ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ПРИ

УДК 349.415 (477)
Н. И. Кулик,
соискатель
при кафедре земельного и аграрного права
Национальный университет
“Юридическая академия Украины
имени Ярослава Мудрого”,
г. Харьков
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья посвящена исследованию актуальных вопросов в сфере охраны земель при осуществлении
хозяйственной деятельности. Сделаны предложения по усовершенствованию действующего
законодательства в данной области.
Ключевые слова: охрана земли, хозяйственная деятельность.
Ситуация, которая сложилась в сфере охраны земель в процессе осуществления хозяйственной
деятельности, обуславливает необходимость использования действенных мер, в частности, правового
характера. Следует поддержать мнение некоторых ученых о том, что интенсификация процесса
землепользования при осуществлении хозяйственной деятельности активизирует потребность
рационального использования и охраны земель [4, с. 469]. Подтверждением этого является тот факт, что
состояние земельных ресурсов Украины близко к критическому. В частности, за время проведения
земельной реформы значительное число проблем в сфере земельных отношений не только не было
разрешено, но и заострилось. Как отмечается в разд. 1 Закона Украины “Об Основных принципах
(стратегию) государственной экологической политики Украины на период до 2020 г.” от 21 декабря 2010 г.,
№ 2818-VІ, на всей территории страны получили распространение процессы деградации земель, среди
которых наиболее масштабными являются эрозия (около 57,5 %), загрязнение (около 20 %), подтопление
(около 12 % территории) [2; 2011. – № 26. – Ст. 218]. Уменьшается содержание питательных веществ в
почвах, а ежегодные потери гумуса достигают 0,65 т на 1 га [2; 2011. – № 26. – Ст. 218].
Проблемы правовой охраны земель в современных условиях реализации земельной реформы в
Украине анализировались в работах таких ученых, как В. И. Андрейцев, О. А. Вивчаренко, П. Ф. Кулинич,
Н. И. Титова, М. В. Шульга [См.: 1; 3; 5; 8; 10] и др. Однако при осуществлении хозяйственной
деятельности они еще остаются малоисследованными.
Цель данной статьи – исследование особенностей правовой охраны земель при осуществлении
хозяйственной деятельности.
Отметим, что проблемы в сфере охраны земель в значительной степени предопределены
незавершенностью процесса инвентаризации и автоматизации системы ведения государственного
земельного кадастра, несовершенством землеустроительной документации и недостаточностью нормативноправового обеспечения, проведения образовательной и просветительской работы, низкой
институциональной возможностью соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, одними
из острейших проблем по-прежнему остаются: достаточно медленное проведение работ по внедрению
рационального землепользования; отсутствие перспективного прогнозирования развития земельных
отношений, действенного контроля; неопределенность оптимальной модели сельскохозяйственного
землепользования; незавершенность введения в полном объеме в экономическое обращение земельных
участков и прав на них.
Особую обеспокоенность вызывает проблема ухудшения состояния сельскохозяйственных земель.
Согласно выводам специалистов, виновны в этом, в первую очередь, собственники и пользователи
земельных участков, которые после окончания уборки урожая не заботятся о возобновлении питательных
веществ в почве, игнорируют испытанные эффективные меры по защите сельскохозяйственных угодий от
эрозии, засоления и т. п. [9, с. 13]. На сегодня из 30 млн га пашни – треть является эродированной, половина
– переуплотнена. Почти 4 млн га – кислых, 2 млн га – солончаковатых, около 6 млн га – переувлажненных,
еще больше засушливих, свыше 50 % пахотных земель имеют средний бедный питательный режим в
результате потери гумуса [9, с. 13].
Чрезвычайно заостряются эти проблемы в период, когда на основе научно-технического прогресса
растет интенсивность использования земель и становятся ощутимее негативные экологические последствия
техногенного влияния, что, в свою очередь, наносит вред земельным ресурсам, а также может негативно
повлиять на жизнь и здоровье людей.
