ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЧВ
advertisement
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА На правах рукописи МЕЛЬНИК Людмила Алексеевна ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЧВ Специальность 12.00.06 — природоресурсное право; экологическое право; аграрное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2005 РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА На правах рукописи МЕЛЬНИК Людмила Алексеевна ПРАВОВАЯ ОХРАНА ПОЧВ Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; экологическое право; аграрное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2005 Диссертация выполнена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук и в Международном юридическом институте при Министерстве юстиции Российской Федерации. Научный руководитель: БРИНЧУК Михаил Михайлович, доктор юридических наук, профессор Официальные оппоненты: КРАСНОВА Ирина Олеговна, доктор юридических наук, профессор ВЫПХАНОВА Галина Викторовна, кандидат юридических наук Ведущая организация: Московская сельскохозяйственная академия имени К.А. Тимирязева Защита состоится «21» июня 2005 г. в «15» часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской Академии наук (119841, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10). С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук. Автореферат разослан «20» мая 2005 г. Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук 2 В.В. Устюкова ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Почвенный покров Земли представляет собой важнейший компонент биосферы Земли, который необходимо рассматривать в единстве его основных свойств - как ничем не заменимый природный объект, как главное средство производства. Это принципиально важно для организации защиты почв от уничтожения как одного из важнейших компонентов биосферы, участвующих в глобальном процессе поддержания жизни на Земле. Признание почвы компонентом биосферы, окружающей среды выводит ее из сферы узковедомственных сельскохозяйственных интересов в ранг глобальных проблем, связанных с выживанием человека как биологического вида. Поэтому охрана почв должна быть составной частью проблем окружающей среды. Изучение данных о качественном состоянии земель в России показывает, что темпы их деградации прогрессируют. Низкое плодородие земель, их мелиоративная неустроенность, огромные масштабы и интенсивность деградации почв обусловливает ежегодно значительный недобор сельскохозяйственной продукции. Главными причинами сложившегося положения является продолжающееся бесхозяйственное отношение к земле, резкое сокращение инвестиций в мелиорацию, слабая материальнотехническая оснащенность, недостаточная нормативная правовая база. Наряду с этим значительно возросли масштабы загрязнения, захламления и других форм деградации почв городских и сельских поселений, других категорий земель. Вместе с тем, рекультивация земель и восстановление качественных характеристик почв ведется низкими темпами. Проведенное исследование действующего законодательства показывает, что законодатель рассматривает почвы, прежде всего, как средство производства. В то же время неоправданно мало внимания уделяется охране почв как природного объекта, что ведет к усилению негативного воздействия на земли в целом. В такой ситуации одной из главных задач является решение вопросов надлежащего правового обеспечения отношений по использованию и охране почв. Это прежде всего разработка и 3 принятие таких законодательных актов, которые устанавливали бы единые принципы федеральной политики в сфере использования и охраны почв, обеспечивали эффективный государственный контроль за их рациональным использованием и охраной. Новые рыночные условия требуют изменения отношения к вопросам, связанным с рациональным использованием и охраной почв. Это задача большой экономической и социальной значимости, поскольку речь, по существу, идет о здоровье и жизни людей и о бережном подходе к национальному богатству страны. От решения этих вопросов зависят условия, в которых будут жить последующие поколения. Важная роль в решении проблем рационального использования и охраны почв принадлежит также научно обоснованному государственному управлению и правоохранительной деятельности, о низкой эффективности которых также свидетельствуют масштабы деградации почв в стране. Таким образом, с учетом существующих в стране темпов и масштабов деградации почв актуальность темы исследования определяется потребностями совершенствования правового регулирования использования и охраны почв, правоприменительной и правоохранительной практики. Объект и предмет исследования. Объектом исследования является российская система земельного законодательства, а также система законодательных актов, регулирующих юридическую ответственность за нарушения земельного законодательства. Предметом исследования являются общественные отношения по рациональному использованию и охране почв, в том числе экологические правовые требования и обеспечивающие их реализацию меры. Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение принципа рационального использования и охраны почв, его реализации в праве, а также разработка мер, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере. В соответствии с данной целью диссертант ставит перед собой следующие задачи: • исследовать понятийный аппарат, относящийся к теме; 4 • выявить особенности правового регулирования отношений в области рационального использования и охраны почв; • оценить состояние действующего экологического законодательства в области рационального использования и охраны почв, а также практики его применения с целью выявления недостатков и пробелов в правовом регулировании; • проанализировать административно-правовой и экономико-правовой механизмы обеспечения рационального использования и охраны почв; • исследовать формы юридической ответственности за нарушение требований законодательства в сфере охраны почв; • обосновать выводы и предложения, выработать научные рекомендации для повышения эффективности правового регулирования, в том числе по дальнейшему совершенствованию действующего законодательства, административно-правового и экономико-правового механизмов и мер юридической ответственности. Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, в том числе по вопросам правового регулирования землепользования и охраны почв: Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, В.Н. Демьяненко, О.Л. Дубовик, Б.В. Е р о ф е е в а , И.А. И к о н и ц к о й , О.С. Колбасова; Н.И. Краснова, И.О. Красновой; О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Самончик О.А., Г.В Чубукова и др. При разработке темы автор также использовал труды по теории государства и права, гражданскому, уголовному и другим отраслям права, труды исследователей в области экономики природопользования, экологии, философии, почвоведения. Методологической основой диссертационного исследования является принцип единства интегрированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношений в сфере рационального использования и охраны почв. 5 Из общенаучных методов в диссертационном исследовании использованы сравнительно-правовой, исторический и логический методы. Автор анализирует и сопоставляет тексты нормативных актов и правовых норм. Широко используется также системный и статистический методы. Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что отдельные стороны правового регулирования использования и охраны почв уже исследовались в работах Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновской, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, О.И. Крассова, Е.Г. Краюшкиной, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой и др. Проблема рационального использования и охраны почв в российской правовой науке не подвергалась самостоятельному глубокому анализу. До настоящего времени не сформулировано четкое определение юридического понятия «почва», не определен правовой статус плодородного слоя земли, не установлены особенности организации охраны почв, недостаточно проработаны вопросы административно-правового и экономико-правового регулирования использования и охраны почв. Анализ действующего законодательства показывает, что правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны почв, установлены, в основном, для почв, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения. В то же время, действующее земельное законодательство Российской Федерации не учитывает специфические особенности почв как важнейшего компонента окружающей среды. Сказанное выше предопределило выбор темы и направление исследования. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации впервые на современном этапе проводится комплексный анализ правового регулирования отношений в области охраны почв, намечаются пути дальнейшего развития законодательства, обеспечивающего рациональное использование и охрану почв. Исследуется соотношение понятий «почва» и «земля» и на основе полученных выводов определяются основные направления правового регулирования использования и ох6 раны почв. Анализируется статистика по вопросам осуществления государственного контроля за использованием и охраной почв и о правонарушениях в данной области. Рассмотрено зарубежное законодательство об использовании и охране почв, а также об ответственности в данной области. Основные положения, выносимые на защиту: 1. Ситуация в области рационального использования и охраны почв характеризуется следующими признаками: усиление процессов деградации почв в результате хозяйственной и иной деятельности; необоснованный отвод земельных участков под виды использования, сопряженные с разрушением или уничтожением почв; увеличение площади территорий, почвы которых загрязнены радионуклидами, тяжелыми металлами, нефтью, нефтепродуктами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами в результате техногенного воздействия; уменьшение поверхности «открытых» с почвенным покровом участков вследствие застройки, асфальтирования и др. При этом правовое воздействие на указанные процессы является крайне слабым и не учитывает прогнозов их развития и влияния на окружающую среду. 2. Действующее земельное законодательство регулирует в основном отношения в области охраны почв как природного ресурса, используемого в качестве естественного средства производства, и не содержит достаточных правовых норм, обеспечивающих охрану почв как природного объекта. Данная ситуация связана, в частности, с отсутствием четкого определения юридического понятия «почва», его соотношения с понятием «земля» и, как следствие, - отсутствие правового статуса почв. Охрана почв состоит, прежде всего, в предупреждении деградации почв, в восстановлении и сохранении их биологического разнообразия, физико-химического состава, структуры и объема. Все это предопределяет объективную необходимость закрепления в земельном законодательстве правовых норм, направленных на регулирование отношений в области рационального использования почв как природного ресурса в неразрывной связи с осуществлением мероприятий по охране почв как природного объекта. 