Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате

Библиотека слушателей Европейского
учебного института при МГИМО (У) МИД России
КАКИМИ СТАНУТ ВНУТРЕННИЕ
И ВНЕШНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС
В РЕЗУЛЬТАТЕ ВСТУПЛЕНИЯ
В СИЛУ ЛИССАБОНСКОГО
ДОГОВОРА
Серия «Общие пространства России — ЕС:
право, политика, экономика»
ВЫПУСК 4
Европейский учебный институт
«Российский европейский колледж» при Московском государственном
институте международных отношений (Университете) МИД России
Институт Европейского права МГИМО (У) МИД России
Фонд Европейского права
Фонд Бертельсманна (Германия)
КАКИМИ СТАНУТ ВНУТРЕННИЕ
И ВНЕШНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС
В РЕЗУЛЬТАТЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ
ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА
Москва
2009
УДК 321, 327
ББК 67.412.1
К
Редакционный совет:
Энтин М. Л. — Европейский Учебный Институт при
МГИМО (У) МИД России (Главный редактор серии),
Шашихина Т. В. — Институт европейского права МГИМО (У)
МИД России (выпускающий редактор)
Славкина Н. А. — Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России,
Бирюков М. М. — Кафедра европейского права,
Энтин Л. М. — Институт европейского права МГИМО (У) МИД России
(редакторы выпуска)
Библиотека слушателей Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
Серия
«Общие пространства Россия — ЕС:
Право, политика, экономика»
Выпуск 4
К
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления
в силу Лиссабонского договора (материалы международной конференции,
проведенной в МГИМО (У) МИД России 22 февраля 2008 г.). М.:, Изд-во «Аксиом»,
2008. — 288 с.
ISBN 978-5-904032-01-2
В выпуск вошли материалы конференции, посвященные институциональным и содержательным изменениям, которые, как ожидается, будут внесены в стратегию социальноэкономического развития Европейского союза и его государств-членов, проводимый ими
курс на создание общего пространства свободы, безопасности и законности и политику
на международной арене в случае вступления в силу Договора о реформе. В них также
проанализировано возможное влияние этих изменений на отношения между Россией
и ЕС. В качестве докладчиков и слушателей выступили российские и зарубежные ученые,
учащиеся Европейского учебного института, официальные лица России и ЕС.
ISBN 978-5-904032-01-2
© Авторский коллектив, 2008
© Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России, 2008
Оглавление
Список участников конференции .............................................................................. 7
Сессия 1
Приветственные выступления.................................................................................. 11
Энтин Марк Львович, Директор Европейского учебного института при
МГИМО (У) МИД России ............................................................................................. 11
Косачев Константин Иосифович, Председатель Комитета по
международным делам Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации .................................................................................................. 13
Франко Марк, Глава Представительства Европейской
комиссии в России .......................................................................................................... 16
Грушко Александр Викторович, Заместитель Министра иностранных
дел Российской Федерации .......................................................................................... 20
Сессия 2
Предстоящие изменения в работе и внутренних политиках ЕС .................... 26
Ведущий: Франко Марк
Камерон Фрейзер. Предстоящая трансформация ЕС и ее влияние на
осуществление европейского проекта ....................................................................... 26
Энтин Марк Львович. Меняющийся баланс сил и интересов
внутри ЕС и его отражение в практической политике.......................................... 31
Эмерсон Майкл. Внутренние политики ЕС в новых условиях ........................... 37
Дискуссия .......................................................................................................................... 41
Сессия 3
Продолжение................................................................................................................... 44
Ведущий: Энтин Марк Львович
Стрежнева Марина Вадимовна. Централизация или
децентрализация? Роль европейских и национальных агентств
в имплементации европейских решений ................................................................. 44
Фрумкин Борис Ефимович. Лиссабонский договор и развитие
Общей аграрной политики ЕС.................................................................................... 52
Монар Йорген. В какой мере Лиссабонский договор сможет укрепить
сотрудничество в области юстиции и внутренних дел ......................................... 62
Вавилов Александр Иосифович. Евросоюз после
Лиссабонского договора: проблемы средиземноморской интеграции
на примере миграции ..................................................................................................... 68
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Лахти Танелли. Новая роль ЕС на международной арене
шаг за шагом .................................................................................................................... 77
Сессия 4
Новая роль ЕС на международной арене .............................................................. 80
Ведущий: Камерон Фрейзер
Капустин Анатолий Яковлевич. Политико-правовые последствия
переформатирования политики Европейского союза на международной
арене после вступления в силу Договора о реформе ............................................ 80
Дискуссия .......................................................................................................................... 87
Корчунов Николай Викторович. Сможет ли ЕС говорить одним языком,
и если да, то каким? ....................................................................................................... 87
Дискуссия ......................................................................................................................... 90
Хирлеманн Доминик. Новое групповое лидерство в ЕС
после вступления в силу Лиссабонского договора ................................................. 91
Дискуссия ......................................................................................................................... 94
Дискуссия ........................................................................................................................109
Сессия 5
Продолжение:
«Военно-политические аспекты» ...........................................................................117
Ведущий: Корчунов Николай Викторович
Гросс Ева. Будущая политика ЕС в области безопасности и обороны:
взгляд из Брюсселя .......................................................................................................118
Данилов Дмитрий Александрович. Будущая политика ЕС в области
безопасности и обороны: взгляд из Москвы .........................................................122
Загорский Андрей Владимирович. Последствия Лиссабонского
договора для отношений между Россией и ЕС ......................................................133
Камерон Фрейзер. Как решить задачу улучшения отношений
между ЕС и Россией? ....................................................................................................136
Энтин Марк Львович. Основные направления эволюции ЕС после
вступления в силу Лиссабонского договора ..........................................................140
Письменные доклады
на русском языке ..........................................................................................................148
Войников Вадим Валентинович. Лиссабонский договор:
положения, касающиеся пространства свободы, безопасности
и правосудия ..................................................................................................................148
Каюмова Альфия Револевна. Перспективы европейского
4
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
пространства свободы, безопасности и правосудия в свете Лиссабонского
договора о реформе ЕС 2007 года .............................................................................153
Клинова Марина Вилениновна. «Экономический патриотизм»
и интеграция в Европе .................................................................................................159
Сидорова Елена. Будущее Старой Европы: реформа или кризис?...................167
Селиверстов Сергей Сергеевич. Лиссабонский договор
и энергетическая политика ЕС ..................................................................................174
Трыканова Светлана Анатольевна. Актуальные тенденции
в организационно-правовом регулировании миграционной политики ЕС
и Лиссабонский договор .............................................................................................185
Письменные доклады
на английском языке ..................................................................................................188
Баркелинг Рикард. The EU as a Foreign Policy Actor
after the Treaty of Lisbon................................................................................................188
Камерон Фрейзер. The Lisbon Treaty — a New Milestone for Europe? ................193
Камерон Фрейзер. Prospects for EU — Russia Relations ....................................... 202
Список участников
конференции
— Авдонин Владимир Сергеевич, Профессор Центра европейской политики
и права при Рязанском ГПУ им. Есенина
— Арбатова Надежда Константиновна, Директор научных программ, Председатель экспертного совета Комитета «Россия в объединенной Европе», Заведующая Сектором международно-политических проблем Европы Центра
европейской интеграции ИМЭМО РАН
— Артамонова Ольга Федоровна, Доцент Кафедры международного права
ГУ-ВШЭ
— Баев Александр Владимирович, Московская Государственная Юридическая
Академия
— Баркелинг Рикард, Политический отдел Представительства Европейской
комиссии в России
— Бирюков Михаил Михайлович, Заведующий Кафедрой европейского права
МГИМО (У)
— Бусыгина Ирина Марковна, Профессор Кафедры сравнительной политологии МГИМО (У)
— Вавилов Александр Иосифович, Преподаватель Европейского учебного
института при МГИМО (У)
— Володин Иван Александрович, Второй секретарь Правового департамента
МИД России
— Глинкина Екатерина Андреевна, МГЮА
— Глотова Светлана Владимировна, Доцент Кафедры международного права
Юридического факультета МГУ
— Головинов Евгений Валерьевич, Преподаватель Кафедры европейских
исследований СПбГУ
— Громыко Алексей Анатольевич, Заместитель Директора, Руководитель
Центра британских исследований Института Европы РАН
— Гросс Ева, Старший научный сотрудник Свободного университета г. Брюсселя
— Грушко Александр Викторович, Заместитель Министра иностранных дел
России
— Данилов Дмитрий Александрович, Заведующий Отделом европейской
безопасности Института Европы РАН
— Еропкин Антон Александрович, Советник по юридическим вопросам
Комитета по международному сотрудничеству РСПП
— Жбанков Владимир Александрович, МГЮА
— Загорский Андрей Владимирович, Профессор МГИМО (У)
— Заславская Наталья Генриховна, Доцент Кафедры Европейских исследований СПбГУ
7
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
— Иванов Иван Дмитриевич, Академик РАН, Главный научный сотрудник
Института Европы РАН
— Калиниченко Пауль Алексеевич, Доцент Кафедры права ЕС МГЮА
— Камерон Фрейзер, Директор Центра ЕС — Россия, г. Брюссель
— Капустин Анатолий Яковлевич, Декан, Заведующий Кафедрой международного права Российского университета дружбы народов
— Каюмова Альфия Револевна, Доцент Кафедры международного и европейского права КГУ
— Клинова Марина Валентиновна, Главный научный сотрудник ИМЭМО РАН
— Корчунов Николай Викторович, Начальник Отдела ЕС Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России
— Лахти Танелли, Глава Политического отдела Представительства Европейской
Комиссии в России
— Макконен Арья, Советник-посланник Посольства Финляндии в России
— Мерзоян Хачатур Тайманович, Сотрудник Отдела европейской интеграции
МЭРТ
— Михайлова София Александровна, МГЮА
— Михно Георгий Викторович, Советник МИД России
— Монар Йорген, Профессор Кафедры Марии Кюри, Директор проекта «Секуринт» Страсбургского университета им. Робера Шумана
— Османова Анастасия Хайдаровна, МГЮА
— Паламарчук Светлана Саввовна, Эксперт проекта ТАСИС «Поддержка экспортно-ориентированных инновационных малых и средних предприятий»
— Пашина Адель Дмитриевна, Аспирантка Кафедры международного и европейского права Казанского государственного университета
— Плахина Наталия Григорьевна, Помощник советника Генерального директора ОАО «Северсталь»
— Ревякин Евгений, Первый секретарь Отдела ЕС (экономические вопросы)
МИД России
— Селиверстов Сергей Сергеевич, Старший преподаватель кафедры правового
регулирования ТЭК МГИМО (У)
— Степанян Армен Жоресович, МГЮА
— Стрежнева Марина Вадимовна, Заведующая сектором ИМЭМО РАН, Профессор Кафедры европейской интеграции МГИМО (У)
— Сульстем Турбьерн, Советник-посланник, Глава Отдела политики Посольства Швеции в России
— Супрун Вадим Владимирович, МГЮА
— Торстен Хуттер, Политический департамент Посольства Германии в России
— Трыканова Светлана Анатольевна, Главный научный сотрудник Центра
европейской политики и права при Рязанском ГПУ им. Есенина
— Франко Марк, Глава Представительства Европейской Комиссии в России
8
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
— Фрумкин Борис Ефимович, Доцент Кафедры европейской интеграции
МГИМО (У)
— Хайрлеманн Доминик, Проектный управляющий международными связями
Фонда Бертельсманна
— Чернышев Сергей Владимирович, Директор Департамента внешнеэкономических отношений МЭРТ России
— Четвериков Артем Олегович, Доцент Кафедры права ЕС МГЮА
— Шевелев Леонид Николаевич, Вице-президент Союза экспортеров металлопродукции России
— Эмерсон Майкл, Старший научный сотрудник Центра европейских политических исследований, г. Брюссель
— Юмашев Юрий Михайлович, Заведующий Кафедрой международного
права ГУ-ВШЭ
— Юрьева Татьяна Валерьевна, Доцент Кафедры европейской интеграции
МГИМО (У)
Сессия 1
Ведущий: Энтин Марк Львович
Директор Европейского Учебного Института при МГИМО (У) МИД
России, Москва
Приветственные выступления
Энтин Марк Львович
Уважаемые дамы и господа, наша сегодняшняя конференция носит несколько
вызывающее и амбициозное название «Какими станут внутренняя и внешняя
политики Европейского союза в результате вступления в силу Лиссабонского
договора». Перед тем как передать слово коллегам из Государственной Думы,
Представительства Европейской комиссии в Российской Федерации и Министерства иностранных дел, я хотел бы сделать несколько пояснений.
Мы исходим из рабочей гипотезы о том, что Договор о реформе в начале
следующего года или чуть позже, но в обозримом будущем, обязательно вступит в силу. Эксперимент с Конституционным Договором продемонстрировал
всем странам Европейского союза, общественному мнению, насколько важно
осуществить реформы институциональной структуры и механизма принятия
решений. И в этот раз ошибки быть не должно. Даже в случае еще какой-нибудь
осечки Брюссель постарается оперативно найти выход. Поэтому ни процедуру
ратификации, ни то, какой новый выход Брюссель попытается найти, ни то,
вступит ли вообще Договор о реформе в силу, предлагаю не обсуждать. Договорились? Если да, то давайте двигаться дальше.
Наша сегодняшняя встреча — это продолжение большой серии конференций, которые мы проводили раннее. И преподаватели нашего Европейского
учебного института, многие мои коллеги постоянно настаивали на том, что
у нас нет недопонимания в отношении того, как будет развиваться Европейский
союз до горизонта 2009, 2014, 2017 гг. Потому что постоянно возникал вопрос
о том, зачем форсировать старт переговоров по новому базовому соглашению
между Россией и ЕС и их проведение, когда не ясна ситуация в Российской Федерации и не понятно, что из себя представляет такое странное политическое
существо, как Европейский союз. Наши эксперты неизменно отвечали: это не
так. Конституционный Договор или любой другой документ, который придет
ему на смену, — это программа развития ЕС в том или ином виде. Все то, что
11
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
заложено в Конституционном Договоре, станет действующим правом через
регламенты, директивы, межинституциональные соглашения между Европарламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией, через какой-то иной тип
учредительного договора. Если не Конституционного, то какого-то другого.
Именно по описанному нами сценарию и пошло развитие событий.
Одновременно мы неоднократно говорили здесь о том, что и в отношении
перспектив развития Российской Федерации имеется достаточная ясность. Делать вид, что они крайне неопределенные, что существует множество всяческих
развилок — тоже преувеличение. И сейчас программа действий Российской
Федерации на ближайшие 4 года, 8 лет и даже более отдаленный период вырисовывается все четче. Ее узловыми элементами не могут не стать укрепление
отдельных институциональных структур и в целом совершенствование всего
государственного механизма страны, модернизация и диверсификация национальной экономики и т. д.
Причем все указанные задачи взаимосвязаны. Они должны и будут решаться
комплексно. Финансовый задел для этого имеется. Золотовалютные накопления,
распределенные, в том числе, между различными государственными фондами,
достигли порядка 600 млрд долларов. Но, что еще более важно и существенно
для стабильного, поступательного развития и проведения экономических реформ, в общественном сознании все глубже укореняется понимание того, что
они должны базироваться на прочном фундаменте построения современного
эффективного государства. Такое понимание, насколько можно судить, является
стержнем первого блока программных заявлений нового-старого руководства
страны по поводу политического курса, который будет им осуществляться
в ближайшей и среднесрочной перспективе.
Таким образом, нам понятно, как, в каком направлении в институциональном плане будут развиваться партнеры. Значит, нужно делать следующий
шаг — обсуждать проводимые Россией и ЕС политики по существу, анализировать, насколько они коррелируют между собой, отбирать то, что следовало бы
включить в новое базовое соглашение между ними. Цель — сделать так, чтобы
правовое регулирование в большей степени работало на сближение взаимных
интересов и их действенное обслуживание.
Вместе с тем вопросов, на которые хотелось бы получить ответы, естественно,
остается очень много. Да, институты и механизмы принятия решений будут меняться. Но, скажем, применительно к интеграционному объединению, на какие
задачи будут работать модернизируемые институты? Какие политики будут
воплощаться в жизнь Европейским союзом с использованием новых процедур?
Вот об этом мы и хотели бы поговорить сегодня. Если получится. Представим себе, что Лиссабонский договор уже вступил в силу. В ЕС возникла новая
правовая и политическая реальность. Союз заработал в несколько ином ключе,
чем раньше, в ином режиме. Он приступил к реализации новой внутренней
12
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
политики, уточненных секторальных политик, измененной политики в области
сельского хозяйства, социальной политики и т. д. Он позиционирует себя на
международной арене в качестве более влиятельного игрока. Обеспечивает свое
повсеместное присутствие. Пытается говорить одним голосом…
Хотел бы попросить всех докладчиков придерживаться именно такого
видения, такой концепции нашей конференции и сосредоточиться на анализе
указанной группы вопросов, выносимых на обсуждение. Предлагаю начать
с несколько более общей дискуссии, чтобы затем продолжить ее по отдельным
тематическим направлениям.
А сейчас с удовольствием передаю слово Константину Иосифовичу Косачеву.
Одновременно поздравляю его с переизбранием Председателем Комитета по
международным делам Государственной Думы нового созыва.
Косачев Константин Иосифович
Председатель Комитета по международным делам Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Большое спасибо за приглашение и поздравление.
Хотел бы сразу подтвердить, что Европа, отношения с объединенной Европой действительно остаются в центре внимания Комитета по международным
делам и Государственной Думы в целом. В частности, мы одним из наших первых решений воссоздали в структуре Комитета Подкомитет по европейскому
сотрудничеству. А буквально вчера вместе с г-ном послом Марком Франко
и Министром иностранных дел России возобновили работу так называемого
Парламентского европейского клуба. Хотим, чтобы он стал регулярной, реально
действующей площадкой сведения воедино тех точек зрения, тех интересов,
которые традиционно воспроизводятся тремя группами интересов: бизнесом,
гражданским обществом и государством. И в том, что касается сегодняшней
темы, думаю, более уместно, конечно, говорить об этом в преломлении того, как
это будет сказываться в будущем на отношениях ЕС с нашей страной. В этом
смысле, если возвращаться к классическому треугольнику (бизнес, гражданское
общество и власть), то я хотел бы поделиться несколькими наблюдениями, которые меня некоторым образом тревожат.
Если наложить этот треугольник на идущие сейчас дискуссии в отношении
будущего нового договора между Россией и Европейским союзом, то первое, что
мне лично бросается в глаза, заключается в том, что российский бизнес, предпринимательские структуры ведут себя, во всяком случае в моем ощущении, абсолютно индифферентно. То есть какой-либо тревоги со стороны бизнеса в связи
с тем, что этот договор не удалось переписать и модифицировать в установленные
сроки, в общем-то нет. У меня ощущение, что никто особо этим не озабочен.
Я смотрю, как российское бизнес-сообщество активно реагирует на дискуссию,
скажем, о вступлении России в ВТО. Эта тема является центральной практически
13
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
на всех площадках. А вот договор между Россией и ее крупнейшим внешнеэкономическим партнером и что будет в дальнейшем, похоже, мало кого волнует.
Это может быть хорошей новостью, подтверждением того, что и нынешний договор успешно работает и не создает для бизнеса никаких проблем, и вот откуда
отсутствие у него тревоги и интереса. Или это может быть признаком того, что
бизнес, в общем-то, особо и не верит в возможность решения своих проблем
через переподписание такого документа, считая, что он как справлялся со своими проблемами в отношениях с Европейским союзом самостоятельно, так ему
и предстоит это делать в будущем. Поразмышлять над этой темой вполне уместно.
Вторая вершина этого треугольника — гражданское общество — тоже
вызывает у меня определенную тревогу. Во всяком случае в плане того, как
в российском гражданском обществе вообще воспринимаются отношения с ЕС,
как воспринимается Европейский союз. Потому что, если не иметь в виду достаточно узкую прослойку людей, которые профессионально занимаются этой
темой, и многие из них присутствуют в нашей аудитории, то в целом восприятие
этой темы в российском обществе крайне поверхностно и в силу этого, на мой
взгляд, ошибочно. И самое главное, не сбалансированно, вот что бы я добавил.
К плюсам отношений России с ЕС все мои собеседники из числа не очень
посвященных в детали избирателей, безусловно, относят уже состоявшееся решение об упрощении визовых процедур и возможную перспективу отмены виз.
Это очень интересует граждан Российской Федерации. Но минусов или проблем,
которые перечеркивают эту светлую перспективу, в восприятии людей значительно больше. Потому что очень часто нынешние действия ЕС по отношению
к России воспринимаются обычными людьми примерно в следующем разрезе.
Брюссель пытается добиться права поставлять на российский рынок
в упрощенном, а может быть, даже и бесконтрольном режиме некачественное
продовольствие.
ЕС пытается принудить Россию продолжать поставлять в Европу по заведомо
изношенным трубопроводам нефть и газ, лишая возможности Россию как-то
эти потоки диверсифицировать.
Он пытается настоять на якобы имеющемся у него праве вырубать в России
дешевый необработанный лес и вывозить его для переработки на свою территорию, сохраняя тем самым свой собственный лес.
ЕС пытается бесплатно использовать российское воздушное пространство,
ничего не предоставляя взамен.
Союз пытается разрушить становой хребет российской экономики в виде
Газпрома или, во всяком случае не пустить его в таком целостном виде на собственные рынки.
И, наконец, он использует двойные стандарты, прикрывая «своих» в таких
важных для России вопросах, как, например, соблюдение прав национальных
меньшинств или отношение к нашей общей истории.
14
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вот примерно так, во всяком случае в моем восприятии как депутата Государственной Думы, который достаточно много общается с непосвященными
в детали людьми, выглядит образ Европейского союза в широких слоях российского гражданского общества.
Кроме того, надо сказать, что наша последняя дискуссия вокруг статуса
Косово плюсов к образу Европейского союза в России не добавляет. И мне представляется, что эта ситуация будет иметь далеко идущие последствия также и в
плане институциональных отношений между Москвой и Брюсселем. Во всяком
случае вполне очевидны ключевые, принципиальные и, я бы сказал, непреодолимые разногласия в наших будущих оценках того, какой правовой статус имеет
на территории Косово миссия ЕС и как все это сочетается с международным
правом. Нам с этой темой еще только предстоит разбираться.
Третья вершина треугольника — государство. Наверное, в этом ракурсе
об отношениях между Россией и ЕС сегодня будут говорить намного больше.
На мой взгляд, здесь ситуация несколько более благополучная, потому что
практика наших взаимоотношений действительно наполнена конкретным реальным содержанием. И многое удается сделать в позитивном смысле. В то же
время, если мы опять вернемся к главной теме о том, как они будут выглядеть
в будущем, то ситуация далека от безоблачной. Мы с г-ном М. Франко ее вчера
как раз обсуждали, и наши мнения совпали. Основной проблемой наших отношений, наверное, является то, что при наличии известного числа дорожных
карт стороны не очень себе представляют, какова конечная цель продвижения
по соответствующим картам.
Думаю, что это может оказаться главной проблемой при работе над
соглашением о стратегическом партнерстве, потому что очевиден риск ее
воспроизводства. Она мешала нам на протяжении всех теперь уже 11 лет
применения нынешнего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Когда
СПС разрабатывалось и подписывалось в начале 1990-х гг., ситуация была
принципиально иной, и с этим документом Москва и Брюссель связывали
совершенно противоположные ожидания. Со стороны России это были
надежды, главным образом, на золотой дождь инвестиций и прочих экономических вливаний в Россию из ЕС. Со своей стороны Европейский союз
скорее рассчитывал на то, что с помощью интенсификации сотрудничества
удастся поспособствовать решению многих политических задач, прежде всего
связанных с демократизацией нашей страны.
В любом случае очевидно, что работать над новым базовым соглашением
будут два совершенно других партнера. С российской стороны это другая страна,
заметно усилившаяся на международной арене, в том числе в отношениях с объединенной Европой, осознающая свои национальные интересы принципиально
по-другому по сравнению с периодом 15-летней давности, готовая отстаивать их
гораздо более жестко и последовательно, чем это было, скажем, в 1994 г. И мне
15
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
кажется абсолютно невозможным, например, повторение в будущем тексте
соглашения положения из нынешнего СПС о согласии России гармонизировать
свое национальное законодательство с правом Европейского союза. Вот такое
одностороннее обязательство без встречных обязательств, принимаемых на
себя другой стороной, мне представляется в будущем документе более чем маловероятным.
Со стороны ЕС партнер также очень изменился. В количественном отношении стран-членов уже 27, а не 12. А в качественном отношении — интеграционное объединение превратилось, на мой взгляд, в диффузную структуру, где
скорость движения каравана начинает все в большей степени определяться
способностями самого медленного его верблюда. И это внутренняя проблема
Европейского союза, с которой ему еще только предстоит справиться. Надеюсь,
что Договор о реформе в этом смысле чем-то ему поможет.
С другой стороны, думаю, что многие молодые члены ЕС все-таки не избегут соблазна попытаться засунуть в будущий договор Россия — ЕС как можно
больше двусторонних вопросов, что еще больше затруднит перспективу его подписания. Поэтому считаю, что возможность разработки документа с условным
названием «СПС плюс», то есть такого же детализированного документа, как
и действующий сейчас, и еще чего-то в дополнение не менее детализированного, — относительно маловероятная перспектива.
Боюсь, что нам, вслед за Николя Саркози, который призывал в свое время
к упрощенному договору для ЕС, примерно так же в конечном итоге, только
после череды взаимных обид и неудач, придется идти по пути подготовки некоего упрощенного документа о принципах отношений между Россией и ЕС.
В дальнейшем его можно было бы детализировать в отраслевых документах,
не связывая одну отрасль с другой.
Но это моя точка зрения. Мне представляется, что рано или поздно у нас
просто не окажется другого выхода. Хотя я бы хотел ошибиться. Абсолютно
уверен в том, что ЕС остается для России не только торговым, но и, безусловно, внешнеполитическим партнером номер один. И я, конечно, желаю нашему
сотрудничеству процветания и успехов.
Энтин М. Л.: Спасибо. С удовольствием передаю слово Главе Представительства Европейской комиссии в Российской Федерации, нашему постоянному
коллеге и соратнику Марку Франко.
Франко Марк
Глава Представительства Европейской комиссии в России
Спасибо за любезные вступительные слова. С большим интересом выслушал
выступление г-на К. И. Косачева. Думаю, стоит учесть многое из того, что он
сказал. Но тема нашей конференции все же несколько иная.
16
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Недостаточно говорить о том, что делать с СПС, и о восприятии Европейского
союза в России или России в ЕС. По моему мнению, с обеих сторон восприятие
не вполне отражает действительность. Надо подумать о том, что мы можем
и должны сделать для того, чтобы стороны лучше понимали друг друга. Вчера
на встрече в Европейском клубе мы и об этом тоже говорили.
Не буду поддаваться соблазну и реагировать на некоторые моменты, высказанные предыдущим оратором. Предпочитаю вернуться к тематике нашей
конференции — Лиссабонскому договору и тому, что можно ждать от Европейского союза в дальнейшем.
В качестве введения хотел бы обратить внимание на несколько моментов.
Подписание 13 декабря 2007 г. этого Договора было важным шагом. Но его
значение не столько в содержании документа, сколько в самом факте того, что
соглашение удалось подписать.
Это позволило ЕС выйти из какого-то политического полунебытия, в котором
он оказался после неудачи референдумов по Конституционному Договору во
Франции и Нидерландах. Отрицательные результаты голосования создали дилемму процедурного характера. Не было ясности в том, как действовать, куда идти
дальше. Два государства-члена отклонили Конституционный Договор, но значительное число государств-членов его ратифицировали. Мы оказались в тупике.
Невозможно было ни провести новые переговоры, ни продолжать ратификацию.
Договоренность, которая была достигнута на июньском 2007 г. заседании
Европейского союза под председательством Германии, стала прорывом, который
позволил преодолеть указанную процедурную дилемму. Она также свидетельствовала о том, что политические лидеры ЕС по-прежнему хотят заниматься
европейским строительством.
Отклонение Договора на референдумах и его возможное отклонение в других странах стали не просто политической остановкой в пути и некоей ссорой
между политиками. Думаю, они отражают более глубокую проблему в отношениях между гражданами ЕС и европейскими институтами. Расхождение между
тем, чего хотят граждане от ЕС и как они видят его, и тем, что им могут дать
институты, переносилось на политический уровень. Оно снижало мотивацию
политических лидеров идти вперед в обозначенных направлениях.
То, что в июне удалось достичь договоренности, а в декабре — подписать
соглашение, свидетельствует: на политическом уровне европейские лидеры
готовы продолжать европейское строительство, оставляя открытыми некоторые
фундаментальные вопросы взаимоотношений между гражданами и институтами ЕС. Это мой первый тезис.
Второй тезис касается непосредственно Лиссабонского договора. Он
в большинстве случаев содержит модифицированные формулировки, взятые
из текста его предшественника — Конституционного Договора. По сравнению
с ним устранены некоторые повторы. Сняты положения, уже закрепленные
17
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
в действующих учредительных документах. Фактически это новое конституционное соглашение, только изменилась его форма: она стала чуть ближе сердцам
юристов. Лиссабонский договор содержит изменения, вносимые в договоры
о ЕС и об учреждении Европейских сообществ.
Несведущему человеку новый договор читать невозможно. Перед собой на
стол надо положить все три документа, чтобы понять, о чем идет речь. Договор
содержит поправки в указанные учредительные договоры. Таким образом, это
не новый полноценный договор как таковой, а модернизация действующих.
В описываемом мною документе исчез ряд положений, присутствовавших
в Конституционном Договоре, в частности о статусе и атрибутах ЕС. Повторяю,
это не Конституционный Договор, а Договор о внесении изменений. Из текста
были изъяты символы ЕС — пассажи о гимне, флаге и т. п. В новый договор не
вошло упоминание верховенства права ЕС.
Какова разница между Лиссабонским договором и его предшественником?
На деле не такая уж и большая. Договор о внесении изменений в учредительные акты ЕС легко соотносить с Конституционным Договором, потому что его
содержание фактически оответствует последнему.
По поводу символов. Все равно на практике в некоторых случаях флаг ЕС
используется. И гимн также исполняется. По поводу верховенства европейского
права: положение об этом присутствует так или иначе и упомянуто в некоторых
приложениях к Договору. Фактически с точки зрения содержания он написан
как бы под копирку, то есть очень похож на Конституционный Договор.
Характеризуя его, я хотел бы обратить внимание только на три момента.
Во-первых, с его помощью усиливаются демократические принципы ЕС и должны улучшиться отношения между институтами ЕС и его гражданами. Например,
если один миллион граждан ЕС или достаточное количество государств-членов
вносят некое предложение, то институты ЕС обязаны его рассмотреть.
Кроме того, усиливается роль национальных парламентов. Этого раньше не
было. Они могут принять мотивированное заключение и отклонить какой-то документ ЕС, то есть они могут сказать, что он идет вразрез с базовыми принципами.
Еще одна категория изменений касается усиления представительства ЕС
на международном уровне и активизации его внешней политики и внешних
действий. ЕС приобретает международную правосубъектность. У Союза будет
постоянный председатель. Он будет представлять его на высшем уровне. По-другому станет функционировать и сам Европейский совет. Существенно повысит
эффективность внешних сношений ЕС его Министр иностранных дел. Именоваться он будет по-старому — Высоким представителем по международным
делам и политике безопасности, зато объединит возможности, которые сейчас
есть у Хавьера Соланы, и ресурсы, финансовые и человеческие, которыми сейчас
распоряжается Европейская комиссия. Кроме того, ЕС обретет Европейскую
дипломатическую службу внешних сношений.
18
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Третья категория изменений затрагивает механизм принятия решений. Их
цель состоит в том, чтобы позволить ЕС функционировать в формате 27 государств-членов лучше и эффективней. Количество комиссаров будет сокращено.
При принятии решений в Совете ЕС станет использоваться система двойного
большинства. В подавляющем большинстве случаев он перейдет к принятию
решений квалифицированным большинством голосов, в том числе применительно к сфере внутренних дел.
Кроме того, в Договоре уточняется распределение компетенции между ЕС
и его государствами-членами.
Однако, как я уже указал в начале своего выступления, сам факт достижения
соглашения более важен, чем его содержание. Хотел бы еще раз прокомментировать данный момент. Изменения не носят фундаментального характера.
Никаких фундаментальных изменений в деятельности ЕС нет. Хотел бы это
особенно подчеркнуть.
Вспомним, все началось в 1951 г. с Договора об учреждении Европейского
объединения угля и стали, затем появились Римские договоры и т. д. Основной задачей Сообществ было создание общего рынка между государствами-членами. Именно этим они и занимались вплоть до создания Союза, до
Маастрихтского договора. Все выходящее за эти рамки, включая запуск новых
политик, имело в качестве своего юридического основания ст. 235 Договора об
учреждении Европейского экономического сообщества. В ней говорилось, что
Сообщества могут заниматься другими вопросами, выходящими за пределы их
компетенции, если это касается реализации их непосредственных целей. Таким
образом, именно в ст. 235 изменения и эволюция Сообществ черпали свою
легитимность. Все больше и больше областей деятельности входило в сферу
их интересов, а новые направления сотрудничества приобретали ту или иную
организационную форму.
И тут был подписан Маастрихтский договор. Он внес кардинальные новации,
скажем так, в конституционную эволюцию ЕС. Маастрихтским договором вводились ранее неизвестные интеграционному сообществу понятия: гражданство
Союза, само понятие ЕС как некоей сверхструктуры на трех опорах, единый
рынок, общая внешняя политика, политика безопасности, внутренняя политика.
Все это означало кардинальное изменение структуры объединения.
Амстердамский и Ниццский договоры лишь что-то подправили. Вслед за
ними и Лиссабонский договор незначительно меняет эту структуру ЕС. Все они
вносят уточнения, какие-то небольшие изменения, совершенствуют механизм
принятия решений, но не в столь значительной степени.
Хотел бы заключить свое выступление следующим. Лиссабонский договор
достаточно эффективно решает поставленные перед ним задачи. ЕС слегка
меняет механизм принятия решений с тем, чтобы он соответствовал его нынешнему составу. Он немного расширяет сферу своей деятельности. Таким
19
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
образом, Лиссабонский договор помогает сделать структуру ЕС чуть-чуть более
эффективной как в плане принятия решений, так и в плане их прозрачности.
С моей точки зрения, как я уже акцентировал ранее, самое важное, что
Европейский союз шагнул навстречу своим гражданам. В не столь отдаленном
будущем он сможет более эффективно принимать решения и сократит разрыв
между гражданами и институтами ЕС.
Энтин М. Л.: Спасибо за компактный и в то же время вполне репрезентативный обзор изменений, которые вносятся Договором о реформе. Это как бы
база, от которой мы можем дальше отталкиваться. А сейчас с удовольствием
передаю слово Заместителю Министра иностранных дел Российской Федерации
Александру Викторовичу Грушко, отвечающему в том числе и за европейское
направление нашей внешней политики.
Грушко Александр Викторович
Заместитель Министра иностранных дел Российской Федерации
Спасибо за приглашение принять участие в обсуждении. Постараюсь выстроить свое выступление как можно ближе к теме конференции. Считаю ее исключительно важной. Мы действительно надеемся на то, что с запуском переговоров
о новом базовом соглашении между Россией и ЕС наши отношения выйдут на
качественно новый уровень. И, конечно, вступление в силу Лиссабонского договора окажет существенное влияние на ход переговоров. Оно потребует адаптации
нынешнего инструментария взаимодействия к реалиям «постлиссабонской»
эпохи. Мы также должны иметь в виду, что отладка этих новых механизмов будет
идти параллельно со становлением «постлиссабонской» системы.
Константин Иосифович Косачев говорил о треугольнике, на который опираются отношения Россия — ЕС. Он перечислил связи между государствами на
государственном уровне, между бизнесом и гражданским обществом. Я позволил бы себе добавить еще один концептуальный треугольник, который, на мой
взгляд, показывает, в чем суть или на какой площадке развиваются отношения
Россия — ЕС. Он очень важен для определения философии партнерства с Европейским союзом.
Первое — это то, что Россия — часть Европы. Второе — это то, что ЕС не
является всей Европой и не представляет всю Европу. И третье — что Россия
не собирается в обозримой перспективе вступать в ЕС. Вот среди этих красных
линий мы и попытаемся выстроить партнерство.
Еще один момент принципиального характера, который характеризует российскую внешнюю политику в отношении ЕС, заключается в том, что всегда,
при любых обстоятельствах, даже когда в ЕС был очевидный кризис, связанный
20
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
с провалами референдумов во Франции и Нидерландах, Россия поддерживала
интеграционный проект. Еще раз хочу подтвердить, что мы крайне заинтересованы в том, чтобы Лиссабонский договор вступил в силу, чтобы Европа
в отношениях с Россией говорила одним голосом. Но, как правильно заметил
Константин Иосифович, этот голос должен отражать понимание стратегического
характера интересов, связанных с взаимодействием с Россией. А сам караван
сотрудничества Россия — ЕС должен двигаться со скоростью не самого медленного, а самого сильного и быстрого верблюда.
Если говорить о практических последствиях подписания Лиссабонского
договора для наших взаимоотношений с ЕС, то, конечно, для нас важна прежде
всего даже не внутренняя механика Союза, а внешнее измерение ЕС, которое,
очевидно, будет оказывать влияние и на характер отношений с Россией, и на
всю сферу отношений с третьими странами.
Ясно, что введение должностей Председателя Европейского совета, Руководителя Единой внешней службы ЕС, а также изменение полномочий Председателя Европейской комиссии и укрепление роли Европейского и национальных
парламентов потребуют своего осмысления, в том числе в ходе предстоящих
переговоров о новом базовом соглашении. Очевидно, что на смену тройкам
ЕС должны прийти новые форматы политического диалога с третьими странами. И то, какими они будут, зависит во многом от ЕС. Но логика заложенных
в Лиссабонском договоре подходов однозначно свидетельствует о том, что
внешнеполитические усилия ЕС будут более консолидированными.
Ясно также, что в Лиссабонском договоре невозможно было прописать все
детали. Так, остается открытым вопрос о том, насколько демократичным, публичным, прозрачным будет процесс назначения Председателя Европейского
совета. Нам, как, впрочем, и всему мировому сообществу, далеко не безразлично,
как пройдет и чем завершится отбор претендентов, какое влияние новая фигура
будет оказывать на компетенцию и характер деятельности других институтов.
И, в конце концов, речь также пойдет о том, как в личном и институциональном плане будут строиться отношения между этими тремя ключевыми фигурами, с которыми России придется, так или иначе, иметь дело. Это, повторю,
Председатель Европейского Совета, Высокий представитель (он же Министр
иностранных дел ЕС) и Председатель Европейской комиссии.
Роль Руководителя Единой внешней службы ЕС, который одновременно
будет являться и Заместителем Председателя Европейской комиссии, во
внешнеполитическом плане видится очень весомой. Мы будем с интересом
следить за тем, как в конечном итоге решится вопрос с распределением компетенции между ним, Комиссией и Председателем Европейского совета. Главное для нас — чтобы взаимодействие с такими обновленными институтами
ЕС было эффективным и позволяло решать актуальные задачи отношений
Россия — ЕС.
21
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Принципиальный вопрос, который также заслуживает осмысления с нашей
стороны, касается европейской политики в области обороны и безопасности.
В Договоре о реформе ее совершенствованию уделено большое внимание. Она
именуется теперь общей политикой безопасности и обороны (ОПБО). Подтверждено, что при ее проведении Европейский союз будет ориентироваться
на главенствующую роль ООН в поддержании международного мира и стабильности. Союз будет также исходить из того, что ОПБО не должна вступать
в противоречие с обязательствами государств — членов ЕС в рамках НАТО. Для
нас крайне важно, что в Договоре прокламируется намерение ЕС действовать
строго и исключительно с опорой на международное право.
Г-н К. И. Косачев уже касался темы Косово. Я также хотел бы подтвердить,
что политика, проводимая Брюсселем в отношении независимости Косово,
вызывает у нас самую серьезную озабоченность. Она противоречит базовым
нормам международного права. Она не соответствует обязательствам ЕС, зафиксированным в Лиссабонском договоре. Плохо вяжется, наконец, с положениями
Дорожной карты Россия — ЕС о взаимодействии в сфере внешней безопасности.
Там содержатся прямые ссылки на международное право и на Хельсинский
заключительный акт. Записано, что Россия и ЕС в своей политике исходят из
центральной роли Совета безопасности ООН и будут всячески ее укреплять.
Нам еще придется пройти через этот тест. Но, конечно, ситуация с Косово не
облегчит, а осложнит наши отношения с Брюсселем, в том числе в контексте
взаимодействия на международной арене.
Из новшеств, которые мы ожидали, но которые не появились в Договоре
о реформе, назову военное измерение Европейского союза. Договор не предусматривает внесения значительных изменений в уже сложившуюся военную
структуру ЕС (речь идет о Военном комитете и Военном штабе ЕС). То же самое
можно сказать о выделяющихся в распоряжение Союза коллективных силах
и средствах и модальности их применения.
Одним из наиболее существенных моментов является включение в Договор
прообраза положения о коллективной безопасности. Само словосочетание «коллективная безопасность» прямо не упоминается. Однако указано, что в случае
вооруженной агрессии в отношении одной из стран ЕС остальные, я цитирую,
«должны выполнить свои обязательства по оказанию ей помощи и содействию
всеми имеющимися в их распоряжении средствами в соответствии со ст. 51
Устава ООН».
Пока, на наш взгляд, вопрос открыт в том, сможет ли ЕС полностью взять на
себя те функции, которые изначально были возложены на Западноевропейский
союз. Он создавался как европейская структура коллективной безопасности, но
затем был законсервирован. Возможно, ЕС будет и дальше эволюционировать
в сторону наращивания собственной военной составляющей. Но в любом случае
мы исходим из того, что такая недосказанность, которая остается в Договоре
22
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
о реформе, не будет препятствовать взаимодействию с ЕС в сфере кризисного
реагирования, а также выстраиванию более осознанных, осмысленных и системных связей по линии военных отношений России и ЕС.
Пристальное внимание у нас вызвала статья Договора «О солидарности»
(клаузула солидарности) между странами ЕС в случае террористической атаки,
техногенной или гуманитарной катастрофы. Она возводит вопрос о помощи
или взаимопомощи в кризисной ситуации, вызванной этими явлениями или
событиями, в разряд юридически обязывающих для всех стран — членов ЕС.
Если я не ошибаюсь, это действительно серьезное новшество. Такое положение,
я напомню, не предусмотрено базовыми документами НАТО, что, как мы понимаем, существенно повышает самостоятельную роль ЕС в данной области.
Подобная эволюция ЕС, на наш взгляд, позволит серьезно нарастить взаимодействие Москвы и Брюсселя. Здесь уже созданы неплохие заделы. Россия и ЕС
ведут предметный разговор об объединении имеющихся ресурсов, создании
соответствующих цепочек командования и системы принятия решений, которая
бы позволила нам активно взаимодействовать в этой исключительно важной
для всех сфере реагирования на чрезвычайные ситуации.
Еще один момент, который характеризует Договор, состоит в расширении
спектра миссий, которые сегодня формально может проводить ЕС в рамках
европейской политики в области обороны и безопасности (ст. 28). В дополнение к так называемым Петерсбергским задачам он вводит перечень других
миссий кризисного регулирования. В их число включены консультативные
и советнические миссии, деятельность по разоружению сторон конфликта,
мероприятия по предотвращению кризисов и постконфликтной стабилизации.
Это те элементы, которые опять же нам надо будет принимать во внимание,
когда мы будем договариваться с ЕС о модальности и условиях взаимодействия
в сферекризисного регулирования.
Кстати говоря, соответствующее поручение было сформулировано лидерами
России и ЕС еще на Римском саммите. Обращение ЕС об оказании содействия
вертолетами в проведении операции в Чаде добавило ему актуальности. Но для
перевода взаимодействия в осуществлении совместных военно-гражданских
и военных операций на постоянную основу нам необходимы прочные юридические основания. Нам нужны комплексные правовые решения. Они должны
предусматривать самые разные возможности, включая как подключение России к операциям ЕС, в которых тот выступает в качестве ведущей силы, так
и обеспечение взаимодействия на равноправной основе, а также проведения
операций при лидирующей роли российских военных. Все они станут предметом
переговоров по новому базовому соглашению.
ЕС накопил большой опыт проведения самых различных операций, выходящих за пределы тех, которые обозначены Петерсбергскими задачами. В качестве
примера можно назвать советническую миссию в ДРК, помощь, оказанную
23
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Брюсселем Африканскому союзу в воздушной переброске сил и средств для
операции в Судане, пограничную миссию на палестино-египетской границе
в районе КПП Арафах. В Договоре о реформе складывающаяся практика получает юридическое оформление. Соответственно, и для правовой регламентации
перспективного взаимодействия России и ЕС на данном направлении возникают
дополнительные предпосылки.
Повышению потенциала ЕС в области урегулирования кризисов будут способствовать положения, которые дают ему возможность передавать проведение
какой-либо операции от своего имени отдельной группе государств-членов
(ст. с 27 по 29 Договора).
Суммируя, можно сказать, что Договор коренным образом не изменит общую военную структуру ЕС и поставленные им перед собой задачи, но поможет
снять некоторые препятствия на пути ускоренного формирования европейской
политики в области безопасности в реальных условиях, в том числе с учетом
динамики трансатлантических отношений. Правда, это отдельная тема. На мой
взгляд, она также заслуживает тщательного изучения.
Я знаю, что в Брюсселе с обеих сторон озабочены состоянием отношений
НАТО и ЕС. И мы, конечно, в нашей политике должны учитывать и этот фактор,
поскольку в конечном счете Россия развивает отношения и с НАТО, и с ЕС. И мы
заинтересованы в том, чтобы иметь четкое понимание, в какие проекты, в каких
областях нам стоит инвестироваться и интеллектуальными, и политическими
ресурсами с тем, чтобы это отвечало нашим общим интересам в сфере безопасности, прежде всего в парировании глобальных вызовов и угроз безопасности.
Очень коротко о возрастании роли Европейского и национальных парламентов. Насколько оно повлияет на структуру и механизмы отношений ЕС с Россией,
прогнозировать пока рано. Тем не менее этот фактор, как и необходимость, о чем
говорил Константин Иосифович, взаимодействия с гражданским обществом
будем держать в поле зрения. Относим их к числу задач, которые нам следует
включить в общую повестку дня отношений с ЕС, в том числе в контексте
предстоящих переговоров.
Заканчивая, хочу еще раз подчеркнуть, что траектория развития ЕС, намеченная Лиссабонским договором, будет играть большую роль при ведении
переговоров о новом базовом соглашении. Нам действительно надо будет во
всех деталях продумать то, каким образом выстроить схему отношений. Нужно
ясно представлять, какова будет роль саммитов с учетом тех новшеств, которые
вводит Договор. Какую роль следует отвести такому механизму, как встреча
Правительства России и Европейской комиссии. Как, принимая во внимание
ослабление позиций тройки и расширение полномочий Высокого представителя,
надо организовать взаимодействие на уровне министров иностранных дел с точки
зрения координации работы всех советов партнерства и сотрудничества, отраслевых и секторальных диалогов. Все эти моменты будут внимательно рассмотрены.
24
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вместе с тем еще раз подчеркну, что, конечно, реальную ситуацию на переговорах будет определять не только то, что записано в Лиссабонском договоре,
но и сам ход развития отношений Россия — ЕС, а также становления «постлиссабонской» системы в том виде, как она будет определяться самой жизнью
и складываться на практике.
М. Л. Энтин: Спасибо, Александр Викторович. Формат открытия конференции не предполагает ни дискуссии, ни вопросов к выступающим. Поэтому
от имени всех присутствующих благодарю за очень интересное начало нашей
конференции и Константина Иосифовича, и Марка Франко, и Александра
Викторовича.
А теперь передаю бразды правления конференцией Марку Франко. Пока он
берет их в свои руки, хочу обратить ваше внимание на то, как хорошо выстроились вводные выступления. Дана картина того, что мы имеем сейчас, того, что
есть в Лиссабонском договоре, и некая реакция на то, что будет после того, как
Лиссабонский договор вступит в силу. Поэтому у нас появляется возможность
сделать следующий шаг уже в рамках второй сессии.
Марк, прошу.
Сессия 2
Предстоящие изменения в работе и внутренних
политиках ЕС
Ведущий: Франко Марк
Глава Представительства Европейской комиссии в России
Франко М.: Итак, я буду председателем на второй сессии. Ее тема «Предстоящие изменения в работе и внутренних политиках ЕС». В своем стартовом
выступлении я уже достаточно, как мне кажется, сказал. Поэтому сразу предоставляю слово директору брюссельского Центра по изучению отношений
ЕС — Россия Фрейзеру Камерону.
Камерон Фрейзер
Директор Центра ЕС — Россия, г. Брюссель
Предстоящая трансформация ЕС и ее влияние
на осуществление европейского проекта
Спасибо. Очень рад быть среди вас. Мной подготовлен письменный доклад — с ним можно познакомиться в конце книги. Поэтому сконцентрируюсь
на главном и сразу отреагирую на высказывания предыдущих ораторов.
Во-первых, думаю, что Лиссабонский договор не так уж важен. Во-вторых,
считаю, что он не будет иметь серьезного влияния на политику Европейского
союза. В-третьих, полагаю, что он не окажет сколько-нибудь заметное воздействие на отношения между ЕС и Россией.
Договоры, конечно, играют большую роль в ЕС. Но сейчас они не так важны,
как раньше. Сейчас главное — наличие политической воли государств-членов
действовать в той или иной ситуации. В вопросах иммиграции, Косово или
Ирака все зависит от позиции государств-членов, а не какого-то договора. В этом
состоит мой базовый тезис.
За последние годы мы пережили три крупных кризисных ситуации, которые оказали фундаментальное воздействие на Европейский союз. Первая из
них — Ирак. Он вызвал самый глубокий раскол во внешней политике за всю
историю ЕС. Вторая — расширение членского состава ЕС с 12 до 15, а затем до
27 государств-членов, ставшее самым большим за всю историю существования
интеграционного объединения. Мне кажется, потребуется не менее 10 лет, чтобы
26
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
его переварить. И третья — провал Конституционного Договора. Я назвал три
главных системных шока.
Марк Франко поставил фундаментальный вопрос: делает ли Лиссабонский
договор более эффективной и транспарентной систему принятия решений? Действительно ли он соответствует целям, которые были утверждены бельгийским
председательством в 2001 г., приблизить ЕС к гражданам?
Ответ очевиден — нет. Договор не делает ЕС ближе к гражданам. В этом
плане он провалился. Ни один гражданин ЕС не имеет никакой возможности
прочитать и понять Договор, если только он не является трижды доктором
юридических наук. Это документ для юристов. Все остальное — потеря времени.
Таков мой полемический зачин.
Теперь позвольте остановиться на некоторых изменениях, которые произошли, и указать на те трудности, с которыми будет сталкиваться их реализация
в будущем. Во-первых, не имеется какого-то общего видения Европейского
союза. Европейские сообщества существуют более 50 лет, но по-прежнему непонятна окончательная цель их создания. Неизвестно, где пункт назначения и по
какому пути мы к нему пойдем. Согласия в понимании этого нет даже между
двумя главными государствами ЕС — Францией и Германией.
Во-вторых, по-прежнему сохраняется противоречие между расширением
с одной стороны и углублением ЕС — с другой. Оно возникло с самого начала.
Не снято оно и сегодня. Предположим, мы хотим, чтобы Турция стала членом
ЕС. Каковы последствия подобного расширения ЕС? Ответ на этот вопрос
в Договоре не дается. Да иначе и быть не может: по своей сути он к Договору
отношения не имеет. Это вопрос политического видения того, какая Европа,
какая интеграция нам нужны. Консенсуса по нему нет. Что мы хотим делать
вместе? Кто должен быть в клубе? Как управлять этим клубом? Есть только
компромиссы и компромиссы. Но фундаментального согласия нет.
Теперь в составе ЕС 27 государств-членов. Как с этим справиться? Приведут
ли к консолидации предусматриваемые Договором институциональные изменения? До некоторой степени да, особенно, если говорить о юстиции и проблематике внутренних дел. В регламентацию указанных сфер он вносит наиболее
весомые изменения. В частности, предусматриваемый им переход к принятию
решений квалифицированным большинством голосов ускорит их достижение.
Однако давайте вспомним: в Европейском союзе голосование — редкое
явление. Не нужно математически все рассчитать. Достаточно зайти в зал
заседаний, присмотреться, сориентироваться, прослушать буквально несколько выступлений — и у вас будет четкое представление о том, получит ли
ваше предложение большинство или двойное большинство. Для того чтобы
изменения в процедуре принятия решений были реализованы полностью,
потребуется целое десятилетие. В ближайшей перспективе они не будут иметь
большого значения.
27
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Теперь остановимся на анализе положений Договора о создании поста
Председателя ЕС. Не нужно быть семи пядей во лбу для того, чтобы увидеть: это
рецепт катастрофы. Особенно в том, что касается внешней политики ЕС. Что
у нас имеется на настоящий момент? Прежде всего, Председатель Европейской
комиссии. Он имеет определенную компетенцию во внешних сношениях. Далее — Высокий представитель. Он не получает новых полномочий. Единственно, ему поручается возглавить профильный Совет ЕС. Благодаря этому в его
распоряжении оказывается дополнительная «платформа», но дополнительной
договорной компетенции за ним не закрепляется.
Итак, новый Председатель Европейского совета. Давайте, я процитирую буквально одну фразу из Договора. Это важно. «На своем уровне, — зафиксировано
в документе, — он обеспечивает внешнее представительство Союза по вопросам, которые касаются общей внешней политики и политики безопасности, без
ущерба для деятельности Высокого представителя». Что означает приведенное
положение? Никто не знает. Жизнь покажет. Вернее, практика.
Многое, конечно, будет зависеть от персоналий. Если выберут Тони Блэра,
то он станет реагировать не так, как, скажем, Юнкер или кто-то там еще. Хотя
о Тони Блэре надо забыть: его шансы получить пост Председателя равны нулю.
Просто хотел проиллюстрировать свою мысль противопоставлением двух столь
несхожих личностей.
Колеса будут крутиться только при условии, что все лица, которые займут
три ключевых и конкурирующих между собой поста, способны работать вместе.
А на это трудно рассчитывать. К тому же есть еще один элемент политизации
проблемы — вопрос о выдвижении претендента на пост Председателя Европейского совета. Ведь его кандидатура должна быть одобрена большинством
Европарламента. Предположим, будут избраны правоцентристский Председатель Комиссии и правоцентристский Высокий представитель. Каким образом
договориться о кандидатуре Председателя Европейского совета?
Обычно кадровые вопросы решаются в пакете. В прошлом пакетная сделка
отвечала балансу интересов по линии Север — Юг. Теперь, видимо, она должна
будет учитывать также баланс интересов между Востоком и Западом, представительство полов и политических партий.
Три высших политических поста в Европейском союзе будут заполнены,
скорее всего, сильными лидерами с большими амбициями. Они захотят быть
на виду, станут стремиться к расширению признаваемых за ними полномочий. Так вот, в сфере внешних сношений провести размежевание между
ними окажется очень нелегко. Решить, кто чем должен заниматься, будет
крайне сложно.
Следующая проблема — Комиссия. То, что уменьшается число комиссаров,
хорошо. Но кто-нибудь продумал последствия этого решения? Мы будем иметь
представительство только ⅔ государств-членов по принципу ротации. Однако
28
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
как насчет легитимности Комиссии, когда будет, скажем, комиссар от Мальты,
Кипра, а может быть, когда-нибудь и Косово, но не будет комиссара от Германии?
По Лиссабонскому договору такое вполне может случиться. Правда, лично я думаю, что этого не произойдет. Что-то поменяют. Потому что, как мне кажется,
политически просто невозможно себе представить, чтобы комиссары от Мальты,
Кипра, Словении, Латвии обсуждали вопросы, важные для Германии, например
Директиву по химическим веществам, без представительства Германии. Так что
это придется еще переосмыслить.
В том, что касается полномочий парламентских структур, изменения не так
велики. Кое-что получает Европарламент. Кое-что — национальные парламенты. Но, по сути, меняется мало. Решения все равно будут принимать министры
государств- членов.
Не буду сейчас говорить о юстиции и внутренних делах. Здесь есть довольно
интересные перспективы. Давайте лучше заглянем в будущее. Хозяева конференции просят нас обратить внимание прежде всего на перспективы. Сделаем
еще одно допущение. Представим себе какую-то новую кризисную ситуацию —
новые Косово, Афганистан, Ирак. Договор как-то повлияет на это? Нет.
Видимо, со временем, когда появится единая Европейская дипломатическая служба внешних сношений, она возьмется за определение общих
целей и формирование общих интересов. Сейчас их нет. Но это задача не на
5 и даже не на 10 лет. На это уйдет два-три десятилетия. Поэтому в случае
возникновения новой кризисной ситуации Вашингтон будет звонить в Париж, Берлин и Лондон, а не в Брюссель. Вот в таком порядке. Кстати, когда
случится следующий большой кризис, и Париж не будет звонить в Брюссель.
Туда обратятся, только если потребуются деньги. Как всегда. «Доставайте
чековую книжку», — скажут Брюсселю. Поэтому больших изменений в том,
что касается действий ЕС при возникновении международных кризисных
ситуаций, не предвидится.
Каковы уроки? Я думаю, главный из них состоит в том, что осечки с ратификацией теперь уже Лиссабонского договора не должно повториться. Для ЕС
подобное развитие событий стало бы катастрофой. Процесс институциональных
реформ начался в 2001 г. Через восемь лет, где-то в 2009 г., Договор, наконец,
должен вступить в силу. Восемь лет институциональных реформ, которые не
так уж важны для наших граждан и для всего мира, — это чересчур. К тому же,
если, будем надеяться, удастся ограничиться восемью годами.
Наши граждане хотят знать, будет ли Европейский союз эффективным в решении проблем глобализации, создания рабочих мест, миграции, изменения
климата. Вот проблематика, которая волнует наших граждан. И здесь они хотят
увидеть Европейский союз в действии. Их не очень интересует, принимаются
ли решения квалифицированным большинством голосов или что делает один
председатель, а что — другой.
29
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Думаю, будущее, несомненно, за гибкой изменяемой геометрией интеграционного объединения. Редко будет так, чтобы 27, 28 или 35 государств-членов
действовали с единых позиций. За исключением, может быть, только единого
рынка. А так будут формироваться небольшие группы по интересам по примеру
Шенгенского пространства, сотрудничества в области обороны и т. д. Такова
правда жизни.
Британия и Франция, откровенно говоря, дают намного больше в плане
обороны, чем Мальта, Кипр или Эстония. Эта реальность уже отражена в новых
структурах, и в будущем решения будут приниматься с учетом этого. Поэтому
внутри ЕС будут создаваться специальные группы — группы по интересам,
в частности группы по сотрудничеству в области полиции, по другим вопросам. Они будут формироваться теми странами, которые хотят и готовы идти
на углубление сотрудничества в соответствующих сферах.
Наконец, несколько слов о влиянии Лиссабонского договора на развитие
отношений между ЕС и Россией. Не думаю, что оно окажется сколько-нибудь
весомым. Ну, предположим, переговоры по новому базовому соглашению
отойдут к ведению Высокого представителя. ЕС начнет действовать с позиций
энергетической солидарности. Может, что-нибудь еще. Но вообще главное
в отношениях ЕС — Россия — это ощущение сторон, восприятие сторонами
друг друга.
И, конечно, важно, каковы шансы на то, что новое базовое соглашение
между ЕС, его государствами-членами и Россией будет ратифицировано национальными парламентами. Вдруг они не захотят или окажутся не готовы
принять новую Россию, согласиться с такой Россией, какая она есть на самом
деле. Это относится и к российскому парламенту в том, что касается отношений с ЕС.
Парламенты в Соединенном Королевстве, Эстонии, Польше, Германии, Франции призваны решать, будет ли ратифицировано новое базовое соглашение. Вот
тот принципиальный вопрос, который должны иметь в виду переговорщики.
И новые полномочия ЕС и институтов ЕС здесь ничего не меняют.
Так что Лиссабонский договор — это веха. Но веха не большая, чем Амстердам или Ницца. Это отнюдь не Римский договор, не Единый европейский акт
и не Маастрихт. И нормальные люди, вероятнее всего, захотят как можно скорее
выбросить его из головы. Он им без надобности.
М. Франко: Спасибо за очень ясное и четкое изложение ваших тезисов.
Думаю, вокруг них развернется оживленная дискуссия. А пока слово предоставляется Марку Энтину. Он предложит, по всей видимости, свое видение
Лиссабонского договора и тех последствий, которые будет иметь его реализация
на практике.
30
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Энтин Марк Львович
Директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
Меняющийся баланс сил
и интересов внутри ЕС и его отражение
в практической политике
Спасибо. Очень удачно, что я выступаю после Фрейзера Камерона. Потому
что в лучших традициях академической науки он дал виртуальную картинку
будущего Европейского союза, наполненную многочисленными вопросами, и заявил, что Договор о реформе сам по себе окажет не такое большое влияние на ЕС.
Попытаюсь посмотреть на это под несколько другим углом зрения. Прежде
всего, правоведы прекрасно знают, что имплементация юридического текста
во многом зависит от толкования, которое ему дается, от практики, которая
складывается. А на толкование и практику влияют общий контекст и та общая
атмосфера, в которой принимаются новые договоры или новый законодательный акт, и то, что им сопутствует.
Насколько можно было понять стратегическую линию Европейского союза,
когда затевалась работа над Конституционным Договором и когда ставились
столь амбициозные цели, как его скорейшее принятие, Союзу чрезвычайно важно было подхватить позитивную волну, несущую его в будущее, и на этой волне
переформатировать свою деятельность. Эта волна была связана с колоссальным
энтузиазмом, который был в странах ЕС на этапе его расширения.
Ведь Европейский союз в какой-то степени попытался выполнить провозглашенную им самим миссию объединения старой и новой Европы. Масштабы
происходящего не могли не вызывать воодушевления, к тому же оно умело подпитывалось СМИ. Расширение с одновременным принятием Конституционного
Договора в той атмосфере, в той обстановке давало чрезвычайно важные новые
полномочия Брюсселю, рисовало крайне радужную картинку интеграционного
объединения, продвигающегося, скорее, к модели федеративного или конфедеративного образования нового типа.
Однако произошла расстыковка двух процессов. Конституционный Договор оказался принятым намного позже расширения. Первая эйфория прошла.
Негативные последствия расширения стали ощущаться электоратом в гораздо
большей степени, нежели все в ЕС надеялись. Одновременно с этим работа над
Конституционным Договором на заключительной фазе продемонстрировала,
что политическая культура Европейского союза несколько отличается от той,
которая сложилась в рамках Конвента.
31
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Для Конвента главным был пакет. Все его участники постоянно работали
в режиме компромисса. Хотя процедурой предусматривалось голосование,
оно почти не проводилось за исключением, может быть, нескольких заседаний
Президиума, да и то по самым сложным и неоднозначным институциональным
вопросам. Когда же дело дошло до Межправительственной конференции, ситуация в корне изменилась. Пакет был вскрыт. Чуть ли не каждая из стран ЕС
попыталась оспорить что-то в Конституционном Договоре, кое-что выторговать,
на чем-то настоять. Критика Конституционного Договора резко усилилась.
Поддержка конституционного процесса со стороны населения, напротив, во
многом сошла на нет. Атмосфера изменилась. Энтузиазм исчез.