Согласно ст. 5 Закона Украины “Об охране окружающей природной среды” от 25 июня 1991 г.,
земля, как и иные природные ресурсы, является одним из объектов охраны окружающей природной среды
[2; 1991. – № 41. – Ст. 546]. Следовательно, охрана окружающей природной среды охватывает и охрану
земли как составляющей природного комплекса, а проблемы охраны земель имеют много общего с
решением проблем охраны окружающей среды в целом
Земля может охраняться как в комплексе с другими природными ресурсами (например, в пределах
территорий и объектов природно-заповедного фонда), так и как отдельная составляющая окружающей
среды. Охрана качественного состояния земной поверхности заключается во всесторонней охране земли и
как объекта окружающей среды, и средства производства, условия жизни людей, объекта собственности и
пользования. Однако охрану земель нельзя отождествлять с общей проблемой охраны окружающей среды,
поскольку она имеет свои специфические особенности. О значении охраны земель на общенациональном
уровне свидетельствует ст. 14 Конституции Украины, в соответствии с которой земля является основным
национальным богатством, которое находится под особой охраной государства. Анализ положений Закона
Украины “Об охране земель” от 19 июня 2003 г. [2; 2003. – № 39. – Ст. 349] позволяет сделать вывод, что
охрана земель должна осуществляться, прежде всего, самими собственниками и землепользователями (в
том числе арендаторами) в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Ее целью является
предупреждение негативного влияния на земельные участки (как правило, смежные) посторонних лиц,
которые не имеют на праве собственности или пользования (аренды) земельных участков, но осуществляют
хозяйственную деятельность (в частности идет речь об установлении охранных зон, зон санитарной охраны
и тому подобное). Кроме обязанностей, которые возложены на носителей земельных прав по охране земель
при осуществлении ими хозяйственной деятельности, нельзя забывать и о запретах, предусмотренных
законом, и об определенных ограничениях такой деятельности при использовании земель. Охрана земли
должна осуществляться и от негативного влияния на смежные земельные участки владельцами и
землепользователями земельных участков при осуществлении ими хозяйственной деятельности.
Следует подчеркнуть, что еще в условиях существования бывшего СССР предприятия в
соответствии с Законом СССР “О предприятиях в СССР” от 4 июня 1990 г. были обязаны принимать
своевременные меры по снижению и компенсации негативного влияния его производства на окружающую
среду как за счет собственных средств, так и других источников (ч. 2 ст. 11) [6]. Кроме того, предприятие
несло ответственность за соблюдение требований и норм относительно рационального использования,
возобновление и охрану земель, вод, недр, лесов и других природных ресурсов, а также было обязано
возмещать убытки, нанесенные в результате своей деятельности (ст. 12). Аналогичные нормы были
заложены и в Законе Украины “О предприятиях в Украине” от 27 марта 1991 г. [7]. Согласно данному
Закону предприятия были обязаны своевременно осуществлять природоохранные мероприятия,
направленные на снижение и компенсацию негативного влияния его производства на окружающую среду,
здоровье и собственность граждан как за счет собственных средств, так и других источников (ч. 2 ст. 11).