3. Анализ действующей социально-экономической ситуации с использованием почв показал, что существующие механизмы 7 регулирования охраны почв неэффективны. Следует создать правовые основы регулирования отношений в области охраны почв, которые на практике будут способствовать осуществлению принципа, устанавливающего приоритет охраны почв как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Необходима разработка нового законодательного акта, регулирующего отношения по использованию, восстановлению и охране почв. Соответственно, нуждается в совершенствовании государственное управление в области использования и охраны почв. 4. Наиболее негативное воздействие на почвы оказывается в процессе их использования. Интенсивное ухудшение состояния почв, которое обострилось в последнее время, является, прежде всего, следствием ослабления государственного земельного контроля. Контроль за рациональным использованием и охраной почв в условиях рыночной экономики приобретает еще большее значение, чем раньше. Правовая регламентация осуществления плановых мероприятий по контролю за использованием и охраной почв в настоящее время недостаточно эффективна. 5. Важным направлением правового регулирования в сфере охраны и рационального использования почв является установление адекватных прав и обязанностей землепользователей. Земельный кодекс Российской Федерации содержит общие права и обязанности, которые необходимо соблюдать, независимо от категории земель. Следует предусмотреть особые обязанности по сохранению почв для землепользователей отдельных категорий земель. В связи с чем необходимо дополнить действующее законодательство, в частности, Лесной кодекс, Водный кодекс и другие акты разделом, посвященным правовому регулированию рационального использования и охраны почв. 6. В условиях усиления процессов загрязнения и иных форм деградации почв резко возрастает значение юридической ответственности как одного из наиболее эффективных средств охраны окружающей среды. В настоящее время в российском законодательстве не решен вопрос о «прошлом» экологическом вреде в целом и почвам, в частности. Целесообразно закрепить в земельном законодательстве «принцип виновного», согласно которому 8 издержки по устранению загрязнения почв должен брать на себя тот, кто несет ответственность за его возникновение. Практическая значимость исследования. В диссертации формулируются теоретические и практические положения, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, имеют как теоретическое, так и практическое значение и могут быть использованы для: - определения основных направлений законотворческой деятельности в области рационального использования и охраны почв и непосредственно в нормотворчестве, посредством разработки систем административно-правовых и экономико-правовых мер, включая нормирование, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, платежи, контроль и др.; - совершенствования деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, общественных объединений в сфере охраны почв; - повышения эффективности мер юридической ответственности за нарушения в области рационального использования и охраны почв. Внедрение и апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационной работы изложены автором в ряде публикаций. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курса экологического права, для повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов, работников исполнительных органов, местного самоуправления. Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и перечня законодательных и иных нормативных правовых актов. Общий объем диссертации составляет 198 страниц. 9 СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее исследования в научной литературе, определяется цель диссертационного исследования, сформулированы обладающие научной новизной положения и выводы, которые выносятся на защиту, дана характеристика практической и теоретической значимости работы, информация о практической апробации положений диссертации, изложены структура и краткое содержание работы. В главе 1 «Понятие и содержание охраны почв», поставив перед собой задачу дать правовую характеристику почв, диссертант анализирует имеющиеся в юридической литературе толкования термина «почвы», дает общую характеристику правовой охраны почв, формулирует необходимость рассмотрения рационального использования почв в неразрывной связи с проведением мероприятий по охране почв как природного объекта. Почва рассматривается как один из элементов природного комплекса. Делается вывод о том, что правильные научно обоснованные охрана и рациональное использование почв возможны лишь с учетом экологической ценности и незаменимости почв как особых природных образований. Отсутствие комплексного подхода в правовом регулировании и управлении охраной почв таит в себе опасность перманентной деградации почв, снижения биологической продуктивности и невыполнения ими своей экономико-экологической задачи. Исследование проблем правовой охраны почв невозможно без определения их правовых признаков, поскольку правовые признаки почв предопределяют содержание их правовой охраны. В диссертации правовые признаки почв устанавливаются через