экологические правонарушения в нефтегазовой промышленности

5'2013
Пробелы в российском законодательстве
5.3. ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В
НЕФТЕГАЗОВОЙ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ:
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ВЫЯВЛЕНИЯ И
ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ
Свердюков Николай Витальевич, к.ю.н. Должность:
доцент кафедры уголовного права и криминологии.
Место работы: Российский государственный
университет нефти и газа имени И.М. Губкина. E-mail:
sverdiukov@mail.ru
Аннотация: Нефтегазовая промышленность оказывает сильное воздействие на состояние экологической безопасности России. Крупными источниками
загрязнения являются добывающие, перерабатывающие предприятия, а также предприятия, транспортирующие по трубопроводам нефть, газ и продукты его переработки. Значительная часть техногенных воздействий предприятий нефтегазовой
промышленности на окружающую среду является
следствием грубых нарушений природоохранного законодательства. Трудности обнаружения фактов
экологических преступлений и установления конкретных виновных лиц способствуют повышению
латентности экологических преступлений. В связи с
этим, приоритет отдается административному
праву. В статье предлагается использовать опыт
зарубежного законодательства и вводить уголовную
ответственность компаний (юридических лиц) на
совершение экологических преступлений. Необходимо снизить латентность экологических преступлений и создать природоохранные предприятия в нефтегазовой промышленности России.
Ключевые слова: нефтегазовая промышленность, экологическая безопасность, латентность экологических преступлений, ответственность юридических лиц.
ENVIRONMENTAL VIOLATIONS IN THE OIL AND GAS
INDUSTRY: CURRENT PROBLEMS OF DETECTING AND
PREVENTING
Sverdyukov Nikolay Vitalievich, PhD at law. Position:
Associate professor at criminal law and criminology chair.
Place of employment: Russian State Oil and Gas University,
named after I.M. Gubkin. E-mail: sverdiukov@mail.ru
Annotation: The oil and gas industry has a profound
impact on the environmental safety of Russia. Major
sources of pollution are mining, processing plants, as well
as companies transporting oil by pipelines, natural gas
and refined products. Much of the technological impacts of
oil and gas industry on the environment is the result of
gross violations of environmental laws. Difficulty of finding
evidence of environmental crime and the establishment of
specific offenders contribute to the latency of
environmental crimes. In this regard, priority is given to the
administrative law. The paper proposes to use the
experience of foreign law and apply criminal liability of
companies (legal entities) for committing environmental
crimes. It is necessary to reduce the latency of
environmental crimes, and environmental companies in
the oil and gas industry in Russia.
150
Keywords: oil and gas industry, environmental
security, latency, environmental crimes, the liability of
legal entities.
Нефтегазовая промышленность Российской Федерации является важнейшей составляющей экономики
России, одним из ключевых факторов обеспечения
жизнедеятельности производительных сил и населения страны. Вместе с тем, она служит одним из основных источников негативного воздействия на окружающую среду.
Российская государственная статистика фиксирует в
последние годы существенный рост загрязнения окружающей
среды
предприятиями
топливноэнергетических отраслей, включая нефтегазовую 1 . Это
можно видеть на примере выбросов, загрязняющих
атмосферу, водные объекты и землю от стационарных
источников. Хотя Росстат дает статистику нефтегазовых предприятий вместе с предприятиями, производящими кокс, цифры говорят сами за себя (см. табл. 13).
Таблица 1
Статистика выбросов загрязняющих атмосферу
веществ (тысяч тонн)
Как видно из таблицы 1, выбросы постоянно растут.
Аналогичны тенденции роста масштабов загрязнения
водных источников (см. табл. 2).
Таблица 2.
Статистика сброса загрязненных сточных вод
(миллионов кубических метров)
(По данным Федерального агентства водных ресурсов).
Также интенсивно происходит рост отходов производства и потребления за счет предприятий этих отраслей (см. табл. 3).
Таблица 3.
