытовых нужд. Использование природных богатств осуществляется
бесплатно.
В отличие от этого, право специального природопользования связано с
более значительным воздействием на окружающую среду. Как правило,
субъектами специального природопользования являются юридические лица и
граждане-предприниматели. Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров и характеризуется
тем, что требует выделения определенных частей природных объектов (например, горного отвода при недропользовании, водного объекта или его части при водопользовании, лесного участка при лесопользовании).
§2. Принципы природопользования
199
Право природопользования как правовой институт характеризуют следующие основные принципы:
1. Принцип рационального природопользования.
Это основополагающий принцип как природоресурсного права, так и
собственно права природопользования. Рациональное природопользование –
экологически обоснованное природопользование, при котором одновременно
учитываются экологические, экономические и социальные интересы человека. Принцип рационального природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств, например, путем разработки и
внедрения на практику экологически целесообразных технологий. Правовое
закрепление и практическое осуществление принципа рационального природопользования может служить средством поддержания благоприятного состояния окружающей среды и обеспечения охраны природных богатств от
истощения. Критериями рационального природопользования являются: 1)
никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода
от нее не превышает вызываемого ущерба; 2) ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических, социальных и технических факторов.
2. Принцип целевого использования природных ресурсов. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и
лесные участки в пользование, всегда обязательно фиксируется в лицензии
или в договоре на природопользование. Поэтому использование природного
объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения
о приостановлении или прекращении деятельности.
3. Принцип платности природопользования. Данный принцип заключается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить
пользование соответствующим видом природного ресурса. Правовое регулирование и роль платы за пользование природными ресурсами рассматривается в лекции № 23 «Экономический механизм рационального природопользования».
4. Принцип безопасности природопользования. Данный принцип достигается выбором технологий извлечения природных ресурсов, минимизирующих вредное воздействие как природных факторов, возникающих в процессе
вмешательства человека в природную среду, так и самих технологических
процессов использования на здоровье человека.
5. Срочность природопользования. Право пользования природными ресурсами предоставляется на строго определенный срок. Длительность использования отдельных видов ресурсов не может превышать предельных
сроков, установленных в природоресурсном законодательстве.
Кроме названных принципов, кодифицированные источники природоресурсного законодательства содержат принципы, характерные для отдель-
200
ных видов природопользования. Водный кодекс в ст. 3 содержит шестнадцать принципов водного законодательства. Среди них, например, такой
принцип, как приоритет использования водных объектов для целей питьевого
и хозяйственно-бытового водоснабжения применим лишь к водным правоотношениям. Лесной кодекс также содержит одиннадцать специальных принципов лесного законодательства. В ст. 1 Лесного кодекса назван принцип недопустимости использования лесов органами государственной власти и местного самоуправления, характерный именно для права лесопользования.
§3. Понятие и виды управления в сфере природопользования
Управление в сфере природопользования представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства о природных ресурсах. Применительно к данному предмету речь идет о распоряжении
природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и
воспроизводства природных ресурсов, соблюдения прав и законных интересов природопользователей. Управление в сфере природопользования призвано обеспечить реализацию природоресурсного законодательства.
В процессе управления находят свое непосредственное выражение его
функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего
субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят:
прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы
управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию
(обеспечение согласованных действий различных участников отношений в
управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия
субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).
Вопрос о субъектах управления тесно связан с вопросом о видах
управления. Управление в сфере природопользования осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и
муниципальными органами. Соответственно, можно выделить: общественное, производственное и государственное управление. В научной литературе
также выделяю ведомственное (отраслевое) управление и муниципальное
управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственновластными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не
относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.
201
Общественное управление связано с участием граждан и общественных
организаций в подготовке экологически значимых решений в рамках проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС); в ходе проведения государственной экологической
экспертизы; при организации и проведении общественной экологической
экспертизы.
Производственное управление определяется задачами конкретного
предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с
обеспечением рационального использования недр, лесов, вод, объектов животного мира и др. При этом наиболее типичными функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействия на
природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется специальными службами: инженерами, технологами, специально создаваемыми подразделениями (службами), обеспечивающими соблюдение экологических
требований.
Основная роль в обеспечении реализации природоресурсного законодательства принадлежит государственному управлению. Государственное
управление в области природопользования и охраны окружающей среды –
составная часть государственного управления в целом. Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражданин, организация (предприниматель) и государство – государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований природоресурсного законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами
управления понимают способы государственного воздействия на поведение и
деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ,
обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и
трудовых коллективов в выполнении требований экологического законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
Государственное управление в сфере природопользования можно определить как организационную деятельность государственных органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, направленную на создание условий
для рационального и безопасного природопользования и контроль за ним.
202
Принципы и функции государственного управления в сфере природопользования будут рассмотрены в следующей лекции.
Тема лекции № 22. Государственное управление
Природопользованием (4 часа)
§1. Принципы государственного управления природопользованием
Государственное управление в сфере природопользования строится на
основе ряда специфических принципов.
1. Принцип законности. Данный принцип означает, что функции
управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями
экологического законодательства согласно компетенции того или иного органа.
2. Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный
принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти
не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо.
3. Единство системы органов исполнительной власти. Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной
власти является то, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в Российской
Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов
исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же
основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.
4. Принцип
сочетания
бассейнового
и
административнотерриториального принципов организации управления природопользованием.
Названный принцип проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и
охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами
власти субъектов РФ, но и инспекциями по регулированию использования и
охраны вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер.
Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управ-
203
ления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.
5. Принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольных
функций в организации государственного управления природопользованием.
Названный принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольнонадзорными функциями управления не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен
быть применим к специально уполномоченным государственным органам в
области природопользования. Посредством данного принципа обеспечивается объективность контроля и надзора и эффективность действия природоресурсного права в целом.
6. Принцип гласности предполагает широкое обнародование через
средства массовой информации процесса и результатов работы органов исполнительной власти.
§2. Система органов государственного управления в сфере
природопользования. Разграничение полномочий в области
государственного управления природопользованием между
Российской Федерацией, субъектами РФ, органами местного
самоуправления
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти
Система органов исполнительной власти многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) –
все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления природопользованием, какова могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.
Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные
группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во
внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких
органов. Поэтому предлагаются наиболее значимая, т.е. имеющая принципиальное значение классификация.
1. Исходя из федеративного государственного устройства Российской
Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из единой системы выделяются:
а) федеральные органы исполнительной власти;
204
б) органы исполнительной власти субъектов Федерации.
2. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру
компетенции. С этих позиций выделяются:
а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по
основным вопросам их деятельности. Это – Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правительства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального
значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на
региональном уровне ими руководят губернаторы. Особенность управления
природопользованием органами общей компетенции заключается в том, что
они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны,
космоса и др.
б) органы исполнительной власти специальной компетенции, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и
природы. Эти органы осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с нормированием, лицензированием, заключением договоров,
контролем и др.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, службы, агентства и государственные комитеты.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию. Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, руководствуясь при этом федеральными законами, актами Президента и Правительства. Министерство не вправе осуществлять функции по
контролю и надзору, а также функции по управлению государственным
имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Кроме этого, Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных
агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности. В пределах своей компетенции издает индивидуальные
правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федера-
205
ции, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации. Служба не вправе
осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным
имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации,
Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно
Президенту Российской Федерации. Служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных
услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено
положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Структура федеральных органов исполнительной власти установлена
Указами Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 г., «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.
§3. Содержание (функции) государственного управления
природопользованием
Содержание государственного управления составляют его функции.
Функции государственного управления в сфере природопользования традиционно понимаются в литературе как специализированные виды организаци-
206
онной деятельности, постоянные направления деятельности соответствующих органов. С учетом этого к функциям государственно управления природопользованием следует отнести:
- прогнозирование и планирование природопользования;
-подзаконное нормативное регулирование отношений природопользования;
- лицензирование деятельности в области использования природных
ресурсов;
- нормирование деятельности в области использования природных ресурсов;
- ведение кадастров, реестров и балансов природных ресурсов;
- ведение мониторинга природных ресурсов;
- учет использования природных ресурсов и контроль за исполнением
природоресурсного законодательства.
Рассмотрим отдельные функции государственного управления природопользованием более подробно.
§4. Лицензирование в сфере природопользования
Лицензия – это специальное разрешение на осуществление конкретного
вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований
и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области
природных ресурсов. Таким образом, государство на данной первоначальной
"разрешительной" стадии – стадии подачи соискателем лицензии соответствующих документов в лицензирующий орган, отсеивает недобросовестных
субъектов. Государство требует у соискателя лицензии наличия определенных организационно-технических возможностей, соответствующего оснащения, специального оборудования, профессиональных характеристик, опыта
работы и т.п. и их соответствия соответствующим лицензионным требованиям.
Лицензирование в сфере природопользования является неотъемлемой
частью и одной из важнейших функций государственного управления в этой
области жизни общества. Перечень видов лицензируемой деятельности, подпадающих под рассматриваемое понятие, сильно изменился за последнее
время в связи с принятием в 2006 году Водного и Лесного кодексов. Названные акты не упоминают лицензию как основание возникновения права водопользования и лесопользования. Произошла замена лицензионных способов
предоставления прав на использование таких ресурсов как воды и лес дого-
207
ворными. Налицо явная либерализация законодательства и усиление гражданско-правового метода регулирования природоресурсных отношений.
На данном этапе лицензирование является обязательным для использования недр и объектов животного мира.
В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" прямо указано, что его действие не распространяется на деятельность, связанную с использованием природных ресурсов.
Правовое регулирование порядка выдачи лицензий на пользование недрами и объектами животного мира осуществляется на основании соответственно Закона «О недрах» и ФЗ «О животном мире». Кроме этого применяется ряд подзаконных актов, регулирующих непосредственный порядок выдачи
лицензий на указанные виды деятельности. К таковым относятся:
- Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.;
- Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий, утв. Приказом
Минсельхоза от 26 июня 2000 г. (определяет порядок выдачи долгосрочных
лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты);
- Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утв. Приказом Минсельхоза от 4 января 2001 г.;
- Порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот
диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ,
утв. Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г.
Лицензия выдается на каждый вид деятельности. Сроки действия лицензий устанавливаются в каждом конкретном случае.
Лицензии выдаются по заявкам соискателей, в том числе и на конкурсной основе. Например, лицензии на недропользование выдаются аукционным
способом.
Лицензия должна содержат следующие обязательные элементы: сведения о природопользователе, указание о способах и целях использования данного природного ресурса, указание на используемый природный ресурс, т.е.
четкое определение его границ и координат, сведения о лимитах и нормативах, сроки действия лицензии, и требования по рациональному использованию и охране природного ресурса.
В случае несоблюдения установленного порядка природопользования,
лицензия может быть аннулирована.
Виды лицензий
1. Лицензии выделяют в зависимости от вида используемого ресурса:
- лицензии на пользование недрами;
- лицензии на пользование животным миром;
2. В зависимости от срока и субъекта выделяют:
208
- именные разовые лицензии – специальные разрешения на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока его действия, а также количества допустимых к использованию
объектов животного мира;
- долгосрочные лицензии – разрешения, выдаваемые юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов
животного мира.
3. Кроме этого ФЗ «О животном мире» предусматривает распорядительную лицензию – специальное разрешение, предоставляющее право определенным в нем лицам, в установленном порядке распоряжаться объектами
животного мира.
Значение лицензий определяется функциями в механизме регулирования природоресурсных отношений. К таковым функциям относятся:
1) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и
распространяется информация о масштабах, видах деятельности в области
использования природных ресурсов;
2) превентивная – с учетом данных о масштабах и видах экологически
значимой деятельности посредством установления в лицензии пределов использования природных ресурсов, достигается предупреждение причинения
вреда окружающей среде;
3) контрольная – выдавая лицензию, уполномоченные государственные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом требований природоресурсного законодательства.
§5. Нормирование в сфере природопользования
Нормирование в области природопользования и охраны окружающей
среды – это одно из центральных направлений в деятельности органов государственной власти.
Нормирование – это деятельность специально уполномоченных органов по установлению предельно допустимых воздействий человека на окружающую среду. Под воздействием понимается антропогенная деятельность,
связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов человека, вносящая физические, химические, биологические изменения
в окружающую среду.
Норматив – это мера предельно допустимого воздействия на окружающую среду.
В основах нормативов лежат три показателя: медицинский – учитывается степень воздействия на здоровье человека; технологический – способность экономически выполнить установленные требования; научно-
209
технический – возможность научно-технических средств контролировать соблюдение нормативов.
Правовое регулирование нормирования осуществляется на основе ФЗ
«Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (глава 5), Водного кодекса (ст. 35), Лесного кодекса, Закона «О недрах», ФЗ «О животном мире»
(ст. 17), ФЗ "О техническом регулировании" 27 декабря 2002 года, а также
принимаемых во исполнение названных законов подзаконных нормативных
актов: Постановление Правительства РФ «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты от 30 декабря 2006 г.
ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает требования к разработке нормативов. Эти требования перечислены в ст. 20 Закона.
Конечная цель этих требований – обеспечение научного обоснованного
сочетания экологических и экономических интересов общества. Нормирование – это компромисс между экономическим и экологическим интересами
общества, компромисс этот, очевидно, вынужденный, позволяющий на взаимно выгодных началах развивать хозяйство и охранять жизнь и здоровье
человека.
Нормативы не относятся к числу правовых норм. Это технические
нормы. Сами по себе не имеющие юридической силы.
Виды нормативов
В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об охране окружающей среды» все нормативы в области природопользования и охраны окружающей среды подразделяются на две большие группы:
- нормативы качества окружающей среды;
- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
Нормативы качества окружающей среды.
Регулируются ст. 21 ФЗ «Об охране окружающей среды». Это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, биологическим,
химическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды, и при которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.
Нормативы допустимого воздействия.
Устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия на
окружающую среду хозяйственной деятельности (ст. 22-29 ФЗ «Об охране
окружающей среды»). Среди нормативов воздействия выделяют следующие:
-нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
-нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
-нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла,
уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
-нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
210
-нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
-нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.
Прямое и непосредственное отношение к нормированию природопользования имеют нормативы допустимого изъятия компонентов природной
среды. (ст. 26). Нормативы допустимого изъятия компонентов природной
среды – нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема
их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. В природоресурсном законодательстве их называют лимитами. Нормативы допустимого изъятия устанавливаются по каждому виду природного ресурса. Конкретные размеры
фиксируются в лицензиях и договорах.
§6.Мониторинг природных объектов
Государственный мониторинг природных объектов является частью
государственного мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга). Представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием
окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей
среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Правовое регулирование мониторинга осуществляется на основании:
-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.,
-ФЗ «О гидрометеорологической службе» 1998 г.,
-Постановления Правительства РФ от 23 августа 2000 года «Об утверждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды»,
-Положения об осуществлении государственного мониторинга водных
объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г.,
-Положения о порядке осуществления государственного мониторинга
состояния недр РФ, утв. Приказом Министерства природных ресурсов от 21
мая 2001 г.,
-Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и
государственного мониторинга объектов животного мира, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1996 г.
-Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утв. Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г.
Цели осуществления мониторинга
211
1) наблюдение за состоянием окружающей среды;
2) оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
3) обеспечения потребностей государства, юридических и физических
лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Информация, полученная при осуществлении мониторинга, используется при:
-разработке прогнозов социально-экономического развития Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
и принятии соответствующих решений;
-осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
-прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий
по их предупреждению;
-подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.
§7. Государственный учет природных ресурсов, государственные
реестры и кадастры природных ресурсов
Одной из функций государственного управления в сфере природопользования является ведение учета и оценки природных ресурсов.
Учет и оценка – это две грани, позволяющие оценить один и тот же
природный объект с двух позиций – количественной и качественной. Количественный учет объективно отражает, какое количество природных ресурсов задействовано в хозяйственной деятельности, какое их количество потребляется, какое количество имеется на сегодняшний день и т.д. В качественном учете присутствует оценочный элемент, здесь природный ресурс рассматривается с позиций его экономической значимости.
Функции учета:
1) информационная;
2) статистическая;
3) контрольная;
4) фискальная.
Одной из форм учета являются кадастры природных объектов.
Кадастр – это свод экономических, экологических, организационных и
технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории природопользователей.
Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры представлены по видам природных ресурсов.
