Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» На правах рукописи Агафонов Вячеслав Борисович ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА 12.00.06 – земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Научный консультант доктор юридических наук, профессор Н.Г. Жаворонкова Москва - 2014 СОДЕРЖАНИЕ Введение........................................................................................................4 Глава 1. Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами..................................................................................................................27 § 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами...................................27 § 2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования........52 § 3. Особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами...................................................................................................................76 § 4. Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности................................94 Глава 2. Особенности правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.......................................................................................118 § 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации................118 § 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне....................................................................................................150 § 3. Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности........................................................................................................180 § 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами...........................................................210 2 Глава 3. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами................................................................................................................226 § 1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами..........226 § 2. Экологическое нормирование в сфере недропользования.............247 § 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами..........................................................269 § 4. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами................................................................................................................296 Глава 4. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами...............................................................................................................323 § 1. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов....................................................................323 § 2. Основные направления совершенствования законодательства в сфере утилизации попутного нефтяного газа...................................................355 § 3. Эколого-правовой режим законсервированных и ликвидированных скважин.................................................................................................................386 § 4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств................................................................409 Заключение...............................................................................................434 Список использованных источников..................................................436 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р 1 , Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики в углеводородном сырье и иных полезных ископаемых. Вместе с тем в процессе пользования недрами, предоставляемыми для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в общей тенденции ухудшения состояния окружающей среды появились новые экологические вызовы, характеризующиеся необратимыми изменениями качества природной среды, загрязнением атмосферного воздуха, водных ресурсов, образованием отходов горнодобывающего производства, загрязнением земель, а также иными негативными последствиями. По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 год» 2 , уровень загрязнения окружающей среды в результате деятельности по добыче полезных ископаемых суммарно составил: атмосферного воздуха − 42,7%, водных ресурсов − 6 %, земель − 36,4%, суммарный объем образования отходов производства и потребления − 89,3 %. Экологически опасная деятельность хозяйствующих субъектов в сфере недропользования является основным источником угроз возникновения 1 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836. См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].− Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 07.10.2013). 2 4 аварий техногенного характера. Согласно данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году» 3 основную техногенную опасность представляют аварии на опасных производственных объектах, приводящие к загрязнению окружающей среды нефтепродуктами в результате разливов при добыче и транспортировке, значительного износа оборудования, нарушения норм и правил его эксплуатации. В 2012 году силами МЧС Российской Федерации было ликвидировано 44 аварии, в том числе: аварий на промысловых трубопроводах − 15, подземных пожаров – 9, пожаров на поверхности обслуживаемых объектов – 6, взрывов и вспышек метана – 4, обрушений горной массы – 4, прочих аварий – 6. Отсутствие специальных научных исследований по данной тематике, единой концепции охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на государственном уровне, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов, неэффективность организационно-правового механизма рационального использования и охраны недр, несогласованность норм законодательства о недрах с нормами земельного, водного, лесного и фаунистического законодательства в части охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, а также с нормами законодательства в области обеспечения безопасности, противоречивая правоприменительная практика делают тему актуальной и востребованной. Поиск путей решения существующих эколого-правовых проблем недропользования обуславливает необходимость комплексного анализа теоретико-правовых основ, понятийного аппарата, оценки современного 3 См.: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году» // Официальный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mchs.gov.ru/(дата обращения 07.10.2013). 5 состояния правового регулирования данной сферы общественных отношений, перспектив развития и обеспечения надлежащего применения законодательства с учетом положительного зарубежного опыта с целью формирования эффективного правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, адекватного современным экологическим вызовам. Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В современной эколого-правовой науке комплексные системные исследования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами не получили надлежащего развития. Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды при пользовании недрами внесли научные работы видных ученых-теоретиков, специализирующихся в сфере недропользования: А.И. Перчика (в части изучения исторического опыта правового регулирования рассматриваемых отношений, а также правового обеспечения воспроизводства минеральносырьевой базы на современном этапе развития Российской Федерации), Б.Д. Клюкина (в части исследования эколого-правового режима недропользования в зарубежных странах), М.Е. Певзнера (в части выявления особенностей влияния горного производства на водный и воздушный бассейны, природный ландшафт и недра), Н.А. Сыродоева (в части исследования правового режима недр и их охраны), Д.В. Василевской (в части исследования административно-правового режима недропользования, в том числе административных запретов и ограничений, связанных с влиянием нефтегазового комплекса на окружающую среду), Р.Н. Салиевой (в части исследования теоретических проблем обеспечения рационального использования и охраны недр), В.Д. Мельгунова (в части изучения практики привлечения пользователей недр к юридической ответственности за экологические правонарушения), М.В. Дудикова (в части исследования 6 института прекращения права пользования недрами, в том числе по основаниям, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды). Специальные теоретико-правовые исследования были посвящены отдельным проблемам обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, − энергетической и экологической безопасности объектов топливно-энергетического антитеррористической защиты комплекса, в том числе их (Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский), экологической безопасности при нефтяных загрязнениях (Е.М. Михайленко, С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, законсервированных и С.Д. Майер), ликвидированных экологической скважин безопасности (М.В. Дудиков), безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (С.С. Трофимец). Современные эколого-правовые проблемы в сфере недропользования послужили основой для проведения специальных диссертационных исследований. Среди таких научных работ следует выделить диссертации Д.Р. Коваленко «Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации и Норвегии» (2010), С.А. Кощеева «Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду» (2010), В.С. Комиссаренко «Проблемы правового регулирования охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), Р.Р. Ямалетдинова «Правовая охрана недр в Российской Федерации» (2004), О.А. Ястребковой «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» (2000), Е.Г. Краюшкиной «Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997). 7 Тем не менее, в науке экологического права отсутствуют комплексные исследования проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, не выработана единая правоприменительная государственная практика политика в характеризуется данной сфере, пробельностью а и противоречивостью. Таким образом, исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется важным как с теоретической, так и с практической точек зрения. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Предметом диссертационного исследования выступают: − нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях; − зарубежное законодательство; − документы государственного стратегического планирования; − материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и иных правоохранительных органов; − теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы экологического законодательства Российской Федерации. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, в совокупности составляющих концепцию государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. 8 Поставленная цель предопределила следующие задачи диссертационного исследования: − исследовать роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами; − проанализировать понятийный аппарат, используемый в нормативных правовых актах в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, показать его значение применительно к сфере недропользования; − выявить специфику охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов; − раскрыть сущность экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности; − провести комплексный анализ правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, выделить факторы, препятствующие реализации законодательства в данной сфере; − изучить практику применения мер юридической ответственности к пользователям недр за нарушение экологического законодательства и возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам в процессе пользования недрами; − выявить специфику государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; − раскрыть особенности экологического нормирования в сфере недропользования; − обосновать значимость государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами; 9 − выявить специфику правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; − сформулировать основные проблемы и разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Методологическая основа диссертационного исследования. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении диссертационного исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический), междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ, контент-анализ, статистический метод), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формальноюридический, метод правового моделирования и др.). Использование указанных методов позволило: − исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, выявить сущность и специфику применительно информацию к о сформулировать сфере рассматриваемых явлений недропользования, получить современном состоянии научно-обоснованные объекта прогнозы о и процессов объективную исследования перспективах и его развития; − провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, выявить структурные взаимосвязи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений; − оценить эффективность правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды 10 и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в том числе с учетом положительного зарубежного опыта, выявить существующие правовые проблемы в данной сфере и сформулировать научно обоснованные предложения по их решению. Основными методами исследования выступили сравнительно-правовой и логический методы, предусматривающие анализ и сопоставление правовых институтов, правовых норм, положений нормативных правовых актов, поиск теоретических закономерностей, выявление связей между частным и общим, выявление проблем и пробелов правового регулирования рассматриваемых отношений. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ведущих ученых по проблемам теории права, а также в иных областях научных знаний. Анализ теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами осуществлялся на основе трудов ученых-юристов в области теории права: С.С. Алексеева, А.В. Малько, Д.А. Керимова, А.С. Литвинова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, Г.Т. Чернобеля. Основу теоретической базы исследования составили работы ученых, специализирующихся в области недропользования: Д.В. Василевской, С.В. Гудкова, М.В. Дудикова, Д.Р. Коваленко, С.А. Кощеева, Б.Д. Клюкина, В.С. Комиссаренко, Е.Г. Краюшкиной, Е.А. Козловского, А.Н. Курского, Е.Н. Панфилова, Р.Н. Салиевой, А.И. Перчика, М.Е. Певзнера, Н.А. Сыродоева, Н.И. Толстых, Ю.А. Подтуркина, К.Н. Трубецкого, Р.Р. Ямалетдинова, О.А. Ястребковой. В работе также исследованы теоретические выводы и научные положения, сформулированные в работах ученых в области земельного и экологического права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, 11 М.И. Васильевой, H.H. Веденина, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Н.М. Заславской, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И.А. Игнатьевой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Г.А. В.В. Никишина, Мисник, А.О. В.В. Петрова, Миняева, Э.С. Т.В. Петровой, Навасардовой, Л.А.Тихомировой, Ю.Г. Шпаковского. Нормативную основу диссертационного исследования составили положения Конституции конституционных законов, Российской федеральных Федерации, законов, федеральных указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также зарубежное законодательство по данной тематике. Эмпирическую основу диссертационного исследования составили официальные данные, статистической содержащиеся отчетности, в материалах государственных государственной докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, официальных отчетных документах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также материалы правоприменительной и судебной практики. Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что в ней впервые проведено комплексное монографическое исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, на основе которого сформулирована научная концепция государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и 12 обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающая необходимость учета системы экологических рисков в сфере недропользования. В результате проведенного исследования: − выявлена роль права в решении проблем обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами; − обоснована необходимость формирования понятийного аппарата охраны окружающей среды и экологической безопасности в законодательстве о недрах; − доказана взаимосвязь и выявлены различия между сферами правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; − сформулировано понятие «экологически опасная деятельность в сфере недропользования», разработана научная классификация данной деятельности в зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека; − разработаны дополнительные критерии, влияющие на порядок отнесения производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к классу опасности, а также система дополнительных повышающих коэффициентов; − обосновано предложение о необходимости учета требований в сфере обеспечения экологической безопасности недропользования в документах государственного стратегического планирования; − сформулированы основные направления государственной политики Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; − выявлены пробелы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами 13 на федеральном, региональном и местном уровнях, разработаны предложения по их решению. В диссертации также сформулированы иные теоретические выводы и положения, обладающие элементом научной новизны, практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической наиболее существенные безопасности при пользовании недрами. На защиту выносятся следующие теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну работы. 1. В целях формирования единого подхода к пониманию сущности и специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обоснован вывод, согласно которому сферы правового регулирования рассматриваемых отношений находятся в тесной взаимосвязи, однако по содержанию не являются тождественными. Различие сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами определяется особенностями обеспечения экологической безопасности недропользования, обусловленной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека, и выражающимися в наличии особых эколого-правовых мер, направленных на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой деятельности опасных безопасности опасного производственных объектов производственного (обоснование объекта, экспертиза промышленной безопасности, требования к техническим устройствам и т.д.), установленных в специальных нормативных правовых актах, тогда как охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается традиционными эколого-правовыми мерами (нормирование, государственный экологический надзор, экологический мониторинг и др.). 14 Взаимосвязь сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проявляется в том, что только выполнение общих и специальных эколого-правовых мер в совокупности позволяет комплексно обеспечить охрану окружающей среды, предупредить и минимизировать неблагоприятные экологические последствия деятельности опасных производственных объектов в сфере недропользования, поскольку данные объекты являются источником потенциальной повышенной экологической опасности для окружающей среды и здоровья человека. 2. Диссертантом выделены особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами, определяющиеся институциональным содержанием элементов соответствующих правоотношений, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии: 1) комплексный объект правоотношений, включающий: − недра как природный компонент; − индивидуально определенный участок недр, имеющий верхнюю и нижнюю границы по глубине, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли (горный отвод) или без ограничения по глубине (геологический отвод); − окружающую среду в целом; − отдельные компоненты природной среды, которые могут быть загрязнены или нарушены каким-либо образом в процессе пользования недрами; 2) неравенство субъектов правоотношений, выражающееся в том, что одной из сторон данных отношений выступает государство в лице уполномоченных органов, тогда как другой стороной являются пользователи недр, требования к которым дифференцируются в зависимости от вида добываемого полезного ископаемого (стратегические, ценные виды полезных ископаемых, общераспространенные полезные ископаемые и т.д.), а также от 15 вида участка недр, предоставляемого в пользование (участки недр федерального значения, местного значения, иные участки недр, не относящиеся к участкам недр федерального и местного значения); 3) доминирующим условием возникновения правоотношения, в отличие от иных сфер природоресурсного законодательства, является предоставление участков недр в пользование на основании решения уполномоченного органа, перехода права пользования участком недр, вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключения государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), оформленное специальным государственным разрешением в виде лицензии; 4) специфика содержания правоотношений, составляющих субъективные права и юридические обязанности, определяется с учетом непосредственного вида пользования недрами, добываемого полезного ископаемого, и выражается в безусловной обязанности пользователей недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны окружающей среды как единой экосистемы, а также отдельных компонентов природной среды − недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. 3. В отсутствие легального определения экологически опасной деятельности в экологическом законодательстве и доктрине экологического права сформулировано авторское определение экологически опасной деятельности в сфере недропользования, которое возможно рассматривать в широком и узком значении. В широком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать любую деятельность, связанную с использованием свойств недр как природного ресурса, которая приводит или 16 может привести к неблагоприятным экологическим последствиям для окружающей среды и здоровья человека. В узком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать деятельность специальных субъектов (пользователей недр), обусловленная повышенными экологическими рисками комплексного негативного воздействия опасных производственных объектов на окружающую среду, недра, иные компоненты природной среды, а также здоровье человека, осуществляемая в соответствии с требованиями законодательства, конкретизируемыми в условиях технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, при соблюдении которых риск наступления неблагоприятных экологических последствий либо полностью отсутствует, либо сводится к минимуму (является приемлемым). 4. В зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека следует различать: 1) экологически опасную деятельность с незначительным воздействием; 2) экологически опасную деятельность с умеренным воздействием; 3) экологически опасную деятельность с максимальным воздействием. Критериями отнесения экологически опасной деятельности к конкретному виду воздействия являются: непосредственный вид пользования недрами; потенциальная экологическая опасность для окружающей среды и здоровья человека физических и химических свойств (воспламеняемость, горючесть, радиоактивность, токсичность) отдельных видов добываемых полезных ископаемых (углеводородное сырье, твердые полезные ископаемые (включая общераспространенные), радиоактивные металлы); физико-географические и экологические 17 особенности территории природопользования (близость населенных пунктов, наличие территорий традиционного природопользования, особо охраняемых природных территорий и иных зон с особыми условиями использования территорий, экологически уязвимых участков территорий (замкнутых экосистем); способ пользования недрами (открытым/закрытым способом), объем разработки горной массы; потенциальный экологический вред. 5. Установленные законодательством в области промышленной безопасности критерии потенциальной опасности опасных производственных объектов в процессе ведения горных работ не учитывают влияние на иные природные компоненты, а также окружающую среду в целом. В связи с этим обоснована необходимость введения дополнительных критериев, которые также должны учитываться при отнесении производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Данными критериями могут стать: степень загрязнения земель в результате аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, атмосферного воздуха и водных объектов в результате превышения предельно допустимых выбросов и сбросов исходя из потенциальной экологической опасности используемых технических средств, применяемых на опасных производственных объектах. 