При нарушении этих норм и требований его деятельность могла быть остановлена частично, временно или
прекращена полностью в соответствии с законодательством Украины. Действующий Хозяйственный кодекс
Украины (далее – ХКУ) от 19 января 2003 г. не содержит соответствующих предписаний при нарушении
соответствующих норм и требований [2; 2003. – № 18, № 19 – 20, № 21 – 22. – Ст. 144]. В то же время этот
пробел устраняет Закон Украины “Об охране земель” от 19 июня 2003 г. [2; 2003. – № 39. – Ст. 349], по
которому хозяйственная деятельность, вызывающая загрязнение земель и почв сверх установленных
предельно допустимых концентраций опасных веществ, запрещается (ст. 45). В случае выявления фактов
загрязнения почв опасными веществами специально уполномоченные органы исполнительной власти в
сфере охраны земель принимают меры к ограничению, временному запрету (остановке) или прекращению
деятельности предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, привлечению
виновных к ответственности по закону и проведению в установленном порядке работ по дезактивации,
восстановлению качественного состояния загрязненных земель, консервации угодий и определению
режимов их дальнейшего использования (ст. 45). Очевидным является то, что природные ресурсы
выполняют как экономическую, так и экологическую функцию. Таким образом, хозяйствующие субъекты
должны обеспечивать экологизацию материального производства при использовании ими природных
ресурсов и охране окружающей среды. В соответствии с ХКУ, хозяйствующие субъекты, осуществляя
хозяйственную деятельность, обязаны: принимать меры по своевременному воссозданию и предотвращении
ухудшения, загрязнения, засорения и истощения природных ресурсов, не допускать снижения их качества в
процессе ведения хозяйства; использовать природные ресурсы в соответствии с их целевым назначением
эффективно и экономно на основе применения новейших технологий в производственной деятельности;
своевременно вносить соответствующую плату за использование природных ресурсов; осуществлять
хозяйственную деятельность без нарушения прав других собственников и пользователей природных
ресурсов; возмещать убытки, причиненные ими собственникам, или первичным пользователям природных
ресурсов (ст. 153) [2; 2003. – № 39. – Ст. 349]. Обязанность хозяйствующих субъектов по принятию
предупредительных природоохранных мер закреплена во всех природоресурсных законах и кодексах и
обусловлена необходимостью сохранения надлежащего качества природных ресурсов и обеспечения
экологической безопасности жизнедеятельности человека. Кроме того, согласно ч. 4 в. 68 Закона Украины
“Об охране окружающей природной среды” предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны
возмещать вред, причиненный ими в результате нарушения законодательства об охране окружающей
природной среды, в порядке и размерах, установленных законодательством Украины [2; 1991. – № 41. –
Ст. 546].
Следует подчеркнуть, что именно хозяйственная деятельность обусловливает специальное
использование земельных ресурсов. Она связана с использованием различных категорий земель и
обусловлена их целевым назначением. Следовательно, по нашему мнению, на собственников и
землепользователей (в том числе арендаторов) действующим законодательством должны быть возложены
дополнительные обязанности по осуществлению хозяйственной деятельности на землях любых категорий.
Однако, прежде всего, это должно касаться земель сельскохозяйственного назначения, поскольку они
являются средством производства в сельском хозяйстве, их эксплуатация должна быть тесно связана с их
охраной. На первом месте должна быть охрана их плодородия. Изменение целевого назначения земель
сельскохозяйственного назначения допускается лишь при условии обоснования целесообразности такого
изменения в порядке, определенном законом.
На практике достаточно распространенными являются попытки владельцев земельных участков
сельскохозяйственного назначения изменить их целевое назначение, в частности, – на земли жилой и
общественной застройки. В таком случае можно вести речь об охране земель от определенных негативных
действий их владельцев, что обуславливает необходимость усовершенствования действующего
законодательства с целью ужесточения порядка их целевого назначения. В случае изъятия (выкупа) земель
сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд обеспечивается приоритет
максимального сохранения производительных земель. Следовательно, хозяйственная деятельность связана с
использованием разных категорий земель и обусловлена их целевым назначением. В связи с этим
целесообразно различать охрану земель в процессе осуществления сельскохозяйственной и
несельскохозяйственной деятельности в зависимости от характера использования земель. Кроме того,
хозяйственная деятельность при использовании земель различается по субъектному составу.
Круг субъектов, которые осуществляют хозяйственную деятельность, достаточно широк:
хозяйственные организации; граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства, которые
зарегистрированы в соответствии с законом как предприниматели. Отметим, что в зависимости от титула
использования земельного участка хозяйственная деятельность может осуществляться владельцем
земельного участка, землепользователем, в том числе арендатором. В зависимости от сроков такая
деятельность может быть как постоянной, так и временной; в зависимости от вида деятельности –
безопасной и опасной, такой, что нуждается и не нуждается в лицензировании.