Виды природоресурсных кадастров
212
-земельный кадастр (ст. 70 Земельного кодекса, ФЗ "О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г.);
-кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых (ст. 30
Закона «О недрах»);
-кадастр объектов животного мира (ст. 14 ФЗ «О животном мире»).
Цели создания и ведения кадастров
1) информационное обеспечение. Доступность информации о том или
ином природном ресурсе и о его пользователях. Это необходимо как для органов государственной власти, осуществляющих контроль, в том числе налоговый, так и для граждан и юридических лиц;
2) установление обоснованной платы за природные ресурсы. В зависимости от количественных и качественных характеристик природного объекта устанавливается размер платы за использование природных ресурсов;
3) государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним. Кадастровый учет облегчает ведение государственного реестра
объектов недвижимости;
4) государственный контроль за использованием и охраной природных
ресурсов.
Принципы ведения кадастров природных ресурсов
1) единство системы и технологии ведения кадастров на всей территории РФ
2) непрерывность внесения в кадастры изменяющихся характеристик
природных ресурсов
3) открытость сведений кадастров
4) сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других информационных ресурсах.
В соответствии с Водным кодексом (ст. 31) и Лесным кодексом (ст.ст.
91-91) осуществляется ведение водного и лесного реестров. Государственный
лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. Государственный кадастровый учет
лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2
января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".
Государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся
в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических
лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах. В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставле-
213
нии водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.
§8. Государственный контроль за рациональным использованием
природных ресурсов
Контроль за рациональным использованием природных ресурсов является необходимой составной частью государственного управления.
Государственный контроль за рациональным использованием природных ресурсов – это проверка, проводимая органами государственной власти,
соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требований по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
Органы государственного контроля, задачи и порядок его проведения
определяются Законом «О недрах» (ст.ст. 37-38), ФЗ «О животном мире»
(ст. 16), Водным кодексом (ст. 36), Лесным кодексом (ст.ст. 96-98), а также
Положениями о государственном контроле по отдельным видам природных
ресурсов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. К таковым относятся:
-Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за
использованием и охраной водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г.;
-Положение об осуществлении государственного лесного контроля и
надзора, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г.;
-Положение о государственном контроле за геологическим изучением,
рациональным использованием и охраной недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г.
Задачей государственного контроля за природопользованием является
обеспечение соблюдения всеми природопользователями установленного порядка использования природных ресурсов, законодательства и стандартов
(норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ресурсов, правил ведения государственного учета и отчетности.
Основными направлениями государственного контроля за рациональным и безопасным природопользованием является обеспечение соблюдения:
-требования законодательства РФ о природных ресурсах и иных нормативных актов при проведении всех видов работ, связанных с использованием
природных ресурсов;
-установленного порядка предоставления лицензий на природопользование;
-природопользователями условий, определенных в лицензии;
214
-порядка ведения работ по изучению и добыче ресурсов методами и
способами, исключающими необоснованные потери ресурсов и снижение их
качества;
сохранности объектов, из которых добывался ресурс, ресурсной и технической документации, образцов природных ресурсов, могущих быть использованными при дальнейшем изучении и использовании природных ресурсов;
-государственной регистрации и учета запасов ресурсов и работ по их
изучению;
-ликвидации объектов природопользования, не подлежащих дальнейшему использованию;
-порядка и условий использования информации о ресурсах, полученной
за счет средств федерального бюджета;
-предотвращения самовольного пользования природными ресурсами.
Тема лекции № 23. Экономический механизм рационального
природопользования
(4 часа)
§1. Понятие и роль экономического механизма в обеспечении
рационального природопользования
Противостояние экологических и экономических интересов общества –
одна из узловых проблем охраны окружающей среды. Долгое время вопросы
использования природных ресурсов и охраны окружающей среды пытались
решить с помощью административных методов управления, таких как запреты, обязанности, юридические санкции. Регулирование рационального природопользования базировалось исключительно на экологическом нормировании, проведении государственной экологической экспертизы, осуществлении лицензирования, сертификации. Особенностью всех перечисленных методов является то, что, они основаны на административном предписании или
приказе, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государства.
Но в начале 90-х годов в качестве альтернативы административным методам стали предлагаться методы экономического регулирования. Суть экономического регулирования состоит в том, чтобы выработать у природопользователя материальную заинтересованность в рациональном природопользовании и охране окружающей среды.
Основные положения, касающиеся экономического регулирования,
предусмотрены главой 4 ФЗ «Об охране окружающей среды», главой 7 ФЗ
«О животном мире», ст. 20 Водного кодекса, главой 11 Лесного кодекса,
разделом 5 Закона «О недрах».
215
Легальное определение экономического регулирования отсутствует,
поэтому воспользуемся определением, сформированным в научной литературе.
Экономическое регулирование – осуществляемое посредством правовых
форм государственное регулирование, целью которого является учет объективных экономических законов в решении вопросов рационального использования природных ресурсов. Правовыми способами экономического регулирования являются дозволение, предписание и стимулирование.
Ранее Закон «Об охране окружающей природной среды» 1991 года использовал термин «экономический механизм охраны окружающей природной среды» (природоресурсное же законодательство, сформированное в середине 90-х годов всегда оперировало термином «регулирование»). Закон
«Об охране окружающей среды» 2002 г. не использует данное понятие. Под
экономическим механизмом понималась совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды. Причины, по которым законодатель отказался от использования термина
«механизм», заменив его на термин «регулирование», определить достаточно
сложно. Возможно, данный термин стал употребляться вслед за природоресурсными актами: Водным кодексом 1995 г., Лесным кодексом 1997 г., Законом о животном мире. В целях упорядочения терминологии. Другой причиной может быть изменение структуры экономического механизма. Ранее Закон 1991 года содержал системный подход к экономическим инструментам,
устанавливал их организационную взаимозависимость. Именно это позволяло рассматривать экономические методы в качестве механизма, т.е. системы
взаимодействующих, взаимосвязанных элементов, направленных на достижение общего результата. В ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 из ряда методов экономического регулирования исключены кадастры, платежи за
использование природных ресурсов и экологические фонды. Несмотря на то,
что большинство элементов экономического механизма остались, в результате упразднения экологических фондов потерялась взаимосвязь между ними.
Поэтому целесообразнее говорить именно о экономическом регулировании, а
не о экономическом механизме.
Роль экономического регулирования определяется выполняемыми им
функциями. В литературе выделяют следующие функции экономического
регулирования:
1) функция обеспечения рационального природопользования и охраны
окружающей среды;
2) стимулирующая функция. Она заключается в создании условий материальной заинтересованности хозяйствующих субъектов в выполнении
требований природоресурсного законодательства. Данная функция выполняется не всеми методами экономического регулирования. Стимулирующую
216
роль призваны играть: платежи за природопользование, налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры.
Конечной задачей экономического регулирования в области использования природных ресурсов является обеспечение с помощью экономических
мер достижения целей экологической политики государства, достижения
равновесия между экологическими и экономическими интересами общества.
Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического регулирования.
Говоря о роли экономического регулирования в области использования
природных ресурсов, следует помнить, что оно предполагает определенную
автономию воли природопользователя в рамках, установленных законом.
Поэтому оно не может распространяться на сферы деятельности, связанные с
высоким риском для окружающей среды, для жизни и здоровья граждан, таким как, например, обращение с токсичными, радиоактивными веществами и
отходами и пр.
Следовательно, экономические методы регулирования в области использования природных ресурсов, не являются альтернативой административным. Эти методы регулирования дополняют друг друга. Только их оптимальное сочетание, ни в коем случае не противопоставление позволит достичь конечной цели – обеспечения рационального и устойчивого природопользования.
Законом «Об охране окружающей среды» в ст. 14 перечислены методы
экономического регулирования. Перечень является открытым, в законе содержится порядка 10 методов, некоторые из них для удобства изучения объединим.
1. Планирование природоохранных мероприятий.
2. Установление платы за негативное воздействие на окружающую
среду.
3. Установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ,
лимитов на размещение отходов.
4. Проведение экономической оценки природных объектов и оценки
воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.
5. Предоставление налоговых и кредитных льгот при внедрении наилучших технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов.
6. Поддержка предпринимательской, инновационной деятельности, направленной на охрану окружающей среды, в том числе экологического страхования.
7. Возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Природоресурсное законодательство дополнительно к перечисленным
методам содержит плату за использование природных ресурсов. А ФЗ «О
животном мире» устанавливает в ст. 51 структуру экономического регулиро-
217
вания охраны и использования объектов животного мира, которая включает
в себя:
-учет и экономическую оценку объектов животного мира;
-экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром;
-бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира;
-экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение
законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира;
-целенаправленное использование средств, получаемых от реализации
конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, в
том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов
граждан и юридических лиц.
Не все перечисленные в ст. 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» методы можно бесспорно отнести к экономическим. Так, например, установление лимитов, т.е. ограничений на выбросы и сбросы является мерой административного характера, направленной на сокращение негативного воздействия на окружающую среду. Кроме этого, возмещение вреда, причиненного
окружающей среде в результате хозяйственной деятельности не является методом экономического регулирования. Это вид правовой ответственности –
имущественная ответственность.
Много вопросов вызывает такой новый метод как поддержка предпринимательской и иной деятельности в области охраны окружающей среды. Не
ясно как должна осуществляться поддержка, какими средствами и способами. Почему особо выделено экологическое страхование, но не выделен, например, экологический аудит. Скорее данный метод похож на одну из целей
экономического регулирования.
Почему-то исключено финансирование природоохранных мероприятий, вероятно, это связано с отсутствием особого механизма направления
средств на охрану окружающей среды. Старый Закон содержал четкие указания на источники финансирования природоохранных мер.
Таким образом, с учетом изложенных замечаний, нами будут рассмотрены следующие методы экономического регулирования: планирование и
финансирование; вопросы платы за использование природных ресурсов, а
также меры экономического стимулирования (установление налоговых, кредитных и иных льгот).
§2. Планирование в сфере природопользования
218
Говоря о планировании, параллельно следует затронуть вопрос о финансировании мероприятий по обеспечению рационального природопользования. Мы объединяем два этих метода по причине их тесной взаимосвязи.
Любой план или программа останется благим пожеланием, если будут отсутствовать источники финансирования мероприятий, предусмотренных этим
планом.
В общей форме требования к планированию установлены ст. 15 Закона
«Об охране окружающей среды». Закон закрепляет не только государственное планирование, но и планирование на уровне хозяйствующих субъектов.
Это очень важное положение закона, старый закон не предусматривал такой
обязанности природопользователей.
Государственное планирование должно осуществляться на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации. Причем на федеральном уровне разрабатываются программы экологического развития государства, а на региональном – целевые программы охраны окружающей среды.
П. 2 ст. 15 указывает, что при разработке программ различных уровней
должны учитываться предложения и рекомендации граждан и общественных
объединений. Но, к сожалению, механизм учета мнения населения, вновь не
закреплен.
Планирование мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов осуществляется с учетом государственных прогнозов
социально-экономического развития, а также на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей
среды.
В идеале государственное планирование должно строиться на принципах иерархичности плановых документов: концепции – прогнозы – программы. В настоящее время три названных элемента планирования мало увязаны
между собой. Программы, в свою очередь, должны быть взаимосвязаны по
уровням – федеральные, региональные, муниципальные. Помимо мероприятий практического характера, в рамках программ должны ставиться и решаться проблемы совершенствования законодательства, разработки новых
стандартов и иных нормативно-технических документов.
Общие нормативные требования к экологическому планированию определены ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» от 20 июля 1995 г.
Странным представляется отсутствие обязательных требований по
планированию на уровне муниципальных образований. Вероятно, данный
вопрос должен решаться в рамках субъектов Российской Федерации.
Как отмечалось ранее, закон устанавливает обязанность разработки и
планирования природоохранных мероприятий для хозяйствующих субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 15 Закона «Об охране окружающей среды»
юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие хо-
219
зяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на
окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять
мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством. Норма отсылочная, такой порядок в настоящее время отсутствует.
Предметом такого планирования могут быть: 1) строительство или реконструкция очистных сооружений, 2) технологическая модернизация, т.е.
внедрение безопасных, малоотходных или безотходных технологий,
3) повышение экологических характеристик выпускаемой продукции,
4) снижение риска экологических аварий на производственных объектах,
5) снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов
до установленных нормативов ПДВ И ПДС, если предприятие действует в
режиме временно-согласованных сбросов и выбросов.
Финансирование охраны окружающей среды. Адекватное финансирование – важнейшее условие для решения задач обеспечения рационального
природопользования. Как уже отмечалось ранее Закон «Об охране окружающей среды» 2002 года не содержит никаких специальных требований относительно финансирования программ и мероприятий по охране окружающей
среды, поэтому, можно сделать вывод, что финансирование охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с общими нормами бюджетного законодательства. Исключение составляет статья 51 ФЗ «О животном
мире», в которой одним из элементов структуры экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира, является бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов
животного мира.
Ранее закон 1991 «Об охране окружающей природной среды» предусматривал перечень источников финансирования, основными среди которых
являлись средства бюджетов всех уровней (т.е. федерального, регионального
и местного), а также средства экологических фондов.
На сегодняшний день остался лишь один источник финансирования –
средства бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Ни для
кого не секрет, что финансирование мероприятий по рациональному природопользованию осуществляется по остаточному принципу. Одной, но чрезвычайно шаткой гарантией выделения средств на охрану окружающей среды
является ФЗ «О бюджетной классификации РФ» от 15 августа 1996 г. Данный закон предусматривает в качестве обязательного элемента бюджетной
классификации статью расходов 0600 на охрану окружающей среды и природных ресурсов. Т.е. это обязательная статья расходов в бюджетах всех
уровней. Но наличие данного требования не является достаточной правовой
гарантией. Необходимо, чтобы в законодательстве была определена некая
оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей
среды, ниже которой нельзя опускаться при планировании бюджета.
220
§3. Плата за пользование природными ресурсами (понятие, виды,
система платежей)
Вопрос о платности природопользования имеет долгую историю. По
мере изменения экономических, социальных, экологических обстоятельств
жизни общества менялись мотивации взимания платы, представления о ее
экономической и правовой природе, правовые формы платы, круг субъектов
и т.д.
Дискуссия относительно целесообразности и экономической эффективности платы за природопользование велась в российской экономической
и юридической литературе в течение многих лет. В ряде экономических исследованиях плата за природные ресурсы рассматривалась как основной стимул к их рациональному использованию, экономному потреблению, к осуществлению мероприятий по их охране и воспроизводству. Ученые правоведы периода 70-80 годов скептически относились к этой проблеме, они не соглашались с регулирующими возможностями платы в решении экологических проблем.
Данная позиция в значительной степени объяснялась особенностями
правового режима природных ресурсов того периода: исключительная государственная собственность на природные ресурсы и средства производства
делали плату простым «перекладыванием» средств из одного государственного кармана в другой.
Экономические реформы конца 80-х – начала 90-х годов были сопряжены с радикальным изменением государственной политики в этой области.
Установление платы за природные ресурсы стало возможным после отмены
исключительной государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, превращение их в объект купли-продажи и других гражданскоправовых сделок.
В связи с этим в 1991 году был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В статье 20 названного закона была установлена плата за использование природных ресурсов и плата за загрязнение окружающей природной среды. Ценность и новизна положений закона заключалась в том, что плата рассматривалась как правовая форма регулирования
отношений по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию, но отнюдь не в качестве фискальных инструментов. Данный закон утратил силу в связи с принятием нового Федерального закона от
10 января 2002 года «Об охране окружающей среды». В новом законе несколько изменился подход к определению видов и форм платы за природопользование. Новые тенденции в развитии института платности природопользования также обозначились в связи с принятием и введением в действие
части первой Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, части второй
221
(особенной) Налогового кодекса. Они заключаются в придании плате за природопользование преимущественно налоговой формы. Данный факт заставляет обратиться к исследованию правовой природы платы, к установлению
соответствия налоговой формы экологическому и экономическому содержанию отношений, лежащих в основе ее взимания.
Установление платности природных ресурсов преследует следующие
задачи: во-первых, повышается заинтересованность природопользователя в
эффективном использовании природных ресурсов; во-вторых, появляется материальная заинтересованность в сохранении и воспроизводстве природного
ресурса; в-третьих, получаются дополнительные средства на восстановление
и воспроизводство природных ресурсов.
Цели взимания платы за природопользование определяют функции, реально или потенциально, выполняемые платой. В научной литературе их
подразделяют на следующие.