6. Доказана целесообразность введения в законодательство в области обеспечения промышленной безопасности системы дополнительных повышающих коэффициентов, которые возможно совокупно учитывать при отнесении опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Такими коэффициентами могут стать: 1) результаты оценки структуры залегания запасов труднодоступных необходимой и полезных ископаемых, трудноизвлекаемых инфраструктуры; 2) наличие/отсутствие запасов, результаты уровень экологической развития оценки территории, на которой планируется размещение опасных объектов, 18 связанных с пользованием недрами; 3) степень износа основных фондов горнодобывающего производства; 4) наличие/отсутствие накопленного экологического вреда в результате освоения месторождений полезных ископаемых на территориях 5) наличие/отсутствие предполагаемого неэксплуатируемых пользования потенциально недрами; опасных производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека (законсервированных и ликвидированных скважин, горных выработок); 6) результаты оценки проведенных работ по рекультивации земель, переработке, обезвреживанию отходов производства и потребления горнодобывающих производств (в случае, если участок недр ранее предоставлялся в пользование); 7) наличие/отсутствие необходимости охраны территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в районах добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей. 7. Анализ совокупности документов государственного стратегического планирования, таких как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на формирования период единой до 2020 года», государственной показывает политики в необходимость сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в: − переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий; 19 − предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками; − восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования. Элементы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны включать: цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды. 8. Современные тенденции развития экологического законодательства предполагают выработку дифференцированной от концепции сферы экологической охраны безопасности, окружающей среды, что представляется особенно важным для сферы недропользования, поскольку хозяйственная деятельность пользователей недр является, с одной стороны, основным источником угрозы экологической безопасности, а, с другой стороны, − основой для развития минерально-сырьевой базы с учетом преобладающей роли нефтегазового комплекса в экономике России. В связи с этим основные требования в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны найти отражение в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года, в которой, по мнению диссертанта, необходимо закрепить: − общие результаты оценки состояния законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; − основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению; − наиболее важные приоритеты политики в данной сфере; − требуемые меры для ее реализации; 20 и ориентиры государственной − специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее обеспечения. 9. Предлагаемая диссертантом концепция совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обуславливает необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно: 1) в целях унификации требований рационального использования и охраны недр с требованиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Законе Российской Федерации «О недрах» предлагается: − в преамбуле сферу применения закона дополнить отношениями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; − закрепить понятия: «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами», «охрана недр», «рациональное использование недр», «экологически опасная деятельность в сфере недропользования» и др.; − полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования дополнить полномочиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; − ввести специальные экологические нормативы качества окружающей среды при пользовании недрами (норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ, норматив допустимого 21 остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов и др.); − установить единый государственный надзор в сфере недропользования, включающий государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в качестве составной части государственного экологического надзора. 2) в целях восполнения пробелов эколого-правового регулирования в сфере недропользования предлагается принять ряд федеральных законов («Об утилизации нефтяного попутного газа», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О нефтяных загрязнениях»), а также отдельных подзаконных актов в области обеспечения эколого-правового режима законсервированных и ликвидированных скважин и обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. 10. Диссертантом сформулировано понятие аварийного разлива нефти и нефтепродуктов, под которым следует понимать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате разрушения сооружений и (или) технических устройств, либо вследствие неконтролируемого взрыва на производственном объекте, приводящее к возникновению чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Доказано, что разлив нефти и нефтепродуктов должен признаваться аварийным только в случае одновременного наличия двух обязательных условий: 1) разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин, технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) или неконтролируемого взрыва на производственном объекте, в результате которого произошел разлив; 2) отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации 22 локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального значения согласно установленным критериям. Иные разливы нефти и нефтепродуктов, не соответствующие установленным критериям, по действующему законодательству следует определять в качестве «инцидента», что представляется необоснованным, поскольку даже минимальные по объему и площади разливы нефти и нефтепродуктов являются текущими источниками загрязнения окружающей среды в результате длительного и интенсивного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности при пользовании недрами. 11. По мнению диссертанта, совершенствование правового регулирования использования (утилизации) попутного нефтяного газа возможно только при наличии оптимального сбалансированного сочетания экологических, экономических и налоговых мер. К экологическим мерам использования (утилизации) попутного нефтяного газа предлагается отнести: − законодательное закрепление прямого запрета на сжигание попутного нефтяного газа; − введение специального разрешения на сжигание попутного нефтяного газа, выдаваемого уполномоченным органом государственной власти в области охраны окружающей среды. Основными экономическими и налоговыми мерами использования (утилизации) попутного нефтяного газа должны стать: − переход к взиманию платы за негативное воздействие в результате выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух с учетом новой системы нормирования, основанной на наилучших доступных (существующих) технологиях; 23 − дифференциация налоговой ставки добытого попутного нефтяного газа в зависимости от степени выполнения пользователями недр требований по его утилизации. 12. Анализ законодательства в области промышленной безопасности показывает, что действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, в свою очередь, ликвидированные и законсервированные скважины на нераспределенном фонде недр не относятся к опасным производственным объектам. Вместе с тем законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека из-за нефтегазоводопроявлений (НГВП), которые в течение определенного времени могут привести к экологическим или техногенным катастрофам, в связи с чем, по мнению диссертанта, они должны быть признаны опасными производственными объектами, и в отношении данных скважин должен быть установлен специальный правовой режим, сходный с режимом обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов. 13. Поскольку отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих окружающей среды производств и создают являются угрозу источником обеспечения загрязнения экологической безопасности, предлагается в законодательстве в области обращения с отходами производства и потребления установить ряд специальных требований при обращении с данными видами отходов, а также требований к объектам размещения таких отходов (шламовым амбарам, шламохранилищам). В свою очередь, в земельном законодательстве предлагается установить специальный порядок разработки и утверждения проектов рекультивации земель, деятельности, связанной нарушенных с в образованием результате и хозяйственной размещением отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, 24 структура и содержание которых должна дифференцироваться в зависимости от непосредственного вида загрязнения. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы будут способствовать развитию понятийного аппарата в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также дальнейшей унификации и совершенствованию экологического законодательства. Сформулированные автором научно обоснованные предложения и рекомендации также возможно использовать в качестве теоретической основы для проведения дальнейших научных исследований в области правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Практическая обусловлена рекомендаций значимость возможностью в диссертационного использования правотворческой исследования полученных деятельности, выводов направленной и на совершенствование действующего законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в правоприменительной практике органов государственной власти, правоохранительных органов, а также в учебном процессе при подготовке лекционных курсов и проведении практических занятий по дисциплинам «Экологическое право», «Горное право» на юридических факультетах высших учебных заведений Российской Федерации. Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». 25 Основные научные положения, выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в учебниках, монографиях и научных статьях, опубликованных в журналах «Lex Russica (Научные труды Московского государственного юридического университета)», «Актуальные проблемы российского права», «Пробелы в российском законодательстве», «Юридическое образование и наука», «Аграрное и земельное право», «Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом», «Нефть, Газ и Право» (более 60 работ, объемом более 80,0 п.л.). Результаты всероссийских, исследований региональных докладывались и на международных круглых столах, научно-практических конференциях, в том числе: круглом столе «Правовое обеспечение единой государственной (г. Москва, 2011); экологической политики международной Российской Федерации» научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., проф. Козыря М.И. «Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права» (г. Москва, 2012); международной законодательство научно-практической и экологические конференции вызовы» (г. Москва, «Водное 2012); международной научно-практической конференции «Современные проблемы реализации земельного и экологического права» (г. Москва, 2013). Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 16 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников (нормативных правовых, инструктивно-методических актов, литературы, материалов судебной практики). 26 специальной научной ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ § 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами Право, по мнению О.С. Колбасова, «является одним из наиболее эффективных инструментов управления поведением людей и широко используется в этом качестве во всех странах. Благодаря своей способности адаптировать экологические общеобязательных правил требования поведения и право выражать все их более в виде интенсивно используется в целях решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов, при этом само право развивается, приобретает новые черты и качественные особенности»4. В теории права принято считать, что «любая правовая система (равно как и элементы правовой системы) воздействуют на определенный круг общественных отношений, тем самым формируя сферу действия права»5. В свою очередь, «сфера действия права должна рассматриваться исключительно с позиции управляемого объекта правового воздействия» 6 , «оказывающего воздействие на субъект, предопределяя на основе обратной связи методы и формы управления»7. Как отмечает О.Л. Дубовик, «поскольку процесс познания, и тем более процесс управления, требует выделения изучаемого или управляемого объекта, необходимо ограничить исследуемую сферу некоторыми, пусть условными рамками, а ее содержание представить в виде определенной 4 Колбасов О.