Анализ действующего законодательства, прежде всего земельного, позволяет прийти к выводу, что
правовая охрана земель при осуществлении хозяйственной деятельности основывается на следующих
основных принципах. Первым является принцип обеспечения охраны земель как основного национального
богатства Украинского народа. Следующий принцип – приоритет требований экологической безопасности
при использовании земли хозяйствующими субъектами, который проявляется в соблюдении ими условий
рационального использования и охраны земель, реализации мер, направленных на сохранение и охрану
почв, улучшение природной среды в процессе осуществления хозяйственной деятельности. Важным
является и принцип возмещения убытков, причиненных земельным ресурсам в результате нарушения
законодательства Украины об охране земель при осуществлении хозяйственной деятельности
соответствующими субъектами. Хозяйствующие субъекты должны придерживаться и принципа
нормирования и планомерного ограничения влияния хозяйственной деятельности на земельные ресурсы, и
основного принципа охраны окружающей природной среды – бесплатность общего и платность
специального использования природных ресурсов для хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что мероприятия в сфере охраны земель, которые указаны в Законе Украины “Об
охране земель”, можно распределить на те, которые направлены на охрану земель всех категорий, и те,
которые направлены на охрану отдельных категорий земель.
Подытоживая вышеизложенное, можем сделать вывод, что для охраны земель при осуществлении
хозяйственной деятельности необходимой является разработка комплексной программы с полным и
конкретным перечнем мер, которая бы предусматривала оптимальное сочетание и эффективное
использование организационных, технических, технологических, экологических и экономических факторов
и рычагов регулирования и совершенствования землепользования, предоставление ему характера
экологически ориентированного влияния на собственников и землепользователей с целью побуждения их к
радикальному улучшению охраны земель. В ближайшее время необходимо разработать проект
Общегосударственной программы использования и охраны земель как одной из мер землеустройства на
общегосударственном уровне.
Что же касается перспективы дальнейших научных исследований в указанном направлении, то
продолжение реформирования земельных отношений будет предопределять более углубленное
исследование вопросов правовой охраны земель при осуществлении хозяйственной деятельности.
Список литературы: 1. Андрейцев В. І. Земельне право і земельне законодавства суверенної України: актуальні проблеми
практичної теорії / В. І. Андрейцев. – К. : Знання, 2005. – 445 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Вівчаренко О. А. Правова
охорона земель в Україні : [моногр.] / О. А. Вівчаренко. – К. : Юрінком Інтер, 2010. – 336 с. 4. Земельне право України : [підруч. для
студ. вищ. навч. закл.] / [Г. М. Беженар, Л. О. Бондар, Н. С. Гавриш та ін.] ; за ред. О. О. Погрібного та І. І. Каракаша. – [2-е вид.]. – К. :
Істина, 2009. – 600 с. 5. Кулинич П. Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні
: [моногр.] / П. Ф. Кулинич. – К. : Логос, 2011. – 688 с. 6. Про підприємства в СРСР : Закон СРСР від 04.06.1990 р. // Ведомости
Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990 р. – № 25. – Ст. 460.27. 7. Про підприємства в Україні : Закон
України від 27.03.1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1991 р. – № 2. – Ст. 272. 8. Титова Н. І. Відповідальність за порушення
законодавства про охорону природи : [моногр.] / Н. І. Титова. – Л. : Вид-во Львів. ун-ту, 1973. – 220 с. 9. Шарий Г. Державне
управління землями сільськогосподарського призначення: що заважає високоефективно використовувати та надійно охороняти їх? /
Г. Шарий // Землевпоряд. вісн. – 2010. – № 5. – С. 12 – 19. 10. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в
современных условиях : [моногр.] / М. В. Шульга. – Х. : Консум, 1998. – 224 с.
ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ
ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Кулик Н. І.
Статтю присвячено дослідженню актуальних питань у сфері охорони земель при здійсненні
господарської діяльності. Зроблено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у зазначеній
царині.
Ключові слова: охорона, землі, господарська діяльність.
PARTICULAR QUALITIES OF PROTECTION OF LANDS
DURING REALIZATION OF ECONOMIC ACTIVITY
Kulik N. I.
The article focuses on the analysis of actual questions in the field of protection of lands during realization
of economic activity. Done suggestion on the improvement of current legislation in this sphere.
Key words: protection, lands, economic activity.
Поступила в редакцию 16.10.2012 р.