Компенсационная функция реализуется через полное или частичное направление платы на цели возмещения вреда, причиненного окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности.
Стимулирующая функция направлена на повышение экономической
заинтересованности субъектов платы в снижении уровня вредного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного и нерационального природопользования.
Фискальная функция имеет целью пополнение общих доходов государства и реализуется путем направления средств, поступающих от платежей за
природные ресурсы, в бюджет, без указания на целевой характер дальнейшего использования данных средств.
Карательная функция. Карательный (штрафной) характер носят платежи, взимаемые в повышенных размерах за сверхнормативное и сверхлимитное природопользование.
Превентивная функция реализуется путем направления части платы за
природопользование на осуществление мер предупредительного характера,
т.е. связанных не с устранением уже причиненного вреда, а с недопущением
его наступления в будущем.
С точки зрения соблюдения публичных интересов все функции платы
представляются одинаково важными. В то же время, очевидно, что некоторые из них, например, компенсационная и превентивная, с одной стороны, и
фискальная, с другой, могут создавать известный конфликт экологических и
экономических интересов общества. Баланс между ними может быть достигнут путем установления обоснованных, стабильных и законодательно закрепленных нормативов распределения платы между общей доходной частью
бюджета и целевыми фондами природоохранного назначения. Порядок формирования и распределения средств должен быть четко зафиксирован в законодательстве.
222
Виды платы за природопользование
Плату за использование природных ресурсов следует не путать с платой за негативное воздействие на окружающую среду. Под использованием в
данном случае следует понимать изъятие природного вещества из окружающей среды, извлечение полезных свойств природных ресурсов. Данный вид
платы регулируется природоресурсным законодательством: Земельным кодексом, Лесным кодексом, Водным кодексом, Законом о недрах, Законом о
животном мире, а также налоговым законодательством. Плата за негативное
воздействие на окружающую среду закреплена в Федеральном законе от 10
января 2002 «Об охране окружающей среды». К негативному воздействию
закон относит выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты, загрязнение
почв и недр, размещение отходов производства и потребления, а также загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими воздействиями.
Названные законы устанавливают лишь общую структуру платежей,
однако, природоресурсное законодательство достаточно четко проводит следующие идеи: 1) в основе взимания платы лежат отношения по поводу возмездного природопользования; 2) плата используется (полностью или частично) на цели воспроизводства природных ресурсов; 3) механизм платы базируется на нормировании и социально-экономической оценке природных
ресурсов; 4) внесение платы не освобождает природопользователя от иных
обязательств – от выполнения мер по охране природных ресурсов, от обязанности возместить причиненный ущерб окружающей среде, а также от уголовной, административной ответственности за экологические правонарушения.
В соответствии со ст. 52 ФЗ «О животном мире» пользователи объектами животного мира, получающие в установленном порядке лицензию (разрешение) на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации, уплачивают сборы за пользование объектами животного
мира в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Налоговый кодекс в главе 25.1 устанавливает плательщиков, объекты обложения сборами, ставки сборов, порядок
исчисления и уплаты. Кроме этого, за рассмотрение заявлений о предоставлении долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира и
за предоставление указанных лицензий уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Ст. 20 Водного кодекса предусматривает плату за пользование водным
объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Она устанавливается решениями уполномоченных органов. Ставки
платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной
223
собственности установлены постановлением Правительства РФ от 30 декабря
2006 г. «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися
в федеральной собственности». Порядок расчета и взимания такой платы установлен Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. «Об утверждении правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности». До момента вступления
в юридическую силу Водного кодекса, т.е.до 1 января 2007 года действовал
(действует и сейчас, но применительно к отношениям, возникшим до вступления Водного кодекса в действие) водный налог. Замена нового порядка
расчета платежей будет осуществляться постепенно, и, плата, предусмотренная ст. 20 Водного кодекса, применяется к отношениям, которые возникли
после введения Водного кодекса в действие. Налогоплательщиками водного
налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но, не признаются налогоплательщиками организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование,
соответственно заключенных и принятых после введения в действие Водного кодекса Российской Федерации.
Ставки платы за пользование прудом или обводненным карьером, находящимся в частной собственности, определяются его собственником и устанавливаются договором аренды между ним и водопользователем.
За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. В соответствии со ст. 73 Лесного кодекса РФ размер арендной платы определяется на основе минимального размера арендной платы. При использовании лесного участка с изъятием лесных
ресурсов минимальный размер арендной платы исчисляется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного
участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы
равен произведению ставки платы за единицу площади лесного участка на
площадь арендуемого лесного участка. Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской
Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема
лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Кроме договора аренды новый Лесной кодекс РФ установил, что продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договору
купли-продажи лесных насаждений (ст. 75).
224
Плата по указанному договору, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на основе минимального размера платы (ст. 76). При этом минимальный размер
платы по договору купли-продажи лесных насаждений равен произведению
ставки платы за единицу объема древесины на объем подлежащей заготовке
древесины. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на
землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются,
соответственно, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. А плата
по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд исчисляется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Платежи за пользование недрами исчисляются и уплачиваются на основании Закона «О недрах» (ст. 39). Эти платежи включают в себя:
-разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
-регулярные платежи за пользование недрами;
-плата за геологическую информацию о недрах;
-сбор за участие в конкурсе (аукционе);
-сбор за выдачу лицензий.
Кроме этого, главой 26 Налогового кодекса предусмотрен налог на добычу полезных ископаемых.
§4. Меры экономического стимулирования рационального
природопользования
Законом об охране окружающей среды в ст. 14 предусмотрена возможность предоставления различных льгот при внедрении нетрадиционных видов энергии, использовании наилучших существующих технологий, использовании вторичных ресурсов, переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды.
Статья 54 ФЗ «О животном мире» в экономическое стимулирование
охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного
мира включает следующие меры:
-установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим
лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое
использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания;
-предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира;
225
-премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану
животного мира, за выявленные нарушения законодательства Российской
Федерации об охране и использовании животного мира. Действие системы
экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации.
Основная проблема низкого интереса к инвестициям в охрану окружающей среды состоит в том, что они не дают быстрого и адекватного экономического эффекта. Экономическая выгода от природоохранных инвестиций возникает не только и не столько у самого природопользователя, сколько
у различных субъектов, испытывающих на себе негативное влияние его деятельности. Возникает ситуация, когда расходы носят индивидуальный характер, а выгода – преимущественно общественно-значимый характер. Уравновесить данное противоречие должна система льгот, делающих природоохранные инвестиции не слишком обременительными для природопользователей.
Налоговые льготы могут выражаться в снижении налоговых ставок, освобождении части прибыли от налогообложения, в отнесении расходов на
себестоимость производимой продукции, предоставлении налогового кредита и пр.
Экологическое законодательство не устанавливает льгот, а отсылает
нас к налоговому.
В действующем же налоговом законодательстве льготы, носят крайне
фрагментарный и непоследовательный характер.
Например, ст.ст. 66-68 Налогового кодекса предусматривают льготу в
виде инвестиционного налогового кредита. Он может быть предоставлен по
налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам организациям, осуществляющим техническое перевооружение собственного производства с целью защиты окружающей среды от загрязнения промышленными
отходами. (Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии оснований, указанных в статье 67 настоящего Кодекса, предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать
свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и
начисленных процентов. (Инвестиционный налоговый кредит может быть
предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам).
Также, Налоговый кодекс в ст. 251 (часть вторая) устанавливает, что
при определении налоговой базы налога на прибыль не учитываются доходы,
полученные в виде грантов на осуществление конкретных программ в области охраны окружающей среды.
Это были некоторые примеры экономических стимулов охраны окружающей среды. Очевидно, что данные стимулы не смогут побудить приро-
226
допользователя осуществлять существенные
жающей среды.
инвестиции в охрану окру-
Раздел 10. Отдельные виды природопользования
Тема лекции № 24. Правовое регулирование недропользования
§1.Понятие и виды недропользования
Недропользование представляет собой деятельность по использованию
полезных свойств недр земли, для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов, а также в целях, не связанных с их извлечением.
Федеральный закон «О недрах» в ст. 6 устанавливает виды недропользования. Недра могут предоставляться в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерногеологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и
другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр,
контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без
существенного нарушения целостности недр.
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых.
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих
научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники,
памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Классификация недропользования может быть проведена не только по
названным видам использования недр, но и по иным критериям. Одним из
них является правовой режим территории недропользования. С этой точки
зрения можно выделить недропользование, осуществляемое на территории
227
Российской Федерации, на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Приведенный в ст. 6 Закона «О недрах» перечень видов недропользования не содержит такого вида недропользования как изучение и использование подземных вод, хотя прямое указание на это содержится в Преамбуле
рассматриваемого закона.
Кроме этого, в зависимости от срока выделяют срочное и бессрочное
недропользование. В соответствии со ст. 10 Закона «О недрах» с указанием
срока недра предоставляются для:
- геологического изучения - на срок до 5 лет;
- добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего
рациональное использование и охрану недр;
- добычи подземных вод - на срок до 25 лет;
-добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со статьей 21.1
настоящего Закона - на срок до 1 года.
Без ограничения срока (т.е. бессрочно), могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов; строительства и
эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.
Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.
§2. Субъекты, объекты и содержание права недропользования
Рассматривая вопрос о субъектах права недропользования, следует разграничить такие понятия, как «субъект права природопользования», «ресурсопользователь», «ресурсодержатель». Определившись с содержанием этих
терминов, несложно будет установить круг субъектов права недропользования.
Субъекты права природопользования – это участники природоресурсных правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Непосредственно субъектами права природопользования могут являться любые физические и юридические лица, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Законодатель выделяет две
группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: ресурсодержатели и ресурсопользователи. Ресурсодержатели – это собственники природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством осу-
228
ществлять функции управления использованием природных ресурсов. Ресурсопользователи – это граждане и юридические лица, которым предоставлены
права пользования природным ресурсом. Следует отметить, что состав субъектов природоресрусных отношений и их наименование уточняется в отраслевых законодательных актах с учетом содержания их прав и обязанностей
по поводу используемого и охраняемого природного ресурса.
Таким образом, субъектами права недропользования являются:
1)
Российская Федерация, как собственник недр, а также федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие регулирование отношений в сфере недропользования (ст.1.2, ст.ст. 35 Закона «О недрах»).
2)
Пользователи недр – субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане,
юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Названные лица становятся
субъектами права недропользования с момента получения лицензии на пользование недрами (ст. 9 Закона «О недрах»).
3)
Иные субъекты, такие как, например, собственники, владельцы
земельных участков, которые имеют право в соответствии со ст. 19 Закона
«О недрах» в границах земельных участков, по своему усмотрению, осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров,
а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый
водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.
Если учесть, что недра – это часть земной коры, то, очевидно, что в
пользование может быть предоставлен определенный ее участок. Таким образом, непосредственным объектом права недропользования, в соответствии
со ст. 7 Закона «О недрах», является горный отвод или геологический отвод.
Горный отвод – это геометризованный блок недр, предоставляемый недропользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений и др. Если же участок недр предоставляется недропользователю для
геологического изучения без существенного нарушения целостности недр
(без бурения скважин, строительства подземных сооружений), то по решению федерального органа управления государственным фондом недр ему
придается статус геологического отвода. Существенным различием в правовом режиме горного отвода и геологического отвода является то, что в границах последнего могут одновременно проводить работы несколько природопользователей. В отличие от этого, пользователь недр, получивший гор-
229
ный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с лицензией. Любая деятельность, связанная
с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться
только с согласия пользователя недр.
Содержание правоотношений в сфере недропользования составляют
субъективные права и юридические обязанности субъектов права недропользования. Природоресурсные отношения имеют сложный субъектный состав,
поскольку недропользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем (т.е. государством), но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права. Поэтому праву недропользователя на использование предоставленного участка недр корреспондирует обязанность всех
иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. Основные
права и обязанности недропользователей перечислены в ст. 22 Закона «О недрах». Момент возникновения прав и обязанностей в горных правоотношениях определяется моментом государственной регистрации лицензии на
пользование участками недр.
Содержание субъективного права недропользования состоит в соответствующих правах (правомочиях) субъекта права. К таковым относятся
право владения и собственно пользование. Кроме этого, в научной литературе выделяют право внутрихозяйственного управления (табл. 1). Оно заключается в том, что недропользователи могут и обязаны осуществлять внутрихозяйственное устройство предоставленного им в пользование участка недр
для его рационального использования и охраны.
§3. Основания возникновения, изменения и прекращения права
недропользования
Основаниями возникновения права пользования участками недр в соответствии со ст. 10.1 Закона «О недрах» являются:
1)
решения Правительства;
2)
самостоятельные и совместные решения федерального органа
управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти
соответствующего субъекта Российской Федерации;
3)
решения конкурсной или аукционной комиссии (ст. 13.1-14 Закона «О недрах»);
4)
иные юридические факты, предусмотренные горным законодательством, в частности: переход права недропользования, осуществленный в
установленном порядке; вступившее в силу соглашение о разделе продукции.
(ст. 17.1 Закона «О недрах», ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30
декабря 2005 г. № 225-ФЗ) .
Важно уяснить, что в каждом конкретном случае требуется принятие
решения соответствующим органом или комиссией. Так, например, основа-
230
нием возникновения права на добычу полезных ископаемых на участках недр
внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа
Российской Федерации будет являться решение Правительства РФ. Но, для
того чтобы осуществлять разработку недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых достаточно решения уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Для полного понимания вопроса следует внимательно и детально изучить и
проанализировать ст. 10.1 Закона «О недрах».
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии (ст. 11 Закона «О недрах»).
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца
на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с
указанной в ней целью в течение установленного срока. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким
участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования
недрами. Например, недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных
ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
Пользование недрами невозможно без использования земельного участка. Поэтому предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного
участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным
использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения
работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр,
осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.
В ст. 12 Закона «О недрах» установлены требования к содержанию лицензии на пользование недрами. Лицензия и ее неотъемлемые части должны
включать:
1) основания предоставления лицензии, данные об органе, выдавшем
лицензию;
2) данные о пользователе недр, получившем лицензию;
3) данные о целевом назначении работ, связанных с недропользованием;
4) границы участка недр, а также границы земельного отвода или акватории, выделенных для осуществления недропользования;
5) сроки действия лицензии и сроки начала работ;
6) условия внесения платы за пользование недрами;
231
7) соглашения о праве собственности на геологическую информацию;
8) требования по охране недр и окружающей среды, по безопасному
ведению работ;
9) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации
горных выработок и рекультивации земель.
Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего
срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии
пользователя недр и органов, предоставивших лицензию.
Более детально вопросы лицензирования отдельных видов недропользования урегулированы в подзаконных актах. К основным актам следует отнести Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.
Законом «О недрах» в ст. 39 установлены виды платежей за недропользование (табл. 2, 3)
Право пользования недрами прекращается при наступлении указанных
в ст. 20 Закона «О недрах» юридических фактов:
- истечение установленного в лицензии срока ее действия;
- отказ владельца лицензии от права пользования недрами;
- возникновения определенного условия, зафиксированного в лицензии,
с наступлением которого прекращается право недропользования.
Право недропользования может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1)
наступления обстоятельств, не зависящих от пользователя недр:
- возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей,
работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
- возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и др.).
2)
обнаружения обстоятельств, свидетельствующих о вине недропользователя:
- нарушение пользователем недр существенных условий лицензии;
- систематического нарушения правил недропользования;
- пропуск срока, установленного в лицензии для начала работ по использованию недр;
- непредставление недропользователем отчетности, предусмотренной
горным законодательством.
3) иные обстоятельства:
- ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
- инициатива владельца лицензии или недропользователя.
232
Порядок досрочного прекращения права пользования недрами урегулирован в ст.ст. 21-21.1 Закона «О недрах».
§4. Правовое регулирование отдельных видов недропользования
Геологическое изучение недр
Закон «О недрах» в ст. 6 предусматривает два вида геологического
изучения недр:
1) региональное геологическое изучение недр
2) геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Несмотря на некоторую терминологическую общность это два различных вида недропользования. Целью регионального геологического изучения
недр является наиболее полное исследование состояния недр для их последующего возможного использования для народнохозяйственных нужд. Основная задача данного вида пользования – прогнозирование и минимизация
экологического ущерба от возможной горнодобывающей деятельности, прогнозирование землетрясений, исследование вулканической деятельности,
создание и ведение мониторинга недр. Важной особенностью данного вида
недропользования является требование закона о проведении названных работ
без существенного нарушения целостности недр.
Геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений
полезных ископаемых – понятие более узкое, чем рассмотренное выше, поскольку указываются его конкретные цели. Поиск, оценка месторождений
производятся для выявления залежей полезных ископаемых, определения состава горных пород в обнаруженном месторождении (например, таких, как
торф, железные руды, уголь, руды цветных металлов, россыпные цветные
металлы, нефть, песок, глина и др.), содержания сопутствующих компонентов в горных породах, установления объема добычи и т.д.
В соответствии с Положением о порядке лицензирования пользования
недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. получения лицензии не требуется на право ведения: региональных геологогеофизических работ, геологической съемки, инженерно-геологических изысканий, научно-исследовательских, палеонтологических и других работ, направленных на общее изучение недр, геологических работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию
и ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных
вод, а также иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр. Таким образом, для осуществления регионального геологическо-
233
го изучения недр, предусмотренного п.1 ст. 6 Закона «О недрах», не требуется получение лицензии.
Напротив, геологическое изучение недр, предусмотренное п. 2 ст. 6 Закона «О недрах» подлежит обязательному лицензированию. Лицензия на
геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки
месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых. Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки
предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых
Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только
того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и
не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право
добычи полезных ископаемых.
Для геологического изучения недр предоставляется участок недр в виде геологического отвода. В случае проведения геологического изучения
недр, с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых, участок недр выделяется в виде горного отвода.
Для геологического изучения недра предоставляются на срок до 5 лет
(ст. 10 закона «О недрах»).
Полученная в результате изучения недр информация об их геологическом состоянии, находящихся в них полезных ископаемых об условиях их
разработки, а также об иных качествах и особенностях недр, представляет
собой самостоятельную ценность. Закон «О недрах» наделяет ее чертами товара, и, как всякий товар, она обладает меньшей или большей стоимостью.
Собственником геологической информации является тот субъект, за чей счет
информация была получена. Так, если информация получена за счет государственных средств, то она и является государственной собственностью. Информация, полученная за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр (ст. 27 Закона «О недрах»).
Разведка и добыча полезных ископаемых
Данный вид пользования недрами состоит из различных процессуальных и технологических этапов – разработки технико-экономического обоснования добычи полезных ископаемых, получения лицензии, подготовки месторождения к разработке и т.д.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых
разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (ст. 29 Закона «О недрах»). Запасы полезных ископаемых разведанных
месторождений подлежат обязательной государственной экспертизе с целью
создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, определения участков недр, которые возможно предоставлять в пользование.
234
Основаниями возникновения права на разведку и добычу полезных ископаемых являются решения конкурсной или аукционной комиссии. Основные требования к порядку проведения конкурсов и аукционов установлены
ст. 13.1 Закона «О недрах». Победителем конкурса считается лицо, предложившее наилучшие условия недропользования. Критериями для выявления
победителя в конкурсе являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования недр, полнота извлечения полезных
ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, учет интересов
национальной безопасности РФ. Основным же критерием для выявления победителя при проведении аукциона является размер разового платежа за право пользования недрами. По результатам конкурса или аукциона выдается
лицензия на добычу полезного ископаемого. Эта же лицензия дает право на
разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если
иное не оговаривается в лицензии.
Для добычи полезных ископаемых недра предоставляются на срок отработки месторождения полезных ископаемых (ст. 10 Закона «О недрах»).
Данный срок исчисляется исходя из технико-экономического обоснования
разработки месторождения полезного ископаемого, с учетом требований,
обеспечивающих рациональное использование и охрану недр.
В Законе «О недрах» установлены жесткие требования по рациональному использованию и охране недр (ст. 23); по безопасному ведению работ,
связанных с использованием недр (ст. 24). Так как разработка месторождений полезных ископаемых, как правило, сопряжена с повышенной опасностью для людей и ведет к негативным изменениям естественного экологического фона, Закон «О недрах» устанавливает обязанность недропользователей действовать в соответствии с утвержденными техническими проектами
(ст. 23.2). Если пользование недрами затрагивает интересы местных жителей,
необходимо проведение их опросов или референдумов.
Кроме этого, Закон «О недрах» закрепляет правила застройки площадей залегания полезных ископаемых (ст. 25). Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных
объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального
органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а
также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления государственным фондом
недр или его территориальных органов и органов государственного горного
надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных
ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки.
235
Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации
территории и демонтажу возведенных объектов.
Особенности изучения и разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых
Закон «О недрах» предоставляет органам государственной власти
субъектов РФ самостоятельно устанавливать порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых (ст. 18). В Красноярском крае действует Закон от 28 апреля 2005 г. № 14-3363 «О порядке предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного
значения на территории Красноярского края». Общераспространенными называются полезные ископаемые, наиболее типичные для конкретной местности. Перечни общераспространенных полезных ископаемых определяются
Министерством природных ресурсов совместно с органами государственной
власти субъектов РФ. На территории Красноярского края таковыми являются: галька, глина, гравий и др. (Постановление Администрации Красноярского края от 25 мая 1999 г. № 292-П «О перечне полезных ископаемых, относимых к общераспространенным на территории Красноярского края»).
Пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных
ископаемых
К таковым видам недропользования Закон «О недрах» относит:
1) строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых. На производство указанных работ необходимо получить лицензию в порядке, установленном Положением о порядке
лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1. Лицензия выдается только на те участки недр, геологическая информация по которым прошла государственную
экспертизу (ст. 29 Закона «О недрах»). Лицензией удостоверяется право
пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд. К подземным сооружениям можно отнести: сооружения транспортного и энергетического назначения (линии метрополитена,
тоннели, электростанции); объекты оборонного значения; склады длительного хранения продовольственных, промышленных товаров; сооружения, предназначенные для хранения особо ценных вещей и предметов, государственных архивов и культурных ценностей и др.
2) образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих
научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники,
памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Для осуществления названного вида недропользования также необходимо получение ли-
236
цензии. Особо охраняемые геологические объекты имеют особую научную,
культурную, эстетическую и санитарно-оздоровительную функцию. Правовой режим геологических заповедников, заказников, памятников природы и
других охраняемых объектов устанавливается ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях» от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ, а также законодательством субъектов Российской Федерации.
3) сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Сбор геологических коллекционных материалов подразумевает извлечение единичных образцов, без проведения горных и других видов специальных работ.
Согласно указанному выше Положению о порядке лицензирования
пользования недрами, порядок предоставления лицензий на право сбора геологических коллекционных материалов устанавливается действующими в
отдельных регионах Российской Федерации положениями, принятыми на основании совместных решений федерального органа государственной власти в
сфере недропользования и органов власти субъектов Российской Федерации.
На территории Красноярского края действует Постановление Министерства
природных ресурсов РФ от 3 апреля 1998 г. № 9 и администрации Красноярского края от 3 апреля 1998 г. № 190-П «Об утверждении Положения о порядке предоставления лицензий на право сбора минералогических, палеонтологических коллекций и других геологических коллекционных материалов
на территории Красноярского края». Собранные геологические коллекционные материалы становятся собственностью организаций или граждан, их обнаруживших, и в соответствии с действующим законодательством могут
быть ими использованы в научных, культурно-познавательных, коммерческих и иных целях.
Тема лекции № 25. Правовое регулирование водопользования
§1. Понятие и виды водопользования
Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. определяет в ст. 1 водопользование следующим образом: использование водных объектов (водопользование)
– использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц.
Классификацию видов пользования водными объектами можно провести по различным основаниям. Среди них легально закреплены в ст.ст. 37-38
Водного кодекса классификации по целям водопользования, в зависимости
от условий водопользования и по способу использования.
237
Традиционной является классификация, в основании деления которой
лежит цель водопользования. В соответствии со ст. ст. 11, 37, 43-53 Водного
кодекса водные объекты могут использоваться для:
- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- сброса сточных и (или) дренажных вод;
- производства электрической энергии;
- водного и воздушного транспорта;
- сплава леса;
- лечебных и оздоровительных целей;
- рекреационных целей;
- рыболовства и охоты;
- разведки и добычи полезных ископаемых;
- пожарной безопасности.
Детальный и исчерпывающий перечень видов водопользования в рамках данной классификации содержится в ст. 11 Водного кодекса.
Исходя из условий предоставления водного объекта в пользование, водопользование подразделяется на совместное и обособленное водопользование (ст. 38 Водного кодекса). Водный кодекс исходит из того, что водопользование должно быть совместным, то есть предполагается пользование водным объектом различными лицами для различных целей. Исключение составляют случаи, когда водный объект предоставляется в обособленное пользование – для государственных или муниципальных нужд, исключающее использование водных объектов или их частей другими лицами (например, для
нужд обороны), а также для рыбоводства (не рыболовства).
Водный кодекс 1995 года подразделял водопользование иначе: на общее, специальное и особое. Общим признавалось водопользование без применения сооружений, технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными лицами без получения лицензии на водопользование.
Специальным признавалось водопользование с применением сооружений,
технических средств и устройств, которое могло осуществляться частными
лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением
случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Особым признавалось водопользование, которое в соответствии со статьей 38
комментируемого ВК стало признаваться обособленным, то есть водопользование исключительно для государственных или муниципальных нужд, без
допуска к нему частных лиц.
В зависимости от способа использования водных объектов Водный кодекс выделяет:
1) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных
объектов при условии возврата воды в водные объекты (например, в целях
работы судовых механизмов);
238
2) водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных
объектов без возврата воды в водные объекты (например, для полива садовых
участков);
3) водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных
объектов (например, для взлета и посадки воздушного судна).
Следует отметить, что водопользование для некоторых целей может
быть отнесено как к видам, определяемым по способу использования водных
объектов, так и исходя из условий их предоставления. Например, купание
одновременно является и совместным водопользованием, и водопользованием без изъятия водных ресурсов из водных объектов.
§2. Субъекты, объекты и содержание права пользования водными
объектами
Водный кодекс 1995 года содержал отдельную главу «Субъекты водных отношений», действующий Водный кодекс ограничился лишь одной
статьей «Участники водных отношений». В соответствии со ст. 7 Водного
кодекса таковыми являются: Российская Федерация, субъекты Российской
Федерации, муниципальные образования, физические лица, юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно
органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными
правовыми актами.
Таким образом, субъектами водных отношений являются:
1) собственники водных объектов – Российская Федерация, а также если объектом собственности является пруд или обводненный карьер, то и
субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические
и физические лица;
2) органы государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие
управление в области использования и охраны водных объектов;
3) водопользователи – физические и юридические лица, которым предоставлено право водопользования.
Объектом водных отношений являются водные объекты или их части.
Виды водных объектов определены в ст. 5 Водного кодекса. Данная статья
подразделяет все водные объекты на поверхностные (наземные) и подземные. Такое подразделение необходимо для установления границ различных
водных объектов, дифференциации правового регулирования их использования и охраны. При этом необходимо иметь в виду, что многие водные объекты не существуют изолированно: некоторые реки впадают в моря или попол-
239
няются за счет подземных вод, встречаются каскады прудов и т.п. Вместе с
тем существует и немало водных объектов, не имеющих гидравлической связи с другими водными объектами. Поэтому непосредственным объектом
водных отношений выступает четко индивидуализированный водный объект
или его часть, с подробным описанием в договоре водопользования или в
решении о предоставлении водного объекта в пользование.
Юридическое содержание водных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов права водопользования. В соответствии со ст. 39 Водного кодекса участники водных отношений
имеют право: самостоятельно осуществлять использование водных объектов
в соответствии с требованиями водного законодательства; получать информацию о состоянии водных объектов; осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, пользоваться правами,
предусмотренными иными федеральными законами. Водный кодекс оставляет перечень прав собственников водных объектов и водопользователей открытым, но подчеркивает, что иные права могут быть предусмотрены либо
самим Водным кодексом, либо иными федеральными законами. Таким образом, законы субъектов Российской Федерации не могут устанавливать дополнительные права для водопользователей.
Более подробно закреплены в ст. 39 Водного кодекса обязанности собственников водных объектов и водопользователей. Все водопользователи
обязаны воздерживаться от нарушения прав друг друга независимо от цели,
вида водопользования и материального положения каждого из них, что является необходимым условием самостоятельности водопользования. Такая обязанность основана на части 2 статьи 36 Конституции, в соответствии с которой пользование природными ресурсами осуществляется их собственниками
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав
и законных интересов иных лиц. Исполнение данной обязанности актуально
для водных объектов, находящихся в совместном пользовании различных
лиц. Но и при обособленном водопользовании необходимо воздерживаться
от причинения вреда окружающей среде (п. 1 ч. 2 ст. 39 Водного кодекса).
Собственно, это главная обязанность: остальные предусмотренные названной
статьей обязанности водопользователей в той или иной степени направлены
на недопущение причинения вреда окружающей среде. На бытовом уровне
это означает обязанность уборки за собой мусора с берега водного объекта,
"небросание" мусора в воду и т.п.
Примером нарушения прав других водопользователей является монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция водопользователя, запрещаемая статьей 40 Водного кодекса. Перечень обязанностей участников водных отношений также является открытым. Статья 39 Водного
кодекса требует от водопользователей также исполнения обязанностей, предусмотренных другими положениями кодекса и иных федеральных законов.
240
Например, согласно ч. 2 ст. 61 Водного кодекса, водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны
принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия
по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Кроме
этого, дополнительные обязанности могут быть закреплены в Федеральных
законах «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., «Об охране
озера Байкал» от 1 мая 1999 г. и др.
Содержание субъективного права водопользования включает правомочия владения и пользования водным объектом. В связи с этим, важно помнить, что одним из принципов водного законодательства является принцип
целевого использования водных объектов. Также в научной литературе выделяют право внутрихозяйственного управления. Оно заключается в том, что
пользователи водных ресурсов могут и обязаны осуществлять внутрихозяйственное устройство предоставленного в пользование водного объекта или
его части для рационального использования и охраны, вести внутрихозяйственный учет состояния и использования водных ресурсов.
§3. Основания возникновения, изменения и прекращения права
водопользования
Водный кодекс 2006 существенно изменил подход к определению оснований возникновения и прекращения права водопользования. Водный кодекс 1995 года устанавливал, что для возникновения водопользования необходима лицензия и заключенный в соответствии с ней договор. Причем договор непременно должен был соответствовать условиям лицензии, в противном случае он признавался недействительным. Действующий Водный кодекс
не предусматривает лицензирования отношений в сфере использования водных объектов.
Из смысла Водного кодекса «Договор водопользования. Решение о
предоставлении водного объекта в пользование» можно сделать вывод, что
допускается водопользование только по предварительно заключенному
письменному договору и одностороннему решению уполномоченного органа. Однако, п. 3 ст. 11 Водного кодекса предусматривает широкий перечень
целей водопользования, не требующих предварительного заключения договоров или принятия решений. Таким образом, водопользование может возникать:
- на основании договора водопользования;
- на основании решения уполномоченного органа о предоставлении
водного объекта в пользование;
- без договора водопользования и без решения уполномоченного органа
о предоставлении водного объекта в пользование.
241
Договоры водопользования являются основанием возникновения только
следующих видов водопользования, т.е. договор может быть заключен только для следующих целей:
1) забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
Подробно вопрос о договорах водопользования рассматривается в последнем вопросе лекции.
Перейдем к рассмотрению решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
Положения о предоставлении водных объектов в пользование на основании решений уполномоченных органов в Водном кодексе 1995 г. отсутствовали. В действующем Водном кодексе перечислены случаи, когда требуется решение о предоставлении водного объекта в пользовании. Здесь очень
важно не путать решение с разрешением или лицензией. К таковым случаям
относятся (ст. п. 2 ст. 11):
1) обеспечение обороны страны и безопасности государства;
2) сброс сточных вод и (или) дренажных вод;
3) размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;
4) размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;
5) размещение и строительство гидротехнических сооружений (в том
числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а
также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов,
подводных коммуникаций;
6) разведка и добыча полезных ископаемых;
7) проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ,
связанных с изменением дна и берегов водных объектов;
8) подъем затонувших судов;
9) сплав леса в плотах и с применением кошелей;
10) забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);
11) организованный отдых детей, а также организованный отдых ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.
Предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, в пределах их полномочий. Однако предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в
242
пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства
осуществляется только на основании решения Правительства Российской
Федерации.