Статистика образования отходов производства и
потребления (миллионов тонн)
(По данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.)
Нефтегазовая промышленность в целом оказывает
сильное воздействие на состояние экологической
безопасности общества. Крупными источниками загрязнения являются не только добывающие и перерабатывающие предприятия, но и предприятия, транспортирующие по трубопроводам газ и продукты его
переработки.
Значительная часть техногенных воздействий предприятий нефтегазовой промышленности на окружающую среду является следствием грубых нарушений
природоохранного законодательства, в том числе, на-
1
См.: Основные показатели охраны окружающей среды. Статистический бюллетень. Росстат, М., 2013, HTTP://WWW.GKS.
RU/WPS/WCM/CONNECT/ROSSTAT_MAIN/ROSSTAT/RU/STATIST
ICS/PUBLICATIONS/CATALOG/DOC_1140094699578
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В НЕФТЕГАЗОВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
рушений, содержащих в себе признаки экологического
преступления.
Уровень техногенного воздействия предприятий
нефтегазового комплекса на окружающую природную
среду продолжает повышаться, а случаи привлечения
виновных к уголовной ответственности исчисляются
единицами.
В соответствии с ч. 2,3 ст. 22 Закона "Об охране окружающей среды" экологическим правонарушением
считается загрязнение, превышающее нормативы допустимого воздействия на окружающую среду с учетом
природных особенностей территорий и акваторий. В
случае превышения установленных нормативов наступает ответственность в соответствии с законодательством.
В зависимости от размера превышения установленных нормативов и наступивших в результате этого последствий, правонарушение может носить характер
дисциплинарного, гражданско- правового, административного или уголовного правонарушения. Конечно же,
установленные нормы и лимиты - это относительные
данные, которые в идеале должны отражать уровень
действительного негативного воздействия на окружающую природную среду и количество средств, которое должно быть направлено на восстановление или
воспроизводство природных ресурсов, утраченных в
результате какой-либо деятельности.
При этом государство обязано не только устанавливать нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, но и контролировать соблюдения этих
нормативов. А обязательность этих и других нормативов напрямую зависит от того, как государство реагирует на нарушения. Если государство реагирует на нарушения, то в обществе повышается уровень правосознания и осознания обязательности соблюдения
запретов. Если государство реагирует не на все случаи экологических правонарушений, то и отношение
населения и различных руководителей к охране окружающей среды будет соответствующим. Всегда будет
находиться оправдательная причина, позволяющая
нарушить установленные запреты, как это существовало в России в прошлом и существует в настоящем
времени.
В рамках данного исследования мы остановимся на
наиболее строгой форме юридической ответственности – уголовной ответственности за нарушение экологического законодательства в нефтегазовой промышленности.
В Уголовном кодексе РФ имеется целая глава 26,
предусматривающая уголовную ответственность за
посягательства на экологическую безопасность государства. Глава посвящена охране окружающей природной среды, которую составляют природные ресурсы: земля, леса, недра, воды, атмосферный воздух,
животный мир и др. Причинение вреда любому элементу окружающей природной среды рассматривается
как экологическое правонарушение.
Анализируя статистические данные о применении
уголовно-правовых норм, которые призваны способствовать охране нашей окружающей среды и создавать
превентивное воздействие на население страны, мы
сталкиваемся с удивительными фактами. По сути, уголовное законодательство в сфере экологии на протяжении длительного времени работает по 3-4-м составам уголовного кодекса из 17, составляющих данную
главу.
Остальные статьи отражают лишь единичные факты, а по некоторым статьям складывается впечатле-
Свердюков Н.В.