определение понятия «почва» и ее соотношение с понятием «земля». По мнению диссертанта, удачным при разграничении понятий «земля» и «почва» представляется подход, связанный с отграничением почв от недр и земной поверхности и описания выполняемых ею функций: • природных; • потребительских; 10 • функции источника информации об истории развития природы. Представляется, что именно на основе выполняемых функций, в первую очередь экологических, возможно произвести различие между разными частями верхнего слоя земной коры. Изучив работы ученых - почвоведов, биологов, проанализировав понятия почв, которые даются в юридической литературе, автор делает вывод, что почва - это поверхностный слой земли, являющийся природным образованием (компонентом природной среды), обладающий естественным или приобретенным в результате хозяйственной или иной деятельности плодородием, пространственно-качественными характеристиками, и выполняющий экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции. Т.е., почва является не только природным ресурсом, используемым как естественное средство производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, но и важнейшим компонентом окружающей среды. В действующем земельном законодательстве содержание понятия «земля» имеет преимущественно социальноэкономическую трактовку, согласно которой земля является пространственным базисом, недвижимым имуществом. Вместе с тем, понятие «земля» трактуется и как природный ресурс, используемый в качестве естественного средства производства. Однако в данном случае понятие «земля» отождествляется с плодородным слоем почвы и рассматривается с точки зрения сохранения и восстановления одного из свойств почвы - плодородия. Поскольку по законодательству понятием «земля» обозначается поверхность земного шара, находящаяся в пределах государственной границы, то в этом смысле под охраной земли понимается сохранение пространственных границ территории государства. При характеристике земли как объекта права собственности под охраной земли понимается сохранение пространственных границ земельного участка, охрана земли от самовольного захвата. При характеристике юридической категории «земля» как объекта правовой охраны от вредных воздействий очевидно, что 11 в ее содержание включается качественное состояние земли. В данном случае целью правовой охраны земли является не сохранение ее общей площади, а сохранение, восстановление, улучшение качественного состояния земли, т.е. сохранение почв и их плодородия. Таким образом, в данном случае понятие «охрана земли» совпадает с понятием «охрана почв». В диссертации проводится мысль, что важнейшей целью правовой охраны земель является прежде всего сохранение, восстановление и улучшение качественного состояния земель - почвенного плодородия. Суть охраны земель с экологической и в значительной мере с экономической точек зрения состоит именно в охране почв - биологически активной части земной поверхности. С учетом вышеизложенного, под охраной почв можно понимать установление системы правовых, организационнотехнических, экономических и иных мер, направленных на восстановление нарушенного состояния и сохранение почв как важнейшего компонента окружающей природной среды, а также природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве в качестве естественного средства производства. Охрана земель подразумевает систему правовых, организационно-технических, экономических и иных мер, направленных на сохранение земель как основы жизни и деятельности человека, объекта недвижимости, природного объекта и природного ресурса. Поэтому целесообразно наряду с более широким понятием «охрана земель» использовать понятие «охрана почв». Правовая охрана почв имеет две основные формы: консервативную - запрещение или ограничение пользования землей в целях охраны ее от антропогенного воздействия, и охрану в процессе использования почв - обеспечение рационального использования. Важно отметить, что правовая охрана почв не может рассматриваться как обособленная от землепользования область общественных отношений. Главной причиной осуществления мер по охране почв является объективная необходимость устранения негативных последствий, возникающих в результате использования земельных ресурсов, а также восстановления и 12 улучшения качества земель, что невозможно выполнить без одновременного повышения качества почв. Анализируя земельное законодательство, диссертант обращает внимание на то, что законодатель выделяет три главных направления в охране почв: правовое, организационнотехническое, экономическое. Особое значение в охране почв имеет комплексный подход к правовому регулированию экологических отношений. Обязательным составным элементом рационального использования и охраны земель выступает соблюдение экологических требований в отношении других природных объектов. Нельзя считать рациональным такое использование земли, когда несмотря на то, что не причиняется вред плодородию почвы, наносится ущерб иным объектам природы. Это объясняется существованием их естественной взаимосвязи, когда изменение состояния одного объекта приведет к нарушению экологической системы в целом. . Представленные в диссертации понятия рационального использования и охраны почв позволяют определить подходы к изложению конкретных организационных правовых форм обеспечения рационального использования и охраны почв. В диссертации дается историко-правовой анализ становления охраны