С. Концепция экологического права // Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1988. С. 3. 5 См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 165. 6 См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М., 1978; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 78. 7 См.: Колбасов О.С. Экология, политика, право. М., 1976. С. 45. 27 структуры. Именно по этим фундаментальным причинам широкий, философский, конкретно-социологический подход к проблеме охраны окружающей среды должен обязательно, прежде всего, в практических целях, дополняться ее разработкой на среднем уровне, т.е. описанием как особого вида социального регулирования, социальной деятельности»8. В теории экологического права общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы (экологические общественные отношения) представляют собой одну из областей социальной жизни, входящей в систему правового регулирования, и «право как социальный регулятор и внешняя форма его проявления – законодательство, регулируя общественные отношения в данной сфере, выполняет политическую, экономическую, идеологическую и иные социальные функции, выражающие государственную волю и интересы господствующего класса»9. Реализация данных функций зачастую может иметь прямо противоположные цели и задачи, что находит свое отражение в конфликте интересов между хозяйствующими субъектами, государством в лице уполномоченных органов, а также гражданами и общественными организациями. Так, применительно к цели настоящего исследования, объективная необходимость распространения сферы действия права на общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, складывалась постепенно на фоне обостряющихся противоречий экологической и экономической функции права. Несмотря на то, что и «экономические, и экологические интересы едины по своей социальной направленности, поскольку они призваны обеспечить качество жизни человека, такого рода противоречия возникают в силу постоянного воздействия на природную 8 9 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 12. См.: Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 41. 28 среду вследствие ее потребления и использования. Подобное воздействие вносит отрицательные элементы в содержание экологической функции, выполняемой природой, путем ее загрязнения, истощения, разрушения»10, «и этот антагонизм нельзя устранить никогда»11. Возникшая угроза деградации природной среды в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, а также рост чрезвычайных ситуаций техногенного характера, с одной стороны, послужили объективной предпосылкой для создания правовых условий обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, рационального использования и охраны недр, и формирования в связи с этим специального законодательства, вместе с тем экономическая функция, направленная применительно к сфере недропользования на «формирование высокоэффективной, инновационно ориентированной системы воспроизводства минерально-сырьевой базы, в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов Российской Федерации и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности»12, фактически не смогла в полной мере обеспечить учет эколого-правовых требований и сформировать экологоориентированную экономику недропользования. Как справедливо отмечал В.В. Петров, «сложность выполнения данной задачи заключается в том, что экологическая функция права может осуществляться в единстве и противоречии с его другими функциями. Выражая потребности всего общества среде, экологическая функция в чистой, здоровой окружающей права призвана отражать социально- 10 См.: Петров В.В. Концепция взаимодействия и природы - научная основа экологического права // Методологические проблемы правоведения. М.: Изд-во Московского ун-та, 1994. С. 133. 11 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Экологическое право. М.: Юрист. 2001. № 3. С. 11. 12 См.: Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года»// СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. 29 экологические закономерности взаимодействия общества и природы» 13 . Вместе с тем, «будучи продуктами государственной воли, она, как и все право в целом, является классовой по своему содержанию, отражающей социально-экономические законы развития соответствующей общественной формации, вследствие чего удовлетворение экономических интересов, связанное с использованием и потреблением природных ресурсов для производства материальных благ, неизбежно вносит негативные изменения в естественную среду, которые отражаются на качестве выполнения природой ее биологической функции»14. Экологические проблемы, возникающие в связи с пользованием недрами, постепенно вызвали необходимость выделения самостоятельной сферы нормативного правового регулирования – общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в процессе данного вида хозяйственной деятельности, а также формирования специального законодательства, содержащего комплекс необходимых запретов и ограничений, и в настоящее время, несмотря на то, что Российская Федерация обладает значительными минерально-сырьевыми ресурсами, возможность их использования ограничена нормами экологического права. Анализируя тенденции развития федерального природоохранного законодательства, необходимо отметить некоторые позитивные направления в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами. Так, за последние 15 лет была «осуществлена экологизация отдельных сфер хозяйственной деятельности, созданы организационные и правовые предпосылки для перехода к 13 Петров В.В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды// Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 83; Гусев Р.К., Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР/ учебное пособие для студентов неюридических специальностей. М.: Высшая школа, 1979. С. 154. 14 См.: Петров В.В. Проблемы исследования правового механизма управления качеством окружающей среды. В кн.: Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы I Всесоюзной научной конференции. М., 1978. С. 46; Он же. Научно-технический прогресс, природа и право. – в кн.: Научнотехнический прогресс и правовая охрана природы / под ред. проф. Петрова В.В. М., 1978. С. 15. 30 устойчивому развитию» 15 , существенные изменения претерпела система государственного надзора в области охраны окружающей среды (государственного экологического надзора), были ужесточены экологические требования в сфере правоприменительная недропользования практика и привлечения сложилась определенная пользователей юридической ответственности за экологические правонарушения, недр к однако ряд правовых проблем, связанных с минимизацией негативного влияния хозяйственной деятельности при пользовании недрами на окружающую среду и обеспечением экологической безопасности в настоящее время остаются нерешенными, дискуссионными и актуальными. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами также напрямую связано с необходимостью учета экономических и социально-политических факторов, при этом в данном случае необходимо указать на наличие двух одновременно взаимосвязанных и взаимоисключающих целей – достижение экономических показателей посредством вовлечения новых участков недр в промышленное освоение, рост ВВП, создания новых рабочих мест и решения иных социально-экономических задач, с одновременным обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности, создания условий для рационального использования и охраны недр, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, на современном этапе развития российского общества основная роль права в сфере регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, состоит в выработке такой системы правил и норм, которые бы, с одной стороны, обеспечивали 15 См.: Вершило Н.Д. Охрана окружающей среды, устойчивое развитие: проблемы и пути решения // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации». − М.: Юрлитинформ, 2010. С. 75. 31 право граждан на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность на своих территориях при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности, т.е., как справедливо отмечает И.О.Краснова, «между правом и экологическими проблемами должна возникнуть такая ясная связь, при которой право как средство и гарант устойчивости социальных отношений становится инструментом решения экологических проблем, так как способно через систему общих императивных норм и организационных действий по его исполнению изменить саму модель поведения субъектов в экологически благоприятную сторону»16, а с другой стороны, позволили бы экономические задачи, реализовать в полном объеме социально- сформулированные в основных программных документах, определяющих долгосрочную стратегию развития данной отрасли экономики. Основным критерием, определяющим степень воздействия права на группу однородных общественных отношений, служит понятие «эффективность действия права», которое в научной литературе является оценочным и дискуссионным 17 , вследствие чего для целей настоящего исследования при анализе понятия «эффективность действия права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при 16 Краснова И.О. Экологическое право / отв. ред.Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. Учебник. М.: Проспект, 2014. С. 27. 17 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М.: Госюриздат, 1960. С. 143; Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3; Федосова В.А. Эффективность действия норм советского права. Воронеж: Изд. Воронежского университета, 1984. С. 19 – 20; Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979. С. 36; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 22; Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань: Изд. КГУ, 1987. С. 318 – 319; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 43; Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник ЛГУ. 1972. № 5. С. 109, 111;Спиридонов Л.И. Эффективность права // Теория государства и права. М., 1995. С. 214 – 224; Он же. Об изучении эффективности социальной нормы как средства социализации // Избранные произведения: Философия и теория права. Социология уголовного права. Криминология. СПб.: Изд-во СанктПетербургского института права им. принца П.Г. Ольденбургского, 2002. С. 145 – 153; Керимов Д.А. Философские проблемы права. С. 171. Цит. по: В.И. Гойман. Действие права (методологический анализ). М., 1992; Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М., 1992. С. 41; Лапаева В.В. Понятие эффективности права // Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2008. С. 503. 32 пользовании недрами» наиболее оптимальным представляется применить комплексный подход и рассмотреть ее составные элементы, которыми являются «возможности права», «цели действия права» и «процесс реализации права». Характеризуя первый элемент, необходимо отметить, что понятие «возможности права» до настоящего времени не в полной мере исследовано с теоретико-правовых позиций, вследствие чего оно может рассматриваться в широком и узком значениях. Как отмечал В.Н.Кудрявцев, «право в целом как феномен может исследоваться с различных позиций и в различных целях. Целью исследования может оказаться уяснение содержания правовых норм, оценка их согласованности, выявление их соответствия более общим нормам. Непосредственным выходом при этом являются суждения о воле законодателя, о ее отражении в тексте закона, о правомерном и неправомерном поведении»18. В свою очередь, «содержание правовых предписаний рассматривается с позиций анализа их реальных возможностей, интенсивности воздействия, эффективности, т.е. с позиций их «опредмечивания», их реализации в действиях людей. Практический выход здесь состоит уже в получении определенного представления о том, как действует право и почему оно так действует, поэтому право в области охраны окружающей среды анализируется, прежде всего, с точки зрения его управленческого потенциала, его подготовленности к воздействию на поведение субъектов и самого этого воздействия, при этом надо указать на необходимость правового регулирования: а) охраны окружающей среды в целом; б) ее элементов; в) человеческой деятельности, составляющей содержание экологического взаимодействия в 18 целом с окружающей средой; Кудрявцев В.Н. Юридические нормы и фактическое поведение // Советское государство и право. 1980. № 2. С. 14. 