ние, что подобных деяний у нас вообще не существует
или они существуют в отдельных, можно сказать, случайных эпизодах. И это на фоне постоянного ухудшения экологической ситуации не только в отдельных регионах, но и по всей стране в целом. Анализ состояния
окружающей среды по данным государственных
докладов Минприроды России «О состоянии и об
охране окружающей среды в Российской Федерации»
и
Роспотребнадзора
«О
санитарноэпидемиологической
обстановке
в
Российской
Федерации»
выявляет
устойчивые
негативные
тенденции в изменении как качества всех компонентов
окружающей среды, так и организации системы
государственного управления и надзора в этой сфере. 2
По ряду своих сущностных характеристик экологические преступления в значительной части являются одновременно и экономическими (противоправное использование природных ресурсов), насильственными
(связанные с прямым нанесением вреда здоровью человека) либо корыстными (незаконная охота, рыбный
промысел) преступлениями, но по своим негативным
последствиям, причиняемому ущербу они почти всегда превосходят их 3 . В силу значимости и опасности
этого вида правонарушений, в современных условиях
роль государственного экологического надзора возрастает, равно как и ответственность природопользователей за принимаемые ими экологически значимые
решения при осуществлении хозяйственной деятельности, о чем справедливо пишут эксперты. 4
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет три вида контрольно-надзорной деятельности в области охраны
окружающей среды: государственный надзор, производственный и общественный контроль. Но не всегда
контролирующие органы эффективно справляются со
своей работой. Ведь спецификой нефтегазового производства являются трудные условия работы в отдаленных местностях, в окружении болот и тайги, при
низких температурах, особенно в северных районах,
на искусственных сооружениях, возводимых на дне
морей, в условиях вахтового метода работы и других
негативных условиях.
Сопоставляя данные административных и уголовных
правонарушений в сфере экологии, следует отметить,
что количество административных правонарушений
постоянно растет, при этом уголовная преступность
практически остается на прежнем уровне. Эта статистика входит в противоречие с известным криминологам положением, что при увеличении административных правонарушений неизменно растет и уголовная
5
преступность .
Если такого роста не наблюдается, то имеет место
рост латентности преступлений (скрытая, неучтенная
преступность). Такая ситуация возможна в случае, если преступления либо совсем не регистрируются, либо
переводятся в разряд иных правонарушений. Это искажает реальное представление о существующей ситуации и препятствует принятию должных мер по пре2
В.Г. Бессарабов, Д.Г. Добрецов, Н.В. Суслова. Прокурорский
надзор за исполнением природоохранного законодательства. Ж-л
«Экология производства», 2013, №8, http://www.ecoindustry.ru/
magazine/archive/viewdoc/2013/8/3031.html
3
Долгова А.И. Экологическая преступность. Криминология.
http://www.be5.biz/pravo/k003/20.htm
4
Ю.В. Фирсов. Федеральный государственный экологический
надзор на предприятии. Ж-л «Экология производства», 2013, №7,
http://www.ecoindustry.ru/magazine/archive/viewdoc/2013/7/3008.htm
5
См., например, Криминология. Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е.
Эминова. М.,Юристъ, 2013, с.464-465.
151
5'2013
Пробелы в российском законодательстве
дотвращению загрязнения окружающей природной
среды.
Даже возбужденные уголовные дела по фактам экологических преступлений далеко не все доходят до
суда. Наблюдается постоянный рост числа не законченных расследованием уголовных дел об экологических преступлениях, растет число нераскрытых преступлений.
Все это делает данный вид преступности высоко латентным, регистрация подобных фактов производится
лишь тогда, когда данное экологическое преступление
связано с другим по характеру преступлением, чаще
всего, с хищениями нефтепродуктов или крупными
авариями, последствия которых невозможно скрыть.
Латентности экологических преступлений способствуют трудности по обнаружению фактов экологических
преступлений и по установлению конкретных виновных лиц. Даже при обнаруженном загрязнении не всегда можно установить виновность конкретного субъекта. Для этого необходима целая сеть оперативно розыскных мероприятий и проведение необходимых
экспертиз.