В решении о предоставлении водного объекта в пользование должны
быть указаны практически те же сведения, что и в договоре водопользования
(ст. 22 Водного кодекса). Исключение составляют случаи, когда водный объект предоставляется в пользование для сброса сточных и (или) дренажных
вод. В решении уполномоченного органа дополнительно к сведениям, указанным в п. 1 ст. 22 Водного кодекса, должны содержаться сведения о месте
сброса сточных вод, об их объеме, и о требованиях к качеству воды в водных
объектах в местах сброса вод. Если хотя бы одно из названных в статье 22
ВК "существенных условий" в решении не указано, водный объект не может
считаться предоставленным в пользование в соответствии с Водным кодексом.
Порядок подготовки и принятия решений о предоставлении водных
объектов в пользование утверждается Правительством РФ. Основные же положения закреплены в ст. 23 Водного кодекса. В принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование может быть отказано в связи с
тем, что водопользование, о котором ходатайствует лицо, несовместимо с
водопользованием, которое уже осуществляется на водном объекте. Вряд ли
возможно, например, принятие решения о предоставлении водного объекта в
пользование для организованного отдыха детей, если на нем уже ведутся
взрывные работы. В любом случае отказ в предоставлении водного объекта в
пользование может быть обжалован в судебном порядке.
В случае принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, оно вступает в силу только с момента его регистрации в государственном водном реестре п. 5 ст. 23 Водного кодекса. До регистрации решения
в реестре, водопользование не допускается.
И последний, третий вариант, когда право водопользования может
возникать без договора и без решения о предоставлении водного объекта в
пользование. В п. 3 ст. 11 Водного кодекса семнадцать целей водопользования, не требующих ни письменных договоров, ни решений уполномоченных
органов, некоторые из которых содержат несколько "подцелей" водопользования (например, рыболовство, рыбоводство, охота), в числе которых не
только бытовое водопользование, но и судоходство и водопользование для
научных целей. Причем если водопользование «по договору» и «по решению» допускается только на водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то водопользование "без договора
или решения" - на водных объектах любой формы собственности.
Все это позволяет прийти к выводу, что ст. 11 Водного кодекса отдает
приоритет общедоступному бесплатному водопользованию: для любительского рыболовства, купания, полива садовых участков и др. Это значит, что
243
такое водопользование может начаться по односторонней инициативе самого
водопользователя, без чьих-либо разрешений, согласований и указаний.
Прекращение права пользования водными объектами происходит по
основаниям и в порядке, которые установлены гражданским законодательством и Водным кодексом.
В ст. 10 Водного кодекса установлены основания принудительного
прекращения права водопользования: 1) по решению суда; 2) по решению
органов государственной власти и местного самоуправления.
Решением суда может быть прекращено действие как договора, так и
решения о предоставлении водного объекта в пользование. По решению суда
право пользования водными объектами прекращается в случаях:
- нецелевого использования водного объекта;
- использования водного объекта с нарушением законодательства Российской Федерации;
- неиспользования водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование
сроки.
По решению органов государственной власти и местного самоуправления принудительное прекращение права водопользования возможно в случаях возникновения необходимости их использования для государственных
или муниципальных нужд.
При прекращении водопользования по любому основанию водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта, обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических сооружений, расположенных на водных объектах, а также осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного
объекта (п. 6 ст. 10 Водного кодекса).
Исключение из выше перечисленного составляет право пользования
подземными водными объектами (п. 2 ст. 10 Водного кодекса). Данный вид
правоотношений прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах (ст.ст. 20-20.1 Закона «О недрах»).
Помимо этого, Водным кодексом в ст. 41 предусматриваются основания ограничения и приостановления водопользования. Приостановление водопользования для конкретного лица означает его временное прекращение в
полном объеме. Ограничение водопользования, если водный объект уже предоставлен в пользование, означает его продолжение, но в меньшем объеме.
§4. Правовое регулирование отдельных видов водопользования
Использование водных объектов для целей питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения
244
Водный кодекс в ст. 3 «Основные принципы водного законодательства» закрепляет приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Данное правило получило развитие и в ст. 43 Водного кодекса.
Кодексом запрещается предоставление водных объектов в пользование для
иных целей, если водных ресурсов недостаточно для обеспечения населения
питьевой водой. Таким образом, водные объекты – поверхностные и подземные, вода которых пригодна для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должна использоваться, прежде всего, для этих целей. Все, что
этому препятствует, должно быть устранено.
Предоставление в пользование водных объектов, пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, для иных целей допускается
только при наличии достаточных водных ресурсов. При нехватке воды для
питья, она не должна использоваться и для хозяйственно-бытовых целей.
Однако достаточность для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ресурсов подземных вод является основанием их использования и для
иных целей, в том числе, если на определенной территории отсутствуют поверхностные водные объекты, пригодные для питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения (часть 4 статьи 43 Водного кодекса).
При выявлении водных объектов, пригодных для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, они должны быть незамедлительно и полностью защищены от какого-либо загрязнения и засорения, при необходимости
соединены с построенными системами водоснабжения. Кроме этого, для
водных объектов, которые используются для питьевых и хозяйственнобытовых целей, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения (п. 2 ст. 43). В соответствии со статьями 18 и 19 ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., водные
объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водные объекты, расположенные в черте городских и сельских поселений,
не должны являться источниками биологических, химических и физических
факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или)
безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям
безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
Питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь
245
благоприятные органолептические свойства. Лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных, домовых распределительных, автономных систем питьевого водоснабжения населения и систем
питьевого водоснабжения на транспортных средствах, обязаны обеспечить
соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным нормам.
Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой
водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
Использование водных объектов для целей сброса сточных и
дренажных вод
Прежде чем рассматривать правовое регулирование сброса сточных и
дренажных вод, необходимо определить понятия «сточные» и «дренажные»
воды. В соответствии со ст. 1 Водного кодекса дренажные воды – это воды,
отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сточные воды – это воды, сброс которых в водные объекты
осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с
загрязненной территории.
Использование водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод допускается только на основании решения уполномоченного органа
(п. 2 ст. 11 Водного кодекса). Сброс сточных вод без такого решения или в
противоречие ему означает нарушение требований водного законодательства
и необходимость привлечения виновных к ответственности.
В соответствии со ст. 44 Водного кодекса допускается сброс сточных и
(или) дренажных вод в водные объекты, за исключением тех, которые названы в самой статье. К таковым относятся: водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы и отнесенные к особо охраняемым водным объектам. Кроме этого, запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в
водные объекты, расположенные в границах:
- зон, округов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны
лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.
Сброс сточных или дренажных вод в водные объекты – это вредное
воздействие на них. Поэтому оно допускается только при соблюдении требований, установленных Водным кодексом, Федеральным законом «Об охране
окружающей среды» и иными природоохранными нормативными актами.
Подробные правила сброса сточных и дренажных вод содержатся в Гигиенических требованиях к охране поверхностных водных объектов и в Гигиенических требованиях к охране подземных вод от загрязнения, утвержденных
Главным государственным санитарным врачом РФ соответственно 22 июня
2000 года и 16 июля 2001 года.
246
Использование водных объектов для целей производства
электроэнергии
Водный кодекс содержит ст. 46, которая напрямую посвящена водопользованию для производства электроэнергии, а также ст. 45 в которой установлены правила эксплуатации водохранилищ, и, ст. 42 закрепляющую
требования, в первую очередь относящиеся к эксплуатации гидротехнических сооружений.
Таким образом, Водный кодекс устанавливает следующие требования
по использованию водных объектов для целей электроэнергетики:
1) рациональное использование и охрана водных объектов. Сюда же
относится и проведение мероприятий по охране водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Данное требование, предусмотренное ст.ст. 42, 46, отнюдь не излишнее. Производство электроэнергии требует огромного объема воды. Причем отработанные, теплые
воды, используемые для охлаждения агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, сбрасываются в водные объекты и накапливаются в
них. Термальные загрязнения вызывают уменьшение содержания кислорода
в воде, ухудшают условия жизни водно-биологических ресурсов и имеют
другие вредные для водных объектов последствия;
2) учет приоритетного использования водных объектов для питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения перед их использованием для производства электроэнергии. Производство электроэнергии не должно приводить
к перебоям в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении;
3) учет интересов других водопользователей. Так, п. 2 ст. 42 Водного
кодекса устанавливается, что не допускается изменение водного режима водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, если это может привести к нарушению прав третьих лиц. Например, нельзя проводить искусственное осушение водного объекта, являющегося источником питьевого водоснабжения местных жителей.
4) запрет на проведения работ по изменению или обустройству природного водного объекта, если это не сохранит его естественное происхождение (п. 3 ст. 42). В данном случае, законодатель исходит из недопустимости чрезмерного вмешательства человека в природные процессы, неспособности человеческой деятельности "заменить" природу, а также некоторых
принципов водного законодательства (п.п. 1 – 3 ст. 3 Водного кодекса).
Требования по использованию водных объектов для целей электроэнергетики содержатся и в иных нормативных актах, таких как ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. и др.
В соответствии со ст. 11, Водный кодекс допускает использование водных объектов для производства электроэнергии без забора (изъятия) водных
ресурсов только на основании договора водопользования (пункт 3 части 1).
247
Использование водных объектов для целей водного и воздушного
транспорта
Водный кодекс акцентирует, что для целей транспорта используются
поверхностные водные объекты. Их использование в качестве путей сообщения осуществляется в соответствии с законодательством о водном транспорте. Основным законодательным актом в этой сфере является Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г.
В соответствии с п. 3 ст. 11 Водного кодекса использование водных
объектов для разового взлета и разовой посадки воздушных судов, а также
для судоходства (в том числе постоянного) не требует заключения договора
водопользования или принятия решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
Водный кодекс в п. 2 ст. 47 устанавливает, что использование поверхностных водных объектов для постоянного (не разового) взлета и посадки
воздушных судов осуществляется в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации. На сегодняшний день, данный нормативный акт отсутствует, можно предположить, что названный вид водопользования также
может осуществляться без договоров и без решений уполномоченных органов.
§5. Договоры в сфере водопользования
Как уже отмечалось выше, договор водопользования является одним из
оснований возникновения права на пользование водными объектами.
В соответствии с п. 2 ст. 11 Водного кодекса договор может быть заключен только для следующих целей:
1) забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
2) использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
3) использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.
Порядок заключения и расторжения договора, его содержание, ответственность сторон по договору регулируются ст.ст. 12 – 20 Водного кодекса,
а также к договору водопользования применяются положения об аренде,
предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено
Водным кодексом и не противоречит существу договора водопользования (п.
2 ст. 12, п. 1 ст. 16, ст. 17). Данная норма Водного кодекса ни в коей мере не
означает приоритет норм Гражданского кодекса над водным законодательством. В случае конкуренции норм, применяться будут нормы Водного кодекса. Правила об аренде, урегулированные гражданским кодексом будут применяться к водопользованию лишь в тех случаях, когда для регулирования
248
водопользования положений Водного кодекса не достаточно. Например, в
Водном кодексе нет положений о форме договора водопользования. Поэтому
в данном случае применяется положение Гражданского кодекса, согласно которому "договор аренды на срок более года, а если хотя бы одной из сторон
договора является юридическое лицо, независимо от срока, должен быть заключен в письменной форме" (пункт 1 статьи 609).
В соответствии со ст. 12 Водного кодекса по договору водопользования
одна сторона – исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне – водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Таким образом, сторонами договора являются – исполнительный орган государственной
власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или орган
местного самоуправления – в зависимости от того, в собственности какого
публичного образования находится водный объект. Другая сторона договора
водопользования – водопользователь – юридическое или физическое лицо.
Пункт 1 ст. 11 Водного кодекса указывает, что на основании договоров
в пользование предоставляются водные объекты, находящиеся в федеральной
собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Вместе с тем Водный кодекс допускает нахождение
прудов и обводненных карьеров в частной собственности, и такие водные
объекты тоже могут предоставляться в пользование. В таких случаях орган
публичной власти не является стороной договора. Поэтому к таким договорам не применяются положения Водного кодекса об участии в договорах водопользования органов публичной власти. Причем среди положений о договоре водопользования таких большинство: статьи 11 (часть 1), 12 (часть 1),
15 (второе предложение части 1 и часть 3), 16 (части 2, 3 и 4), 19 (части 1, 2 и
3), 20 (часть 3). Остальные положения Водного кодекса о договоре водопользования применимы и к договорам аренды, заключенным в отношении водных объектов, находящихся в частной собственности.
Договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.
Статья 13 Водного кодекса содержит существенные условия договора
водопользования. Отсутствие в договоре хотя бы одного из них означает, что
существенные условия водопользования не согласованы, а договор не заключен. Согласно статье 432 Гражданского кодекса договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.
Договор должен содержать:
249
1)сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного
объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;
2) цель, виды и условия использования водного объекта или его части;
3) срок действия договора водопользования;
4) размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;
5) порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;
6) ответственность сторон договора водопользования за нарушение его
условий.
Статья 13 Водного кодекса не требует указания в договоре сведений о
водопользователе. Однако без этих сведений договор не может быть заключен.
Отсутствие в статье 13 Водного кодекса требования о включении в договор водопользования положений об охране водного объекта не означает
освобождение водопользователя от его охраны. Обязанность охраны водного
объекта следует непосредственно из положений Водного кодекса, а не из договора. Договор водопользования не отменяет действие положений Водного
кодекса и не может им противоречить. Поэтому за собственником и пользователем водного объекта остаются обязанности по очистке акватории, укреплению берегов и др.
Водным кодексом в ст. 14 установлен предельный срок водопользования – не более 20 лет. Даже если в договоре указан больший срок, то он все
равно считается заключенным на срок 20 лет (часть 2 статьи 14 Водного кодекса).
Также Водный кодекс (ст. 15) закрепляет преимущественное право водопользователя на заключение договора на новый срок. При этом, преимущественное, перед другими лицами право, имеет лишь водопользователь,
надлежащим образом исполнявший свои обязанности, то есть в соответствии
с условиями договора и требованиями законодательства. Исключение составляют лишь случаи, когда договор водопользования был заключен по результатам аукциона. Однако это право не означает обязанность заключения
нового договора на прежних условиях, по соглашению сторон, условия договора могут быть изменены.
Заключение, изменение и расторжение договора водопользования
осуществляется в соответствии с гражданским законодательством (п. 1 ст. 16,
ст. 17 Водного кодекса). Это означает, что к такому договору могут применяться не только общие положения Гражданского кодекса об аренде, о чем
говорится в части 2 статьи 12 Водного кодекса, но и другие положения Гражданского кодекса, а также иных актов гражданского законодательства. Ими
являются, например, общие положения о договоре (статьи 420, 421 ГК и др.).
250
В ряде случаев Водный кодекс предусматривает необходимость проведения аукционов: а) когда имеется несколько претендентов на право заключения договора; б) когда акватории водных объектов, используются для рекреационных и некоторых иных целей. Такие цели водопользования, порядок
проведения аукциона, подготовки и заключения договора водопользования
по его результатам должны быть утверждены постановлением Правительства. При заключении договора водопользования по результатам аукциона не
допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон
этого договора или в одностороннем порядке (п.п.2-4 ст. 16 Водного кодекса).
Кроме этого, Водный кодекс допускает возможность передачи прав и
обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19).
В ст. 28 Водного кодекса установлены меры имущественной ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору.
Тема лекции № 26. Правовое регулирование лесопользования
§1. Понятие и виды лесопользования
Лесопользование – использование полезных свойств лесов для удовлетворения различных потребностей граждан и юридических лиц. Лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами.
Лесной кодекс главе 2 «Использование лесов» выделяет несколько видов лесопользования:
1. В ст. 24 Лесного кодекса, в зависимости от способа использования
названо лесопользование с изъятием и без изъятия лесных ресурсов.
2. В этой же статье предусмотрено лесопользование с предоставлением
и без предоставления лесного участка.
3. В зависимости от целей использования в ст. 25 Лесного кодекса содержатся следующие виды лесопользования:
- заготовка древесины;
- заготовка живицы;
- заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
- ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
- ведение сельского хозяйства;
- осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;
- осуществление рекреационной деятельности;
251
- создание лесных плантаций и их эксплуатация;
- выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных
водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
- строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи,
линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
- переработка древесины и иных лесных ресурсов;
- осуществление религиозной деятельности;
- иные виды.