почв. Охрана почв современной России имеет короткую историю, однако ее нынешнее состояние является продолжением длительной исторической эволюции охраны почв, как дореволюционной России, так и послереволюционного периода. В диссертации дается краткий обзор законов, содержащих нормативные предписания о рациональном использовании и охране почв. Анализируя их, автор отмечает, что земельное законодательство всегда выдвигало на первый план обязанность правомерного использования земли в соответствии с ее хозяйственным назначением. Диссертант выделяет две основные точки зрения на взаимосвязь отношений собственности на землю и ее рационального использования и сохранения плодородия почв. Согласно одной из них преобразование государственной собственности на землю является важнейшей предпосылкой обеспечения ее рационального и эффективного использования. Автор же склонен согласиться со второй точкой зрения, согласно которой достаточно трудно 13 дать категорический ответ на вопрос о том, насколько отсутствие частной собственности на землю и исключение ее из гражданского оборота способствует становлению рентабельности хозяйств или тормозит его. Как показала земельная реформа, экологическая составляющая ее результатов не оправдалась - увеличилось убытие земель из сельскохозяйственного оборота при резком снижении качества обработки угодий и ухудшении в целом состояния почв. Действующее земельное законодательство не дает юридическое определение понятия «почва», не определяет правовой статус почв и плодородного слоя почвы, без чего, по мнению диссертанта, невозможно решить такие насущные проблемы, как определение прав, обязанностей и ответственности граждан (физических) и юридических лиц в области охраны почв, а также установление гарантий их соблюдения. Анализируя действующее земельное законодательство, диссертант делает вывод о том, что правовые нормы, регулирующие отношения в области охраны почв, установлены, в основном, для почв, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Рациональное использование и охрана почв, относящихся к другим категориям земель, урегулированы слабо. В связи с этим представляется целесообразным принятие самостоятельного Федерального закона «О почвах Российской Федерации», регламентирующего отношения в сфере рационального использования и охраны почв. Необходимо выделить основные принципы охраны почв: приоритет интересов охраны почв над экономическими интересами; предупреждение вреда почвам; полное возмещение вреда, причиненного почвам; неотвратимость ответственности за нарушение законодательства о почвах; гласность в решении задач охраны почв. Глава 2 «Правовой механизм обеспечения охраны почв» имеет концептуальное значение для всей работы. В ней раскрывается сущность и содержание правового регулирования рационального использования и охраны почв. В § 1 «Административно-правовой механизм охраны почв» исследуется структура административно-правового регулирования и административных методов охраны почв. 14 Характер норм и правил, установленных государством по организации рационального использования и охраны почв, определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями в этой сфере. Отсюда и основное назначение правового регулирования - нормативно закрепить научно обоснованную меру оптимального уровня воздействия хозяйственной и иной деятельности на почвы. Наибольшее негативное воздействие на почвы оказывается в процессе их использования. И здесь главным является объективная необходимость устранения или ослабления вредных воздействий на почвы. Проблема заключается в том, чтобы были установлены научно обоснованные пределы такого воздействия. Нормирование является одной из основных правовых мер охраны почв от вредного химического, биологического, радиоактивного и иных воздействий. Исходя из данной позиции, значительное внимание в работе уделено анализу нормативных правовых актов в области экологического нормирования. Существенное значение в правовом механизме охраны почв имеет проведение оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности. В работе проводится анализ Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Отмечается, что данный нормативный акт содержит весьма неконкретные и противоречивые положения, что может привести к нарушению принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Вносятся предложения о конкретизации некоторых положений указанного документа, в частности, выбор территории для намечаемой хозяйственной и иной деятельности должен быть аргументирован с учетом требований, сформированных в зависимости от целевого использования, к качеству почв. В результате реформирования существующей системы землепользования, перераспределение земель, проводимое без предварительно разработанной землеустроительной документации, привело к появлению негативных явлений, в результате которых практически была разрушена существующая система организации территории и использования земель. Реальным механизмом 15 наведения порядка в землепользовании, использовании и охране земель прежде всего является землеустройство. Однако предоставление прав по организации проведения землеустройства и утверждению заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации одному и тому же федеральному органу исполнительной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) не соответствует требованиям независимости экспертизы. Принятие адекватных и эффективных управленческих