За последнее время произошел целый ряд заметных
экологических происшествий, по которым ведется расследование. Назовем лишь те, которые широко освещались в прессе и стали достоянием общественности:
- в конце августа в Волгоградской области прорвало
магистральный нефтепровод, это случилось на участке «Самара-Лисичанск». 6 Авария на нефтепроводе
произошла на глубине 1,5 метра, разлив нефтепродуктов вызвало отверстие диаметром 1200 миллиметров.
Причины произошедшего прорыва и объемы утечки
уточняются;
- в конце июля 2013года подобный прорыв произошел в Новосибирской области на участке ОмскИркутск. Тогда в результате аварии разлились три
тонны нефти. Инцидент произошел из-за проведения
земляных работ. О размерах ущерба окружающей
среде не сообщалось;
- на сахалинском нефтепроводе произошла утечка
десяти тысяч литров нефти. Этот факт расследуется,
правоохранительные органы ищут виновников аварии,
которые будут привлечены к ответственности за нарушение экологических требований и сокрытие информации; 7
- в Амурской области, в районе города Свободного в
мае 2012 года сошла с рельсов цистерна с нефтью.
Незадолго до этого, произошла масштабная утечка
нефти в Ангару . По подозрению в причастности к аварии были задержаны четыре человека. После попадания нефти в Ангару жители городов Свирска и Черемхово, а также поселка Михайловка (в общей сложности
это примерно 77 тысяч человек) остались без воды.
По факту незаконной врезки следователи из регионального управления МВД возбудили уголовное дело
по статье 158 («Кража из нефтепровода»). 8 Однако
сообщений о возбуждении дела за загрязнение окружающей среды не было.
Список аварий и хищений можно было бы продолжить. Прогноз на будущее тоже неутешителен. В этом
году «Транснефть» предсказала будущие катастрофы
на российских трубопроводах: «Из-за устаревших
строительных стандартов будущие трубопроводы в
России будут ненадежны и экологически опасны», написал глава компании «Транснефть» в письме, которое он направил премьер-министру. По его словам,
если правительство не прислушается к мнению нефтяников, это чревато техногенными катастрофами. 9
Названные факты говорят о необходимости усиления правоохранительной деятельности в сфере нефтегазовой экологии. Но количество возбужденных уголовных дел - это не самоцель, это всего лишь реагирование государства на запрещенные законом деяния.
Конечная цель всех природоохранных мероприятий это возможно большая сохранность окружающей природной среды, что недостижимо без формирования
убеждения о недопустимости нарушений установленных природоохранных мер, без развития чувства ответственности. Однако меры убеждения, не подкрепленные реальной ответственностью превращаются в
малозначительные и даже не обязательные для исполнения.
В отношении ответственности конкретных лиц необходимо отметить, что в уголовном законодательстве
РФ существует ответственность только для физических лиц. А ответственность за административные нарушения могут нести также и юридические лица любой
формы собственности. Это способствует переводу
уголовно-наказуемых экологических правонарушений
в разряд административных, поскольку возникают
трудности в предъявлении обвинения конкретному лицу.
Законодательство других стран в подобных случаях
предусматривает уголовную ответственность юридических лиц за совершение экологического преступления. Этот вопрос серьезно обсуждался и у нас при
принятии ныне действующего уголовного кодекса.