4. Исходя из системного анализа норм Лесного кодекса, можно выделить общее и специальное лесопользование. Общее лесопользование возможно в силу ст. 11, в соответствии с которой граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять
заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов),
а также недревесных лесных ресурсов. Т.е. общее лесопользование осуществляется только гражданами, исключительно для собственных нужд, свободно
и бесплатно. При этом граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.
Специальное лесопользование возможно лишь по основаниям, указанным в Лесном кодексе. Специальное лесопользование включает в себя виды,
названные в ст. 25 Лесного кодекса. Подробно отличие общего природопользования и специального рассмотрено в предыдущих лекциях по природоресурсному праву.
§2. Субъекты, объекты и содержание права пользования лесами
В соответствии со ст. 4 Лесного кодекса участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. Можно сделать
вывод, что субъектами лесных отношений являются:
1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. От имени названных публичных образований в лесных
отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий,
252
установленных нормативными правовыми актами (п. 2 ст. 4 Лесного кодекса).
2. Лесопользователи – физические и юридические лица. Именно названные лица являются субъектами, имеющими право извлекать полезные
свойства лесных ресурсов. Лесное законодательство исходит из принципа
недопустимости использования лесов органами государственной власти и
местного самоуправления (ст. 1 Лесного кодекса).
В Лесном кодексе РФ нет понятия "объекты лесных отношений", но из
анализа ст. ст. 6 и 7 можно сделать вывод, что ими являются:
1) земли, на которых располагаются леса (леса, в соответствии со ст. 6
Лесного кодекса, располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий);
2) лесные участки.
Юридическое содержание лесных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов права лесопользования.
К основным правам лесопользователей относятся:
- право на использование предоставленного ресурса, в соответствии с
требованиями, установленными лесным законодательством;
- право собственности на добытые лесные ресурсы;
- право на получение информации о состоянии лесных ресурсов;
- право возводить на предоставленном участке объекты лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры и др.
Основные обязанности лесопользователей состоят в следующем:
- соблюдать требования лесного, земельного, экологического законодательства, требования, установленные в договорах;
- не допускать нецелевого использования лесных ресурсов;
- не допускать нарушений законных прав других лесопользователей;
- не допускать нанесения вреда окружающей среде и здоровью человека;
- принимать меры по охране и защите лесов;
- вносить платежи за пользование лесными ресурсами;
- предоставлять отчеты об использовании лесов (информацию об объеме изъятых лесных ресурсов, их товарной структуре и др.);
- соблюдать антимонопольное законодательство и др.
Содержание субъективного права лесопользования состоит в соответствующих правомочиях субъекта права лесопользования. К таковым относятся право владения (фактическое обладание) и собственно пользование
(извлечение полезных свойств ресурса). Кроме этого, в научной литературе
выделяют право внутрихозяйственного управления. Оно заключается в том,
что пользователи лесных ресурсов могут и обязаны осуществлять внутрихозяйственное устройство предоставленного в пользование лесного участка для
253
его рационального использования и охраны, внутрихозяйственный учет состояния и использования лесных ресурсов.
§3. Основания возникновения, изменения и прекращения права
лесопользования
Право общего пользования лесами возникает на основании ст. 11 ЛК
РФ, закрепляющей право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и
для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов,
ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Пребывание граждан в лесах в
целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о
животном мире.
По Лесному кодексу РФ 1997 г. осуществление специального лесопользования допускалось только на основании лесорубочного билета, ордера
или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного билета, лесного
билета являлся договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Лесорубочный билет,
ордер, лесной билет выдавались лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет, ордер
и лесной билет предоставляли лесопользователю право на осуществление
только того вида лесопользования, который в них указан, в установленном
объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда.
В соответствии с Лесным кодексом 2006 года, лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться юридическим лицам: 1) в постоянное (бессрочное) пользование,
2) в аренду, 3) в безвозмездное срочное пользование. Физическим лицам – 1)
в аренду, 2) в безвозмездное срочное пользование.
Очевидно, что самым распространенным основанием возникновения
права лесопользования по действующему лесному законодательству является
договор. Лесной кодекс предусматривает два вида договоров: договор аренды лесных участков и договор купли-продажи лесных насаждений.
Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.
Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право
аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством и земельным
законодательством, если иное не предусмотрено лесным кодексом. Напри-
254
мер, лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной
собственности, предоставляются религиозным организациям для осуществления религиозной деятельности в безвозмездное срочное пользование (п. 3
ст. 47 Лесного кодекса).
Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, составляют проект освоения лесов, состав и
порядок разработки которого устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Освоение лесов предполагает организацию использования лесов, создание и эксплуатацию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, проведение мероприятий по охране,
защите, воспроизводству лесов, проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов с учетом целевого назначения и функций лесов. Проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе. В соответствии с проектом освоения лесов ежегодно в компетентные органы государственной власти или органы
местного самоуправления подается заявление об использовании лесов (лесная декларация) (ст. 26 Лесного кодекса).
Прекращение права использования леса и лесных участков осуществляется в добровольном или принудительном порядке. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием
для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком (ст. 24 Лесного кодекса).
Также Лесной кодекс предусматривает возможность ограничения и
приостановления использования лесов (ст.ст. 27-28).
§4. Правовое регулирование отдельных видов лесопользования
Заготовка древесины и живицы
Заготовка древесины является ведущим видом использования (изъятия)
лесных ресурсов и представляет собой предпринимательскую деятельность,
связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины (ст. 29-30 Лесного кодекса).
Исключение составляет заготовка гражданами древесины для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд, которая предпринимательской деятельностью не признается. Заготовка древесины осуществляется
в эксплуатационных лесах, защитных лесах, если иное не предусмотрено федеральными законами (например, граждане производят заготовку древесины
255
для собственных нужд в любых лесах на основании договоров куплипродажи лесных насаждений).
Рубками лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) являются процессы их спиливания, срубания, срезания (ст. 17 Лесного кодекса). Для заготовки древесины, если иное не установлено лесным кодексом,
допускается осуществление рубок: спелых, перестойных лесных насаждений;
средневозрастных, приспевающих, спелых, перестойных лесных насаждений
при вырубке погибших и поврежденных лесных насаждений, уходе за лесами; лесных насаждений любого возраста на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а также объектов,
не связанных с созданием лесной инфраструктуры (ст. 21 Лесного кодекса).
Порядок осуществления рубок лесных насаждений определяется правилами
заготовки древесины, правилами санитарной безопасности в лесах, правилами пожарной безопасности в лесах, правилами ухода за лесами. Правила заготовки древесины устанавливаются уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти.
Рубки лесных насаждений осуществляются в форме выборочных рубок
или сплошных рубок (ст. 17 Лесного кодекса). Выборочными рубками являются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубается часть деревьев и кустарников. Сплошными рубками признаются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубаются лесные насаждения с сохранением для воспроизводства лесов отдельных деревьев и кустарников или групп деревьев и кустарников. В
защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих
свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие
сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций. Осуществление сплошных рубок на лесных участках, предоставленных для заготовки древесины, допускается только при условии воспроизводства лесов на указанных лесных участках. Федеральными законами
могут устанавливаться случаи, при которых запрещаются сплошные рубки
(например, в центральной экологической зоне озера Байкал).
Для заготовки древесины предоставляются в первую очередь погибшие, поврежденные и перестойные лесные насаждения. Перечень видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается,
устанавливается Правительством РФ.
Запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную
лесосеку (допустимый объем изъятия древесины), а также с нарушением возрастов рубок. Возрасты рубок и порядок исчисления расчетной лесосеки ус-
256
танавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на
основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка – договоров куплипродажи лесных насаждений. Граждане, юридические лица в целях заготовки
древесины вправе осуществлять строительство лесных дорог, лесных складов, других строений и сооружений, за исключением заготовки древесины
гражданами для собственных нужд.
В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности
лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации и ведущих традиционный образ
жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины
для собственных нужд исходя из нормативов, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Заготовка живицы представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с подсочкой хвойных лесных насаждений, хранением
живицы и вывозом ее из леса (ст. 31 Лесного кодекса). Подсочкой лесных насаждений является процесс нанесения на стволы деревьев хвойных пород,
отдельных лиственных пород надрезов, а также процесс сбора живицы, древесных соков (ст. 18 Лесного кодекса).
Заготовка живицы осуществляется в лесах, которые предназначаются
для заготовки древесины. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку живицы на основании договоров аренды лесного участка.
Правила заготовки живицы, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов
Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ранее – так называемые второстепенные лесные ресурсы) представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с изъятием, хранением и вывозом соответствующих лесных ресурсов из леса. К недревесным лесным ресурсам в данном
случае относятся пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели для новогодних праздников,
мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы (ст. 32
Лесного кодекса).
Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд не являются предпринимательской деятельностью и осуществляются в порядке реализации права общего лесопользования (ст. 11 ЛК РФ).
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов на основании договоров аренды лесных участков, за
исключением заготовки и сбора гражданами недревестных лесных ресурсов
257
для собственных нужд. Эти лица – арендаторы вправе возводить навесы и
другие временные постройки на предоставленных им лесных участках.
Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов
для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных
растений
Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений
представляют собой предпринимательскую деятельность (за исключением
заготовки гражданами для собственных нужд), связанную с изъятием, хранением и вывозом таких лесных ресурсов из леса. К таким пищевым лесным
ресурсам относятся дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и подобные лесные ресурсы (ст. 34 Лесного кодекса).
Граждане, юридические лица осуществляют заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, за исключением заготовки
гражданами для собственных нужд, на основании договоров аренды лесных
участков. Лица, осуществляющие заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор
лекарственных растений, на предоставленных им лесных участках вправе
размещать сушилки, грибоварни, склады и другие временные постройки.
Заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений
для собственных нужд осуществляются гражданами в соответствии со ст. 11
ЛК РФ (право общего лесопользования).
Правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных
растений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и
сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается
законом субъекта Российской Федерации.
Ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты
Использование лесов для ведения охотничьего хозяйства представляет
собой предпринимательскую деятельность, связанную с оказанием услуг лицам, осуществляющим охоту (ст. 36 Лесного кодекса). Данный вид использования лесов реализуется через предоставление для ведения охотничьего хозяйства лесных участков, которые признаются охотничьими угодьями. Охота
на лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства,
осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г.
№ 52-ФЗ «О животном мире» и ЛК РФ.
Граждане, юридические лица осуществляют использование лесов для
ведения охотничьего хозяйства на основании договоров аренды лесных участков. На лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства, допускается возведение временных построек и осуществление благоустройства этих лесных участков.
258
Правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Это вид лесопользования включает в себя также использование гражданами лесов для осуществления любительской охоты и спортивной охоты,
которое осуществляется без предоставления лесных участков в порядке общего лесопользования.
§5. Договоры в сфере лесопользования
Лесным кодексом предусмотрены договор аренды лесного участка и
договор купли-продажи лесных насаждений.
По договору аренды лесного участка, находящегося в государственной
или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору
лесной участок для специального лесопользования. Объектом аренды могут
быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет.
Договор аренды лесного участка заключается на предельный срок, установленный ст. 72 Лесного кодекса – сорок девять лет. Договор аренды лесного
участка заключается с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.
Размер арендной платы определяется на основе минимального размера
арендной платы, который зависит от вида договора аренды лесного участка
(ст. 73 Лесного кодекса). При использовании лесного участка с изъятием
лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как
произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема
изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании
лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной
платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка.
Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы
за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по
продаже права на заключение такого договора, за исключением следующих
случаев:
- использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых;
259
- использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов;
- использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации
линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
- реализация приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
По договору купли-продажи лесных насаждений осуществляется продажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 75 Лесного кодекса). В договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение
лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесотаксационный выдел) и объем подлежащей заготовке древесины. Срок действия договора куплипродажи лесных насаждений не может превышать один год.
Плата по договору купли-продажи лесных насаждений, за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных
нужд, определяется на основе минимального размера платы (ст. 76 Лесного
кодекса). Минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных
насаждений определяется как произведение ставки платы за единицу объема
древесины и объема подлежащей заготовке древесины. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации,
муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления. Плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд определяется
по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением:
- заключения договора, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите,
воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений (ст. 19
ЛК РФ);
- заготовки гражданами древесины для собственных нужд.
Граждане заключают договоры купли-продажи лесных насаждений для
собственных нужд в порядке, установленном органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
260
К договору купли-продажи лесных насаждений применяются положения о договорах купли-продажи, предусмотренные Гражданским кодексом
РФ, если иное не установлено лесным кодексом.
Аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного
участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений
проводятся путем повышения начальной цены предмета аукциона. В случае,
если договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, не был заключен по результатам аукциона,
допускается проведение аукциона, по результатам которого заключается договор аренды такого лесного участка, предусматривающий начало срока внесения арендной платы по истечении первых пяти лет срока договора аренды
лесного участка.
Порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи
лесных насаждений установлен гл. 8 Лесного кодекса РФ. При заключении
договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, договора купли-продажи лесных насаждений по
результатам аукциона изменение условий аукциона на основании соглашения
сторон такого договора или по требованию одной из его сторон не допускается.
Распоряжение лесными участками, находящимися в собственности
субъектов Российской Федерации, а также предоставление в пределах земель
лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование,
аренду, безвозмездное срочное пользование и заключение договоров куплипродажи лесных насаждений, в т.ч. организация и проведение соответствующих аукционов, осуществляют органы государственной власти субъектов
РФ (ст. 82, 83 Лесного кодекса). Распоряжение федеральными лесными участками и лесными насаждениями, расположенными на федеральных земельных участках, производят органы субъектов Российской Федерации при передаче этих полномочий Российской Федерацией. Органы местного самоуправления уполномочены на распоряжение лесными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в
муниципальной собственности (ст. 77, 84 Лесного кодекса).
Тема лекции № 27. Правовое регулирование пользования животным миром
§1. Понятие и виды пользования животным миром
261
Закон о животном мире различает понятия «использование объектов
животного мира» и «пользование животным миром». В соответствии со ст. 1
Закона пользование животным миром – это юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц
по использованию объектов животного мира. Данный вид деятельности проводится на платной и разрешительной основе. Нормативная урегулированность отношений пользования животным миром отличает ее от использования объектов животного мира, которое может осуществляться гражданами и
юридическими лицами свободно, без специального разрешения и без взимания платы. Использование объектов животного мира – более широкое, по
сравнению с пользованием, понятие, включающее в себя изучение, добывание объектов животного мира или получение пользы от них иными способами для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с
изъятием их из среды обитания или без такового.
Законодательство о животном мире различает следующие виды пользования объектами животного мира:
1. В зависимости от субъектного состава пользователей выделяют долгосрочное и краткосрочное пользование. Долгосрочное пользование объектами животного мира осуществляется юридическими лицами на основе долгосрочной лицензии. Право краткосрочного пользования предоставляется
только гражданам по именной разовой лицензии.
2. В зависимости от способа различают пользование с изъятием объектов животного мира из естественной среды обитания или без изъятия.
3. Исходя из целей пользования в ст. 34 Закона о животном мире предусмотрены следующие виды пользования объектами животного мира:
- охота;
- рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских
млекопитающих;
- добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и
рыболовства;
- использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;
- изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;
- извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного
мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды,
опылителей растений, биофильтраторов и других;
- получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.
262
Данный перечень является исчерпывающим и может дополняться или
изменяться только нормативно-правовыми актами Российской Федерации и
ее субъектов.
4. Самостоятельным видом является приоритетное пользование животным миром. Правом на приоритетное пользование животным миром обладают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Подробно данный вид природопользования рассматривается в соответствующем вопросе лекции.
§2. Субъекты, объекты и содержание права пользования животным миром
Субъекты права пользования объектами животного мира – лица, использующие объекты животного мира.
Во-первых, это собственники животного мира – Российская Федерация
и субъекты Российской Федерации, а также уполномоченные ими органы государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, это пользователи объектов животного мира. К таковым, в соответствии со ст. 1 Закона о
животном мире относятся граждане, индивидуальные предприниматели и
юридические лица (в том числе иностранные граждане и юридические лица),
которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации предоставлена возможность пользоваться животным
миром. В-третьих, это лица, использующие объекты животного мира. Юридические лица, использующие объекты животного мира, могут выступать
могут выступать в двух качествах: как пользователи, осуществляющие деятельность, подлежащую лицензированию, и как субъекты, которые сами выдают физическим лицам именные разовые лицензии на право пользования
объектами животного мира в пределах установленных им лимитов.