После провалов референдумов во Франции и Нидерландах вообще создалась
уникальная ситуация. В ходе круглых столов, встреч, конференций российские
эксперты по ЕС вынуждены были просить своих коллег из Франции и Нидерландов успокоиться. Мы объясняли им, что все еще много раз изменится, что
интеграционное объединение кровно заинтересовано в реформах. Нам приходилось настаивать на том, что не все в Конституционном Договоре так уж плохо,
что попытка его разработки и принятия — никакая не афера, а утверждения,
будто ничего подобного нельзя было делать, страдают односторонностью. Мы
убеждали их в том, что все те решения, которые заложены в Конституционном
Договоре, еще будут востребованы. Пройдет всего пару лет, и они заработают.
Сейчас процесс ратификации Лиссабонского договора, пришедшего на смену
провалившейся Конституции ЕС, продолжается. От того, каким образом сложится о нем общественное мнение в Европейском союзе, насколько удачно будет
проведена пропагандистская или рекламная кампания на последней стадии,
будет также в значительной степени зависеть и то, как он будет применяться.
Почему я заостряю внимание на том, как будет применяться этот Договор?
Потому что в нем заложены практически любые варианты развития Европейского союза.
Если процесс ратификации пойдет с большими издержками, а экономическое
положение в государствах-членах не выправится, ему будет даваться, скорее,
рестриктивное толкование. Если эйфория от свершений вернется и удастся
вновь стимулировать экономический рост, заложенные в Договоре возможности
будут реализовываться быстрее и увереннее.
Амплитуда же возможностей, заложенных в Лиссабонском договоре, очень
большая. Попробую показать это буквально на нескольких примерах.
Если вы следите за работой Европарламента, то знаете, насколько активно
действуют рабочие группы, готовящие внутренние реформы. Эти реформы
нужны для того, чтобы адаптировать Европарламент к той новой роли, которая
отводится ему Лиссабонским договором. Одновременно ведется оживленная
дискуссия по поводу его способности вообще справиться с теми новыми задачами, которые будут на него возложены.
32
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Сейчас, несмотря на все политическое влияние Европарламента, в законодательной области лидирующая роль все-таки за Советом ЕС. Это бесспорно.
С вступлением в силу Лиссабонского договора институциональное лидерство
Совета ЕС будет менее заметно. А может, понемногу и сойдет на нет. Вопреки
тому, что только что утверждал Фрейзер Камерон. Европарламент начнет работать в совсем ином режиме. Все важнейшие нормативные акты ЕС пойдут через
него. Они должны будут им в обязательном порядке одобряться.
Договор, о чем Марк Франко вскользь уже упоминал, распространит процедуру совместного принятия решений на 90 областей деятельности ЕС, то есть
чуть ли ни на все, чем интеграционное объединение занимается. Это означает,
что каждый комитет Европарламента заработает несколько в другом ключе:
он будет взаимодействовать с лоббистскими группами столь же активно, как
и Совет ЕС. Сам Совет ЕС с Европарламентом тоже будет вынужден взаимодействовать гораздо интенсивнее. Соответственно, законодательная, а значит,
и политическая власть в ЕС со временем будет все больше и больше концентрироваться в руках Европарламента.
Еще одна деталь, которую нельзя сбрасывать со счетов, — это подключение
Европарламента уже сейчас к системе комитологии. Благодаря полномочиям,
«вырванным» им недавно у Совета ЕС и Европейской комиссии, Европарламент
включается в многоуровневое сотрудничество по контролю над исполнением
ранее принятого законодательства. До сих пор оно носило сугубо межправительственный характер.
Кроме того, Европарламентом вместе с государствами-членами инициирована кодификация законодательства Европейского союза. Имеется очень много
регламентов и директив, которые плохо стыкуются друг с другом, переполнены
поправками и уточнениями, слишком расплывчаты или просто устарели. Они
в их нынешнем виде затрудняют понимание права ЕС и не отвечают потребностям времени. В довольно сжатые сроки они должны быть пересмотрены,
причем с участием Европарламента. Таким образом, представительный орган ЕС
уверенно подключается к формированию кодифицируемого законодательства
ЕС новой волны. Но если усиливается Европарламент, то он будет делать все —
и у него есть необходимые рычаги — для того, чтобы наращивать полномочия
Европейской комиссии, укреплять повсюду, где только можно, ее позиции.
Объясняется подобная установка в деятельности Европарламента достаточно
просто: венчая вертикаль исполнительной власти в ЕС, Комиссия ему подконтрольна. Так что от расширения полномочий Европейской комиссии он и сам
очень много получает.
А расширение полномочий Европейской комиссии по Лиссабонскому договору более чем очевидно. Комиссия позиционируется им как по-настоящему
влиятельный игрок во всех опорах ЕС, не только экономической. Сами опоры
в какой-то степени ликвидируются, во всяком случае третья — сотрудничество
33
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
судебных и полицейских органов. В результате этого Комиссия получает возможность работать во всех областях, по всем направлениям деятельности ЕС
в том режиме, к которому она привыкла. Тем самым складываются предпосылки
для коммунитаризации всех направлений деятельности, всех политик ЕС, за
исключением только внешней политики и политики в области обороны и безопасности, да и то Высокий представитель включается в состав Комиссии. Кто
и какие переговоры будет вести, решает ее Председатель. Все это может иметь
весьма неоднозначные последствия.
Но это как бы наметки, возможности — не более того. Вариантов развития
очень много. Все будет зависеть от того, по какому пути пойдет практика, от
того, на чем будут настаивать национальные государства, в какой степени будут
активны модернизируемые Договором институты ЕС.
Сказанное вполне применимо и к национальным парламентам. Лиссабонский
договор включает их в законодательный процесс и вообще в процесс принятия
решений в рамках ЕС. Опять-таки это потенциальная возможность как усилить
интеграционные процессы, так и затруднить их и сделать их более селективными.
Все будет зависеть от практики.
Совершенно очевидно, что, включаясь в процесс принятия решений, национальные парламенты одной лишь дискуссией по поводу законодательных
актов ЕС ограничиваться не захотят и не будут. За первым шагом обязательно
последует второй: они начнут отслеживать и последствия принимаемых актов,
втянутся в обсуждение вопросов реализации законодательства ЕС, по-иному
станут относиться к разработке и одобрению мер имплементационного характера.
Оценивать открывающиеся перспективы можно по-разному. С одной стороны, подключая национальные парламенты к институциональной системе ЕС,
Лиссабонский договор создает предпосылки для повышения эффективности
функционирования Союза. Он придает процессу разработки, принятия и исполнения законодательных решений большую последовательность и целостность.
Он устраняет разрыв между наднациональным и национальным уровнями
правового регулирования.
С другой стороны, Лиссабонский договор усиливает неопределенность
в функционировании Европейского союза. Ведь полномочия, которыми наделяются национальные парламенты, дают дополнительные возможности
отдельным государствам-членам ограничивать принятие того нормативного
материала, в котором они на данный момент не заинтересованы. Ссылки на
строгое соблюдение принципа субсидиарности оказываются как нельзя более
кстати. А предварительный контроль над ним как раз и вверяется национальным парламентам.
Вот, скажем, сейчас инициативы Европейской комиссии в том, что касается
энергетической политики, не очень нравятся Франции и Германии. Они слишком
34
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
дорожат своими крупнейшими энергетическими компаниями. В этих условиях
гранды ЕС пытаются (правда, без особого успеха) привлечь на свою сторону
другие государства для того, чтобы скорректировать чересчур амбициозные,
на их взгляд, и не совсем продуманные предложения Европейской комиссии.
В будущем заниматься фрондерством можно будет даже легче. Достаточно будет переложить бремя сопротивления нежелательным инициативам Комиссии
и «несвоевременным» законопроектам на плечи национальных парламентов. Так
будет даже проще. Они смогут сказать: «Нет, извините, предлагаемое законодательствоне соответствует принципу субсидиарности». Тем самым государствачлены получат возможность либо существенно корректировать предложения
Европейской комиссии, либо вообще откладывать их в долгий ящик.
Еще одна развилка, намечаемая Лиссабонским договором, то есть многовариантность возможного развития событий, связана с гораздо более жесткой, чем
раньше, классификацией компетенций ЕС. С тем, что касается исключительной
компетенции, вопросов нет. К тем сферам деятельности ЕС, на которые она
распространяется, никакая субсидиарность не применима. Здесь царствуют
институты ЕС. Почти неограниченно. И Суд ЕС из раза в раз обращает на это
внимание государств-членов.
Со смешанной и поддерживающей компетенцией все совсем иначе. Здесь все
зависит от практики. Одно дело, когда общее законодательство уже принято. Тут
от свободы действий национального государства мало что остается. И совсем
другое — когда до него у институтов ЕС не доходят руки. Ранее ЕС из года в год
«объедал» прерогативы национального государства, наращивая наднациональное
законодательство. Процесс носил в основном линейный, поступательный характер. Лиссабонский договор в этом плане содержит радикальное новшество. В нем
фиксируется, что государства-члены могут наделять ЕС новой компетенцией,
но могут и возвращать себе те суверенные полномочия, которые они ранее уже
отдали интеграционному объединению. Здесь есть над чем подумать. Во всяком
случае указание в Лиссабонском договоре на то, что углубление интеграции более
не является улицей с односторонним движением, существенно релятивизирует
то, что им рамки деятельности ЕС в очередной раз раздвигаются.
Однако главной отличительной особенностью Лиссабонского договора я бы
назвал то, что основная ставка в нем делается на использование гибкостей,
только в несколько ином плане, нежели об этом говорил Фрейзер Камерон. По
всему тексту в нем разбросаны самые разные «мостики», «переходики» и всякие
другие «заначки». Они дают возможность лидерам государств-членов менять
процедуры принятия решений, переходя от единогласия к квалифицированному большинству, и вводить модернизированные правовые режимы, не прибегая к сложному, дорогостоящему и чудовищно неповоротливому процессу
ратификации. По существу речь идет об упрощенных формах форсирования
интеграции и ее углубления. Это, конечно, принципиально новый момент.
35
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
И принципиально новые возможности. То есть все то, о чем государства-члены не смогли договориться сегодня, они фактически отложили на завтра. Но
отказываться от «завтрашней» перспективы они не стали. Вот это мне кажется
наиболее симптоматичным. В Лиссабонском договоре заложены большие возможности саморазвития и адаптации интеграционного объединения к меняющимся условиям. ЕС реализует их тогда, когда государства к этому будут готовы
и когда для этого сложатся более благоприятные предпосылки.
Анализ всех этих «мостиков», «переходиков» и других скрытых возможностей, на мой взгляд, мог бы очень пригодиться нашим переговорщикам в работе над новым базовым соглашением между Россией и ЕС. В этом отношении
с разработчиков Лиссабонского договора вполне можно было бы взять пример:
все придуманные ими гибкости стоило бы использовать при согласовании
базового соглашения.
Если есть возможность о чем-то договариваться прямо сейчас, нужно это
делать. Если ее нет, ни от каких здравых идей, перспективных моделей взаимодействия и механизмов принятия решений отказываться не следует. Их надо
только сформулировать в качестве потенциального варианта, к использованию
которого стороны смогут прибегнуть или перейти в упрощенном порядке, без
внесения в соглашение формальных поправок. Они, таким образом, будут не
нужны, ведь все уже будет заложено в основном тексте документа. И отдельные,
выгодные всем элементы панъевропейского общего рынка, и другие экономические свободы, отмена визового режима, сотрудничество по военной линии,
автоматическое исполнение судебных постановлений, и многое другое.
В заключение хотел бы напомнить: в чем слабость и в чем сила Европейского
союза, хорошо известно. ЕС обычно движется вперед очень медленно и осторожно. Периоды более быстрого развития сменяются периодами раздумий или даже
попятного движения. Их можно назвать внутренними кризисами, полукризисами — как угодно. Но какими бы болезненными они ни были, они все равно
не проходят впустую. ЕС и государства-члены стараются усвоить полученные
уроки и проложить новый курс взамен того, которого они придерживались
ранее. Поэтому можно ожидать, что по окончании конституционного кризиса,
затянувшегося так надолго, ЕС вновь уверенно двинется вперед. И не по избитому
«шаг вперед, два шага назад», а по формуле «один шаг назад, два шага вперед».
В целом, оценивая нынешнее состояние ЕС и возможные последствия
вступления в силу Лиссабонского договора, хорошо бы разобраться с тем,
в чем заключается нынешняя стратегия Брюсселя, какой конечный результат
он хотел бы получить. На предыдущих этапах своего развития ЕС неизменно
ставил перед собой впечатляющие масштабные цели: создание общего рынка,
объединение Европы, принятие Конституции — то есть каждый раз речь шла
о переходе к новому качеству интеграции. Сейчас такая стратегическая цель
несколько размыта.
36
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вопрос заключается только в следующем: наличие гибкости — это преимущество или недостаток? Поливариантность развития можно оценивать и тем,
и другим образом. Понятно только, что в рамках ЕС есть рьяные сторонники
федералистского проекта. В числе первых всегда была и остается Германия. Есть
сторонники расширения и разжижения интеграционного процесса. Наиболее
последовательный из них — Великобритания.
Внутренняя борьба в рамках ЕС будет продолжаться. Но нужно исходить
в принципе из любых возможностей, которые Лиссабонский договор предоставляет Европейскому союзу.
М. Франко: Благодарю Вас, тезка. Мы выслушали два интересных мнения. Г-н
Фрейзер Камерон объяснил, что Лиссабонский договор не решает важных проблем, например политической воли, что руководители европейских государств
не продвигают Европейский союз вперед, что он не дает гражданам Европы
чувства принадлежности к ЕС. А Марк Энтин, напротив, попытался показать,
что Лиссабонский договор открывает перед ЕС новые возможности, хотя их
прочтение Брюсселем на практике может оказаться очень неоднозначным.
Теперь давайте послушаем доклад Майкла Эмерсона, моего предшественника
на посту, который я сейчас занимаю.
Эмерсон Майкл
Старший научный сотрудник Центра европейских политических исследований, г. Брюссель
Внутренние политики ЕС в новых условиях
Конференция становится все интереснее и интереснее. После размышлений,
которыми поделился с нами Фрейзер Камерон, вполне можно было начинать
дискуссию о точках зрения европейской стороны.
Марк Энтин и Марк Франко тоже выступили с замечательными докладами.
Позиция г-на Ф. Камерона носит негативный характер. Я с ней совершенно
не согласен. Мне показалось, что он недооценивает важность эволюционного
процесса как институциональной, так и правовой инфраструктуры по мере
развития ЕС.
Переходя к теме моего доклада, хотел бы вначале привести фразу, которую
можно услышать в ток-шоу на российских телеканалах. Она касается российского восприятия Европейского союза и размывания образа ЕС в российских СМИ.
Эта фраза звучит примерно так: «ЕС — распадающаяся, излишне обширная,
37
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
устаревшая и разделенная конструкция, которая пытается достичь иллюзорной
мечты». Именно такой образ пытаются сформировать российские власти. Мой
ответ г-м К. И. Косачеву и А. В. Грушко заключается в том, что власти оказывают
очень сильное давление на российские средства массовой информации, позиция которых достаточно далека от реальности, в отличие от их собственных
комментариев и комментариев г-на М. Л. Энтина.
На мой взгляд, Лиссабонский договор является важным этапом на пути
эволюционного развития уникальной системы ЕС. У него, конечно, есть недостатки. Их много. Вопрос в балансе положительных и отрицательных сторон.
В оценке такого баланса.
Безусловно, Договор не идеален. Он нуждается в изменениях и дополнениях.
Предыдущие докладчики упоминали, что ЕС требуется более демократичная
структура. Ему нужен более демократичный договор и более действенный.
В идеале ЕС надо найти более эффективный баланс между различными его
межправительственными и наднациональными институтами. Это не так просто.
Договор разрабатывался в очень тяжелых условиях. Он воссоздавался заново
после провала Конституционного Договора, к тому же государства-члены спешили. Поэтому ему требуется дальнейшая эволюция.
Лидеры ЕС сами поставили себя в столь сложное положение. В этом плане
следует упомянуть о личной ответственности бывшего Президента Французской
Республики г-на Жака Ширака. Он вынес вопрос о ратификации Конституции
ЕС на публичное голосование. Он принял решение о проведении референдума
в своей стране. Это было совершенно необязательно. В отличие от жителей
Швейцарии, французы не привыкли к референдумам. Они голосовали о чем
угодно, только не о Конституции. В итоге мы потеряли два года.
Теперь ЕС вновь находится на правильном пути. Он обозначен в Лиссабонском договоре. Как и его предшественник, которому так не повезло, Лиссабонский договор содержит широкий набор новшеств, крайне необходимых
интеграционному объединению. В нем предусмотрены такие важные моменты,
как уточнение компетенций ЕС в зависимости от сфер деятельности, переданных
в его ведение, почти тотальный переход к принятию решений квалифицированным большинством голосов, двойное большинство и т. д. Не буду подробно
останавливаться на их перечислении, их список хорошо известен, ограничусь
лишь точечными пояснениями.
Многие положения Договора нужно анализировать в свете политической
борьбы, постоянно идущей в государствах-членах. Это касается в первую очередь областей деятельности ЕС, в которых сформированы квазифедеральные
органы власти.
Нынешний Президент Франции г-н Николя Саркози получил вовсе не упрощенный Договор, как он хотел. Хотя и получил его достаточно быстро. Только
сейчас мы начинаем понимать отдельные мотивы, которыми он руководство38
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
вался. Он хотел добиться большего контроля над деятельностью Европейского центрального банка. Кроме того, ему нужны были определенные уступки
со стороны ЕС в пользу государств-членов в области внешней торговли. Ни
в первом, ни во втором случае у него ничего не получилось. Соответствующие
положения Конституционного Договора ему подправить не удалось. Они остались практически неизменными.
Принципиальное значение для ЕС и государств-членов будет иметь завершаемая Лиссабонским договором коммунитаризация общего пространства
свободы, безопасности и законности, охватывающего юстицию и проблематику
внутренних дел. По своей важности связанная с ней работа не уступает той,
которая была проделана в 1980-е гг. прошлого века, когда создавался единый
рынок. Ускоренному продвижению вперед в этой области будет способствовать
переход к принятию решений квалифицированным большинством голосов.
К сфере смешанной компетенции ЕС Лиссабонский договор относит
энергетику. Ранее государства-члены самостоятельно определяли, какой
энергетической политики им придерживаться. Общие правила конкуренции,
действовавшие в рамках ЕС, распространялись на энергетические компании
фактически с существенными изъятиями. Договор с этим покончит. Хотя уже
сейчас, не дожидаясь его вступления в силу, Европейская комиссия, в какой-то
мере взялась за наведение порядка на энергетическом рынке, предложив целый
пакет законодательных мер, чтобы он действительно стал общим и единым.
В его отсутствие такие гиганты, как Газпром, получают преимущества. Вскоре
им напомнят об общих принципах конкурентной борьбы, о добросовестной
конкуренции.
Лиссабонским договором четко регламентировано отнесение к тому или
иному типу компетенции ЕС самых различных сфер его деятельности. Вводится
большая определенность в том, что касается вопросов изменения климата, исследования космического пространства, научных исследований и гражданской
обороны, борьбы с чрезвычайными ситуациями, сельского хозяйства, рыболовства, региональной политики, туризма и спорта. Все это следует отнести
к числу позитивных изменений, предусматриваемых Договором. Углубление
сотрудничества и интеграция в указанных областях пойдут быстрее и легче.
Возрастет влияние на них Европарламента. В целом сразу после его вступления
в силу можно ожидать новых важных инициатив.
Теперь о перспективах сближения налогообложения. Это один из наиболее
щекотливых вопросов. Пока в государствах-членах системы налогообложения
разные. Более того, они существенно отличаются друг от друга. Предложения по
этому поводу имеются весьма и весьма интересные. Так, в достаточно конкретном плане обсуждаются идеи введения общей корпоративной налоговой ставки.
Конечно, единогласной поддержки данное предложение не получит. Отдельные
страны ЕС, и прежде всего Ирландия и Великобритания, по политическим
39
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
мотивам не захотят, чтобы кто-либо вмешивался в вопросы налогообложения.
Они предпочтут решать их по собственному усмотрению, ориентируясь только
на свои собственные нужды. Но ничто не помешает другим государствам-членам
обратиться в таком случае к процедуре «продвинутого сотрудничества». Первые
шаги по сближению налогообложения, возможно, будут сделаны большинством
государств-членов, входящих в зону евро.
Несомненное влияние Лиссабонский договор окажет на политику расширения ЕС. Конституция предполагала некоторые изменения в том, что касается ее
проведения. Отказ от Конституции заводил ее в тупик. Лиссабонский договор
фактически ставит нас в прежнюю колею. С юридической точки зрения включение
в ЕС новых членов становится более комфортным. В частности, снимается целый
ряд проблем: меняется состав и порядок формирования Европейской комиссии,
более простыми становятся правила голосования и т.д. Все это может привести
к тому, что в среднесрочной и особенно долгосрочной перспективе произойдет
существенное расширение Европейского союза. Не исключено, что его численный
состав вырастет до 38 государств. Предположим, что ситуация вокруг Косово
будет урегулирована. Балканские страны в конечном итоге смогут мирно сосуществовать друг с другом в рамках европейского пространства, контролируемого
интеграционным объединением. Естественно, что их тогда примут в ЕС. Правда,
из-за России процесс международного признания независимости Косово затянется надолго. Косово не сможет войти в состав ЕС в качестве полноценного члена.
Но это не означает, что от такой перспективы следует отказываться.
В подвешенном состоянии останется Турция. Слишком велики различия
в политической и культурной идентичности между ней и остальной Европой.
Но время идет.
На очереди Украина и Молдова. Обе страны настаивают на заключении
с ЕС соглашений о вступлении. Возможность стать членом ЕС у них имеется.
Причем, чем напористее Россия будет действовать в своем Ближнем Зарубежье
с позиции силы и принуждать к чему-то своих соседей, тем активнее они будут
стучаться в двери ЕС. Так что в этом плане многое зависит от того, как и какая
внешняя политика проводится российским государством. В том, что касается
Украины, в ЕС сейчас все больше людей считают, что ей нужно послать более
определенный сигнал. Во всяком случае подобные предложения получают растущую поддержку. Симптоматично и то, что Николя Саркози категорически
отверг обещание своего предшественника Жака Ширака проводить референдум
по каждому вопросу о расширении ЕС. Он призвал исключить подобное.
Многое дает Лиссабонский договор для более эффективного осуществления внешней политики ЕС и политики в области обороны и безопасности.
Особенно серьезные последствия не только для ЕС, но и для третьих стран
и международных организаций будет иметь предусматриваемый им переход
к «структурированному сотрудничеству» по военным вопросам. Больше
40
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
всего от него выиграет взаимодействие между Францией и Великобританией.
С конкретными результатами можно будет познакомиться, скорее всего, уже
в ближайшем будущем.
Наконец, следует подчеркнуть, что Лиссабонский договор вообще многое
дает ЕС в плане ускорения и облегчения процедур принятия решений. Чаще
можно будет прибегать к их утверждению квалифицированным большинством.
Спокойнее преодолевать попытки заблокировать. Проще обращаться к механизмам продвинутого, структурированного и любого другого углубленного
сотрудничества без участия тех стран, которые в нем не заинтересованы.
Общий вывод — для ЕС Лиссабонский договор является действительно
полезным. Он стимулирует эволюционный процесс созревания и совершенствования системы в рамках диалектики расширения и углубления. Мне кажется,
что эта диалектика, это противоречие дают жизнь конструктивному синтезу.
Концепция так называемых политических кризисов ЕС, которые случаются
время от времени (примерно раз в два года), по-моему, должна быть пересмотрена. Не надо слишком часто пользоваться словом «кризис». По сути дела, такие
кризисы — это просто ситуация, когда на какой-то момент блокируется процесс
принятия решений.
Дискуссия
Энтин М. Л.: Хотел бы сразу же отреагировать на некоторые моменты в выступлении Майкла Эмерсона.
По поводу общественного мнения в Российской Федерации. Вы знаете,
что любая информационная система, в которую встроен исследователь, очень
инертна — книги, журналы, обзоры и т. д. Он работает с материалами, которые
описывают, как правило, вчерашний день и продолжают поступать, несмотря
на то, что общественное мнение изменилось.
Это хорошо видно на примере отношения к провалу референдумов и некоторому институциональному маразму, в который на время впал Европейский
союз. Естественно, что на все эти события общественное мнение в России отреагировало. И отреагировало должным образом.
Но после того как был принят Лиссабонский договор, оно принципиальным образом изменилось. Хорошо это знаю и чувствую по своим студентам. Мы регулярно
проводим опросы общественного мнения. Проводим их и в студенческой среде.
Так вот, сразу после Лиссабона эффективность деятельности Европейского союза
и перспективы европейского проекта стали оцениваться намного выше. Брюссель
существенно поднялся в глазах общественного мнения. Все мгновенно признали:
да, Брюссель в состоянии решать стоящие перед ним проблемы, а государствачлены научились преодолевать имеющиеся между ними глубокие разногласия.
41
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В том, что касается оценок состоятельности Европейского союза, общественное мнение в России изменилось — и изменилось в благоприятную для
ЕС сторону. А вот в том, что касается его внешней политики, осталось сугубо
негативным.
Как показывают данные последних социологических опросов, в России
весьма критически воспринимают почти все, что ЕС делает на постсоветском
пространстве. Причем особое подозрение вызывают шаги, предпринимаемые
Брюсселем в отношении Украины, Молдавии и стран Закавказья.
В этом же ряду стоит и проблема Косово. Я много говорил о гибкости.
Так вот, применительно к Косово ЕС проявил завидную гибкость. Совет
ЕС попытки выйти на общее решение о признании независимости Косово
сразу оставил. Понятно, насколько опасно оно для отдельных стран ЕС, для
которых сепаратизм не является какой-то далекой отстраненной проблемой.
А вот необходимость в минимизации тяжелых последствий одностороннего
провозглашения независимости осознается всеми государствами-членами.
Поэтому по вопросу о миссии ЕС в Косово они достаточно быстро смогли
выйти на консенсус.
Ведь перед НАТО и ЕС стоит реальная задача не допустить развитие событий в регионе по еще более негативному сценарию, предотвратить создание
крупной самостоятельной вооруженной группировки в Косово и приобретение
косоварами тяжелых вооружений, оставить все внутреннее развитие в Косово
под эффективным международным контролем. Конечно, страны ЕС выступили
в поддержку ее решения. Но именно ее. Поэтому не надо согласие по вопросам технологии выдавать за консенсус внутри ЕС в отношении всего того, что
происходит на Балканах, а потом упрекать общественное мнение других стран
в предвзятости и необъективности.
Капустин А. Я.: Небольшая ремарка также относительно Косово. В рамках
нашей дискуссии о подходах к Косово, о различиях во взглядах я бы хотел напомнить: летом наша Российская ассоциация международного права приняла
специальное заявление по косовской проблеме, дала ее оценку с точки зрения
международного права. В апреле прошлого года я был в составе российской
делегации в Косово. По времени наше пребывание там случайно совпало
с приездом делегации Совета Безопасности ООН. Мне пришлось наблюдать по
телевидению за реакцией Европы, США, российских средств массовой информации. Можно было сравнить, как идет информационное освещение работы
делегации. Западные СМИ давали в общем-то одностороннюю оценку. Мы
встречались и с косоварами, и с сербами, которые проживают в Дмитровице. Но
то, что происходило в Дмитровице, показали только российские СМИ. Никто
больше не показал ни митингов, ни иных форм протеста, которые имели место
с сербской стороны. Все западные СМИ, естественно, показывали только то, что
есть в той части Косово, где присутствуют албанцы.
42
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вместе с тем, говоря о проблеме Косово, нельзя игнорировать гуманитарные
и другие проблемы. Когда мы там были, нам предъявили много доказательств
нарушения права собственности, причем юридически зафиксированных.
Я имею в виду права собственности сербов: разрушение святых мест (монастырей и т. д.), вандализм в отношении кладбищ, домов и пр. Я слышал признание
Генерального секретаря ООН относительно того, что случаются нарушения
со стороны миссии ООН, и был поражен двойными стандартами, которыми
руководствуется миссия в отношении албанского и сербского населения. Все
эти вопросы, если на них не обращать внимания, могут серьезно обостриться.
Происходящее в Косово будет восприниматься так, как будто во всем виноваты сербы. Это они не мирятся со своим бесправием, продолжают добиваться
своего и усложняют ситуацию.
Если же принять во внимание то, что мнение сербов вообще не учитывается,
их права игнорируются, и никто не хочет их защитить, в том числе и на международном уровне, то тогда будет понятна и общая непростая «бунтарская»
ситуация. Согласен, может быть, и сами сербы не всегда правильно поступают.
Но, я думаю, что и ЕС, и ООН, и всем тем, кто хочет, чтобы в Косово ситуация не
вышла из-под контроля, не обрела конфликтные очертания, нужно попытаться
понять позиции всех заинтересованных сторон.
Энтин М. Л.: Спасибо. По Косово достаточно. Понимаю, что все хотели бы
высказаться. Очень уж это острый и болезненный вопрос. Но все же он уводит
нас слишком далеко от темы конференции. Мы его чуть-чуть затронули, но
дальше углубляться не будем.
Хотел бы кратко ответить еще на один несколько провокационный тезис, прозвучавший в выступлении Майкла Эмерсона. Он высказал предположение о том,
что Украине надо помогать, потому что она подвергается жестокому обращению
со стороны России. Мне кажется, что если мы оглянемся на события текущего
и предшествующего годов, переберем любые факты, начиная с 5 января 2006 г.,
то подтвердить подобный тезис будет невозможно. Что же касается исполнения уже заключенных контрактов, соблюдения уже подписанных договоров,
естественно, что они должны выполняться обеими сторонами. Если одна из
сторон предлагает что-то пересмотреть, то это вопрос переговоров между ними.
В подходе к российско-украинским отношениям как в капле воды отражается более масштабная проблема. Европейский союз весьма ревниво относится
к интеграционным процессам на пространстве СНГ. Он старается их сдерживать.
Для подтверждения этого не нужно долго рыться в воспоминаниях, пытаясь
подверстать те или иные факты под заранее выстроенную логику рассуждений,
как в случае с домыслами об обижаемой кем-то Украиной. А вот если бы ЕС не
столько препятствовал интеграционным процессам в СНГ, сколько помогал им
или хотя бы благожелательно к ним относился, сложностей на нашем общем
континенте было бы значительно меньше.
43
Сессия 3
Продолжение
Ведущий: Энтин Марк Львович
Директор Европейского Учебного Института при МГИМО(У) МИД России
Энтин М. Л.: Предоставляю слово М. В. Стрежневой. Работу в крупнейшем
российском научно-исследовательском институте она успешно сочетает с преподаванием в нашем университете. Ее конек — многоуровневое управление.
И сегодня она хотела бы затронуть один из его аспектов.
Стрежнева Марина Вадимовна
Заведующая сектором ИМЭМО РАН, Профессор Кафедры европейской
интеграции МГИМО (У) МИД России
Централизация или децентрализация?
Роль европейских и национальных агентств
в имплементации европейских решений1
Лиссабонский договор предполагает усовершенствовать способность Европейского союза к действиям в тех областях европейской политики, которые
особо приоритетны для ЕС и его граждан. В частности сегодня это энергетика,
здравоохранение, борьба с изменениями климата, научные исследования. Ра1
При подготовке доклада использована следующая базовая литература:
1. Bulmer, Simon and Peter Humphreys. Of Phones and Planes: Policy Transfer in the Liberalization of the
EU Public Services / Institutional Dinamics and the Transformation of Executive Politics in Europe. Ed. By
Morten Egeberg — Connex Report Series Nr. 03. P. 343–378; 2. Busuioc, Madalina. Accountability, Control
and Independece: The Case of European Agencies / Meaning and Practice of Accountability in the EU
Multi-Level Contex. Ed. by Deidre Curtin and Anchrit Wille — Connex Report Series Nr. 07. P. 253–282; 3.
Egeberg, Morten and Jarle Trondal. National Agencies in the European Administrative Space: Government
Driven, Commission Driven or Networked? — http://www.arena.uio.no/publications/workingpapres2007/papers/wp07-17pdf; 4. European Commission. 2001. White Paper on European Governance,
COM (2001) 428; 5. Geradin, Damien and Nicolas Petit. The development of Agencies at EU and National
Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform // New York University School of Law, Jean Monnet
Working Paper 01/04 — http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/04/040101.pdf; 6. Martens, Maria.
Run-away Bureaucracy? Exploring the Role of National Agencies in the EU // Working Paper No. 30,
November 2005 — http://www.arena.uio.no/publications/working-papres2005/papers/wp05-30pdf.
44
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
стущий объем работы, выполняемой в ЕС в данной связи, породил запрос на
передачу некоторых функций по имплементации европейских решений так
называемым децентрализованным агентствам. На данный момент Основополагающий Договор2 не обеспечил особой правовой базы для связанного с этим
«аутсорсинга» Европейской комиссией некоторых из ее задач. Тем не менее
учреждение все большего числа европейских агентств — одно из наиболее любопытных и весьма перспективных институциональных новшеств последнего
времени в развитии региональной интеграции. Оно явно сказывается и на
системе управления в ЕС, подталкивая к трансформации последней.
Участникам интеграционного объединения еще предстоит уточнять, как
должна работать эта система, чтобы в большей мере отвечать требованиям
эффективности и демократичности. Скажем, в ЕС принято, что за создание
единого рынка отвечает европейский властный уровень, тогда как рыночное
регулирование отнесено к сфере совместной компетенции ЕС и государствчленов. Но каков оптимальный уровень регулирования в конкретных случаях?
Ответ на данный вопрос определяется на практике.
Здесь уместно вспомнить, что, начиная с 1980-х гг., в странах Западной Европы проводились административные реформы, которые сильно отразились на
организации и функционировании национальных правительств. Они стали не
столь иерархичными, как прежде, более фрагментированными и менее централизованными, в том числе в результате возложения важных административных
задач на обладающие существенной независимостью регулирующие агентства.
Примерно то же стало происходить и в политико-административном устройстве ЕС, хотя и несколько позднее. Там тоже стали появляться многообразные
(европейские) агентства, пусть и с гораздо менее широкой повесткой дня и с
меньшей степенью автономии от центральных институтов, нежели у национальных регуляторов. В 1993 г. таких агентств было всего четыре, а сегодня,
по разным подсчетам, от 24 до 30, причем количество их в принципе может
прибывать и далее вне зависимости от судьбы Лиссабонскогодоговора.
Взятые в целом, агентства Сообщества3 — это бюрократические органы, которые учреждаются актами вторичного законодательства для выполнения определенной (технической, научной или управленческой) миссии. Наряду с комитологией
или Открытым методом координации (ОМК) специалисты относят их к новым
методам управления в Европейском союзе, которые в принципе не требуют внесения изменений в учредительные договоры для своего развития и укрепления.
Некоторые из таких агентств облегчают функционирование единого
внутреннего рынка (ЕВР) и наделяются в связи с этим распорядительными
2
Выступающая имеет в виду учредительные договоры ЕС. — Прим. Ред.
3
В случае вступления в силу Лиссабонского договора взамен Сообщества речь будет идти
о Союзе. Полный список агентств Сообщества в настоящее время см. по адресу: http://europa.eu/
agencies/community_agencies/index_en.htm).
45
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
полномочиями. Другие — таких большинство — занимаются сбором информации и предоставлением экспертных рекомендаций государствам-членам
и Комиссии, а третьи создаются для выполнения специальных программ. Иначе
говоря, агентства, о которых здесь идет речь, обычно получают не только ограниченный мандат, но и довольно узкие полномочия (в большинстве случаев
это сбор и распространение информации, координация без права принятия
обязывающих решений). Особенно слабы некоторые из европейских агентств,
деятельность которых прямо не связана с рыночным регулированием.
Лишь незначительное число европейских агентств наделены важными регулирующими полномочиями, что позволяет им принимать автономные решения
в четко определенной области. Это прежде всего Бюро гармонизации на едином
внутреннем рынке со штаб-квартирой в Аликанте (Испания), Бюро по вопросам
разнообразия растений в Анже (Франция) и Европейское агентство по оценке
медицинских продуктов в Лондоне (Великобритания). Они занимаются защитой торговых марок, дают разрешение на сбыт фармацевтической продукции
в рамках ЕВР и оказывают услуги промышленникам за плату, составляющую
в результате их собственные финансовые ресурсы.
В то же время сегодня налицо неформальное смыкание Европейской комиссии и регулирующих агентств национального уровня в рамках транснациональных сетей, их растущая взаимная увязка, укрепляющая позиции Комиссии как
исполнительного центра в ЕС. Регулирующие агентства составляют заметную
часть национальной политико-административной системы в государствах-членах и в плане формулирования политики, и в плане ее имплементации. Таким
образом, они стали политически значимы. В то же время благодаря относительной автономии от национальных министерств эти агентства способны эффективно взаимодействовать с европейскими институтами и принимать участие
в сетевых структурах на разных уровнях управления в интеграционной системе.
В конечном счете такое состояние дел способствует относительному ослаблению влияния принципа территориальной организации в Евросоюзе, поскольку
возникающие сети пересекают в разных направлениях национальные границы
и внутренние уровни администрирования. Большее значение обретает, напротив, функциональный принцип.
Такие отрасли, как воздушный транспорт, почта и электроэнергетика, жизненно важные для современной экономики, в условиях либеральной глобализации и технических достижений последнего времени особенно располагают
к внедрению элементов сетевого, транснационального политического управления как в мягких, так и в более жестких его вариациях. Скажем, телекоммуникации в странах ЕС вплоть до 1980-х гг. принято было относить к разряду естественных монополий, подлежащих государственному управлению. Считалось,
что тем самым обеспечивается предоставление определенного общественного
блага и соответствующие гарантированные услуги всем гражданам.
46
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Хотя технологические новации в 1980-е и 1990-е гг. принципиально изменили природу телекоммуникационных связей, что породило потребность в их
либерализации, государства — члены ЕС и дальше отказывались полностью
передать контроль над телекоммуникациями Союзу и действующей от его лица
Европейской комиссии. Поэтому в данной отрасли в пределах ЕС сложился
режим относительно мягкий, допускающий существенные национальные отклонения. Комиссия чаще действовала косвенным путем при опоре на комитологию
(а также группу независимых регуляторов).
В то же время Единый европейский акт 1986 г. включил решение вопросов
воздушного транспорта в число требующих голосования квалифицированным
большинством. Ввиду того, что данная область тоже весьма чувствительна
с точки зрения заботы о национальном суверенитете, некоторые консервативно
настроенные европейские правительства опять-таки стремились интерпретировать вводимые ЕС правила по-своему. Однако Комиссии в данном случае,
в отличие от того, как сложились дела в сфере телекоммуникаций, удавалось
настойчиво подавлять их сопротивление, добиваясь жесткой гармонизации
технических требований и административных процедур в области воздушного
транспорта4, что хорошо объясняет и жесткость ее нынешнего подхода в этой
области хозяйственного управления. При поддержке специального агентства на
наднациональном уровне она теперь непосредственно регулирует внутренние
и межгосударственные полеты, ориентируясь на обеспечение высоких стандартов в области обеспечения безопасности авиационного транспорта.
В процессе либерализации государственных монополий, запущенном
Европейской комиссией в 1990-е гг. в «сетевых отраслях» (network industries),
большинство государств-членов, чтобы выполнять директивы в сфере телекоммуникаций, энергетики и железнодорожного транспорта, пошли на создание новых независимых структур в форме национальных регуляторов. Если
достаточно сильные национальные агентства содействуют созданию в Европе
конкурентных рынков, то агентства европейского уровня призваны помочь
Комиссии деконцентрировать функцию исполнения путем выстраивания транснациональных сетей в условиях, когда перспектива централизации властных
полномочий в руках брюссельской бюрократии не приветствуется ни населением,
ни национальными правительствами.
Поскольку одновременно государства всячески стремятся к размещению
европейских агентств на собственной территории, с их помощью снижение концентрации европейской администрации в «столице» ЕС получает зримое географическое воплощение. Первые подобные агентства появились в европейском интеграционном объединении в 1970-е гг. Но европейские агентства, учрежденные
4
См., например: Council Regulation (EEC) No 3922/91 of 16 December 1991 on the harmonisation of
technical requirements and administrative procedures in the field of civil aviation.
47
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
в 2000-х гг., конечно, ныне представляют для специалистов повышенный интерес.
Приведем несколько примеров.
Это, в частности, Европейское агентство по обеспечению авиационной безопасности — European Aviation Safety Agency (EASA). Оно составляет ключевую
часть стратегии Европейского союза по учреждению и поддержанию в интегрированной Европе высокого и однородного уровня безопасности в гражданской
авиации. Агентство содействует Комиссии в разработке соответствующих
правил. Учреждено в 2002 г. и размещается в Кельне (Германия).
Это, кроме того, Европейское агентство по обеспечению безопасности
морских перевозок — European Maritime Safety Agency (EMSA) в Лиссабоне
(Португалия). С 2004 г. оно, в частности, призвано следить за тем, чтобы в портах применялись меры контроля, включая систему спутникового мониторинга
(действует с 2007 г.), которые препятствовали бы загрязнению морской среды.
Это также Европейское агентство по обеспечению информационной безопасности — European Network and Information Security Agency (ENISA), учрежденное
на основании регламента Европарламента и Совета ЕС от 10 марта 2004 г. Его
штаб-квартира находится на острове Крит (Греция). Главная цель Агентства —
консультировать Комиссию и государства-члены по вопросам информационной
безопасности, в особенности в борьбе с пиратством в компьютерных сетях и в связи
с угрозой использования современных информационных технологий террористами.
Это и Европейское железнодорожное агентство — European Railway Agency
(ERA). Формально оно учреждено в 2004 г. и имеет две штаб-квартиры во
Франции — в Валенсьене и Лилле. Агентство призвано заниматься решением
задач по повышению безопасности железнодорожного сообщения и взаимной
увязке железных дорог в Европе.
Наконец, особенно большое внимание в России привлекает к себе перспектива оформления Европейского агентства по сотрудничеству энергетических
регуляторов. Проект регламента Европарламента и Совета ЕС, учреждающий
такое Агентство, был представлен Европейской комиссией в сентябре 2007 г.
В проекте говорится, что для того, чтобы следить за тем, как функционируют
рынки электричества и газа, необходимы сильные национальные регуляторы. Но,
поскольку единообразия в отдельных странах ЕС в данной сфере до сих пор нет
и во многих случаях эти регуляторы по-прежнему относительно слабы, нужно,
чтобы они получили четкий мандат на сотрудничество европейского уровня,
а будущее специальное европейское агентство и Комиссия будут наблюдать за
ними и осуществлять необходимую координацию.
Вспомним, что еще в ноябре 2003 г. Европейская комиссия учредила совещательную Европейскую группу регуляторов, которая помогает ей в консолидации внутреннего рынка по электричеству и газу. Но сформулированные
Комиссией планы продолжают вызывать в политических и деловых кругах ЕС
противоречивую реакцию. Так, правительства Германии, а также Франция,
48
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Австрия и еще ряд других государств-членов заявили о своем неприятии идеи
расчленения концернов и операторов сетей, тогда как 11 других стран во главе
с Великобританией ее поддерживают. Поэтому для усиления собственных позиций в противостоянии недовольным правительствам Европейская комиссия
и выступила с таким проектом5. Заметим, что речь не идет в данном случае
о создании сильного и централизованного энергетического агентства, у которого
в ЕС, в свою очередь, тоже могли бы найтись сторонники.
Своими действиями и решениями Европейская комиссия преследовала цель
повысить конкуренцию на энергетических рынках, чтобы в пределах ЕС компании
и частные домовладения свободно выбирали себе поставщика электроэнергии
и газа. Согласно подобным подходам поставщик энергии обязан информировать
национальные регулирующие ведомства (агентства) о ценах, объемах трансакций
и сроках действия соответствующих договоров. Кроме того, чтобы повысить степень
однообразия в применении «насаждаемых» правил, Комиссия хотела бы, чтобы
национальные регуляторы действовали независимо от указаний собственного правительства, что до сих пор имело место далеко не во всех странах ЕС. Планируются
также расширение контрольных функций надзорных ведомств в отношении поставщиков энергии и возможность применения ими санкций в отношении нарушителей.
Между тем, в Европейском союзе применение европейского законодательства, принятого на наднациональном уровне, формально рассматривается как
часть «административного суверенитета» государств-членов. Тот факт, что за
выполнением в государствах-членах законодательства ЕС наблюдает Европейская комиссия, сам по себе не меняет сложившегося разделения труда между
властными уровнями (принятие решений наднациональными институтами
и их исполнение национальными правительствами).
При этом имплементация на национальном уровне решений, принятых ЕС,
может осуществляться несколькими путями. В частности через: (1) национальные правительства непосредственно; (2) агентства, созданные на национальном
уровне, но более или менее автономные от национальной власти; (3) транснациональные сети, объединяющие агентства и ведомства национального и наднационального уровня, то есть гибридным способом. В сфере энергетики, как мы
видим, ситуация меняется в сторону оформления в будущем третьего варианта.
Косвенная имплементация позволяет по-прежнему рассматривать ЕС в качестве системы, в которую входящие в него государства интегрируются как
отдельно взятые целостности. Таким образом, хотя законодательство ЕС в основном принимается в рамках коммунитарного (наднационального) метода,
косвенная имплементация совместима и с межправительственным порядком.
В нем национальные правительства составляют базовые единицы, а конфликты
5
См.: Brussels, 19.9.2007. COM(2007) 530 final. 2007/0197 (COD). Proposal for a REGULATION OF THE
EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing an Agency for the Cooperation of Energy
Regulators (presented by the Commission). {SEC(2007) 1179}.{SEC(2007) 1180.}.
49
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
и сотрудничество организуются в соответствии с национальными границами.
В итоге как политический, так и хозяйственный курс Сообщества выглядят весьма
уязвимыми, так как их легко исказить: ведь национальная имплементация повышает влияние национальной политической культуры и административных традиций.
Но роль Европейской комиссии как центра исполнительной власти в ЕС,
укрепляемая Лиссабонским договором, а также наличие растущего числа агентств
Сообщества и автономных национальных регуляторов закрепляют возможность
не косвенной, а прямой имплементации принятых на наднациональном уровне
решений. В таком случае политика ЕС осуществляется органами Союза независимо от национальных правительств, как если бы правительство в национальных
рамках проводило национальный курс, не вовлекая в его выполнение региональные и местные власти. То есть прямая имплементация может производиться
и через агентства на национальном уровне, если последние достаточно плотно
контролируются органами ЕС и автономны от национальной власти.
В своей национальной роли агентства способствуют переносу в национальные рамки законодательства ЕС, принятого в форме директив, как это делают
и комитеты системы комитологии. Но в деле последующего применения европейских законов, как и при выработке новых законодательных и политических
инициатив Комиссией, они теснее сотрудничают с ее соответствующими генеральными директоратами. Ожидания в отношении поведения национальных
агентств со стороны двух «хозяев» (национального и наднационального) в итоге
порой бывает непросто примирить между собой. Национальные инстанции
больше интересует в данном случае учет национальной специфики, а наднациональные — унификация правового поля интеграции.
Можно ли считать такой путь имплементации децентрализацией в чистом
виде? Не вполне — если подразумевать поддецентрализацией передачу функций
исполнительной власти на нижние этажи политической системы. Децентрализация однозначно имеет место тогда, когда имплементация наднациональных
решений осуществляется самими национальными правительствами. Но в случае
с транснациональными сетями, сочетающими участие национальных регуляторов и европейских агентств, уместнее было бы говорить о деконцентрации,
если в общем плане подразумевать под таковой размещение части органов
«центральной» власти в «регионах».
Уточним еще раз, что на уровне государств-членов у ЕС собственных агентств
нет. Но она как бы «берет взаймы» национальные агентства при проведении
интеграционной политики. Национальные агентства отчасти остаются в рамках
национальных администраций, а отчасти приобщаются к многоуровневой администрации Союза, в которой Комиссия составляет новый исполнительный центр.
В ЕС в принципе принято положение, согласно которому европейские институты не могут наделять агентства наднационального уровня теми полномочиями, которых они сами не имеют. Чтобы такое делегирование полномочий
50
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
было совместимо с учредительными договорами, речь может идти только о четко
оговоренных исполнительных полномочиях, реализация которых подлежит
тщательному надзору. Возможность делегирования агентствам широких дискреционных полномочий была отвергнута в свое время Судом ЕС.
Доктрина Мерони не допускает делегирования дискреционных полномочий
«иным органам, помимо тех, что были учреждены договором, чтобы осуществлять и наблюдать за осуществлением таких полномочий, каждый в пределах
своей собственной власти»6. Следовательно, вероятность учреждения европейских агентств, которые обладали бы законодательными, исполнительными
или квазисудебными полномочиями, на данном этапе остается сравнительно
низкой. Действуют ограничители на концентрацию власти внутри ЕС. Помимо
прочего, для Европейской комиссии бесконтрольное размножение сильных
европейских агентств могло бы обернуться утратой собственных полномочий.
Ведь Комиссия и Совет ЕС могут опасаться, что их сфера влияния будет отчасти
«съедена» регуляторами европейского уровня. Подобному развитию событий
Европейская комиссия готова активно противодействовать.
Таким образом, сегодня в ЕС в сфере регулирования «сетевых отраслей» предпочтение отдается модели управляемой деконцентрации, когда национальные
регуляторы наделяются важными полномочиями ради продвижения рыночной
либерализации при определенной степени наблюдения со стороны Комиссии.
Рассуждая теоретически, агентства европейского уровня можно было бы включить в число институтов Союза, как это должно произойти с ЕЦБ после вступления
в силу Лиссабонского договора. Подобная перспектива обсуждалась Конвентом. Но
ни в Конституцию, ни в текст Договора о реформе положения, намечающие такую
перспективу, не попали. Возможность создания агентств европейского уровня,
в отличие от европейских агентств, в Лиссабонском договоре не упоминается.
Вместе с тем следует учитывать, что уже в 2001 г. Европейская комиссия
обнародовала Белую книгу об управлении, детализировав некоторые условия
учреждения агентств. На основании Белой книги и других имеющихся документов можно судить о том, что агентствам Сообщества доступно принимать
конкретные решения в отдельных отраслях, но не вырабатывать общие меры
регулирования. Они не должны нести ответственность за то, что договорами
возложено на Комиссию. Они не могут заниматься вопросами, в которых сталкиваются разнонаправленные общественные интересы.
Американский теоретик Э. Моравчик, идеолог либерального межправительственного подхода, выступал в свое время в поддержку функционирования международных институтов, рассматривая их как агентов, которые выполняют определенные услуги для демократически избранных правительств. Согласно предложенному
им подходу и для Комиссии, и для государств-членов транснациональные бюро6
Case 9/56 Meroni v. High Authority [1958] ECR 11.
51
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
кратические сети могут оказаться действенным решением известной проблемы,
сводящейся к тому, как обеспечить более или менее единообразное выполнение
принятых на наднациональном уровне решений без передачи все новых прямых
полномочий с национального уровня на наднациональный7.
В то же время следует учесть, что взаимодействие между Комиссией и национальными регулирующими агентствами во многом ускользает от контроля
со стороны национального политического руководства, что ограничивает возможности для иерархической координации. В силу этого преимущества транснациональные сети политико-административного управления не бесспорны
с точки зрения демократических подходов.
Европейский союз, если бы в будущем он регулировался в основном агентствами, конечно, многое утратил бы в политическом качестве. В нем стало бы
меньше политических споров и больше технократического администрирования.
Замедлилось бы развитие в направлении оформления европейского «демоса».
Поэтому скептически осторожная позиция Комиссии в отношении создания
все новых и новых регулирующих агентств, отраженная в Белой книге о европейском управлении, заслуживает известной поддержки.
Хотя в некоторых областях регулирующие агентства европейского уровня
могут оказаться крайне полезными. Но, как представляется, основной акцент
предпочтительнее все же было бы сделать впредь на поддержании политической
ответственности Комиссии.
Энтин М. Л.: Спасибо. Тема, безусловно, интересная, и за ней большое будущее, в том числе в рамках взаимоотношений между Россией и ЕС. А сейчас
предоставляю слово Борису Ефимовичу Фрумкину.
Фрумкин Борис Ефимович
Доцент Кафедры европейской интеграции МГИМО (У) МИД России
Лиссабонский договор и развитие
Общей аграрной политики ЕС
Лиссабонский договор обновляет институционально-правовые рамки реализации долговременных стратегий развития ЕС. Это касается как решения
7
См. Moravcsik. A. In Defense of the «Democratic Deficit»: Reassessing the Legitimacy of the European
Union // Journal of Common Market Studies, vol. 40, No. 4 / P. 603–634.
52
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
скорректированных в 2005 г. внутренних задач, поставленных Лиссабонской
стратегией роста и занятости, так и ответа на внешние экономические, социальные, энергетические и экологические вызовы. Они определены ЕС в декабрьской
2007 г. Декларации по глобализации.
Поэтому активизировались дискуссии о будущем конкретизирующих эти
стратегии основных секторальных политик ЕС. Особенно это относится к Общей сельскохозяйственной политике (ОСП), доминирующей как по охвату
территории, предприятий, продукции, так и по доле в расходах бюджета ЕС.
1. Старые споры
Современные дебаты об ОСП начались с принятием в 2000 г. Лиссабонской
стратегии и, с некоторым упрощением, сводятся к следующему. Одна группа
«старых» государств-членов (во главе с Великобританией) трактуют ОСП как
«дорогостоящий реликт» периода становления интеграционного объединения,
не вписывающийся в систему новых приоритетов его развития в условиях
глобализации и ужесточения международной конкуренции. Они настаивают
на резком снижении доли аграрного сектора в расходах бюджета ЕС и перераспределении средств в пользу исследований и разработок, образования, развития
альтернативных источников энергии и других «инновационных» направлений.
Внутреннюю поддержку аграрного сектора они предлагают по сути «ренационализировать», переложив ее преимущественно на бюджеты заинтересованных
стран; защиту его от внешней конкуренции существенно ослабить, получив
взамен уступки стран-экспортеров агропродовольственной продукции по допуску на их рынки промышленных товаров и услуг из стран ЕС.
Другая группа «старых» стран ЕС (во главе с Францией) считают, что
положения Римского договора об особом характере сельскохозяйственной
деятельности, тесной взаимосвязи ее со всей экономикой и необходимости
обеспечения продовольственной безопасности Европейского союза сохраняют свое значение. Более того, в новых условиях качественно изменяются
целевая «нагрузка» и структура ОСП. Акценты в ней смещаются с отраслевых
(наращивание сельхозпроизводства) на инновационные и общеэкономические
(экологию, биотехнологию и биоэнергетику). Снижается значение первой
(производственно-торговой) опоры ОСП и усиливается роль второй (социально-структурной) ее опоры, ориентированной на многофункциональное
развитие сельских регионов, в которых проживает большая часть населения ЕС.
Осуществление этих перемен возможно лишь при сохранении разумно-достаточного финансирования из бюджета ЕС. Национальные бюджеты могут играть
только вспомогательную роль. Радикальное свертывание общей внутренней
поддержки и защиты от внешней конкуренции аграрного сектора подорвет его
рентабельность и международную конкурентоспособность, опасно понизив
продовольственную самообеспеченность ЕС.
53
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Подобной позиции в основном придерживаются «новые» страны, у которых
доля сельского хозяйства в занятости и ВВП в среднем втрое выше, чем в «старых». Поддерживают ее и страны-кандидаты, находящиеся по этим параметрам
примерно на уровне стран ЕЭС 50-летней давности.
2. Реформы
Эта дискуссия способствовала проведению за последние 15 лет трех системных реформ ОСП. Наиболее радикальная из них — реформа Фишлера.
Она принята в 2003 г., реализуется с 2005 г. Ее ключевые элементы: единый
аграрный платеж (single farm payment) — прямая субсидия из бюджета ЕС,
дающая фермерам минимальный доход независимо от их текущего производства (decoupling) и стимулирующая зарабатывать остальное, ориентируясь
на сигналы реального рынка; обусловленность получения этого платежа выполнением стандартов ЕС по экологии, безопасности продукции, состоянию
земель и здоровью сельхозживотных (cross-compliance). К числу обязательных
элементов относятся также обязательный вывод из оборота (set-aside) 10%
пахотных земель; усиление политики развития сельских территорий (развитие
инфраструктуры, улучшение агроэкологии, повышение качества жизни и диверсификация занятости); дополнительное финансирование этой политики
через модуляцию (modulation), то есть перераспределение в ее пользу части
прямых производственных платежей, начисляемых крупным хозяйствам. Их
перечень замыкают механизм финансовой дисциплины, наказывающий за
сверхлимитные расходы на ОСП; субсидирование возделывания сельхозкультур на энергетические цели и снижение регулирующей роли инструментов
рыночной поддержки (интервенционных цен и закупок, квот, экспортных
субсидий и др.).
Внутри ЕС эти меры должны были повысить конкурентоспособность и рыночную ориентацию фермеров при обеспечении им достаточной стабильности
доходов. Их цель состояла в том, чтобы рационализировать на этой основе
размещение сельхозпроизводства по странам и регионам; более равномерно
распределять субсидии между хозяйствами разных размеров; сбалансировать
производство с реальным спросом и сократить или ликвидировать обременяющие бюджет ЕС интервенционные запасы сельхозпродукции; приучить
фермеров к обязательному выполнению требований по экологизации сельхозпроизводства, повышению качества и безопасности его продукции, помогая им
прежде всего через политику сельского развития. И еще они были призваны
приучить страны не выходить за пределы аграрного бюджета ЕС при поддержке своих фермеров и активизировать реализацию национально-региональной
(через дифференциацию режима субсидий, софинансирование мер политики
сельского развития из страновых бюджетов и т.д.) и локальной (через поддержку
местных программ развития) составляющих ОСП. На дву- и многосторонних
54
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
торговых переговорах эти меры должны были улучшить позиции ЕС, переводя большую часть поддержки его сельского хозяйства в разрешенную ВТО
категорию («зеленая и голубая корзины»), снижая его экспортные ресурсы
и необходимость экспортных субсидий, облегчая импорт товаров со сниженной
рыночной поддержкой.
Таким образом, предполагался «стратегический компромисс» между требованиями противников (свертывание дорогостоящих и оказывающих искажающее
влияние на производство и торговлю мер внутренней поддержки, частичная
«ренационализация» аграрной политики, либерализация экспортно-импортного
регулирования) и сторонников (сохранение основных элементов общей организации и защиты агропродовольственного рынка ЕС, усиление социальных, экологических, энергетических и структурно-модернизационных аспектов) ОСП.
Однако его практическому осуществлению мешала недостаточная развитость
и эффективность институционально-правовых механизмов учета и согласования
общих целей ЕС и интересов стран, регионов, социально-профессиональных
групп при разработке и принятии, а также при обеспечении выполнения мер ОСП.
Последнее расширение ЕС еще более усложнило как взаимодействие внутри
наднационального «треугольника принятия решений» (Европарламент — Совет
ЕС — Еврокомиссия), так и его отношения с соответствующими национальными центрами принятия решений по вопросам этой политики. В 2005 г. проект
бюджета ЕС на 2006–2013 гг. фактически стал заложником разногласий по ОСП.
3. Новые возможности
Очевидной стала необходимость нового компромисса, рационализирующего положение ОСП среди секторальных политик ЕС и сочетающего общую
стратегию в этой области с интересами и инициативами различных стран
и социально-профессиональных групп. Лиссабонский договор предоставляет
институционально-правовую возможность достижения такого компромисса.
С одной стороны, он сохраняет стратегическую цельность и стимулирует
коммунитарную составляющую ОСП, воспроизводя ее приоритетный статус
среди других общих политик ЕС. Особый раздел по этим проблемам не просто
сохранен. Теперь он законодательно интегрирует самостоятельные политики
в области сельского и рыбного хозяйства, имеющие общую конечную цель
и сопряженные социальные и экологические задачи, в комплексную сельскохозяйственную и рыболовную политику ЕС. Подтверждается особый производственно- и социально-структурный характер сельского и рыбного хозяйства,
а также установленные (исходя из него) цели, задачи и принципы построения
и реализации общей политики.
С другой стороны, создаются условия для активизации национального
и локального компонентов ОСП. В их основе лежит повышение роли Европарламента в применении к этим отраслям общих правил конкуренции ЕС
55
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
и установлении конкретных мер по достижению целей общей сельскохозяйственной и рыболовной политики, усиление позиций национальных парламентов в рассмотрении соответствующих законопроектов ЕС и введение положения о совместных действиях граждан и гражданской инициативе. Договор
формально закрепляет интегрированную агрорыболовную политику в сфере
совместной компетенции ЕС и стран-членов, допуская национальное правовое
регулирование вне зоны компетенции ЕС, включая и вопросы, по которым ЕС
может отказаться от своей компетенции.
Новые возможности появляются и в регулировании отношений с третьими
странами. Они заложены в упоминавшейся выше Декларации по глобализации, согласно которой ЕС будет стремиться к «сбалансированному и глобальному соглашению» в рамках ВТО, дополненному двусторонними соглашениями. Главным при этом становится принцип взаимности, соблюдение
торговыми партнерами ЕС «международно согласованных правил, особенно
в отношении справедливой конкуренции и защиты прав интеллектуальной
собственности».
Заключение специальных соглашений с «взаимными правами и обязательствами» в рамках «европейской политики соседства» ЕС особо оговорено в ст. 7а
Лиссабонского договора. Неопределенность правового содержания принципа
взаимности фактически позволяет в таких договорах применительно к агропродовольственному сектору добиваться учета затрат на социально-экологические,
биотехнологические, энергетические и другие современные направления ОСП,
удорожающие агропродовольственную продукцию ЕС, включая связанные
с торговлей инвестиционные меры и торговые аспекты прав интеллектуальной
собственности.
Таким образом, воспроизводя основное содержание ОСП, Лиссабонский
договор существенно облегчает ее модификацию для лучшей адаптации
к изменяющимся внутренним и внешним условиям развития и финансовым
возможностям ЕС и отдельных стран-членов.
4. Промежуточные результаты
Расходы на рыночную поддержку и субсидии в рамках ОСП на первый период были установлены еще в 2002 г. До конца 2013 г. они были «заморожены»
примерно на уровне 2006 г. (менее 45 млрд евро в год). Это означало как относительное (с 36 до 32% расходов бюджета ЕС за 2007–2013 гг.), так и абсолютное
(с учетом почти удвоения числа стран-членов и инфляции) сокращение «централизованных» расходов на ОСП. За это время аграрный сектор стран должен
был приспособиться к жизни в «стесненных» финансовых условиях и реформироваться для подготовки к работе во второй период, когда (при возросшей
«непроизводственной» нагрузке на этот сектор) расходы на ОСП могут серьезно
сократиться (по некоторым оценкам, на 30–40% в абсолютном выражении).
56
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В этой связи возникают три главные проблемы: какое реформирование ОСП
необходимо провести до 2013 г.? Каковы возможные дальнейшие перспективы ОСП? Как это развитие повлияет на отношения ЕС с третьими странами,
включая Россию?
Результаты первых трех лет реализации реформы Фишлера неоднозначны.
В «старых» странах переориентация производственно-инвестиционной деятельности фермеров на сигналы свободного рынка идет медленно и трудно.
В ряде отраслей и регионов наметилось свертывание производства и занятости
в сельском хозяйстве. Фермеры испытывают трудности при внедрении экологических и других «непроизводственных» стандартов. Помощь на эти цели через
программы сельского развития недостаточна. Резкое сокращение или ликвидация интервенционных запасов лишают внутренний рынок потенциального
стабилизатора.