33 г) человеческой деятельности применительно к отдельным элементам окружающей среды»19. В научной литературе понятие «правовое регулирование» рассматривается в различных аспектах, в широком и узком значении. В широком смысле под правовым регулированием понимается «регламентация общественных отношений установленных общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных государственной охраной, защитой, а в необходимых случаях государственным принуждением» 20 , в свою очередь, в узком значении правовое регулирование рассматривается как «воздействие норм права (системы правовых норм), других специальных юридических средств на поведение людей и на общественные отношения для их упорядочения и прогрессивного развития» 21 . «Мерилом правомерности этих действий выступают нормы права, издаваемые в целях согласования поведения одних субъектов права с правами и интересами других граждан, общества и государства»22. Экологические нормы права, как разновидность правовых норм, выступающих в качестве критериев оценки правомерности действий хозяйствующих субъектов, а также «служащих основным средством реализации экологической функции государства, возникают и развиваются в соответствии с законами юридической материи, но по содержанию они выражают объективные закономерности взаимодействия общества и природы. В связи с этим совокупность эколого-правовых норм, с одной стороны, является принадлежностью системы права, а с другой – входит 19 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 54. См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С.308. 21 См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 154. 22 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 308−309. 20 34 составной частью в социальную экологию как систему отношений по взаимодействию общества со средой своего обитания»23. Главная функция таких норм заключается в том, чтобы «обеспечить базовые экологические императивы применительно требованиям хозяйственной деятельности, т.е. к условиям и установить требования и правила охраны окружающей среды, вытекающие из необратимости наступления вредных последствий для человека и окружающей среды, невосполнимости или трудной восполнимости потерь в природной среде. Экологические императивы в равной мере обязательны для всех природопользователей − предприятий, организаций, учреждений, граждан − и выражаются в принципах охраны окружающей среды, экологических приоритетах, единых правилах природопользования и охраны природы, а также порядка ведения хозяйственной деятельности, необходимого для соблюдения данных правил, при этом они достигают своей цели, когда они преломляются в нормах, регулирующих хозяйственную деятельность, становятся составными частями прав и обязанностей предприятий, организаций, учреждений по выполнению поставленных перед ними производственных задач»24. Таким образом, исследуя вопрос о сфере действия права с позиции анализа содержания правовых норм на такой объект, как общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует выделить три группы норм, обеспечивающих базовые экологические императивы. Первая группа включает общие эколого-правовые нормы, т.е. правовые нормы, направленные на регулирование порядка взаимодействия общества с природой как единой экосистемой, при этом нормативное регулирование данных отношений может осуществляться 23 на различных уровнях См.: Петров В.В. Экологическая функция права // Советское государство и право. М.: Наука, 1982, № 5. С. 88. 24 См.: Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит., 1981. С. 54−55. 35 (федеральном, региональном, местном, объектовым) и в различных масштабах (на уровне Российской Федерации, например, посредством установления нормативов качества, или на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, например, посредством установления субъектами Российской Федерации нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. Как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, в настоящее время «общих норм, реализующих целостные экологические требования, действует очень мало, поскольку природоохранительное законодательство строится в основном по отраслевому, объектному критерию, а это отражает и состояние собственно экологических нормативных предписаний»25. Данный вывод законодательства, не подтверждается содержащего анализом специальных действующего эколого-правовых требований к пользователям недр, ограничиваясь либо бланкетными нормами, либо нормами-принципами, либо нормами-декларациями. Примером данному утверждению является норма статьи 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которой реконструкция, ввод нефтегазодобывающих «размещение, в проектирование, эксплуатацию производств, и строительство, эксплуатация объектов объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды». Вторую группу норм составляют специальные (частные) отраслевые эколого-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия общества с отдельными компонентами окружающей среды. Данная группа норм содержится, как правило, в кодифицированных (или 25 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 58. 36 «квазикодифицированных», как Закон Российской Федерации «О недрах») нормативных правовых актах, выделенных по критерию обеспечения охраны и рационального использования отдельных природных объектов. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами данные нормы содержатся преимущественно в законодательстве о недрах, и включают в себя специальные пользователям эколого-правовые недр на этапе требования, разработки предъявляемые проектной к документации (требования к содержанию технического проекта, необходимость проведения государственных экспертиз и т.д.), на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами (требования по рациональному использованию и охране недр, ведения учета и отчетности и т.д.), а также на этапе консервации и ликвидации скважин, горных выработок и иных объектов, связанных с пользованием недрами (требования к порядку и процедуре консервации и ликвидации, проведения работ по рекультивации нарушенных земель и т.д.). Помимо этого, отдельные специальные нормы об охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами содержатся и в ряде иных нормативных правовых актов природоресурсного законодательства. Наконец, третью группу норм составляют отдельные специальные эколого-правовые нормы, содержащиеся в различных отраслях права и оказывающие, как правило, опосредованное воздействие на различные аспекты охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (к ним, в частности, следует отнести нормы информационного права (в части обеспечения прав граждан на экологическую информацию), нормы технического регулирования, нормы об ответственности за экологические правонарушения, нормы о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, и т.д.). 37 Нельзя также не отметить тот факт, что в настоящее время в условиях наблюдающейся тенденции изменения соотношения права и экономики сформировались новые подходы к реализации регулятивного потенциала права. По мнению Т.Я. Хабриевой, «во-первых, изменились границы правового регулирования: расширилась сфера саморегулирования; право предусматривает большую вариативность поведения, многообразие организационно-правовых форм субъектов экономической деятельности. Вовторых, продолжает обогащаться система методов правового регулирования, в частности, все большее использование получают различные способы правового стимулирования. В-третьих, все более заметен переход к целенаправленной принятием стратегии документов среднесрочную и правотворчества, программного долгосрочную характеризующийся характера перспективу. на краткосрочную, Последние выступают ориентиром для законодателя, определяя не только отношения, подлежащие урегулированию, но и правовые средства, которые должны быть использованы»26. Несмотря на то, что законодательство о недрах по сравнению с иными отраслями природоресурсного законодательства концептуально не подверглось существенным коррективам в части изменения системы административного регулирования и перехода на гражданско-правовые отношения, анализ законодательства последних наглядно тенденций свидетельствует развития о федерального формировании новой относительно однородной группы норм, которые, будучи экономическими по своей правовой природе, тем не менее, опосредованно оказывают влияние на различные аспекты охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. 26 См.: Волкова Н.С. Эффективность права и модернизация экономики // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 136 − 141. 38 К данной группе норм, например, следует отнести нормы о финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, об особенностях правового регулирования взимания с пользователей недр платы за негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, о механизмах привлечения частных инвестиций в проекты обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, стимулирования пользователей недр к обеспечению экологической безопасности и увеличению объемов финансирования природоохранных мероприятий и т.д. Последние принятые программные документы отрасли подтверждают данный вывод. Например, в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р 27 , отмечалось, что «проблема устойчивого развития и использования минерального сырья может быть решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности геологоразведочных проектов, расширения объемов геологоразведочных совершенствования работ и повышения административных и их эффективности, экономических механизмов регулирования недропользования». Таким образом, определив сферу действия права в регулировании общественных отношений охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, далее целесообразно перейти к анализу второго элемента критерия эффективности действия права − целям действия права, под которыми понимаются «не только отражение и закрепление существующих отношений, но и прообраз того общественного состояния, к которому стремится законодатель и который соответствует 27 СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. 39 интересам всего народа и выражает его волю»28, в связи с чем, как отмечает Дубовик О.Л., «научно обоснованное формирование целей системы права является обязательным условием эффективного функционирования и совершенствования любого ее элемента»29. В научной литературе теоретические вопросы о целях действия права были предметом многочисленных дискуссий30, вместе с тем в сфере охраны окружающей среды и природопользования данные вопросы исследовались достаточно фрагментарно 31 . Например, по мнению И.А. Иконицкой, рассматривавшей цели действия права применительно к земельным правоотношениям, «основная непосредственная цель правового регулирования земельных отношений состоит в обеспечении рационального использования земли и создания условий повышения ее эффективности, что достигается через конкретные частные цели правовых норм, образующих в совокупности институт государственного управления земельным фондом и институт права землепользования»32. В свою очередь, по мнению О.Л. Дубовик, «цели действия природоохранного права пока что только ограничиваются нормами об установлении ответственности за те деяния, которые общество объявило отклоняющимися, экологически вредными, для борьбы с этими деяниями, а также закреплением системы управления в области охраны окружающей среды33». В современной эколого-правовой литературе отсутствует единый концептуальный подход к вопросу о целях действия права в регулировании 28 См.: Керимов Д.А.Философские проблемы права. М., 1972. С. 377. Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 70. 30 См.: Никитинский В.И. Цели правовых норм – масштаб оценки их эффективности. – Уч. зап. ВНИИСЗ, вып. 19.С. 54−58; Экимов А.И. Категория «цель» в советском праве. Автореферат дис. … канд. юрид. наук. Л., 1970. − 16 с. 31 Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 1979. – 46 с.; Она же. Правовая охрана природы / Академия наук СССР. Институт государства и права. М.,1979. − 33 с.; Дубовик О.Л. Цели природоохранного права. – В кн.: Эффективность реализации законов по охране природы. Вильнюс, 1983. С. 13−15. 32 См.: Проблемы эффективности в земельном праве /отв. ред. Н.И. Краснов. Академия наук СССР. Институт государства и права. М.: Наука,1979. С. 72. 33 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 74. 