решений по соблюдению земельного законодательства, в том числе по землеустройству, зависит от наличия точных научнообоснованных данных о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях. Источником получения таких данных служит мониторинг земель, неотъемлемой частью которого является мониторинг почв. Анализ законодательства о мониторинге земель приводит к выводу, что для законодателя мониторинг как одна из важнейших мер в сфере охраны земель теряет свое значение, о чем говорит установленное снижение количества периодических наблюдений. С учетом реальной динамики деградации почв такой подход едва ли может быть признан удовлетворительным. Эффективное претворение в жизнь управленческих решений в области охраны почв невозможно без хорошо налаженной системы контроля за их охраной. В настоящее время проблема усиления государственного земельного контроля является наиболее актуальной. В связи с этим диссертант уделяет особое внимание анализу законодательства в данной сфере и приходит к выводу об ослаблении государственного земельного контроля, о чем свидетельствует снижение числа плановых проверок, регламентируемых существующим законодательством и, соответственно, уменьшение количества выявленных правонарушений, ухудшение качества почв. По мнению диссертанта, количество проверок должно зависеть от целевого использования земельного участка. В последние годы увеличился неконтролируемый вывоз плодородного слоя почвы, особенно чернозема. К сожалению, Земельный кодекс Российской Федерации не регулирует данный вопрос. Хотя при обсуждении проекта Земельного кодекса одним 16 из аргументов в споре была возможность «разбазаривания» почвенного слоя, его продажи и вывоза как самостоятельного товара. Действенным рычагом административно-правового механизма в сфере охраны и рационального использования почв является установление прав и обязанностей землепользователей. Действующее земельное законодательство содержит общие права и обязанности, которые необходимо соблюдать независимо от категории земель. По мнению диссертанта, следовало бы предусмотреть особые обязанности по сохранению почв для землепользователей отдельных категорий земель. В этой связи диссертанту представляется удачным подход законодателей Республики Беларусь к сохранению плодородного слоя почвы. Положение о снятии, использовании и сохранении плодородного слоя почвы при производстве работ, связанных с нарушением земель устанавливает целесообразность снятия плодородного слоя почвы; глубину снимаемого плодородного слоя, которая устанавливается на основании материалов крупномасштабных почвенных обследований; условия сохранения снятого плодородного слоя почвы, порядок его использования; предусматривается управление и контроль за использованием снятого плодородного слоя. Разработка подобного нормативного акта в Российской Федерации предотвратила бы разбазаривание почв и способствовала бы их сохранению. Проведенные исследования приводят к выводу, что в действующем земельном законодательстве наблюдается тенденция к смещению трактовки содержания понятия «земля» как товарноматериальной ценности в ущерб представлению о земле как о природном объекте. Вместе с тем, правовые нормы, регулирующие отношения в области использования и охраны почв, содержатся во многих нормативных актах различной юридической силы и не представляют единой системы. В основном, они содержатся в ведомственных нормативных актах, что не позволяет осуществлять охрану почв от загрязнения и деградации на должном правовом уровне. Это подтверждает необходимость проведения систематизации и консолидации правовых норм, регулирующих использование и охрану почв, в рамках единого комплексного нормативного акта о почвах. 17 В § 2 «Экономико-правовой механизм охраны почв» раскрывается сущность и содержание экономико-правового механизма охраны почв. При переходе к рыночной экономике в Российской Федерации роль экономического регулирования в рациональном использовании и охране природных ресурсов получает приоритетное развитие. Экономический механизм охраны почв регулируется рядом нормативных правовых актов, анализ которых проводится в работе. Экономический механизм представляет собой систему экономических мер поощрительного и принудительного характера, направленную на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Одним из важнейших факторов, обеспечивающих выполнение мероприятий по рациональному использованию и охране почв, является создание действенного и эффективного механизма стимулирования. Анализ действующего законодательства приводит к выводу о том, что к экономическим мерам воздействия можно отнести платежи за пользование землей, установление налоговых и кредитных льгот, плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе, на почвы. В работе раскрывается взаимосвязь административноправового и экономико-правового механизмов, которая наиболее ярко просматривается при определении платы за землю, где учитываются показатели государственного кадастрового учета, землеустроительной, градостроительной и другой документации. Рассматривая меры экономического регулирования (воздействия), диссертант предлагает установить прогрессивный налог за неиспользуемые или используемые не по целевому назначению земельные участки. По мнению диссертанта, одним из экономических стимулов к рациональному использованию и охране почв является плата за негативное воздействие, которая должна устанавливаться не