В «новых» странах полное внедрение экологических и иных стандартов
отложено до 2011 г. Однако их фермеры меньше субсидируются из бюджета
ЕС. Это требует их национального дофинансирования, возможности которого
ограничены. К тому же возможности дофинансирования сильно различаются
от страны к стране. Усиливаются тенденции к «ренационализации» ОСП —
в национальных программах сельского развития доля страновых и местных
бюджетов составляет 20–40%.
Выявилась, таким образом, неготовность сельского хозяйства ЕС функционировать без достаточного субсидирования производства и определенных
гарантий сбыта его продукции, включая поддержку экспорта.
Ослабление внутренней поддержки, свертывание интервенционных запасов
и экспортного субсидирования уже привело к снижению производственно-экспортного потенциала аграрного сектора ЕС. В 2007 г. это вызвало нарушения
на его внутреннем агропродовольственном рынке и небывалый (на 30–80%)
скачок цен на нем, спровоцировав заметный рост инфляции и замедление экономического роста, особенно в «новых» странах ЕС.
Государственные запасы зерна сократились вчетверо против 2005 г. Были
полностью распроданы интервенционные запасы масла и сухого молока.
Привычная для граждан стран ЕС система обеспечения продовольствием «по
разумным ценам» была подорвана. Так, впервые за 40 лет в ЕС на 15% подорожал хлеб, а цена сухого молока стала выше, чем в традиционно более дорогой
Швейцарии. Для обеспечения внутреннего рынка пришлось как минимум на
год обнулить импортные пошлины на зерно и отменить обязательный вывод
10% земель из обработки.
Частичный уход ЕС с мировых аграрных рынков подтолкнул мировые
цены продуктов питания, которые с 2005 г. в среднем выросли на 75%. В то
же время увеличивающаяся социальная и экологическая нагрузка на сельское хозяйство ЕС при удорожании евро к доллару снизила международную
57
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
конкурентоспособность отрасли, не позволяя ей использовать благоприятную
мировую конъюнктуру. Поэтому, например, в 2008 г. ЕС вынужден был восстановить ранее отмененное субсидирование экспорта свинины.
В тупике оказался переговорный процесс в рамках ВТО. На предложенные ЕС
снижение внутренней поддержки сельского хозяйства на 70%, среднего тарифа
на импорт его продукции на 50% и постепенную отмену всех субсидий аграрного
экспорта развивающиеся страны не ответили адекватным облегчением доступа
европейских товаров на свои промышленные рынки.
5. 2013 г. — начало конца или новый старт ОСП?
Понадобилась корректировка реализации реформы Фишлера на 2009–2013 гг.
Ее намечено законодательно закрепить в ходе так называемой проверки здоровья
ОСП (health check) в конце 2008 г.
Европейская комиссия предлагает улучшить систему прямого субсидирования, расширив его охват и унифицировав нормы выплат по странам и регионам,
введя дегрессивную шкалу поддержки для крупных хозяйств (сокращение
получаемых ими субсидий на 10–45%) и втрое повысив минимальный размер
земельного участка для получения субсидий (для отсечения от ОСП мелких
ферм). Связь субсидий с производством будет сохранена лишь в регионах, где
оно особенно экономически или экологически важно.
Намечено дальнейшее сворачивание рыночно-ценового регулирования (практически за исключением системы интервенций для продовольственной пшеницы
и квот производства молока). Получение субсидий предлагается обусловить выполнением дополнительных экологических требований по борьбе с изменениями
климата (прежде всего рационализации использования воды), что позволит отменить обязательную норму вывода сельхозземель из оборота. Помощь в проведении
фермерами соответствующих мер планируется канализировать через политику
сельского развития при повышении втрое доли перераспределения в ее пользу
средств, выделяемых на прямые производственные субсидии.
Субсидии на возделывание энергетических культур заменяются его косвенным стимулированием через высокие цены биотоплива. Предусмотрен полный
отказ от субсидирования аграрного экспорта к 2013 г.
Эти предложения вновь обострили разногласия между государствами — сторонниками и противниками ОСП. Первые (главные бенефициары ОСП среди
«старых» стран и практически все «новые» страны) трактуют их как «тонкую настройку» идущей реформы и подготовку к ее возможному пересмотру после 2013 г.
Вторые (нетто-плательщики за ОСП с международно конкурентоспособным сельским хозяйством) оценивают их как начало новой фундаментальной
реформы ОСП.
Важную роль в снятии этих разногласий могут сыграть механизмы принятия и контроля за выполнением решений, вводимые Лиссабонским договором.
58
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Принятие предложений Европейской комиссии даже в смягченном виде
будет означать принципиальные изменения в методах и масштабах реализации ОСП, значительное ослабление ее особого статуса и приоритетности
и уже к 2013 г. может иметь существенные последствия для производственносоциальной структуры и внешнеэкономических связей аграрного сектора ЕС.
С одной стороны, оно повышает роль централизованного административного
регулирования (через выравненные по регионам и хозяйствам субсидии, единые
стандарты и т. п.) сельского хозяйства из Брюсселя. С другой — все большее
перенесение ответственности за развитие сельского хозяйства на фермеров
потребует усиления вмешательства национальных и региональных властей.
С большой долей вероятности можно прогнозировать следующие последствия. Ускорение вымывания из производства малых и средних хозяйств. Изменение территориально-отраслевой структуры аграрного сектора (в том числе.
в пользу производства на биотопливо и биомассу для энергетики). Замедление
сокращения технико-экономического разрыва между фермерами «новых»
и «старых» стран (в том числе из-за относительного сокращения субсидирования крупных хозяйств, преобладающих в «новых» странах). Стабилизация или
некоторое сокращение производства сельхозпродукции и продовольственной
самообеспеченности ЕС при улучшении экологического состояния сельских
регионов. Не исключены случаи социального недовольства и даже конфликтов
в отдельных отраслях и регионах.
Во внешнеэкономической сфере это приведет к дальнейшему ослаблению экспортного потенциала ЕС и снижению его роли на мировых рынках сельскохозяйственной продукции. Возможна экспансия ЕС на рынках высокопереработанной,
экологически чистой и безопасной пищевой продукции. Однако в целом рост «социально-экологической и энерго-климатической» нагрузки на сельское хозяйство
ЕС еще более понизит его международную конкурентоспособность и потребует
новых форм защиты рынка ЕС от дешевого импортного продовольствия путем
ужесточения технических барьеров по его качеству, безопасности и т. п.
После 2013 г. можно ожидать усиления этих тенденций с учетом предполагаемого сокращения расходов ОСП в сочетании с ее распространением на «более
аграрные» страны — кандидаты в ЕС. Перспектива создания более развитого
сельского хозяйства за меньшие деньги весьма неопределенна. Велика вероятность окончательного демонтажа традиционных систем общей организации
сельскохозяйственных рынков при замещении их пока не разработанными механизмами управления рисками и кризисами по конкретным товарам и рынкам
с труднопредсказуемыми последствиями.
Так, намеченная на 2015 г. отмена квот на производство молока может вызвать массовое разорение малых и средних ферм, депопуляцию горных и других
неудобных регионов, где молочное скотоводство является основной отраслью,
чревата сокращением производства и удорожанием молокопродуктов. Подобные
59
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
последствия могут иметь в ряде регионов и отраслей повсеместное распространение унифицированной системы единого аграрного платежа, дальнейшее
«смыкание» ОСП с энергетической политикой и политикой борьбы с климатическими изменениями, более радикальное перераспределение средств в пользу
политики сельского развития.
Полная отмена нынешней внутренней поддержки сельского хозяйства, по
оценкам независимых европейских экспертов, чревата разорением и уходом из
производства почти 80% существующих в ЕС ферм. Необходимы будут комплексные защитные меры против объективно возникающего в этих условиях
«социального, экологического, налогового, валютного демпинга» со стороны
стран-экспортеров, в том числе в рамках вышеупомянутых соглашений «на
принципах взаимности». Они вызовут недовольство торговых партнеров ЕС.
Так, США уже обещали ответные санкции в случае введения обсуждаемого
в ЕС специального «экологического» налога на импорт продукции из стран
вне режима Киото.
Болезненность этого варианта может несколько смягчить наметившаяся
долгосрочная тенденция к укреплению мировых агропродовольственных цен.
По скромным оценкам экспертов ООН, к 2016 г. они возрастут по пшенице на
21%, сыру — на 33%, маслу — на 45%. Фактические темпы повышения заметно
выше. Мировые цены на зерновые лишь за январь–февраль 2008 г. подскочили
на18–36%. Это в принципе позволит снижать внутреннюю поддержку аграрного
сектора стран ЕС, не подрывая доходов фермеров и развития сельских территорий,
может улучшить его международные позиции, однако покончит с относительно
дешевым продовольствием как на мировом рынке, так и на рынке ЕС.
Не исключен и менее радикальный вариант будущего реформирования ОСП,
лучше использующий возможности, предоставляемые Лиссабонским договором.
С такой инициативой выступила Франция.
Ориентируясь на свое председательство в ЕС, ее президент Николя Саркози
в сентябре 2007 г. заявил, что «новые политические рамки для сельского хозяйства Европы» должны обеспечить решение четырех основных задач ОСП в XXI
веке. Вот их перечень: самообеспеченность ЕС продовольствием и безопасность
продуктов питания; участие ЕС в поддержании равновесия на мировом рынке
продовольствия; сбалансированное развитие сельских регионов стран ЕС; противодействие изменению климата и улучшение окружающей среды.
В декабре 2007 г. он высказал во многом сходные соображения и по Общей рыболовной политике. Главным при решении этих задач должен оставаться принцип
приоритета продукции, произведенной в ЕС, над товарами других производителей.
С требованием предотвратить дальнейшее сокращение прямых субсидий
фермерам ЕС, гарантировать им период стабильности, а не «реформу реформы»
ОСП выступили основные организации сельхозпроизводителей Евросоюза.
Лиссабонский договор дает им новые инструменты воздействия на процедуры
60
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
принятия решений по этой политике на наднациональном и национальном
уровнях вплоть до использования инициативы 1 млн граждан ЕС.
6. Россия и ЕС — партнерство и конкуренция
Россия и Европейский союз традиционно являются партнерами, а в последние годы — и конкурентами в агропродовольственной торговле с третьими странами. ЕС направляет 10% своего агропродовольственного экспорта в Россию,
покрывая более 30% ее импорта. По ряду продуктов зависимость обеспечения
и уровня цен на российском рынке от поставок из ЕС еще выше.
Реформирование ОСП уже негативно сказывается на торгово-экономических
связях с Россией. Сокращение объема и удорожание экспортных ресурсов не
позволяют ЕС полностью покрывать выделенные ему Россией до 2009 г. тарифные квоты по мясу, поддерживать поставки молочной продукции. Отмена
им экспортных субсидий на сыр, масло и сухое молоко в 2007 г. стала важным
фактором роста цен в России на молоко на 50%. Недопоставка им «квотной»
говядины привела в 2007 г. к ее подорожанию на российском рынке на 11%, а в
2008 г. оно может составить еще 20%. Конкурентоспособность европейского
продовольствия на российском рынке снижается.
Одновременно обостряется конкуренция России и ЕС за источники поставок
и рынки сбыта агропродовольственных товаров. Став третьим в мире экспортером ячменя и подсолнечного масла, шестым — пшеницы, Россия потеснила
ЕС на некоторых его традиционных экспортных рынках (например на Ближнем
Востоке). С другой стороны, в 2007 г. она уже догнала ЕС по объему импорта
мяса из стран — его основных поставщиков (Аргентины и Бразилии).
В перспективе в связи с ожидаемым дальнейшим сокращением экспортных
ресурсов Европейского союза его значение как поставщика сельхозтоваров на
российский рынок может еще больше снизиться. Согласно прогнозам Европейской комиссии к 2013 г. экспортные ресурсы ЕС по мясу птицы сократятся
на 3%, свинине — на 7%, маслу — на 45% и говядине — на 70%. Для замещения
поставок из ЕС Россия наряду с наращиванием собственного производства
намечает заключить долгосрочные соглашения о гарантированных поставках
мяса и другой сельхозпродукции с Аргентиной и Бразилией.
Большее значение, однако, может приобрести инвестиционное сотрудничество, в том числе инвестиции компаний ЕС в производство, переработку
и торговлю сельскохозяйственной продукцией продовольственного назначения (прежде всего для российского рынка) и кормового и энергетического
назначения (прежде всего для экспорта в ЕС). Дочерние компании ведущих
агропищевых корпораций стран ЕС уже контролируют до 40% российского
рынка молочной, сахарной, овощеконсервной и масложировой продукции.
В перспективе возможны их поставки и на рынок ЕС. Впрочем, существенное
расширение российского агропродовольственного экспорта в ЕС маловероятно
61
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
за исключением отдельных позиций (подсолнечник, рапс, растительное масло,
кормовая пшеница, говядина), особенно при вероятном введении Брюсселем
новых защитных мер.
Определенные перспективы имеет и биотопливо. Запланированное ЕС
доведение его доли в транспортном топливе к 2020 г. до 10% даже при занятии
под энергокультуры 15% площади сельхозземель на 20% будет обеспечиваться
импортом.
Лиссабонский договор может создать условия для ускоренного обновления
договорно-правовой базы сотрудничества с Россией в агропродовольственной
сфере в рамках нового общего Соглашения о стратегическом партнерстве и связанных с ним более детальных секторальных соглашений, включая создание
зоны свободной торговли.
Энтин М. Л.: Спасибо. Очень четкая картина, причем по той проблеме, которая в последнее время стала гораздо ближе для всех жителей России в связи
с сильным подорожанием сельскохозяйственной продукции, поступающей из ЕС.
Следующий доклад в какой-то степени был анонсирован до меня Фрейзером Камероном и Майклом Эмерсоном. Упоминая радикальные изменения,
вносимые Лиссабонским договором, в регулирование пространства свободы,
безопасности и законности, они обещали, что всю конкретику перспектив
сотрудничества по линии судов и полицейских органов нам опишет Йорген
Монар. Пожалуйста.
Монар Йорген
Профессор Кафедры Марии Кюри, Директор проекта «Секуринт» Страсбургского университета им. Робера Шумана
В какой мере Лиссабонский договор сможет
укрепить сотрудничество в области юстиции
и внутренних дел
Хотел бы начать с двух замечаний предварительного характера. Первое касается растущего значения сферы юстиции и внутренних дел в целом в ЕС. За
2007 г. Совет по юстиции и внутренним делам принял 168 нормативных актов
в этой сфере. Это самый быстрорастущий «домен» в европейской политике. По
имеющимся оценкам, на него сейчас приходится примерно 20% законодательной
деятельности интеграционного объединения.
62
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Это очень интересное развитие, потому что 10 лет назад ситуация была совершенно иной. И по сути дела вопросы внутренней безопасности и управления
миграционными потоками стали вопросами большой политики. В ЕС с 1999 г. не
было ни одного заседания Европейского совета, на котором не рассматривались
бы вопросы юстиции и внутренних дел.
Второе — Лиссабонский договор содержит огромное количество положений, регламентирующих сферу юстиции и внутренних дел. Сколько-нибудь
детально в рамках одного выступления все эти положения проанализировать
не получится. Поэтому хотел бы предложить вашему вниманию общую оценку
новшеств, вносимых Договором. Она выстроена мною в соответствии с шестью
критериями или, иначе, по шести основным параметрам. На их изложении я и
сосредоточу свое внимание, опустив излишние подробности.
К числу указанных параметров можно отнести: расширение сферы компетенции (1) и охвата (2), потенциал принятия решений (3), новые возможности
имплементации (4), связанность (5) и легитимность (6).
В том, что касается охвата и места сферы юстиции и безопасности человека
в целом, можно сказать, что она получила существенное развитие. В ст. 3 Договора, где говорится об основных целях интеграции и общих рамках документа,
пространство свободы, безопасности и законности переместилось с четвертого на второе место. В перечне целей деятельности ЕС его поставили выше
внутреннего рынка, выше общей внешней политики и политики безопасности.
Подобное перемещение весьма символично. Оно, несомненно, свидетельствует
о растущем значении, придаваемом данной проблематике на политической
повестке дня ЕС.
Но, если проанализировать вопрос о том, в какой степени повышение статуса и значимости пространства свободы, безопасности и законности находит
выражение в наделении ЕС новыми полномочиями, в предоставлении Союзу
более широкой компетенции, картинка получится смешанная. Хотя я и оцениваю развитие несколько более позитивно, чем г-н Фрейзер Камерон. Правда,
не намного.
Приведу конкретные примеры. Без выстраивания какой-либо иерархии
между отдельными областями регулирования. Начнем с контроля за границами. Лиссабонский договор берет на вооружение концепцию интегрированного
управления внешними границами. Это более жесткая формулировка по сравнению с предыдущими текстами.
Контролем занимается ФРОНТЕКС. В 2008 г. на нужды Агентства8 в бюджете
ЕС выделено в три раза больше средств, чем год тому назад. Его компетенция расширяется. Растет и объем осуществляемой им деятельности. Предусматривается,
8
Роли децентрализованых агентств в деятельности ЕС на конференции было посвящено
отдельное выступление. С ним выступила М. Стрежнева. — Прим. Ред.
63
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
что оно обеспечит намного более интенсивное сотрудничество между государствами-членами в охране границ, их патрулировании и т. д. Возможно, делается
первый шаг к формированию общей системы охраны границ. Так что здесь мы
имеем большие полномочия.
Что касается политики в области предоставления убежища. Аналогичным
образом предусматривается, что она перейдет в разряд единых политик. Таким
образом, можно сказать, что ЕС наращивает потенциал наднационального регулирования и управления в этой сфере.
Что касается миграционной политики, то картина более противоречивая.
Прокламируемые цели не подтверждаются адекватным перераспределением
полномочий. Вроде бы объявляется, что ЕС будет проводить общую миграционную политику. Но ею охватывается далеко не полный перечень вопросов. Так,
государства-члены полностью сохранят за собой контроль над численностью
иммигрантов. Но в этом случае никакой общей миграционной политики не получится. Может быть, правда, она будет дополнена договоренностями, выходящими
за текст Лиссабонского договора. С его помощью легко выстроить единый фронт
в борьбе против незаконной миграции. Но сформулировать общую политику в отношении легальной миграции государства-члены вряд ли смогут. Между двумя
этими направлениями миграционной политики останется нынешний дисбаланс.
Включенные в Лиссабонский договор положения о сотрудничестве в гражданско-правовых вопросах достаточно лапидарны. Правда, в большем и нет необходимости. Никакого дополнительного сотрудничества в этой области не требуется.
А вот применительно к уголовно-правовой сфере намечается прорыв. Договор передает ЕС новые и весьма существенные полномочия. Они затрагивают
в частности вопросы уголовно-процессуального права. Это по-настоящему
важно. Преодоление национальных различий необходимо для реализации фундаментального принципа взаимного признания приговоров. Без него возникают
сложности с использованием единого европейского ордера на арест. Гармонизация позволит снять предубеждения, которые пока еще широко распространены
среди судей. В этом случае вся система заработает гораздо более эффективно.
С вступлением в силу Лиссабонского договора у ЕС появятся дополнительные полномочия по сближению материальных норм уголовного права. Союз
сможет предложить государствам-членам включить в национальное законодательство единые определения и гармонизированные наказания за совершение
особо опасных или значимых преступлений. В их число обязательно войдут
киберпреступления.
Весомо и то, что будет создана Европейская прокуратура. Сначала она займется случаями мошенничества против финансовых интересов ЕС и государствчленов. Но впоследствии ее компетенция может быть расширена.
Напротив, сотрудничество между полицейскими органами от Лиссабонского
договора мало что выиграет. В какой-то степени он даже усилит двусмысленность.
64
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В нем, например, говорится о том, что Европол должен играть некую дополнительную роль в поддержке операций государств-членов. Но любая возможность
предоставить Европолу собственно оперативные полномочия им исключается.
В Договоре государства-члены фактически попытались примирить две
противоположные точки зрения. Это у них не очень получилось. Но все же
компромиссные формулировки лучше их отсутствия. Они еще раз показывают,
насколько сложной и деликатной является сфера внутренней безопасности под
углом зрения форсирования интеграции.
Нынешнее правовое регулирование рассматриваемой сферы Лиссабонский
договор обогащает еще двумя положениями. Результатом становится нечто вроде
закрепления двойной солидарности в отношении пространства свободы, безопасности и законности. Первый раз о ней говорится в ст. 7 Договора о ЕС, посвященной предоставлению убежища, миграции и контролю границ. Во второй — в более
общей ст. 18 о пространстве свободы, безопасности и законности в целом. Скорее
всего, повторение положений о солидарности усилит их эффект. Оно будет иметь
далеко идущие последствия, в частности самым непосредственным образом скажется на финансировании этой сферы деятельности ЕС. Тенденция к этому уже
просматривается. По сравнению с предыдущим периодом произошло 12-кратное
увеличение бюджета. И в дальнейшем можно прогнозировать, что Европейская
комиссия будет вести дело к перераспределению средств в бюджете ЕС на нужды
построения пространства и обеспечения его надлежащего функционирования.
По критериям охвата и компетенции достаточно. Остановился на их раскрытии несколько более подробно. По другим критериям постараюсь быть кратким.
Потенциал принятия решений. Позитивная динамика имеется. Применительно
к сфере уголовной юстиции и сотрудничеству полицейских органов расширяются возможности принятия решений квалифицированным большинством
голосов. На практике это может повлечь за собой серьезные подвижки в поведении государств. Чтобы не остаться в меньшинстве и избежать голосования, они
будут подрабатывать свои позиции. Г-н Фрейзер Камерон справедливо отмечал,
что в Совете стараются не прибегать к голосованию. Ставка делается на поиски
консенсуса. И все же на переговорной тактике, используемой государствами,
не может не сказаться угроза потерять все в случае голосования. Такая угроза
после вступления в силу Лиссабонского договора будет нависать над ними
дамокловым мечом. Хотя переход к принятию решений квалифицированным
большинством не будет тотальным. В ряде областей по-прежнему будет требоваться единогласие. Островки единогласия сохранятся в самых чувствительных
сферах — по вопросам, касающимся европейской прокуратуры, оперативных
действий полицейских органов за пределами их национальной территории и т. д.
Общий итог смешанный. Пространство свободы, безопасности и законности открывается для принятия решений большинством голосов. Но масса
заповедных зон, где, как и раньше, будет требоваться единогласие, сохраняется.
65
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Особо хотел бы привлечь ваше внимание к одному очень специфическому
моменту. В тех случаях, когда государства-члены категорически против принятия решений, они смогут их заблокировать ссылкой на то, что их национальная
система уголовного права окажется под угрозой. Тогда вопрос уйдет с уровня
Совета ЕС. Другим странам ЕС, настроенным на углубленное сотрудничество,
придется прибегать к иным процедурам обхода вето.
Впервые Европейский совет непосредственно вовлекается в законодательный процесс. Жан Мане и Робер Шуман, наверное, перевернутся в гробу, когда
такое случится. Ведь это полностью противоречит их видению того, как ЕС
должен функционировать. Это отрицает принципы, которых Европейские
сообщества успешно придерживались все прошедшие годы.
Как видим, ЕС пришлось заплатить высокую цену за то, чтобы распространить механизм принятия решений большинством голосов на значительную
часть пространства свободы, безопасности и законности и получить другие
возможности продвижения по пути интеграции в данной сфере.
Потенциал имплементации. С ним на уровне ЕС есть серьезные проблемы.
Согласно данным самой Европейской комиссии, ЕС удается добиться только
где-то половины тех целей, которые Союз перед собой ставит. Значит, вторая
половина целей, которые он сформулировал, не реализуется. Частично проблему
снимает переход к принятию решений квалифицированным большинством
голосов. Но уповать на то, что она исчезнет с вступлением в силу Лиссабонского
договора, не приходится. На самом деле все упирается не столько в регулятивный механизм, сколько в наличие политической воли. Можно придумать
прекрасные реформы и сделать их частью учредительных договоров, но если
нет политической воли, тогда все равно мало что получится.
О потенциале имплементации на национальном уровне. Нельзя сказать, что
он очень низок. И тем не менее государства-члены довольно часто не только не
могут, но и не хотят реализовывать те или иные согласованные меры в полной
мере и в оговоренные сроки. Приведу только один пример. Механизм единого
европейского ордера на арест заработал в отношении всех государств-членов
на три года позже, нежели они намечали. Лиссабонский договор дает ЕС новые инструменты борьбы с такими затяжками. Теперь можно будет прибегать
к процедуре оспаривания по основанию нарушения учредительных договоров
в этой сфере. Раньше ничего подобного не предусматривалось. Это, конечно,
дисциплинирует государства-члены. Сейчас такой дисциплины не хватает.
Кроме того, вводится механизм коллективной оценки. Он позволит государствам-членам осуществлять мониторинг за практической деятельностью друг
друга, не ограничиваясь формальным контролем над адаптацией национального
законодательства. Думаю, это позитивно.
Когерентность (или цельность). Ее становится больше, потому что структура опор уходит в прошлое. Межправительственный метод сотрудничества
66
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
больше не противопоставляется коммунитарному. Усиливается координация
деятельности ЕС на международной арене. Устанавливается, что международное
сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел будет вестись по одним и тем
же правилам, а не так, как раньше. За него будут отвечать одни и те же институты
ЕС. До сих пор было много неразберихи, вызывавшей справедливые нарекания
со стороны третьих государств. Например, США были не очень довольны, когда
по некоторым вопросам юстиции и внутренних дел они вынуждены были вести
переговоры с разными органами ЕС. В конце концов они заявляли, что будут
напрямую договариваться обо всем с государствами-членами. Эти проблемы
Лиссабонским договором решаются. Это плюс.
Но есть и минусы. Особый статус себе выторговали Ирландия и Великобритания. Они зарезервировали за собой право произвольно решать, к каким общим
мерам присоединяться, а к каким нет. Таким образом, в будущем они могут оставаться вне любых дополнительных мер, относящихся к пространству свободы,
безопасности и законности. А раз так, пространство окажется разорванным.
По своему географическому охвату оно не будет совпадать с территорией ЕС.
В результате интересы граждан ЕС будут страдать. Они не смогут пользоваться
преимуществами общего пространства в полной мере. На престиже ЕС такая
половинчатость тоже будет сказываться. Да и в целом ЕС будет проигрывать
из-за того, что некоторые государства-члены стоят одной ногой внутри интеграционного объединения, а другой — вовне. Чуть в меньшей степени такой же
статус признан за Данией. Просто у нее меньше возможностей уклоняться от
реализации совместно принятых решений.
И еще плохо то, что облегченный доступ к возможностям продвинутого
сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел возможен не во всех случаях. По вопросам, в отношении которых требуется единогласие, его запустить
гораздо сложнее. Если группа из восьми и более государств-членов считает, что
шансы его получить практически отсутствуют, они вынуждены обращаться
в Европейский совет. Если он не найдет решения, они могут автоматически
действовать самостоятельно. Другие страны ЕС им помешать уже не в силах.
Скорее всего, именно по такому пути ЕС вынужден будет пойти сначала для
создания Европейской прокуратуры, а затем для расширения ее полномочий.
И для подключения к отдельным элементам пространства свободы, безопасности и законности стран Средиземноморья, скорее всего, придется сделать
выбор в пользу механизмов продвинутого сотрудничества.
Таким образом, с одной стороны, когерентность усиливается, с другой —
потенциал для фрагментации также имеется. Но в целом в сфере юстиции
и внутренней безопасности, под углом зрения международного сотрудничества,
ЕС, безусловно, становится более влиятельным игроком. Во-первых, благодаря
расширению внутренней компетенции он получает возможность выступать от
лица государств-членов по более представительному кругу вопросов. Во-вторых,
67
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
упрощение внутренней структуры наконец-то позволяет ему говорить одним
голосом. В-третьих, в распоряжении ЕС окажется больше денег. Давайте не
забывать этот аспект. Союз будет тратить внушительные суммы на внешнюю
деятельность в сфере юстиции и внутренних дел и вкладывать их в сотрудничество с третьими странами. Растущее финансирование пойдет на уменьшение
потоков иммигрантов, выплаты по соглашениям о реадмиссии, обучение персонала в балканских странах, наращивание потенциала наведения порядка во
всех тех странах, в которых ЕС заинтересован. В результате он действительно
станет сильным международным игроком. Правда, при этом произойдет его
некоторая внутренняя фрагментация — не все государства-члены будут участвовать в общих международных акциях.
И наконец, последний критерий — легитимность. Основополагающее
значение для ее обеспечения имеет Европарламент. Лиссабонский договор
существенно расширяет предоставляемые ему возможности по контролю над
деятельностью полицейских органов и в целом сотрудничеством в сфере юстиции и внутренних дел. Он наделяет Европарламент новыми важными полономочиями следить за тем, чтобы права и свободы граждан ЕС неукоснительно
соблюдались. К этой же работе Договор подключает национальные парламенты.
С точки зрения наращивания легитимности все это является целой серией шагов
в нужном направлении.
Энтин М. Л.: Спасибо за интересный и содержательный доклад. Предоставляю слово Александру Иосифовичу Вавилову. Пожалуйста.
Вавилов Александр Иосифович
Преподаватель Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД
России, доктор исторических наук, профессор
Евросоюз после Лиссабонского договора:
проблемы средиземноморской интеграции
на примере миграции
Подписание после многотрудной и кропотливой работы 13 декабря прошлого
года Лиссабонского договора, несомненно, явилось важной вехой в развитии
многовекторного процесса европейской интеграции. В европейских столицах
надеются, что трансформация Европейского союза с помощью Договора в более
эффективный и поворотливый механизм создаст благоприятные предпосылки
68
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
для продолжения усилий по упрочению позиций ЕС на мировой арене, его
роли в решении многочисленных и непростых международных и региональных
проблем.
Одной из них является проблема миграции с юга, занимающая умы европейских политиков и политологов уже не один десяток лет. В последние годы
она стала головной болью и для спецслужб стран ЕС. Думается, что острота
и неоднозначность проблемы миграции из Африки в Европейском союзе осознается в полной мере. Как заявил накануне подписания Лиссабонского договора журналу «Шпигель» глава португальского правительства Ж. Сократиш,
«африканские иммигранты способствуют повышению нашего благосостояния.
Мы должны их интегрировать. Однако нелегальную иммиграцию, организуемую
преступными группами, надо пресечь. И чтобы лишить эту мафию власти, мы
должны позаботиться об улучшении условий жизни и труда в тех странах, где
эти люди родились и выросли»9.
В этом направлении ЕС предпринимались и предпринимаются разнообразные шаги и меры, прежде всего по линии налаживания сотрудничества и в
дальнейшем интеграции со странами южного Средиземноморья. С 1995 г. развивается Барселонский процесс, со многими государствами рассматриваемого
региона Европейский союз связывают соглашения о партнерстве и соседстве,
в том числе в формате «пять плюс пять» стран северного и южного Средиземноморья.
В Европе, к примеру, на официальном уровне стараются избегать антиисламских высказываний, а архиепископ Кентерберийский Р. Уильямс даже недавно
предложил выборочно использовать в гражданском судопроизводстве нормы
шариата10.
В прошлом году были также продолжены шаги по налаживанию антитеррористического средиземноморского сотрудничества по линии НАТО и с США
в частности.
Однако следует признать, что европейская помощь развитию африканских
стран остается недостаточно эффективной (корреспонденты того же «Шпигеля»
делают еще более категоричный вывод о ее полной неэффективности), и поток
мигрантов из Африки не только не сокращается, но и с каждым годом нарастает. Всего золота мира не хватит, чтобы вытащить Африку и другие регионы
из нынешнего тяжелого социально-экономического, а с ним и политического
состояния. И процессы глобализации, охватившие всю планету, здесь вряд ли
помогут. Скорее наоборот: пропасть в развитии Севера и Юга будет на фоне
глобализационных процессов еще более разительной. Ведь в современном мире
бескорыстных и безмерно щедрых благотворителей как-то не наблюдается.
9
Der Spiegel, № 45, 03.12.07.
10
Haaretz, 15.02.08.
69
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Поэтому европейцам остается только озаботиться облегчением адаптации
миллионов мигрантов к новым условиям и нормам жизни на чужбине, сглаживанием отрицательных последствий их нарастающего отторжения местным
населением, которому в современных условиях тоже приходится нелегко искать
свое место в жизни.
В этой сфере европейцами наработана уже немалая нормативно-правовая
база для снятия остроты межконфессиональных и межцивилизационных различий, для менее болезненного приспособления чужеземцев к современным
европейским реалиям да и трудностям тоже. В ноябре 2004 г. Еврокомиссия
приняла «Общие принципы» интеграционной политики рекомендательного
характера для стран — членов ЕС, через год была принята «Общая повестка
дня интеграции», а еще через год, в июле 2006 г., были одобрены «Основные
приоритеты» в области противодействия нелегальной иммиграции из третьих
стран. Однако общей иммиграционной политики ЕС пока не выработано, и эта
задача приобретает все большую актуальность11. Вплоть до настоящего момента
этот общеевропейский вопрос решается каждым государством — членом ЕС
самостоятельно по принципу «кто во что горазд». Так, к примеру, в Великобритании более лояльно относятся к праву иноверцев определять и выражать
свою идентификацию, тогда как в ФРГ стремятся выработать свою иерархию
ценностей, отдав предпочтение, естественно, германской12.
Проблемы самоидентификации инородцев все в большей мере накладываются сегодня на социально-экономические трудности, с которыми они сталкиваются в повседневной жизни на чужбине. А активная пропаганда исламистов
через Интернет и другие СМИ подливает масла в огонь, напрямую связывая
жизненные невзгоды мигрантов с их этноконфессиональной принадлежностью. Радикализация мусульманской диаспоры в Европе и на Ближнем Востоке
в частности заметно усиливается в результате конфронтационной в основном
политики Запада в отношении исламского мира. А, по прогнозам специалистов,
численность мусульманской диаспоры в Европе должна к 2020 г. возрасти вдвое,
с нынешних 5 до 10%13.
Члены Европейского союза в условиях нарастания оппозиционности иммигрантской части населения идут в основном по линии ужесточения административных ограничений и создания новых препон для миграции. Хотя ее нарастание
в условиях глобализации и интернационализации экономической и хозяйственной жизни носит объективный характер и практически неостановимо.
11
Подробнее см.: Захарченко А. Исламские общества внутри Евросоюза? // Международные
процессы, №2, 2007. С. 79.
12
См.: Пинюгина В. В. Новые подходы к интеграции мусульман в Великобритании и ФРГ. — Сайт
Института Ближнего Востока.
13
См.: Ислам в современном мире, №3–4, 2007. С. 28.
70
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Рассмотрим для большей доказательности этого настораживающего
прогноза некоторые сухие статистические данные: в настоящее время на
10 европейских женщин детородного возраста приходится всего 14 детей,
то есть нет даже простого воспроизводства трудоспособного населения.
По оценкам многих специалистов, в ближайшем будущем для нормального
функционирования европейской экономике понадобится 75 млн рабочих рук
и голов из-за рубежей ЕС. Сейчас в Европе, по официальным данным, уже
трудится около 30 млн мигрантов, в основном с Юга и Востока. И число их
наверняка будет только нарастать: 25 млн, допустим, даст Восточная Европа,
а остальные 50 млн придут и уже приходят из развивающихся, прежде всего
мусульманских стран.
Таким образом, перед европейцами, как впрочем и перед россиянами, во весь
рост встает задача отлаженного приема и последующей интеграции мигрантов
в новое для них общество. Причем здесь важно не подчеркивать этноконфессиональные различия с пришельцами, а помогать их приспособлению к новым
социокультурным парадигмам. Ограничениями и запретами, как показывает
европейский и российский опыт, проблему не решить.
Многие африканские государства (да и не только они) стремятся к налаживанию интеграции с ЕС, в том числе и по линии снабжения его рабочей силой,
пусть даже мало или совсем неквалифицированной. Однако предпринимаемые
Объединенной Европой шаги по сближению с южными соседями, к сожалению,
пока не снижают остроты проблемы миграции.
Один из мощных потоков вынужденных искателей счастья на чужбине
вливается на европейский континент из Африки и Ближнего Востока. С ним
в Европу попадает нищета, болезни, преступность, наркотрафик и — что
особенно выпукло проявилось в последние годы — иные цивилизационные
и ментальные модели, а с ними и терроризм. Эти, прямо скажем, весьма опасные, а в последнее время, как мы видим на примере Франции, и взрывоопасные
вливания порождают целый сонм проблем, без преувеличения, экзистенционального характера. Как справедливо отмечает российский исследователь
А. Захарченко, «менталитет мусульманского населения, отличающийся от
образа мышления коренного населения Европы, может со временем изменить
политический ландшафт ЕС»14.
Настораживает также, что регион Северной Африки (Магриб) в целом
играет, к сожалению, все более заметную роль в системе международного
наркотрафика, причем не только как транзитного пункта на пути ядовитого
дурмана в Европу, но и как важного поставщика наркотиков. Так, к примеру,
на севере Марокко в горной цепи Риф под посевами индийской конопли занято
до 120 тыс.(!) га.
14
Захарченко А. Указ. соч. С. 78.
71
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Остроту в ситуацию добавляет появление под боком у европейцев печально
известной и трудноуловимой «Аль-Каиды». В январе прошлого года действовавшая в Алжире «Салафитская группа проповеди и джихада» объявила, что
«по указанию» У. бен Ладена сменила название и отныне будет называться «АльКаида в странах исламского Магриба» (АКМ). За сменой вывески последовали
кровавые деяния — дерзкие теракты в Алжире и Марокко, в которых пострадали
десятки безвинных людей, в том числе сотрудников ООН.
Настораживает тот факт, что подручные бен Ладена охватили своей активностью весь североафриканский регион и взяли под контроль другие радикальные
группировки.
По данным французских спецслужб, по состоянию на 1 июля 2007 г., кроме
Алжира ячейки АКМ действовали в Египте, Ливии, Марокко, Мавритании, Мали,
Нигере и Тунисе. Трудно поверить, но установлено, что основные источники
финансирования этого нового и, как уже показывает опыт, весьма воинственного регионального отделения «Аль-Каиды» находятся во Франции и Испании.
Среди задач «Аль-Каиды в Магрибе» были обозначены следующие:
— облегчить доступ своих боевиков в Европу;
— шире привлекать исламистские группировки из стран Магриба для совершения терактов на другом берегу Гибралтарского пролива15.
Для получения более объемной картины попробуем взглянуть на проблему
миграции с южного и северного побережий Средиземноморья.
Стремленье к северным брегам
В свою бытность советником-посланником Посольства России в Тунисе
автор имел многочисленные возможности воочию убедиться во всей многоплановости и запутанности миграционной проблемы. Ведь север Африки с его
тысячами километров песчаных пляжей вот уже многие десятилетия служит
удобным перевалочным пунктом для нелегальных искателей лучшей доли со
всего континента. Если учесть, что от северной оконечности Туниса до подошвы
«итальянского сапога» всего ничего, а у Гибралтара до Испании и того меньше,
то привлекательность этих мест для охотников попытаться поправить свое
материальное положение и приобщиться к благам европейской цивилизации
становится очевидной.
Добраться до Италии, к примеру, из Туниса можно даже на утлом ялике, не
говоря уже о посудинах, более или менее способных держаться на воде и снабженных мало-мальски тарахтящим мотором. За перевоз нелегалов владельцы
таких шаланд берут немалые для бедняков деньги (около 1000 евро с человека),
и их бизнес процветает. При этом, разумеется, не дается никаких гарантий
15
См.: Куделев В. В. Некоторые проблемы региональной безопасности в Северной Африке
в 2007 году. — Сайт Института Ближнего Востока.
72
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
безопасной доставки к пункту назначения, до которого бедолагам порой приходится добираться вплавь из-за неожиданного появления пограничной стражи.
В связи с этим в летние месяцы, когда море относительно спокойно и потоки
нелегалов множатся, газеты североафриканских стран пестрят сообщениями
о трагической гибели десятков морских путешественников по неволе.
Однако «голод не тетка»: беспросветная нужда заставляет африканцев и их
семьи отказывать себе во многом, чтобы ради светлого будущего в «европейском
раю» накопить требуемую сумму.
Власти североафриканских стран совместно со странами ЕС предпринимают
меры по ограничению и контролю за потоком настырных «туристов», однако он
не только не снижается, но и год от года растет. Виной тому стагнирующее экономическое положение в большинстве стран африканского континента, череда
кровопролитных и разрушительных конфликтов, конца которым пока не видно.
Немалое притягательное значение Европы обуславливается, как это ни парадоксально, и колониальным прошлым, за десятилетия которого в африканских
странах при западной системе образования сформировался соответствующий
менталитет и вестернизированная элита во многих поколениях. Предпринимавшиеся после обретения, а в случае с Алжиром и завоевания в кровопролитной
войне, независимости попытки арабизации политической и общественной
жизни не смогли полностью снять западное влияние. В результате в широких
слоях африканского населения Европа до сих пор рассматривается как земля
обетованная, до которой нужно лишь добраться, пусть и с риском для жизни.
Правящие режимы в странах Африки, со своей стороны, заинтересованы
в том, чтобы сохранить миграционные потоки. Ведь они позволяют несколько
снизить давление избыточного и по большей части пауперизированного населения на местную хромающую на обе ноги экономику. Более того, они даже
дают возможность получить от мигрантов немалый навар (в сравнительно благополучном в этом отношении Тунисе это ни много ни мало около 3 млрд евро
в год) в виде переводов родственникам от уехавших за границу на заработки
и осевших там на ПМЖ. Каждое лето их, приезжающих на каникулы, радостно встречают, а затем с не меньшей радостью и большой надеждой на новые
поступления провожают в обратный путь. В стране разработаны специальные
правительственные программы по сохранению и поддержанию связей с «зарубежными соотечественниками», которых никто не зовет вернуться.
Немалое значение имеет и финансирование создаваемой системы контроля
над миграционными потоками. В том же Тунисе, к примеру, на средства ЕС
было установлено два мощных радара для наблюдения за значительной частью
прибрежной акватории. Однако у местных властей возникли затруднения
с оплатой электроэнергии для их ежедневной работы, что в значительной мере
снизило КПД этих дорогостоящих аппаратов, включаемых только по субботам
и воскресеньям.
73
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Было предложение с европейской стороны создать на территории тунисцев
фильтрационные лагеря для потенциальных мигрантов из Африки, в которых
можно было бы производить их отбор и просто рассказывать о том, что ждет их
в Европе. Однако местные власти не одобрили эту идею из опасений, что подобные лагеря будут восприняты общественным мнением в Африке, и прежде всего
исламистами, как концентрационные. В данном случае проявилась неизжитая
боль за эксцессы зависимого прошлого, которая, кстати, отравила атмосферу
и во многом свела на нет результаты встречи лидеров ЕС и Афросоюза в Лиссабоне в начале декабря минувшего года, в ходе которой проблема мигрантов
также подробно обсуждалась, но консенсуса достигнуто не было. Африканцы
обвинили европейцев в попытках навязать им свою волю и ограничить политический и экономический суверенитет16.
В последние годы в миграционных потоках наблюдается новый весьма
опасный элемент. По данным европейских и североафриканских спецслужб,
под видом трудовых мигрантов в Европейский союз все чаще проникают
исламистские радикалы и боевики. Это опасное просачивание, думается, потребует от европейцев под сенью Лиссабонского договора особого внимания
и бдительности.
Запад есть Запад, Восток есть Восток…
Эта ставшая крылатой киплинговская строфа в наши дни обретает новое звучание и актуальность. Нашумевшие на весь мир ноябрьские 2005 г. беспорядки во
Франции, подготовленные «доморощенными террористами» взрывы в Мадриде
(11 марта 2004 г.) и Лондоне (7 июля 2005 г.) наглядно продемонстрировали, что
дело с интеграцией мигрантов в западноевропейское, наиболее привлекательное
для них общество обстоит совсем неблагополучно. Перед европейцами в эпоху
глобализации во весь рост встала задача избежать межцивилизационного раскола, найти modus vivendi для представителей различных жизненных укладов
и ментальности, тем более что последние на волне радикализации исламизма
ведут себя все более обособленно, а часто и вызывающе.
И в данном случае уже упоминавшийся «колониальный комплекс» играет
далеко не последнюю роль. Подростки, громившие пригороды Парижа, были,
как отмечает известный российский востоковед Р. Г. Ланда, мигрантами уже
второго поколения, с завышенными запросами и с трудом адаптирующиеся
к нынешней полной проблем и противоречий жизни в объединенной Европе.
Родившись на европейской земле и получив соответствующее образование, они
так и остались мигрантами, для которых путь интеграции в западное общество
остается закрытым17.
16
См.: РИА «Новости», 09.12.07.
17
См.: Ланда Р. Г. Бунт Востока или болезнь Запада? — Сайт Института Ближнего Востока.
74
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Тревожно, что в широких общественно-политических слоях европейских
стран, судя по всему, серьезность и взрывоопасность этой проблемы осознается
пока не в полной мере. На правом фланге раздаются весьма нереалистичные,
а зачастую и просто провокационные призывы «очистить Европу от азиатов
и африканцев», а в СМИ под флагом защиты свободы слова и демократии нередко культивируется расовая нетерпимость.
Европа, как мы видели выше, с ее стареющим населением, как, впрочем,
и Россия, в нынешнем глобализирующемся мире остро нуждаются в притоке
извне дополнительной рабочей силы. Если бы дело обстояло по-другому, то
бесправные нелегалы, готовые работать на износ в любых условиях и часто за
гроши, не «растворялись бы в ночном эфире», лишь достигнув столь желанной
европейской суши.
Отсюда следует непреложный вывод, что принимающей стороне, чтобы не
получить рецидивов парижских пожаров и взрывов в других столицах, следует
озаботиться хотя бы оптимальной адаптацией, если не интеграцией мигрантов.
Не искать и подчеркивать цивилизационные и иные различия с заморскими
пришельцами, а стремиться по максимуму возможности сглаживать их. На деле
же часто происходит по-другому.
В этой связи стоит вспомнить нашумевшие на весь мир «карикатурные
скандалы», многие неосторожные высказывания европейских политических,
общественных и религиозных деятелей в адрес инородцев и иноверцев18. Острая
реакция на них в мусульманском мире должна была бы послужить предостережением против подобных рецидивов в будущем. Однако уроки истории,
очевидно, отличаются от других тем, что они никого и ничему не учат.
В феврале текущего года в Европе вспыхнул новый карикатурный скандал.
Датские спецслужбы напали на след заговорщиков, готовивших расправу над
престарелым автором злосчастных рисунков 2006 г. Местные СМИ отреагировали на это сообщение в весьма своеобразном духе: они не нашли ничего
лучшего, как воспроизвести на страницах печати прежние оскорбительные
для религиозных чувств мусульман шаржи. Видимо, прежних погромов и беспорядков благополучным датчанам оказалось мало. И они вновь последовали.
Этот трудно поддающийся нормальной логике шаг вызвал соответствующую
реакцию и в мусульманском мире. Организация «Исламская конференция»,
объединяющая в своих рядах большинство (около 60) мусульманских государств, призвала Запад положить конец антиисламским выпадам, а радикалы,
естественно, пошли дальше, потребовав от исламских государств репрессивных
шагов против Дании19.
18
Подробнее см.: Вавилов А. И. — Европа и «исламский терроризм» // Интернет-журнал
«Вся Европа.ру», №11 (16), 2007.
19
См.: Arab News, 16.02.08.
75
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Межнациональные и межконфессиональные отношения, как показывает опыт веков, да и наш недавний печальный российский опыт, являются
слишком тонкой и деликатной материей, чтобы с ними обращаться шутейно
и легковесно.
Самый недавний пример такого, мягко говоря, взрывоопасного подхода —
позиция ЕС относительно независимости Косово. При поддержке из Брюсселя
и вопреки веским предостережениям Москвы, Вашингтон «продавил» независимость косоваров, боевиков которых еще в недалеком прошлом он именовал
не иначе, как международными террористами.
Можно с большой долей уверенности предположить, что, помимо многих
других весьма непростых проблем, включая наркотрафик, Европа получает
в своем «мягком подбрюшье» новый очаг межконфессиональной напряженности
и воинствующего исламизма. Печальный опыт балканских кризисов, похоже,
европейских политиков так ничему и не научил. Как заявил в Женеве министр
иностранных дел России С. В. Лавров, независимость Косово «может стать
началом конца нынешней Европы»20.
Весьма мрачную перспективу для Европы нарисовала британская «Гардиан»,
отметив, что западные политики «принесли в жертву независимости Косово
самые основы международного мира и стабильности, растоптали религиозную,
национальную и культурную идентичность Сербии, продемонстрировали
высокомерное пренебрежение международным правом — и ради чего? Ради
куска земли, 70% неалбанского населения которого с 1999 г. уже вычищено,
а 44% всего населения которого нигде не работает? Ради куска земли, где нет
экономики, а есть только преступность? Ради куска земли, который живет лишь
на подачки ЕС и США?»21.
Россия, наработавшая опыт многовекового мирного и продуктивного межконфессионального общения, видит выход из создавшегося весьма непростого
положения в стремительно становящейся полиэтнической Европе не в «столкновении цивилизаций» по С. Хантингтону, а в их многоплановом общении,
помогающем взаимопониманию и доверию. Она выступает за налаживание
диалога цивилизаций как единственно верного пути для ликвидации возникающих трений и конфликтов.
Россия готова поделиться накопленным многовековым опытом межрелигиозного мира и согласия. Европейский опыт в этой сфере также является
предметом тщательного изучения и осмысления с нашей стороны.
Как заявил в интервью польской «Газете выборчей» Министр иностранных дел России С. В. Лавров, «мы могли бы помочь Западной Европе
в выработке навыков цивилизационной толерантности, когда европейское
20
Российская газета, 14.02.08.
21
The Guardian, 18.02.08.
76
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
общество становится все более многообразным в культурном и религиозном
отношениях»22.
Энтин М. Л.: Спасибо. Благодарю, очень интересные размышления. А теперь спешу передать слово Танелли Лахти. Этим выступлением мы открываем
следующую, четвертую сессию нашей конференции, которая затем будет продолжена после перерыва.
Лахти Танелли
Директор Политического департамента Представительства
Европейской комиссии в России
Новая роль ЕС на международной
арене шаг за шагом
Я хотел бы внести свою лепту в дискуссию и сказать несколько слов о внешней политике и политике безопасности ЕС.
Надеюсь, что вы не будете смеяться, если я скажу, что такая политика существует. И более того, она вносит свой вклад в развитие внешнеполитических
процессов. Я работаю в этой области больше 10 лет и большую часть времени
занимаюсь вопросами развития отношений с Россией.
За эти годы я понял, как работают процедуры внешней политики, откуда
исходит инициатива, по какой схеме она развивается, как претворяется в жизнь
и что можно сделать в рамках существующих процедур. Очевидно, что 27 государств-членов, Высокий представитель ЕС и Европейская комиссия не могут
придерживаться единого мнения по каждому международному вопросу. Естественно, внутри ЕС всегда будут определенные разногласия. Однако в целом
проводится согласованная политика. Такой она и останется.
После подписания Лиссабонского договора сотрудники Европейской комиссии получили копии этого Договора, а потом его краткое содержание на
11 страницах. А на следующий день еще более короткое изложение на двух
страницах. Надеюсь, что нам удастся построить более прозрачную, менее
забюрократизированную Европу. Как евробюрократ, как гражданин Европы,
я всегда хотел в это верить. Однако при подготовке к сегодняшнему докладу
я постарался глубже изучить имеющийся материал по Лиссабонскому договору,
22
www.mid.ru, 08.02.08.
77
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
и моя уверенность уже не столь сильна. Это похоже на чтение увлекательного
детектива, когда хочешь поскорее дочитать, чтобы наконец узнать, кто же
убийца. На самом деле до этих последних страниц я еще не дочитал. И я верю,
что, когда Договор начнет реализовываться, картина станет яснее. Исторический опыт Европейского союза показывает, что он умеет проявить требуемую
гибкость в нужный момент.
Как отмечали предыдущие ораторы, Лиссабонский договор улучшает
функционирование механизмов Европейского союза. Но кроме того, он дает
государствам-членам возможность выбора, возможность участия в тех или
иных процессах или отказа от участия в них. Мне интересно, как Союз будет
работать в будущем. Мне кажется, я понимаю, как он работает сейчас. Однако
в связи с дальнейшими изменениями я не уверен, смогу ли я разобраться, как
он будет работать, скажем, через 10 лет. Не знаю.
В своем коротком выступлении я хотел бы рассказать о последствиях Лиссабонского договора для внешних сношений Европейского союза. Полагаю,
что, в отличие от некоторых других сфер, здесь картина достаточно четкая.
Г-н М. Эмерсон недавно направил нам исследование, касающееся внешних сношений ЕС. Согласно этому исследованию граждане ЕС в наибольшей степени
поддерживают именно эту область. И, кстати, при подготовке Лиссабонского
договора по этому вопросу не было особых разногласий. Все согласны с тем,
что ЕС должен проводить согласованную внешнюю политику, то есть говорить
одним голосом. Никто с этим не спорит.
После ратификации Договора в нашем распоряжении появятся необходимые инструменты для укрепления внешних сношений и повышения роли ЕС
на разных уровнях. В конечном итоге, надеюсь, мы сможем снять проблему
наличия нескольких руководителей, чьи сферы ответственности очень близки.
Поясню. Как вы знаете, за вопросы международных отношений у нас отвечают и Высокий представитель г-н Х. Солана, и член Европейской комиссии
г-жа Бенита Ферреро-Вальднер. Они фактически занимаются одними и теми
же вопросами, просто немного с разных точек зрения. С позиции практиков
очень трудно наладить взаимодействие и проводить согласованные действия.
Здесь очень важна координация. И я очень признателен нашим российским
коллегам, которые помогают осуществлять такую координацию. Когда
г-н Х. Солана проводит переговоры с российскими партнерами, они иногда
говорят, что г-н Х. Солана забыл упомянуть о том или ином факте. Поэтому,
может быть, такой механизм не всегда хорош. Конечно, это связано и с достаточно ограниченными ресурсами г-на Х. Соланы. Но после ратификации
Лиссабонского договора у нас появится единый представитель по международным вопросам.
Кто бы ни занял этот пост, он или она будет руководить Советом министров
иностранных дел стран — членов ЕС, получать поддержку от представительств
78
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Европейской комиссии и ее делегаций в различных странах мира. Таким образом,
будет развернута своеобразная дипломатическая сеть. Это еще одно нововведение Лиссабонского договора.
На практике эта служба уже существует, но она достаточно фрагментарна.
Есть несколько зданий этой службы в Брюсселе и представительства в разных
странах мира. В Европейской комиссии в Брюсселе над вопросами международных отношений работает 700 человек и 900 человек работают в 135 представительствах Комиссии в разных странах по всему миру. В здании Совета
в Брюсселе расположен офис г-на Х. Соланы, где трудится около 200 человек.
Кроме того, имеются представительства министерств иностранных дел всех
27 стран-членов.
После ратификации Договора начнет действовать единая служба. Туда войдут
структуры Европейской комиссии, занимающиеся вопросами международных
отношений, аппарат г-на Соланы и представители стран-членов. Пока нет конкретных цифр, распределения полномочий и квот. В соответствии с рабочей
гипотезой эта служба заработает с 1 января следующего года. Надеюсь, что все
связанные с этим вопросы будут решены намного раньше, чем эта служба начнет
свою работу. Но пока, боюсь, я не смогу дать вам какой-либо дополнительной
информации.
Естественно, что создание такой общеевропейской службы не повлечет за
собой перемен для национальных министерств иностранных дел. Они продолжат свою работу и тесное сотрудничество со своими европейскими коллегами.
Но структура службы, включая единого главу — Министра иностранных дел
ЕС, позволит проводить более скоординированную и эффективную политику,
быстрее и четче доносить позицию ЕС по широкому кругу международных
проблем.
Сеть представительств ЕС во многих странах мира будет создана на основании уже существующей сети. В настоящее время у Европейской комиссии,
как я сказал, 135 представительств в разных странах мира. Они обладают
дипломатическим статусом и фактически занимаются той же самой дипломатической работой. Таким же образом их работа будет строиться и в дальнейшем,
за исключением предоставления консульских услуг. Однако такие представительства в большой мере помогают координировать работу консульских служб
государств-членов. Представительства Европейской комиссии станут представительствами ЕС. Может быть, изменится количество сотрудников, потому
что государства-члены и секретариат ЕС пришлют новых сотрудников. Но эта
реформа будет осуществляться постепенно в течение длительного времени.
Возможно, что в значительной степени поменяется состав представительств,
но не сразу и не быстро.
И последний, не менее важный новый фактор отношений с Российской
Федерацией заключается в международной правосубъекности, которую ЕС
79
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
получит после ратификации Лиссабонского договора. Я говорю о соглашении
между Россией и государствами-членами. Сейчас начинается новый этап
подготовки к переговорам по новому соглашению. Мы планируем выработать
такой договор, который будет заключен между Европейским сообществом, государствами-членами и Россией. Если войдет в силу Лиссабонский договор, то
будет только одна подпись со стороны ЕС, потому что ЕС станет юридическим
лицом, обретет правосубъектность и будет подписывать соглашение в этом
качестве. Кроме того, ЕС может присоединиться к таким конвенциям, как
Европейская конвенция по правам человека, что также, видимо, будет иметь
большое значение и последствия для отношений с Россией. На этом я завершаю
свое выступление. Спасибо за внимание.
Сессия 4
Новая роль ЕС на международной арене
Ведущий: Камерон Фрейзер
Директор центра ЕС-России, г. Брюссель
Энтин М. Л.: Четвертая сессия посвящена новой роли Европейского союза
на международной арене. Продолжает обсуждение наш ведущий юрист-международник, лидер Российской ассоциации международного права Анатолий
Яковлевич Капустин. Пожалуйста.
Капустин Анатолий Яковлевич
Доктор юридических наук, Профессор, Декан, Заведующий Кафедрой
международного права Российского университета дружбы народов
Политико-правовые последствия
переформатирования политики Европейского союза
на международной арене после вступления в силу
Договора о реформе
Очередная реформа международно-правовой основы Европейского союза
невольно ассоциируется с мрачными предзнаменованиями. С одной стороны,
непонятно, почему государства — члены Союза из всех возможных вариантов остановились именно на 13 декабря как дне подписания нового договора
о реформе ЕС? Неужели нельзя было выбрать менее значимый день календаря,
например 12 или 14 декабря? Современный цивилизованный человек не склонен поддаваться влиянию предрассудков, но все же определенный негативный
осадок остается.
Помимо этого, напрашиваются аналогии с известным произведением классика английской литературы У. Шекспира, поскольку неудача с Конституционным Договором мерцала молчаливым укором, как тень отца Гамлета на фоне
дискуссий 2007 г. о необходимости дальнейшего реформирования Союза. Да
уж, поистине, обжегшись на молоке, начинаешь дуть на воду.
С другой стороны, если посмотреть на «лиссабонские достижения» изнутри, то
есть глазами чиновников ЕС, все не так уж и плохо. По их мнению, Лиссабонский
81
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
договор сможет найти достойный ответ на вызовы XXI века, используя имеющийся у него потенциал. Лиссабонский договор при таком подходе стремится
ответить на потребности модернизации и реформы ЕС, а его основные цели
видятся следующими:
— обеспечить создание более демократического ЕС, отвечающего самым
высоким ожиданиям граждан в вопросах ответственности, открытости,
транспарентности и участия;
— обеспечить, чтобы ЕС был более эффективным и способным противостоять
угрозам современного мира, таким как изменение климата, безопасность
и устойчивое развитие.
Итак, перед обновленным Союзом ставятся две основные задачи, одна из
которых направлена на придание внутренней устойчивости данному объединению, а другая нацелена на повышение результативности его деятельности во
внешней сфере. Любопытно отметить, что, в отличие от внутреннего развития,
характеризующегося достигнутой стабильностью, задача его внешней политики
формулируется в оценочных категориях: повысить эффективность и способность к противостоянию, что косвенно указывает на то, что существующие
уровни эффективности и способности борьбы с угрозами нельзя признать
достаточными или удовлетворительными.
В европейских комментариях на заключение Лиссабонского договора красной нитью проходит мысль о том, что он направлен на то, чтобы приспособить
Союз к потребностям современного этапа глобализации. Сегодня, как никогда,
в условиях глобализирующегося мира нужно постоянно обновляться во всем,
а Европе следует принять вызовы новых угроз: мондиализации экономики, демографической эволюции, изменений климата, снабжения энергией, вплоть до
возникновения новых угроз безопасности. Подчеркивается, что государства —
члены ЕС в одиночку не в состоянии справиться с этими новыми угрозами, которые к тому же не имеют границ. Только коллективные усилия на европейском
уровне позволят сделать это и ответить на озабоченности граждан государств —
членов ЕС. Именно поэтому Европа должна совершенствоваться. Для этого ей
нужны эффективные инструменты и адаптированные к новым условиям связи
не только для обеспечения функционирования Союза, который недавно расширился с 15 до 27 государств, но также для того, чтобы соответствовать быстрым
изменениям современного мира23. Нельзя не заметить рациональный смысл
в цепочке подобных умозаключений. Союз ставит перед собой задачу сохранить
положение мирового лидера, а это обязывает быть в состоянии постоянного
обновления и адаптации, поскольку мир также не стоит на месте, а глобальная
конкуренция между различными центрами силы (старыми и новыми, которые
только складываются), не ослабевает, а наоборот, усиливается.
23
Обзор откликов на подписание Лиссабонского договора см.: http://Europa.eu/libon_treaty/take/index
82
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Очевидно, по замыслу авторов реформы договора ЕС, одной из его основных
задач является превращение Европы в актора (активного игрока) на глобальной
мировой арене путем комбинации различных инструментов, которыми оперирует внешняя политика ЕС на этапе разработки и применения новых политик.
В связи с этим высказано мнение, что благодаря Лиссабонскому договору Европа
поставлена в условия, когда она может с большей ясностью выражать свои позиции перед партнерами на международной арене. Для этого будут пущены в ход
все экономические, гуманитарные, политические и дипломатические возможности Европы для того, чтобы обеспечить ее интересы и ценности во всем мире,
уважая отдельные интересы государств-членов в рамках внешних отношений.
Соответственно, одним из наиболее значимых вопросов, которые встают для
всех, кто интересуется проблемами европейской интеграции в связи с принятием Лиссабонского договора, является вопрос о том, приведет ли проводимое
ныне институционно-правовое реформирование ЕС к активизации внешней
деятельности ЕС и по каким направлениям этот активизм будет наиболее
темпераментным? Свой ответ на этот и подобные ему вопросы я и хотел бы
предложить Вашему вниманию.
Право, как известно, редко отваживается ходить в одиночку. То оно является
«концентрированным выражением экономики», то обслуживает политические
интересы правящих элит, а иногда его пытаются приспособить для обслуживания нужд общества. Как-то даже неудобно ожидать от него самостоятельной
роли в решении человеческих проблем. Тем не менее профессиональная принадлежность побуждает нас составлять прогноз будущего ЕС, именно опираясь
на те реформы, которые создадут юридический каркас внешней деятельности
Союза. Сегодня его контуры уже проступают. Завтра наступит очень быстро.
Поэтому надо хотя бы просчитать, чего нам, соседям ЕС, ожидать от «обновленного Союза». Сотрудничества в решении глобальных и общеевропейских
проблем или мелочного и по большему счету безрезультатного копошения
в «застаревших болячках». Последнее занятие хоть и выглядит малопривлекательным, зато имитирует подобие активизма: вроде бы все при деле и ведется
интенсивный поиск путей «дальнейшего укрепления и развития».