29 40 отношений в области охраны окружающей среды, что во многом объясняется множественностью и разнородностью специальных целей и задач, указанных в федеральном природоохранном и природоресурсном законодательстве. Например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» 34 содержит как общие непосредственно обозначаемые цели (удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (преамбула), обеспечение их прав на благоприятную окружающую среду (п. 4 ст. 2), обеспечение устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (абз. 4 ст. 3), предотвращение причинения вреда окружающей среде (абз. 4 ст. 14), защита имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков (п. 1 ст. 18) и т.д.), так и специальные цели, конкретизируемые в зависимости от содержания конкретных правоотношений в области охраны окружающей среды (государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (п. 1 ст. 19), установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (ч.1 ст. 33) и т.д.). В свою очередь, цели, указанные в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» 35 , носят несколько иную концептуальную направленность и в целом отражают экономический характер отрасли. В частности, среди основных целей выделяется комплексное рациональное использование и охраны недр, обеспечение защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр (преамбула), обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 2.1.), обеспечение полноты геологического 34 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 35 41 изучения (абз. 6 ст. 7), обеспечение национальной безопасности (ч. 1 ст. 8) и т.д. Таким образом, цели действия права в сфере регулирования общественных отношений, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, находятся на стыке природоохранного права и природоресурсного (горного) права, в связи с чем обеспечить оптимальное сочетание социальных, экологических и экономических интересов всех заинтересованных субъектов фактически не представляется возможным, вместе с тем при формулировке данных целей приоритетными должны выступать именно экологические интересы общества, поскольку от их реализации зависит формирование индивидуального поведения непосредственно субъектов хозяйственной деятельности – пользователей недр, и в данном случае «цели права должны быть такими, чтобы они в значительной части реализовывались в индивидуальных поступках, основанных на выборе варианта поведения самим индивидом, на поступках, относительно отличающихся от коллективных решений и действий»36. К основным целям действия права в сфере регулирования общественных отношений, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, следует отнести: 1. Управление государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации должно осуществляться не только в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, но и всех народов Российской Федерации как основа их жизни и деятельности. 2. Установление приоритета охраны недр и иных компонентов окружающей среды при пользовании недрами перед их использованием в целях обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду и 36 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С 77. 42 улучшения экологической обстановки в целом, в том числе посредством нормативного закрепления прогнозного варианта постепенного отказа от данного вида хозяйственной деятельности и перехода на новые альтернативные и экологически безопасные энергоресурсы. 3. Установление научно и экономически обоснованной системы управления качеством окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами. 4. Введение системы организационно-правовых мер, направленных на сознательное ограничение экономических интересов пользователей недр по отношению к обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности. 5. Развитие института рационального использования и охраны недр посредством установления дополнительных требований к хозяйствующим субъектам. 6. Реализация мер юридической ответственности за нарушение требований правовых норм в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате данного вида хозяйственной деятельности. 7. Совершенствование системы предупреждения и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера, возникновение которых напрямую связано с хозяйственной деятельностью недропользователей. Приведенный перечень целей не является исчерпывающим и может являться основой для дальнейших фундаментальных исследований и обсуждения данной научной проблемы. Третьим элементом критерия эффективности действия права является «реализация права», которое в теории права признается одним из наиболее сложных, системных и многоаспектных явлений, вследствие чего в 43 юридической литературе отмечается многообразие подходов по вопросу о его понятии, признаках, содержании, формах, стадиях реализации и т.д.37. В частности, «претворение понятие правовых «реализация предписаний в права» определяется конкретные как поступки, в поведенческие акты»38, как «процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений»39, как «осуществление требований юридических норм в поведении людей»40 и т.д. Наиболее комплексно понятие «реализация права» приводят Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова, по мнению которых «реализация объективного права представляет собой деятельность, согласную с выраженной в праве волей, совокупность действий по претворению права в жизнь. Ее можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Как конечный результат реализация права означает полное соответствие между требованиями норм совершить определенные поступки или воздержаться от них и суммой фактически последовавших действий. Наличие такого тождества должно привести к некой полезной цели, которую преследовал законодатель»41. В свою очередь, Л.А. Морозова также выделяет три характерных особенности реализации права: «во-первых, она всегда связана только с правомерным поведением. Это могут быть действия как активные, так и 37 См.: Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т.1. М.: Юридическая литература, 1981; Алексеев С.С. Теория государства и права : учебник. М.: Норма, 1998; Гойман В.И. Действие права. М., Академия МВД, 1992; Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. М.: Новый юрист, 1998; Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2001; Теория государства и права: учебник /под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004; Сергеева Л.А. «Осуществление» или «реализация» права?// Юридический мир. 2007. № 8. С. 43; Литвинов А.С. Роль механизма реализации норм права в системе правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 72 − 77; Войде Е.Г. Реализация права // История государства и права. 2012. № 21. С. 21 − 23 и др. 38 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права. М., 1979. С. 330. 39 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 159. 40 См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 244. 41 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 266. 44 пассивные, т.е. воздержание от совершения противоправных действий. Только правомерное поведение субъектов общественных отношений реализует норму права, неправомерное − нарушает ее; во-вторых, в реализации права заинтересован главным образом тот субъект, который обладает субъективными правами; и, наконец, в-третьих, оно осуществляется в различных формах, что обусловлено разнообразием общественных отношений; спецификой содержания различных норм права; различием средств воздействия на поведение людей; положением субъектов в системе правового регулирования; многообразием механизмов реализации права и рядом других факторов»42. Таким образом, процесс реализации права всегда проявляется в поведенческой деятельности субъектов и их поступках, имеющих дифференцированное содержание и значение, при этом они могут быть либо правомерными (когда субъект поступает в строгом соответствии с требованиями нормы или воздерживается от совершения определенных действий), либо правовые нормы исполняются с помощью дополнительных мер и средств государственного принуждения с участием уполномоченных государственных органов. Вместе с тем чтобы «требования, заключенные в законодательных нормах, добровольно добросовестно исполнялись субъектами, которым они адресованы, необходимы определенные предпосылки и активные мероприятия со стороны государства и общества»43. Исходя из этого, О.Л. Дубовик выделяет «в стадии реализации права: −организующую правореализационную (правоисполнительную и правоприменительную деятельность; −индивидуальное юридически значимое поведение; 42 Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Российское юридическое образование, 2010. С. 201. 43 См.: Колбасов О.С. Эффективность применения экологического законодательства // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации (Москва 19−20 ноября 1991 г.). М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1993. С. 23. 45 −применение ответственности за нарушение правовых норм»44. Каждый из этих видов деятельности играет важную роль в процессе реализации права и нуждается в отдельном рассмотрении применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Согласно общей теории права организующая правоисполнительная деятельность призвана обеспечить такое положение, при котором субъект выбирал бы такой оптимальный способ поведения, при котором бы обеспечивалось исполнение действующего законодательства, вместе с тем содержание данного правового института является достаточно дискуссионным, и в научных работах он упоминается либо «в качестве одной из разновидностей правоприменения»45, либо «деятельности по обеспечению исполнения норм права» 46 , либо «деятельности по исполнению мер государственного реагирования и принуждения»47. Существуют и иные научные точки зрения на правовую природу правоисполнительной деятельности, например, по мнению С.А.Коробова, «правоисполнительная деятельность не сводится к правоприменению, хотя производна от него и частично протекает в рамках правоприменительных отношений, а деятельности, представляющим является самостоятельным характеризующимся собой видом правоохранительной качественным государственно-властную своеобразием, деятельность компетентных субъектов по обеспечению процесса реализации юридических обязанностей путем принудительного исполнения правоприменительных актов»48. 44 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 78. См.: Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Учен. зап. Сарат. юрид. ин-та. Вып. 18. Саратов, 1969. С. 264. 46 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М, 1972. С. 182. 47 См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 79−101. 48 Коробов С.А. Правоисполнительная деятельность в современном российском обществе: Проблемы теории. Автореферат дис ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. − 22 с.; Он же. 45 46 Несмотря на различные подходы в научной литературе к определению понятия и содержания правоисполнительной деятельности, приведенная краткая характеристика данного понятия тем не менее позволяет выделить ее основные признаки, к числу которых следует отнести 1) ее общую целевую направленность посредством доведения до субъектов содержания регулятивных, обязывающих или запрещающих норм; 2) создание правовых условий стимулирования правомерного поведения; 3) воспрепятствование противоправному поведению путем реализации мер государственного принуждения, направленных на исполнение правоприменительных актов. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами правоисполнительная деятельность реализуется, как правило, посредством прогнозирования и планирования мероприятий, направленных на обеспечение охраны окружающей среды от негативного воздействия промышленных предприятий отрасли, предупреждение техногенного и характера, ликвидацию чрезвычайных информационного обеспечения ситуаций охраны окружающей среды в сфере недропользования, а также посредством правовой регламентации в законодательстве о недрах эколого-правовых дозволений и запретов, выполнение которых обеспечивается мерами государственного принуждения, вместе с тем анализ действующего законодательства показывает фактически полное отсутствие специальных норм, направленных на стимулирование экологически правомерного поведения пользователей недр. Из наиболее характерных примеров по исследуемому вопросу следует выделить лишь статью 342 НК РФ, согласно которой налогообложение добытого попутного (нефтяного) газа осуществляется по льготной налоговой ставке 0 руб. за 1000 куб. м, однако при этом данная норма не носит ярко Правоисполнительная деятельность и формы ее детерминации // Юридическая наука в трудах молодых ученых: сб. науч. тр. / ВЮИ Минюста России. Владимир, 2004. 