только за размещение отходов, но и за загрязнение и другие формы деградации почв. Учитывая тот факт, что в настоящее время практически отсутствуют возможности привлечения средств от предприятий на 18 реализацию предупредительных природоохранных мероприятий и ликвидацию последствий нанесенного ими вреда вследствие негативного воздействия хозяйственной деятельности, автор предлагает перенести бремя экономической ответственности за состояние почв и окружающей среды в целом, в первую очередь на хозяйствующих субъектов, иные негосударственные структуры, в том числе страховые. Внедрение механизма экологического страхования способствует установлению степени возмещения ущерба, вызванного, в том числе повреждением или гибелью имущества, порчей земель, почв, а также расходов на экологическое оздоровление территорий. При этом открывается возможность не только компенсировать нанесенный ущерб от аварийного загрязнения почв, а также окружающей среды в целом, но и получить дополнительное финансирование на модернизацию основных фондов, реконструкцию очистных сооружений и осуществление иных природоохранных мероприятий. Обязательное экологическое страхование является одним из важнейших направлений привлечения внебюджетных средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обязательное экологическое страхование должно стать одним из способов создания страхового финансового резерва в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и организациях. Таким образом, совершенствование законодательства в сфере экономического стимулирования рационального использования и охраны почв должно осуществляться по следующим направлениям: установление платы за все виды негативного воздействия на почвы; внедрение обязательного экологического страхования; стимулирование предприятий к снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе на почвы; установление современных систем мониторинга, учета и контроля для определения платы за негативное воздействие на почвы. В главе 3 «Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны почв» исследуются проблемы совершенствования различных форм юридической ответственности как важнейшей гарантии выполнения требований земельного законодательства. 19 В § 1 «Понятие земельного правонарушения и ответственности» анализируется понятие, сущность и формы юридической ответственности за земельные правонарушения. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о землепользовании характеризуется теми же основными чертами, что и ответственность за нарушение правовых норм иных отраслей законодательства. Наряду с этим, она имеет свою специфику, которая заключается в том, что нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связан с землей. Земельные правонарушения включают действие или бездействие, совершаемое по поводу земли и запрещенные законом, в частности, нарушение порядка землепользования или требований в области охраны земель и, в том числе, почв. Юридическая ответственность по земельному праву - достаточно сложное и многостороннее правовое явление. В соответствии с отраслями права выделяются следующие формы юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная и гражданско-правовая. При разграничении правонарушений основным критерием является степень общественной опасности, которая определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонарушений, последствия противоправного деяния, размеры причиненного ущерба. Чем выше степень общественной опасности совершенного деяния, тем больший вред наносится общественным отношениям, тем более суровые санкции необходимо применить к нарушителям. В § 2 «Административная ответственность за земельные правонарушения» анализируются вопросы совершенствования административной ответственности за земельные правонарушения. При определении эффективности административной ответственности за земельные правонарушения целесообразно выяснить два вопроса: степень реального применения ответственности и состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений. Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений свидетельствует о значительном разрыве в большинстве случаев между про20 верками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями. При этом во всех случаях используется административное взыскание в виде административного штрафа. По мнению диссертанта, сужение перечня административных взысканий применительно к земельным правонарушениям до одного, административного штрафа, снижает эффективность административной ответственности и ее индивидуализацию в зависимости от конкретных обстоятельств нарушения. Земельные правонарушения можно объединить в несколько групп, среди которых большую группу административных правонарушений составляют нарушения требований в области охраны почв. В работе исследуются составы наиболее распространенных правонарушений в области охраны и использования почв, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, приводится статистика административных правонарушений в данной области. Анализ земельного и административного законодательства свидетельствует о том, что составы земельных правонарушений сформулированы не четко, во многих случаях они не детализируются. Это является существенным недостатком действующего законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к нарушителю финансовых и иных санкций, предусмотренных законодательством. В § 3 «Уголовная ответственность в области охраны почв» исследуются меры совершенствования уголовной ответственности в области охраны почв. Наиболее опасными для общества являются земельные преступления, приводящие к негативным последствиям для здоровья и жизни человека или окружающей среды. Предметом преступления являются любые земельные угодья, независимо от форм собственности или характера владения. Обращает на себя внимание тот факт, что за земельные преступления к уголовной ответственности привлекается незначительное число лиц. Как правильно указывают О.