Конечно, имея в виду широко распространенный скепсис относительно
примата международного права над международной политикой, будем, анализируя перспективы укрепления юридического формата ЕС, держать «в уме»
политические и прочие сложности, которые будут сопровождать реализацию
юридических предписаний нового учредительного договора Союза. А как же
иначе — нельзя «писать на бумаге» и «не помнить про овраги» реальной политики.
Следовательно, основным итогом проделанной работы, которая в концентрированном виде получила воплощение в Лиссабонском договоре, является
создание нового международного объединения — Европейского союза (ЕС),
83
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
который хотя и воспринял прежде существующее наименование, фактически
и юридически заменяет сложившуюся международно-правовую архитектуру
европейского интеграционного феномена.
Итак, особенностью Лиссабонского договора является то, что он, в отличие
от Конституционного Договора, не заменяет существующие учредительные акты
ЕС и Европейского сообщества. Его задача более скромная. Он вносит в них
изменения. Это следует из его официального наименования. Оно звучит так:
Договор, посредством которого вносятся изменения в Договор о Европейском
союзе иДоговор об учреждении Европейского сообщества. В его преамбуле
отмечается, что государства-члены заключают его для завершения процесса,
начатого Амстердамским и Ниццским договорами, с целью повысить эффективность и демократическую законность Союза и улучшить единство его действий.
Согласно ст. 1 Лиссабонского договора в п. 3 ст. 1 Договора о ЕС внесено
изменение о том, что Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционировании Европейского союза, причем оба указанных договора будут
иметь одинаковую юридическую силу. Далее в этом параграфе установлено, что
Союз заменяет и выступает преемником Европейского сообщества. Какие из
этого следуют выводы? Прежде всего то, что проведенные реформы характеризуются сочетанием новаций и традиций. Юридическая основа деятельности
сохранена. Учредительные акты ранее существовавших трех интеграционных
объединений (ЕС, Европейское сообщество и Евратом) не отменены, они продолжают действовать, но в измененном виде. В этом видятся верность традиции
и международно-правовая преемственность юридической основы. Возможно,
это красивый юридический ход, дающий возможность относительно быстрого одобрения изменений национальными парламентами и избавляющий
государства — члены ЕС от необходимости прибегать к мало предсказуемой
процедуре ратификации через всенародный референдум. В самом деле, раз
договоры остались прежние, те самые, которые ими ранее уже были приняты,
какой смысл государствам-членам по новой затевать процедуру их обсуждения
и принятия? Зачем снова выносить их на всенародное обсуждение? Все это уже
было, поэтому процедура одобрения поправок в этой связи будет реализована
через рутинную парламентскую процедуру.
В этой же связи не следует ожидать каких-либо осложнений и с решением
вопроса о правопреемстве. Существовавшая и ранее единая институциональная
структура Союза и Сообщества позволяет сделать это относительно безболезненно, по меньшей мере в отношении институтов. Что касается учредительных
актов, то признание за Договором об учреждении Европейского сообщества качества юридической основы Союза позволит снять любые возникающие вопросы о правопреемстве прежнего учредительного акта Сообщества со стороны ЕС.
Новым моментом является то, что прежний ЕС и Европейское сообщество
сливаются в единую организацию — Европейский союз, чем решается задача,
84
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
которая была поставлена перед конституционным актом: создать новую единую
международную структуру, объединяющую различные политические и правовые концепции интеграции. Это решение — безусловно, представляет собой
большой шаг вперед в политико-правовом развитии европейской интеграции.
Отныне для внешнего мира ЕС — это единый организм, единый субъект, с которым можно и нужно развивать отношения. Прежнее состояние раздвоенности
или даже растроенности Союза вызывало законные опасения у его внешних
партнеров относительно потенциального пересечения компетенций различных международных структур, выступавших единым фронтом, но имевших
элементы самостоятельной правосубъектности. После вступления в силу Лиссабонского договора подобная дихотомия будет преодолена, что представляется
привлекательной политико-юридической новеллой, которая позволит строить
отношения с ЕС на более прогнозируемой и стабильной основе.
Отдельный вопрос о том, какие последствия принесет совмещение наднациональных (или коммунитарных, по терминологии, принятой в ЕС) и международно-правовых компетенций для внутреннего развития нового образования.
Однако анализ этой проблемы выходит за рамки целей моего выступления,
поэтому ограничусь лишь постановкой проблемы совместимости двух оригинальных правовых концепций интеграции.
Слияние двух ранее существовавших интеграционных объединений неизбежно затрагивает и другой существенный юридический вопрос: а какова
юридическая природа новой международной структуры? Можно ли его рассматривать как самостоятельный субъект международного права, или же его
международная правосубъектность остается проблематичной и дискуссионной,
как это было в случае действующего Союза? Заметим, что причудливое политико-правовое развитие европейской интеграции обостряло интерес к означенной
проблеме. Исследователи сходились во мнении, что Европейские сообщества
являлись субъектами международного права, хотя эта правосубъектность часто
определялась как функциональная, что характерно для значительного числа
современных международных межправительственных организаций (ММПО).
Следует подчеркнуть, что Лиссабонский договор исходит из признания единой юридической личности нового Союза, иными словами, ЕС станет единым
субъектом международного права. Вопросы правосубъектности урегулированы
в новой ст. 46А, включенной в раздел о заключительных положениях Договора
о ЕС. Текст статьи весьма лаконичен. В ней установлено: «Союз имеет юридическую личность». Фактически формулировка данной статьи дословно воспроизводит ст. I-7 Конституционного Договора (Правосубъектность). Из текста не
ясно, о какой правосубъектности идет речь: международной правосубъектности
ЕС, позволяющей вступать ему в правоотношения с другими субъектами международного права (государствами, ММПО и др.), или же о правосубъектности
по внутреннему праву государств-членов, или о признании ЕС юридическим
85
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
лицом в правовых системах государств. Возможно признать расширительное
толкование положений ст. 46А Договора о ЕС, что позволит рассматривать ее как
правовую основу для международной и внутренней правосубъектности Союза
одновременно. Подобная формулировка и ее расширительная интерпретация
сегодня широко применяются в практике ММПО и не вызывают возражений
со стороны третьих государств и международных организаций.
Представляется достаточно вероятным, что столь уверенное решение вопроса правосубъектности ЕС будет способствовать укреплению его власти по
проведению переговоров со своими международными партнерами, превратив
его в более эффективного игрока (актора) на международной арене и в более
заметную политическую фигуру для третьих стран и ММПО.
В учредительных договорах достаточно внятно определены цели Союза во
внешней сфере. В частности, в ст. 2 Договора о ЕС указано, что Союз имеет
в качестве цели содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих
народов. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и способствует утверждению своих ценностей и интересов и содействует защите своих
граждан. Он вносит вклад в мир, безопасность, устойчивое развитие планеты,
солидарность, взаимное уважение между народами, свободную и справедливую
торговлю, искоренение бедности и защиту прав человека, особенно прав ребенка, а также строгое уважение и развитие международного права, в частности
уважение принципов Устава Объединенных Наций.
Предусмотрено также, что Союз преследует свои цели при помощи соответствующих средств в соответствии с компетенциями, которыми он наделен
договорами.
Заслуживает внимания тот факт, что в Лиссабонском договоре, помимо общих вопросов международной правосубъектности, урегулирован ряд частных
вопросов, свидетельствующих о развитии и обогащении концепции международной правосубъектности ММПО. В частности, в п. 2 ст. 6 Лиссабонского
договора предусмотрено, что Союз присоединится к Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод. При этом подчеркивается, что это
присоединение не изменит компетенций Союза, которые определяются в учредительных договорах. Бесспорно, подобное заявление, сделанное государствами-членами в учредительном договоре ЕС, ставит ряд серьезных теоретических
вопросов. В частности, известно, что в рамках указанной Конвенции действует
так называемый режим территориальной юрисдикции. Иными словами, обязательства, принимаемые Высокими договаривающимися сторонами по Конвенции, применяются в отношении субъектов, живущих или домицилированных
на их соответствующих территориях. В самом деле, согласно ст. 1 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод стороны конвенции
обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы,
определенные в разделе 1 данной конвенции. Не будем углубляться в анализ
86
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
данной статьи, потому что он вызывает больше вопросов, чем дает ответов.
Судя по всему, более конкретные правовые вопросы реализации этого положения будут урегулированы в специальном международно-правовом документе,
который будет заключен, возможно, в будущем между ЕС и Советом Европы,
а также между ЕС и Европейским судом по правам человека.
Согласно ст. 7-bis Договора о ЕС Союз развивает с соседними странами
преференциальные отношения с целью установления пространства процветания и добрососедства, основанного на ценностях Союза и характеризуемого
тесными и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве. В этих
целях Союз сможет заключать специальные соглашения с указанными странами. Эти соглашения могут включать взаимные права и обязанности, а также
возможность реализации общих действий. Их применение будет объектом
периодических согласований.
Стоит отметить, что, хотя Договор создал единую международно-правовую
личность в лице ЕС, он, тем не менее, распределил компетенцию Союза во
внешней сфере между двумя договорами. Это дает основание предположить,
что характер и природа данных соглашений будут неодинаковыми ввиду того,
что они предназначены для достижения различных целей во внешней сфере
(политико-дипломатических и по вопросам безопасности, торгово-экономических, гуманитарных и т. д.).
В этой связи нельзя не заметить положений п. 2 ст. 2В Договора о функционировании Союза. В них отмечается, что Союз также располагает исключительной
компетенцией для заключения международного соглашения, когда его заключение предусматривается в законодательном акте Союза или оно необходимо
для того, чтобы сделать Союз способным осуществлять свою внутреннюю компетенцию, или его заключение может затронуть общие правила или изменить
сферу их действия.
Далее, в новую часть 5 Договора о функционировании ЕС, озаглавленную
«Внешняя деятельность Союза», включена специальная ст. 188L, устанавливающая, что Союз может заключать соглашение с одной или более третьими
странами или международными организациями, когда это предусмотрено договорами или когда заключение соглашения необходимо для достижения в рамках
политики Союза одной из целей, указанных в договорах, или это предусмотрено
в юридически обязательном акте Союза, или, вероятно, затронет общие нормы,
или изменит их сферу действия. Соглашения, заключаемые Союзом, обязательны для институтов и его государств-членов.
Указанные нюансы договорной политики ЕС, закрепленные в его учредительных договорах, следует иметь в виду при разработке стратегии заключения
нового партнерского договора между ЕС и Россией. Нужно будет точно определиться с вопросом юридической основы такого договора и лишь затем решать
вопрос о его содержании и конкретном объеме прав и обязанностей сторон.
87
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Бесспорно, что учредительные договоры нового Союза содержат и иные
юридические положения, затрагивающие вопросы соотношения компетенции
государств-членов и Союза, а также вопросы распределения компетенции между
институтами Союза, что необходимо иметь в виду в процессе выстраивания
отношений с ЕС.
Дискуссия
Камерон Ф.: Спасибо. Вы подняли несколько очень интересных вопросов. Не
готов сходу ответить на все из них. Учредительные договоры останутся в силе.
Здесь нет вопросов. Что касается присоединения к Европейской конвенции по
правам человека, то это, скорее, политический и почти символический вопрос.
Конечно, какие-то практические проблемы возникают. Но мне кажется, что
нам лучше попросить, чтобы г-н Йорген Монар прокомментировал. Хотелось
бы услышать мнение юридического эксперта со стороны ЕС.
Монар Й.: Я думаю, что все обязанности Европейских сообществ перейдут
к Европейскому союзу. Это указано в Лиссабонском договоре.
Камерон Ф.: Понятно, почему вы не стали вдаваться в подробности. С Европейской конвенцией по правам человека все не так просто. Потребуется еще
масса уточнений и согласований. Это не вопрос сегодняшнего дня. Политики
займутся его решением не так скоро. К тому же государствам-членам потребуется выработать единую позицию, что само по себе также не так просто.
Предварительно нужно будет посмотреть интерпретации, толкования, которые
будут предоставлены юридическими службами ЕС.
Переходим к выступлению Николая Корчунова. Пожалуйста.
Корчунов Николай Викторович
Начальник Отдела ЕС Департамента общеевропейского сотрудничества
МИД России
Сможет ли ЕС говорить одним языком,
и если да, то каким?
Хотел бы поблагодарить организаторов семинара и Европейский учебный
институт за возможность принять участие и поделиться своими оценками
Лиссабонского договора. Отвечая на вопрос моего выступления «Сможет ли
ЕС говорить одним голосом или нет?», невольно вспоминаю шекспировское «to
88
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
be or not to be». Но я не хотел бы эту шекспировскую формулу проецировать на
сам Лиссабонский договор. Надеюсь, что он все-таки состоится, хотя ему еще
предстоит пройти путь «через тернии к звездам». Пока его ратифицировала
только часть государств-членов. Но, тем не менее, мы хотели бы пожелать нашим
коллегам из Европейского союза всего самого наилучшего и в итоге довести этот
проект до логического завершения.
Есть много вопросов, ответы на которые для нас не ясны. В первую очередь,
трудно сказать, как Договор будет применяться на практике, потому как и европейский, и наш внутренний опыт убеждают в том, что теория — это одно,
а имплементация, реализация и проведение договора в жизнь — это намного
более многофакторный, более сложный и даже болезненный вопрос. Российская Федерация, конечно, заинтересована в том, чтобы после этого Договора
Европейский союз был более эффективен для взаимодействия, для решения
важных актуальных проблем как двустороннего, так и международного порядка.
Естественно, для меня, как практика, представляют интерес те положения
Договора, которые касаются взаимодействия ЕС с третьими странами, а также
то, как, на каких условиях, каким образом, в каком направлении будет формироваться общая внешняя политика. Кем она будет формироваться. Каковы будут
полномочия Высокого представителя по международным делам и политике
безопасности и Председателя Европейского Совета. Каково будет распределение полномочий между ними и между Председателем Европейского совета
и национальным председательством в различных форматах Совета ЕС. Какова
будет роль Председателя Европейской комиссии в международных делах, или
она будет ограничиваться исключительно внутренними делами. Какие форматы
взаимодействия придут на смену «тройке», с которой мы привычно сейчас взаимодействуем. Ныне, как Вы знаете, она объединяет председательство, Комиссию
и Высокого представителя. Ясности на сей счет пока нет.
Не вызывает сомнений, что Лиссабонский договор будет содействовать
консолидации внешнеполитических усилий ЕС по многим направлениям. Но
обретет ли он один голос, сказать очень сложно. Видимо, этот путь не будет
однозначным. Скорее всего, он будет растянут во времени. На него будут влиять
разные факторы. Многое будет зависеть от того, как пойдет коммунитаризация
политик ЕС. Какие новые полномочия он получит. Как они будут соотноситься между собой. Какие вопросы на практике перейдут в ведение ЕС, а какие
останутся за государствами-членами. И кто чем в ЕС будет заниматься. За что
именно отвечать.
Лиссабонский договор, несомненно, сделает более эффективным процесс
принятия решений. В то же время мы видим, что новеллы не коснутся общей
внешней политики. В этой связи мы не исключаем того, что ЕС может и в будущем испытывать затруднения при выработке единой позиции, сталкиваясь
с непростыми внешнеполитическими вызовами, такими, например, как показала
89
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
недавняя история, как Ирак, который фактически расколол Европейский союз.
Мы видим, как болезненно идет процесс определения позиции ЕС по Косово.
Вместе с тем мы отмечаем другой аспект — наращивание внешнего измерения сферы юстиции и внутренних дел. Это, безусловно, очень важно. Важно
с точки зрения взаимодействия ЕС с другими глобальными партнерами по отражению угроз внутренней безопасности. Мы прекрасно понимаем, что только
лишь внешнеполитического взаимодействия недостаточно, то есть все более
актуальной задачей становится укрепление сотрудничества между нашими
спецслужбами и правоохранительными органами.
Что касается России, то нам, естественно, удобнее, ведя переговоры, иметь
дело с таким Европейским союзом, который говорит одним голосом. В конкретных переговорах, в которых по долгу службы приходится принимать участие,
подчас наблюдаю распределение ролей между разными институтами ЕС. Слово
предоставляется Комиссии, действующему председательству, будущему председательству, Генеральному секретариату Совета ЕС и т. д. Есть нюансы. Подчас
при распределении ролей возникают коллизии.
Хотел бы также напомнить Вам о том, о чем говорил только что Руководитель
политического отдела Представительства Европейской комиссии в России Танелли Лахти. Иногда наши коллеги из Представительства не знают о контактах,
которые осуществляются по линии аппарата Х. Соланы с соответствующими
российскими структурами. То же повторяется, когда приезжают специальные представители ЕС. То есть мы видим, что необходимость консолидации
внешнеполитических усилий, повышения и укрепления координации — это
назревшая задача для ЕС.
В то же время, когда мы пытаемся ответить на вопрос, будет ли ЕС говорить
одним голосом, мы должны сначала разобраться с тем, можно ли вообще сформулировать одну позицию для 27 стран. Мировые тенденции развития свидетельствуют о том, что мир намного многообразнее, нежели любые возможные
схемы, в которые пытаются уложить ту или иную одномерную позицию ЕС.
Единый голос предполагает прежде всего высокую степень однородности
взглядов, методик, хода мыслей, подходов стран ЕС. В то же время мы видим,
что с расширением ЕС меняется и расширяется его география. То, что, скажем,
актуально для Финляндии, скорее всего, менее интересно для Италии. Злободневность вопросов для разных стран различная. Есть и много других превходящих моментов. Все это заставляет задаться вопросом: будет ли ЕС двигаться
в сторону универсальности или нет. Вместе с тем вектор и направленность
движения заданы. Все более ощутимой становится конвергенция. Многое будет
зависеть от того, насколько динамичным будет это движение, какой будет его
скорость.
Когда мы говорим об одном голосе Европейского союза, мы не должны забывать и об основных международных структурах — прежде всего ООН и Со90
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
вете Безопасности. Один голос будет автоматически предполагать отказ двух
стран — членов ЕС, являющихся постоянными членами Совета Безопасности,
а именно Великобритании и Франции, от соответствующих мест в этом органе,
весьма важном для обеспечения национальной и международной стабильности.
В заключение я хотел бы также отметить следующее, на мой взгляд, немаловажное обстоятельство. Все схемы, которые мы пытаемся выстроить, аналитические выкладки, на которых основываемся, верны и актуальны только
для сегодняшнего дня. Что может произойти, какие новые факторы придется
принимать во внимание, какое они приобретут значение, предусмотреть крайне
сложно.Нельзя исключать, что какие-то события, которые сейчас не просматриваются, множащиеся угрозы и глобализация рисков послужат катализатором,
ускоряющим движение ЕС к обретению одного голоса.
Вопрос тогда будет стоять уже, наверное, несколько иначе — не «to be or not
to be», а, скорее, «when and where».
Кстати, я хотел бы отметить, что такая важная и весьма актуальная для
России сфера взаимодействия, как ликвидация чрезвычайных ситуаций, все
еще остается национальной прерогативой стран-членов. И наше МЧС, я могу
сказать, в определенном плане даже является своего рода движущим мотором
или фактором в вопросе продвижения и возможной консолидации усилий
наших партнеров по формированию европейского ответа на угрозы чрезвычайных ситуаций. Буду рад ответить на вопросы, которые могли возникнуть.
Спасибо за внимание.
Дискуссия
Камерон Ф.: Спасибо и Вам, Николай, за Ваш взвешенный анализ перспектив.
По поводу полномочий Высокого представителя в рамках действующего соглашения — никаких полномочий у него нет. Он должен помогать Председателю.
Вот в общем-то и все. Благодаря личности и опыту г-на Х. Соланы, а также
наработанным им контактам и решению сосредоточиться на конкретных областях, ему удается достичь многого. Не уверен, так ли это пойдет в будущем. Он
готовит протоколы. В общем-то полномочия этим исчерпываются. И еще один
фактор. 27 государств-членов наладили двусторонние отношения как с Россией,
так и с США. Пожалуй, вряд ли они смогут говорить одним голосом. Может
быть, в интересах России было бы попытаться привести их к единой позиции
по каким-то вопросам. Это уже реалистичнее.
Корчунов Н. В.: Хотел бы добавить. Мы приветствовали бы позицию ЕС,
скажем, по вопросам ПРО или по вопросам ДОВСЕ. Но, к сожалению, она Брюсселем не выработана. Движение в этом направлении могло бы содействовать
тому, чтобы ЕС в дальнейшем научился говорить одним голосом.
91
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Камерон Ф.: На мой взгляд, по этим вопросам ЕС как раз вряд ли удастся
достаточно быстро достичь компромисса. Показательно, что Х. Солана не
выступает ни по Ираку, ни по ПРО. Это очень деликатные проблемы. Нужно
учитывать и чувствительность, проявляемую в их отношении США. Никаких
комментариев, пожалуй, в настоящий момент Х. Солана давать не готов.
Корчунов Н. В.: Есть нюансы. Скажем, ДОВСЕ. Вопрос о нем не входит
в компетенцию ЕС. Более того, есть страны, которые его не подписали и не
являются членами НАТО. Но вместе с тем Председательство выступает с соответствующими заявлениями. Это весьма интересный момент — заявления по
проблематике, которая не покрывается политикой безопасности ЕС. А Вы, как
эксперт, как могли бы оценить подобного рода заявления?
Камерон Ф.: Никакой юридической силы они не имеют. Как и заявления
Председательства. Они не обязательно делаются от лица ЕС. Может быть, сама
идея Председательства заключалась в выборе такого варианта, при котором позиции озвучиваются не официальным органом, а национальным руководством.
Союз в целом заявления Председательства юридически не связывают.
Прошу Вас, следующий докладчик.
Хирлеманн Доминик
Проектный управляющий международными связями Фонда Бертелсманна
Новое групповое лидерство в ЕС
после вступления в силу Лиссабонского договора
Благодарю Вас. Хотел бы высказать ряд предположений о возможной консолидации лидерства, нового группового лидерства в ЕС после вступления в силу
Лиссабонского договора и обосновать их.
Министры иностранных дел стран-членов не раз отмечали, что целью Конституционного Договора была максимальная понятность. Договор о реформе
как раз максимально непонятен. Это создает проблемы. ЕС становится менее
прозрачным, менее демократичным, но тем не менее в итоге начинает функционировать гораздо более эффективно.
Не соглашусь с утверждениями г-на Ф. Камерона о том, что Договор неудачен. Я лично никогда не пытался бы объяснить кому-то термин «федерализм»,
например. Почему вообще средний европеец должен понимать значение этого
термина или этого Договора!
Давайте я начну с общих замечаний о текущем состоянии ЕС. Оно характеризуется неким институциональным диссонансом (противоречием). Во
92
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
многих отношениях ЕС обладает особенностями,присущими государству,
и именно поэтому был начат процесс подписания Конституции. Но вместе
с тем нельзя говорить, что это объединение является государством, даже несмотря на то, что приобретает международную правосубъектность. В этом
плане текущий Договор является шагом назад по сравнению с Конституцией.
К примеру, граждане остаются гражданами своих стран, а подписанты Договора являются именно сторонами, подписавшими соглашение. В настоящее
время в любом случае мечта о федеральном европейском государстве, пожалуй, уже ушла. ЕС — конфедерация государств. Это первое, на что надо
обратить внимание.
Второй диссонанс. Ранее не раз отмечалось, что европейские мотивы, европейские идеи, как правило, преобладают при подписании интеграционных
договоров. Однако в последнее время наблюдается обратное. Это видно по
тем дебатам, которые развернулись в Европе после референдумов во Франции
и Нидерландах. Именно тогда началось обсуждение этого вопроса.
И, наконец, третий момент — диссонанс идентичности. Лиссабонский договор отменил символы ЕС. В отличие от Конституции, в нем теперь больше нет
ссылок ни на флаг, ни на гимн ЕС. Вместе с тем тенденция к выработке или формированию некоей европейской идентичности сохраняется. При подписании
соглашения произошла смешная история. Представители стран, подписавших
соглашение, встали во время исполнения гимна, которого теперь официально
не существует, ведь упоминания о нем исключены из текста Договора.
Перечисленные диссонансы, на мой взгляд, и стоят в центре дебатов вокруг
Лиссабонского договора в Европе. Его обсуждение наверняка будет продолжаться. В значительной мере оно будет идти под углом зрения того, о чем я сейчас
сказал.
Предположим теперь, что Договор вступает в силу. Из всех изменений, которые это за собой повлечет, я бы выделил три сугубо положительных.
Во-первых, более прозрачная и демократичная Европа, проявлением чего является, в том числе, растущая роль Европарламента и национальных парламентов.
Во-вторых, вовлечение национальных парламентов в законодательный
процесс на наднациональном уровне. Раньше все упреки адресовались центральным институтам. И Европейскую комиссию, и Европарламент можно
было выставлять в глазах общественного мнения в качестве козла отпущения.
Теперь на национальные парламенты возлагается не меньшая ответственность
за принимаемые решения. Кроме того, вся работа ЕС будет строиться более
эффективно и рационально, что не может не сказаться благотворно на их качестве и реализуемости.
В-третьих, Лиссабонский договор придаст новый импульс развитию Общей
внешней политики ЕС. Конечно, останутся вопросы, но, тем не менее, изменится
структура управления ЕС. Появятся новые возможности, возникнут и новые
93
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
проблемы. ЕС получает Председателя Европейского совета, избираемого на
2,5 года. Раньше не раз раздавалась критика в адрес интеграционного объединения ввиду отсутствия у него политического лидера. После вступления в силу
Договора недостатка в людях, готовых предложить свои услуги в качестве политического лидера Объединенной Европы, не будет. По крайней мере с позиций
действующего права. Давайте вместе подсчитаем. У ЕС по Договору есть и Председатель Европейской комиссии, и Председатель Европейского совета. Наряду
с ними есть Председатель Европарламента и страна, председательствующая в ЕС.
Кроме того, в ЕС насчитывается 27 независимых суверенных глав государств.
Такая вот проблема.
Приведет ли подобное развитие к тому, что ЕС начнет говорить одним голосом, — совершенно другой вопрос. Лично у меня есть сомнения на этот счет.
Но политическое лидерство и способность говорить одним голосом — разные
вещи. Ведь областей сотрудничества, относящихся к ведению ЕС, очень много.
В разных областях схожие проблемы проявляются совсем по-разному. Но политическое лидерство в ЕС действительно будет более заметным, когда Договор
вступит в силу.
Раньше уже не раз ЕС сравнивали с велосипедом, который должен двигаться,
чтобы не упасть на бок. Сейчас Союз больше похож на автомобиль. Колес уже
четыре, и ровно столько же политических лидеров. Вопрос в том, где стоит мотор — спереди машины или сзади, и все ли хотят двигаться в одном направлении.
Наконец, главное — кто же за рулем такого автомобиля? Николя Саркози
сказал бы: «Да не проблема, это же я!» Но может быть, мы с ним не согласимся.
Я бы сделал такой вывод. Если Европейский союз будет развиваться, а он
просто обязан это делать, он станет развиваться более быстрыми темпами, чем
в прошлом. Иными словами, невозможно управлять столь обширной конструкцией, если за этим не стоит политическая структура.
Эта мысль не нова. Формальные группы политического лидерства в ЕС
состоят или из двух государств, как в случае с Францией и Германией, или из
коалиций, объединяющихся вокруг той или иной страны. Выработать общую
позицию, которая бы в равной степени устраивала всех 27 членов и поддерживалась ими, крайне трудно. Вдумайтесь, насколько это усложняет процесс
согласования решений. 27 государств — слишком большое число для того,
чтобы все знали хотя бы то, что делают все другие стороны. Поэтому постоянным становится и другой процесс — создания и видоизменения коалиций.
Они, естественно, нестабильны и не могут быть иными. Они формируются по
интересам. Они создаются под конкретных лидеров. Но тем самым Европейский
союз продолжает свой путь развития.
Возьмем пример с Лиссабонским договором. На таком варианте выхода из
конституционного кризиса настояла Германия. Именно Берлин возглавил работу по согласованию соответствующего решения, под его председательством
94
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
оно и было принято. В данном случае Германия эффективно продемонстрировала черты политического лидерства. Она и некоторые другие страны пришли
к определенному мнению, создали союз между собой, трансформировали свое
видение решения в конкретный проект, убедили остальных и, таким образом,
провели свое решение в жизнь.
В чем же вопрос? В том, как создавать такие коалиции. Союз слишком большой
и слишком неоднородный, чтобы им можно было эффективно управлять и использовать элементы политического лидерства. В будущем, с моей точки зрения,
будет лишь одна политическая группа, которая возьмет на себя лидерство в ЕС.
В нее войдут Великобритания, Германия и Франция. Большая тройка возьмет на
себя достижение компромиссов. Благодаря этому 27 странам, может быть, станет
легче приходить к единому мнению. Решения, согласовываемые таким образом,
будут приниматься по основным ключевым вопросам (Шенгенской зоне, общим
политикам и т.д.), что позволит ЕС действовать в рамках одной парадигмы.
Если большая тройка сможет купировать развитие новых конфликтов внутри ЕС на ранних этапах их зарождения и развития, это окажет положительное
влияние на эволюцию интеграционного объединения. А вот сможет она или
не сможет выстраивать конструктивно функционирующую коалицию, зависит
от ведущих стран ЕС. От них самих и больше ни от кого. В первую очередь от
Великобритании.
Определяющее значение для эффективности коалиции будут иметь двусторонние отношения между ведущими членами ЕС и их способность повести за
собой остальных. Но такая коалиция состоится только в том случае, если все
остальные члены ЕС воспримут подобную неформальную организацию и поддержат ее и если все государства-члены будут включены в нее без ущерба для
участия в принятии решений на общих равных основаниях.
В целом же ЕС находится на правильном пути. И Лиссабонский договор
должен быть успешным.
Дискуссия
Камерон Ф.: Благодарю Вас. Я вовсе не говорил, что Лиссабонский договор
провалился. Вовсе нет. Я акцентировал, что по отношению к критериям, которые
в свое время были установлены, он может рассматриваться как провал.
Далее, ЕС — это не конфедерация. Это, скорее, конфедерация плюс федерация. Это некое новое образование, очень уникальное, надо сказать.
Что касается флага и гимна, подобные детали как раз не столь важны. Ошибка
заключалась в том, что предыдущий договор был назван Конституционным
Договором. Если бы его уже тогда назвали Договором о реформе, то, наверное,
проблем и не возникло бы.
95
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Сейчас, пожалуй, нужно подождать, посмотреть, насколько все, о чем Вы
рассказывали, будет реализовано на практике, например, насколько эффективно
будут работать национальные парламенты 27 стран — членов ЕС. Я бы усомнился
в этом, особенно в части, касающейся такой специфической области, как внешняя
политика.
Действительно, вопрос политического лидерства является ключевым. Это
очень серьезно. Франция и Германия не рассматривают Великобританию
в качестве страны, играющей с ними в одной лиге. Великобритания не входит
в еврозону. Она не участвует в ряде политик. Она зарезервировала за собой
особый статус в отношении некоторых других соглашений. Поэтому в течение
многих лет Великобритания не будет рассматриваться как равное государство,
которому Франция и Германия согласятся уступить равновеликое место вместе
с ними за столом переговоров.
С моей точки зрения, мы потеряли уже многие группы политических лидеров, например Бенилюкс, группу Северных стран. Но главное, что Германия
и Франция всегда стояли в центре ЕС. Даже в рамках расширенных границ
союза они продолжат играть свою лидирующую роль.
Майкл, прошу.
Эмерсон М.: Небольшой комментарий по вопросу о политическом лидерстве.
Тройка крупнейших стран ЕС как раз и играла роль его политического лидера.
В будущем, может быть, сюда добавится и Председатель Европейского совета,
то есть коллективное лидерство будет включать уже четырех участников.
Вопрос в том, как именно Председатель Совета наладит взаимодействие
с Председателем Европейской комиссии. Я подозреваю, что Председатель
Европейского совета, который занимает свой пост в течение достаточно непродолжительного времени, не может рассматриваться в качестве серьезного
партнера. Но в любом случае ЕС должен быть заинтересован в том, чтобы на
уровне практики между председателями Европейского совета и Европейской
комиссии установился самый настоящий союз.
Тогда эффективная модель политического лидерства сформируется в составе
Франции, Германии и некоторых других центров притяжения политических сил.
Важное место в ней займет и Великобритания.
Камерон Ф.: Я уже ранее выражал свои сомнения по поводу проевропейской
позиции Великобритании и лично Гордона Брауна. Хотел бы подчеркнуть, что
ось Франция — Германия уже не так приветствуется и не так принимается новыми членами ЕС. Чтобы убедиться в этом, достаточно поговорить с поляками.
Они не воспринимают г-на Юнкера как возможного Председателя Европейского
совета. Для них данная кандидатура является продолжением оси Франция —
Германия. И именно в этом контексте в игру входит Великобритания.
Таким образом, политическое лидерство в ЕС — это взаимодействие между
личностями и институтами ЕС. Его конфигурация определяется ведущими
96
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
странами Европы. Франция, Германия и Великобритания, конечно, относятся
к их числу.
Корчунов Н. В.: Коллеги, внимательно выслушал Ваши замечания и комментарии. И мне тоже кажется, что французско-германская связка забуксовала.
Она хорошо работала тогда, когда в ЕС было 15 стран, а не 27. Поэтому с точки
зрения распределения голосов, влияния и ресурсов, тройственный союз Великобритании, Германии, Франции напрашивается сам собой — о чем говорил
Доминик.
Согласен с оценкой Фрейзером Великобритании. Она не представляется
настолько проевропейской в своих подходах с массой опт аутов, ограничений,
нежеланием делиться национальным суверенитетом и прочее и прочее. Для конфигурации коллективного политического лидерства это имеет большое значение.
С другой стороны, расширение интеграционного объединения на Восток
не могло не сказаться на расстановке сил внутри ЕС. На авансцену политической жизни выдвинулся фактор Польши. Поэтому мне кажется, что, скажем,
ось Франция — Германия — Польша для ЕС могла бы стать тем локомотивом,
который поднял бы его на новые высоты.
Камерон Ф.: При анализе политического лидерства в ЕС важно также
учитывать, что обеспечивающая его группа государств будет меняться в зависимости от того, о какой области или направлении деятельности Союза идет
речь. Доминик как раз на это обращал внимание. Так, по взаимоотношениям со
странами Средиземноморья есть одна группа лидеров, с Латинской Америкой —
другая, по «Северному измерению» — третья и т. д. Таким образом, определяя
группу политического лидерства, нужно каждый раз учитывать гибкости ЕС
и разнообразие представляемых им интересов. Ключевой вопрос — кто в тот
или иной момент времени выходит на центральные позиции и по какому пункту. Соответственно, возможности англо-немецкого тандема нельзя списывать
со счетов. Где-то он будет играть важную роль. Важно знать, где, когда и как.
Конечно, у нас такой необычный Президент во Франции, и то, каким образом
он будет реализовывать свое влияние, тоже очень любопытно.
Как мы уже констатировали на предыдущих сессиях конференции, Лиссабонский договор добавляет гибкости политике безопасности и обороны, делает
ее более приспособленной к прагматическому взаимодействию в конкретных
областях. Тем не менее она остается в значительной степени изолированной
и определяется компетентными структурами на национальном уровне. То, что
появляются новые институты и упраздняется деление на опоры в том виде,
в каком они существовали ранее, тоже будет иметь неоднозначные последствия. Скажем, усиливаются взаимосвязи между экономическими вопросами,
юстицией и внутренними делами и оборонной политикой. С одной стороны,
ЕС обретает новые возможности, с другой — появляются и риски. Они обуславливаются тем, что та или иная политика может оказываться заложницей
97
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
некоторых совершенно иных интересов. К примеру, экономическая политика
и миграционная политика.
А теперь предоставляю слово Ирине Бусыгиной. Пожалуйста.
Бусыгина Ирина Марковна
Профессор Кафедры сравнительной политологии МГИМО
Уважаемые коллеги! В первую очередь хочу поблагодарить Европейский
учебный институт за организацию такой интересной и полезной конференции.
Во-вторых, не могу не сказать, что я удивлена большому количеству присутствующих здесь студентов и молодых преподавателей. Ведь тема обсуждается,
мягко говоря, не очень простая. В-третьих, отрадно, что в конференции принимает участие большое число практиков.
Сразу предупрежу, что мое выступление практического характера носить не
будет. Вижу его, скорее, как продолжение дискуссии. То, о чем я буду говорить,
может в какой-то степени послужить то ли иллюстрацией, то ли подтверждением, по крайней мере в какой-то части, тезисов г-на Фрейзера Камерона.
На мой взгляд, успехи Европейского союза в области ОВПБ можно оценить
как маргинальные или даже совсем никакие. Чем это объясняется? Почему
Лиссабонскому договору не удалось серьезным образом продвинуть Европейский союз как консолидированного актора на внешнем направлении? Почему
внешняя политика Европейскому союзу не удается, хотя такая задача, казалось
бы, очевидно стоит? Почему интеграция в высшей степени асимметрична?
Когда я говорю, что она асимметрична, имею в виду то, что в области экономики, построения экономического и валютного союза прогресс очевиден. Никто
никогда ничего подобного не делал. Но другие сферы интеграции существенно
отстают.
В серьезной литературе ни разу не встречала позитивных оценок ОВПБ.
Хотела было сказать, что вообще не встречала таких оценок, но сегодняшние
высказывания г-на Лахти Танелли этому помешали. Он только что утверждал,
что она есть, она существует, она успешна. Тогда я свою мысль немножко
меняю и говорю: «Я ни разу не видела, чтобы так писали в академических
изданиях». Читая работы академического характера, ни разу не сталкивалась
с тем, чтобы было сказано: «Смотрите, какую замечательную внешнюю политику мы построили. Мы работали, добивались этого, и теперь имеем такой
замечательный проект».
Не буду останавливаться подробно на том, за что ОВПБ критикуют. За
многое — слабость центральных институтов, ее сугубо межправительственный
подход, очевидную несостоятельность политического союза, неспособность
построить его ни раньше экономического, ни даже одновременно с ним.
Критикуют за отсутствие политической воли. Действительно, политической
воли мало. Правда, мне вообще не очень понятно, что это такое. Я знаю, что
98
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
у политиков есть стимулы, у них есть мотивации, есть обязательства. Что такое
политическая воля с позиций политологии, я вообще не понимаю.
Одним словом, у нас есть асимметричная картина. Что нам подсказывает
теория? Коротко. Первое. Любая большая теория европейского строительства
исходит из того, что европейская интеграция — проект элит, проект национальных правительств. Теория либерального межнационального подхода или
теория неофункционализма расходятся лишь в смысле мотивации и стимулов
участников этого процесса. Но в том, что это процесс элит, сходятся все большие теории европейской интеграции, которые, собственно говоря, и были
придуманы для описания того, что происходит в Европейском союзе. И на
самом деле нет никаких оснований думать, что в будущем что-то изменится.
Естественно, поскольку европейские страны — это демократии, и все должно
делаться в демократическом ключе, выступающим от их имени политикам
необходима общественная поддержка: для утверждения собственного имиджа,
чтобы побеждать на выборах и т. д. Но это проект элитный в смысле реализации
и в смысле замысла. И не нужно об этом забывать. Это первый пункт.
Чтобы пояснить второй, обратимся к теоретическим построениям Моравчика — замечательного исследователя, на труды которого г-жа М. Стрежнева
сегодня уже ссылалась. В них подробно разъясняется, что европейская интеграция не ведет к диффузии власти, она ведет к ее централизации и к концентрации
в руках тех самых пресловутых элит.
Третья, предпоследняя, вещь по поводу теории. Стала очевидной весьма
ограниченная объяснительная способность теории неофункционализма. В ее
основе лежит предположение о переливании позитивного опыта интеграции от
одной сферы деятельности к другой. Однако сейчас то, что происходит в разных
сферах деятельности, охватываемых интеграционным процессом, ее в какой-то
степени опровергает. Теория неофункционализма объясняет то, что мы наблюдаем в экономике. И можно убедиться в том, как там все здорово делается, как
одно за другое цепляется. Но эффект переливания между сферами отсутствует.
Его нет. А значит, она не дает картинку всего интеграционного проекта. По-моему, дело обстоит именно так.
И, наконец, последнее. Для понимания ЕС очень много могут дать концепции
федерализма. Я специально ими занимаюсь. Существует такая теория «слабых
союзов». ЕС — это слабый союз. Это действительно уникальное, успешное
объединение, обходящееся без создания сильного центрального правительства,
еще и при постоянном расширении своего членства. Мне кажется, исторически
никаких аналогий найти нельзя.
Другое дело, что указанную асимметрию европейская интеграция не устраняет. Предлагаю гипотезу. Рассуждения на тему о том, что, мол, экономика — это
удача, а общая внешняя политика и политика безопасности и обороны — это неудача, бессодержательны. Лучше говорить о том, что в ЕС реализуется стратегия
99
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
асимметричной интеграции, когда очевидный прогресс в одной сфере сопровождается весьма скромными результатами или даже стагнацией в другой. Это
не следствие неудач. Это следствие того, что стимулы для политиков в разных
областях действуют по-разному. И то, о чем мы с вами сегодня говорили, —
это не неудача. Интеграция и дальше будет так работать. Она может работать
только через гибкие механизмы. Только тогда она создает для национальных
правительств «кредибл коминтменс».
Возможно такое объяснение асимметричной интеграции и слабостей ОВПБ?
Наверное, возможно.
Итак, мы имеем дело с принципом горизонтального разделения властей
внутри Европейского союза, когда сохраняются гарантии контроля национальных государств над сферой внешней политики при одновременном наделении
институтов ЕС важными полномочиями в конкретных областях. Это такое
нетрадиционное прочтение того, что мы обычно понимаем под разделением
властей вообще и горизонтальным разделением властей в частности.
Мне кажется, такой подход позволяет понять, что происходит. Он разъясняет,
почему Лиссабонский договор способен дать не более чем маргинальный эффект: потому что стимулы в этой сфере, еще раз повторю, создаются по-другому.
Не знаю, г-н Ф. Камерон, послужило ли то, что я сказала подтверждением
того, что говорили Вы. Это может быть вопросом для обсуждения. Но я хочу
сказать, что если правы Вы или мы с Вами, то у нас есть теоретический подход.
Если прав г-н Лахти Танелли, нам придется выдумывать новую теорию.
Камерон Ф.: Я-то полностью на вашей стороне. Хороший вопрос. Мы говорим о международном сообществе, а что это такое? Это означает разные вещи
в зависимости от того, где Вы сидите и что Вы обсуждаете.
Политическая воля. Не так много примеров. Вот, скажем, Гельмут Коль пробил
евро в Германии. Это хороший пример политической воли из недавней истории.
Но вряд ли можно охарактеризовать Европейский союз как относящийся
к одной какой-то категории. Теоретики много это обсуждали, и я думаю, что
тот вывод, к которому Вы пришли — это, пожалуй, то, с чем я согласен.
А теперь по очереди предоставляю слово Паулю Калиниченко и Татьяне
Юрьевой, пожелавшим выступить с развернутыми комментариями.
Калиниченко Пауль Алексеевич
Доцент Кафедры права ЕС МГЮА
Хотел бы высказать несколько соображений по поводу изменений во внешней компетенции ЕС, вызываемых Лиссабонским договором, и влияния этих
изменений на оформление отношений ЕС с третьими странами и в частности
с Россией, потому что для нас это наиболее актуально.
Лиссабонский договор можно оценить и как новый этап в институционально-правовом развитии ЕС, и как перелицованный вариант Конституционного
100
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Договора. Я предлагаю взглянуть на него как на кодификацию уже существующего положения вещей, воплощение того, что необходимо, и того, что уже
назрело в том, что касается и внутренней, и внешней компетенции ЕС.
Участники нашей конференции уже неоднократно подчеркивали, что
после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский союз обретет
единую правосубъектность. Это обеспечит более скоординированный и взаимосвязанный характер разноплановых действий ЕС на международной арене.
В соответствии со ст. 10А (в перенумерованной редакции это ст. 21 Договора
о Европейском союзе) деятельность ЕС по всем вопросам отношений с третьими
странами и международными организациями будет строиться на основе единых
целей и принципов, составляющих общие ценности Союза. Единство целей
и принципов придаст внешней политике ЕС гораздо более целостный характер.
Что это с юридической точки зрения будет означать на практике? По всей
видимости, конкретизацию курса ЕС на повсеместную замену смешанных
соглашений с третьими странами предыдущего поколения договорами нового
типа. Смешанные соглашения — это такие соглашения, сторонами которого
выступают, с одной стороны, Европейское сообщество (Европейский союз) и его
государства-члены, с другой — третьи страны и международные организации.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС было именно
таким договором. И будущее базовое соглашение России с ЕС будет относиться
к договорам такого типа.
Вместе с тем, и об этом также говорилось, Лиссабонский договор не смог
полностью преодолеть разделения внешней компетенции Союза на внешние
действия в рамках общей внешней политики и политики безопасности и в
рамках других политик. Юридически известный дуализм внешней деятельности
ЕС остался.
Кроме того, Лиссабонский договор во многом легализует в первичном праве
ЕС уже сложившуюся практику отправления внешних сношений ЕС. Я имею
в виду, в частности, отражение в новом Договоре положений о политике соседства, повторяющих нормы Конституции о ближайшем окружении ЕС. Политика соседства уже осуществляется ЕС в отношении приграничных государств
последние несколько лет.
Лиссабонский договор легализует в первичном праве и термин «партнерство
с третьими странами». Ему посвящен абзац 2 п. 1 ст. 10А. В нем указывается, что
такое партнерство должно строитьсяна основе главных внешнеполитических
принципов Европейского союза, его общих ценностей. Это очень важно для
отношений России с ЕС, так как стратегическое партнерство является одной
из форм такого партнерства. Соответственно, подход ЕС к этому вопросу будет
еще более формализован.
Вместе с тем Лиссабонский договор сохраняет и положение об ассоциации
как привилегированной форме отношений с третьими странами. Тем самым
101
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
он сохраняет некоторую неясность. Фактически ЕС резервирует за собой право
проводить две политики соседства. Одна предназначается им для южных соседей, другая — для восточных. Ведь он всегда может выбирать, что ему больше
подходит, предлагая соседям либо партнерство, либо ассоциацию.
Что касается модернизации правовой базы взаимоотношений между Россией
и ЕС, то, как мне кажется, Лиссабонский договор открывает достаточно хорошие
перспективы для ее развития. Сегодня правовые основы взаимоотношений
России и ЕС истончены. Срок базового соглашения истек 1 декабря 2007 г.
Юридически отношения поддерживаются за счет механизмов автоматической
пролонгации СПС и существующих правовых достижений Стратегического
партнерства. Ни у кого нет сомнений, что требуется новый договор. Другое
дело, что в отсутствии общего внешнего курса государств-членов в отношении
России процесс его заключения будет очень осложнен.
На мой взгляд, России и ЕС куда проще было бы заключить облегченное
политическое соглашение по экономическим вопросам наподобие соглашения,
подписанного в начале 1970-х гг. между Европейскими сообществами и Португалией. Оно предусматривало тогда многоэтапность создания зоны свободной
торговли и регламентировало в отдельных протоколах вопросы инвестиций
в энергетику. Но это целесообразно делать после вступления России в ВТО.
Когда оно произойдет — неизвестно.
Вообще я склоняюсь к тому, что России и ЕС необходим двуглавый бицефальный подход к оформлению правовой базы отношений. Нам нужны два
договора, а не один. Первый имел бы самый общий характер и являлся базовым
договором о стратегическом партнерстве. Второй, корреспондирующий ему,
регулировал бы вопросы экономического сотрудничества. Его можно было бы
назвать Соглашением об экономическом пространстве.
Такой подход весьма упростил бы переговорный процесс. Он больше соответствует как дуализму внешней компетенции ЕС, так и разделению компетенции между внешнеполитическими и внешнеэкономическими ведомствами
России. Да и с ратификацией двух договоров было бы меньше проблем. Их не
обязательно увязывать в единый пакет.
В целом, под углом зрения развития отношений между Россией и ЕС,
Лиссабонский договор дает обильную пищу для размышлений. Приведу еще
несколько примеров.
Первое. Обратите внимание на условие солидарности, которое сформулировано в ст. 188А (или в перенумерованной редакции ст. 222 Договора о функционировании Европейского союза). Это ключевое положение Договора. Одно из
наиболее удачных и перспективных. Оно способно в будущем предопределить
успех Лиссабонского договора. Поэтому, как мне кажется, нужно рассмотреть
возможность включения аналогичного условия, предусматривающего всестороннюю поддержку государства, подвергшегося террористической атаке
102
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
или воздействию природной или техногенной катастрофы, в будущее базовое
соглашение между Россией и ЕС. Это вполне отвечало бы духу стратегического
партнерства и создавало прочную основу для некоего стратегического альянса
России и Европейского союза в целях противодействия новым вызовам.
Второе. Общеизвестно, что Лиссабонский договор еще больше расширяет
компетенцию ЕС, распространяя ее в частности на вопросы спорта, гражданской обороны, космоса и т. д. Появление у Союза компетенции в обозначенных
областях деятельности предоставляет новые возможности для развития так
называемого четвертого общего пространства науки и образования, включая
культурные аспекты, между Россией и ЕС.
На мой взгляд, в ближайшем будущем логично было бы провести ревизию
соответствующей дорожной карты по четвертому пространству и заключить специальные соглашения об этом пространстве, учитывающие реалии
Лиссабонского договора и модернизацию структур ЕС, ответственных за его
реализацию. Это неполитическая сфера отношений. В ней разногласия между
сторонами минимальны. Обратите на это внимание. Появление специального
договора о четвертом пространстве могло бы явиться ощутимым прорывом
в отношениях между Россией и ЕС. Оно дало бы импульс работе и по другим
трекам. Особенно на фоне ожидаемой пробуксовки юридического оформления
политических и экономических отношений.
Заключение соглашений по четвертому пространству вписывается в логику
малых дел, которые могут шаг за шагом способствовать оздоровлению отношений между Россией и ЕС. В МГЮА ее самым активным сторонником является
мой коллега Четвериков. Наряду с другими идеями он предлагает также форсировать подключение России к работе всех учреждений Европейского союза,
предусматривающих возможность участия третьих стран в их деятельности.
Третье. Лиссабонский договор ставит в один ряд с учредительными договорами Европейского союза Хартию основных прав, а соответственно, и конституционализирует положения Хартии относительно прав граждан третьих стран.
Так, п. 3 ст. 15 Хартии устанавливает, что граждане третьих стран, получившие
разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государствчленов, имеют право на условия труда, аналогичные тем, которыми пользуются
граждане Союза. Это положение абсолютно корреспондирует духу прецедента
по делу Симутенкова, в котором Суд ЕС дал расширительное толкование запрета
дискриминации в трудовых правах граждан третьих стран, трудоустроившихся
на законных основаниях в ЕС. На это расширительное толкование обратил
внимание генеральный адвокат Пуэрс Мадура в своем заключении от 27 мая
2007 г. по делу «Интернешэнл транспорт федерейшен».
Возможности, которые предоставляет конституционализация основных
прав, обязательно надо использовать при регламентации прав граждан России
и ЕС на территории друг друга в будущем базовом соглашении.
103
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Юрьева Татьяна Валерьевна
К. и. н., Доцент Кафедры европейской интеграции МГИМО
В своем выступлении хотела бы откликнуться на просьбу организаторов
конференции и высказать свое мнение о том, какими будут Общая внешняя
политика и политика безопасности и европейская политика безопасности
и обороны ЕС после того, как Лиссабонский договор вступит в силу.
Прогнозы — занятие неблагодарное. Тем не менее рискну предложить
вниманию конференции два тезиса о возможных векторах развития международной политики Европейского союза, исходя из перспективы благополучного
вступления Лиссабонского договора в силу.
Первое. Что нового вносит Лиссабонский договор в организацию международной деятельности ЕС? Подчеркну сразу, что речь пойдет именно о международной политике ЕС в широком смысле слова, а не только об ОВПБ и ЕПБО24.
Думаю, что самое большое достижение Лиссабонского договора в области
организации всей международной деятельности Европейского союза состоит
в отказе от понятия трех «опор». В Договоре все, что имеет отношение к внешней
деятельности Союза, объединено в один новый (точнее, существенно обновленный старый) раздел V. Этому разделу дано весьма симптоматичное название —
«Общие положения о внешней деятельности Союза и особые положения по
общей внешней политике и политике безопасности». Таким образом, в оборот
вводится новое, но уже давно назревшее понятие — «внешняя деятельность
Союза» (External Action of the Union). Фактически в это понятие включены внешние связи Европейских сообществ (первая «опора»), нынешние ОВПБ и ЕПБО
(вторая «опора») и внешние аспекты внутренней безопасности (третья «опора»).
Я бы даже назвала появление этого нового раздела своего рода институциональной революцией в сфере организации международной политики ЕС. Результатом этой революции могла бы стать оптимизация инструментов осуществления
внешней деятельности ЕС и, как следствие, рост ее эффективности. Ведь по
ныне действующей консолидированной версии Договора о ЕС и по Договорам
о Европейских сообществах инструменты осуществления его деятельности на
международной арене рассредоточены по разным «опорам», принципы принятия
решений, соответственно, тоже разные. В случае ОВПБ и ЕПБО — это принцип
единогласия принятия решений в Совете ЕС и в Европейском совете, а главным
действующим лицом является Высокий представитель ЕС по ОВПБ. Внешние
связи осуществляют Европейская комиссия и Совет ЕС по другим процедурам.
Иными словами, фактически к настоящему времени в Европейском союзе
сложились две принципиально разные модели осуществления его международной деятельности.
24
В новой редакции Лиссабонского договора — ОПБО — общая политика безопасности
и обороны — Common Security and Defence Policy.
104
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Первая модель — внешние связи Европейских сообществ, изначально распространявшиеся на экономическую сферу, но существенно «политизированные»
уже в 1990-е гг. Последний тому пример — Европейская политика соседства
(ЕПС), стартовавшая в 2003 г.В этой политике на равных присутствуют политический диалог, политика безопасности и отраслевые политики. Разрабатывают
и осуществляют эту политику Комиссия и Совет, однако при участии Высокого
представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности, чего не было
и нет в классических внешних связях Европейских сообществ. Теоретически
ЕПС можно рассматривать как форму перехода от классических внешних связей
Европейских сообществ к новому типу внешних связей Европейского союза.
Вторая модель — три специфические «общие политики» Европейского союза:
внешняя политика, политика безопасности и политика обороны, известные под
аббревиатурами ОВПБ и ЕПБО. Эти три политики появляются только в 1992 г.
в Маастрихтском договоре о Европейском союзе, затем их дополняют и изменяют Амстердамский и Ниццский договоры. Иными словами, это политики
Союза, а не Сообществ.
Лиссабонский договор, на первый взгляд, эти две модели объединяет и вводит, как я уже сказала, общее новое понятие «внешняя деятельность Союза».
Более того, новая ст. 46А наделяет Европейский союз правосубъектностью.
Однако содержание нового раздела о внешней деятельности ЕС свидетельствует
о том, что внешние связи с одной стороны и ОВПБ плюс ОПБО — с другой
по-прежнему будут разрабатываться и осуществляться по-разному. Пауль Калиниченко и другие ораторы об этом немножко говорили.
Главными действующими лицами во внешних связях остаются Совет и Комиссия. Для ОВПБ и ОПБО в новом разделе прописаны «особые положения»
(“Specific Provisions”), фактически сохраняющие эти две сферы в качестве отдельной разновидности внешней деятельности ЕС. Главная особенность этих двух
политик по-прежнему заключается в том, что ОВПБ и ОПБО и впредь будут
разрабатыватьсяисключительно по методу межгосударственного сотрудничества и никаких юридически обязывающих документов в этих сферах ЕС принимать
не сможет. «Общая внешняя политика и политика безопасности, — говорится
в п. 2 новой ст. 10С, — является предметом специфических правил и процедур.
Она будет разрабатываться и осуществляться Европейским советом и Советом
по принципу единогласия за исключением случаев, для которых Договорами
предусмотрено иное. Принятие законодательных актов исключается». Отмечу
в этой связи, что предусмотренные Лиссабонским договором изъятия из принципа единогласия касаются исключительно процедуры имплементации ОВПБ,
но не принятия решений по существу. Вместо юридически обязывающих решений в этих сферах новая редакция ст. 11 предусматривает принцип «общей
политической солидарности государств-членов» («mutual political solidarity
among Member States»).
105
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Существенным нововведением является преобразование поста нынешнего Высокого представителя по ОВПБ в новую должность. В соответствии
с новой ст. 9Е это будет Высокий представитель Союза по иностранным делам
и политике безопасности («High Representative of the Union for Foreign Affairs and
Security Policy»). Статус нового Высокого представителя выше нынешнего: он
станет одним из Вице-председателей Комиссии ЕС, будет председательствовать
на заседаниях Совета ЕС в составе министров иностранных дел и, наконец,
будет осуществлять ОВПБ и ОПБО. Кроме того, в помощь новому Высокому
представителю придается вновь создаваемая Европейская служба внешней
деятельности («European External Action Service»).
Эти нововведения не равнозначны учреждению единой дипломатической
службы Союза. Напротив, сохраняется по сути двойной — «союзный» и национальный — способ осуществления ОВПБ, о чем ясно говорится в новом
параграфе ст. 13: «Общую внешнюю политику и политику безопасности будут
осуществлять Высокий представитель и государства-члены, используя национальные и союзные ресурсы». Двойственность сохраняется и в вопросах
представительства Европейского союза на международной арене. В сфере ОВПБ
его будет представлять Председатель Европейского совета (по п. 5 новой ст. 9В).
В других сферах внешней деятельности — Комиссия (по новой ст. 9D).
В целом введение нового понятия «внешняя деятельность Союза» задает
лишь правовые рамки для оптимизации инструментов осуществления внешней
деятельности ЕС. Пока нет оснований утверждать, что механическое объединение в одном новом разделе двух фактически уже сложившихся разных моделей
международной деятельности ЕС сразу даст весомый интеграционный эффект.
Но вектор движения в этом направлении задан.
Второе. О перспективах внешнеполитической и военно-политической
интеграции в ЕС в свете Лиссабонского договора. Иными словами, сможет ли
Европейский союз говорить на международной арене «одним голосом».
Внешняя деятельность ЕС по существу принимаемых в ней решений остается
сферой межгосударственного сотрудничества. Еще раз отмечу, что отступления
от принципа единогласия предусмотрены исключительно в сфере имплементации
уже принятых решений. Следовательно, перспективы коммунитаризации здесь не
просматриваются. Выступавшая передо мной профессор И. М. Бусыгина в этой
связи говорила об асимметрии интеграции. Со своей стороны предлагаю для обсуждения тезис о «запаздывающем развитии» внешнеполитической интеграции
в сравнении с экономической интеграцией, хотя и его не считаю вполне удачным.
Тезис о «запаздывающем развитии» внешнеполитической и военно-политической интеграции напрашивается при анализе истории европейской интеграции. Достаточно вспомнить неудачи с проектами Европейского оборонного
сообщества, Европейского политического сообщества, с докладом Л. Тиндеманса. Эти неудачи, как правило, принято рассматривать в качестве частных
106
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
исключений из общего правила. Правило же, как было принято считать долгое
время, состоит в линейном интеграционном движении от экономического союза
к политическому союзу.
В 1960-е гг., во времена Белы Балашши (B. Balassa), такой уровень теоретического обобщения практики политической интеграции был естественным. Тогда
казалось, что все еще впереди. Теперь, спустя почти полвека, приходится признать,
что внешнеполитическая и военно-политическая интеграция развиваются по
иным, отличным от экономической интеграции, закономерностям. Поэтому достижение стадии экономического и валютного союза не означает последующего
прямолинейного и тем более автоматического перехода к стадиям политического
и военного союзов. По аналогии: экономическая глобализация не влечет за собой
автоматически такого же уровня глобализации политической. Разрыв между двумя сферами интеграции вызван живучестью стремления сохранить национальный
суверенитет. Проявляется это стремление как на региональном уровне, в данном
случае европейском, так и на глобальном уровне. Поэтому, несмотря на очевидную
экономическую взаимозависимость — опять-таки как на региональном, так и на
глобальном уровнях, осознания аналогичной политической взаимозависимости
пока не происходит. Фактически сложившийся разрыв между уровнями экономической и политической интеграции и консервирует Лиссабонский договор.
В теориях интеграции этому разрыву специального внимания не уделяют.
Тем хуже для теорий, да простят меня присутствующие здесь теоретики. Думаю,
что соотношение экономического и политического измерений интеграции
и глобализации могло бы стать темой для отдельного обмена мнениями. Необходимость теоретического обсуждения феномена «запаздывающего развития»
внешнеполитической интеграции назрела давно. Отчасти этому вопросу уделяют внимание в дискуссиях о судьбе национального суверенитета в условиях
глобализации и — в более широком плане — в размышлениях об эволюции
Вестфальской модели организации мира. Пока же — на примере Европейского
союза — приходится констатировать факт длительного сосуществования высокого уровня экономической интеграции и не сопоставимого с ним низкого
уровня внешнеполитической и военно-политической интеграции.
Но вернемся к Лиссабонскому договору. По букве и по духу этого документа
Европейский союз во всей своей внешней деятельности продолжает оставаться
заложником консенсуса. Даже в условиях фактической паузы в процессе расширения ЕС достижение консенсуса нынешних его 27 государств-членов — задача
далеко не всегда осуществимая. Примеров тому в сфере внешней деятельности
ЕС более чем достаточно. Вспомним хотя бы недавнюю проблему признания
самопровозглашенной независимости Косово, когда ни ЕС, ни НАТО не смогли
принять консолидированного решения. На практике для самого Европейского
союза — и в не меньшей мере для его партнеров в мировой политике — важно другое: как при сохранении консенсуса обеспечить дееспособность ЕС
107
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
на международной арене? Иными словами, в какой мере Европейскому союзу
удастся конвертировать принцип «общей политической солидарности государств- членов» в реальные совместные действия на международной арене?
Или, как иногда спрашивают, сможет ли внешняя политика ЕС стать успешной?
Думаю, что для оценки результативности внешней политики ЕС нужны
специфические критерии. ЕС не государство, это именно союз, причем союз
уникальный, единственный в своем роде. Уникальность Европейского союза
как международного актора требует от нас, экспертов, не менее уникальных
критериев оценки. В этой связи думаю, что категория успешности к внешней
политике ЕС неприменима. И не нужно после вступления в силу Лиссабонского
договора ждать от ЕС классического единого голоса на международной арене —
не споет. Просто потому, что ему это не нужно. Не нужно так же оперативно
реагировать на изменения международной обстановки, как это делают национальные внешнеполитические ведомства.
Роль Европейского союза на международной арене к настоящему времени
определяется не только его политикой, но и самим фактом его существования.
ЕС — это сообщество государств, объединившихся на основе общих идеологических установок (ценностей) и юридических норм (acquis communautaires). Главная цель ЕС на международной арене, как это вновь подтвердил Лиссабонский
договор, — в защите этих устоев внутри Союза и в их всемерном продвижении
за его пределы. Поэтому внешняя деятельность ЕС — это не только собственно
внешняя политика. Не меньшее значение имеют своего рода «экспортные услуги»
ЕС по поставкам своей модели развития другим государствам (политика, основанная на ценностях — «values-based policy»). Формы «поставок» бывают разные:
переустройство кандидатов на вступление в ЕС по известным Копенгагенским
критериям; Европейская политика соседства, организованная, по сути, по той
же логике «политической обусловленности». Эта специфическая внешняя деятельность ЕС в растущей мере и определяет его роль в мире.