47 выраженного стимулирующего характера и направлена в первую очередь на обеспечение исполнения требования по объемам утилизации попутного нефтяного газа не менее 95 % объема добычи попутного нефтяного газа. Несмотря на то, что обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности является не правом, а прямой обязанностью пользователя недр, законодательства, вытекающей отсутствие из требований специальных действующего норм экологического стимулирования правомерного поведения в законодательстве о недрах существенно сказывается на эффективности действия права при регулировании данной группы общественных отношений в целом. Следующим анализируемым видом деятельности в процессе реализации права является правоприменительная деятельность, правовая природа которой, в отличие от правоисполнительной деятельности, достаточно всесторонне изучена как в советской, так и в современной теоретико-правовой науке. Под правоприменительной деятельностью понимается «специальная юридическая деятельность, уполномоченных органов осуществляемая государственной должностными власти по лицами реализации предписаний юридических норм в установленном процессуальном порядке, применяемая к конкретным правоотношениям индивидуального характера»49. По общему правилу в большинстве случаев правоприменительная деятельность осуществляется без участия уполномоченных органов государственной власти, и вмешательство государства требуется лишь в строго определенных случаях (например, в случае наличия спора о праве или содержании (объеме и пределах) субъективных прав и обязанностей), вместе с тем в сфере отношений охраны окружающей среды и обеспечения 49 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 69. 48 экологической безопасности при пользовании недрами правоприменительная деятельность специально осуществляется только уполномоченных при органов непосредственном государственной участии власти и должностных лиц на условиях власти-подчинения. В частности, участие государственных органов в правоприменительной деятельности в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами предусматривается на всех стадиях пользования недрами, начиная с момента согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых комиссией, которая государственным создается фондом недр федеральным органом управления и которой включаются в состав представители органов государственного горного надзора и иных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, выдачи лицензии на право пользования участками недр, согласовании объемов негативного воздействия на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, и заканчивая процедурой ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Большую роль в процессе реализации права также играет индивидуальное юридически значимое поведение, под которым в научной литературе понимается «общественно целесообразное, желательное или социально допустимое волевое действие субъекта, соответствующее требованиям норм права и целям законодательства»50. Как справедливо отмечали Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова, «абсолютное большинство норм права, издаваемых государством, рассчитано на их добровольное исполнение, на их воплощение в жизнь без необходимости государственного принуждения, 50 вследствие чего в См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 268. 49 соответствии с собственными внутренними установками субъекты права совершают действия, которые являются правомерными, – к ним относятся действия, основанные на законе, действия, направленные на реализацию субъективного права, а также действия, направленные на выполнение юридической обязанности»51. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами действующее экологическое законодательство предусматривает большое количество нормдозволений, юридических обязываний, запретов и ограничений для пользователей недр, однако ключевым фактором обеспечения индивидуального юридически значимого правомерного поведения субъектов права является законодательное закрепление мер государственной поддержки или иного поощрения для субъектов, деятельность которых соответствует требованиям правовых норм и не требует государственного вмешательства. Как справедливо отмечал О.С. Колбасов, «разумное сочетание административных и экономических мер воздействия на природопользователей могут стать эффективным инструментом побуждения их к соблюдению экологических требований и рационального использования природных ресурсов 52 », однако законодательство о недрах построено несколько по иному принципу, основанному на признании безусловной обязанности пользователя недр соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, обеспечивать безопасное ведение горных работ, при этом соблюдение указанных требований обеспечивается исключительно мерами 51 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 349. 52 Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // Экологическое право и рынок. Сборник статей. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 45. 50 государственного принуждения, включающими досрочное ограничение, приостановление или прекращение права пользования недрами, или применение мер юридической ответственности, и каких-либо мер государственной поддержки не предусматривается. Кроме того, существующие пробелы правового регулирования отдельных отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, зачастую фактически не позволяют оставаться в рамках правомерного поведения, вследствие чего пользователи недр вынуждены нарушать требования действующего законодательства, исходя из экономических интересов, при этом применение юридической ответственности за нарушение правовых норм, а также возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами, сопряжено с многочисленными трудностями и проблемами, что, в свою очередь, только способствует росту совершенных экологических правонарушений. Таким образом, проведенный анализ эффективности действия права в контексте исследования ее основных элементов («возможности права», «цели действия права» и «процесс реализации права») показывает, что, несмотря на наличие в действующем экологическом законодательстве ряда специальных норм, направленных на обеспечение реализации права, система правового регулирования сферы общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами неэффективна и требует разработки новой концепции государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности. 51 В свою очередь, формирование данной концепции обуславливает необходимость: −исследования понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования; −выявления специфики охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности; −проведения оценки современного состояния правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; −выявления теоретических закономерностей и факторов, оказывающих влияние на развитие законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; −исследования организационно-правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; −формулирование комплексных предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами с использованием положительного зарубежного опыта. § 2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования «Охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» являются основными правовыми понятиями, используемыми в нормативных правовых актах экологического законодательства, вследствие чего раскрытие их сущности необходимо как методологическая основа для 52 последующего выявления их особенностей и значения понятийного аппарата применительно к сфере недропользования, что является одной из основных задач настоящего исследования. Понятие «охрана окружающей среды» окончательно сложилось только в 80-е годы XX века. Изначально оно рассматривалось только в контексте охраны природы как «объем прав и обязанностей субъектов права в их отношении к природной среде в целом или применительно к отдельным ее элементам − лесам, водам, рыбным запасам, животному миру суши, 53 заповедным территориям» , однако в дальнейшем его содержание претерпело существенные изменения, поскольку «вопросы рационального использования природных ресурсов стали тесно увязываться с необходимостью комплексной охраны окружающей среды, созданием оптимальных условий жизни и труда населению» 54 , в связи с чем оно рассматривалось уже социалистического регламентации в качестве государства, проводимых «одной из реализуемой функций управления посредством природоохранных правовой мероприятий с использованием специальных форм и методов их осуществления»55. В научной литературе 80-х годов приводилось достаточно много теоретических понятий охраны окружающей среды, существенно различающихся по своему содержанию, но по-своему отражающих его отличительные характеристики. Данное понятие рассматривалось и как «система государственных мероприятий, обеспечивающих на основе государственных планов развития народного хозяйства СССР сохранение, 53 См.: Аксененок Г.А. Правовое обеспечение комплексного и наиболее эффективного использования природных богатств и их охрана //XXII съезд КПСС и проблемы колхозного и земельного права. М., 1962. С. 235−273; Казанцев Н.Д. О правовом регулировании охраны природы // Вестник Московского университета. 1961. № 1. С. 53−60; Колбасов О.С. Охрана природы // Советское государство и право. 1972. № 2. С. 12−21; Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. Наука. 1976. № 4. С. 58−64. 54 См.: Петров В.В. Экология и система советского права// Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 22. 55 См.: Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР / Быстров Г.Е., Кичатова О.А., Левченко Г.П., Осипов Н.Т.: под ред. Осипова Н.Т. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1979. − 199 c. 53 улучшение и воспроизводство окружающей природной среды, организацию рационального использования природных ресурсов, оздоровление окружающей человека среды его жизни во имя настоящих и будущих поколений советских людей»56, и как «процесс воздействия на отношения по поводу окружающей среды, как определенная социально регулирующая деятельность, имеющая собственное содержание и протекающая в соответствующих формах» 57 , и как «своеобразная сфера действия права, проявляющаяся как объект и как социальная среда, на которые действует право и в которых оно функционирует»58. Сформулированная О.С. Колбасовым и В.В. Петровым теоретическая модель охраны окружающей среды, представленная в виде «специальной хозяйственно-организаторской деятельности государства»59 и основанная на «сочетании экономической заинтересованности в охране природной среды с мерами административного и правового воздействия» 60 , нашла свое отражение в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды»61, при этом подход к пониманию сущности данного понятия как специального вида деятельности государства сохранился до принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Современная формулировка охраны окружающей среды также основана на признании ее в качестве специального вида деятельности, вместе с тем перечень субъектов, осуществляющих данную деятельность, был существенно расширен − согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 56 См.: Гусев Р.К., Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР / учебное пособие для студентов неюридических специальностей. М.: Высшая школа, 1979. С. 13. 57 См.: Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Итоги науки и техники. Серия «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов». Т. 5. М.: ВИНИТИ, 1978. С. 56. 58 См.: Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 13. 59 См.: Колбасов О.С. Соблюдение требований природоохранительного законодательства // Советское государство и право. М.: Наука, 1986. № 4. С. 68. 60 См.: Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. М.: Наука, 1992. № 11. С. 74−75. 61 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457. Утратил силу. 54 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под охраной окружающей среды понимается Российской «деятельность Федерации, органов органов государственной государственной власти власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность)». В настоящее время в современной эколого-правовой литературе данное понятие подвергается обоснованной критике. Так, по мнению О.