Объектом права пользования животным миром является собственно
животный мир, как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной
экономической зоны Российской Федерации (ст. 1 Закона о животном мире).
Непосредственным объектом правоотношения по использованию животного
мира являются конкретные животные или их популяция. Подробно вопрос о
понятии животного мира рассматривался в теме «Объекты природоресурсного права», поэтому важно помнить, что к таковым относятся лишь животные,
пребывающие в состоянии естественной свободы.
Содержание рассматриваемых правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов права использования
263
объектов животного мира. В соответствии со ст. 40 Закона о животном мире
право пользования объектами животного мира как субъективное право включает в себя следующие основные права:
1) право пользования объектами животного мира, предоставленными в
пользование;
2) право собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них;
3) право выдавать гражданам именные разовые лицензии на использование объектов животного мира в пределах установленных норм, квот и лимитов;
4) право заключать договоры с юридическими лицами и гражданами на
использование ими объектов животного мира с одновременной выдачей
именных разовых лицензий;
5) право вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции,
полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира; право
реализовывать произведенные продукцию и изделия;
6) право получать земельные участки в производственных и иных целях на предоставленных в пользование территориях;
7) возводить на полученных в установленном порядке земельных участках постоянные или временные постройки, сооружения и дороги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием животным миром;
8) предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски за ущерб, причиненный им неправомерными действиями
юридических лиц и граждан, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды обитания объектов животного мира, за необоснованное ограничение права на пользование животным миром, права собственности на полученную продукцию, а также в случаях прекращения права
на пользование животным миром при изменении статуса земель с учетом
упущенной выгоды;
9) оказывать воздействие на среду обитания объектов животного мира,
улучшающее состояние объектов животного мира, по согласованию с землевладельцами (землепользователями), владельцами лесного фонда и специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
В этой же статье установлены основные обязанности пользователей
животным миром:
1) осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром;
264
2) соблюдать установленные правила, нормы и сроки пользования животным миром;
3) применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ;
4) не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов
животного мира;
5) осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;
6) проводить необходимые мероприятия, обеспечивающие воспроизводство объектов животного мира;
7) оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;
8) обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в
том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения;
9) применять при пользовании животным миром гуманные способы.
Содержание субъективного права пользования животным миром состоит в соответствующих правомочиях субъекта права. К таковым относятся
право владения и пользования. Как уже отмечалось выше, в научной литературе выделяют право внутрихозяйственного управления, заключающееся в
бережном отношении к предоставленному ресурсу, в выполнении мер по
обеспечению рационального использования и охраны объектов животного
мира.
§3. Основания возникновения, изменения и прекращения права
пользования животным миром
В основании возникновения права специального пользования объектами животного мира могут лежать: собственно лицензия или лицензия и заключаемый на ее основе договор о пользовании территориями или акваториями, необходимыми для использования объектов животного мира. (В отличие от этого, право общего пользования объектами животного мира не
требует получения лицензии или заключения договора).
Предоставление животного мира на территории Российской Федерации
в пользование заинтересованным лицам осуществляется в порядке, устанавливаемом законодательством о животном мире, а также гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации.
Право пользования объектами животного мира удостоверяется долгосрочной лицензией или именной разовой лицензией.
Долгосрочная лицензия – специальное разрешение, выдаваемое юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, на осуществление
хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной
объектов животного мира (ст.ст. 1, 37 Закона о животном мире). Долгосроч-
265
ную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и
среды их обитания на основании решений высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок выдачи долгосрочных лицензий предусмотрен ст. 37 Закона о
животном мире и определен следующим образом. Для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает заявку в высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
В заявке должно быть указаны следующие сведения:
- сведения о заявителе;
- вид пользования животным миром;
- перечень объектов животного мира;
- границы и площадь территорий, необходимых для осуществления
пользования заявленными для использования объектами животного мира;
- предполагаемый срок пользования животным миром.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации на основании заключения соответствующего специально
уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации
по охране, контролю и регулированию использования объектов животного
мира и среды их обитания, принимает решение о предоставлении заявленной
территории или акватории, необходимых для осуществления пользования
животным миром. Перед принятием решения необходимо согласовать условия предоставления этой территории или акватории с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Результаты согласования должны быть внесены в долгосрочную лицензию на
пользование животным миром.
На основании согласования, специально уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и
пользователь животным миром, заключают договор о предоставлении в пользование территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.
Закон о животном мире предусматривает необходимость проведения
конкурсов, когда на одну и ту же территорию или акваторию претендуют
несколько равных по приоритету претендентов (ст. 37). Конкурс организуют
и проводят специально уполномоченные государственные органы субъекта
266
Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания.
Порядок выдачи долгосрочных лицензий установлен Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия от 26 июня 2000 г. «Об утверждении Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий».
Второй вид лицензий – именные разовые лицензии. Это специальное
разрешение на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока его действия, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира (ст. 1 Закона о животном
мире). Именные разовые лицензии выдаются гражданам соответствующим
специально уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания по заявкам
граждан в соответствии с установленным порядком, а также пользователями
животным миром в пределах установленных им лимитов (ст. 37). Порядок
выдачи именных разовых лицензий регулируется Приказом Министерства
сельского хозяйства и продовольствия от 4 января 2001 г. «Об утверждении
Положения о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты».
Помимо этого, Закон о животном мире предусматривает возможность
выдачи распорядительных лицензий. Распорядительная лицензия - специальное разрешение, предоставляющее право определенным в нем лицам в
установленном порядке распоряжаться объектами животного мира(ст. 1).
Данный вид лицензий допускает оборотоспособность диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации.
Порядок выдачи распорядительных лицензий определен Постановлением
Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. «О порядке выдачи разрешений
(распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к
видам, занесенным в Красную книгу РФ».
Основания и порядок прекращения пользования животным миром закреплены в ст. 47 Закона о животном мире. Пользование животным миром
прекращается соответственно полностью или частично в случаях:
1) отказа от пользования;
2) истечения установленного срока пользования;
3) нарушения законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды и условий пользования животным миром, оговоренных в лицензии на пользование животным миром;
4) возникновения необходимости в изъятии из пользования объектов
животного мира в целях их охраны;
5) использования территории, акватории для государственных нужд,
исключающих пользование животным миром;
6) ликвидации предприятия, учреждения, организации - пользователей
животным миром.
267
Право пользования животным миром прекращается путем аннулирования лицензий на пользование животным миром.
§4. Правовое регулирование отдельных видов пользования
животным миром
Правовое регулирование охоты
Охота – выслеживание с целью добычи, преследование и сама добыча
диких зверей и птиц. К охоте приравнивается нахождение в охотничьих
угодьях с оружием, собаками, ловчими птицами, капканами и другими орудиями охоты, либо с добытой продукцией охоты. Норма Закона о животном
мире (ст. 41), посвященная правовому регулированию охоты носит отсылочный характер и указывает, что отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются на основе указанного закона специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными
законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,
а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Специальный закон об охоте на сегодняшний день не
принят. На уровне Красноярского края действует Постановление Администрации Красноярского края от 6 января 1997 г. «Об утверждении Правил охоты на территории Красноярского края».
Охота, как юридически обусловленная деятельность, влекущая установление прав и обязанностей охотников, предполагает наличие следующих
факторов:
во-первых, добычу (включая выслеживание и преследование) не любых
объектов животного мира, а только тех, которые отнесены к объектам охоты
в нормативном порядке. Перечень объектов животного мира, отнесенных к
объектам охоты исходя из их статуса, численности, традиций в использовании, видов и качества получаемой продукции, составляется специально
уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. «О перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» к млекопитающим – объектам охоты отнесены: волк,
лисица медведь, бобер, хомяк, косуля, лось и др.;
во-вторых, охота может проводиться только в пределах охотничьих
угодий, которыми признаются все земельные, лесные и водопокрытые площади, служащие местом обитания диких зверей и птиц, и могут быть использованы для ведения охотничьего хозяйства.
Законодательство о животном мире различает промысловую охоту,
любительскую и спортивную.
268
Правовое регулирование охоты, помимо названных, осуществляется
следующими нормативными актами:
1. Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утв. Постановлением Совмина РСФСР от 10 октября 1960 г.;
2. Постановление Правительства РФ «О любительской и спортивной
охоте в Российской Федерации» от 26 июля 1993 г.;
3. Инструкция о порядке выдачи охотничьих билетов и учета охотников на территории Российской Федерации, утв. Приказом Минсельхозпрода
России от 25 мая 1998 г.
4. Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утв. Приказом Минсельхоза от 4 января 2001 г.
Правовое регулирование рыболовства
В зависимости от целей рыболовства различают следующие его виды:
1) промышленное рыболовство, в том числе прибрежное рыболовство;
2) рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях;
3) рыболовство в учебных и культурно-просветительских целях;
4) рыболовство в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов;
5) любительское и спортивное рыболовство;
6) рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа
жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации.
Закон о животном мире содержит отсылочную статью (ст. 42), отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов регулируются
ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г., законами субъектов Российской Федерации, а также иными
нормативно-правовыми актами, принятыми во исполнение названного Федерального закона.
Правовое регулирование добывания объектов животного мира, не
отнесенных к объектам охоты и рыболовства
Федеральным законом "О животном мире" установлено, что порядок
добывания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, определяется данным законом, иными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации
(ст. 43). Однако каких-либо нормативных правовых актов федерального
уровня в этой сфере до сих пор не принято. Правовое регулирование названного вида пользования животным миром осуществляется путем принятия
нормативных актов на уровне субъектов Российской Федерации.
269
Добывание – все виды деятельности, направленные на изъятие объектов животного мира из среды их обитания. Цели добывания могут быть разные: научные, культурно-просветительные, образовательные, эстетические и
коммерческие. Добывания животных в коммерческих целях возможно только
по разрешениям, выдаваемым специально уполномоченными органами). Добывание в других целях (в научных, культурно-просветительных, образовательных, эстетических целях) может быть урегулировано двояко: по разрешениям или без разрешения.
Еще раз следует подчеркнуть, что каждый субъект Российской Федерации может устанавливать и устанавливает собственные правила, т.к. нет единых типовых правил, принятых на федеральном уровне. Данная ситуация
представляется критичной и в ближайшее время должны быть либо внесены
изменения в Закон о животном мире, либо же приняты соответствующие
нормативные акты на уровне Российской Федерации.
Традиционное пользование животным миром
коренных малочисленных народов и этнических общностей
Граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения
их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на
применение традиционных методов добывания объектов животного мира и
продуктов их жизнедеятельности. При этом очень важно, чтобы такие методы прямо или косвенно не вели к снижению биологического разнообразия, не
сокращали численность и устойчивое воспроизводство объектов животного
мира, не нарушали среду их обитания и не представляли опасности для человека.
Данное право указанные граждане могут осуществлять как индивидуально, так и коллективно, создавая объединения на различной основе (семейные, родовые, территориально-хозяйственные общины, союзы охотников,
собирателей, рыболовов и иные).
Сохранение и поощрение традиционных методов использования и охраны животного мира, среды его обитания должны быть совместимы с требованиями устойчивого существования и устойчивого использования животного мира.
Особое указание Закон о животном мире содержит относительно коренных малочисленных народов и этнических общностей (ст. 49). В соответствии с ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» от 7 мая 2001
г., традиционное природопользование – исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования
объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации.
270
Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная
культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и
использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим
группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.
Право на приоритетное пользование животным миром включает в себя:
- предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к населению коренных малочисленных народов и этнических общностей;
- льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного
мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;
- исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;
- иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Право на приоритетное пользование животным миром распространяется на граждан, принадлежащих к населению коренных малочисленных народов и этнических общностей, а также на иных граждан, постоянно проживающих на данной территории и включенных на законных основаниях в одну
из групп коренного населения.
Переуступка права на приоритетное пользование животным миром
гражданам и юридическим лицам, не принадлежащим к населению коренных
малочисленных народов и этнических общностей запрещена.
Раздел № 11. Ответственность за нарушения
законодательства о рациональном использовании
природных ресурсов
Тема лекции № 28. Ответственность за нарушения законодательства о рациональном использовании природных ресурсов
(4 часа)
§1. Понятие и виды правонарушений в сфере природопользования
Понятие «правонарушение» является одним из основополагающих в
юридической науке и в природоресурсном праве, в частности. Всем видам
правонарушений присущи общие черты. В юридической литературе называют, чаще всего, следующие основные признаки любого правонарушения:
271
1) деяние, т.е. действие или бездействие, осознанное, осмысленное поведение человека, способного контролировать свои поступки. Мысли, чувства помыслы человека не могут иметь какого-либо юридического значения,
пока они не воплотились в реальные действия;
2) противоправность деяния, т.е. противоречие установленной норме
права, выход за ее пределы.
3) общественная опасность или общественная вредность деяния. Иными словами любое правонарушение наносит ущерб общественным, государственным, личным интересам, вызывает негативные последствия, поскольку
дестабилизирует юридический порядок, установленный в стране, причиняет
субъектам материальный или иной вред;
4) виновность субъекта, совершившего деяние; при этом необходимо,
чтобы лицо действовало на основе свободы воли, т.е. у него была возможность выбора варианта поведения;
5) совершение виновного деяния деликтоспособным лицом – физическим или юридическим. Это означает, что субъект правонарушения должен
обладать способностью нести юридическую ответственность. Критериями
этой способности служат: а) возраст физического лица, а в отношении юридического лица – его статус; б) психические состояние физического лица.
Таким образом, деликтоспособность характеризуется двумя критериями –
социально-юридическим и медико-юридическим, на основании которых решается вопрос о привлечении к юридической ответственности.
Названные признаки позволяют определить правонарушение в сфере
природопользования как противоправное виновное деяние (действие или
бездействие), причиняющее или способное причинить вред обществу, государству, отдельным лицам и совершенное деликтоспособным субъектом.
Юридический состав правонарушения содержит четыре обязательных
элемента – субъект, субъективная сторона, объект и объективная сторона
(табл. 1).
Объект природоресурсного правонарушения – охраняемые нормами
природоресурсного права общественные отношения по рациональному и
безопасному использованию природных ресурсов. Совокупность таких отношений является общим объектом природоресурсного правонарушения. В
отличие от него родовой объект – группа общественных отношений по рациональному и безопасному использованию отдельного вида природного ресурса (недр, вод и др.). Если объектом правонарушения всегда являются определенные общественные отношения, то предмет природоресурсного правонарушения – природный ресурс или право на природный ресурс, по поводу
которого возникли общественные отношения.
Объективная сторона природоресурсного правонарушения включает в
себя противоправное использование природных ресурсов, наступивший вре-
272
доносный результат и причинную связь между противоправным природопользованием и результатом.
Ответственность за природоресурсные правонарушения в ряде случаев
может наступать в отсутствие общественно опасных последствий. Так, незаконная охота (ст. 258 УК РФ) является оконченным преступлением с момента начала охоты, независимо от того, удалось ли охотнику незаконно добыть
дичь или зверя. В других составах наступление общественно опасных последствий является обязательным, например незаконная порубка деревьев и
кустарников (ст.260 УК РФ).
К видам вреда, причиненного незаконным природопользованием, относятся экономический, экологический и антропологический вред (табл. 2).
Помимо этого, природоресурсными правонарушениями гражданину может
причиняться моральный вред (физические и нравственные страдания), юридическому лицу – вред, заключающийся в умалении его деловой репутации.
Экономический вред причиняется, как правило, одному или нескольким
природным ресурсам и может быть оценен в стоимостном выражении в виде
убытков (включая упущенную выгоду). Непосредственным объектом экономического вреда является право собственности на природные ресурсы и права на природные ресурсы ресурсопользователей и ресурсодержателей. Экономический вред, сам по себе, может и не оказывать сколько-нибудь заметного влияния на состояние природных ресурсов. Самовольная порубка деревьев и кустарников, нарушив право собственника на участок лесного фонда, может, при известных условиях, принести даже пользу окружающей среде. Отсутствие вреда природным ресурсам характерно и для их незаконного
поиска, оценки, изучения.
Экологический вред наносится всей экосистеме в целом и может явиться как результатом нерационального и небезопасного природопользования,
так и результатом загрязнения окружающей среды отходами промышленности, транспорта и т.п.