Что же касается внешней политики в привычном смысле слова, то здесь
Лиссабонский договор открывает несколько новых возможностей для консолидированных действий ЕС на международной арене как единого внешнеполитического актора.
Первая возможность — трансформация прежних внешних связей Европейских сообществ по модели Европейской политики соседства. Не случайно этой
политике посвящена отдельная новая ст. 7А Лиссабонского договора. Пауль
Калиниченко об этом также уже говорил. Замечу, что эта статья расположена
вне раздела о внешней деятельности ЕС, что свидетельствует об особой важности партнерства с соседними государствами для жизнедеятельности Союза.
По сути, в этой статье юридически оформлена стратегическая цель по переустройству ближайшего географического окружения ЕС в соответствии с его
собственными ценностями. Предусмотрена возможность заключения «особых
108
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
соглашений» («specific agreements») с соседними государствами и совместные
действия. Полагаю, что это и есть реальная внешняя политика именно Союза,
если называть вещи своими именами.
По аналогии с Европейской политикой соседства Европейский союз уже
разработал стратегию отношений с «соседями соседей». Эту — дальнюю для
ЕС периферию — непосредственно в ЕПС не включают, но по сути логика
отношений с государствами дальней периферии та же, что и с государствами
ближней периферии. Пример 2007 г. — разработка специальной Стратегии ЕС
для Центральной Азии во время германского председательства в ЕС. Другая
разновидность такого рода внешней деятельности — недавняя инициатива
президента Франции Н. Саркози о формировании Средиземноморского союза.
Вторая возможность повышения эффективности внешней деятельности
ЕС — предусмотренные Лиссабонским договором форматы, которые логично
обозначить как «сотрудничество ЕС в неполном составе».
Во-первых — это формат «усиленного сотрудничества». В Лиссабонском
договоре воспроизведена ныне существующая формула о том, что «усиленное
сотрудничество» («enhanced cooperation») является «крайним средством» («last
resort»), к которому Совет ЕС прибегает в случаях отсутствия возможности
общих действий Европейского союза в полном составе (новая ст. 10). Во-вторых — это формат «долговременного структурного сотрудничества» («permanent
structured cooperation»), распространенный Лиссабонским договором на область
общей политики безопасности и обороны — ОПБО — (новые ст. 28А-6 и 28Е).
Здесь тоже речь идет о сотрудничестве ограниченного числа государств — членов ЕС по вопросам ОПБО, которые будут действовать, как и в первом случае,
в интересах Союза в целом.
Фактически в обоих случаях создаются возможности для формирования
своего рода «коалиции желающих» осуществить тот или иной внешнеполитический или военно-политический проект от имени и в интересах Союза в целом.
По-другому это называется разноскоростной интеграцией. И в таком контексте
сегодняшняя дискуссия по поводу лидерства в ЕС очень интересна и показательна. Можно предположить, что реальная внешняя деятельность Европейского союза и будет протекать в меняющихся конфигурациях сотрудничества
и соответствующих им меняющихся конфигурациях лидерства.
Неопределенность сохранится в другом вопросе. Форматы «сотрудничества ЕС
в неполном составе» не являются универсальным средством для преодоления разногласий государств — членов ЕС по внешней деятельности, они не могут заменить
консенсус там, где он по-прежнему абсолютно необходим. Не заменяет консенсуса
и принцип «общей политической солидарности государств — членов ЕС». Поэтому в целом Европейскому союзу остается уповать на прогресс в формировании
«общей политической воли» государств — членов ЕС, что является непременным
условием эффективности межгосударственного сотрудничества.
109
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В заключение мои общие выводы:
1. Во внешней деятельности ЕС Лиссабонский договор закрепляет формат
межгосударственного сотрудничества25.
2. Основой внешней деятельности Европейского союза остается ценностноIориентированная политика.
3. В рамках общего принципа межгосударственного сотрудничества Лиссабонский договор оптимизирует инструменты осуществления внешней деятельности ЕС. В первую очередь это касается устранения существующей сейчас
двойственности компетенций Высокого представителя по ОВПБ и члена
Комиссии ЕС по внешним связям и политике соседства.
4. Лиссабонский договор расширяет юридические возможности применения
форматов «сотрудничества ЕС в неполном составе» по вопросам внешней
политики и политики безопасности.
Дискуссия
Камерон Ф.: Два коротких замечания. Между Высоким представителем
и Комиссаром по внешним сношениям ЕС отношения не столь безоблачные,
как может показаться со стороны. Это надо учитывать при оценке эффективности внешней деятельности ЕС. Над этим Брюсселю предстоит работать
и в будущем.
Эффективному участию ЕС в международных делах мешает также то, что
он чаще реагирует на изменение международной обстановки. Действовать на
опережение ему не удается. Может быть, это объясняется дефицитом в опытных
экспертах по стратегическому планированию и прогнозированию. Это, конечно,
слабое место ЕС. Мы ведь фактически живем под крылом, под защитой США.
У государств-членов, за редким исключением, отсутствуют люди, имеющие опыт
в таких делах. Мы это видим и начинаем принимать меры.
Продолжим. Какие будут вопросы?
НУД: Как Вы могли бы оценить инициативу Николя Саркози о создании
Совета мудрецов? Будет ли их работа как-то связана с Россией?
Маликов Илья: Могли бы Вы четко перечислить все стороны будущего
базового соглашения между Россией и ЕС?
НУД: Я являюсь студенткой магистратуры и специализируюсь на культуре. В 2007 г. состоялась большая конференция в Гааге. Были изданы гаагские
рекомендации по поводу включения этого измерения в ОВПБ. Насколько это
реально? Как это может быть связано с политикой соседства?
25
За исключением тех областей внешней деятельности, в которых используются коммунитарные
методы. — Прим. Ред.
110
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Корчунов Н. В.: У меня экспромтом сложилось несколько мыслей. Постараюсь как можно лапидарнее их высказать. Мне кажется, что Лиссабонский
договор — это лишь один из факторов, который будет формировать будущее
ЕС. И излишне зацикливаться именно на этом аспекте будущего ЕС, наверное,
было бы не очень продуктивно. Я хотел бы начать с трех очень коротких тезисов.
Первое. В 2003 г. в Афинах ЕС прекратил свое существование как культурно-цивилизационное общество. Я имею в виду Договор о расширении ЕС,
о вступлении новых членов.
Второе. В 2005 г. по итогам референдумов во Франции и Нидерландах исчезли
всякие хрупкие или менее хрупкие надежды на то, что ЕС превратится в более
или менее федеративное образование.
Третье. Недавние события вокруг Ирака, а затем в связи с Косово — возможно, даже события вокруг Косово в большей степени — ставят под сомнение
способность ЕС играть ту роль глобального актора, на которую он претендует.
Вот три точки отсчета. Я вообще всегда был и остаюсь еврооптимистом. Всегда
с большим вниманием и большой надеждой слежу за развитием Европейского
союза. И когда многие мои российские коллеги говорят, что в ЕС такой кризис,
в ЕС сякой кризис, я всегда стараюсь отвечать, что в ЕС каждый год какой-то
кризис, и именно через эти кризисы ЕС и развивается. Вопрос в другом. Куда
перечисленные мною три кризиса подтолкнут развитие ЕС? В каком направлении?
Первое. Что, скорее всего, будет представлять собой ЕС как организация экономической интеграции, на мой взгляд? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно
в первую очередь разобраться с тем грузом проблем, которым она сейчас отягощена.
Очень серьезная, чудовищная неравномерность экономического развития —
и количественная, и структурная.
Не очень эффективная экономика сравнительно с другими мировыми экономиками и не очень эффективная система управления ею. Возьмите лиссабонскую
стратегию, которая серьезно буксует. Возьмите бюджетные споры 2004–2005 гг.,
когда спорили, куда вкладывать деньги — в инновации или сельское хозяйство.
И сельское хозяйство, как обычно, победило.
Исчезновение такого мощного фактора стимулирования экономической
интеграции в ЕС, как конкуренция. Ранее добросовестная конкуренция входила в список целей, поставленных перед ЕС. Лиссабонский договор ее из числа
целей исключил. Это может повлечь за собой серьезные изменения политики
конкуренции. Может иметь и другие последствия.
Забюрократизированность всей европейской структуры. Расскажу шутку,
которая ходит среди наших студентов-политологов. Они составили длинный
перечень политических систем и дали их описание на примере двух коров и молока. Ну, к примеру, утопический коммунизм — это когда у меня две коровы,
мой сосед мне помогает, а я за это делюсь с ним молоком. Так вот, европейскаядемократия в этом студенческом восприятии выглядит так. В начале у меня есть
111
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
две коровы. Из Брюсселя мне указывают, чем их кормить и как доить. Потом
мне приказывают забить одну корову, вторую доить и молоко выливать. При
этом компенсируют расходы за потерянное молоко. Наконец, у меня отбирают
и вторую корову. А примерно через год требуют, чтобы я отчитался, почему
у меня нет коров. Такая вот бюрократия.
Европейский союз как политический субъект, каким он может быть в ближайшие годы? Что бы я хотел отметить прежде всего — это эрозия солидарности.
Безусловно, те изменения ОВПБ, которые заложены в европейском договоре — это очень сильные реформы. И с технической точки зрения увеличение
полномочий Высокого представителя по ОВПБ, создание поста Председателя
ЕС — все это очень важно. Хотя Высокий представитель по ОВПБ все равно
остается под двойным подчинением.
Не решается, однако, о чем неоднократно здесь уже говорилось, принципиальный вопрос. Хавьер Солана в будущем останется человеком не двойного
подчинения, а он останется подчинен 27 другим министрам иностранных дел.
И от этого никуда не уйти. Более того, эта проблема выходит за рамки ОВПБ.
Расширение ЕС, вступление новых членов, мне кажется, существенно изменит политическую культуру поиска консенсуса в ЕС. Фрейзер на одной из
предыдущих конференций говорил, что новые страны-члены адаптируются
к европейским правилам. Согласен, старые государства будут влиять на новые.
Но и новые государства тоже будут влиять на старые. Поэтому правила будут
меняться, и не в лучшую сторону.
Из триады внешних инструментов помощь развитию и ОВПБ, скорее, будут
менее эффективными, чем сейчас. Действенной останется лишь торговая политика.
Я опускаю детали. Дифференциация как одно из направлений стратегического развития ЕС, при этом в отсутствии какого-то единого твердого ядра.
Вот, пожалуй, с таким Европейским союзом, на мой взгляд, в ближайшее время
придется иметь дело. Или с ним и параллельно государствами-членами в тех
или иных сочетаниях.
Камерон Ф.: Отвечу на первый из заданных вопросов. По группе мудрецов.
Задавая его, Вы намекали, по всей видимости, на включение в нее бывшего Президента Латвии. Не нужно преувеличивать. Проблем, наверное, не возникнет.
Ведь Группа мудрецов представит совместные рекомендации. Что включать,
а что не включать в доклад, будет решаться коллективно. Какие-то недружественные предложения в отношении России или каких-то других стран можно
будет сбалансировать и нейтрализовать. Другие выдающиеся члены такой
группы, я думаю, помогут это сделать.
Но напрямую к России Группа мудрецов, конечно же, отношения не имеет.
От нее ждут подсказок относительно того, как и в каком направлении должен
эволюционировать Европейский союз, какой путь ему выбрать, куда идти дальше. Вот о чем она будет думать.
112
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Хирлеманн Д.: Добавлю буквально пару слов по поводу вопроса, связанного с Николя Саркози. Вообще у него, конечно, сотни идей. Создание Группы
мудрецов — одна из них.
Дело в том, что итоги референдумов во Франции и Нидерландах убедительно подтвердили, что ЕС воспринимается населением как проект, выдуманный
элитами и осуществляемый на благо элит. Группа мудрецов дает шанс развернуть полемику по этому и многим другим непростым вопросам, привлечь к их
обсуждению самые широкие слои.
Группа начнет работу через два года. Насколько я помню, так специально
задумано. Если она сможет наладить действительно открытое общественное
обсуждение структуры ЕС, роли ЕС в мире, отдаленности институтов ЕС от
граждан стран-членов, то, естественно, это будет очень и очень позитивно.
Калиниченко П.: О сторонах будущего базового соглашения между Россией
и ЕС. Смешанные соглашения, как нынешние, так и нового поколения, являются, конечно, двусторонними. Просто на одной из сторон — сложный субъект
в лице Европейского сообщества и его государств-членов или даже Европейского
сообщества, Европейского союза и их государств-членов. Поскольку возможный договор о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС обязательно
захватит сферы смешанной компетенции ЕС и государств-членов, партнером
России будет коллективный субъект.
Капустин А. Я.: После вступления в силу Лиссабонского договора дихотомия правовой базы ЕС никуда не исчезнет. Сохранятся и различные правовые
основания для заключения соглашений ЕС с третьими странами и международными организациями.
Договор о Союзе в редакции Лиссабонского договора будет предусматривать,
что для целей формирования общего пространства процветания, безопасности
и т. д. ЕС может заключать с соседними странами специальные соглашения на
основе п. 1 ст. 7B. О том, в чью компетенцию — ЕС, государств-членов, смешанную — входят вопросы, регулируемые с помощью таких соглашений, в нем не
уточняется.
В Договоре о функционировании Союза закрепляется иная конструкция.
В статьях 2B и 188L указывается на исключительную компетенцию Европейского союза и предусматривается, что соглашения, заключаемые в порядке
функционирования Союза, обязательны как для институтов, так и для государств-членов.
Монар Й.: Будущее базовое соглашение между Россией и ЕС будет смешанным. Культурный компонент обязательно найдет в нем отражение.
Юрьева Т. В.: На мой взгляд, стоит нюансировать ответ на предыдущий
вопрос. Дело в том, что, с одной стороны, вот такие крупные договоры, как
будущее базовое соглашение между Россией и ЕС, если оно состоится, предполагают торжественную ратификацию во всех парламентах. А с другой стороны,
113
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
политика соседства, которой я с некоторых пор, наверное, слишком много
занимаюсь, дает совершенно другой формат. Там не надо никакой торжественной ратификации. Вообще никакой ратификации не надо. Как написано
в документах Европейского союза по европейской политике соседства, с одной
стороны — Комиссия, с другой — соответствующие компетентные органы государства-партнера. И соглашения на уровне планов действий подписываются
в рабочем порядке тихо, спокойно, без польского мяса, без всего.
Вот почему я все время настаиваю на том, что у Европейского союза, по
сути, есть два разных лица в области внешней политики. С одной стороны,
привычная всем неподвижная витрина — ОВПБ, а за ней крайне подвижная,
очень мобильная европейская политика соседства, которая включает в себя
в том числе и культурное измерение как один из пунктов меню, который политика соседства предлагает партнерам. Согласится ли партнер на такое кушанье,
как сотрудничество по культуре, или не согласится? Думаю, что политика
соседства — это тоже рамочный документ. С моей точки зрения, потенциал
трансграничного культурного сотрудничества между ЕС и его соседями очень
велик. Думаю, он недооценен.
Володин И.: У меня одновременно и вопрос, и комментарий немножко
в развитие последних реплик по компетенции ЕС заключать международные
договоры. Я бы хотел несколько шире поставить этот вопрос, чтобы не ограничиваться российским углом, коснувшись в целом потенциального участия ЕС
в многосторонних конвенциях.
Что мы имеем сегодня до Лиссабонского договора. У ЕС есть возможность
заключать полноценные договоры в рамках Европейского сообщества и достаточно аморфные, с не совсем ясным статусом соглашения по второй и третьей
«опорам». Лиссабонский договор третью опору передает в то, что сегодня называется Сообществом. В рамках третьей «опоры», в рамках того, что раньше
называлось юстицией и внутренними делами, теперь ЕС сможет заключать
полноценные международные договоры с третьими странами и организациями. И таким образом на ЕС ляжет значительная ответственность за правовое
регулирование международного сотрудничества, не международного сотрудничества внутри ЕС, а глобального сотрудничества в борьбе с терроризмом,
другими видами преступности и т. д.
Что получается. У ЕС есть механизмы, которые позволяют ему согласовывать и заключать так называемые смешанные соглашения, то есть договоры
с участием интеграционного объединения и государств-членов. С точки зрения
юридической техники они являются двусторонними, хотя одна из сторон имеет сложный состав. Так, сторонами СПС выступают с одной стороны Россия,
с другой — Сообщество и входящие в него государства. Но у ЕС крайне плохо
развиты механизмы участия в многосторонних конвенциях, например в рамках
ООН или Совета Европы.
114
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Мой опыт работы с Советом Европы и в Совете Европы показывает, что
Европейский союз не столько вносит вклад в разработку конвенций этой старейшей европейской организации, сколько стремится регулировать отношения
внутри ЕС, имеющие тот же объект, самостоятельно. Брюссель препятствует
единообразной регламентации отношений государств-членов между собой и с
третьими странами и международными организациями, в то время как передача
на коммунитарный уровень полномочий в обозначенной области предполагает,
наоборот, более активное участие в многосторонних усилиях. Так что, как мне
видится, это одна из проблем, которую обязательно надо будет решать Европейскому союзу после вступления в силу Лиссабонского договора. Буду рад, если
кто-то сможет прокомментировать, какие имеются перспективы в этом плане.
Эмерсон М.: Хотел бы высказаться по поводу аналитических конструкций
асимметричной интеграции, противопоставляющих экономику и механизмы
Общей внешней политики. Здесь дело не в Европейском союзе. Нужно учитывать экономический контекст вопроса. Компонент внутренних дел становится
все более и более сильным. Критерии приема новых членов задают стандарты
и вместе с тем определяют правила игры.
Полагаю, что страны — члены ЕС уже прошли период взаимного разрушения
и решили для себя, что никоим образом никаким принуждением никогда заниматься не будут. Все конфликты должны решаться не военной силой, а путем
переговоров с закреплением результата в юридически обязывающих документах.
Сформировавшийся политический императив представляет собой весомое
продвижение вперед. Он знак доверия со стороны граждан стран ЕС. На протяжении моей жизни вся ситуация в данном вопросе поменялась коренным
образом. В этом отношении внутри ЕС сложился прочный политический консенсус. Он реально существует.
Камерон Ф.: В дополнение к тому, что сказал Майкл Эмерсон. Не меньшее значение имеет хронология. Страны Западной Европы сначала создали общий рынок.
Только потом, спустя какое-то время, они приступили к проведению общей внешней
политики. После этого дошла очередь и до европейской политики безопасности.
Причем это все развитие последнего времени. И достаточно стремительное.
Но прогресс в новых областях стал возможен, вообще возможен только
потому, Европейский союз — это и политическое сообщество. И на базе этого
политического сообщества он и строится.
Что касается политики соседства, вы сказали, что это чуть ли не главное.
Я бы предложил все-таки рассматривать ее в комплексе с другими политиками,
включая процесс расширения и Балканский процесс стабилизации. Политикой соседства охвачены страны, не имеющие перспектив членства или непосредственных перспектив членства. Вместе с тем политика соседства многое
заимствует из смежных политик, тем более что отдельные европейские партнеры
ЕС трактуют ее как возможный путь к членству.
115
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Наконец, деятельность Европейского союза на глобальной арене. Я считаю,
что здесь довольно быстро все развивается. ЕС взаимодействует со всеми глобальными акторами (Китай, Индия и др.) и делает это во все больших масштабах.
Теперь технический момент. По поводу планов действий. Конечно, это не
юридические соглашения. Но политика соседства — наиболее продвинутый
случай. И если мы говорим про Украину, то новый договор с ней, особый договор, может быть подписан уже до конца 2008 года. Это тоже часть контекста
общей внешней политики ЕС.
О будущем базовом соглашении между ЕС и Россией. Хорошо, что мы вернулись к его обсуждению. Позитивно также то, что власти России и Европейского
союза перешли в режим подготовки, скорее, короткого соглашения. Он по необходимости будет рамочным. Вслед за его заключением последуют переговоры
по юридически обязывающим, оперативным, секторальным аспектам. Я думаю,
это правильный подход. Идея мегасоглашений, которые охватывают все и которые претендуют на юридическую обязательность, подходит Европейскому
союзу только тогда, когда речь идет о кандидатах на вступление. С США у нас
нет, например, всеобъемлющего соглашения.
В то же время я не очень доволен тем, как обстоит дело сейчас. Потому что
в поспешном заключении короткого быстрого соглашения есть свои риски. Его
все равно потребуется ратифицировать. За последние пару лет все убедились
в том, насколько это трудно предсказуемый процесс. Достаточно, чтобы у любого
государства-члена возникла напряженность в отношениях с Россией, и национальный парламент откажется его ратифицировать. Так что это очень каверзный
вопрос для российских политических стратегов. Надо подумать, действительно
ли Вам нужен этот договор, хотя бы и короткий. Если Вы на деле хотите, чтобы
он был ратифицирован, России придется как-то нормализовать двусторонние
связи со всеми государствами — членами ЕС. Иначе все предпринимаемые
усилия станут пустой потерей времени.
Но есть и другая модель: модель ЕС — Индия. Может быть, Вы ее особо не
изучали. У ЕС с Индией имеется Декларация о стратегическом партнерстве. Это
двухстраничный документ. Он не требовал ратификации. Если Вы не совсем
уверены в том, что процесс ратификации удастся завершить в разумные сроки,
можно пойти на индийскую модель.
Правда, есть и другой пример. Сейчас идут переговоры по соглашению
с Китаем. То, что будет в этом соглашении, как считают многие аналитики, по
аналогии может быть включено в соглашение с Россией.
О том, какой вариант в конечном итоге будет реализован, говорить пока еще
рано. Но Майкл Эмерсон прав в том смысле, что выбор во многом будет зависеть от того, как отношения по линии Россия — ЕС и отношения с отдельными
странами будут восприниматься национальными парламентами, национальным
общественным мнением. Это, наверное, станет решающим фактором.
116
Сессия 5
Продолжение
«Военно-политические аспекты»
Ведущий: Корчунов Николай Викторович
Начальник Отдела ЕС Департамента общеевропейского сотрудничества
МИД России
Корчунов Н. В.: Как Лиссабонский договор повлияет на дальнейшее развитие политики Европейского союза в области безопасности и обороны? Этому
посвящена наша заключительная сессия.
Прежде всего можно сказать, что Договор о реформе не предусматривает
внесения значительных изменений в сложившуюся к настоящему времени
военную структуру ЕС (состоящую из военного комитета, военного штаба
и выделяющихся в распоряжение ЕС коллективных сил и средств), а также
в модальности ее применения.
Вместе с тем среди наиболее существенных моментов я бы выделил включение в Договор о реформе прообраза положения о коллективной безопасности —
п. 7 ст. 27 новой редакции Договора о ЕС. Само словосочетание «коллективная
безопасность» там не используется. Вместе с тем указано, что в случае вооруженной агрессии в отношении одной из стран ЕС остальные должны выполнить
свои обязательства по оказанию ей помощи и содействия всеми имеющимися
в их распоряжении средствами в соответствии со ст. 51 Устава ООН.
Не исключено, что в перспективе новое положение позволит ЕС полностью
взять на себя функции Западноевропейского союза. Изначально он создавался
как структура коллективной безопасности. В 2002 г. ЗЕС был законсервирован,
но не распущен окончательно для того, чтобы сохранить юридическую способность европейских стран к коллективной обороне помимо НАТО.
Попросил бы выступающих и участников дискуссии по возможности внести
свой вклад в освещение обозначенных мной вопросов. Хотел бы только обратить
внимание еще на один момент — на меняющуюся позицию Франции, председательствующей в ЕС во второй половине этого года. Париж активно заявляет
о желании повысить свою роль в НАТО. Руководство страны выступило с предложением о создании в рамках ЕПБО специальной группы с целью развития
сотрудничества в области обороны из шести крупнейших держав: Франции,
Германии, Великобритании, Испании, Италии и Польши.
На сессии Ассамблеи Западноевропейского союза, которая состоялась в декабре 2007 г. в Париже, весьма активно пробрасывалась мысль относительно
117
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
того, не пора ли задуматься о включении имеющегося ядерного компонента
стран — членов ЕС в качестве составляющей будущей оборонной политики.
В то же время можно констатировать, что у ЕС нет единой позиции ни в отношении противоракетной обороны, ни по другим животрепещущим вопросам,
включая Договор об обычных вооружениях в Европе.
Об этих вопросах и противоречивости ЕПБО, думаю, нам также удастся
сегодня поговорить. А сейчас предоставляю слово Старшему научному сотруднику Свободного университета г. Брюсселя Еве Гросс.
Гросс Ева
Старший научный сотрудник Свободного университета г. Брюсселя
Будущая политика ЕС в области
безопасности и обороны: взгляд из Брюсселя
Самая первая общая декларация о Европейской политике безопасности
и обороны была принята в 1998 г. Истекшее десятилетие очень много дало для
становления ЕПБО. Ситуация сейчас принципиально иная, чем была тогда. Хотя
многие проблемы остались и все еще ждут своего решения.
Оцениваю ЕПБО достаточно критично. Вы почувствуете это по моему
выступлению. Вместе с тем хотелось бы сразу оговориться. ЕПБО развивается
очень быстро. Даже стремительно. Особенно в том, что касается постановки
задач. Очень много наработано при ее осуществлении в практическом плане.
В активе ЕС — свыше 18 миссий в различных районах мира: на Балканах, в Африке к югу от Сахары, на Ближнем Востоке и в Средней Азии.
Кроме того, в ЕС имеется консенсус относительно того, что общая политика
необходима. Это также очень важно. В Конституционном Договоре и Договоре
о реформе примерно одни и те же формулировки. С одним исключением —
вместо Министра иностранных дел используется словосочетание Высокий
представитель — Заместитель председателя Европейской комиссии. Но это,
скорее, чисто символическое изменение. Термин «Министр иностранных дел»
в какой-то мере затушевывал бы тот факт, что общая политика является сферой
межправительственной.
Итак, ОПБО останется сферой межправительственного сотрудничества.
Значит, ее успех будет зависеть от того, насколько последовательно будут реализовываться положения Лиссабонского договора.
Здесь есть много неизвестных величин. Тем не менее отдельные моменты
вполне прогнозируемы. Прежде всего после вступления в силу Лиссабон118
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
ского договора можно ожидать более скоординированного подхода стран ЕС
к управлению гражданскими кризисами. Это для ЕС очень важно, потому что
из 18 упомянутых мною миссий 14 были не столько военными, сколько по
урегулированию гражданских кризисов.
Первоначально имелось в виду, что развитие пойдет по несколько другому
сценарию. Планировалось в первую очередь усиление военных, оборонительных
возможностей. Становление и развитие ЕПБО пошло на практике в несколько
ином направлении. Лиссабонский договор, скорее всего, это скорректирует.
Важным шагом станет учреждение поста Высокого представителя — Заместителя председателя Комиссии и подчинение ему вновь создаваемой Службы
внешних действий ЕС. Концентрация внешних функций ЕС в одних руках повысит эффективность участия интеграционного объединения в международных
делах. Она снимет проблему координации. С ее помощью удастся преодолеть
несогласованность действий, предпринимаемых в рамках разных опор ЕС.
Внешнеэкономические действия будут поддерживаться внешнеполитическими
акциями и опираться на возможность осуществления военно-гражданских
операций, и наоборот.
Эффективность внешних действий ЕС возрастет после вступления в действие
Лиссабонского договора также потому, что одно лицо, один игрок — Высокий
представитель будет говорить от имени ЕС. Не от имени Председателя — здесь
есть нюансы, но от имени ЕС. Высокий представитель станет очень заметным,
очень влиятельным игроком на международной арене. Если у него получится,
внешние действия ЕС приобретут целостный характер, а ЕС сможет говорить
вовне единым голосом.
Но успешно или активно что-то делать недостаточно. Надо умело «продавать» свою деятельность. В Афганистане ЕС действовал весьма интенсивно
(в определенном географическом регионе). Но никто этого особенно не заметил. И большие денежные затраты, и политическая активность не принесли
больших политических дивидендов. Поэтому в перспективе осуществление
миссий по урегулированию гражданских кризисов будет совершенствоваться.
ЕС будет лучше участвовать в урегулировании долгосрочных кризисов. Брюссель постарается сделать шаг вперед по сравнению с тем, как все происходило
до недавнего времени.
Кроме того, важно, что ЕС сможет теперь действовать автономно от НАТО,
от США. Договоренности, достигнутые в этом отношении с НАТО, отражают
и конец «холодной войны», и опыт кризиса в Косово и на Балканах.
По сравнению с урегулированием гражданских кризисов успехи ЕС в области
военного строительства несколько скромнее. Тем не менее маленькими шажками
также вполне реально двигаться вперед. Хорошие возможности для этого дают
положения Лиссабонского договора о постоянном структурированном сотрудничестве. Кстати, это чуть ли не единственная область, где голосование будет работать.
119
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Структурированное сотрудничество позволит наращивать оборонный потенциал, создавать единые силы, запускать общие военно-технические программы.
Кроме того, оно предполагает отправление определенных контрольных функций.
И вообще сама возможность запуска такого сотрудничества будет усиливать ОПБО.
Государства — участники структурированного сотрудничества возьмут на
себя обязательство предоставлять для общих нужд специально предназначенные
военные подразделения на срок от 30 до 120 дней. Отдельные решения будут
приниматься квалифицированным большинством. Но, что касается начала конкретных операций, определения типа и параметров миссий, постановки задач
урегулирования кризисов — все эти вопросы по-прежнему будут решаться на
основе единогласия.
Правда, целый спектр вопросов еще предстоит прояснить. Потребуется уточнить, как и каким образом отдельные государства-члены смогут присоединяться
к структурированному сотрудничеству, каким требованиям они должны соответствовать, как эти требования определяются. Далее, предстоит решить, какие именно проекты будут осуществляться в рамках структурированного сотрудничества.
Следующая группа вопросов, ждущая ответа, касается соблюдения обязательств, принимаемых на себя государствами-участниками в рамках структурированного сотрудничества. Ведь к тем из них, кто срывает выполнение каких-то
согласованных мер или уклоняется от увеличения расходов, необходимых
для достижения целей структурированного сотрудничества, по логике вещей,
должны применяться санкции. Надо будет определить, какие и как в целом
обеспечивается такой тип сотрудничества.
Как уже упомянул Николай Корчунов, в Лиссабонском договоре дается
отсылка к Северо-Атлантическому договору. Она сохраняет дифференциацию
между государствами-членами по признаку принадлежности к НАТО. Для части
государств-членов, входящих одновременно в ЕС и НАТО, предусматривается
корреляция принимаемых на себя обязательств в рамках ОПБО. Это вполне
логично. Ведь для них НАТО остается основой их коллективной безопасности
и обороны. Поэтому утверждение о том, что в Лиссабонский договор внесено
положение, которое можно прочитать как прототип коллективного договора,
относится, скорее, к числу преувеличений. Мне кажется, НАТО все это пока
успешно нейтрализует. И коллективная оборона в рамках НАТО остается.
И институты, в которых она осуществляется, все на месте.
Но никуда не исчезает и застарелая проблема сотрудничества с НАТО. В том,
что касается урегулирования вооруженных конфликтов, она стоит особенно
остро. Лиссабонский договор ее фактически обходит. А ведь усиление роли
ЕС, в том числе самостоятельной, в урегулировании вооруженных конфликтов
напрямую зависит от того, как ЕС и НАТО договорятся между собой.
Поэтому об отношениях между ЕС и НАТО, о совпадении и различиях в их
членском составе надо помнить постоянно. Когда мы говорим о сближении
120
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Франции с НАТО. Когда размышляем о месте Турции в североатлантическом
контексте, о разделении труда между ЕС и НАТО. В каждом случае налицо
ситуация со множеством переменных.
То, что ясности нет, сильно сказывается на практической политике. Например, гражданскую операцию в Афганистане длительное время не удавалось
запустить из-за позиции одной страны. В результате ЕС пришлось пойти на
такое взаимодействие с НАТО, которое было в пользу последней. А способности
ЕС выполнять военные задачи были поставлены под сомнение. Хотя в том же
Афганистане, в Косово, других местах ЕС в рамках своей политики безопасности и обороны сотрудничал и сотрудничает с НАТО достаточно эффективно.
Постоянное структурированное сотрудничество — это что-то принципиально новое. Оно востребовано жизнью. Но дать целостный прогноз его
возможного развития достаточно сложно. На мой взгляд, оборонные расходы
государств-участников вряд ли будут расти. Напротив, гармонизация в военнотехнической и военной области вполне может усилиться.
Аналогичным образом можно предположить, что государства-члены не будут
спешить с предоставлением значительных ресурсов на нужды проведения военных
операций, связанных с урегулированием военных конфликтов. Объяснение этого
кроется в сравнительно низкой поддержке, которой пользуются оборонные расходы и вообще военные в ряде ключевых государств — членов ЕС. Как общественное
мнение, так и элиты высказываются за миротворчество, осуществление гуманитарной интервенции. Но что касается непосредственно ведения боевых действий,
то здесь поддержки мало. Ситуация вряд ли изменится и в обозримом будущем.
Поэтому, насколько можно судить, более эффективного сотрудничества
в урегулировании военных конфликтов под углом зрения военных усилий не
будет. Об этом же свидетельствует и новейший опыт совместных действий
в Афганистане. Общеизвестно, что некоторые государства-члены, в частности
Германия, очень неохотно предоставляют войска для этой операции. Берлин
в какой-то момент удалось убедить стать во главе этих сил. Но предоставить
достаточные ресурсы — значит требовать от него невозможного.
В этом плане предстоит много сделать, если рассчитывать на действительно
высокий уровень сотрудничества. Однако все будет зависеть от позиции общественности дома.
Таким образом, после вступления в силу Лиссабонского договора можно
ждать только ограниченного эффекта. Скорее всего, хорошо пойдет совершенствование той деятельности, которая уже есть. Речь об урегулировании
гражданских кризисов, краткосрочных военных операциях, миссиях в рамках
общей политики безопасности и обороны, которым предшествует тщательная
подготовка. Не более того.
Часто утверждают, что ЕС нужно обзавестись способностями к быстрому
реагированию на возникающие кризисы. Может быть. Но пока ЕС удавались
121
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
только миссии, которые были заранее объявлены. Такие миссии были успешными. Это надо иметь в виду, когда мы говорим о кризисах, которые возникают
неожиданно.
Правда, начиная с 2001 г., ситуация чуть-чуть меняется. Институты ЕС во
все большей степени действуют как своего рода генераторы консенсуса, генераторы согласия. Раз за разом организуемые обсуждения все-таки рассчитаны
на получение результата. И государства-члены давят друг на друга в плане участия в таких операциях, как война в Ливане. Они убеждают друг друга сыграть
более активную роль в комплектовании соответствующих миротворческих
контингентов. Возможно, это возымеет действие, когда ЕС будет реагировать
на новые кризисы.
В заключение прогноз относительно реакции ЕС на кризисы, которые возникают очень быстро и неожиданно, как в Ливане. Процесс принятия решений
по-прежнему останется межправительственным. Значит, в будущем по-прежнему сохранится нынешняя ситуация, когда государства-члены очевидное
предпочтение отдают национальным приоритетам. Если их позиции и будут
эволюционировать, то только мелкими шажками, потому что внутренние геостратегические ограничители будут действовать и в дальнейшем. В том числе и с
учетом фактора США. Они будут задавать параметры реагирования на быстро
развивающиеся кризисы. Другое дело — долгосрочный менеджмент кризисов,
урегулирование кризисов. Но это уже совсем другая сфера.
Корчунов Н. В.: Спасибо за ясное, четкое и всеобъемлющее выступление.
Вам удалось показать, что ЕС действительно превращается в глобального игрока
и наращивает усилия для сокращения на планете зоны конфликтности.
А теперь слово Заведующему Отделом европейской безопасности Института
Европы РАН Д. А. Данилову.
Данилов Дмитрий Александрович
Заведующий Отделом европейской безопасности Института Европы РАН
Будущая политика ЕС в области безопасности
и обороны: взгляд из Москвы
Развитие собственной политики безопасности и обороны продолжает
рассматриваться в ЕС в качестве ключевого направления интеграции, формирования политического союза и превращения ЕС в крупного, авторитетного и дееспособного игрока на международной арене. Это развитие крайне
противоречиво, неравномерно, что объясняется прежде всего спецификой
122
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
сотрудничества в вопросах безопасности и обороны: во-первых, эта сфера
остается ключевой, крайне чувствительной и деликатной в рамках обеспечения национального суверенитета государств — членов Европейского
союза, и поэтому, во-вторых, их сотрудничество здесь, в отличие от других
областей интеграции, строится на межгосударственной основе. Взгляды
стран ЕС на процесс развития общей внешней политики, политики безопасности и обороны существенно различаются в том, что касается его
скорости, форм, методов, механизмов. Кроме того, соответствующая линия
стран ЕС может существенно меняться под воздействием тех или иных
крупных событий и подвижек на международной арене, таких, например,
как военная кампания НАТО в Югославии, атаки террористов на США
в 2001 г. или война в Ираке.
В большой мере отражением указанной противоречивости являются различные, подчас диаметрально противоположные мнения о характере и перспективах развития общей политики безопасности и обороны ЕС. На краю скептического спектра — те, кто говорит, что такой политики вообще не существует. Не
столь остро, но подобные высказывания прозвучали и на нашей конференции.
Но есть и другая точка зрения, которая наоборот сводится к тому, что достижения большие. По-видимому, как ни парадоксально, и в том, и в другом есть
своя правда. Процесс действительно диалектичный. Единого европейского голоса нет, и это очевидно. Но нельзя вместе с тем отрицать огромный прогресс
в области структуризации общей внешней политики и политики безопасности
и обороны, те результаты, которых добился Европейский союз за исторически
непродолжительный период на этом пути (всего лишь порядка 10 лет прошло со
старта ЕПБО, инициированного франко-британской декларацией в Сен-Мало
в декабре 1998 г.).
Каждый новый договор о ЕС, включая Лиссабонский, неизбежно отражает
двойственность, диалектичность, противоречивость интеграции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Эти основополагающие документы,
с одной стороны, являясь де-факто и де-юре результатом конструктивных
компромиссов государств-членов, обеспечивают новую политико-правовую
перспективу сотрудничества, с другой — позволяют им в этих рамках снижать
конфликтность интересов и сочетать их.
Лиссабонский договор, несомненно, является существенным шагом вперед
в процессе развития и структуризации политики ЕС в сфере безопасности
и обороны, но в то же время оставляет за скобками большой перечень принципиальных и конкретных вопросов, ответы на многие из которых может
дать, по-видимому, лишь практика. Однако речь идет не столько о недостатках
Договора, его слабостях или даже неадекватности, сколько, напротив, о его
адекватности современному содержанию европейской политики, ее согласованным целям и задачам.
123
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Первое изменение, которое вносит Лиссабонский договор, — терминологическое. «Европейская политика безопасности и обороны» (ЕПБО) заменена
«Общей политикой безопасности и обороны» (ОПБО). Скептики могли бы
иронизировать, что смена «вывески» является косметической операцией,
скрывающей отсутствие реальных инноваций в Лиссабонском договоре. Однако это не так, учитывая не только действительно большое количество таких
нововведений, но и мотивацию, которая стоит, очевидно, за сменой названия.
Во-первых, политика безопасности и обороны была и остается в соответствии
с новым договором неотъемлемой составляющей ОВПБ — Общей внешней
политики и политики безопасности ЕС. Замена «ЕПБО» на «ОПБО» более ясно
характеризует эту связь. Во-вторых, все-таки термин «общая» политика лучше,
чем «европейская», отражает ее межгосударственный характер.
В этом отношении Лиссабонский договор, который вносит большое количество принципиальных институциональных изменений, остается консервативным и подтверждает «неприкосновенность» межгосударственной основы
сотрудничества. Более того, Договор содержит в этом отношении дополнительные гарантии и именно для того, чтобы подтвердить — новые институты
и механизмы не будут размывать межнациональные отношения в рамках
ОВПБ/ОПБО. С этой целью приняты две специальные Декларации по ОВПБ.
Это сделано по настоянию Великобритании, принципиально и последовательно
противостоящей любым попыткам коммунитаризации внешней и обороной
политики. Характерно, что включение в Лиссабонский договор двух деклараций — одно из двух заметных изменений по ОВПБ, внесенных при его подготовке в базовый текст Конституции. Декларации подчеркивают, что положения
нового Договора, включая институциональные изменения, никоим образом «не
затрагивают правовые основы, компетенции и властные полномочия каждого
государства-члена в отношении формулирования и проведения его внешней
политики, его национальной дипломатической службы, отношений с третьими
странами и участия в международных организациях». В них акцентируется, что
положения по ОПБО «не затрагивают специфического характера политики
безопасности и обороны государств-членов»26.
Второй «лиссабонской поправкой» Конституционного Договора стала замена
предусматриваемого им нового поста Министра иностранных дел Союза на
Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности,
который одновременно (как и по непринятой Конституции) станет заместителем
председателя Европейской комиссии (далее ВП/ВПК). Многие полагают, что смена титула не имеет сколько-нибудь серьезного значения, поскольку изменений
в содержательную часть Договора, связанную с новым институтом ВП/ВПК,
внесено не было. Отчасти это справедливо. С другой стороны, употребление
26
Приводится по: Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/255.
124
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
термина «министр» вызывало бы ассоциации с тенденциями к федерализации, усилению наднациональных элементов в ЕС. В этой связи возникала бы,
например, виртуальная проблема субординации между «общим» Министром
иностранных дел ЕС и национальными министрами.
В соответствии со ст. 9Е Лиссабонского договора ВП/ВПК должен осуществлять руководство ОВПБ, способствовать ее развитию путем внесения
соответствующих предложений и проводить ее в соответствии с решениями
Европейского совета. Особо подчеркивается, что эти полномочия распространяются и на ОПБО. ВП/ВПК будет также председательствовать в Совете
министров иностранных дел, который учреждается Договором отдельно от
Совета по общим делам.
Совмещение функций Высокого представителя с полномочиями Заместителя председателя Комиссии призвано «обеспечить цельность внешней
деятельности Союза», эффективное комплексное использование ресурсов
и инструментов при проведении ОВПБ/ОПБО — политико-дипломатических,
административных, экономических, гуманитарных и миротворческих, гражданских и военных. Это отражает комплексный характер развития европейской интеграции, все направления и политики которой тесно взаимосвязаны,
что неизбежно ведет к своего рода институциональной конвергенции внутри
ЕС и, в частности, к появлению элементов наднациональности в рамках межгосударственных институтов ОВПБ/ОПБО. Прежние попытки воспрепятствовать этому путем четкого разграничения функций Высокого представителя по
ОВПБ и Комиссара по внешним делам ясно показали, насколько такое дробление внешнеполитической деятельности ЕС, оправданное институционально,
но не функционально, неэффективно с точки зрения решения Союзом своих
политических задач. Теперь, хотя ВП/ВПК продолжает действовать на основе
решений Совета, хотя он лишен «звания» министра, чтобы подчеркнуть его
«межгосударственную» роль, хотя в Комиссии он руководствуется ее процедурами только в той степени, в какой это согласуется с его полномочиями
в качестве Высокого представителя — он становится частью наднационального
органа. Это, в свою очередь, дает возможность обратного влияния наднациональных институтов на межгосударственную сферу ОВПБ/ОПБО: например,
через соответствующие решения, имеющие внешнеполитическое измерение,
которые могут быть проведены непосредственно через Комиссию. В этом
смысле водораздел, который ранее проходил между Высоким представителем
и Комиссаром по внешним связям, теперь перемещается в саму Комиссию, где
будет вестись поиск и осуществляться относительно неопределенное «разделение труда» между ВП/ВПК и другими членами Комиссии, прежде всего ее
Председателем и Комиссией в целом.
О тенденции к институциональной конвергенции свидетельствуют
и два других примера, также связанных с важными институциональными
125
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
нововведениями Лиссабонского договора в сфере ОВПБ/ОПБО. Первый —
создание Службы по внешним делам (СВД). Ее функции и статус остаются
довольно неопределенными. Договор предусматривает (ст. 13), что СВД будет
содействовать Высокому представителю в выполнении его мандата и «работать
во взаимодействии с дипломатическими службами государств-членов». Однако организационные и функциональные характеристики новой Службы по
внешним делам будут определены последующим решением Совета на основе
предложений ВП/ВПК, после консультаций с Европарламентом и с согласия
Комиссии27. Понятно, что «содействие» Высокому представителю означает
одновременно и определенную ретрансляцию его институционального двуединства на уровень СВД. В целом же сложно представить, как могла бы действовать
Служба по внешним делам в отрыве от функций, возложенных в этой сфере
на Комиссию (и ее Заместителя председателя в лице Высокого представителя).
К этому следует добавить немаловажное обстоятельство, способствующее
межинституциональному взаимопроникновению: Договор предусматривает,
что СВД будет сформирована из служащих соответствующих департаментов
как Генерального секретариата Совета, так и Комиссии, а также прикомандированных дипломатов государств-членов.
Другое крайне важное нововведение — создание механизма «постоянного
структурированного сотрудничества» (permanent structured cooperation) в рамках
Европейского союза. С одной стороны, оно может рассматриваться как частный
случай «усиленного сотрудничества» (enhanced cooperation), поскольку также
рассчитано на объединение в единую группу стран, желающих и способных
в этом составе глубже развивать интеграционное взаимодействие. Но, с другой
стороны, существенное отличие «постоянного структурированного сотрудничества» состоит в том, что оно преследует вполне определенные, конкретные цели
в конкретной сфере сотрудничества. Это специальный механизм, позволяющий
объединяться тем странам (в любом количестве, в отличие от минимум восьми
в случае «усиленного сотрудничества»), «чей военный потенциал удовлетворяет
относительно более высоким критериям, и которые имеют в отношении друг друга большие обязательства в этой области, нацеленные на выполнение наиболее
сложных миссий» (статьи 28A и 28E)28. Специальный Протокол о структурированном сотрудничестве29 определяет наряду с общим предназначением такого
сотрудничества и его более конкретные цели. Оно открыто для всех государствчленов, которые намерены не только «продолжать более интенсивно развивать
их военные потенциалы», но и сформировать на национальной или многонациональной основе к 2010 г. тактические боевые группы. Такие группы могли
27
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/27.
28
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/37.
29
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/153–155.
126
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
бы выполнять весь спектр оперативных задач, определенных в рамках ОПБО,
и быть развернуты в течение 5–30 дней на период по меньшей мере 120 дней.
Значение положений о структурированном сотрудничестве, таким образом,
опять-таки в отличие от «усиленного», состоит не в том, что оно открывает
потенциальные возможности углубленного взаимодействия, а в том, что уже
идущее сотрудничество и принятые в этой связи обязательства закрепляются
юридически.
До сих пор основой межгосударственных отношений в сфере ЕПБО (теперь
ОПБО) было принятие решений на основе консенсуса (дополненного возможностью конструктивного воздержания). Лиссабонский договор впервые отходит
от правила консенсуса в вопросах, имеющих оборонное измерение. Решения
об учреждении структурированного сотрудничества и составе его участников
принимаются квалифицированным большинством голосов (Советом после
консультаций с Высоким представителем). Причем по вопросам присоединения
к структурированному сотрудничеству или исключения из него голосование
в Совете должно проводиться также квалифицированным большинством, но
только группой непосредственных участников.
Институциональная трансформация ОВПБ/ОПБО в соответствии с Лиссабонским договором, несомненно, отвечает требованиям углубления интеграции
как в этой сфере, так и в целом. То, что его положения фактически идентичны
содержанию Конституционного Договора, свидетельствует об устойчивости
компромиссов, которые достигнуты в ЕС по вопросам политики безопасности
и обороны. Вместе с тем целый ряд этих положений не конкретизирован, четко не прописаны механизмы работы новых институтов и их взаимодействия.
Поэтому, с одной стороны, облик Европейского союза, отраженный в зеркале
Лиссабонского договора, существенно изменится, но, с другой стороны, это
отражение пока будет довольно размытым и нечетким. После ратификации
Договора потребуется определенный переходный период, в течение которого
в ЕС будет осуществляться крайне сложная работа по строительству на практике новых институтов и механизмов, их постепенная апробация и адаптация.
При этом реализация намеченных реформ вновь может усилить существующие
разногласия между странами-участницами, которые объединились на основе
Договора в целом, но могут по-разному интерпретировать его положения применительно к политической практике.
Понятно, что многие проблемы не только практического, но и политического характера не решены, они остались за рамками Лиссабонского договора.
Несмотря на значимые изменения, которые он привносит в сферу политики
безопасности и обороны, Договор в основном консолидирует те шаги и ту
политику, которые ЕС на практике уже осуществлял в этой области. Они были
предусмотрены и Конституцией. Достигнутые при ее разработке компромиссы,
реализованные в рамках Лиссабонского договора, не дают ответа на централь127
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
ные вопросы, разделяющие государства-члены. Они касаются политических
целей европейской интеграции («finaliteé politique»), в соответствии с которыми
должен строиться будущий Европейский союз. На практике в ЕС по-прежнему
нет политического единства, нет даже политического концерта, и Договор этого
факта не изменит. Показательно, что дефицит политического единства в определенной степени демонстрирует и сам Лиссабонский договор — например,
по такому, казалось бы, неконфликтному вопросу, как символы ЕС. Только
16 государств-членов признали, что такие символы (флаг, гимн, девиз, евро)
«будут оставаться для них символами, выражающими существо сообщества
жителей в Европейском союзе и их преданность ему»30. При этом характерно,
что к Декларации присоединилась Германия, но не присоединилась Франция,
хотя ось Берлин — Париж по-прежнему призвана играть роль локомотива евроинтеграции. Аналогично оказался разделенным и Бенилюкс: к Декларации
не присоединились Нидерланды.
В Договоре прекрасно очерчены все основные оперативные задачи Европейского союза в указанной сфере ОПБО, и их перечень расширен по сравнению
с Амстердамским договором31. Вместе с тем это отнюдь не решает проблему
ограниченности оперативного потенциала и эффективности Европейского
союза, который значительно отстает от США.
Однако даже относительный прогресс оперативного строительства в ЕС,
то есть совершенствование инструментов ОПБО, оставляет нерешенными
многие вопросы, связанные с целями их применения. Отсутствует единство
в том, что касается будущего общей внешней политики и особенно общей
обороны. Нет четкого определения компетенции и сфер европейской политики безопасности и обороны. Например, на конференции уже упоминалась
проблема американской противоракетной обороны в Польше и Чехии. Такие
серьезные проблемы, и их много, являются принципиально важными для европейской (и международной) безопасности. Однако если их рассматривать
на уровне ЕС с целью определения его общей позиции, совершенно понятно,
30
52. Declaration by the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Federal Republic of
Germany, the Hellenic Republic, the Kingdom of Spain, the Italian Republic, the Republic of Cyprus, the
Republic of Lithuania, the Grand-Duchy of Luxembourg, the Republic of Hungary, the Republic of Malta,
the Republic of Austria, the Portuguese Republic, Romania, the Republic of Slovenia and the Slovak
Republic on the symbols of the European Union. — Official Journal of the European Union,
17 December 2007, Vol. 50, C 306/267.
31
В соответствии со ст. 28B в рамках ОПБО ЕС может использовать гражданские и военные
средства при выполнении следующих задач: совместные операции по разоружанию,
гуманитарные и поисковые задачи, задачи по предоставлению консультационной помощи
и содействию в военной сфере, задачи в сфере предотвращения конфликтов и миротворческой
деятельности, задачи вооруженных сил в сфере управления кризисами, включая установление
мира и постконфликтную стабилизацию. Все эти задачи могут осуществляться в рамках борьбы
с терроризмом, включая поддержку третьих стран в борьбе с терроризмом на их территории. —
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/35.
128
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
что это не только не привело бы к большему единству и усилению голоса
Европейского союза в международных делах, но и, наоборот, угрожало бы
еще больше разделить страны-члены. С другой стороны, если их готовность
и способность решать совместно подобные проблемы явно ограниченны, тогда
встает вопрос, а существует ли вообще европейская политика безопасности
и обороны как таковая?
Очень важно понимать, что, несмотря на четкое подтверждение того, что
европейская политика безопасности и обороны является неотъемлемой частью
общей внешней политики Европейского союза, тем не менее существует разрыв
между этими двумя сферами политики. В качестве последнего примера можно
рассмотреть Косово. Несмотря на то, что политическая оценка и политика
стран Европейского союза в отношении признания независимости Косово сегодня, как мы знаем, абсолютно различна, тем не менее страны Европейского
союза 16 февраля одобрили оперативный план полицейско-правовой миссии
EULEX в Косово. Все это свидетельствует о том, что существует серьезный
разрыв между целями, формулируемыми в рамках общей внешней политики
Европейского союза, и тем инструментарием, которым обладает ЕС в области
безопасности и обороны. И Лиссабонский договор, как уже говорилось, ничего
в этом отношении принципиально изменить не может, что по-прежнему будет
существенно ограничивать прогресс и значимость внешней политики и политики безопасности и обороны ЕС.
Для успешного решения определенных в Лиссабонском договоре задач
ОПБО предусматривается, как указывалось выше, механизм структурированного сотрудничества. Конечно, соответствующие положения можно считать
существенным достижением в контексте развития собственного оперативного
потенциала ЕС. Однако создание этого механизма свидетельствует не только
о новых возможностях углубления сотрудничества государств- членов, но и о
том, насколько такие возможности ограничены функционально и политически:
ЕС не выходит за рамки решения конкретных задач совершенствования оперативного потенциала. К тому же тем самым страны ЕС фактически закрывают
для ОПБО двери «усиленного сотрудничества», несмотря на то, что формально, де-юре Лиссабонский договор предусматривает, что Совет может принять
решение, разрешающее усиленное сотрудничество в качестве «крайней меры»,
в том числе и в этой сфере. Ведь отныне странам, которые хотели бы пойти
дальше своих партнеров по ЕС по пути углубления взаимодействия в области
безопасности и обороны, крайне сложно было бы аргументированно настаивать
на этом как на крайней мере, поскольку существуют возможности структурированного сотрудничества. Образование своего рода «шенгенской зоны» политики безопасности и обороны в качестве возможности развития интеграции
на разных скоростях становится теперь гораздо менее вероятной, чем прежде,
когда ряд стран ЕС (с Францией в авангарде) рассматривали это как способ
129
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
преодоления нежелания других государств (таких как Великобритания) более
активно и быстро продвигаться к намеченной цели совместной обороны. Кроме
того, оговорка, содержащаяся в Договоре о том, что усиленное сотрудничество
может быть учреждено лишь тогда, когда его цели не могут быть достигнуты
Союзом в целом в разумный период (понятие весьма неопределенное), также
снижает шансы использовать на практике такую возможность.
Даже если предположить, что Европейский союз попытается когда-либо
прибегнуть к «крайней мере» усиленного сотрудничества, чтобы преодолеть
узкое бутылочное горлышко, когда политическая воля одних государств-членов
идет впереди готовности других, — это может дать прямо противоположный
эффект. Вместо того чтобы «способствовать достижению целей Союза, обеспечить его интересы и усилить интеграционный процесс», структурированное
сотрудничество в области европейской политики безопасности и обороны
может существенно затормозить прогресс и развитие на этом направлении.
Ведь, позволяя одним странам развивать политику безопасности и обороны
ЕС и соответствующий потенциал в более узком составе участников, это в то
же время по существу является легализованной возможностью для других, не
участвующих стран воздерживаться от активной роли на этом направлении.
Очевидно, что такой двойственный эффект может дать и структурированное сотрудничество. Таким образом, теоретически повышающаяся политико-правовая
гибкость ОПБО, во-первых, мало реализуема в практическом плане и поэтому,
во-вторых, может, напротив, еще более усилить неразрешенные политические
противоречия и столкновения интересов внутри ЕС.
Важным достижением Лиссабонского договора является то, что в соответствии с ним Европейский союз значительно дальше продвигается по пути
консолидации ресурсов — в том, что касается объединения возможностей
инструментария ОВПБ/ОПБО и кооперации по линии военно-гражданского кризисного урегулирования. Это, несомненно, существенно повышает
потенциал Европейского союза за счет усиления комплексного характера
и внутреннего функционального единства политики безопасности и обороны. Но вопрос о том, подчеркнем еще раз, в какой мере этот потенциал будет
востребован и реализован и насколько эффективно реализован, конечно же,
остается открытым.
По Лиссабонскому договору операции в рамках ОПБО по всему их спектру
могут проводиться в рамках борьбы с терроризмом, включая возможное содействие Европейского союза третьим странам в борьбе с терроризмом. Это важно
не только для самого ЕС с точки зрения структуризации усилий и ресурсов
в сфере борьбы с терроризмом, но и для развития международного антитеррористического сотрудничества. Но за этим можно увидеть и определенную
эволюцию ОПБО, которая нацелена на «усиление международной безопасности
130
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций»32.
В Декларации по ОПБО особо подчеркивается, что «Европейский союз и его
государства-члены будут оставаться связанными положениями Устава ООН и,
в частности, первостепенной ответственностью Совета Безопасности и его членов за поддержание международного мира и безопасности»33. Однако в то же время в результате подписания Лиссабонского договора ЕС несколько уходит от той
опоры на решения и мандаты международных организаций, в частности ООН,
которыми он руководствовался прежде. Теперь, например, если Европейский
союз признает, что Россия проводит в Чечне антитеррористическую операцию
в рамках борьбы с международным терроризмом, он может в принципиальном
плане инициировать операцию ОПБО в поддержку России на ее территории по
ее запросу. Я, конечно, утрирую, но такие ситуации не исключены. Кстати говоря,
такая эволюция концепции Европейского союза прослеживается и на примере
нынешней косовской операции EULEX, поскольку ее легитимность с точки
зрения соответствия принципам, нормам и решениям ООН ныне подвергается
серьезному сомнению. Ряд европейских экспертов отмечают, что Лиссабонский
договор не расширяет спектр операций ОПБО, а лишь легитимизирует новые
формы оперативной деятельности ЕС, которые он уже начал осуществлять на
практике. Но это само по себе не снимает проблему возможного выхода ЕС за
рамки международных мандатов.
Есть еще один серьезный вопрос, который связан с взаимодействием политической власти и гражданского общества. Мне кажется, и на этот вопрос
Европейский союз не ответил в Лиссабонском договоре. Речь идет о том,
в частности, что общая внешняя политика, политика безопасности и обороны, укрепленная существенным оперативным потенциалом, развивается
в определенном отрыве от измерения внутренней безопасности. В дебатах
вокруг Конституции поднимался вопрос, почему Европейский союз не может
задействовать ресурсы ОПБО внутри, на территории Европейского союза.
Лиссабонский договор продвинулся в решении этой проблемы, но лишь
отчасти. В «Положении о солидарности» (ст. 188R) и в Декларации по ней
содержится обязательство стран-членов действовать совместно и оказывать
взаимное содействие не только в случае террористической угрозы или атаки, но также в случае природных или техногенных катастроф. Вместе с тем
другие задачи ОПБО, такие как поисковые операции и т. д., по-прежнему
будут выполняться лишь за пределами границ ЕС. Обостряя эту проблему,
представим себе, что в Европейском союзе в какое-то время возникнет серьезный кризис или угроза кризиса — например, на Балканах после вступления
ряда балканских государств в Европейский союз. Сможет в данном случае
ЕС или не сможет задействовать потенциал ОПБО? Лиссабонский договор
32
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/34.
33
Official Journal of the European Union, 17 December 2007, Vol. 50, C 306/255.
131
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
не запрещает это, но и не предоставляет легитимного мандата для подобных
«внутренних» операций.
Вопрос об участии третьих стран в совместных действиях с Европейским
союзом в области кризисного урегулирования также фактически не решен.
Формально сохранена севильская формула, в соответствии с которой ЕС
может приглашать третьи государства участвовать в операциях под своим
руководством. Однако достаточно очевидно, что для таких стран, как Россия,
это является неприемлемым в качестве единственно возможного варианта
совместных действий, необходим поиск и других опций. Причем не только
Россия пытается убедить ЕС соответствующим образом изменить свою позицию, но и, например, Канада. Ясно, что отсутствие конструктивных ответов
со стороны ЕС, которые могли бы быть, но не были даны в Лиссабонском
договоре, сужает кооперационный потенциал самого Европейского союза
в отношениях с третьими странами и организациями и, следовательно, политические ресурсы ОПБО.
Отношения между ЕС и Россией с учетом Лиссабонского договора — отдельная и крайне важная тема. Но, принимая во внимание остроту косовской
проблемы и принципиальные различия во взглядах на нее между Россией
и ЕС, необходимо иметь в виду существенное обстоятельство, которое может сказаться на содержании этих отношений и на переговорах по новому
Соглашению о стратегическом партнерстве. Впервые у Москвы появляются
некоторые сомнения в позитивном характере развития европейской политики
безопасности и обороны, что до сих пор признавалось Россией без каких-либо
оговорок. По нашему мнению, Европейский союз отходит от принятых на себя
обязательств, связанных с выполнением норм Организации Объединенных
Наций и решений ее Совета Безопасности. Теперь, каким бы образом ни была
разрешена косовская дилемма, и в частности проблема с учреждением в Косово
миссии ЕС, принятые им по этому поводу решения и планируемые действия
будут расцениваться в России как прецедент.
Корчунов Н. В.: Дмитрий Александрович, большое спасибо. Я только хотел
бы заметить, что операция ЕС в Косово еще не проводится. К ней Союз готовится и намерен в течение 120 дней ее развернуть. Для этого как минимум нужно
получить соответствующее приглашение, в том числе санкционированное и по
линии ООН. Но посмотрим, что будет.
Предоставляю слово Андрею Владимировичу Загорскому. Андрей Владимирович хорошо известен в экспертных кругах. Является профессором МГИМО
с незапамятных времен. Хотя у нас разница в возрасте очень маленькая, но,
когда я учился в университете, еще тогда мне довелось слушать его лекции.
Пожалуйста.
132
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Загорский Андрей Владимирович
Профессор МГИМО (У) МИД России
Последствия Лиссабонского договора
для отношений между Россией и ЕС
Когда собирался на конференцию, имел в виду выступить с очень короткими
комментариями. Мне казалось, будто ценность Лиссабонского договора заключается — и в этом я вполне согласен с послом Марком Франко — прежде всего
в том, что он наконец подписан. Сам по себе Договор как-то не очень много
меняет с точки зрения внешних сношений. Зато благодаря тому, что конституционный кризис завершится, ЕС не будет тратить столько времени и сил на
то, чтобы разбираться со своими внутренними проблемами. У него останется
больше времени на Россию. В этом главный позитив.
Но после нашего сегодняшнего обсуждения ухожу отсюда не то что бы
совершенно другим, но с более дифференцированным пониманием того, что,
наверное, так просто все не будет. И наш сегодняшний разговор сподвиг меня
на следующие короткие тезисы.
Есть плюсы, есть минусы. Я считаю, что минусов будет больше. И появляется
много вопросов, на которые у нас сегодня нет ответа.
Есть явные плюсы. Они тактические. Помимо того, что у Европейского союза
сейчас появится больше времени заниматься вопросами мировой политики,
в том числе отношениями с Россией.Предположим, ЕС выходит на подписание
с Россией нового базового соглашения, в котором одно, два или три государства-члена отказываются участвовать. Соглашение просто не вступит в силу.
Никакие opt out здесь не сработают.
Но общее большое соглашение нам действительно нужно. Это означает,
что ничто в Лиссабонском договоре не избавляет ЕС от необходимости вырабатывать консенсус по поводу отношений с Россией и будущего соглашения.