Л. Дубовик и А.Э. Жалинский, признак экологичности не всегда выражен формально, но познаваем в ходе практической деятельности и 21 научного исследования. Процесс детерминации действительно отражается в «экологичности» преступлений. Вместе с тем, конечно, нужно учитывать разнообразие и размытость группы экологических преступлений при анализе процессов ее детерминации и поэтому анализ детерминант - связывать с изучением реального состояния, практики применения уголовного закона. Анализ действующего законодательства в рассматриваемой сфере свидетельствует о необходимости установления в уголовном законодательстве более определенных критериев криминализации посягательств на почвы. В § 4 «Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения» исследуются основания и порядок применения дисциплинарной ответственности за нарушения земельного законодательства. Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие обязательного условия - осуществление профессиональной деятельности, связанной с использованием земель и оказанием на них воздействия. Отношение к введению статьи о дисциплинарной ответственности в новый Земельный кодекс неоднозначно. По мнению одних ученых, дисциплинарная ответственность - как вид юридической ответственности является категорией трудового права. Однако существует и противоположное мнение, что дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Однако потенциал применения дисциплинарной ответственности за нарушения земельного законодательства используется пока недостаточно. В § 5 «Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями» рассмотрены порядок и особенности возложения ответственности по возмещению вреда, причиненного нарушением земельного законодательства. Вред, причиненный земельными правонарушениями, является разновидностью гражданско-правового вреда, но обладает своими особенностями, обусловленными объектом и способами причинения. В случае нарушения земельного законодательства вред причиняется землям, в частности, почве, которые являются 22 объектом права собственности, недвижимым имуществом, и, кроме того, природным объектом, который используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому особенность ответственности по возмещению такого вреда состоит в удовлетворении интересов не только потерпевшего землепользователя, но и общества в целом. Следует заметить, что в настоящее время в российском законодательстве и юридической науке не решен вопрос о так называемом «прошлом» экологическом вреде. В ряде случаев обязанность по восстановлению окружающей среды, в том числе почвы, ущерб которой нанесен в период функционирования предприятия при прошлом владельце, а также проведению мероприятий по охране здоровья возлагается на нового владельца. Обоснованность такого подхода вызывает сомнения. По мнению автора, представляется интересным опыт германских законодателей, закрепивших в Законе ФРГ «Об охране почв» нормы о «старых долгах». В качестве общих обязанностей Закон определяет общий долг ограждения от опасности и предотвращения. Каждый, кто воздействует на почву, должен вести себя так, чтобы не вызывать вредных воздействий. Если на каком-либо участке уже наступило негативное изменение почв, тогда возникает обязанность санировать почву и устранить иные вредные последствия загрязнения. Эта обязанность ложится на причинителя вредных изменений, его наследников или иных лиц, которые вступили в круг совокупности прав и обязанностей причинителя, собственника участка, а также лиц, которые по предписаниям торгового или акционерного права отвечают за действия юридического лица, в собственности которого находится участок. В связи с этим, целесообразно установить в законодательном порядке проведение обязательной экологической экспертизы при смене землепользователя участка, ответственность бывшего собственника за сокрытие информации, возмещение им ущерба, нанесенного в период своей деятельности земельному участку, а также возмещение средств затраченных на проведение мероприятий по восстановлению земельного участка для его использования в соответствии с его целевым назначением. 23 Основные положения диссертационного исследования опубликованы в работах: 1. Мельник Л.А. О некоторых правовых аспектах охраны почв / Вестник МЮИ. М., 2004. №3(11). С. 54-58. 2. Мельник Л.А. Административная реформа и охрана земель / Вестник МЮИ. М., 2004. № 4 (12). С. 53-58. 3. Мельник Л.А. Охрана почв - важнейшая социальная задача в комплексе природоохранных проблем / Вестник МЮИ. М., 2005. №1(13). С. 25-31. 4. Мельник Л.А. Почвы как специальный объект земельных отношений / Вестник МЮИ. М., 2004. № 2 (14). С. 12-23. 24 Для заметок 25 Для заметок 26 Для заметок 27 Сдано в набор 5.05.2005 г. Подписано в печать 16.05.2005 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Таймс. Уч.-изд. л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ №50502к. Отпечатано в типографии МЮИ при Минюсте РФ