Суть данного института состоит в том, что основанием
для уголовной ответственности является:
1) растущее число правонарушений совершаемых в
ходе ведения предприятиями своей деятельности, что
наносит значительный вред отдельным лицам и обществу в целом;
2) желательность возложение ответственности в
случаях, когда выгода извлекается из незаконной деятельности;
3) трудности в установлении конкретных лиц, которые должны отвечать за совершенное преступление
связанные со сложной структурой управления предприятием;
4) недостаточная эффективность применения санкций к отдельному лицу для предотвращения предприятием новых правонарушений;
5) необходимость наказания предприятий за незаконную деятельность с тем, чтобы предотвратить
дальнейшие правонарушения и взыскивать нанесенный ущерб. 10
Предприятие должно нести ответственность независимо от того, было ли установлено конкретное лицо, в
действии или бездействии которого содержался со-
6
Магистральный нефтепровод прорвало в Волгоградской области:
http://www.km.ru/v-rossii/2013/09/01/mchs-rf/719655-magistralnyinefteprovod-prррпorvalo-v-volgogradskoi-oblasti
7
http://www.km.ru/v-rossii/2013/02/18/stroitelstvo-i-ekspluatatsiyagazoprovodov-i-nefteprovodov/704294-na-sakhalinsko
8
http://www.km.ru/v-rossii/2012/05/02/mchs-rf/po-delu-o-razlivenefti-v-angare-zaderzhali-chetyrekh-chelovek
152
9
http://www.km.ru/economics/2013/04/30/transneft/709996transneft-predskazala-katastrofy-na-rossiiskikh-truboprovodakh
10
См.: Рекомендация Комитета министров стран - членов Совета Европы по ответственности предприятий - юридических лиц за
правонарушения, совершаемые в ходе владения или хозяйственной деятельности. В кн. В.В. Волженкин "Уголовная ответственность юридических лиц" С - Петербург 1998. С.16-17.
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В НЕФТЕГАЗОВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
став правонарушения. Если даже такое лицо установлено, то это не должно освобождать от ответственности юридическое лицо.
Заслуживает внимание также предложения, предусмотреть дополнительно или в сочетании с другими,
следующую ответственность:
1) конфискация имущества, которое было использовано при совершении преступления или приобретено в
результате незаконной деятельности;
2) введение запрета на определенные виды деятельности предприятия;
3) лишение финансовых привилегий и субсидий;
4) запрет на рекламу товаров и услуг;
5) отзыв лицензии;
6) снятие с занимаемых должностей управляющих;
7) назначение судебными органами временного
управления;
8) закрытие предприятия;
9) ликвидация компании;
10) взыскание компенсации и (или) реституция в
пользу потерпевших;
11) восстановление прежнего состояния;
12) опубликование решения о наложении санкций
или иных мер 11 .
В качестве дополнительной аргументации в пользу
применения уголовной ответственности для юридических лиц можно отметить, что эффективность уголовно-правовых санкций выше, и в уголовном праве используется значительно больший размер штрафа для
индивидуума, помимо этого применение уголовной ответственности создает определенный нежелательный
имидж для предприятия (корпорации).
Помимо этого, в рамках возбужденного уголовного
дела осуществляется расследование и система оперативно-розыскных мероприятий по выявлению виновных лиц, степени причиненного ущерба и других
данных, что в рамках расследования административных правонарушений, как правило, не производится.
Поэтому введение института уголовной ответственности для юридических лиц, на наш взгляд, позволит
повысить степень ответственности за экологические
преступления, связанные с загрязнением окружающей
среды.
Примеры реализации этого института права мы видим в современной мировой практике. Так, в 2012 году
в Бразилии было завершено расследование по факту
разлива нефти на шельфовом проекте Frade. По итогам аварий правительство Бразилии предъявило
Chevron и их буровому подрядчику Transocean гражданские и уголовные иски. Судебным решением компанию Chevron обязали выплатить огромный штраф,
буровому же подрядчику было и вовсе запрещено
впредь производить какие-либо работы на территории
страны. 12 В итоге с компании было взыскано 17,3 миллиона долларов. 13
Другой пример: американские штаты Флорида и
Миссисипи подали иск против компании ВР в связи с
разливом нефти в Мексиканском заливе в 2010 году.
Таким образом, они пополнили длинный ряд государственных органов, компаний и частных лиц, судящихся
с британской корпорацией. 14 Сумма ущерба по таким
искам может составить до 18 миллиардов долларов.
11
См. там же.
http://www.km.ru/v-mire/2012/03/14/neftegazovyi-sektor-ekonomiki-v-mire/braziliya-ostavila-zapret-na-burenie-kompanie.
13
http://www.km.ru/economics/2012/09/28/neftegazovyi-sektor-ekonomiki-v-mire/693414-braziliya-sokratila-summu-shtrafa-k.