Проще эта задача не станет даже при новых процедурах. Совместный караван
не будет идти со скоростью самого быстрого верблюда. Наверное, он не будет
идти и со скоростью самого медленного. Вопрос состоит в том, удастся ли нам
или не удастся сократить разрыв между первым и последним верблюдами так,
чтобы караван шел немного быстрее. Но принципиальных изменений я здесь
не ощущаю.
Попробую описать, что я выношу из нашего сегодняшнего разговора — сидел,
думал все это время, слушал выступающих и понял, что это вещь достаточно
серьезная. На первый взгляд, есть некие изменения, которые вытекают из условий Договора с точки зрения неких формальных процедур и функционирования
133
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
институтов. Прежде всего не будет тройки. Давайте спросим себя, хорошо это
или плохо. Не будет тройки, а что будет вместо нее?
Николай Корчунов чуть раньше уже высказывал предположение о том, что
с этим нужно будет разбираться. Как будет выглядеть разграничение полномочий между Председателем Европейской комиссии и Высоким представителем
в области внешней политики, отнюдь не очевидно. Нам еще только предстоит
понять, кто согласно Лиссабонскому договору вообще будет нашим партнером,
с кем мы должны разговаривать в Европейском союзе.
Условно говоря, дело не только в мандате этого человека или, иначе, лица,
занимающего определенную должность, но и в его ранге. Сейчас на саммитах
делегация ЕС состоит из Председателя Европейского союза, Председателя Европейской комиссии и Х. Соланы. Кто будет партнером после вступления в силу
Договора? Председатель ЕС — понятно. Это даже как бы естественно. Не ясно
только, какой мандат будет у Председателя Комиссии. Если Председатель Комиссии едет, сопровождает ли его заместитель, пусть даже с широким мандатом
от Совета? Если у председателя Комиссии ограниченные полномочия, и он не
имеет мандата в сфере внешней политики, то представляет ЕС его заместитель.
Но заместитель — это уровень Президента или уровень Министра? Вопросов
масса. Не хочу их драматизировать, но в них еще нужно будет разбираться.
Считаю, что главная проблема здесь заключается в следующем. Мы теряем некие элементы формата прежних отношений, имею в виду тройку. Не
оптимальное, не самое хорошее решение. Но я пока не вижу, что вместо него
предлагается что-то лучшее.
Другая грань проблемы: как в эту схему отношений встраиваются страны —
члены Европейского союза? Вопрос отнюдь не праздный, потому что вроде как
формально получается хорошо. Появляется Председатель, освобожденный от
других функций, на 2,5 года, может быть, при реализации права на переизбрание, на 5 лет. Появляется «двухголовый» Высокий представитель. Они говорят
одним голосом от имени ЕС. Но они не принимают принципиальных решений.
Решения по-прежнему принимает Совет.
Вроде бы Лиссабонский договор устраняет некие пороки осуществления
внешней деятельности ЕС, которые были присущи предыдущей системе, но
в результате он порождает новые. Высокий представитель полностью завязан
на Совет ЕС. Он лишь вносит предложения на его утверждение, получает от
него мандат и занимается исполнением данных ему поручений. Конечно, чем
сильнее Высокий представитель, чем большим авторитетом он пользуется, тем
в большей степени он участвует в достижении консенсуса. Но он консенсус не
формирует. Для консенсуса нужны голоса основных игроков, то есть государств.
А значит, как и в прошлом, Высокому представителю придется согласовывать
свою позицию с государствами-членами, прежде чем с достаточной компетентностью ответить на вопрос, который ему поставит третья страна. В прошлом
134
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
проблем не было. Третья страна могла через его голову обратиться к тем, от
кого зависит позиция ЕС, кто является носителем исходной власти, и решить
вопрос. А как после вступления в силу Лиссабонского договора?
В чем здесь противоречие. Я воспользуюсь английским термином ownship.
Так вот, ownship с точки зрения принятия решений в ЕС остается в Совете, то
есть у тех, кто сидит в Совете министров, или у глав государств и правительств.
А ownship проведения переговоров с Россией отдается представителям Комиссии.
Они могут быть более сильными, менее сильными, с большими полномочиями,
с меньшими полномочиями. Не суть дела. Важно то, что мы разводим тех, кто
принимает решения, и тех, кто ведет переговоры на основе этих решений.
Иначе говоря, Комиссия фактически выполняет функцию дипломата, а нам
иногда нужно разговаривать не только с дипломатами, но и с теми, кто принимает
решения. Здесь я вижу проблему, и эта проблема связана как раз с утратой тройки.
Потому что тройка давала нам все-таки привязку к политическому уровню. И хотите или не хотите, но старый вариант председательства ЕС заставлял любого Председателя ЕС так или иначе возвращаться к тематике отношения с Россией. И это
был некий политический драйвер, который позволял продвигать некоторые вещи.
Теперь продвигать их станет сложнее. В том числе потому, что соответствующий механизм окажется утраченным. Если раньше председательствующая держава могла, исходя из статусных соображений или своих приоритетов,
искать приемлемые развязки и вносить весомый вклад в развитие отношений,
то с вступлением в силу Лиссабонского договора ее просто не будет. Заменит
ли ее Высокий представитель — сомнительно. Что он может? Ставить вопросы
перед Советом? А если в Совете нет согласия? Или тот ему скажет: «Слушай,
это все, конечно, здорово, но объясни им там, в Москве, что…». Отказать или
задрать планку требований через Высокого представителя будет проще, чем
вживую в ходе переговоров. Я не хочу упрощать и утрировать, но возможная
будущая эволюция ЕС вызывает озабоченность. Политического звена в структуре проведения внешней политики ЕС, какой она может стать после вступления
в силу Лиссабонского договора, не прослеживается. Комиссия ее не получает.
Не появляется она и у Высокого представителя.
И, наконец, самое последнее, что для меня абсолютно не понятно, так это то,
как вести переговоры с ЕС о будущем базовом соглашении до того, как Лиссабонский договор не вступит в силу. Ведь ЕС не в состоянии сейчас дать ответ
на интересующие нас вопросы по поводу того, как он будет функционировать.
Это наглядно вытекает из состоявшейся сегодня дискуссии. Он не уверен в том,
кто, как и за что будет отвечать в ЕС, кто и в какой степени будет принимать на
себя обязательства от имени интеграционного объединения. А вдруг Договор не
вступит в силу? И на этот вопрос ответа нет. А ведь, в моем понимании, российская сторона, затевая переговоры о новом базовом соглашении, основную ставку
делала как раз на создание более эффективного механизма взаимодействия. Этот
135
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
пункт повестки дня для нее один из самых главных и наиболее приоритетных.
К тому же пока мы не имеем позиции по нему противоположной стороны, нам
сложно вести комплексные переговоры и по другим аспектам.
Все это меня приводит к выводу о том, что Лиссабонский договор — вещь
неплохая в тех ограниченных рамках, в которых он способен обеспечить прогресс. Это было разобрано на нашей сегодняшней конференции достаточно
обстоятельно. Вместе с тем он привносит некоторые существенные неясности
в то, о чем нам предстоит договариваться с ЕС.
Таким образом, по крайней мере в краткосрочной перспективе, Лиссабонский договор превращается в фактор неопределенности как для собственно ЕС,
так и для отношений между Москвой и Брюсселем. Из-за него процесс запуска
и для ведения новых переговоров существенно осложняется.
А дальше поживем — увидим. Союзу самому еще предстоит разобраться с тем,
на какой баланс между его институтами и возглавляющими их политическими
лидерами он рассчитывает, а какой получится в действительности. Только тогда
мы с уверенностью сможем сказать, станет ли нам взаимодействовать с ним
легче или сложнее.
Корчунов Н. В.: Спасибо. Сразу хотел бы передать слово Фрейзеру Камерону, который постарается осветить нам перспективы улучшения отношений
между Россией и ЕС.
Камерон Фрейзер
Директор Центра ЕС — Россия, Бельгия
Как решить задачу улучшения отношений
между ЕС и Россией?
Сначала несколько слов в качестве реакции на выступление г-на Андрея
Загорского. С российской стороны переговоры ведет постоянный представитель
России при ЕС посол Чижов. Со стороны ЕС — представитель Европейской
комиссии г-н Х. Солана и представитель Председателя. В таком же формате
переговоры будут проходить и после вступления в силу Лиссабонского договора.
Фактически г-н Х. Солана со временем превратится в главного переговорщика со стороны ЕС. Он тем самым незаметно перейдет в новый механизм.
Что касается участников саммитов с Россией от ЕС, это, помимо главы председательствующего государства, г-н Х. Солана и компетентный член Комиссии.
136
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Может быть, Высокий представитель перестанет появляться на саммитах, если
в нем нет необходимости. Он направляет работу Совета. В круг его обязанностей
входит общая внешняя политика и политика безопасности и обороны. Он должен
вести переговоры с США, Россией, Китаем и т.д. Он всегда должен быть там, где
в нем имеется реальная потребность, там, где назревает какой-нибудь кризис, то
есть на него возлагается ответственность не за проведение рутинных переговоров,
а за урегулирование сложных ситуаций, за решение серьезных проблем.
В настоящее время Европейский союз поддерживает отношения чуть ли
не со всеми третьими странами и международными организациями, со всеми
регионами планеты — от Юго-Восточной Азии до Латинской Америки. Их
объем колоссален. Приоритетное внимание уделяется всем основным игрокам.
Важнейшее место среди них начинает занимать Китай. Для Брюсселя Китай
представляет огромный интерес. В свою очередь он оказывает растущее влияние
на внешнюю политику ЕС. С каждым годом увеличивается объем отношений
с Индией, Индонезией и т. д. Все более структурированный характер приобретают отношения с США. Много проблем у ЕС на Балканах.
Кстати, для России вывод неутешительный. Взаимоотношения с Москвой
для Брюсселя фактически не основное направление. За последнее время интерес
к нему со стороны ЕС даже чуть-чуть снизился. Такого мнения придерживаются
многие государства-члены. Не все, но многие. Объяснение того, почему ослабление интереса к отношениям с Россией не является доминирующим трендом,
кроется в поставках энергоносителей.
Но у зависимости от российских поставок энергоносителей есть и оборотная
сторона. Отдельные государства-члены — и их группировка достаточно влиятельна — вследствие этого рассматривают Россию как некую угрозу.
Еще один нюанс. Несмотря на слабеющий интерес к отношениям с Москвой,
многие бы хотели так или иначе поддерживать с Россией контакт на двусторонней основе. Единства в подходах нет. Вряд ли оно появится в ближайшем
будущем. Одни говорят, что нужно уважать и учитывать специфику России.
Другие утверждают, что ее вообще следует изолировать. Но как бы то ни было,
надо, чтобы у 27 была хоть какая-то общая политика в отношении Москвы.
Особняком стоит вопрос о влиянии расширения на отношения между Россией и ЕС. В России его особенно любят обсуждать. И российские политики,
и российские СМИ оценивают его в основном негативно. Но нужно задаться
вопросом о том, а что было бы, если бы мы их не взяли? На самом деле европейский континент обрел намного большую стабильность после того, как страны
бывшего социалистического лагеря стали членами ЕС. Полагаю, что Кремль
в конечном итоге должен признать этот факт.
Адаптация к новой реальности идет медленно. В очень короткие сроки так
много изменилось. Большая группа государств буквально недавно стали членами ЕС и НАТО. Всем достаточно сложно переварить те новые отношения,
137
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
которые у нас теперь сложились. Кстати, 10 лет, а может быть, и больше понадобилось и Германии для того, чтобы объединиться полностью. Полагали, что
за ночь можно провести объединение. А процесс до сих пор не закончен. И для
ЕС переваривание новых членов в смысле их всеобъемлющей и органической
интеграции может занять достаточно длительное время. Итак, есть огромное
количество проблем. Все они сейчас обсуждаются. К ним добавляются все новые.
Россия не должна рассматривать ЕС как просто Запад. Ни расширение
НАТО, ни противоракетная оборона не относятся к компетенции ЕС. Не надо
смешивать все в одну кучу. И так, получило широкое хождение спекулятивное
суждение, будто отношения между Россией и ЕС находятся на чрезвычайно
низком уровне или, иначе, переживают период застоя. В действительности
совместная работа продолжается. Она одновременно идет по многим трекам.
Отдельные элементы общих пространств начинают давать отдачу. Свидетельством этого может служить и наша с вами сегодняшняя встреча. Переговоры
ведутся. Есть определенный результат. В самых разных областях. В том, что
касается облегчения визового режима, совместной борьбы с незаконным
оборотом наркотических веществ и т. д. Примеры можно было бы продолжить.
Посмотрите, насколько разросся аппарат Постоянного представительства
России при Европейском союзе. Москва направила в Брюссель очень мощную
команду дипломатических работников. Все больше и больше людей сидят
в российских министерствах и ведомствах на отношениях с ЕС. Это весьма
позитивный процесс. Отрадно, что он набирает силу. Чем шире спектр нашего
взаимодействия — тем лучше.
Но есть и настораживающие моменты. Взаимного доверия в отношениях
явно недостаточно. Здесь нужно принять позицию России. Она вполне определенно сформулирована руководством страны. Кремль не раз уже заявлял о том,
что без полноценного участия России в европейских процессах единство нашего
континента достигнуто быть не может. Вопрос состоит только в том, что скрывается за этой формулой. Ведь, как мы уже констатировали, для России членство
в ЕС не является актуальным. Вопрос об этом в ближайшем будущем даже не
будет ставиться, хотя теоретически от такой возможности я бы отказываться
не стал. Россия может стать членом как ЕС, так и НАТО.
Между тем, имеется и другой вариант сотрудничества — стратегическое
партнерство. Некоторые близоруко утверждают: «Россию нужно игнорировать
или сдерживать». Они не совсем понимают ситуацию. Ведь мы же обречены на
совместное сосуществование. Мы будем вместе постоянно. У нас огромная сфера
общих интересов. Надо позитивно к этому относиться. У нас есть огромный
список вопросов, над которыми мы можем работать вместе: вопросы изменения
климата, энергетики, урегулирования региональных кризисов, нераспространения ядерного оружия. Мы еще не полностью используем наш потенциал
сотрудничества в этих областях. Нужно делать гораздо больше. Обе стороны от
138
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
интенсификации сотрудничества только выиграют. В том числе в плане укрепления безопасности, о которой мы сегодня столько говорили.
Привилегированная область сотрудничества — энергетика и поставки энергоносителей. Она пользовалась таким статусом еще в годы «холодной войны».
Отказываться от поставок или закупки энергоносителей было бы полным
безумием, даже в ответ на попытки их некорректного использования в политических целях. Конечно, политика России в отношении Белоруссии и Украины
доказывает, что энергоносители действительно использовались, может быть,
в качестве инструмента политического давления. Но и в коммерческом плане
вопрос был не менее важен.
Россия и ЕС неплохо усвоили урок. Москва и Брюссель создали механизм
раннего предупреждения. Он призван микшировать негативное развитие событий и предупреждать об опасностях, которые могут угрожать какой-либо
из сторон. Сейчас ОАО «Газпром» получает 70% прибыли от торговли с ЕС.
Альтернативного рынка у Газпрома нет. Альтернативного в плане сопоставимой прибыли. Со своей стороны ЕС знает, что Россия в ближайшем будущем
будет продолжать оставаться важнейшим поставщиком энергоносителей, расположенным в непосредственной близости от потребителей. То есть ситуация
выигрышная для обеих сторон. Но она вызывает бурный поток самых нелепых
предположений. Она омрачена взаимной подозрительностью. На ней пытаются спекулировать и зарабатывать себе политический капитал. Выход один —
снять взаимную подозрительность, придать торгово-экономическим связям
в области энергетики характер устойчивого, транспарентного, предсказуемого
сотрудничества.
Энергозависимость надо не ослаблять, а усиливать. Только не за счет вздувания цен, а путем диверсификации направлений взаимодействия. Речь могла
бы идти в частности о внедрении энергосберегающих технологий, более широком использовании альтернативных источников энергии, создании совместных энергетических систем и многом другом. Сотрудничество по всем этим
и многим другим направлениям позволило бы наконец покончить с взаимной
подозрительностью и установить подлинное доверие, в котором обе стороны
так нуждаются.
Через энергетику можно выйти на гораздо более широкий спектр проблем.
Нередко российские СМИ рисуют уродливую картину того, что западные страны
якобы крадут российские ресурсы. Неконструктивная позиция лишь вредит интересам как ЕС, так и России. Она мешает правильно оценить реальную действительность. Последняя же состоит в том, что России нужно наращивать сектор услуг,
диверсифицировать экономику. ЕС вполне может помочь в этом. Если развитие
событий пойдет по такому сценарию, опять-таки оба партнера только выиграют.
Часто высказываются сомнения по поводу заинтересованности ЕС в том,
чтобы Россия была принята в ВТО. Напрасно, Брюссель от этого тоже выиграет.
139
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Ведь затягивание вступления России в ВТО в какой-то степени бьет по его интересам. Как только Россия станет полноправным членом ВТО, можно будет сделать
следующий шаг. Он давно обсуждается. Москва и Брюссель могли бы подписать
соглашение о зоне свободной торговли «плюс» и приступить к ее построению.
Возможностей конструктивно взаимодействовать очень много. Но, как г-н
Майкл Эмерсон уже отмечал сегодня, официальные российские СМИ очень мало
делают для популяризации официальной линии руководства страны, неизменно
заявляющего о том, что в России хотят видеть ЕС сильным и самостоятельным.
Получается очень похоже на политику США в отношении ЕС. В Вашингтоне тоже
утверждают, что США хотят видеть Брюссель сильным, способным говорить
одним голосом. На поверку получается иначе. В механизме ЕС для США очень
многое откровенно неприемлемо.
Вывод из всего того, о чем я говорил, напрашивается сам собой. Если Россия и ЕС хотят быть партнерами не только на словах, но и на деле, они должны
работать вместе, настаивать на общей повестке дня, добиваться преимуществ
от тесного сотрудничества и взаимодействия. Надеюсь, что по этому пути мы
и пойдем. Рано или поздно. Нужно не спорить друг с другом — негативная
повестка ни к какому прогрессу не приведет — а договариваться.
Корчунов Н. В.: Состоявшийся сегодня обмен мнениями был весьма полезен
для понимания того, в каком направлении будет развиваться Европейский союз,
и перспектив углубления сотрудничества и взаимопонимания между Москвой
и Брюсселем.
В заключение для подведения итогов приглашаю Марка Львовича Энтина.
Энтин Марк Львович
Директор Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД
России
Основные направления эволюции ЕС после
вступления в силу Лиссабонского договора
На протяжении всего сегодняшнего дня, говоря прежде всего о Европейском союзе и его будущей эволюции, мы неизменно возвращались к анализу
того, как будут развиваться отношения между Россией и ЕС, каковы перспективы заключения нового базового соглашения. Что характерно, каждый раз
и мы сами, и наши коллеги из стран Европейского союза выстраивали логику
140
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
рассуждений так, будто бы в разработке СПС-2 или СПС+ заинтересована
в основном Российская Федерация. Проблема рассматривалась под углом
зрения того, что должна сделать Москва, как ей следует лавировать, чтобы
заключение нового базового соглашения не сорвалось. А то его не пропустят
национальные парламенты отдельных стран, или в ЕС он не получит консенсусной поддержки и т. д.
Дисбаланс немножко снял своим выступлением Фрейзер Камерон. Он умело показал, что Европейский союз заинтересован в улучшении двусторонних
отношений ничуть не в меньшей степени, чем Российская Федерация. Брюссель
может очень много получить от их поступательного развития. Ему выгодно,
чтобы переговоры по новому базовому соглашению дали реальную отдачу,
чтобы они велись не впустую — исключительно ради поддержания процесса,
а ориентировались на достижение конкретного результата.
Конкретный же результат удастся получить в том случае, если и когда заработает Лиссабонский договор. И нам нужна определенность. И ЕС — причем
в неизмеримо большей степени. Все игроки с нетерпением ждут, когда же наконец будут сняты остающиеся сомнения по поводу его судьбы.
По самому Лиссабонскому договору позиции были представлены совершенно
разные. Умеренно комплиментарные и нарочито критические. В одном из выступлений даже прозвучал совет не преувеличивать значения этого Договора.
Мол, он мало что меняет. А если и меняет, то неизвестно, в какую сторону.
Конечно, значение Лиссабонского договора не нужно преувеличивать. Как
и любой другой правовой документ, он лишь создает возможности. Правда,
в которых ЕС очень и очень нуждается.
Естественно, что его прочтение будет полностью зависеть от практики.
Но для того, чтобы она появилась, Договор и увидел свет. Теперь ЕС кровно
заинтересован в том, чтобы он как можно быстрее вступил в силу, чтобы он
поскорее заработал. Тогда его можно будет адаптировать к меняющимся потребностям, конкретизируя шаг за шагом все включенные в него положения.
В перспективе всю повседневную жизнь ЕС будет определять новое поколение
регламентов, директив, совместных позиций и решений, произрастающих из
древа Лиссабонского договора.
Как сложится в реальной жизни вертикальное и горизонтальное распределение компетенции, какой баланс сил установится между различными игроками внутри ЕС — на все эти вопросы ответ даст только практика. Мы можем
спорить по поводу вариантов, выстраивать сценарии, предлагать аргументы
в поддержку того или иного развития событий. Мы можем верно угадывать или,
скорее, ошибаться — очень много переменных нужно принять во внимание. Но
понятно по крайней мере одно. Лиссабонский договор открывает новую страничку в истории интеграционного объединения, наделяя его разнообразным
арсеналом далеко идущих возможностей.
141
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Договор дает ЕС новые, более надежные инструменты осуществления
внутренней и внешней политики — процедуры и механизмы, обеспечивающие
лучшую координацию, ясное и понятное распределение компетенции, скорейшее
принятие решений, надежный контроль над их последовательным исполнением. За счет этого Европейский союз надеется в целом стать на порядок более
эффективным, предсказуемым и быстродействующим. Насколько я понимаю,
подобная эволюция ЕС отвечает интересам Российской Федерации. Нашей
стране нужен надежный и дружественно настроенный к ней партнер, с которым
отношения строились бы в расчете на долгосрочное взаимодействие.
Понятно также, что если ЕС обзаведется новыми процедурами и механизмами, если ему удастся повысить эффективность своего собственного функционирования, это обязательно скажется на содержательных аспектах проводимого
им внутриполитического курса и осуществляемой им внешней деятельности.
Абсолютно все политики ЕС будут меняться. Как, в какой степени, в каком
направлении — это принципиальный момент. Это то, от чего будет зависеть
общая конфигурация сил и интересов как на нашем континенте, так и в более
широком международном масштабе.
Влияние, которое окажет вступление в силу Лиссабонского договора на содержательную сторону деятельности ЕС, многообразно. Чтобы представить его
себе в какой-то структурированной форме, надо проанализировать, как новое
качество ЕС отразится на его конкурентоспособности, укреплении внутренней
безопасности, позиционировании на международной арене. Изменение любой
составляющей указанной триады повлечет за собой далеко идущие последствия
и для интеграционного объединения, и для всех сотрудничающих с ним третьих
стран и международных организаций.
Брюссель всегда заботился о повышении конкурентоспособности на своем
собственном внутреннем рынке и на рынках других стран и регионов. Собственно говоря, ради этого общий рынок и создавался. Эта цель является квинтэссенцией Лиссабонской стратегии, делающей ставку на превращение хозяйственного комплекса ЕС в наиболее передовую экономику мира, основанную на
знаниях и новейших технологиях. Под нее, в расчете на перспективу скорейшего
вступления в силу Лиссабонского договора, выстраивается и новая экономическая политика ЕС. Пока она только проглядывает. Но ее основные черты во
многом уже можно угадать. Во главу угла она ставит жесткое продвижение
интересов Европейского союза и его государств-членов. Для их обслуживания
ЕС обзаводится новым механизмом координации внешнеэкономической и политической деятельности, концентрирует внешние полномочия в одних руках,
уделяет гораздо большее внимание, чем раньше, силовым слагаемым внешних
действий. С учетом их безусловной приоритетности Брюссель приступает
сейчас к созданию всеобъемлющего механизма контроля над соблюдением
третьими государствами своих внешнеэкономических обязательств, включая
142
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
соблюдение требований ВТО о снятии административных барьеров и защите
прав интеллектуальной собственности. Все это призвано усилить возможности
крупного капиталастран ЕС, среднего и мелкого бизнеса бороться за свою долю
рынка и увеличивать его.
Как это будет делаться, прекрасно демонстрирует Николя Саркози, повсеместно продвигая сейчас интересы Франции, интересы французского капитала,
интересы французского предпринимательского класса. Активно. Стремительно.
В наступательном ключе. Идет ли речь о гарантиях капиталовложений и создании более благоприятного инвестиционного климата, благоприятного для
французских компаний, или лоббировании конкретных многомиллиардных
контрактов на строительство атомных электростанций, поставок французских
вооружений и т. д.
Некоторому, конечно же, ограниченному альтруизму в экономической
политике ЕС, если он вообще возможен, приходит конец. Он уходит из всех
переговоров нового поколения об ассоциации, ведущихся Брюсселем со странами Африки, Азии и Латинской Америки. Оказание экономической помощи
и содействия, доступ на внутренний рынок ЕС, сотрудничество в области миграции оговариваются неукоснительным соблюдением требований, выдвигаемых
ЕС к своим визави.
Одним из элементов меняющегося подхода становится новый протекционизм.
Его новизна, то есть отличие от классического протекционизма, заключается не
столько в защите своего внутреннего рынка, сколько в навязывании партнерам
общих правил игры, подталкивании их к тому, чтобы они перестраивали свои
производственные цепочки, модернизировали производства так, чтобы соответствовать внутреннему праву ЕС и устанавливаемым им стандартам. Вербальным
выражением такого подхода становится лозунг: «Делайте свою политику эффективной, тогда мы будем с вами взаимодействовать и в новых рамках».
Другим элементом меняющегося подхода является переход к осуществлению
инновационной политики, ставка на науку, развитие человеческого капитала,
либерализацию рынка труда. Уже сейчас пропорции расходов в бюджете ЕС меняются в пользу инновационной деятельности. Перераспределение финансовых
потоков в дальнейшем будет только усиливаться. Огромное внимание уделяется
формированию общего рынка образовательных услуг. Осуществление политики,
направленной на его создание, получило известность как Болонский процесс.
На этом пути ЕС и государства-члены продвинулись уже достаточно далеко.
Со сферой внутренней безопасности также происходят разительные превращения. Еще недавно представители Европейской комиссии повсюду плакались.
Дескать, ничего не получается. Деятельность ЕС по созданию пространства
свободы, безопасности и законности безнадежно пробуксовывает. Государства-члены очень трепетно относятся к своему суверенитету в этой области.
Они ничего не дают делать. Ни на что не соглашаются. Буквально за пару лет
143
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
эти сетования сменились на победные реляции. Строительство пространства
свободы, безопасности и законности не просто сдвинулось с мертвой точки.
Оно пошло опережающими темпами. По количеству обслуживающих его нормативных актов, ежегодно подготавливаемых и принимаемых институтами ЕС,
пространство свободы выдвинулось на первое место. По этому показателю оно
начало опережать даже собственно экономическую деятельность ЕС, которая
всегда оставалась для ЕС неоспоримым приоритетом.
Отмеченные сдвиги, происходящие в ЕС, в перспективе будут только нарастать. Много лет тому назад руководство ЕС и государств-членов осознало, что
без социального формата строить общий рынок одними лишь экономическими
средствами и методами не получится. В ЕС начало развиваться социальное измерение. Сейчас в какой-то степени происходит столь же весомый поворот. Пришло осознание того, что для дальнейшего продвижения по пути осуществления
европейского проекта необходимо формирование общего рынка безопасности.
Его важнейшими слагаемыми уверенно становятся общий рынок вынесения
и исполнения судебных решений, гармонизация уголовного и уголовно-процессуального законодательства, новые формы взаимодействия органов охраны
порядка и правоприменительных органов, общее обустройство внешних границ
по периметру ЕС, нарождающаяся общая иммиграционная политика и т. д.
С последним элементом триады — внешней деятельностью, включая ОВПБ,
ситуация вроде бы обстоит несколько иначе. Его развитие запаздывает. Это последний бастион суверенного государства. Третий шаг будет сделан несколько
позже. Он в большей степени завязан на вступление в силу Лиссабонского договора. Именно Договор прокладывает путь, в перспективе, к более скоординированной внешней деятельности. Ведь он преодолевает внутреннюю конкуренцию
между институтами ЕС и дисперсию властных полномочий.
Но с вступлением в силу Лиссабонского договора внешняя деятельность
ЕС обязательно изменится, поскольку произойдет сращивание ОВПБ и внешнеэкономической деятельности. В этой сфере последнее время практика и так
уже начинает понемногу меняться. Появляется много такого, против чего государства-члены еще несколько лет тому назад активно возражали. Европейская
комиссия, в частности, все активнее берет на себя формулирование всеобъемлющих концепций международной деятельности, разработку комплексных
стратегий и их осуществление. Подтверждением этого может служить, например,
Европейская политика соседства. В перспективе все это будет усиливаться.
И здесь я хотел бы нюансировать суждения, прозвучавшие на нашей сегодняшней конференции по поводу ОВПБ. Смотрите, когда мы говорим о внутреннем рынке ЕС, мы знаем, что этот внутренний рынок складывается из десятков
сотен элементов, секторальных программ, политик и направлений. Общая
внешняя политика, политика безопасности и обороны точно так же складывается из сотен различных элементов и направлений, в которых компетенция,
144
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
полученная ЕС от государств-членов, реализуется очень по-разному.В одних
случаях можно по-прежнему говорить, что общая внешняя политика и политика
безопасности — это не общая, не внешняя и не политика, и к безопасности она
не имеет никакого отношения, как это было десяток лет тому назад. Действительно, в кризисных ситуациях ЕС зачастую теряется, и все противоречия,
существующие между государствами-членами, обнажаются и выходят наружу.
Так было в связи с вооруженным нападением на Ирак и его оккупацией, разладом внутри политического класса стран ЕС по поводу политики в отношении
Косово и т. д. В этом плане в ближайшей и даже среднесрочной перспективе
ничего не изменится. И есть Лиссабонский договор или нет, действует он или
не действует, особого значения не имеет.
Вместе с тем ОВПБ распространяется на сотни областей, где это стопроцентная, в значительной степени «коммунитаризированная» политика, которая
реально осуществляется и вполне эффективна. Коммунитаризированная только
не с точки зрения формального инструментария ее осуществления, а с точки
зрения уровня согласия между государствами-членами, степени координации
и передачи полномочий по ее осуществлению на наднациональный уровень.
Это сотни политических диалогов с третьими странами, согласование усилий
в рамках международных организаций, диалоги с внешними партнерами по
гуманитарному блоку проблем и т. д. Это вклад ЕС в международные усилия по
согласованию Римского статута и создание Международного уголовного суда,
ставшего, по большому счету, европейским проектом. Ни для кого не секрет,
что вся затея удалась только потому, что ратификацию Статута лоббировал ЕС,
ставя решение тех или иных вопросов в отношениях с третьими странами в зависимость от того, что они реально сделали или сделают на данном направлении.
Вся мировая экологическая и климатическая повестка дня — детище ЕС.
Проблематика равенства мужчин и женщин и т. д. и т. п. В целом перечень таких
же направлений, где достижения ЕС на международной арене весомы, зримы,
ощутимы, сравнительно обширен. Это и имел в виду Лахти Танелли, когда говорил, что привык работать и получать конкретный результат.
Реальная картинка того, что делается в области ОВПБ, таким образом, разительно отличается от сложившегося у экспертов стереотипа. Суждения об
эффективности или вообще существовании ОВПБ формируются, отталкиваясь
от провалов, допущенных ЕС и государствами-членами, от того, что по тем или
иным причинам не получается. Это естественно — провалы и неудачи обычно
привлекают повышенное внимание. Но не они являются для анализа ОВПБ на
настоящий момент определяющими. Чтобы быть объективными, надо отслеживать огромный объем реальной рутинной повседневной работы, осуществляемой в рамках ОВПБ. Чтобы быть объективными, надо, правда, учитывать также
объективные ограничения, с которыми сталкивается ЕС в области внешних
действий. Они связаны с тем, что без США, без НАТО никакой ОВПБ и ОПБО
145
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
у ЕС не получится. И дело не только в том, что государства-члены занимают
в их отношении разные, а зачастую даже и диаметрально противоположные
позиции. Проблема гораздо глубже.
Для европейской политики США и НАТО являются системо-образующими
факторами. ЕС с этим ничего поделать не сможет. И не захочет. Потому что
США и НАТО нужны для поддержания стабильности континента, для того
чтобы никакие призраки прошлого не вернулись омрачить сегодняшний день
ЕС. Потому что ряд государств-членов без США и НАТО не мыслят никакой
европейской и глобальной безопасности. А в определенных случаях даже готовы
играть на противоречиях между ядром ЕС и своими «заокеанскими покровителями», повышая тем самым свои дивиденды за лояльность и свою собственную
политическую значимость. Потому что страны ЕС отстали от США и НАТО
в военном и военно-техническом отношении на целое поколение. И накопившееся отставание в обозримом будущем ЕС, даже если он этого очень захочет,
что маловероятно, преодолеть не удастся.
Подчиненное положение европейских стран в сложной матрешке взаимоотношений с ЕС, НАТО и США накладывает очень весомый отпечаток на
возможности Брюсселя в области ОВПБ, на то, как она осуществляется, и на
ее содержание. Элементарный пример. Даже основные назначения проводятся
в ЕС с оглядкой на США и НАТО.
Достаточно вспомнить, что бессменный Высокий представитель по общей
внешней политике Х. Солана так хорошо вписался в политический ландшафт
Европы потому, что он полностью устраивает Вашингтон и умеет находить
с ним общий язык. До своего избрания Высоким представителем он занимал
пост Генерального секретаря НАТО и неплохо справился с возложенными на
него обязанностями. Этим все сказано.
И будущий постоянный Председатель Европейского совета и новый Высокий
представитель по международным делам и политике безопасности, должности
которых предусмотрены в Лиссабонском договоре, точно так же будут подбираться ЕС таким образом, чтобы не повредить, а по возможности и усилить сцепку с США и НАТО. В свете этого я, например, в отличие от моих коллег, не стал
бы списывать со счетов такую яркую и неоднозначную фигуру, как Тони Блэр.
Примеров корреляции внешнеполитического курса ЕС с политикой, проводимой НАТО и США, очень много. Их на самом деле даже не нужно приводить
для того, чтобы все согласились с тем, что она есть. Более того, она неотвратима.
Это фактор, имманентно присущий европейской политике.
Мы намеренно вынесли фактор США и НАТО за рамки нашего сегодняшнего
анализа. Тем самым мы его, естественно, обеднили. Но зато смогли в большей
степени сконцентрироваться на обсуждении вопросов внутренней эволюции
ЕС под углом зрения того вектора развития, который задается интеграционному
объединению Лиссабонским договором.
146
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Кстати, о весе взаимоотношений по линии Россия — ЕС во внешней политике Европейского союза свидетельствует то, насколько нелепой кажется даже
сама постановка вопроса о том, что Брюссель должен учитывать возможную
реакцию Москвы на избрание той или иной политической фигуры будущим
постоянным Председателем Европейского совета или Высоким представителем.
А ведь Москву выбор, который может быть сделан государствами-членами, затрагивает самым непосредственным образом. От того, что это за политические
фигуры, каков их послужной список, каковы их убеждения, во многом будет
зависеть развитие двусторонних отношений и возможности сотрудничества
в урегулировании критических ситуаций.
Вот тогда, когда по поводу будущих назначений или возможных кандидатов
на высшие должности в ЕС Брюссель начнет советоваться также и с Москвой,
можно будет сказать, что Россия и ЕС действительно становятся партнерами,
что между ними начинает появляться что-то отдаленно напоминающее союзнические отношения. И если развитие событий — на что надежд, похоже,
очень немного — действительно пойдет по такому сценарию, Россия и ЕС могут
выстраивать свои отношения без СПС-2 или СПС+. Оно им будет просто не
нужно. Достаточно прочной базой отношений будет служить сопоставимость
национальных правовых систем, объем сотрудничества, схожесть интересов
и наработанная практика.
Пока же России и ЕС аналог старого СПС кровно необходим. Нужно только
его осовременить. Чтобы он учитывал новую политическую реальность. Чтобы
был по-настоящему действенным и работающим. Чтобы мог послужить надежным редутом против сползания к неконтролируемому соперничеству, прочным
фундаментом отношений, ориентированных в завтрашний день.К пониманию
этого мы на нашей сегодняшней конференции сделали еще один шаг.
Благодарю всех присутствующих, всех докладчиков и участников дискуссии.
Огромное спасибо нашим переводчикам.
Письменные доклады
на русском языке
Войников Вадим Валентинович
Доцент Кафедры международного и европейского права Российского
государственного университета имени Иммануила Канта
Лиссабонский договор:
положения, касающиеся пространства
свободы, безопасности и правосудия
Большая часть изменений, касающихся функционирования пространства
свободы, безопасности и правосудия34, вводимая Лиссабонским договором,
базируется на соответствующих положениях Конституционного Договора.
Лиссабонский договор не содержит никаких революционных изменений по
сравнению с ним. И это вполне объяснимо. Договор о реформе готовился
в очень сжатые сроки35, как альтернатива Конституции, как попытка выйти
из конституционного кризиса посредством достижения такого же результата,
но в иной форме.
В соответствии с ныне действующими учредительными договорами вопросы, касающиеся полицейского и правового сотрудничества по уголовным
делам, регулируются договором36 о Европейском союзе, то есть относятся
к третьей опоре. Остальные вопросы, относящиеся к сфере пространства
свободы, безопасности и правосудия, в том числе визовая, иммиграционная
политика, предоставление убежища, пересечение внешних границ, правовое
сотрудничество по гражданским делам и т. д., являются частью первой опоры
ЕС и, соответственно, регулируются договором, учреждающим Европейское
сообщество.
34
В связи со сложностью передачи содержания термина в литературе на русском языке
применяются различные версии перевода. Термин пространство свободы, безопасности
и законности представляется более удачным. Вместе с тем широкое хождение получил и тот,
который используется автором. — Прим. Ред.
35
См. Deirdre Curtin. EU Reform Treaty. The rhetoric of transparency and public debate // The EU
Statewatch Bulletin, vol. 17, No. 3/4 , October 2007.
36
Для целей настоящей статьи в наименовании договоров о Европейском союзе и об учреждении
Европейского сообщества прописная буква намеренно не используется, чтобы предупредить
путаницу и не смешивать их с термином «Договор», когда он употребляется для обозначения
Конституционного Договора, Договора о реформе или Лиссабонского договора. — Прим. Ред.
148
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вслед за Конституционным Договором Лиссабонский договор фактически
ликвидирует «третью опору» ЕС. Учитывая отказ от системы «трех опор»,
различия в правовых механизмах, существующих в разных областях и относящихся к сфере пространства свободы, безопасности и правосудия, практически
перестают существовать. Фактически механизм правового регулирования, предусмотренный договором о Европейском сообществе, распространяется на все
области сотрудничества, в том числе на полицейское и правовое сотрудничество
в уголовно-правовой сфере.
Распространение так называемого коммунитарного метода на все сферы политики, относящиеся к пространству свободы, безопасности и правосудия, повлекло
за собой, во-первых, введение единой стандартной законотворческой процедуры
совместного принятия решения с правом законодательной инициативы со стороны Комиссии и голосованием в Совете ЕС квалифицированным большинством.
Во-вторых, оно повлекло за собой введение единой номенклатуры законодательных
актов (регламенты, директивы, решения), ныне применяемых только в рамках
«первой опоры». При этом юридическая сила актов, ранее принятых в рамках
«третьей опоры» (решения, рамочные решения и т.д.), сохраняется до тех пор, пока
они не будут изменены или отменены (ст. 9 Протокола о переходных положениях).
Согласно Лиссабонскому договору все положения, касающиеся пространства
свободы, безопасности и правосудия, были включены в новую редакцию договора, учреждающего Европейское сообщество (договор о функционировании
Европейского союза), который содержит новую главу IV «Пространство свободы,
безопасности и правосудия», состоящую из пяти параграфов.
Лиссабонский договор существенно расширил компетенцию Суда ЕС, распространив ее в полном объеме на все сферы сотрудничества, относящиеся
к пространству свободы, безопасности и правосудия. Данная мера существенно
повышает уровень правового контроля за обеспечением и защитой гражданских прав и свобод37. Вместе с тем в течение переходного периода (пять лет
с момента вступления Лиссабонского договора в силу) в области полицейского
сотрудничества и правового сотрудничества по уголовным делам компетенция
Суда остается прежней (ст. 10 Протокола).
Согласно статье 61D договора о функционировании ЕС предусмотрено
создание при Совете ЕС постоянного комитета по вопросам оперативного
сотрудничества в области внутренней безопасности. В соответствии с договором в состав комитета могут входить представители союзных органов, а также
правоохранительных органов государств-членов. Однако конкретный состав
и статус такого комитета пока не ясен38.
37
См.: Sergio Carrera, Florian Geyer. The reform treaty and Justice and Home Affairs. Implications for
the common Area of Freedom, Security and Justice // CEPS Policy brief, No. 141, August 2007.
38
См.: Tony Bunyan. EU: Cementing the European state — new emphasis on internal security and
operational cooperation at EU level // Statewatch Bulletin, Vol. 17, No. 3/4, October 2007.
149
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
По своей структуре и содержанию глава IV договора о функционировании
ЕС «Пространство свободы, безопасности и правосудия» практически повторяет
соответствующий раздел Конституционного Договора.
В соответствии с Лиссабонским договором все направления политики
в области пространства свободы, безопасности и правосудия сгруппированы
в четыре секции: политика в области пересечения границ, предоставления
убежища и иммиграции; правовое сотрудничество по гражданским делам;
правовое сотрудничество по уголовным делам; полицейское сотрудничество.
Политика в области пересечения границ, предоставления
убежища и иммиграции
Большинство положений настоящего раздела в целом сопоставимы с соответствующими положениями ныне действующего договора, учреждающего
Европейское сообщество. Вместе с тем Лиссабонский договор расширяет компетенцию ЕС в области иммиграционной политики и предоставления убежища.
Согласно новой редакции договора о функционировании ЕС предоставление
убежища и регулирование вопросов иммиграции будет осуществляться на
основе единой политики, проводимой на уровне ЕС.
Договор о реформе закрепляет в качестве стандартной законодательной
процедуры совместное принятие решений с правом законодательной инициативы со стороны Комиссии и голосованием в Совете ЕС квалифицированным
большинством. Договор сохраняет за Комиссией исключительное право законодательной инициативы. Однако, в отличие от ныне действующего законодательства, Комиссия не связана обязательством рассматривать каждое предложение,
исходящее от государств-членов.
В сфере пересечения внешних границ Лиссабонский договор вводит новый
термин «integrated management system for external borders», который может быть
переведен на русский язык как «объединенная система управления внешними границами». В соответствии со ст. 62 Договора о функционировании ЕС Союз должен
обеспечивать постепенное создание такой системы. Возможно, что ее создание в первую очередь будет означать учреждение единой европейской пограничной службы.
Правовое сотрудничество по гражданским делам
Ст. 65 Договора о функционировании ЕС в целом соответствует аналогичной статье Конституционного Договора, а также ныне действующей редакции
договора, учреждающего Европейское сообщество. Вместе с тем Лиссабонский
договор по сравнению с Конституцией предусматривает введение новой нормы, расширяющей права национальных парламентов государств — членов
ЕС. В частности согласно ч. 3 п. 3 ст. 65 Договора национальным парламентам
предоставлена возможность блокировать принятие Советом решения о распространении обычной законотворческой процедуры на вопросы, касающиеся
150
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
семейного права. В остальном Лиссабонский договор не внес каких-либо существенных изменений и новшеств в данную сферу сотрудничества. Как и прежде,
компетенция Союза распространяется на гражданские дела, имеющие трансграничный характер. Важнейшими мерами в области правового сотрудничества
по гражданским делам остается взаимное признание и исполнение судебных
решений, а также сближение национального законодательства.
Правовое сотрудничество по уголовным делам
Пожалуй, данная область сотрудничества претерпела в результате реформы наибольшие изменения. Сотрудничество в право-охранительной сфере
получает, наконец, долгожданный импульс для своего развития. В отличие от
ныне действующей системы, согласно которой взаимодействие в уголовноправовой сфере строится преимущественно на межправительственной основе,
Лиссабонский договор вслед за Конституцией обеспечивает переход данной
области сотрудничества на коммунитарный уровень. Иными словами, после
вступления в силу Лиссабонского договора политика в области уголовно-правового сотрудничества, включая процессуальные аспекты, будет определяться
преимущественно наднациональными институтами.
Как было отмечено выше, на правовое сотрудничество по уголовным делам
распространяется обычная законотворческая процедура. Вместе с тем Конституционный Договор содержал ряд уступок в пользу противников более тесной
интеграции. В частности, согласно ст. 61I Договора о функционировании ЕС
право законодательной инициативы, как и прежде, разделено между Комиссией
и государствами-членами, хотя отныне договор устанавливает кворум для реализации данного права — одна четвертая от всех членов ЕС. Кроме того, Лиссабонский договор вслед за Конституцией предоставляет государствам-членам
право при принятии Советом ЕС решений в области гармонизации и сближения
уголовно-процессуального (ст. 69А) и уголовного законодательства (ст. 69В)
воспользоваться «стоп-краном»39. Так, в соответствии с п. 3 ст. 69A и 69B в случае, если член Совета считает, что проект директивы наносит ущерб основным
принципам национальной системы уголовной юстиции его страны, то он может
потребовать приостановления процедуры принятия решения и направления
проекта директивы для рассмотрения в Европейский совет.
Лиссабонский договор в определенной степени расширил и более четко определил права Евроюста. В частности Евроюст получил право не просто требовать
от национальных властей осуществления расследования, но и непосредственно
инициировать его. В первую очередь это касается преступлений, направленных
против финансовых интересов Союза.
39
См.: Statewatch analysis. Reform treaty: Analysis 1: Version 3 JHA provisions, prepared by Professor
Steve Peers, University of Essex, 22 October 2007. — www.statewatch.org.
151
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Существенной новеллой, по сравнению с ныне действующими учредительными
договорами, является закрепление правовой основы для создания на базе Евроюста
нового правоохранительного органа — Европейской прокуратуры. Европейская
прокуратура согласно Лиссабонскому договору должна обладать полномочиями по
расследованию и предъявлению обвинения по делам, связанным с посягательством
на финансовые интересы Союза. Вместе с тем согласно п. 4 ст. 69E Договора Совет
ЕС вправе единогласным решением распространить компетенцию Прокуратуры
и на иные виды серьезных преступлений, имеющих трансграничный характер.
Согласно ст. 69E Договора решение о создании Европейской прокуратуры
должно приниматься единогласно всеми членами Совета после проведения
консультаций с Европарламентом.
Аналогичные положения содержались и в Конституции. Вместе с тем, учитывая то, что решение о создании Прокуратуры принимается единогласно,
а вероятность вето со стороны одного или нескольких государств достаточно
велика, Договор о реформе прямо закрепил возможность в случае отсутствия
единогласия создания Европейской прокуратуры в рамках так называемого
продвинутого сотрудничества.
Полицейское сотрудничество
Как и в области сотрудничества в уголовно-процессуальной сфере, по вопросам, касающимся полицейского сотрудничества, как правило, будет применяться обычная законодательная процедура. Однако в сфере оперативного
сотрудничества между правоохранительными органами государств-членов такие
решения должныприниматься Советом ЕС единогласно, а Европарламент, как
и раньше, сохраняет лишь консультативные функции. Аналогичныеположения
содержались, опять-таки, и в Конституции. Вместе с тем Лиссабонский договор
по сравнению с ней содержит новую норму, применяемую в случае вето одного
из государств-членов на принятие решения в области оперативного сотрудничества. Так, согласно ст. 69F в случае отсутствия единогласия группа государств
в количестве не менее девяти вправе потребовать направления проекта решения
в Европейский совет для достижения консенсуса. В случае если его достичь не
удастся, проект директивы может быть реализован в рамках продвинутого сотрудничества.
Таким образом, в области полицейского сотрудничества и правового сотрудничества по уголовным делам Лиссабонский договор значительно расширяет
возможности для продвинутого сотрудничества, что в свою очередь может
привести к созданию вместо пространства свободы, безопасности и правосудия,
поделенного между двумя «опорами», пространства с множеством «скоростей»,
участники которого нередко будут двигаться в различных направлениях40.
40
Подробнее см.: Sergio Carrera, Florian Geyer. The reform treaty and Justice and Home Affairs. Implications
152
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Каюмова Альфия Револевна
Доцент Кафедры международного и европейского права КГУ
Перспективы европейского пространства свободы,
безопасности и правосудия в свете Лиссабонского
договора о реформе ЕС 2007 года
Одним из основных и приоритетных направлений европейской интеграции
является создание пространства свободы, безопасности и правосудия, или координация усилий судебных и правоохранительных органов государств-членов в сфере
обеспечения правопорядка — так называемая третья «опора» Европейского союза.
Формирование европейского пространства свободы, безопасности и правосудия прошло в несколько этапов. Принятие в Риме в 1957 г. Договора о ЕЭС
и устранение между государствами-членами препятствий свободному перемещению лиц в качестве побочного эффекта вызвали рост транснациональных
преступлений. Как следствие этого возникла объективная необходимость
в расширении сотрудничества стран Сообщества на сферу внутренних дел
и правосудия. Начало такому сотрудничеству было положено в 1975 г. созданием
межправительственной группы ТРЕВИ (TREVI — terrorism, radicalism, extremism,
violence international — «терроризм, радикализм, экстремизм, насилие»)в составе
Министров внутренних дел государств-членов. Основной функцией группы
первоначально стала борьба с международным терроризмом, однако впоследствии ее деятельность была расширена на такие направления, как пресечение
нелегальной торговли наркотиками и незаконной иммиграции.
В 1985 и 1990 г. были подписаны Шенгенские соглашения, определяющие
порядок и условия свободного бесконтрольного передвижения лиц по территории стран-участниц. Для того чтобы отмена контроля на внутренних границах
государств не способствовала росту преступности, договоры предусматривали
ряд положений о сотрудничестве в правоохранительной области. Они касались
в частности: преследования преступников на территории других участников
соглашений; оказания взаимной правовой помощи по уголовным делам, включая
выдачу преступников; создание межгосударственной информационной системы, содержащей необходимую информацию о разыскиваемых преступниках.
Основой для становления обязательного сотрудничества государств в сфере правосудия и внутренних дел стал Маастрихтский договор 1992 г. С момента принятия Договора о Европейском cоюзе вопросы совместной борьбы
с преступностью государств-членов стали неотъемлемой частью деятельности
for the common Area of Freedom, Security and Justice // CEPS Policy brief, No. 141, August 2007.
153
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
интеграционного объединения, и эта форма сотрудничества получила название
третьей «опоры» ЕС — сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.
Раздел VI Договора определил следующие направления сотрудничества: предоставление убежища; порядок пересечения внешних границ государств-членов
и пограничный контроль; таможенное сотрудничество; иммиграционная политика; оказание правовой помощи по уголовным делам; полицейское сотрудничество.
Закрепив обязательства государств — членов ЕС по координации своих
действий в указанных сферах, Маастрихтский договор вместе с тем ограничил
до минимума возможность вмешательства институтов ЕС в данные направления
сотрудничества. В этой связи на протяжении ряда лет после вступления в силу
Договора институты ЕС упорно добивались передачи части полномочий государств Европейскому сообществу. В первую очередь эти полномочия должны
были касаться иммиграционной политики (в том числе предоставления политического убежища) и пограничного контроля, что было обусловлено предстоящим
расширением Европейского союза. Присоединение к нему новых государств
могло негативно сказаться на уровне преступности в ЕС, повысив вероятность
роста незаконной иммиграции, торговли наркотиками, числа актов терроризма и других преступлений. Эта проблема явилась предметом обсуждения на
Межправительственнойконференции, проходившей в 1996–1997 гг. Одним из
ее результатов стала реформа третьей «опоры» ЕС.
В Амстердамском договоре 1997 г. предпринят коренной пересмотр общей
уголовной политики, которая стала именоваться сотрудничеством между полицейскими и судебными органами в уголовно-правовой сфере. К компетенции
Сообщества были отнесены такие вопросы, как предоставление политического
убежища, иммиграция, охрана внешних границ Союза. Европейский союз получил
также законодательные полномочия, которые стали реализовываться посредством
издания Советом ЕС юридически обязательных актов — рамочных решений
и решений. Для принятия таких актов Советом ЕС предусмотрено квалифицированное большинство голосов, а для вступления в силу конвенций достаточно
согласия большинства государств-членов. С целью определения правомерности
принятия актов введен судебный контроль, осуществляемый Судом ЕС. Кроме
того, к Договору были приложены Протокол об интеграции Шенгенских соглашений в право Сообществ и Протокол о порядке предоставления политического
убежища в ЕС гражданам государств — членов Союза. Таким образом, приоритетной задачей Европейского союза стало создание европейского пространства
свободы, безопасности и правосудия (ст. 29 Договора о Европейском союзе)41.
Большое значение для формирования единого европейского пространства свободы, безопасности и правосудия имел саммит Европейского совета
41
См.: Договор о Европейском союзе // Право Европейского союза: сборник документов.
Составитель П. Н. Бирюков. — Воронеж: ВГУ, 2001. С. 297.
154
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
1999 г. в Тампере. Лидеры стран ЕС договорились об объединении усилий
для решения ряда проблем, связанных с укреплением правопорядка. Они
согласились действовать сообща, в том числе чтобы гарантировать правовую защищенность граждан Союза, обеспечить гражданам третьих стран,
находящимся в ЕС на законных основаниях, должный правовой статус,
осуществлять скоординированную политику в области предоставления
убежища и иммиграции. Договоренности о совместных действиях были
распространены также на выдачу виз для краткосрочного пребывания
в странах ЕС и практическое сотрудничество полицейских, таможенных
органов и миграционных служб42.
В 2004 г. Комиссия предложила Европейскому совету Программу по укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия43 сроком на пять лет
до 2009 г. с указанием на приоритеты в этой сфере и механизмы их достижения.
Концентрация усилий, по мнению еврокомиссаров, должна быть направлена на
осуществление таких шагов, как:
— укрепление фундаментальных прав личности в контексте гражданства ЕС;
— активизация мер по предотвращению террористических актов на национальном и европейском уровне, включая координацию деятельности правоохранительных органов, информационный обмен, пресечение вербовки
террористов, недопущение их финансирования, контроль над деятельностью
неправительственных организаций;
— контроль за потоками перемещения мигрантов и иммигрантов;
— налаживание общих механизмов и правового регулирования в области
предоставления убежища на территории ЕС;
— оптимизация использования позитивных последствий иммиграции;
— эффективное управление внешними границами ЕС;
— правильное использование информационных потоков, соблюдение баланса
между доступом к информации и потребностями безопасности;
— развитие общей стратегии в сфере борьбы с организованной преступностью;
— обеспечение права человека на судебную защиту и справедливое судебное
разбирательство;
— объединение усилий по финансовому обеспечению пространства свободы,
безопасности и правосудия.
За годы, прошедшие после создания Европейского союза, разработаны
и стали на практике использоваться эффективные механизмы формирования единого пространства свободы, безопасности и правосудия. При этом
42
См.: Freedom, security and justice for all. Justice and home affairs in the European Union / European
Commission, December 2003. — Режим доступа: http://ec.europa.eu/publication/booklets/move/42/
en.doc. Проверено: 13.02.2008.
43
The Hague Programme: ten priorities for the next five years. — Режим доступа: http://europa.eu/
scadplus/leg/en/S22006.htm. Проверено: 13.02.2008.
155
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
ЕС прибегает как к традиционному инструментарию в виде международных
соглашений, так и качественно новому, нетрадиционному, применяемому на
основании решений Совета ЕС.
Как считают многие исследователи, «созданные в ЕС механизмы представляют весьма продвинутый уровень взаимодействия государств и могут
служить моделью для других европейских государств и субрегиональных объединений»44. Европейская полиция (Европол); Европейская юстиция (Евроюст);
Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF); Европейская судебная
сеть;Шенгенская информационная система; европейский ордер на арест — вот
неполный перечень организаций, вспомогательных органов и форм сотрудничества, ставших самым настоящим достоянием ЕС в области обеспечения
транснационального правопорядка.
Базовые основы действующего правового регулирования пространства
свободы, безопасности и правосудия содержатся в учредительных актах ЕС. Соответствующие положения закреплены в Договоре, учреждающем Европейское
сообщество (ст. 17–22 и 61–69)и Договоре о Европейском союзе (ст. 29–42). Лиссабонский договор вносит существенные изменения в эту сферу. Большинство
из них были намечены еще в Конституционном Договоре. Однако, в отличие
от нее, он не заменяет полностью учредительные акты ЕС, а лишь дополняет
и уточняет их (ст. 1(b)).
Реформа европейской интеграции в области обеспечения безопасности
и правопорядка затрагивает в основном Договор о Европейском сообществе, однако изменились также ст. 29–33 и 36 Договора о Европейском союзе,
определяющие общие начала полицейского и судебного сотрудничества. Нововведения отразили тенденцию так называемой коммунитаризации третьей
«опоры», о которой говорили в последние годы ведущие европеисты: во многом усилены полномочия институтов Европейского союза в сфере юстиции
и внутренних дел.
Согласно ст. 2С раздела о разграничении скомпетенции Лиссабонского
договора пространство свободы, безопасности и правосудия остается в сфере
совместной компетении организации и государств-членов. Раздел IV консолидированного Договора о Европейском сообществе, посвященный визовой,
иммиграционной политике и политике предоставления убежища, переименован
в «Пространство свободы, безопасности и правосудия», он состоит из пяти
глав: «Основные положения»; «Политика в области пограничного контроля,
убежища и иммиграции»; «Сотрудничество судебных органов по гражданским
делам»; «Сотрудничество судебных органов по уголовным делам» и «Полицейское сотрудничество».
44
Из сообщения МИД России «Российская Федерация и международное сотрудничество
в борьбе с уголовной преступностью» (Справочная информация) // Информационный бюллетень
МИД России, 6 августа 2004 г.
156
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Договор гласит, что целью Союза является формирование пространства свободы, безопасности и правосудия на основе различных правовых традиций и систем
государств-членов (п. 1 ст. 61). Он должен обеспечивать «отсутствие» внутренних
границ и проводить общую политику в области предоставления убежища, иммиграции и пограничного контроля, основанную на солидарности государств (п. 2 ст. 61).
Кроме того, Союз будет обеспечивать высокий уровень безопасности посредством
профилактики и борьбы с преступностью, расизмом и ксенофобией, координировать сотрудничество полицейских и судебных органов, способствовать сближению
национальных уголовных законов и развитию правосудия на основе взаимного
признания судебных решений по гражданским и уголовным делам (п. 3–4 ст. 61).
Лиссабонский договор во многом уточняет и конкретизирует положения,
касающиеся общей европейской визовой и иммиграционной политики и политики предоставления убежища. Предусматривается постепенное введение
интегрированной системы управления внешними границами (п. 1–2 ст. 62), при
этом Совет и Парламент наделяются подразумеваемыми полномочиями или
дополнительной компетенцией в части, касающейся принятия (консенсусом)
общих условий и стандартов к паспортам, удостоверениям личности и другим
подобным документам (п. 3 ст. 62).
Союз также наделяется компетенцией в части принятия общих правил
въезда, пребывания и предоставления виз; определения прав иностранных
граждан, включая свободу передвижения и пребывания на территории государств-членов; противодействия нелегальной иммиграции и торговле людьми
(п. 2 ст. 63A) вплоть до заключения договоров о реадмиссии с третьими странами
(п. 3) и оказания помощи государствам в проведении политики интеграции
иностранцев (п. 4)45.
В целях предотвращения и противодействия международной террористической деятельности заменена ст. 60 Договора о ЕС, касающаяся
свободы передвижения капитала и платежей. В контексте борьбы с терроризмом Совет ЕС и Европарламент по предложению Еврокомиссии могут
принимать меры, направленные на замораживание счетов и финансовых
активов физических и юридических лиц, связанных с террористическим
движением (ст. 61H).
Изменения претерпели положения учредительных актов Союза в части,
касающейся судебного сотрудничества, особенно это касается введения принципа взаимного признания судебных решений по гражданским и уголовным
45
Относительно недавно Европейская комиссия представила в Брюсселе программу по
укреплению границ Европейского союза, которая предполагает, в частности, создание базы
данных на иностранцев, в том числе беженцев, въезжающих на территорию ЕС, включая
цифровые фотографии и отпечатки пальцев. Комиссия также намерена представить систему по
наблюдению за границей, которая позволит находить людей, пытающихся обойти контрольнопропускные пункты // Официальный сайт Евроньюс: режим доступа: http//www.euronews.net/
index.php?page=europa&article=469729&lng=10, проверено 13.02.2008.
157
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
делам. Например, Лиссабонский договор гласит, что Европарламент и Совет ЕС
в соответствии с обычной законодательной процедурой должны принимать меры:
— по установлению общих правил и процедуры взаимного признания судебных решений;
— по предотвращению и разрешению конфликтов юрисдикции между государствами;
— по обеспечению и поддержанию общего профессионального уровня судейского штата;
— по координации сотрудничества между судебными и аналогичными органами государств-членов (п. 1 ст. 69А).
В целях унификации процедуры и механизмов взаимного признания судебных решений и полицейского сотрудничества Совет ЕС совместно с Европарламентом уполномочен принимать минимальные стандартные правила
в виде директив Союза, которые должны максимально учитывать особенности
традиций и правовых систем стран-членов (п. 2 ст. 69А).
Также при помощи директив Совет и Европарламент могут устанавливать
признаки составов и санкции за совершение наиболее опасных транснациональных преступлений в целях гармонизации национальных уголовных законодательств. К таким преступлениям по новому договору относятся: терроризм;
торговля людьми, особенно женщинами и детьми; нелегальный оборот наркотиков; контрабанда оружия; легализация преступных доходов; коррупция;
фальшивомонетничество; компьютерные преступления и организованная преступность (п. 1 ст. 69В). В том случае, если государство считает, что положения
принимаемой директивы затрагивают коренные основы его уголовно-правовой
системы, оно может обратиться в Европейский совет (п. 3 ст. 69В).
Одним из положений Лиссабонского договора, обозначенных еще в Европейской конституции, является создание в перспективе Офиса Европейского
прокурора при Евроюсте (ст. 69Е). Учреждениеэтого органа возможно при
единогласном решении Совета ЕС с одобрения Европарламента. В том случае,
если консенсуса не будет достигнуто, Договор предусматривает возможность
дифференцированной интеграции, или введения механизма продвинутого сотрудничества государств-членов (п. 1 ст. 69Е). Офис Европейского прокурора
будет выполнять функцию расследования, уголовного преследования и обвинения в делах о преступлениях, затрагивающих финансовые интересы Союза,
и других транснациональных преступлениях, на которые распространяется
мандат Европейской полиции (п. 2). Полномочия Европейской прокуратуры
могут быть расширены Европейским советом (п. 4).
Таким образом, Лиссабонский договор о реформе Европейского союза
создает хорошие предпосылки для дальнейшего существенного углубления
интеграции государств-членов в области единого пространства свободы, безопасности и правосудия.
158
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Клинова Марина Вилениновна
Сотрудник ИМЭМО РАН
«Экономический патриотизм»
и интеграция в Европе
Лиссабонский договор — решающий этап на пути создания будущей Европейской федерации, идею которой высказывал еще в конце XIX века видный
государственный деятель Великобритании лорд Солсбери. В начале XX века
был обнародован меморандум, в котором в качестве первой ступени было
предложено основать европейскую таможенную федерацию с целью укрепить
экономические позиции Европы на фоне гигантского роста экономики тогдашних Соединенных Штатов Америки.