Антропологический вред, являясь разновидностью экологического,
предполагает причинение ущерба жизни и здоровью человека, в частности, в
результате использования природных ресурсов с нарушением требований
безопасного природопользования. Вред жизни и здоровью может причиняться как работникам, непосредственно занимающимся использованием природных ресурсов, так и иным гражданам в результате воздействия природопользования на природные объекты.
Субъектом природоресурсного правонарушения может являться дееспособное, а также правоспособное, лицо, совершившее правонарушение в
сфере природопользования. К таковым относятся граждане, должностные
лица, юридические лица.
273
Субъективная сторона природоресурсного правонарушения – вина –
есть отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию и его вредным последствиям в виде умысла или неосторожности.
По общему правилу юридическая ответственность за совершенное правонарушение может наступать лишь при наличии вины. Ответственность без
вины предусмотрена нормами гражданского права и наступает за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст.1079 ГК РФ). Иногда такую ответственность называют объективной,
поскольку основанием ответственности служит факт причинения вреда, а
формальным основанием – норма права. Ответственность, предполагающая
обязательное наличие вины как субъективного основания юридической ответственности, при этом называется субъективной.
Правонарушения в сфере природопользования посягают на различные
общественные отношения. Их можно классифицировать следующим образом
(табл. 3):
1. Правонарушения, посягающие на отношения собственности на природные ресурсы и информацию о природных ресурсах:
самовольное пользование природными ресурсами;
непредставление, искажение, сокрытие и иные нарушения права собственности на информацию о природных ресурсах либо нарушение ее конфиденциальности;
уничтожение, повреждение природных ресурсов, а также необеспечение сохранности мест их нахождения;
самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.
2. Правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления права пользования природными ресурсами:
нарушение должностными лицами порядка предоставления лицензий
на природопользование и изменение условий лицензии;
предоставление лицензий на пользование природными ресурсами по
основаниям, не предусмотренным законодательством;
нарушение требований антимонопольного законодательства при предоставлении права природопользования.
3. Правонарушения в сфере установленного порядка природопользования:
использование природных ресурсов с нарушением условий, установленных лицензией (договором) на природопользование;
выборочная добыча природных ресурсов, приводящая к необоснованным потерям их запасов и другие нарушения правил рационального природопользования;
нарушение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ,
связанных с использованием природных ресурсов;
274
уничтожение или повреждение систем разметки мест расположения
природных ресурсов;
нарушение порядка внесения платы при пользовании природными ресурсами;
необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при природопользовании.
В основе приведенной классификации правонарушений лежит система
общественных отношений, возникающих в процессе природопользования.
Возможны и иные основания классификации правонарушений.
§2. Понятие и виды ответственности за нарушение
законодательства о рациональном использовании природных
ресурсов
Юридическая ответственность субъекта природоресурсного права –
это основанная на нормах природоресурсного права обязанность лица претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм.
Целью юридической ответственности субъектов природоресурсного
права является обеспечение соблюдения природопользователями и иными
субъектами природоресурсного права правил, условий, сроков природопользования, возмещение вреда, причиненного природным ресурсам.
Ответственность в сфере использования природных ресурсов и, в особенности, в землепользовании, многими учеными рассматривается как самостоятельный (специальный) вид юридической ответственности. В обоснование приводится довод о том, что иным видам юридической ответственности
неизвестны такие санкции за совершенное правонарушение, как изъятие земельного участка или принудительное прекращение субъективного права.
Природоресурсное право, кроме изъятия природного объекта, содержащего
ресурс, предусматривает такие негативные для природопользователя последствия нарушений права, как ограничение и приостановление права использования природных ресурсов.
В рассматриваемых случаях сторонники самостоятельности земельной,
экологической ответственности отождествляют меры юридической ответственности и меры защиты нарушенных прав управомоченного лица. Меры
защиты могут включать меры, направленные на 1) восстановление правового
положения сторон, существовавшего до правонарушения (например, двусторонняя реституция); и 2) предупреждение правонарушения. Прекращение
деятельности, могущей повлечь причинение вреда, рассматривается, например, гражданским законодательством в качестве одного из способов защиты
гражданских прав в виде предупреждения их нарушения
275
Для привлечения лица к ответственности необходимо наличие следующих предпосылок. 1) Норм, предусматривающих условия, порядок привлечения к юридической ответственности и ее меры. 2) Правонарушение как
основание привлечение лица к ответственности. 3) Процессуальный или процедурный акт применения норм права.
Классификация юридической ответственности возможна по различным
основаниям. Рассмотрим традиционное деление ответственности по отраслевому признаку.
Уголовная ответственность предусмотрена за преступления в сфере
природопользования, представляющие наибольшую общественную опасность. К ним относятся преступления, перечисленные в главе 26 УК РФ
«Экологические преступления»: 1) нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне РФ (ст.253); 2)
нарушение правил охраны и использования недр (ст.255); 3) незаконная добыча водных животных и растений (ст.256); 4) незаконная охота (ст.258); 5)
незаконная порубка деревьев и кустарников (ст.260); 6) уничтожение или повреждение лесов (ст.261).
Административная ответственность устанавливается Кодексом об
административных правонарушениях РФ, а также законами субъектов РФ об
административных правонарушениях. В КоАП РФ такие правонарушения
перечислены в главах 8 Кодекса.
Гражданско-правовая ответственность преследует, главным образом, цель возмещения ущерба. Особенностью гражданско-правовой ответственности является ее применение к правонарушителю как самостоятельно,
так и наряду с привлечением его к административной, уголовной ответственности.
Ущерб, подлежащий возмещению правонарушителем, включает затраты на компенсацию ущерба, причиненного природному ресурсу и месту его
нахождения, с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. В
соответствии со ст.15 ГК РФ убытки – это расходы, которые необходимо
произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения
имущества (реальный ущерб) и неполученные в результате нарушений доходы (упущенная выгода).
Специфика природных объектов и ресурсов приводит к тому, что рассчитать подлежащий возмещению ущерб зачастую бывает очень сложно, а
иногда и невозможно. Поэтому в природоресурсном праве в этих целях широко используется таксовый метод. Такса – установленная расценка товаров
или норма оплаты чего-либо, это условная единица исчисления законного
вреда. Таксовый метод применяется при исчислении ущерба, законного лесным ресурсам, ресурсам животного мира (при охоте, рыболовстве). Величина
такс устанавливается, как правило, в размере, кратном минимальному размеру оплаты труда. Ущерб, причиненный водным ресурсам, ресурсам недр, оп-
276
ределяется на основании методик по оценке и возмещению вреда. При отсутствии методик и такс размер ущерба определяется по фактическим затратам,
понесенным на восстановление природного ресурса. В необходимых случаях
могут использоваться все перечисленные способы определения ущерба и в
любых сочетаниях.
Ответственность за природоресурсные правонарушения по трудовому праву включает дисциплинарную и материальную ответственность и обусловлена наличием трудовых отношений между работником и работодателем. Именно в ходе выполнения своих трудовых обязанностей работником
причиняется вред природным ресурсам, который впоследствии подлежит
возмещению работодателем. В порядке регресса работодатель вправе взыскать понесенные им расходы с виновного работника, либо наложить на него
дисциплинарное взыскание.
Материальная ответственность по трудовому праву отличается от гражданско-правовой, в частности, тем, что размер ущерба ограничен прямым
действительным ущербом и, по общему правилу, не должен превышать среднего месячного заработка работника. В полном объеме ущерб подлежит возмещению работником в случаях, прямо предусмотренных трудовым законнодательством.
Дисциплинарная ответственность работника может возникнуть в связи
с тем, что работник, недобросовестно исполняя свои трудовые обязанности,
предусмотренные законом, трудовым договором, должностными инструкциями, другими локальными нормативными актами, причиняет вред природным ресурсам.
§3. Ответственность за нарушения правил рационального
использования недр
Нарушения правил недропользования, установленных законом, лицензией, договором могут влечь гражданско-правовую, уголовную, административную, а также дисциплинарную и материальную ответственность по трудовому праву.
Целью гражданско-правовой ответственности является возмещение
ущерба, причиненного недропользователем собственнику недр – государству, другим недропользователям и лицам, не являющимся недропользователями. Возмещению подлежат понесенные убытки (расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения имущества), включая упущенную выгоду (не полученные в результате нарушений доходы).
Уголовная ответственность за нарушения правил недропользования
предусмотрена ст. 253 и 255 главы 26 УК РФ «Экологические преступления»
и ст. 216 УК РФ. Статья 253 «Нарушение законодательства Российской Фе-
277
дерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической
зоне Российской Федерации» устанавливает ответственность:
1) за незаконное возведение искусственных островов, установок или
сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации, незаконное
создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской
Федерации зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных искусственных островов, установок или сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства;
2) за исследование, поиск, разведку, разработку природных ресурсов
континентального шельфа Российской Федерации или исключительной экономической зоны Российской Федерации, проводимые без соответствующего
разрешения.
Статья 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр»
предусматривает ответственность за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.
Статья 216 УК РФ «Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ» устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных
или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого
вреда здоровью человека либо крупного ущерба. Части 2 и 3 ст. 216 УК РФ
устанавливают ответственность за те же деяния, но в качестве последствий
указывают смерть человека (ч. 2 ст. 216 УК РФ); смерть двух или более лиц.
К преступлениям, посягающим на установленный порядок недропользования можно, в известной мере, отнести также преступления, предусмотренные ст. 192 УК РФ «Нарушение правил сдачи государству драгоценных
металлов и драгоценных камней».
Административная ответственность за нарушения правил пользования
недрами установлена Кодексом об административных правонарушениях РФ,
а также соответствующим законами субъектов Российской Федерации. КоАП
предусматривает ответственность за следующие виды правонарушений:
1. Нарушение требований по рациональному использованию недр
(ст. 8.10 КоАП) – выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при
добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.
Также данная статья в части второй устанавливает административную ответ-
278
ственность за невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и
буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и
окружающей природной среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время
их консервации.
2. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов
либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных
ресурсов в состояние, непригодное для разработки (ст. 8.9 КоАП).
3. Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а
равно утрата геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений (ст. 8.11 КоАП).
Кодексом об административной ответственности предусмотрены и
иные виды правонарушений, которые посягают на установленный порядок
недропользования.
§4. Ответственность за нарушения правил рационального
использования водных объектов
В соответствии со ст. 68 Водного кодекса РФ лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не
освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред.
Уголовная ответственность за нарушения правил рационального использования водных объектов установлена в гл. 26 Уголовного кодекса.
Статья 250 УК РФ «Загрязнение вод» устанавливает ответственность за
загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных
свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству.
Статья 252 УК РФ «Загрязнение морской среды» предусматривает ответственность за загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транс-
279
портных средств или возведенных в море искусственных островов, установок
или сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию
морской среды.
Административная ответственность за нарушения правил водопользования установлена Кодексом об административных правонарушениях в
главе 8.
К правонарушениям в сфере водопользования относятся:
1) Нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП).
Статья 8.13 предусматривает административную ответственность за
следующие деяния:
- нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов,
которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные
явления;
- невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по
приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в
состояние, пригодное для пользования;
- незаконную добычу песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава древесины либо нарушение установленного порядка
очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов;
- загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные
ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и
(или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах.
2) Нарушение правил водопользования (ст. 8.14 КоАП):
- нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты;
- нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при
добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно
при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при
осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений.
3) Иные виды правонарушений, которые предусмотрены ст.ст. 8.15 –
8.20 КоАП.
Гражданско-правовая ответственность состоит в возмещении ущерба,
причиненного собственникам водных объектов или пользователям водных
280
объектов. В соответствии со ст. 69 Водного кодекса лица, причинившие вред
водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.
Исчисление размера вреда, причиненного водным объектам, производится в соответствии с утвержденными методиками. В настоящее время действует Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам
вследствие нарушения водного законодательства, утв. Приказом Министерства природных ресурсов от 30 марта 2007 г.
§5. Ответственность за нарушения правил рационального
использования лесов
В соответствии со ст. 99 Лесного кодекса лица, виновные в нарушении
лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Уголовными преступлениями в соответствии с УК РФ за нарушения
лесного законодательства являются незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ), а также уничтожение или повреждение лесов (ст. 261
УК РФ).
Незаконная порубка, а равно повреждение до степени прекращения
роста деревьев, кустарников и лиан в лесах первой группы либо в особо защитных участках лесов всех групп, а также деревьев, кустарников и лиан, не
входящих в лесной фонд или запрещенных к порубке, если эти деяния совершены в значительном размере наказываются штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех
лет, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
Уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений, не входящих в лесной фонд, в результате неосторожного обращения с огнем или
иными источниками повышенной опасности наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух
лет.
Административная ответственность за нарушение правил лесопользования установлена Кодексом об административных правонарушениях. К
правонарушениям в сфере использования и охраны лесов относятся:
- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам
лесов для их использования (ст. 8.24);
- нарушение правил использования лесов (ст. 8.25);
281
- самовольное использование лесов, нарушение правил использования
лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст.
8.26);
- нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27);
- незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное
выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28);
- уничтожение мест обитания животных (ст. 8.29);
- уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ
(ст. 8.30);
- нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31).
Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена ответственность и за иные виды деяний, нарушающие установленный порядок
лесопользования.
Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.
Возмещение вреда, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам, лианам осуществляется в соответствии с Таксами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г.
§6. Ответственность за нарушения правил рационального
использования объектов животного мира
За нарушение правил пользования объектами животного мира наступает уголовная, административная, гражданско-правовая ответственность.
Статья 256 УК РФ предусматривает ответственность за незаконную добычу водных животных и растений. Незаконная добыча рыбы, морского зверя и иных водных животных или промысловых морских растений, если это
деяние совершено:
а) с причинением крупного ущерба;
б) с применением самоходного транспортного плавающего средства
или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов
массового истребления указанных водных животных и растений;
в) в местах нереста или на миграционных путях к ним;
г) на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического
бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации наказывается
штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до
двух лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом
на срок от четырех до шести месяцев.
282
Часть вторая статьи 256 УК РФ устанавливает ответственность за незаконную добычу котиков, морских бобров или иных морских млекопитающих
в открытом море или в запретных зонах. Данное деяние наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух
лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на
срок от трех до шести месяцев.
Уголовная ответственность за незаконную охоту предусмотрена ст. 258
УК РФ и наступает если охота совершается а) с причинением крупного
ущерба; б) с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового
уничтожения птиц и зверей; в) в отношении птиц и зверей, охота на которых
полностью запрещена; г) на территории заповедника, заказника либо в зоне
экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.
Перечисленные действия влекут штраф в размере до двухсот тысяч рублей
или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до
восемнадцати месяцев, либо исправительные работы на срок до двух лет, либо арест на срок от четырех до шести месяцев.
Уничтожение критических местообитаний организмов, занесенных в
Красную книгу РФ, повлекшее гибель популяций этих организмов, в соответствии со ст. 259 УК РФ наказывается наказываются штрафом в размере до
сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до
трех лет, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
При привлечении лица к ответственности за нарушения природоресурсного законодательства зачастую возникают трудности при разграничении уголовных преступлений и административных правонарушений. В частности, разграничение уголовно-наказуемой добычи водных животных и растений (ст. 256 УК РФ) и аналогичного административного проступка необходимо проводить по признакам наличия крупного ущерба, применения самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических
веществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по
обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные
пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).
Разграничение незаконной охоты, наказуемой в уголовном порядке (ст.
258 УК РФ), и административного проступка – нарушения правил охоты следует производить по квалифицирующим признакам состава преступления:
причинение крупного ущерба, применение механического транспортного
средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов и иных способов
283
массового уничтожения птиц и зверей, а также, если деяние совершено в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, либо на
территории заповедника, заказника, либо в зоне экологического бедствия или
в зоне чрезвычайной экологической ситуации.
Административная ответственность за нарушения правил использования объектов животного мира установлена Кодексом об административных
правонарушениях. К основным правонарушениям в этой сфере следует отнести следующие:
- нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации
объектов животного мира (ст. 8.36);
- уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов
животных или растений (ст. 8.35);
- нарушение правил пользования объектами животного мира (ст. 8.37);
- нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 8.38);
- нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на
особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39).
Привлечение виновного к уголовной или административной ответственности не освобождает лицо от обязанности возместить в гражданскоправовом порядке вред, причиненный объектам животного мира. При определении размера вреда, подлежащего возмещению, используется таксовый
метод. Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный
юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утверждены Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 25
мая 1999 г.