14
http://www.gazeta.ru/news/seealso/1490753.shtml
12
Свердюков Н.В.
Речь идет, как видно из этих примеров, о серьезной
ответственности компаний, т.е. юридических, а не
физических лиц. Это очень важно отметить для понимания направлений развития отечественного права.
Необходимо, во-первых, снизить уровень латентности экологических преступлений. Во – вторых, важно
создавать
природо-очищающие,
природовосстанавливающие предприятия или организации,
которые должны будут производить восстановительные работы за счет средств, взысканных с правонарушителей. Деятельность таких предприятий должна
быть лицензирована. У предприятия, совершившего
экологическое загрязнение, должна быть альтернатива решения проблемы: восстанавливать природу за
свой счет под контролем государства либо перечислять средства лицензированному предприятию.
Представляется также целесообразным в качестве
уголовного наказания за экологические преступления
применять общественные работы, направленные на
устранение последствий загрязнения окружающей
среды от разлива нефти и нефтепродуктов. При этом
важно постоянно информировать население о предпринимаемых действиях по восстановлению окружающей среды.
Список литературы:
В.В. Волженкин В.В. "Уголовная ответственность
юридических лиц" С - Петербург 1998.
В.Г. Бессарабов., Добрецов Д.Г., Суслова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного
законодательства. Ж-л «Экология производства»,
2013, №8, http://www.ecoindustry.ru/magazine/archive/
viewdoc/2013/8/3031.html
Долгова А.И. Экологическая преступность. Криминология. http://www.be5.biz/pravo/k003/20.htm
Князев А.Г., Чураков Д. Б., Чучаев А. И. Экологические преступления.- М., Издательство: Проспект, 2013.
Криминология. Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М.,Юристъ, 2013.
Лопашенко Н.А. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 УК РФ. Издательство Р. Асланова
"Юридический центр Пресс", 2002.
Основные показатели охраны окружающей среды.
Статистический бюллетень. Росстат, М.,2013, HTTP://
WWW.GKS.RU/WPS/WCM/CONNECT/ROSSTAT_MAIN/
ROSSTAT/RU/STATISTICS/PUBLICATIONS/CATALOG/
DOC_1140094699578
Фирсов Ю.В. Федеральный государственный экологический надзор на предприятии. Ж-л «Экология производства», 2013, №7, http://www.ecoindustry.ru/magazine/archive/viewdoc/2013/7/3008.html
Literature list:
V.V. Volzhenkin. Criminal liability legal entities/
St.Peterburg, 1998.
V.G. Basarabov, D.G. Dobretsov. DG, N.V. Suslov,
Public prosecutor's supervision over the implementation of
environmental legislation. "Industrial ecology", 2013, №8.
http://www.ecoindustry.ru/magazine/archive/viewdoc/2013
/8/3031.html
A. Dolgova. Environmental crime. Criminology.
http://www.be5.biz/pravo/k003/20.htm
Criminology. Ed. VN Kudryavtseva, VE Eminova. M.
Yurist, 2013
Key indicators of environmental protection. Statistical
Bulletin. Rosstat, М.,2013, HTTP://WWW.GKS.RU/
WPS/WCM/CONNECT/ROSSTAT_MAIN/ROSSTAT/RU/
153
5'2013
Пробелы в российском законодательстве
STATISTICS/PUBLICATIONS/CATALOG/DOC_11400946
99578
Knyazev, DB Churakov, A. Chuchaev. Environmental
crime. - M., Publisher: Prospect, 2013.
Lopashenko. Ecological Crimes. Comments on Chapter
26 of Criminal Code of the RF. Publisher Aslanov, "Press
Law Center"? 2002/
Firsov Yu. The federal government environmental
oversight at the company. F-l "Industrial ecology", 2013,
№7, http://www.ecoindustry.ru/magazine/archive/viewdoc/
2013/7/3008.html
154