Сегодня ряд стадий в создании европейской общности уже позади. Функционирует единый рынок. Впереди — обновленный Лиссабонским договором
Европейский союз. Хозяйственно-объединительный тренд очень силен. И тем
не менее мы наблюдаем всплеск «экономического патриотизма». Он проявляется
преимущественно в виде рецидивов протекционизма преимущественно в сфере оборота капиталов. Данный термин используют в политических, деловых
и научных кругах, в том числе в последнем Ежегодном докладе Французского
института международных отношений (ИФРИ)46.
«Экономический патриотизм» как принцип хозяйственной политики государства мало разработан теоретически, хотя на практике налицо формирование
его региональной европейской модели и даже признание в ряде стран (в частности во Франции) «формулой успеха»47. Это явление неоднозначное. Существуют
его разновидности. И в будущем после 2009 г. оно может приобрести новую силу.
В экономике ЕС сочетаются направленный «вширь» процесс интернационализации, при котором государства поддерживают экспансию отечественных
компаний на внешнем рынке, а внутри стран — сотрудничество национальных и зарубежных капиталов. Действует также обращенный «внутрь» тренд
автаркии, когда государство на рынке отечественном ставит для зарубежного
капитала препоны на пути поглощений и слияний, чтобы и тут отдать приоритет капиталу национальному. Партнерство с зарубежным капиталом стратегически может быть оценено со знаком плюс, а отгораживающее страну от
прямых иностранных инвестиций (ПИИ) — со знаком минус. Чтобы поддержать
46
См.: Rapport annuel mondial sur le systeme economique et les strategies (RAMSES). Sous la dir. du
Th. de Montbrial et Ph. Moreau Defarges / IFRI. — P.: Dunod, 2007. P. 17.
47
Deblock Chr. Le «patriotisme economique», fausse reponse a la mondialisation // L’etat du monde
2007. Annuaire econ. et geopolitique mondial. Sous la dir. de B.Badie, B.Didiot. — P., 2006. Р. 61.
159
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
отечественный капитал в противовес транснациональным проектам, используют и административный ресурс вплоть до предложений изменить национальное
законодательство.
Оба направления можно рассматривать как своеобразное проявление государственно-частного партнерства (ГЧП), понимаемого в широком смысле. Государство служит опорой своим частным и государственно-частным компаниям
внутри страны и за ее пределами. ГЧП такого рода не сводится к выполнению
бизнесом ряда хозяйственных функций государства или внедрению рыночных
норм в сферу его экономической ответственности. Новый тип ГЧП приобретает
масштабное значение, используя методы экономической дипломатии: государство взаимодействует с ТНК в глобальном контексте. В итоге роль государства
возрастает даже при уменьшении доли в капитале компаний48.
Изоляционистский тип ГЧП по формуле «экономического патриотизма»
направлен не только против внешних конкурентов-партнеров — быстроразвивающихся России, Китая, других стран и регионов. Через полвека после создания
мощной интеграционной группировки он действует и внутри ЕС.
В 1970-е гг. «национальный эгоизм», по терминологии того времени49, был на
втором плане. В наступившем столетии такой эгоизм под названием «экономический патриотизм» повсеместно получает второе дыхание, выходя на ведущие
позиции с лозунгом защиты национальных интересов. Он стал набирать силу
не в условиях спада, как бывало ранее, когда в экономике усиливалось прямое
участие государства с помощью субсидий и принадлежащих ему предприятий — сначала в целях преодоления последствий Великой депрессии, затем —
восстановления разрушенного войной хозяйства. Нынешний протекционизм
наблюдается в период восходящей волны конъюнктуры. Он стал ответом на
обострение соперничества между ведущими центрами мировой экономики
за источники сырья и рынки сбыта, на осложнение экологической ситуации.
На укрепление хозяйственных позиций других стран последовала националистическая реакция, близорукая по характеру, поскольку неспособная ускорить
экономический рост и обеспечить занятость населения. Европа нуждается
в обновлении хозяйственной ткани, тогда как национализм служит консервации
существующих структур. Заслон зарубежным капиталам приводит к снижению
конкурентоспособности, что противоречит ключевой цели принятой в 2000 г.
Лиссабонской стратегии. Здесь, пожалуй, как в биологии: не может быть жизне48
О господдержке частного сектора см.: Клинова М. В. Государство и бизнес: формы и стратегии
взаимодействия // МЭ и МО, 2006, № 11. С. 104–116; Klinova M. V. The Transformation of State
Enterprises in Russian Networks, 1990–2005. / Transforming Public Enterprise in Europe and
North America. Networks, Integration and Transnationalisation. Ed. by J.Clifton, F.Comen, D.Deaz
Fuentes. — L.: Palgrave Macmillan, 2007. Р. 157–171. Клинова М. В. Безопасность и сотрудничество
в энергетике: поиски стабильного баланса // МЭ и МО, 2008, № 2. С. 111–125.
49
Западная Европа в современном мире/ Редколл. В. Н. Шенаев. и др. — М., Берлин, 1979. — Т. 1. С. 113.
160
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
способного потомства у близких родственников, и национально-экономический
«инбридинг» — путь не к процветанию, а напротив, тупиковый.
Такой экономический патриотизм получил резонное определение «ложного
ответа на глобализацию» (следовало бы думать «не о борьбе с глобализацией, а о
выработке для нее правил»50). Подобные действия, принимающие характер общей тенденции, вызывают тревогу у ряда аналитиков. В их числе — авторитетные
экономисты Кр. Деблок (Центр международных исследований и глобализации,
Квебекский университет, UQAM, Монреаль, Канада); Э. Коэн (Национальный
центр научных исследований CNRS, Совет по экономическому анализу при
премьер-министре, Франция). Видный французский ученый и общественный
деятель, бывший депутат Европарламента Ф. Эрзог51 назвал этот рожденный
и проповедуемый во Франции выбор «сомнительным и опасным». Требуется
наступательная, а не оборонительная стратегия. Лучший способ защиты национальных интересов в условиях глобализации, по его мнению, — развитие
потенциала, повышение конкурентоспособности52.
Данное явление, в отличие от самого термина, по большому счету, не новое.
Государство в Западной Европе издавна теми или иными способами поддерживало отечественного производителя. Такая политика была общепринятой
в условиях относительно изолированных национальных экономик.
В эпоху интеграции положение меняется. Доминирующим фактором развития
в Западной Европе становится взаимопроникновение международных товарных
и финансовых потоков. Финансовые системы отдельных стран также встраиваются в глобализацию: ослабевает зависимость от государства крупных компаний,
которые получают возможность найти средства на внешних рынках заимствования. Феномен «экономического патриотизма» в данных обстоятельствах вызывает
обеспокоенность и международных организаций, и деловых кругов, поскольку
ставит под сомнение независимость и многополярность финансовых рынков,
порождая проблему двойных стандартов в инвестиционной сфере. И это в условиях, когда усилившаяся и ускоряющаяся хозяйственная взаимосвязь затрудняет
проведение границ между понятиями «национальный» и «международный».
До 1980-х гг. либерализм сочетался с интервенционизмом, а многостороннее
сотрудничество — с национальной самостоятельностью. «Компромисс» исчез
с перестройкой экономик, созданием единого рынка, а также с последовавшим в 2004 и 2007 г. увеличением числа членов ЕС почти вдвое. Складывается
хозяйственная среда, в которой после масштабной приватизации 1980–1990-х гг.
50
См.: Deblock Chr. Op. cit. P. 61–64; Les entreprises ont-elles besoin d’Europe? Dossier//
Confrontations Europe, 2007, N 77. P. 17–35.
51
Ferron A. Fusions: Quelles strategies industrielles en Europe // Interface, Bulletin mensuel N 15 de
Confrontations Europe, 2006. P. 1.
52
Herzog Ph. Du patriotisme economique au developpement partage // Confrontations Europe, 2007,
N 77. P. 18.
161
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
меняются экономические функции государства. Страны в разной степени
включаются в данную систему.
Так называемый патриотизм, или «провинциализм», о котором еще в 1970е гг. писал американский экономист Р. Махлуп53, повсеместно выступает на передний план. Европа все более охватывается «региональным изоляционизмом»
или, что более точно, наблюдается «национальная самоизоляция», в которую
«вполне удобно вписываются и идеи экономического патриотизма»54. Взамен
прежней либеральной хозяйственной идеологии возникли стихийные настроения «экономического патриотизма» с проявлениями изоляционизма. Можно
согласиться с мнением профессора М. Л. Энтина: «процессы расширения ЕС
и углубления интеграции перестали взаимно усиливать друг друга»55. Более
того, как представляется, они даже разнонаправлены.
Современный «экономический патриотизм» стал причудливой реакцией на
новые условия глобального развития. Весьма показателен в этом отношении
пример из Франции. Академик Т. де Монбриаль, директор ИФРИ, высказавшийся в защиту тезиса о примате политики над экономикой, предложил во
избежание возможных драматических последствий нынешнего этапа глобализации «поставить под сомнение свободу передвижения капиталов»56. Подобный
подход получает распространение, несмотря на то, что европейская практика
показывает: такие хозяйственные задачи, как обеспечение гражданам лучших
условий занятости, увеличение потенциала для создания национальных богатств
на территории той или иной страны ЕС, могут даже успешнее выполнять не
отечественные, а зарубежные компании, доказавшие свои преимущества на
конкурентной основе. Не случайно одной из ключевых проблем Дохийского
раунда ВТО стала либерализация рынков капиталов.
Некоторые лидеры в Европейском союзе рассматривают капиталовложения
даже из стран-членов как конкуренцию и «угрозу национальному контролю над
экономикой, которой следует противостоять» в деле «непримиримой защиты
национальных интересов»57. Правящий истеблишмент нередко поднимает на
щит национальную идею, порой в ущерб экономической целесообразности.
На делезачастую «экономический патриотизм» стоит на страже интересов
находящейся у власти национальной политической и корпоративной элиты.
53
Machlup F. A History of Thought on Economic Integration. — L., Basingstoke, 1977. P. 27.
54
Этерис Ю. Экономический патриотизм в ЕС: угроза интеграции // Балтийский курс, 2006, №
37 http://www.baltkurs.com/new/rus/index.htm?read=1205).
55
Энтин М. Л. Евросоюз: Договор о реформе // Современная Европа, 2007, № 4 [32]. С. 31.
56
RAMSES 2007. — Ibid. Р. 14.
57
Mc Guire S. No more euro-champions? The interaction of EU industrial and trade
policies // Journal of European Publiс Policy, Oxford, 2006, N 6. P. 888; Les entreprises ont-elles besoin
d’Europe? / Confrontations Europe, 2007, N 77. P. 17.
162
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Внутри ЕС действует избирательный подход, когда государства определяют
желательных и нежелательных инвесторов. Налицо конфликтные ситуации,
а также противоречие либеральным конкурентным правилам ЕС проводимой
отдельными государствами хозяйственной политики.
Европейской комиссии подчас нелегко справиться с растущими проявлениями разнонаправленной промышленной политики в странах-членах в форме
протекционистского предпочтения, отдаваемого отечественным компаниям.
Отчасти это можно объяснить бюрократизацией процедуры трансграничных
слияний, на которые требуется втрое больше времени58. Основная же причина,
как представляется, заключается в проявлении «экономического патриотизма».
Вхождение в обиход словосочетания «экономический патриотизм» связано
с изменением характеристик хозяйственного развития. Усиливается иного вида
государственное влияние на предпринимательскую деятельность, в отличие от
повсеместно широко практиковавшегося (вплоть до конца 1970-х гг.) прямого
участия государства в собственности предприятий.
В современном Европейском союзе налицо двойственность и своеобразие
роли государства, которое во многом определило успех стран группировки
в последние полвека. С одной стороны, в рамках ГЧП государство передает
частному сектору значительную долю полномочий, устраняет торговые барьеры и проводит приватизацию. Взвешенное, не чрезмерное госрегулирование
служит и предпосылкой для привлечения ПИИ, обеспечения международной
конкурентоспособности национальной экономики. С другой стороны, в условиях глобализации, когда все больше международных факторов влияет на
внутреннюю экономику, определяя ее развитие, «экономпатриотичное» ГЧП,
без участия зарубежного капитала, оказывает непродуктивное действие.
Следует признать, что в эпоху глобализации «ключевую роль в обществе
и политической жизни», хотя и в разной степени по странам, играют инфраструктурные отрасли вообще и в том числе энергетика59. Новизна и специфика
нынешнего этапа развития мирового хозяйства состоит в том, что, вопреки
веяниям «экономического патриотизма», приватизация с участием зарубежных
капиталовложений проникает и в сетевые услуги (энергетику, транспорт, телекоммуникации, водоснабжение), которые общество на протяжении десятилетий
привыкло видеть в собственности или под управлением государства. Рыночные
принципы стали рассматриваться как более эффективный метод организации
работы отраслей услуг60. Функционирование и управление госпредприятиями
58
European takeovers: love among the elephants // The Economist, 1989, N 7620. P. 14.
59
Transforming Public Enterprise in Europe and North America. — Ibid. Р. 4–6, 229.
60
См., например: Демидова Л. С. Основные направления реформирования общественного
сектора / Государство и отрасли инфраструктуры в современной рыночной экономике. — М.,
2001. С. 37–75; Кондратьев В. Б. Концессия как форма взаимодействия государства и частного
капитала в инвестиционной сфере / Там же. С. 273–290.
163
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
данной области дрейфует от администрируемых государством правил к рыночным. Осознается потребность перехода от национальных рынков отдельных
стран к общеевропейскому с участием капиталов из разных членов ЕС.
Если в начале 1990-х гг. ПИИ в эту сферу составляли менее 5% общемирового
объема иностранных капиталовложений61 (несмотря на то, что сами отрасли
очень капиталоемки и нуждаются в инвестициях), то с середины десятилетия
инвестиционные потоки приобретают новое стратегическое направление —
устремляются в сферу услуг. В 2005 г. в мире на услуги пришлось две трети
накопленных ПИИ (по сравнению с 49% в 1990 г.), а доля связанных с инфраструктурой отраслей выросла в абсолютном и в относительном выражении62.
Ж. Лемьер, президент Европейского банка реконструкции и развития, подчеркивал необходимость инвестиций в инфраструктуру ради поддержания
и повышения конкурентоспособности экономики. Бюджетных средств явно
недостаточно, требуется привлечение частного капитала. Без ГЧП, в том числе
и с иностранными инвестициями, не обойтись. Несмотря на экономический
союз, при операциях слияний и поглощений зачастую предпочтение отдается
«национальным чемпионам» — отечественным, а не компаниям из стран того
же ЕС. Лишь около четверти слияний и поглощений в Европейском союзе
в 2005 г. пришлось на трансграничные сделки из двух разных стран-членов63.
О компаниях регионов мира и говорить не приходится.
Если в 1980-е гг. в отношении ГЧП преобладала дилемма, что предпочтительнее с финансово-экономической точки зрения — государственные или
частные собственность и управление, то с трансформацией фирм общественных
услуг в транснациональных операторов возник вопрос: имеет ли значение их
национальная принадлежность?
В Докладе Европарламенту «О перспективах внутреннего рынка газа
и электроэнергии» (2007 г.)64, в котором продолжено открытое публикацией «Зеленой книги» обсуждение европейской энергетической политики65,
61
Transforming Public Enterprise in Europe and North America. Networks, Integration and
Transnationalisation. Ed. by J.Clifton, F.Comin, D.Diaz Fuentes. — L.: Palgrave Macmillan, 2007. Р. 16.
62
World Investment Report 2007. Overview (UNCTAD). Transnational Corporations, Extractive
Industries and development. — N.Y., Geneva: UN, 2007. P. 4.
63
Evaluation of the Performance of Network Industries Providing Services of General Economic
Interest: European Commission. 2006 Report. Commission Staff Working Document SEC (2007) 1024. P.
46. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2007/ee0107_en.pdf ).
64
Sur les perspectives du marche interieur du gaz et de l’electricite (2007/2089(INI))
(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20070249&language=FR&mode=XML).
65
См.: Livre vert. Une strategie europeenne pour une energie sure, competitive et durable. Commission
des communautes europeennes. COM (2006) 105 final. — Bruxelles. 8.3.2006. — 23 p. http://www.
europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/051-8948-190-07-28-909-20070706IPR08896-09-072007-2007-false/default_fr.htm.
164
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
содержится призыв к странам-членам пресекать протекционистские тенденции и продвижение национальных чемпионов внутри самого ЕС, поскольку это мешает созданию интегрированного энергетического рынка.
Э. Коэн справедливо назвал энергетику сферой наибольшего проявления
«экономического патриотизма» в ЕС, наблюдая за серией происходящих
национальных слияний. Еврокомиссии предложено выработать дорожную
карту создания единой европейской газо- и электросети66, чтобы к 2010 г.
довести уровень объединения этих систем ЕС до 10% (заявленных еще
в Барселоне-2002)67.
Сегодня, когда, по сути, единственной возможностью для выхода компании
одной страны ЕС на энергетический рынок другой является приобретение
местного оператора в этой сфере, сделки такого рода зачастую идут с большим
трудом. Это объясняется взаимной настороженностью, связанной с пресловутым «экономическим патриотизмом». Так, приватизация испанских сетевых
компаний — Telefonica, Endesa68, Repsol (нефтегазовая компания)69, Gas Natural
и Iberia (авиаперевозки) — прошла под знаком «экономического патриотизма»,
став «приватизацией без денационализации»70.
Проблему сотрудничества в энергетике предстоит решать на уровне Еврокомиссии, поскольку при публичном обсуждении европейской стратегии
возник вопрос, что стоит за проектами слияний и поглощений. «Открытые, а не
зажатые в национальных рамках рынки, — путь к обеспечению энергетической
безопасности, — заявил глава Европейской комиссии Ж.-М. Баррозу. — И мы
обязаны открыть эти рынки на благо потребителей энергии и энергоресурсов»71.
Пока все идет к тому, что энергетический рынок ЕС вместо либерализации поделен между мегакорпорациями, а сама Большая Европа, похоже, включается
в антиглобалистскую кампанию.
Доклад направлен против проникновения на рынки ЕС хозяйственных субъектов из России, Китая, Ближнего Востока. Явный протекционистский настрой
по отношению к странам, не входящим в ЕС, прослеживается и со стороны его
органов, в частности Европарламента. По хлесткому выражению Вице-спикера
66
http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/051-8948-190-07-28-90920070706IPR08896-09-07-2007-2007-false/default_fr.htm.
67
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20070249&language=FR&mode=XML#title2 http://europa.eu/bulletin/fr/200703/i1013.htm.
68
Доля Endesa на рынке Испании — 40% производства и передачи электроэнергии; 35% ее
поставок крупным промышленным потребителям и 40% — мелким (Case No COMP/M. 4110 —
E.ON/ENDESA. Notification of 16.03.2006 pursuant to Article 4 of Council Regulation No 139/2004. —
Brussels, 2006. Р. 7).
69
Входят в список 100 крупнейших мировых нефинансовых компаний ЮНКТАД.
70
Transforming Public Enterprise in Europe and North America… P. 99.
71
http://www.svobodanews.ru/Article/2006/11/24/20061124161311990.html.
165
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
от фракции зеленых П. Йонкера (Jonckheer), даже институты ЕС порой страдают
«гангреной национальных интересов»72.
«Экономический патриотизм» начала XXI века не всегда и не совсем «хорошо
забытое старое» или форма скрытой защиты от внешней конкуренции. Вопрос
ставится шире и острее: речь идет о взаимности, равенстве условий ведения бизнеса в глобальных масштабах. Применение доктрины обоюдоостро, поскольку
способно аннигилировать преимущества открытой экономики и, таким образом,
пойти вразрез с заявленной целью повышения конкурентоспособности путем
состязательности, а не автаркии или строительства «линии Мажино», по острой
характеристике Э. Коэна.
Самоизоляция создает иллюзию защищенности, тормозя взятие на себя
ответственности за решение проблем73. Идет вразрез и с национальными
интересами использующей данную тактику страны. Очевидно, забывается
послевоенный опыт, когда успех проводимой национальными государствами
политики экономического роста был связан именно с открытием рынков и международным сотрудничеством.
Феномен «экономического патриотизма», не соответствующий духу единого
рынка ЕС, нуждается в тщательном осмыслении. Его развитие и распространение поднимает ряд принципиальных вопросов для ЕС после 2009 г., поскольку
отрицательные его проявления могут даже обостриться. Как будут сочетаться
конкуренция, экономические свободы с одной стороны, безопасность и коллективные интересы — с другой? Где пройдет грань, отделяющая экономическую
безопасность от протекционизма? Каковы временные рамки защиты национальных интересов, и как защита соотносится с обеспечением конкурентоспособности в условиях глобализации? Наконец, как обеспечить эффективное
участие национальных государств в объективных глобально-интеграционных
хозяйственных процессах? Эти вопросы пока остаются открытыми.
Исходя из изложенного, ответ на вопрос о том, какого рода хозяйственную
политику считать национально предпочтительной в долгосрочной перспективе —
«защищающую» страну от притока зарубежных капиталов или открывающую
ее для них, представляется очевидным. В этой связи можно говорить о существовании ложного и настоящего «экономического патриотизма».
Настоящий — тот, который тяготеет, скорее, к поддержанию и увеличению
инвестиционной привлекательности страны, а ложный предпочитает ставить
во главу угла национальную принадлежность капитала. Ложный противоречит
самой идее, на которой зиждется Европейский союз, — созданию обширного
единого рынка. Выбор в пользу экономической обособленности неадекватен,
а используемые меры зачастую недальновидны, поскольку экономики встроены
72
La lettre de Confrontations Europe, 2005, N 72. P. 19.
73
Fusions et acquisitions: grand angle avec Elie Cohen // Ibid. P. 23.
166
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
в процессы глобализации, и всегда есть риск принятия ответных мер со стороны
партнеров-конкурентов.
С точки зрения долговременных последствий для экономики действие фактора «экономического патриотизма» неоднозначно. Если он выражается в форме
ГЧП без зарубежных капиталов, то подобное сиюминутное тактическое решение,
направленное на укрепление «национальных чемпионов» в отдельной стране
ЕС, ослабляет перспективную стратегическую цель — развитие хозяйственной
интеграции и, соответственно, европейской экономики в целом. Центробежные
силы работают против объединительных тенденций. Чтобы этому противостоять, необходимо целенаправленное усиление инвестиционной привлекательности, наиболее полное использование преимуществ международного
разделения труда, которые предоставляет глобализация. Получается, что ГЧП
с участием зарубежных капиталов из стран ЕС скрепляет Европейский союз, а с
привлечением капиталов из стран вне его — действует в русле необратимого
общемирового процесса глобализации. Это следует воспринимать как данность
и после 2009 г.
Сидорова Елена
Аспирантка кафедры МВКО МГИМО (У)
Будущее Старой Европы: реформа или кризис?
Европейский союз уже несколько лет нуждается в масштабной экономической
реформе. Конечно, ЕС сам по себе является одним из лидеров мировой экономики,
но кризисные тенденции становятся острее год от года. Не в последнюю очередь
это связано с упорным желанием европейцев сохранить в неприкосновенности
свою экономическую модель. Характерно, что любая дискуссия в ЕС по экономическому поводу — неважно, кто в ней принимает участие, — начинается с провозглашения превосходства европейской модели экономики. Для ЕС глубокие
экономические преобразования представляются неизбежными, причем в ходе
них произойдет логически объективное сближение с американской моделью —
реформы будут четко направлены «на сужение социального государства». Без
всеобъемлющих и своевременных реформ ЕС неизбежно потеряет очень многое
как в экономическом, так и в политическом плане. В настоящее время европейцы
живут с надеждой, что текущий уровень благосостояния не будет утрачен.
В Великобритании почти 20 лет экономического сравнительно медленного развития в 1960-х и 1970-х гг. вынудили политиков и экономистов осознать, что страна стремительно уступает позиции на мировой политической
и экономической сцене. В 1960 г. ВВП на душу населения составлял здесь
167
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
примерно 78% от американского уровня. К 1980-м гг. это соотношение изменилось не в пользу британцев, составив 67% от соответствующего показателя
США. С приходом к власти М. Тэтчер разрыв начинает сокращаться — к началу 1990-х гг. показатель стабилизировался на уровне 68%. Великобритании
потребуются многие годы, чтобы оправиться от понесенных в 1970-х гг. потерь.
После Второй мировой войны размер ВВП Западной Европы на душу населения составлял 42% от американского. В последующие 30 лет разрыв удалось
сократить: европейский ВВП на душу составлял 80% от показателя США. Затем
тенденция к сближению остановилась, а потом и вовсе сменилась на отставание.
В последние 20 лет положение Западной Европы относительно США вернулось
к состоянию конца 1970-х гг., напоминая Великобританию в тот же период. Но
на европейском политическом небосклоне нет фигуры, подобной М. Тэтчер.
Перспектива относительного экономического упадка еще острее вырисовывается на примере отдельных членов ЕС. Закономерно возникает вопрос: если
страна сохраняет богатство в абсолютных цифрах и уровень благосостояния,
является ли относительное ослабление экономической мощи (ухудшение экономических показателей) таким уж тревожащим фактом? Ответ однозначен.
Относительный экономический вес играет большую роль в международном
аспекте. А экономические и психологические исследования показывают, что
моральное удовлетворение (счастье) индивида зависит не только от его дохода как такового, но от сопоставления этого дохода с доходами других. Кроме
того, общество, в котором перестает расти экономика, создает так называемую
культуру стагнации (culture of stagnation), несущую в себе целый набор весьма
негативных социальных последствий74.
Фактически относительный упадок может превратиться в абсолютный. Осознают ли сами европейцы грозящую им опасность? Что происходит с Европой, которая
в прошлом на протяжении многих лет служила примером для мировой экономики?
В 1950–1960-е гг. европейцы работали практически на износ из-за катастрофического состояния экономики после Второй мировой войны.
Сегодняшняя Европа утратила напряженность труда и нарастила государственный аппарат, а также повысила налоги, необходимые на его содержание.
В 1960-х гг. общие госрасходы составляли всего 29% от ВВП (что сопоставимо
с США в настоящее время — 30–35%), в 1990-е эта цифра выросла до 50% ВВП.
В странах зоны евро и сегодня госрасходы составляют в среднем 49%. Доля
обязательных выплат (налогов и социальных взносов) в ВВП там достигает
примерно 45%75.
74
К примеру, имеются подсчеты по Франции, согласно которым ее граждане после 1936 г. живут
больше на 20 лет, а работают меньше на 15 лет. Это дорого обходится экономическому росту
страны (http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000041/0000.pdf ).
75
Ibid. P. 414.
168
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Сложно сказать, каким образом Европа сможет вернуться на рельсы высоких темпов экономического роста. У Старого Света пока нет достаточной
внутриполитической решительности в плане осуществления реформ. С учетом
результатов исследований Фонда Бертельсманна (ФРГ), приходится признать,
что «стратегические цели управления все чаще отходят на второй план по сравнению с краткосрочными решениями ad hoc, инспирированными находящимися
у власти политическими силами»76. В ФРГ почти 5 млн безработных, и до сих
пор лидерам страны не хватает политического мужества на коренные преобразования77 (особенно реформирование налогового, трудового и социального
законодательства).
Закат европейской модели — процесс очень длительный, поэтому реформирование системы столь затруднено с политической точки зрения. Ряд стран,
в том числе Франция, движутся в направлении роста протекционизма. Этой
же тенденции подвержена и Италия. Протекционистские тенденции, наблюдающиеся в странах — основателях ЕС, вызывают беспокойство. Крупнейшие
страны ЕС пока не готовы радикально реформировать свою модель регулирования экономики.
Опросы показывают удовлетворенность европейцев тем обществом,
в котором они пребывают. Проблема с реформой экономики вероятно,
заключается в том, что Европа не испытывала глубоких кризисов с 50-х гг.
прошлого века. В регионе не было ни гиперинфляции, ни резких спадов —
а ведь острые кризисы создают мощный стимул для изменений, в отличие
от долгого застоя.
Основное препятствие и одновременно главное преимущество европейского контекста можно обозначить словом «множественность». В самом деле,
широкий спектр языков, культур значительно затрудняет сближение, но, в то
же время, делает отдельные страны региона более восприимчивыми к экономическим реформам, что в условиях быстро меняющейся обстановки может
стать основным «козырем» Союза.
Европа может продолжать существовать как ни в чем не бывало или же
запустить механизм структурных реформ. Перемены, естественно, будут
болезненны, поскольку хозяйственные институты и механизмы формировались исторически. Европа пока еще в состоянии сделать выбор. Через
10 лет может исчезнуть сама возможность такого выбора в результате
обострения конкуренции за источники сырья и рынки сбыта со стороны
располагающих огромными ресурсами дешевой рабочей силы быстро
развивающихся стран.
76
The Strategy of Politics. Results of a Comparative Studies. Th. Fischer, G. P. Schmitz, M. Seberich
(eds.). — Gitersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung, 2007. P. 7.
77
Deutschland — was nun? K. F. Zimmermann (Hrsg.) — Muenchen: DTV, 2006. S. 30.
169
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Реформы должны быть направлены на повышение самостоятельности
субъектов при принятии экономических решений. Крупнейшие страны ЕС
продолжают уклоняться от активных реформ. Но все же известен пример
стран (Скандинавские страны и Ирландия), где на подобные преобразования
решились, и реформы дали свои результаты.
Будущее ЕС как института
Многие европейские политики видят ЕС как ответ на «закат Европы». Мол,
объединенный Старый Свет придаст экономическую и политическую мощь региону, составит противовес США. Но является ли союз стран (Старой Европы)
верным решением?
На самом деле успехи или провалы евроинтеграции напрямую зависят от
способа реализации изначальных, коренных принципов. Например, «уния»
означает координацию политики. Но координация не выглядит панацеей от всех
экономических проблем. Напротив, слишком много согласований в неподходящих
областях скорее способны ускорить спад экономики, нежели стимулировать ее
развитие.
В целом процесс интеграции в регионе знает как взлеты, так и падения:
периоды интенсивного европейского строительства сменялись евросклерозом
и застоем. Общепринятая точка зрения состоит в том, что провал Конституции
в 2004 г. — серьезный шаг назад в интеграционном процессе. Оценивая итоги
референдумов во Франции и Нидерландах, Ж.-К. Юнкер, нынешний глава
Еврогруппы (Совета Министров экономики и финансов стран зоны евро),
Премьер-министр Люксембурга и тогдашний Председатель ЕС, констатировал:
«Европа не просто находится в кризисе, Европа находится в глубоком кризисе»78. Однако, предупреждают специалисты ИМЭМО, отрицательный результат
«нельзя расценивать как провал «европейской идеи» и кризис ЕС в целом». Это,
скорее, поражение евробюрократии.
Провал первоначального проекта Конституции можно парадоксальным образом расценивать по-другому: итоги референдумов во Франции и Нидерландах
вскрыли острые противоречия между гражданами и национальными правительствами. В самом деле, в ответах «нет» определенную роль сыграло недовольство
населения национальными правительствами79, которые «всегда приписывают
себе то хорошее, что делает Брюссель, <…> сваливают на него ответственность
за свои поражения, провалы и упущения»80. Кроме того, к провалу привела не78
Weidenfeld W. Understanding the European Constitution. — Guterloh, Verlag Bertelsmann Stiftung,
2007. Р. 98.
79
Blankart Ch. B. Europaische Union: Verfassung durch Reformen / Deutschland — was nun? —
Muenchen, 2006. S. 342.
80
Энтин М. Л. Евросоюз: договор о реформе // Современная Европа, 2007, №4 [32]. С. 32.
170
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
достаточность разработки финансовой стороны Конституции. Также на исход
референдума повлияло осознание того, что принятый основной документ будет
чрезвычайно сложно менять, даже для повышения его эффективности.
Основной задачей Конвента по разработке Конституции, сформулированной в 2001 г., было «приблизить европейские институты к гражданам Союза»81.
Это задание не было выполнено, что и было удостоверено избирателями в ходе
референдумов.
Из-за объемности текста Конституции — а следовательно, отсутствия
доступной и достоверной информации о ней — Проект подвергался «противоречивой критике» со стороны практически «всего политического спектра»82.
Не стоит также забывать, что в проекте Конституции так и не была решена одна
из главных проблем — форма ЕС: федерация или конфедерация. Европейский союз
сегодня является фактически промежуточной между этими двумя вариантами
структурой. Соответственно, существует Совет ЕС (как институт конфедерации,
представляющий государства) и Европарламент (как институт федерации, представляющий граждан). Часто между ними возникают разногласия по принципиальным вопросам, а победителем споров обычно выходит Европейская комиссия.
С самого начала она рассматривалась как двигатель европейской интеграции
и поэтому была наделена особыми полномочиями, в частности возможностью
разрешать споры Европарламента и Совета ЕС, ведущие к взаимной блокаде.
В некоторых сферах Брюссель делает слишком много (например, для сельского
хозяйства), в других — явно недостаточно. Это касается прежде всего эффективного функционирования единого рынка. Брюссель вмешивается во все большее
количество областей. Достаточно сказать, что в 1970-х гг. законодательных актов
Сообщества насчитывалось 2700. В середине 1990-х гг. эта цифра перевалила за
11 400. Примечательно, что около половины всех актов связана с Единой сельскохозяйственной политикой (ЕСХП). Это явный перекос в использовании финансовых ресурсов, когда около 40% единого бюджета ЕС идет в сферу, доля которой
в ВВП всего 2%83. Вообще, ЕСХП — постоянный камень преткновения в спорах
Франции и Великобритании. Еще в 2005 г. в Брюсселе Тони Блэр в речи накануне
своего вступления на пост председателя ЕС в весьма жестких формулировках
раскритиковал структуру общего бюджета Союза, заостренную на сельское хозяйство. Радикальной реформы до сих пор не разработано и пока не предвидится.
Принятие нового основополагающего документа — Лиссабонского договора
призвано вывести процесс евроинтеграции из конституционного кризиса84.
81
Blankart Ch. — Ibid. P. 344.
82
Подробнее см.: Weidenfeld W. Understanding the European Constitution.– Gutersloh: Verlag
Bertelsmann Stiftung, 2007. P. 15.
83
Alesina A., Giavazzi F. The Future of Europe: Reform or Decline. — The MIT Press, 2006. Р. 121.
84
http://www.europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_de.htm.
171
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Прежде всего «противоречия, путаницу и неразбериху в структуре Союза»
и призван устранить новый Договор. Этот кризис оказался серьезным испытанием для всего ЕС, и большинство специалистов сходятся во мнении, что
«найденный компромисс — очень достойный выход из тупика»85.
Достигнутая на заседании Европейского совета принципиальная договоренность (в середине 2007 г.) о разработке вместо Конституции ЕС Договора
о реформе явилась результатом весьма удачного совпадения интересов ведущих
игроков. С одной стороны, новый амбициозный президент (Николя Саркози)
видел своей задачей вернуть Франции ведущие позиции на европейской арене.
С другой — правительство ФРГ использовало свое председательство в ЕС, чтобы
внести основной вклад в судьбоносное решение.
Лиссабонский договор, разработанный Межправительственной конференцией, был подписан государствами — членами ЕС в декабре 2007 г. Большинство
стран собираются ратифицировать его путем парламентского голосования, а не
референдумов, чтобы избежать возможного повторения стратегически опасного
опыта 2004 г. Все правительства уже заключили негласный пакт об утверждении
документа парламентами.
Важнейший аспект европейских дискуссий на высшем уровне — выбор стиля
управления экономикой. С одной стороны, исповедуемая французами модель
социального рыночного хозяйства, с другой — либеральная англосаксонская
модель у англичан. К Парижу традиционно примкнула Германия, к Великобритании — Ирландия и некоторые страны Севера Европы. Парадоксально, что
во Франции и те, кто сказали «oui», и те, кто заявили «non» на референдуме,
обосновывали свою позицию недопустимостью введения в стране «англосаксонского ультралиберализма». Данный термин был введен в обращение тогдашним президентом Жаком Шираком. Кстати, Франции удалось преодолеть
в Лиссабонском договоре эти самые тенденции, сделав конкуренцию вторичным
рычагом, оставив у государства возможность использования административных
рычагов воздействия на экономику.
Позиция Франции, как представляется, наносит вред эффективному единому
рынку, лишает смысла существование Союза. Уместно в этой связи вспомнить
достаточно новый термин «экономический патриотизм» (запущенный в обиход,
кстати, также во Франции), который на практике зачастую обозначает курс на
активное применение протекционистских мер86.
Создание единой Европы всегда было непростым делом. Самым важным
шагом, на мой взгляд, на сегодняшний день является разработка и реализация
реформы институтов ЕС. Нельзя не согласиться с Ш. Бланкаром, что Консти85
Энтин М. Л. Евросоюз: договор о реформе. Там же. С. 21, 30.
86
Подробнее см.: Клинова М. В. Новый «экономический патриотизм» в Европе: хорошо забытое
старое? // МЭ и МО, 2008, № 4. С. 32–41.
172
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
туция Союза — ключ к решению многих проблем, в том числе экономических87.
Европе необходимы срочные реформы. Весьма вероятно, что их осуществление обойдется дорого современным политикам — надежды на переизбрание
после применения радикальных мер весьма малы.
Можно выделить несколько ключевых направлений для оздоровления
экономики ЕС.
Во-первых, необходима дальнейшая либерализация рынков товаров и услуг.
Многих экономистов и политиков беспокоит положение в сетевых отраслях.
Особенно важным им представляется приватизация коммунальных служб. Пока
они будут находиться под контролем государства, здоровой конкуренции здесь
не будет. На сегодняшний день во Франции, ФРГ и Италии крупнейшие коммунальные предприятия контролируются государством, что, кстати, подчеркивают
авторитетные западноевропейские специалисты по госпредприятиям Дж. Клифтон, Ф. Комин, Д. Диас-Фуентес. Государство и в эпоху глобализации остается
ключевым актором в сетевых отраслях, а наднациональные игроки здесь только
начинают появляться88.
Во-вторых, требуется либерализация рынка труда и его реформа. В частности,
некоторые экономисты предлагают покрывать субсидии безработным за счет
взимания с предпринимателей налога за увольнения. На мой взгляд, такое решение может снизить нагрузку на госбюджет, но в то же время усугубит проблему
отсутствия гибкости в перераспределении трудовых ресурсов.
В-третьих, повысить внимание к НИОКР, по доле которых в ВВП Европа
в целом отстает от США. Для улучшений в этой сфере недостаточно просто
повысить уровень расходов на исследования и разработки. Речь идет о широкомасштабной реформе высшего образования, переводе университетов на
механизм самофинансирования, создании научных центров при университетах
по примеру США. Среди факторов успешности высшего образования там можно
выделить открытость университетов и их взаимосвязь с экономикой, обильное
частное финансирование, конкуренцию между университетами и внутри них89,
привлечение талантов из развивающихся стран.
В-четвертых, нужно реформировать судебную систему и сократить расходы
на ведение бизнеса.
В-пятых (это, на мой взгляд, самое важное), необходима серьезная реформа
бюджетно-налоговой политики. Сюда относятся и контроль над дефицитом
бюджета, и налоги, и пенсионная система.
87
Blankart Ch. B. Europeische Union: Verfassung durch Reformen. — Ibid. S. 350.
88
См.: Transforming Public Enterprise in Europe and North America. Networks, Integration and
Transnationalisation. Ed. by J.Clifton, F.Comin, D. Diaz-Fuentes. — L.: Palgrave Macmillan, 2007. P. 230.
89
Например, в США оплата преподавателей высших школ зависит от эффективности их
деятельности, а в европейских учебных заведениях определяется стажем работы и ученой
степенью, что не создает стимулов для активной научной работы.
173
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
У «капитанов» Европейского союза, очевидно, остается мало времени на
раздумье. Еще несколько лет — и выбора просто не станет. Для предотвращения
общего спада в ЕС, как представляется, не обязательно увеличивать количество
государственных программ, субсидий, схем и рычагов регулирования, прочих
сомнительных инициатив, призванных способствовать экономическому росту. Просто надо планомерно создавать эффективные налоговые стимулы для
инвестиций и труда, расчетливо рисковать, интенсивнее работать и проводить
инновационные исследования. Соответственно, можно надеяться, что интенсификация роста не заставит себя ждать.
Селиверстов Сергей Сергеевич
Старший преподаватель Кафедры правового регулирования ТЭК МГИМО
(У)
Лиссабонский договор
и энергетическая политика ЕС
Еще в послевоенный период для европейских политиков стало очевидно,
что некоторые проблемы, связанные с энергетикой, выходят за пределы национальных границ. Указанные соображения послужили существенным доводом
в пользу образования Европейских сообществ и передачи им определенных
полномочий по регулированию энергетики. Вместе с тем, принимая во внимание базовый характер данной отрасли, наличие разнородных национальных
интересов и значительную социальную составляющую, многие государствачлены относились и по-прежнему относятся к коммунитаризации энергетической политики достаточно сдержанно. Настоящая работа представляет собой
анализ того, каким образом в настоящее время уравновешиваются данные
разнонаправленные тенденции и каковы перспективы изменения приоритетов
энергетической политики Европейского союза в связи с подписанием Лиссабонского договора.
«Лоскутное одеяло» учредительных договоров
До истечения срока действия Договора, учреждающего Европейское объединение угля и стали в 2002 г., сфера энергетической политики Европейского
сообщества была распределена по трем договорам. В Договоре, учреждающем
ЕОУС, были урегулированы угледобыча и сталелитейное производство, а также
связанные с этим вопросы торговли товарами указанных отраслей, в договоре
о Евроатоме — политика в сфере ядерной энергетики. Применительно к ос174
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
тальным энергоносителям энергетическая политика базируется на Договоре,
учреждающем Европейское сообщество. «Это исторически обусловленное
разделение — существующие правовые положения не связаны между собой —
ни в коей мере нельзя считать целесообразным. Ситуация ухудшается также
и тем обстоятельством, что со времени возникновения этих предписаний…
существенно изменилась энергетико-политическая обстановка»90. Кроме
того, на национальном уровне всегда существовали различные концепции
в области энергетики, которые обусловлены различиями в запасах энергоресурсов, структуре спроса, экономическом развитии и административных
и деловых традициях и которые так или иначе сдерживали «европеизацию»
в энергетической сфере.
Под действие Договора, учреждающего Европейское сообщество, подпадают
вопросы регулирования нефтяного, газового и электроэнергетического секторов.
Договор не предусматривает специального раздела, посвященного политике
Сообщества в энергетической сфере. Отчасти это можно объяснить наличием
двух других договоров, посвященных отдельным сферам энергетики, отчасти —
распределением предписаний, так или иначе затрагивающих вопросы данной
отрасли, по различным разделам самого Договора, учреждающего Европейское
сообщество. Вопрос о введении нового раздела «Энергетика» должен был решаться, как указано в разъяснении № 1 к Заключительному акту, приложенному
к Договору, учреждающему Европейский союз, на межправительственной конференции «Маастрихт II» в 1996–1997 гг. Это намерение не было осуществлено.
Как отмечал немецкий правовед Опперман в 1999 г., «пока нельзя говорить
о последовательной европейской энергетической политике. Деятельность Сообщества ограничивается отдельными мерами на основе «лоскутного одеяла»
правовых предписаний трех договоров».91
С определенной долей условности можно выделить две категории предписаний Договора о Сообществе:
— нормы, непосредственно касающиеся вопросов энергетики;
— применимые к энергетической отрасли положения общего характера.
Как отмечают западные правоведы, в отношении энергетики «находят свое
применение предписания Договора, имеющие общий характер (главным образом,
касающиеся свободного перемещения товаров, конкуренции и торговой политики)»92. В целом и акты вторичного права, регулирующие нефтегазовую и электроэнергетическую сферы, чаще содержат ссылки на статьи общего характера.
С 1992 г. в соответствии с подпунктом u ст. 3 (в новой нумерации; подпунктом t — в старой) к основным целям Договора о Сообществе прямо
90
Oppermann T. Europarecht. — Muenchen: C.H.Beck Verlag, 1999. S. 534.
91
Там же. S. 533.
92
Там же. S. 537.
175
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
отнесены «мероприятия в области энергетики». Это, конечно, не означает,
что до того момента столь значимая отрасль экономики находилась вне его
сферы действия.
Общие положения Договора о Сообществе,
регулирующие отношения в области энергетики
С самого начала к энергетике подлежали применению положения, касающиеся четырех свобод, Договора о Сообществе. Ст. 25–27 устанавливают основные правила о таможенном союзе, ст. 28–31 содержат запрет количественных
ограничений в торговле между государствами-членами. Указанные положения
так же, как и предписания относительно свободы учреждений и свободы предоставления услуг, содержащиеся в ст. 57 и 66 соответственно, имеют самое
непосредственное применение к энергетической отрасли.
Все большее значение, особенно в свете установления внутреннего рынка
газа и электроэнергии, приобретают положения учредительного договора,
касающиеся правил конкуренции. К последним относятся: запрет нарушения
конкуренции на общем рынке, установленный ст. 81, и запрет злоупотребления доминирующим положением (в ситуации, когда подобное доминирующее
положение уже имеет место на том или ином рынке), содержащийся в ст. 82.
Учитывая существенную долю в энергетике государственных предприятий
и предприятий, наделенных специальными правами, значительную роль играют предписания ст. 86, устанавливающие общие правила функционирования
таких предприятий.
Также необходимо отметить положения ст. 95, определяющие общий рынок как цель деятельности Сообщества. Данная статья была включена в текст
Договора о Сообществе Единым европейским актом. Ее положения представляют собой исключение из общей нормы, содержащейся в ст. 94, и специально
направлены на достижение внутреннего рынка к четко обозначенному времени — 31 декабря 1992 г. Тем не менее и после наступления указанного срока
нормы статьи не прекратили своего действия. На нее делаются прямые ссылки
во многих директивах, принятых гораздо позже 1 января 1993 г., например
в директивах о либерализации электроэнергетической и газовой сфер, а также
об установлении равных условий при выдаче административных разрешений
при разведке и добыче углеводородов.
В настоящее время акты вторичного права, непосредственно регулирующие
вопросы надежности поставок энергоресурсов в ЕС, принимаются на основе
полномочий, предоставленных институтам Сообщества ст. 100 Договора. Положения данной статьи применяются, в частности, в случае возникновения
серьезных трудностей в снабжении определенными продуктами и предусматривают определение Советом по предложению Комиссии мер, соответствующих
экономической ситуации.
176
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Ст. 284, содержащаяся в заключительной части Договора, учреждающего
Европейское сообщество, наделяет Комиссию очень важным правом, которое
во многом обеспечивает осуществление институтами Сообщества своих полномочий. В соответствии с положениями этой статьи «Комиссия может собирать
любую информацию и проводить любую необходимую проверку в пределах и на
условиях, установленных Советом в соответствии с положениями настоящего
Договора». В энергетической сфере информационные полномочия Комиссии
осуществляются, в частности, путем сбора статистических и финансовых данных
о производстве, транспортировке и потреблении энергоносителей.
Специальные положения Договора о Сообществе
К положениям Договора о Сообществе, непосредственно касающимся
энергетики, можно отнести ст. 175, устанавливающую правила принятия решений по вопросам окружающей среды, и раздел «Трансъевропейские сети».
В ст. 175 содержатся указания на энергетический аспект экологической политики. В числе действий Сообщества по охране окружающей среды, требующих
единогласия, указываются «меры, существенно влияющие на выбор между
различными источниками энергии и общей структурой энергоснабжения».
Данное положение характеризует, во-первых, важность энергетической сферы
для государств-членов. Экологическая политика согласно данной норме должна
быть с необходимостью согласована с требованиями энергетической отрасли.
Во-вторых, это указывает на сдержанность государств в отношении возможной
коммунитаризации энергетической политики.
Раздел «Трансъевропейские сети», явившийся новеллой Маастрихтского
договора, целиком посвящен регулированию политики Сообщества по развитию трансграничных транспортных, телекоммуникационных и энергетических
инфраструктур. Он выражает стремление Сообщества в рамках системы открытых и конкурентных рынков укрепить взаимосвязи и усилить взаимодействие
национальных сетей, а также расширить возможности доступа к таким сетям.
В свете капиталоемкости энергетической инфраструктуры и проблем трансграничного взаимодействия возможность приложения усилий всего интеграционного объединения имеет очень важное значение.
Проведенный краткий анализ приводит нас к заключению, что с развитием
процессов европейской интеграции наблюдается тенденция к постепенному
расширению полномочий Сообщества в сфере энергетики, что подтверждается
введением в действие новых положений учредительного договора, как, например, раздела о трансъевропейских сетях. Следствием этого является увеличение
списка общественных отношений, подпадающих под действие права Сообщества. Таким образом, вместе с формированием отдельных аспектов единой
энергетической политики Сообщества на договорном уровне к концу XX века
был создан определенный нормативный «каркас».
177
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Вместе с тем в настоящее время в Договоре отсутствует системность регулирования энергетических вопросов как таковых, недостаточное внимание
уделено экономико-технологическим особенностям данной сферы. Договор
является недостаточной правовой базой для реализации единой, системной
европейской энергетической политики в тех областях, которые в настоящий момент рассматриваются государствами-членами как представляющие всеобщий
интерес. В этой связи «центр тяжести» объективно переносится на предписания
актов вторичного права. Именно они зачастую становятся ключевым элементом
регулирования энергетики.
Кроме того, положения действующего Договора, учреждающего Европейское
сообщество, не позволяют с достаточной определенностью очертить компетенцию Сообщества в сфере энергетики. В той или иной степени определить сферу
деятельности и полномочия Европейского сообщества и отграничить ее от
суверенных полномочий государств-членов позволяют принципы пропорциональности и субсидиарности, а также концепция подразумеваемых полномочий.
Конституция ЕС
29 октября 2004 г. в Риме был подписан Договор об учреждении Конституции
ЕС. Этот договор так и не был ратифицирован всеми государствами-членами,
и Конституция не вступила в силу. Тем не менее представляется необходимым
кратко рассмотреть то, как в ней решалась проблема установления компетенции
Европейского союза в энергетической сфере. Тем более что Конституция в конечном итоге явилась прообразом Лиссабонского договора, который представляет
собой менее радикальный по своей форме и содержанию документ.
Прежде всего следует отметить, что Конституцией по-новому решался вопрос разделения компетенций между Союзом и государствами-членами. Статьи
c I-11 по I-17 четко устанавливали различные категории компетенции: исключительная компетенция Союза, совместная компетенция Союза и государствчленов, компетенция Союза по продвижению и координации экономической
политики и политики в области занятости государств-членов, компетенция по
определению и проведению общей внешней политики и политики безопасности,
а также компетенция по поддержке, координации или дополнению действий
государств-членов.
К области совместной компетенции отнесены трансъевропейские сети
и энергетика. В этих областях Союз и государства-члены обладают законодательными полномочиями и полномочиями по принятию юридически обязывающих актов. Государства-члены должны осуществлять свою компетенцию
в той мере, в какой Союз не осуществил или решил прекратить осуществление
своей компетенции. «На первый взгляд, кажется, что данная статья (I-13) есть
дальнейшее наступление на суверенные права государств-членов. Мы же полагаем, что перечисленные направления и проекты составляют области, которые
178
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
трудно «переварить» отдельным государствам-членам, и им просто выгодно
отдать эти сферы «наверх», чтобы ими управляли институты, обладающие
большими финансовыми, материальными и административными (властными)
ресурсами»93. Указанное, на наш взгляд, в полной мере может быть применимо
к энергетической отрасли, требующей значительных инвестиций и существенного административного ресурса для реализации проектов.
Политике в области энергетики посвящен состоящий из одной статьи раздел
10 третьей части Конституции. Выделение вопросов энергетики в отдельный
раздел свидетельствует о становлении и перспективах проведения единой
энергетической политики на уровне всего интеграционного объединения.
В ст. III-157 предусматривается, что «при установлении единого рынка и с учетом
необходимости сохранения и улучшения окружающей среды политика Союза
в области энергетики должна быть направлена на:
a) обеспечение функционирования энергетического рынка,
b) обеспечение надежности поставок энергоресурсов в Союз и
c) продвижение энергоэффективности и энергосбережения и развитие новых
и возобновляемых форм энергии».
Положения данной статьи с достаточной четкостью определяют три основных направления деятельности Союза в энергетической отрасли. В той или иной
мере все три указанных направления уже реализуются в политике Европейского
сообщества и предписаниях актов вторичного права.
Меры для достижения указанных целей подлежат, в соответствии с Конституцией, установлению в европейских законах и рамочных законах (аналоги
настоящих регламентов и директив соответственно). Таким образом, Конституцией Европейского союза предусматривалась возможность применения
в энергетике как метода гармонизации, так и метода унификации. Исходя из
этого, можно говорить, что создатели Конституции предусмотрели возможность выбора разных степеней сближения законодательств государств-членов
в данной области.
Вместе с тем указанные законодательные меры Союза не должны были затрагивать выбор государств-членов между различными источниками энергии и общую структуру их энергоснабжения. Данная оговорка имела достаточно общий
и неопределенный характер. Это позволяло говорить об установлении некоего
баланса между полномочиями Союза и государств-членов в данной области
смешанной компетенции. Представляется, что конкретное содержание данной
нормы должно было проявиться в процессе ее непосредственного применения.
Раздел Конституции ЕС, посвященный политике в области трансъевропейских сетей, не содержал существенных новаций по отношению к тексту
93
Бирюков М. М. Европейская интеграция: международно-правовой подход. — М.: Научная книга,
2004. С. 146.
179
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Договора о Сообществе. Статья III-145 содержала специальное указание на то,
что основные ориентиры и иные меры в этой области подлежат установлению
европейскими законами или рамочными законами. Кроме того, была предусмотрена возможность непосредственного сотрудничества государств-членов для
координации национальных мер по развитию сетей при содействии Комиссии.
Лиссабонский договор
Подписанный 13 декабря 2007 г. Лиссабонский договор, безусловно, явился компромиссом, направленным на примирение радикальных и умеренных
центростремительных (а отчасти и центробежных) тенденций в Европейском
союзе. Тем не менее в области энергетики Лиссабонский договор представляет
собой значительный шаг вперед по сравнению с действующими на настоящий
момент предписаниями. Кроме того, необходимо сразу отметить значительную
международную составляющую в изменениях, касающихся энергетики.
Компетенция Союза по Лиссабонскому договору, применимые
к энергетике положения, общие положения
Определенные Лиссабонским договором виды компетенций Союза в целом
аналогичны рассмотренным выше категориям компетенций, предусмотренным
Конституцией. К исключительной компетенции Союза отнесены в частности
таможенный союз, правила конкуренции, необходимые для функционирования
внутреннего рынка, общая торговая политика. Энергетика и трансъевропейские
сети входят в совместную компетенцию Союза и государств-членов наряду с регулированием внутреннего рынка как такового и вопросов окружающей среды.
Использование совместных компетенций регулируется принципами субсидиарности и пропорциональности. Содержание данных принципов уточняется
в специальном протоколе к Лиссабонскому договору, который, безусловно, имеет
много общего с действующим в настоящее время протоколом относительно
указанных принципов.
Пределы совместных компетенций Союза регулируются принципом передачи полномочий (principle of conferral). Согласно данному принципу Союз
действует лишь в рамках компетенций, переданных ему по договорам государствами-членами, для достижения указанных в них целей. Компетенции,
не переданные Союзу по договорам, сохраняются за государствами-членами.
Интересно отметить, что указанные выше принципы установлены в Договоре о Европейском союзе, а различные категории компетенций — в Договоре
о функционировании Европейского союза (далее по тексту — «Договор о функционировании»), который представляет собой видоизмененный Договор об
учреждении Европейского сообщества.
Положения последнего из договоров, касающиеся четырех свобод общего
рынка и правил конкуренции, не претерпели существенных изменений. Тем не
180
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
менее введен ряд дополнений, которые предоставляют возможность институтам
Союза принимать ограничительные меры в отношении третьих стран.
Так, согласно части 3 ст. 57 Договора о функционировании Совет, действуя
на основе специальной законодательной процедуры, может единогласно, и после
консультации с Европарламентом, принять меры, представляющие собой шаг
назад в праве Союза в отношении либерализации движения капитала в или из
третьих стран. Потенциально применение данного положения может служить не
только для целей борьбы с терроризмом, но и для проведения ограничительной
энергетической политики Союза по отношению к компаниям из третьих стран.
Одной из форм международного движения капитала является учреждение за
границей дочерних или зависимых предприятий. Таким образом, и ограничения
на движение капитала из третьих стран могут быть применимы к дочерним и/
или зависимым обществам государств — экспортеров энергоносителей, предотвращая или препятствуя их интервенции в форме прямых инвестиций на
единый европейский энергетический рынок. Подобные меры по ограничению
движения капитала (или по крайней мере возможность их осуществления)
могут представлять собой весомый инструмент в достижении целей Союза
в энергетической отрасли.
Кроме того, Лиссабонским договором также закреплена возможность применения ограничительных налоговых мер в отношении третьих стран. К данному
положению mutatis mutandis также применимы вышеобозначенные комментарии. Кроме того, не совсем очевидно, в полной ли мере данное предписание
соответствует правилам ВТО.
Безусловно, важное дополнение внесено в ст. 100 Договора о Сообществе.
В первоначальном тексте данной статьи предусматривалось, что Совет ЕС по
предложению Комиссии может, исходя из духа солидарности между государствами-членами, решить о принятии мер, соответствующих экономической
ситуации, в частности, если возникают серьезные затруднения в поставке определенных продуктов. В редакции Лиссабонского договора данное положение
дополнено указанием на то, что подобные меры могут быть приняты в случае
возникновения сложности в поставке продуктов «прежде всего в области энергетики» (products in the area of energy).
Очевидно, что к «продуктам <…> в области энергетики» относятся прежде
всего энергетические ресурсы; хотя можно предположить и принадлежность
к этой категории оборудования в области энергетики. Специальное выделение
трудностей в поставках энергоресурсов в учредительном договоре, безусловно,
свидетельствует о том внимании, которое придается проблеме обеспечения
энергетической безопасности. Кроме того, это может быть истолковано и как
сигнал, адресованный государствам-экспортерам и транзитным государствам,
о том, что Союз готов выступать «единым фронтом» в случае возникновения
угроз надежности поставок энергоресурсов.
181
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В качестве одной из целей экологической политики Союза указана борьба
с климатическими изменениями. Это также может оказать влияние на энергетическую политику всего ЕС и отдельных государств-членов, на которые экологические ориентиры — и конкретно ориентиры по борьбе с климатическими
изменениями — будут оказывать все большее влияние. Тем более что, как уже
указывалось выше, вопросы охраны окружающей среды отнесены к сфере
совместной компетенции Союза и государств-членов. Это означает, что в случае принятия институтами ЕС нормативного акта в этой сфере государства
должны будут привести национальные правовые предписания в соответствие
с этим актом.
Изменение специальных положений, касающихся энергетики
Влияние экологической политики ЕС на энергетику непосредственно проявляется и в специальных положениях учредительного договора. Аналогично
Конституции ЕС в Лиссабонском договоре энергетике посвящена отдельная
глава, также состоящая из одной статьи.
Направления энергетической политики ЕС по сравнению с положениями
Конституции (обеспечение функционирования единого рынка, обеспечение надежности поставок энергоресурсов в Союз, продвижение энергоэффективности
и энергосбережения и развитие новых и возобновляемых источников энергии)
дополнены развитием соединений между энергетическими сетями. Таким образом,
по тексту Лиссабонского договора, в рамках единой энергетической политики
ЕС консолидируются и те направления данной политики, что были обозначены
в Конституции ЕС, и деятельность по развитию трансъевропейских энергетических сетей. В этой связи применимые к энергетическим сетям положения раздела
о трансъевропейских сетях могут рассматриваться как логическая составляющая
общей энергетической политики ЕС. К слову сказать, положения упомянутого
раздела не претерпели каких-либо изменений в Лиссабонском договоре.
Новеллой Лиссабонского договора, даже по отношению к Конституции ЕС,
является требование солидарности при проведении энергетической политики
интеграционного объединения. На наш взгляд, оно может иметь прямое следствие и для международных аспектов сотрудничества ЕС в данной отрасли, тем
более с учетом тех изменений, которые затронули правовые рамки международной деятельности ЕС.
Для достижения указанных выше целей Европарламент и Совет ЕС, действуя
в соответствии с обычной законодательной процедурой (аналогична действующей
процедуре совместного принятия решений), должны установить необходимые
меры. Такие меры должны быть приняты после консультации с Экономическим
и социальным советом и Комитетом регионов. Лиссабонский договор, в отличие
от Конституции ЕС, не устанавливает конкретные виды правовых актов, которыми должны быть оформлены данные меры. Отсутствие подобной детализации
182
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
связано прежде всего с тем, что в Лиссабонском договоре не нашла отражения
установленная в Конституции номенклатура нормативно-правовых и индивидуальных актов (европейские законы, европейские рамочные законы и т.д.).
Выше уже было указано, что Лиссабонский договор представляет собой компромисс между интеграционными тенденциями с одной стороны и стремлением
государств-членов оградить свой суверенитет — с другой. В этой связи в отношении энергетической политики Союза предусмотрен более существенный
перечень ограничений. Так, меры, принимаемые интеграционным объединением
в энергетической отрасли, «не должны затрагивать право государства-члена
на определение условий разработки его природных ресурсов, его выбор между
различными источниками энергии и общую структуру его энергоснабжения»94.
Следует отметить, что две последние формулировки имеют в достаточной
степени оценочный характер. Так или иначе, выбор государства между разными
источниками энергии и общая структура энергоснабжения могут быть, безусловно, затронуты мерами в области конкуренции (которые, необходимо напомнить,
находятся в исключительной компетенции Союза), в области охраны окружающей среды, общей торговой политики Союза. Исходя из этого, возникает вопрос,
насколько допустимы будут подобные меры интеграционного объединения по
отношению к национальным энергетическим политикам государств-членов.
В отступление от приведенных выше ограничительных положений Совет
ЕС, действуя в соответствии со специальной законодательной процедурой
(аналог действующей в настоящее время консультативной процедуры), должен
единогласно устанавливать меры общей энергетической политики, если они
носят фискальный характер. Данным положением установлены рамки принятия
решений в отношении гармонизации налоговых режимов государств-членов
в энергетической отрасли. Первоначальные предложения в данной связи высказывались еще в начале 90-х гг. XX века.
Вопросы внешней энергетической политики в Договоре о Союзе
В Договор о Союзе добавлен целый ряд положений, касающихся развития
отношений с соседними государствами, в число которых входит и Россия, общей политики в сфере международных отношений, а также индивидуальных
действий государств- членов на международной арене.
Согласно общим положениям Союз будет развивать специальные отношения с соседними государствами, направленные на установление пространства процветания и добрососедства, основанного на ценностях Союза
и характеризующегося тесными и мирными взаимоотношениями, базирующимися на сотрудничестве. Интересно отметить, что в качестве основ установления
94
Часть 2 ст. 176А Договора о функционировании Европейского союза (в редакции
Лиссабонского договора).
183
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
пространства добрососедства и процветания указаны ценности Союза и не
упоминаются ценности государств-соседей или хотя бы общие для подобных
пассажей «общие ценности, разделяемые обеими сторонами».
В качестве базовых ориентиров в Договоре предусмотрено, что Союз устанавливает и осуществляет общие политики и действия и осуществляет деятельность, направленную на достижение высокой степени сотрудничества во всех
сферах международных отношений, в частности в целях содействия принятию
международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды
и устойчивого управления глобальными природными ресурсами для обеспечения устойчивого развития и в целях продвижения международной системы,
основанной на более интенсивном многостороннем сотрудничестве и надлежащем глобальном управлении.
Включение данных целевых установок в учредительный договор позволяет,
в первую очередь, ожидать, что Европейский союз будет выступать «единым
фронтом» («to speak with one voice» в английской интерпретации) в отношении
значительно большего количества вопросов в международных отношениях.
Этому будет способствовать и новый статус Высокого представителя Союза по
международным делам и политике безопасности, институционализированный
Лиссабонским договором. Кроме того, включение в полномочия Союза проблем
«управления глобальными природными ресурсами» может непосредственно
вовлечь все интеграционное объединение в дискуссии по ряду ключевых вопросов, таких, например, как статус природных ресурсов Арктики.
Прежде чем предпринять какое-либо действие на международной арене или
вступить в какое-либо соглашение, которое может затронуть интересы Союза,
каждое государство-член согласно положениям Лиссабонского договора должно
проконсультироваться с другими государствами-членами в рамках Европейского
совета или Совета ЕС. Государства-члены должны обеспечить путем сближения
своих действий, чтобы Союз мог отстаивать и продвигать свои интересы на международной арене, а также должны демонстрировать взаимную солидарность95.
Подобное требование солидарности представляет собой существенное ограничение односторонних действий государств- членов на международной арене.
Односторонние действия теперь могут быть охарактеризованы как самовольные
и нарушающие требования солидарности. Тем не менее в Договоре не установлены обязательные критерии, которые бы помогали определить, во-первых, в каких
случаях предполагаемое действие или соглашение может «затронуть интересы
Союза», то есть в каких случаях государству необходимо прибегать к процедуре
консультации в рамках Совета. Во-вторых, не понятно, в каких пределах государства-члены должны обеспечить сближение действий и каким должен быть
результат консультаций в рамках Совета, будет ли он оформлен в виде одобрения
95
Ст. 16 Договора о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора).
184
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
или запрета действия или некоего общего направления политики. И, в-третьих,
в связи с неясностью предыдущего вопроса до конца не очевидно, какими будут
последствия несоблюдения государством-членом рекомендаций Совета.
В свете отношений в области энергетики подобное требование ставит под
вопрос реализацию проектов двухстороннего и многостороннего сотрудничества между Россией и отдельными государствами-членами. Уже сейчас можно
сказать, что подобные проекты, и уж тем более межгосударственные соглашения,
подписываемые в рамках таких проектов, будут находиться под более пристальным вниманием, если не сказать контролем, институтов Союза.
Вывод
В целом, рассматривая нововведения в регулирование энергетической политики ЕС, установленные Лиссабонским договором, можно отметить, пожалуй,
два ключевых момента. Во-первых, вслед за Конституцией ЕС институционализированы основные направления политики интеграционного образования
в этой отрасли. Во-вторых, обозначено усиление роли ЕС на международной
арене, в том числе и путем консолидации политик государств-членов. При этом
предусмотрена возможность осуществления ограничительных мер в отношении
третьих стран, а также антикризисных мероприятий в случае возникновения
сложностей в поставках энергоресурсов в ЕС.
Трыканова Светлана Анатольевна
Доцент Кафедры государственно-правовых дисциплин и менеджмента РГУ
имени С. А. Есенина
Актуальные тенденции в организационно-правовом
регулировании миграционной политики ЕС
и Лиссабонский договор
Лиссабонский договор является новой вехой в развитии европейской интеграции. Данный документ дает новый импульс для решения актуальных проблем,
стоящих перед Европейским союзом.
Анализ событий во Франции и других странах Европейского союза показывает, что совершенствование правовой базы миграционной политики стало
первостепенной задачей обеспечения европейской безопасности. На современном этапе в Европейском союзе отсутствует единая политика в области регулирования миграционных процессов. В последние годы вопрос гармонизации
миграционной политики все чаще поднимается на форумах ЕС. Так, на саммитах
185
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
в Тампере (Финляндия) в 1999 г. и в Брюсселе (Бельгия) в 2004 г.отмечалось, что
вопросы предоставления убежища и регулирования миграции требуют развития
единой политики ЕС.
Миграционная политика ЕС в настоящее время остается в компетенции национальных правительств, которые в большинстве случаев начинают усиленно
разрабатывать программы привлечения иммигрантов, а также всеобъемлющие
программы сотрудничества со странами — традиционными экспортерами трудовых ресурсов в Европу. Примером этого может послужить программа Green
Card в Германии, процедура ускоренного приема на работу определенных категорий трудовых ресурсов из третьих стран в Великобритании или соглашение
о приеме рабочей силы, подписанное в апреле 2001 г. между Испанией и Марокко.
Каждая страна устанавливает свои собственные критерии приема. Зачастую
государства с обширным колониальным опытом выдвигают более мягкие
условия для граждан своих бывших колоний (Франция, Испания, Великобритания), чем для граждан других развивающихся государств. Напротив, страны,
в наибольшей степени подвергающиеся наплыву иммигрантов, принимают
новые более жесткие иммиграционные законы, учитывающие в основном их
национальные, а не коммунитарные интересы.
Правовое регулирование миграционной политики в ЕС осуществляется на
двух уровнях: законодательства стран, входящих в состав ЕС, и нормативных
документов ЕС.
Правовое и политическое регулирование вопросов миграции в ЕС подчиняется принципу субсидиарности. Правовое обеспечение миграционной
политики ЕС — международные договоры, директивы и рамочные соглашения
(«модельные» и обязательно имплементативные нормы права для гармонизации
законодательства в странах ЕС), законодательство национальных государств.
Следует выделять два вида миграционных потоков в ЕС: миграция граждан
ЕС и миграция граждан третьих стран по территории Сообщества.
Законодательный статус миграционная политика ЕС по отношению к гражданам третьих стран получила после вступления в силу Амстердамского договора 1997 г., в который был включен раздел IV «Визы, убежище, иммиграция
и другие направления политики, связанные со свободным перемещением лиц».
Данная сфера также регулируется Шенгенским соглашением, принятым в 1990 г.,
вступившим в силу в 1995 г.
Следует отметить, что правовое регулирование миграции граждан третьих
стран на территории ЕС долгое время отсутствовало. Объем прав и обязанностей граждан конкретной третьей страны регулировался но основе международных соглашений между ЕС и этой страной.
В последние годы Союзом были предприняты усилия по гармонизации
режима свободного передвижения и проживания граждан третьих стран на
территории государств-членов.
186
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Результатом проведенной работы стали Директива Совета 2003/109/ЕС от
25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе, и Директива Совета 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 г. о праве
на семейное воссоединение. Вместе с тем статус члена семьи гражданина Союза, которые являются гражданами третьих стран, определяется Директивой
2004/38/ЕС.
Однако в настоящее время государственные органы и население стран
ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза, которые
требуют правового регулирования. К таким проблемам нужно отнести
следующие:
— отсутствие единого определения понятия «мигрант». Так, в одних странах
(Германия и страны Южной Европы) в первую очередь при определении
гражданства мигранта принимают во внимание его национальность, и главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или
иной этнической группы (принцип jus sanguinis). В то же время, например,
Франция и Великобритания при определении гражданства лица первоочередное значение придают месту его рождения (принцип jus solis);
— отсутствие унифицированной правовой базы по обеспечению статуса иностранцев, приезжающих в шенгенские государства на долгосрочный период
(более трех месяцев) или постоянно в них проживающих;
— недостаточные полномочия Европейского союза в сфере контроля за передвижением людей по территории Союза, отсутствие единого механизма
реагирования на угрозы иммиграции, так как до сих пор существовали лишь
системы договоров между странами внутри и вне ЕС;
— плохое функционирование системы регулирования иммиграционных потоков, которые из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный
фактор;
— недостаточная степень адаптированности к современным условиям правовой
базы, касающейся нелегальных иммигрантов и беженцев;
— несовершенство законодательства и мер по адаптации иммигрантов к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания.
Таким образом, можно сделать вывод, что в начале XXI века миграция становится главным аспектом европейской безопасности.
Лиссабонский договор дает больший объем наднационального организационно-правового ресурса в регулировании миграционной политики ЕС.
В заключение следует отметить, что, выстраивая эффективную миграционную политику, надо прийти к осознанию того, что это задача комплексная,
требующая взаимодействия всех уровней власти и стратегического мышления.
Тактическими задачами или недолговременными решениями здесь руководствоваться нельзя.
187
Письменные доклады
на английском языке
Rikard Barkeling
Political Section, Delegation of the European Commission to Russia
The EU as a Foreign Policy Actor
after the Treaty of Lisbon
Foreign policy implications of the Treaty of Lisbon
The Treaty of Lisbon that will enter into force, as we hope, in 2009 has major
implications for the capabilities of the European Union as a global actor. First of all,
it will make the European Union more understandable for the outside world. The
distinction so far between, on the one hand, the European Community denoting
the traditional competencies of the European Commission [trade, competition and
agriculture in particular] and, on the other hand, the European Union as an overarching
political framework without legal personality as such has been a source of certain
confusion ever since the Maastricht Treaty entered into force in 1993.
The Treaty of Lisbon brings clarity by giving the European Union a single legal
personality in international legal terms. This will make the Union more comprehensible
for the outside world. The change will also make the Union more visible and stronger
as an international negotiator insofar as the European Union as such from now on —
endowed with legal personality — will be able to conclude international agreements
in it own capacity.
Another important feature of the Treaty of Lisbon from a foreign policy perspective
is that it will bridge the foreign policy competencies of the Council and the foreign
policy competencies of the Commission. This will be the direct consequence when the
High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy — appointed
by the Council — simultaneously will serve as Vice-President of the Commission.
Thus, we will be close to having an EU ‘foreign minister’. We expect that this dual
empowerment — or ‘double hat’ — of the High Representative will ensure that the
European Union will be better ‘dressed’ in the international context.
A direct consequence of the Treaty of Lisbon is also that an EU diplomatic service
will be created. This European External Action Service will be set up through a Council
decision in 2008. The service will be put at the disposal of the High Representative
and receive its funding from the EU budget.
The basis for this External Action Service will be the currently existing network of
European Commission Delegations that exist in 132 countries worldwide with a total
188
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
staff of 6,000 people. In order to become a fully-fledged and genuine EU service, this
structure will include civil servants — not only from the Commission — but also from
the member states’ administrations, as well as personnel from the Council secretariat.
The EU as a Foreign Policy Actor
One of the biggest mistakes that an analyst of international affairs can do is to
assume that the basic rationale of international actors is shared by all international
players and that their behaviour merely is a question of military and economic might.
This is the reason for why scholars of international relations in recent years have shown
a strong interest for issues such as institutions, socialisation and identity. Given the
institutional complexity of the European Union and the cultural heterogeneity of its
members, any analysis of the EU as a foreign policy actor and of the Common Foreign
and Security Policy (CFSP) must start with a look at what makes the European Union
completely unique in the context of foreign policy and inter-state relations.
To assume that the European Union merely is the latest incarnation of the traditional
great power completely misses the point. The reason is that the European Union is
a completely unique case of international actorness. Until the start of the modern
European integration project soon after the Second World War, Europe had been
the bloody battleground of competing ‘national ideas’ and truths for hundreds and
hundreds of years. The integrationist processes that have taken us from there to where
we are today in 2008 lack precedents in world history. No other country, or so called
great power, has gone through something similar to what nations such as France and
Germany have gone through since the Second World War.
The European Union as we know it today is the result of a process in which sovereign
democratic states — some of them traditional so called great powers having waged wars
with each other for centuries — gradually have handed over some of their sovereignty to
supra-national bodies. Initially, they did so believing that interdependencies created in
non-political areas such as coal and steel would reduce the likelihood for new military
conflicts. Since then, many other motivations behind the European integration have
emerged and, in turn, fuelled the process that we have called enlargement.
One of the most important motivations is the realisation among European
democracies that the practice of ‘pooling sovereignty’ sometimes is a more effective way
of addressing the challenges of the globalised world than to simply continue to exercise
traditional national sovereignty. In other words, more and more sovereign democratic
countries have realised that many of the challenges in an inter-connected world are best
addressed by taking a crucial step beyond traditional inter-governmental cooperation.
The most obvious examples of those challenges include cross-border threats related to
the environment, but the advantage of selling one’s goods and services at the world’s
biggest integrated market and to move freely throughout the whole continent are also
reasons for why countries chose to ‘pool sovereignty’ in the EU context. In this context,
it should be stressed that even though the EU is a unique case, the EU member states
189
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
include many of the oldest nation states on earth. Thus, it is not the lack of strong
national identities that have provided the basis for EU integration. On the contrary,
EU integration has taken place against all odds — at least from a broader perspective
taking into consideration the historic ‘track record’ of Europe.
After this brief outline of the rationales behind the decision of Europeans to
choose the path of integration, it is important to stress what this integration has
done with the minds and hearts of those participating in the integration. A useful
word invented by the social sciences in this context is ‘socialisation’. This sounds
theoretical, but is simply a way of speaking about the mindset through which EU
looks upon the world.
Socialisation denotes the process in which an actor’s worldview is affected by his or
her social interaction with others. The European Union is a project that has taken large
parts of Europe from a permanent state of war to a permanent state of negotiations
or — as someone put it — a ‘highly developed system for mutual interference in each
other’s domestic affairs right down to beer and sausages’.
A permanent negotiation implies that a failed round of talks always harbours
a successful round of negotiations. Another result of the permanent negotiation is
that people from different contexts meet each other regularly. This has important
consequences — apart from what actually is achieved at the negotiation table. Moreover,
these frequent contacts between the civil servants of various member states affect
the way national elites look upon each other and — not less important — at their
sovereignty.
In fact, European integration is a process through which former enemies — step
by step — have started to identify common interests rather than narrow national
ones. This process has implied a dramatic redefinition of ‘Us’ and ‘Them’ and ensured
that the European continent has ceased to be the bloody battleground of competing
truths or ‘national ideas’. In a sense, a post-modern order can be said to have been
established among the members of the European Union. In this order, an armed conflict
between the twenty-seven EU member states is inconceivable today. In a broad historic
perspective, this is one of the most remarkable achievements ever. Unfortunately, this
achievement is too often taken for granted.
With an absolute majority of European states now being members of the European
Union, the enlargement — which in a sense has been a direct export of the post-modern
order — has lost some of its previous relevance as the main foreign policy instrument
of the Union. This makes it possible and necessary for the European Union to pay
more attention to what happens beyond Europe. This exploratory look finds a world
that definitely is not characterised by the post-modern order that is emerging between
the EU member states with their total population of around 500 million people.
The world outside the European Union includes to a large extent countries where
war — especially civil war — still is a constant and real threat. It is a world where
states occasionally cease to function, where states fail to protect its citizens and
190
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
where borders collapse, which — in turn — creates a fertile ground for terrorists and
criminal groups. This is important to stress insofar as the first line of defence for the
EU often is abroad, as stipulated by the European Security Strategy from 2003. This
leads us to the question whether post-modern Europe is prepared to assume a real
international role at the first line of defence in the occasionally chaotic ‘pre-modern’
world. Some analysts have questioned this. One of them is Robert Kagan, who has
argued that the European integration project always has been — and remains — a
‘post-modern paradise’ still depending on the United States when it comes to security
in the ‘pre-modern world’.
When it comes to the discussion about security in the occasionally chaotic ‘premodern’ world, it is crucial to define which kind of security we are speaking about. The
case of Iraq today, on the one hand, and post-WWII Germany and Japan, on the other,
are illustrative examples of how completely different types of security engagements by
the outside world can have completely different consequences.
If we want to develop prosperous democracies in the world, it is — to use the
words of Chris Patten — important to realise that democracy building is intrinsically
different from making instant coffee. And as regards the transformative power
necessary to achieve positive change and security from within, then the European
Union is probably better equipped than any other international actor — both when it
comes to the toolkit and means available, but also when it comes to its international
goodwill. In this sense, it is not true that we are the ones who depend on others when
it comes to safeguarding human security in the world. Sometimes, others are in fact
dependent on the goodwill and holistic approach to human security that has become
the competitive advantage of the EU when it comes to foreign policy.
Current Activities of the European Union in the World
In order to avoid becoming too theoretical, I would like to give some examples
of the holistic and transformative power [‘soft power’ sometimes has pejorative
connotations in discussions about foreign policy; I will therefore avoid the expression
here] that is the hallmark and competitive advantage of the European Union when it
comes to foreign policy.
One of the most important contributions of the EU for world security — both
our own security and the security of others — is development aid. In fact, the
European Union is the biggest donor of development aid in the world. Aid from the
European Union amounts to more than half of the money spent every year by the
world community to help poor countries. In 2006, 47 billion Euros were spent by the
Union and its member states for these purposes. This is the equivalent of 0,43% of the
member states’ total GDP. The ambitious goal of the European Union is to increase
this level to 0,7% by 2015. Development aid is only one aspect of what it takes to take
people out of poverty, but it is clear that the security of the developed world ultimately
depends on our ability to eradicate poverty. Everyone having spent some time in a
191
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
country or city with big income disparities knows perfectly well that these disparities
can destabilise the situation in a way that ultimately threatens the security of those
better off. In other words — to help others is to help ourselves.
The issue of poverty can not be successfully addressed in isolation from the issue of
trade. This is one of the underlying reasons for the EU strategy of ‘making globalisation
work for everyone’, as well as for our commitment to bring the Doha Round of world
trade liberalisation to its successful conclusion. The EU has taken the lead in order to
make a deal possible. It is crucial that the ultimate outcome of the Doha Round also
covers agricultural market access.
Another important example of the EU as a global actor is the European
Neighbourhood Policy (ENP), which aims at avoiding the emergence of new dividing
lines between the new enlarged European Union and our neighbours by promoting
the development of prosperity and stability in our neighbourhood. The ENP reaches
out to its neighbours in a tailor-made way. It should be seen in separation from the
enlargement process, but does not prejudge for European neighbours their future
relations with the EU.
The European Union attaches great importance to the promotion of intercultural
dialogue, which explains the initiative to make 2008 the European Year of Intercultural
Dialogue. This year-long event aims first and foremost at helping the citizens of the
European Union to deal with the increasingly complex cultural environment, but is
also of high relevance for countries outside the European Union insofar as it includes a
component of dialogue between Islam and Christianity. Coupled with socio-economic
prosperity, promotion of human security and support to moderate Islam, this dialogue
can also help us to eliminate the economic despair and anger that underpins terrorist
activities worldwide.
Let me also highlight some recent cases of how the European Union acts for the
sake of human security in the framework of the European Security and Defence
Policy (ESDP). In January 2008, the EU launched — in line with UN Security Council
Resolution 1778 — the EUFOR TCHAD/RCA military operation in order to address
the long-standing humanitarian crisis in Darfur by contributing to the protection of
civilians in danger, facilitating the delivery of humanitarian aid and protecting UN
personnel.
Another example of how the European Union resolutely addresses urgent needs
outside the Union is the EULEX rule of law mission to Kosovo announced in February
2008 with the aim to contribute to Kosovo’s and the region’s long term stability. Its staff
consisting of more than 2,000 members will assist Kosovo — in a context of conditional
independence — to secure minority rights, policing, customs and the establishment of
an independent judicial system. The EU force will include police, judges and customs
officers. With a number of Balkan countries already members of the European Union
and several standing in line, the EU considers that it has a particular responsibility to
safeguard stability in Kosovo.
192
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
The Israeli-Palestinian conflict is a conflict that has implications far beyond those
directly concerned in the disputed territories. This conflict has huge implications
for world security and is a good example of when the holistic approach of the EU is
most relevant. Let me, in this context, recall the launch of the new EU mechanism —
PEGASE — created for channelling assistance to facilitate the building of a Palestinian
State. It will channel assistance, in particular, to the areas of governance, social
development, economic and private sector development, as well as public infrastructure.
The instrument preceding PEGASE — the Temporary International Mechanism
(TIM) — attracted contributions from 19 international donors (including 15 EU
member states) amounting to 190 million Euros in 2006 and 2007.
Conclusions
It is a common wisdom that a good understanding of foreign policy starts with
an analysis of domestic factors. In this paper, I have tried to address some of the
domestic factors that will continue to shape the EU as a foreign policy actor under
the new Treaty of Lisbon. I have done this by describing the EU as a process in which
a number of European nations ‘pool’ national sovereignty, engage in permanent
negotiations and start defining common interests rather than strictly national. All
these characteristics are important to take into consideration when looking at the EU
as an actor on the international arena. They will continue to mark the EU and make
the Union particularly predisposed for multi-lateral solutions and holistic approaches
towards international security.
Cameron Fraser
Director of the EU — Russia Centre, Brussels
The Lisbon Treaty — a New Milestone
for Europe?
Introduction
The European Union has always known and survived crises. But between 2003 and
2005 the EU experienced three major shocks that could arguably have destroyed the
EU. In 2003, the Union was in total disarray over the Iraq war, in 2004 it experienced
its biggest ever enlargement from 15 to 25 Member States, and in 2005 French and
Dutch voters rejected the Constitutional Treaty. For over two years the EU drifted in
a state of limbo until the European Council agreed a modified treaty (the Treaty of
Lisbon) in December 2007. This paper examines the main changes in the new treaty
and assesses its likely impact over the next decade.
193
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
From Laeken to the Convention
The background to any debate on treaty reform covers familiar battle ground. On
the one side are those arguing in favour of deepening the Union, i.e. strengthening the
institutions. On the other side, are those arguing in favour of widening the Union, i.e.
bringing in new members as quickly as possible. Historically, the two processes have
always gone hand in hand. Each previous enlargement has been accompanied by a
strengthening of the institutions. The EU has also become accustomed to reforming
its treaty base every few years. The first treaty reform, the Single European Act, took
place thirty years after the Treaty of Rome. The pace then quickened with Maastricht
in 1991, Amsterdam in 1997, Nice in 2001 and Lisbon in 2007.
One reason for the quickening pace of reform was the continuing struggle between
the federalists and the confederalists. The federalists reached their high point between
1987–92. After Maastricht, with the formation of the highly complicated pillar structure
for the new European Union, they fought to reverse the inter-governmental trend.
Their efforts were largely unsuccessful. In most key areas of policy the Union requires
unanimity to proceed. The Union thus was, is and will remain a unique generic
structure. At the same time there remains no consensus over its ultimate destination —
or the finality politique as the French say.
The starting point for the latest debate on treaty reform was twofold. First, the
prospect of the Union enlarging from 15 to 25/27 Member States. Second, the
growing evidence of a gulf between EU elites and the citizens. Accordingly, the
Laeken Declaration of December 2001 stated that: “The Union needs to become
more democratic, more transparent and more efficient. It also has… to bring
citizens, and primarily the young, closer to the European design and the European
institutions”.
Measured against these lofty aims the Lisbon treaty can be considered a failure. The
250 pages of articles and the plethora of footnotes are quite unintelligible to the average
citizen. It is also ironic that the French and Dutch voted against the Constitutional
Treaty that had been agreed after the most transparent process in the history of EU
treaty revision. The Convention on the Future of Europe, that brought together MPs,
MEPs, Member States and EU institutions, was a marked contrast to the smoke-filled
rooms of previous years. But, arguably, the single biggest mistake of the Convention,
led by former French President Giscard d’Estaing, was to describe its finished product
as a constitution. This was a red rag to the Eurosceptic bulls roaming around Europe,
especially in the UK.
After two years of ‘reflection’ — when the EU was supposed to be listening to
the wishes of its citizens — the Member States agreed to move ahead. The European
Council of June 2007 decided to convene an Intergovernmental Conference (IGC) to
draw up a Lisbon Treaty “amending the existing Treaties with a view to enhancing the
efficiency and democratic legitimacy of the enlarged Union, as well as the coherence of
its external action”. The mandate gave the IGC little margin for manoeuvre, more or less
194
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
confining it “to a role of legal expert” in charge of implementing political compromises
which had been previously decided by the Heads of State and Government.
The Lisbon Treaty agreed by EU leaders in October 2007 simply amends the existing
Treaties. The idea of replacing all of them with a single text — called a Constitutional
Treaty — was dropped. The treaty also dropped all reference to the symbols of the
Union such as the flag and the anthem; it did a U-turn on proposals to introduce the
term “laws” or “framework laws”; and the designation “Union Minister for Foreign
Affairs”. But even the gravediggers of the Constitutional Treaty must acknowledge that
many of the innovations resulting from the 2004 IGC have been integrated into the
Lisbon Treaty, especially the institutional provisions — although there are noticeable
differences between the Constitutional Treaty and its replacement.
The Lisbon Treaty: Institutional Changes
What are the main institutional changes in the Lisbon Treaty? Will they significantly
improve decision-making in an EU of 27 plus? Are there winners and losers from the
reforms among the different EU institutions, or between the Union and Member States?
Of all the key institutional changes in the Lisbon Treaty, the extension of Qualified
Majority Voting (QMV) in the Council of Ministers to 50 new policy areas is probably
the most important issue. In an EU of 27 plus these changes are highly valuable because
they limit the possibility for any Member State to use its veto to block decision-making.
Although formal votes are rarely taken in the Council, the QMV rule implies that
the Member States have to build coalitions in order to reach compromises. This is
very different from the unanimity rule, which allows any Member State to block the
decision-making process.
Parallel to the extension of QMV, the new system of Double Majority Voting
(DMV) — with proposals requiring the support of at least 55% of the Member States
(comprising at least 15 of them) representing at least 65% of the EU population to be
passed — has been preserved in the Lisbon Treaty. However, because of opposition
from Poland (supported by some other Member States, such as the Czech Republic),
the new DMV system will only take effect on November 1, 2014, with the present
weighting system continuing to apply until then.
From then, until 31 March 2017, two more restrictions will be in place. First, when
a decision is to be adopted by qualified majority, any Member State may request that it
be taken in accordance with the QMV rules as defined in the current Treaty. Second,
if Member States representing at least 25% of the population or 25% of the Member
States necessary to constitute a blocking minority, oppose the Council adopting an
act by qualified majority, the Member States must search for a satisfactory solution
to answer their preoccupations; in other words, they should reach a consensus. It
will be impossible for EU citizens to understand such a complicated mechanism and
it does little to meet their demands for greater transparency in EU decision-making.
However, introducing this transitional period was the only way to persuade Poland
195
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
to sign up to the new Treaty. Polish President Lech Kaczynski wanted to stick with
the voting system laid down in the Nice Treaty, regarding it as the best deal to satisfy
Poland’s demand for ‘big’ Member State status. It is true that DMV, by formalising the
population criterion, favours the EU’s more populated countries — Germany today and
maybe Turkey tomorrow. However, no system can guarantee a perfect representation
of all the Member States.
The delay in introducing the new and fairer voting system until 2014/2017 means
that the Union will be forced to maintain the current unfair system for several years.
This is hardly likely to be conducive to greater efficiency or legitimacy.
The European Council President
The Lisbon Treaty also transforms the European Council into a ‘full’ institution,
distinct from the Council of Ministers. Born as an ad hoc institution in 1974, the
European Council has been progressively institutionalised in EU treaties since the
Single European Act (1987). This evolution makes sense, because it is within the
European Council that the Heads of State and Government build the main political
compromises on EU policies.
The European Council’s power will be enhanced by its new right to elect its own
President (by QMV) for a two-and-a-half-year term, renewable once. The Presidency
of the various Councils of Ministers (except that of Foreign Affairs) will continue to
be held by each Member State for six months on the basis of equal rotation, but the
Presidency of the European Council will be permanent.
The rationale for this change was that with 27 member-states, the current system
of shifting the presidency from one country to the next every six months has simply
become unworkable. Some smaller countries struggle with the huge task of running
the EU’s complex agenda; and bigger ones sometimes mix up national priorities
with the European interest. Moreover, rotation results in too little follow-up on
summit decisions. It will not be easy to find the right person for the job. He or she
will need to be a consensual figure but also weighty enough to set the agenda and
cajole EU governments into implementing their political promises. Already there is
considerable jockeying for position with names such as Blair, Juncker and Rasmussen
being mentioned as possible candidates. Inevitably, this appointment will be part
of a wider package deal involving the President of the Commission and the first
new-style High Representative. This deal will be dependent on the outcome of the
2009 elections to the European Parliament and will require considerations of party
balance and geography.
One of the potential problem areas relates to external representation as the Lisbon
Treaty (Art. 9 B.6) states that the Council President “at his or her level, and in that
capacity, shall ensure the external representation of the Union on issues concerning
CFSP without prejudice to the powers of the High Representative…” Given that, the
President of the Commission also has powers in this field: it will be interesting to see
196
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
how the tasks are divided up. In a future crisis such as Iraq it is doubtful that the new
structures would make much difference. Washington would still call London, Berlin
and Paris for support before turning to Brussels.
The Commission
The Lisbon Treaty also confirmed the new composition of the Commission
enshrined in the Constitutional Treaty, but again only from 1 November 2014. Until
then, the College of Commissioners will continue to have one national from each
member state, including the Commission President and the High Representative for
Foreign Affairs and Security Policy, who will be one of its Vice-Presidents. For this
latter job, which will be created in 2009 (assuming the Treaty has been ratified), the EU
will need an active politician who can navigate a course between the instructions he
or she receives from the European Council President and those from the Commission
President.
Regrettably, the EU is condemned to function with a large College of Commissioners
for seven more years, with an inevitable sectorisation of tasks and a difficult question
to answer when Croatia joins: what portfolio could its Commissioner be given, given
that there are already not really enough ‘proper’ jobs to go round? The switch, from
November 2014, to having Commissioners from just two-thirds of the Member States
(selected on a rotating basis) will be an improvement. The Lisbon Treaty states that this
rotation shall be organised in an equal manner, and it is indeed important for every
Member State, whatever its population size, to have the same right to be represented in
the Commission. However, some rationality should also be introduced in the order of
rotation, as is currently the case for the Presidency of the Council of Ministers. Could
one really imagine a College of Commissioners which includes Estonian, Latvian and
Lithuanian members but no British, German or French?
Reducing the size of the College will undoubtedly remain a sensitive issue in
future, especially for the ‘small’ Member States which are now in the majority and
will argue that they have already lost power in the Council with DMV. The Lisbon
Treaty also reinforces the political legitimacy of the Commission President, stating
that “the European Council acting by a qualified majority, shall propose to the
European Parliament a candidate for President of the Commission. This candidate
shall be elected by the European Parliament by a majority of its component members”.
If the European Parliament votes for a Commission President according to political
criteria (right/left cleavage), this will move the EU closer to a majoritarian political
system. But will this necessarily be the case? Nationality could also remain a criterion
for choosing the holder of this post. Furthermore, the Commission President’s
appointment will be part of the above-mentioned package deal. Considering that
most competences are shared between the EU and the Member States, conflicts
will be inevitable between the two personalities whose legitimacy flows from two
different sources.
197
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Shifts in Parliamentary Power
The Lisbon Treaty also introduces changes for the European Parliament. As has been
the case in every institutional reform since the Single European Act, the Parliament’s
legislative power will increase through an extension of the co-decision procedure,
especially in matters relating to policing and the judiciary. However, these changes do
not mean that the citizens will necessarily become more aware of the real role played
by the Parliament in the EU legislative process.
The Lisbon Treaty stipulates that the number of MEPs should not exceed 750,
plus the Parliament President. The representation of citizens will be degressively
proportional, with a minimum threshold of six MEPs per Member State, and no
Member State shall be allocated more than 96 seats. Again, this will only apply after
the June 2009 European elections (i.e. in 2014). The Lamassoure-Severin Report,
adopted by the Parliament’s Constitutional Committee in October 2007, set out
proposals for distributing seats between the Member States to take account of the
new 750-member ceiling. These envisaged a decrease in the number of seats for
most of the Member States, with only Austria, Malta, Slovenia and Sweden getting
a slight increase. In the final treaty negotiations at the October Informal Summit
in Lisbon, Romano Prodi’s Italian government contested the proposed end to the
parity between the number of seats devoted to Italy (72) and other ‘big’ countries
like France and the UK. The compromise, as usual in the EU, was a ‘half-half ’
solution: in 2009, Italy will get the same number of seats as the UK (73) but one
less than France.
Any analysis of the new institutional balance introduced by the Lisbon Treaty is
not complete without examining the new role given to national institutions and to
national parliaments in particular. In general, the Lisbon Treaty puts more emphasis
than the Constitutional Treaty on avoiding any encroachment by the EU on national
competences. The new Article 5 of the Treaty on the European Union states, for instance,
that: “The Union shall act only within the limits of the competences conferred upon
it by the Member States”. National parliaments will now be given eight weeks, instead
of six, to examine draft legislative texts and give an opinion on whether the Treaty’s
subsidiarity provisions have been respected. The subsidiarity control mechanism is
also reinforced in the sense that if a draft EU legislative act is contested by a majority
of national parliaments, the Commission must re-examine the proposal and decide
whether to maintain, amend or withdraw it.
If it chooses the first option, it will have to justify why it considers that the draft
complies with the principle of subsidiarity. The Commission’s opinion, and those of
the national parliaments, will then be transmitted to the Council of Ministers and
the European Parliament for consideration. If the Council and Parliament decide (by
a majority of 55% of Council members or a majority of votes cast in the Parliament)
that the proposal is not compatible with the subsidiarity principle, it will not be given
any further consideration. It remains to be seen whether national parliaments will
198
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
invoke this right to give an opinion often or not. One first conclusion can already be
drawn, however: namely, that they will become full players in the EU decision-making
process, acting as the ‘watchdogs’ of national competences. Several other examples of
how the role of national parliaments has been enhanced can be found in the Lisbon
Treaty, such as the possibility to contest any EU proposal relating to family law.
Majority voting on Internal Security
The new treaty scraps national vetoes in about 50 areas. Many of these are minor,
and some are needed to allow the EU to implement its declared priorities, such as
the swift disbursement of overseas aid. The most radical shift concerns decisions
on EU co-operation for fighting terrorism, crime and illegal immigration, or what
officials refer to as justice and home affairs (JHA). In most policy areas, such as the
single market or transport, the Commission drafts laws, the Council of Ministers
and European Parliament decide on them, and the European Court of Justice has
the right to review whether the member-states comply with them. Decisions on JHA,
on the other hand, require unanimity, and they are beyond ECJ jurisdiction. The
need for painstaking consensus has resulted in frequent delays and watered-down
compromises in this hugely important policy area. And the lack of ECJ involvement
has raised concerns that EU legislation for, say, extraditing suspected criminals,
could infringe human rights. Therefore, from 2009 most JHA issues will be dealt
with like normal EU business. Since many of the issues at stake are sensitive, the EU
has added an ‘emergency brake’ that allows each government to halt discussions on a
JHA measure that could threaten its national legal system. If the country in question
cannot reach a compromise with its EU partners, it is free to opt out of the measure.
Despite the availability of this safeguard, the British government has negotiated an
opt-out from all JHA policies. Ireland, with which the UK has a common travel area,
will also follow this arrangement.
Foreign and Security Policy
One of the potentially biggest changes in the Lisbon treaty is the merging of the
current position of High Representative for CFSP with that of the Commissioner
for External Relations. The new beefed up High Representative will also be a Vice
President of the Commission and chair the external affairs council. Perhaps even
more important, he will have control of a new external action service that is de facto
an EU diplomatic service.
The Council’s High Representative (currently Javier Solana) has the political clout
that comes from speaking on the EU’s behalf — provided the 27 member-states agree
on what he should say. But he has few resources. The commissioner for external action
(currently Benita Ferrero-Waldner) has a Euro 10 billion annual budget and a huge
staff of officials. But she has little diplomatic weight since foreign policy is decided
by the Council, not the Commission. Co-operation between the two foreign policy
199
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
figureheads is often difficult, and sometimes entirely absent. The Reform Treaty
therefore proposes the only sensible solution: a merger of the two posts. In response
to UK pressure, the merged post will not be called the ‘EU foreign minister’ but the
High Representative for Foreign Policy and Security. Though less catchy, the title is
more accurate. The High Representative will chair the meetings of EU foreign ministers,
which will allow him or her to steer the Union’s foreign policy agenda. Like Benito
Ferrero-Waldner now, the High Representative will be in charge of the EU’s external
relations budget. And he or she will preside over the EU’s new ‘external action service’
which is designed to provide administrative support and advice. Their service will
consist of the foreign affairs departments (including the overseas missions) of the
Council and the Commission, as well as officials seconded by the Member States. In
key foreign policy areas, the new High Representative (like Solana now) will only be
able to act if there is unanimous agreement among all Member States. But he will be
in a strong position to put forward proposals and follow through when agreement
has been reached. By steadily building up the new external action service the High
Representative could have an extremely important instrument to help implement EU
policies.
Winners and Losers?
Although most of the changes to the EU institutions contained in the Constitutional
Treaty have been taken up again in the Lisbon Treaty — the reform of QMV, the
composition of the Commission and Parliament, the creation of a permanent President
of the European Council — many of them appear to be commitments to act in several
years’ time, rather than immediately. There will thus be no short-term improvements
in decision-making. It is also difficult to say which Member States have won and which
have lost out as a result of the institutional reforms contained in the new Treaty. As is
usual in the EU, every Member State has had to give some powers up in order to gain
others in a positive sum game.
If there are losers and winners in institutional terms, the most significant factor
is the increase in the power of national institutions vis-a-vis the EU institutions — a
trend exemplified by the new role given to national parliaments. Generally speaking,
the Lisbon Treaty insists — throughout its 250 pages — on the protection of Member
State competences. This is in line with current public opinion both in the ‘old’ and
‘new’ Member States.
The discussions which took place in Maastricht 15 years ago about whether to
include a reference to the “federal vocation” of the EU in the Treaty seem very far away.
In 2007, no single government would dare to propose such a reference. The ‘obstinate’
sovereign state is now uppermost in most European minds, and it has won. But it is
far from certain that this is the best way to cope with the challenges of a global world
in which each EU Member State on its own (including Germany, France and the UK)
looks rather small.
200
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Lessons
The main lesson that many EU leaders will draw from this lengthy, and often
frustrating, episode in treaty making is: never again. If and when the Lisbon
treaty enters into force next January it will have taken seven years to achieve. With
27 members, and more likely to join in the future, reaching the kind of complex and
fragile compromise that underlies EU treaties has become very difficult. The Union
may still adopt treaties on specific issues, such as climate change. But most European
leaders agree that the EU has more important things to do than to fiddle with its
institutions and decision-making procedures. And since any substantive new treaty
would probably be subject to a referendum in a number of EU countries, the risk of
failure would be high.
So the member-states will want to avoid another round of treaty change for as long
as possible. The EU can use the accession treaties it signs with newcomers to make
minor changes to the way it is run. And it could launch new policies through other
types of inter-governmental agreement. However, in the absence of treaty change, the
need to bring everyone on board diminishes. So it is more likely that smaller groups of
EU countries will go ahead with new projects and policies, perhaps outside the EU’s
established legal and institutional framework. The Schengen area of passport-free
travel started like this. So did the seven-country treaty on police co-operation (both
have subsequently been incorporated into the EU treaties). Future areas for such
‘variable geometry’ could include harmonising tax bases, integrating defence forces
and aligning criminal law. If the negotiations for the Reform Treaty are anything to go
by, it is already becoming clear who will take part in future initiatives and who will not.
Conclusion
Like other EU treaties, the Lisbon Treaty can be considered a milestone in the
history of European integration. But treaties only tell one side of the story, and arguably
not the most important side. It will have very little effect, for example, on EU-Russia
relations. The High Representative will certainly take over as the responsible figure for
the negotiations on a new PCA (as opposed to Commission and Council). The Treaty
contains an energy solidarity clause but even this would not have prevented deals such as
North Stream or South Stream. What is more important is the ability of the major office
holders to seize the room for manoeuvre and build consensus. Even more important is
the political will of Member States to act in particular circumstances, whether agreeing
to use force, breaking up energy monopolies or speaking with one voice towards Russia,
China, the US or whoever. The present set of European leaders are all pragmatists, and
very much pre-occupied with domestic politics. In these circumstances, and given the
failure of EU leaders to communicate with their citizens on Europe, one should not
have too high expectations of change in the next few years. The EU will continue to be
a haven of stability and prosperity in a turbulent world. But it is unlikely to close the
capability-expectations gap that has been apparent for over a decade.
201
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
Cameron Fraser
Director of the EU — Russia Centre, Brussels
Prospects for EU — Russia Relations
Introduction
EU-Russia relations are presently in a particularly difficult and complex phase.
These problems affect both the substance of the relationship and the perceptions of
it. Within the EU there are several different views on Russia. Some view Russia as a
threat while others view Russia as a strategic partner. The current Russian leadership
has expressed its support for European values but done little to promote such values.
It has also stated its desire to negotiate with a united Europe but has secured numerous
bilateral deals, especially in the energy field, with member states. The attitude of Russia’s
new President towards the EU is largely unknown.
The EU and Russia are two of the most important, albeit very different, global actors,
with many shared interests. Both sides, however, have found it difficult to understand
each other’s interests and motives. Russia has regained power and influence thanks to
rocketing energy prices. The EU seems finally to have emerged from its navel gazing
and is contemplating a greater role in external affairs. Although Russia has been
designated a ‘strategic partner’ of the EU, there are a growing number of problems,
from foreign policy to internal developments which cause an increasing number of
member states to doubt whether it is still worthwhile to attempt to negotiate a new
strategic partnership agreement with Russia. This paper examines recent developments
in EU-Russia relations and assesses the prospects for the future.
Recent History
In the 1990-s there were high hopes on both sides that there would be some form
of common European home. Both Presidents Gorbachev and Yeltsin sought to move
Russia towards Western institutions but were disappointed at the reluctant response
of the West. The West offered financial and technical assistance to Russia but was
disappointed that Russia did not reform itself quickly in a recognisable Western model.
The result was Russian disillusionment about the market economy and Western-style
democracy. The alleged chaos of the 1990-s was a theme pushed constantly by President
Putin during his term in office. He boasted of having set Russia on the path of stability
and prosperity. His critics acknowledged some progress but asked: at what price?
As EU borders in recent years have moved closer to the Russian heartland a number
of paradoxes have become more pronounced. First, while trade and investment are
booming, the EU has increasingly strong concerns with regard to respect for the
standards of democracy and human rights in Russia. The EU argues that Russia
should maintain the commitments it subscribed to under the UN Charter, the OSCE,
202
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
the Council of Europe and the Partnership and Cooperation Agreement (PCA).
Second, while the EU welcomes an active Russia as an important partner in solving
international and global problems, it is concerned with the direction and increasingly
harsh tone of Russian foreign policy. It would appear that there is also some concern
in Russia about such an approach. Third, while Russia was initially lukewarm towards
the EU enlargement, it now perceives it (not quite as harshly as NATO enlargement)
in largely negative terms. Moreover, bilateral problems with certain EU member states
have impacted negatively on EU-Russia relations. Most notably the impasse over the
Russian bans of meat and plant imports from Poland has prevented the start of the
negotiations on a new PCA. One could add recent issues as diverse as the Russian
withdrawal from the CFE Treaty, NATO enlargement, missile defence, Kosovo, the
conflict with Estonia, and growing concerns about the security of supply of energy
resources from Russia.
EU — Russia Relations — state of play
Both the EU and Russia are committed to a new strategic agreement that would
replace the PCA which expired in 2007. It is automatically prolonged unless either
side decides to withdraw from the PCA. Russia contends that the 1994 PCA was
negotiated during a period of Russian weakness and expects that new negotiations
will be carried out by two equals. The EU contends that the PCA needs to be replaced
in order to provide a legal base for new policy areas that have been developed over
the past decade. These include sensitive areas of legal and police cooperation, foreign
and security policy as well as the energy sector. Meanwhile there is much on-going
business between the EU and Russia with officials meeting regularly and progress
being made in different areas across the four ‘common spaces.’
Work with Russia is progressing on many less visible areas, not least in the area of
justice and home affairs. Meetings on trafficking of human beings, money laundering
and terrorist financing are held on a regular basis between the Commission and the
Russian authorities. Passenger data exchange also takes place in the framework of the
agreement on Kaliningrad. An agreed priority area is improving the border crossing
points between Russia and the EU. The networking between large numbers of Russian
officials meeting with their EU counterparts should not be under-estimated. But while
there is good cooperation in certain areas the increasingly negative perceptions — on
both sides — are undermining moves towards the strategic partnership desired by the
EU and Russia since the mid-1990s.
While the PCA arrangements provide for ‘business as usual’ ,the opening of
negotiations on a new strategic partnership has been delayed due to a bilateral PolishRussian trade dispute. Russian pressure on Estonia and Lithuania, and recent trade
disputes with other member states (plus the Litvinenko murder in London) has not
helped create an atmosphere conducive for negotiations. Some of the newer member
states have pressed the EU to adopt a tougher approach towards Russia, a stance not
203
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
necessarily accepted by other member states. The advent of Merkel, Sarkozy and Tusk
has led to a change in rhetoric if not substance. If and when the negotiations start,
they may last for at least two years with a further two years for ratification. The EU
has a number of strong cards to play including the sheer size of its internal market, its
consumption of Russian energy (in a global market), its technology and its know-how
in finance, social, environmental and regional issues.
Despite the difficulties of achieving a common EU approach towards Russia, it
is incontestable that all member states are likely to be more effective in securing
their aims by speaking with one voice. This applies to the security of energy supplies,
investment protection to tackling international issues such as climate change, Kosovo,
Iran and terrorism among other topics. At present, however, Russia finds it relatively
easy to divide member states by offering energy deals. These are partly a reflection of
short-term political and economic interests, and partly due to the absence of any real
EU competence in the energy field. If the EU was given the power to negotiate with
Russia on energy it would greatly improve the situation.
At present the EU and Russia seem to be talking ‘past’ each other, with Russia
playing the energy power card and (most of) the Europeans insisting on values as
part of discussions. It is vital to explain to Russia that a rules-based system is very
much in its own interest, not least in helping to provide a more stable environment for
domestic and foreign investment. The EU might also emphasise more its willingness
to help Russia diversify its economy, bringing know-how and technology that is absent
in Russia today. The present lop-sided trading relationship is not healthy in the longrun for either side. The EU should stress its desire to see a prosperous, democratic
Russia, as a long-term political and economic partner across the board. Cooperating
on energy efficiency is a good example of a win-win situation for the EU and Russia.
The Need for Mutual Trust
To make a real partnership function the essential element is mutual trust.
Unfortunately, it seems that there is growing lack of confidence in what the EU and
Russia can achieve together. Many in Russia attribute this to the effect of enlargement.
Many in Europe think this is due to new assertiveness of the Russian state, both at home
and with regard to energy and foreign policy. It is useful to consider all these areas.
First, the enlargement of the EU. The EU and Russia have a shared neighbourhood
and a shared history. And although we may interpret history quite differently, the EU
and Russia are “doomed” to be partners due to our geographic proximity and huge
economic interdependence. Ten former allies or republics of the former Soviet Union
are now members of the EU. While these societies have undertaken or are still in the
midst of a profound debate on their past, a similar process of objective reassessment
of the past occurred only briefly during the Yeltsin years in Russia. Today’s Russia
prefers to ignore the dark side of the Soviet legacy. For EU-Russia relations to function
despite this legacy we should leave the interpretation of history to historians and not
204
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
allow it to poison current political and economic relations. Alternatively, there should
be a new push for joint historical commissions to look at sensitive issues such as the
Soviet presence in the Baltic States and Soviet-Polish relations.
The Union’s most effective foreign policy instrument for affecting political and
economic change among its neighbours — the enlargement process — is obviously
not a tool at its disposal towards Russia. While there were those in Moscow who
during the 1990s spoke about Russia one day joining the EU, this is no longer seen
as an option if it ever were one. Nor does Russia wish to participate in the Union’s
“European Neighbourhood Policy”. Russia sees itself as too different to be bundled
together with other EU neighbours. Yet, although it sees itself as different, President
Putin maintains that Russia is first and foremost a European country: In a letter to
commemorate the 50th anniversary of the European Union on 25 March 2007 he wrote:
“I strongly believe the full unity of our continent can never be achieved until Russia, as
the largest European state, becomes an integral part of the European process.” He goes
on to say that “Russia shares the values and principles of the vast majority of Europeans
and the development of multifaceted ties with the EU is Russia’s principled choice”.
Shared Values — What Are They?
The debate over shared values has been one of great sensitivity in recent years. Some
member states have downplayed the importance of values in dealing with Russia. But
the pendulum is now swinging the other way, partly due to changes in the leadership
of several member states, partly due to the urgings of some new member states and
partly due to developments in Russia which have had a negative reaction in the EU.
If there is a further slide in popular attitudes towards Russia it may be impossible to
get a new treaty ratified by all 27 member states. The EU should recognize the very
difficult historical legacy facing Russia, but the bottom line for the EU must be to
insist that Russia respects the commitments it entered into on democracy, human
rights and the rule of law in the PCA as well as the Council of Europe which it joined
in 1996. The EU should press Russia to ratify Protocol 14 that would greatly speed up
court procedures in Strasbourg.
The EU’s six-monthly meetings for human rights consultations with Russia gives the
Union the chance to raise a long list of problems such as restrictions on press freedom,
attacks on journalists and the independence of the judiciary as well as the conditions
for NGOs and civil society at large or the situation in the North Caucasus. The Russian
side also raises a variety of issues, but the situation of the Russian-speaking minorities
in the Baltic States is always on the top. It would be incorrect to claim that these
consultations have achieved many concrete results. But they do provide the occasion
to discuss everything without taboos while providing much-needed support for the
constituency promoting European values inside Russia. They also have a long-term
influence on official policy in view of Russia’s reputation in bodies like the Council
of Europe and the OSCE. It is regrettable that as for the December Duma elections
205
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
there were no OSCE/ODIHR observers. This tells us something about the level of
commitment to holding a free and fair electoral process.
Energy — the Defining Issue
Turning to the mutual interests in the relationship, energy is high on the agenda.
The Russia-Ukraine crisis during 2005 as well as the conflict between Russia and
Belarus a year later, show the sensitivity of energy as an issue in EU-Russia relations.
Energy constitutes two-thirds of EU-Russian trade and Russia is one of Europe’s main
energy providers. Many EU member states (especially new member states) are heavily
dependent on Russian natural gas and oil for their domestic energy consumption needs.
In absolute figures, Germany is the largest importer of both Russian gas and oil. Prior
to the uncertainties over Ukraine, Russia and the EU had over 30 years of essentially
conflict-free energy relations. Indeed, there are signs that Russia has learned from
these recent crises — when a potential crisis involving Belarus seemed imminent last
summer Gazprom quickly gave Brussels a warning and an assurance that supplies to
the EU would not be affected. The same happened later with regard to Ukraine. Within
the framework of the already existing bilateral Energy Dialogue the EU and Russia
have also agreed on a formal early warning mechanism.
Energy does not have to be a confrontational issue. This is an area where mutual
dependence is unavoidable and both sides have a long term strategic interest to
safeguard. Simply put: “Europe wants security of supply — Russia wants security of
demand”. Two thirds of EU imports from Russia consist of energy. Equally, two-thirds
of Russia’s total energy exports are destined for the EU market. Currently 44 percent
of EU import needs of gas come from Russia, which make up about one quarter of the
overall gas consumption within the EU internal market. This number is expected to
grow to 60 percent in the near future. To put it more simply, the EU is by far Russia’s
largest customer and Russia is the EU’s most important energy supplier.
However, again perceptions about energy in EU capitals and Moscow differ. Many
in the EU see Russia increasingly employing energy as a weapon against its neighbours,
with obvious implications for the security of our supply. Moscow sees the source of
the problem as emanating from the transit countries, which do not appreciate the
move to market prices. No matter which perception one may have, we should strive
to keep politics out of the energy sector and instead accept the Union’s and Russia’s
interdependence. On this basis, we should then seek to build a mutually beneficial
relationship based upon agreed rules protecting both supplier and consumer interests.
The EU’s aim is transparent and non-discriminatory access accompanied by clear rules
for investment and transit.
This has led to recent proposals from the European Commission for the creation
of a comprehensive European energy policy. The latest such proposal, the Third
Legislative Package for the EU electricity and gas markets contains safeguards against
majority ownership by foreign businesses of EU electricity and gas networks. A clause
206
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
of reciprocity in unbundling and other legal requirements is proposed. Furthermore,
foreign control of a Community transmission system will be permitted only by way
of bilateral agreements between the EU and the third country. Russia has considered
these proposals as directly threatening Gazprom’s intentions to invest in European
energy assets.
We also need a positive agenda for energy. The EU can help Russia develop new
energy sources and perhaps, even more importantly, help Russia improve its dismal
record as regards energy efficiency. This will also have implications for combating
climate change.
Economic Relations
Despite the concerns over energy security and the investment climate, in particular
in the area of natural resources, trade and investment relations with Russia have
developed very positively in recent years. This growing interdependence is recognized
also in Moscow, although it may not always seem so. In 2006 and 2007 Russia was
the EU’s third most important trading partner behind the US and China. EU exports
to Russia have more than tripled, while imports have doubled. The sharp rise of
energy prices has resulted in a large trade deficit (€70bn in 2006), but the margin has
decreased. Energy accounts for two thirds of the EU’s imports while the main exports
are machinery and vehicles. In the same year, 32% of the total EU exports to Russia
came from Germany, by far the largest exporter, followed by Italy and Finland. Germany
also occupies the first place in imports from Russia, followed by the Netherlands and
Italy. Even in countries with poor political relations with Russia, such as Poland and
Estonia, trade relations have gained considerable momentum in the current decade.
70% of all foreign direct investment in Russia comes from the EU and Russian
companies are increasingly investing in the EU. Over 50% of all Russian exports go
to the EU. There are queues of up to 60 kilometres at EU-Russia borders with carriers
carrying goods going to Russia. This is a serious and costly problem both for EU
and Russian shipping and transport companies. Part of the solution is to expand the
capacity of Russian ports and of border crossing points. But also customs reform and
advance information on cargo will help address the problem.
Despite these boom-related problems, we can only welcome these positive trends,
which will further increase pressure from business for economic integration between
the EU and Russia, which both sides stand to benefit from. But we must also be realistic.
Take away hydrocarbons and the EU’s trade with Russia is about the same as with
Iceland or Mexico. In other words, there is much untapped potential beyond energy.
The internal market of the EU is open to Russian investments in all areas, including
energy, provided that transparency and internal market rules that apply to Member
States are also observed by Russian economic operators. We cannot preach rule of law
in our relations with Russia and then apply a different standard to Russian investments.
Nor should Russia discriminate against foreign investors. Risks such as corruption
207
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
and an unpredictable legal framework are major challenges for all foreign investors
in Russia. Nevertheless, many European investors see the potential gains outweighing
the risks and continue to be bullish about Russia as a market place.
The best way for Russia to ensure a continued inflow of investment and growing
trade would be to join the WTO as soon as possible. To quote former Commissioner
Mandelson: “If Russia’s ambition is to be a hydrocarbon power, then it probably doesn’t
need the WTO. But a diversified Russian economy, attracting investment and growing
trade can only be built on the back of full integration into the international trading system.
WTO membership is also an anchor for domestic reforms, and the foundation for closer
economic ties between the EU and Russia”.
Once WTO accession is confirmed, the EU should move towards deep and
comprehensive economic integration with Russia, including free trade. The
combination of Russian WTO membership and a Free Trade Agreement (FTA) will
offer more opportunities for small- and medium seized enterprises to benefit from the
vast potential in bilateral trade and investment between Russia and the EU. A stronger
sector of small and medium-sized Russian companies, what the Germans call “der
Mittelstand”, will also strengthen the still embryonic civil society in Russia.
Foreign Policy — Increasing Tensions
The 1990-s were a period of internal turmoil in Russia when the former super
power was unable to project its foreign policy interests beyond most of its borders.
Much of current positioning of Russia as a major foreign policy actor seems to be
responding to what for many Russians appeared as a humiliating phase of Russian
history and Russia’s role in world affairs. A strong, united and confident Russia which
plays a constructive role and upholds the system of international rules is in everyone’s
interest. The EU has to work with the fact that as a member of the Security Council
Russia has the power of veto. In the 1990-s the EU spent much time worrying about
the internal weakness of the Russian state and the negative effects this may have on
the proliferation of weapons of mass destruction and the fight against terrorism. Ipso
facto, it would seem that a stronger Russia can deal better with such threats.
Just like any other sovereign state, Russia has a right to defend its national interests.
It is perhaps in the area of foreign policy we have witnessed the sharpest deterioration
in relations between the West and Russia over the last couple of years. The effect of
Russia’s hardening position on a number of foreign policy issues has had in many
European capitals has perhaps been underestimated by Moscow. Conversely, Russia’s
intention to stand firm on its position with regard to Kosovo and missile defence seems
to have been equally underestimated in many Western capitals.
Russia has shown little interest in the CFSP/ESDP. There has been no consensus
within the EU, however, to grant Russia any special status. Many member states have
also pointed to the difficulties of cooperating with Russia in this sensitive area when
there are a number of issues where both sides take very different views (e.g. Kosovo),
208
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
on the frozen conflicts. Nevertheless, given the importance of Russia as a global actor,
the EU wishes to intensify efforts to work with Russia in foreign and security policy.
The ‘frozen conflicts’ can only be resolved with Russian involvement. Russia is a key
player with regard to Iran, an important player in the Middle East and is keen to
strengthen the multilateral system. The EU should discuss with Russia possible changes
to strengthen international institutions, and seek to cooperate with Russia more in crisis
management, peacekeeping operations and humanitarian and civil rescue missions.
One problem, however, is that Russia still sees the EU primarily as an economic actor
and the US as the only strategic partner on foreign and security policy issues.
Russian Views of the EU
How does Russia see the EU? The official line is that Russia is eager to work with
the EU. But the state media rarely provide any positive coverage of the EU. According
to EU-Russia Centre research undertaken earlier this year, 71% of Russians do not
consider themselves to be European and just over half view the EU as a threat to Russian
interests. The EU, therefore, has a major task ahead in engaging with Russians across
the spectrum to inform them about the EU, to emphasise the importance of European
values and to strengthen democratic forces in Russia. That engagement needs to take
place among the leaders of tomorrow and will only be achieved by developing an
understanding and appreciation of one another’s cultures.
There needs to be a vast increase in the number of student exchanges and serious
consideration should be also given to abolishing visas, encouraging more visits to EU
countries by Russians from all walks of life, giving them exposure to different values
and societal systems. This would have an immediate and positive impact on peopleto-people contacts. The previous EU cooperation and assistance programmes (TACIS)
had only a marginal effect in Russia and one should not have over-high expectations
of the new instruments.
Is Russia a Strategic Partner?
Some voices in the EU question Russia as a strategic partner because of the lack
of real democracy as opposed to the existence of formal democracy. Size, proximity,
history, economic interdependence as well as a simple comparison with some of the
EU’s other strategic partners would seem to lead to the opposite conclusion. But there
are also voices in Russia, which often perceive EU not as a fully strategic actor unable
to get its act together. They fail to grasp the EU’s increasing world wide soft power
projection, its magnetic attraction to its neighbours. They consider the EU as being
used by Member States to project their individual bilateral grievances against Russia.
A recent study by the EU-Russia Centre revealed how individual EU Member
States continue to pursue a bilateral agenda with Russia in parallel to the common
EU agenda in dealing with Russia. Moscow does not shy away from exposing these
differences and rivalries. But it should ask itself the question whether its long-term
209
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
interests are served better by a strong EU or a weak EU?
In this author’s view, there is no alternative to constructive engagement which
should ultimately lead us to fulfil our strategic objectives: deep economic integration
and close political cooperation. But this requires that the EU and its Member States
have both the capacity to act together and preserve unity as well as the will to achieve
results and solve problems.
Member States must realize that EU solidarity is a two-way street, also in external
relations.
Conclusions
The EU has a major interest in a stable, peaceful, prosperous, democratic Russia
that is a reliable trading partner, friendly neighbour and a supporter of an effective
rules-based international system. No one can predict which way Russia will go in
the coming years. Russia is still far freer today than for most of its history. But the
authoritarian trends are worrying. EU-Russia relations are at a crossroads. While it
is tempting for some EU member states to strike bilateral deals with Russia, the EU
should seek to promote a united front towards Russia and ensure that its values remain
at the forefront of any negotiations. A sound and long-term relationship cannot be
built between two actors who do not share common values and mutual respect. Both
sides suffered greatly as a result of two hot wars and one cold war during the twentieth
century. The EU’s primary interest should be to help promote a stable, democratic and
prosperous Russia that enjoys the same civil liberties and rule of law as EU citizens.
There is an enormous potential in EU-Russia cooperation, but Russia is likely to remain
a difficult partner for the foreseeable future. We need to meet the challenge of doing
business with Russia through a mixture of firmness and creative ideas.
George Kennan used to argue that the only way to live with Russia was to let
the Russians be Russian. While there may be an element of truth in this, it is not an
adequate answer in this day and age. The shared European continent, and the forces of
globalisation, will continue to push us together. Our goal should be a relationship that
does not deny our differences, but that tries to address them constructively, and work
around them where necessary. To achieve this we need to bring as many as possible
of our peoples into contact with each other and not remain within the certainty of
our perceptions about each other.
210
Какими станут внутренние и внешние политики ЕС
В подготовке выпуска принимали участие:
Сотрудники, аспиранты и учащиеся Института европейского права,
Европейского учебного института, Московского государственного института
международных отношений (Университета) МИД России: Барабанов О. Н.,
Бирюков М. М., Бурехзон А. Е., Егорова Е. Н, Забирова М. Р., Кузнецова Н. Ю.,
Курган М. Т., Марчан М. Т., Наумова М. В., Рациборинская Е. В.,
Славкина Н. А., Тренина Д. В., Уткина Л. П., Цибулина А. Н., Шашихина Т. В.
Техническая подготовка текста:
Кузнецова Н. Ю. и Курган М. Т. — МГИМО (У) МИД России
Верстка:
Туманова А. С.
Какими станут внутренние и внешние
политики ЕС в результате вступления в силу
Лиссабонского договора
Материалы международной конференции, проведенной
в МГИМО (У) МИД России 22 февраля 2008 г.
Подписано в печать 23.12.2008 г. Формат 60х90/16.
Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 18. Уч.-изд. л. 18.
Заказ №
Издательство «Аксиом»
119334, Москва, 5-й Донской проезд, д. 15, корп. 3
Европейский учебный иститут
Европейский учебный институт (ЕУИ) при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России начал свою
работу 25 сентября 2006 г.
Основной задачей ЕУИ является обучение европейской проблематике и особенностям ведения диалога Россия — ЕС. Аудиторию ЕУИ составят те, кто по роду
деятельности связан с обеспечением сотрудничества России и ЕС в интересах
их сближения и более эффективного партнерства.
Управляющим органом ЕУИ является Руководящий совет, состоящий из 16 членов: 8 российских представителей и 8 представителей государств-членов ЕС.
Программы обучения
ЕУИ осуществляет обучение по следующим программам:
— Магистерские программы по праву, экономике и политике ЕС.
— Краткосрочные курсы повышения квалификации.
— Семинары и конференции.
Конференции и семинары
ЕУИ организует конференции и семинары в учебных целях и для установления
контактов между участниками.
Публикации
ЕУИ планирует публикацию материалов конференций, программ, методических
пособий, учебников и монографий.
Для получения подробной информации:
http://www.eurocollege.ru
119454, Москва, пр. Вернадского, д. 76,
МГИМО (У) МИД России, Европейский учебный институт
тел.: +7 (495) 433-8588, 434-1710, 434-1201
факс: +7 (495) 433-8588, 434-9072, 434-4591