Л. Дубовик, «в данном понятии не раскрываются ни содержание деятельности, ни составляющие ее меры, ни правовые инструменты, применяемые для охраны окружающей среды (например, мониторинг, контроль, юридическая ответственность и т.п.)»62, а по мнению Л.А. Тихомировой, в «предложенной законодателем дефиниции идет подмена охраны окружающей среды охраной природной среды, поскольку сохранение и восстановление природной среды, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов являются деятельностью соответствующих субъектов, направленной на охрану природной среды, а не на охрану окружающей среды»63. Схожей с вышеперечисленными авторами критической правовой позиции к законодательному определению охраны окружающей среды придерживается М.М. Бринчук, рассматривающий «охрану окружающей среды (природных комплексов, объектов, ресурсов) в виде деятельности, 62 См.: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А.Л., Бортник И.Ю., Бринчук М.М. и др. / отв. ред. О.Л. Дубовик // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010. 63 Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010. 55 направленной на сохранение или восстановление благоприятного состояния природной среды, воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», отмечая при этом «двойственность деятельность целей, субъектов на достижение которых права − согласно направлена первой позиции данная охрана окружающей среды осуществляется для сохранения природы, согласно второй позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права окружающей среды, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека»64. Следует согласиться с мнениями ученых о необходимости определенной юридической корректировки понятия «охрана окружающей среды», основываясь на том, что использование терминологии в законодательстве должно быть устойчивым, что предполагает единство толкования данного термина в различных нормативных правовых актах, а термины не должны быть «изобретены, придуманы законодателем только для данного закона или применяться в нем в каком-то особом смысле» 65 , вместе с тем, несмотря на наличие ряда существенных недостатков данного понятия, на которые указывали также и иные ученые-экологи 66 , в целом введение понятия законодательство, обусловленным «охрана на наш явлением, окружающей взгляд, поскольку было «на среды» в логичным первый экологическое и план объективно выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния 64 См.: Бринчук М.М. Об основных положениях Закона об охране окружающей среды // Законодательство на пороге XXI века. Научно - практическая конференция, посвященная 75-летию Института законодательства и сравнительного правоведения. М.: Городец, 2002; Он же. Экологическое право: учебник // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2008; Дубовик О.Л., Бринчук М.М. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 1. С.30. 65 См.: Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юрид. лит., 1993. С. 127. 66 См.: Васильева М.И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. № 11 (269); Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие / под ред. М.М. Бринчука. Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. − 124 с. 56 природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.» 67 , и, как справедливо отмечал по данному вопросу С.А. Боголюбов, «приветствовать узаконение определений можно и нужно, важно лишь, чтобы каждое из них тщательно обсуждалось, выверялось и признавалось большинством профессионалов, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия»68. В свою очередь, расширенное толкование понятия охраны окружающей среды в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды», которое в настоящее время подвергается обоснованной критике, можно объяснить примененным законодателем подходом, базирующемся на «понимании окружающей среды как операционного базиса, многообразной деятельности человека, как первичного, предшествующего человеку явления, существующего вне и независимо от его сознания, но в то же время неразрывно с человеком связанного, как необходимой предпосылки, условия существования и развития человека и человечества» 69 , «окружающая среда находится в постоянном взаимодействии с обществом, служит последнему местом обитания, источником материальных и духовных благ»70. Вместе с тем необходимо отметить, что введение нового понятийного аппарата Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» до настоящего времени полностью не обеспечило унификацию с понятийным аппаратом, содержащимся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, что в первую очередь относится к законодательству о недрах. 67 См.: Колбасов О.С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С.16. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 57. 69 См.: Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. 2005. № 2. C.3; Она же. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5. С. 122. 70 См.: Колбасов О.С. Природа как объект правовой охраны // Правовые вопросы охраны природы в СССР. Сборник статей. М.: Госюриздат, 1963. С. 16. 68 57 В частности, понятие «окружающая среда» определяется в Законе как «совокупность компонентов природной среды, природных и природноантропогенных объектов, а также антропогенных объектов», в свою очередь, применительно к охране недр как одного из компонентов природной среды используемые в понятии «охрана окружающей среды» словосочетания «сохранение и восстановление», а также «воспроизводство» в законодательстве о недрах либо не раскрываются, либо имеют несколько иное правовое значение. Во всех иных основных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, в отличие от законодательства о недрах, содержится либо базовая норма, определяющая понятие охраны, сохранения, восстановления или воспроизводства тех или иных природных компонентов, либо данные понятия раскрываются посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий. Так, согласно пп. 17 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ 71 под «охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов», при этом в статье 55 содержатся общие требования по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также принятию мер по ликвидации последствий указанных явлений. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ72 в статье 51 устанавливает общие положения об охране и о защите лесов, согласно которым «леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов». Также в статье 61 определяются 71 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381. СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. 72 58 перечень мероприятий по воспроизводству лесов, включающих лесовосстановление, лесоразведение и уход за лесами. В Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ73 в статье 12 раскрываются цели охраны земель, в соответствии с которыми «использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности». Содержание охраны земель детализируется в статье 13 Кодекса и предусматривает обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по улучшению и восстановлению земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»74 в статье 1 дает понятие охраны объектов животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание воспроизводства условий объектов природоохранных для животного мероприятий, устойчивого мира». направленных использования Перечень на и проводимых охрану объектов животного мира и среду их обитания, его сохранение и воспроизводство, конкретизируется в главе III данного Закона, а также в ряде иных подзаконных актах. В свою очередь, в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» понятий «сохранение», «восстановление» не приводится, а используется термин «воспроизводство минерально-сырьевой 73 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462. 74 59 базы», имеющий несколько иное по сравнению с рассмотренным выше термином «воспроизводство» значение, под которым понимается геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных и новых районах в целях воспроизводства запасов минерального сырья. Таким образом, фактически мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы направлены не на охрану недр как компонента природной среды, а на открытие и дальнейшее вовлечение новых участков недр в промышленное освоение, при этом перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой государственных программах базы геологического детализируется изучения в недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (например, подпрограммой «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р75), а также в иных плановых документах (Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 151 76 , Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р77, и т.д.). 75 СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601. Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 77 СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399. 76 60 В целях охраны недр как компонента природной среды в Законе Российской Федерации «О недрах» применяется только единый термин «рациональное использование и охрана недр», содержание которого раскрывается посредством перечисления соответствующих требований и обязанностей, предъявляемых к пользователям недр. По мнению Б.Д. Клюкина, объединение понятий «рациональное использование» и «охрана недр» было обусловлено тем, что деление состава и содержания требований рационального использования и охраны недр на две группы весьма условно, поэтому в начале в отраслевых нормативных правовых актах, а затем и в законодательстве специалисты пришли к выводу о нецелесообразности искусственного деления требований на две группы и объединили их, определив общим термином «рациональное использование и охрана недр». Таким образом, под термином «рациональное использование и охрана недр» подразумевается единое предусмотренное законодательством о недрах понятие, определяющее систему технических, экономических и организационно-правовых мероприятий, обеспечивающих эффективное, полное комплексное использование недр»78. Вместе с тем использованный в законодательстве о недрах подход к объединению двух понятий в единое комплексное понятие «рациональное использование и охрана недр» представляется не вполне корректным, вследствие чего понятие «рациональное использование недр» следует отделять от понятия «охраны недр», равно как и требования по рациональному использованию недр от требований по их охране. Как справедливо отмечает В.С. Комиссаренко по данному вопросу, «нет необходимости подменять один термин другим. «Рационально» означает разумно, целесообразно. Историческое развитие горного права верно определило специфику недр. Основное направление использования 78 Клюкин Б.Д. Глава 15 «Правовое регулирование рационального использования и охраны недр» в учебнике «Экологическое право». / под ред. Быстрова Г.Е., Жаворонковой Н.Г., Красновой И.О. и др.. М.: Проспект, 2008. С. 342. 61 недр − добыча полезных ископаемых. Полезные ископаемые относятся к исчерпаемым и невозобновимым природным ресурсам. Поэтому рациональное (разумное, целесообразное) использование недр должно обеспечивать максимальное извлечение полезных свойств от каждого участка недр с тем, чтобы сохранить возможно большее количество запасов полезных ископаемых на будущее. Однако значение недр шире, чем источник дохода казны или развития экономики. Недра следует беречь как часть среды обитания человека, как составляющую экосистемы. Иными словами, обеспечение рационального использования природных ресурсов — лишь одна из составляющих природоохранной деятельности»79. Далее автор приводит определения рационального использования недр как «такого использования, которое обеспечивает наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, исключает необоснованные потери полезных ископаемых (в том числе потери вследствие неправильной оценки запасов полезных ископаемых, сверхнормативные потери при добыче и первичной переработке, потери вследствие выборочной отработки месторождений)», а также «охраны недр», которой «признается система мероприятий по сохранению природной ценности недр, обеспечению их рационального использования, воспроизводства минерально-сырьевой базы, предотвращению негативного воздействия на недра, поддержанию стабильности геологических процессов»80. К аналогичному выводу о нетождественности понятий «рациональное использование недр» и «охрана недр» приходит Певзнер М.Е.. По его мнению, под рациональным использованием недр следует понимать «систему мероприятий научного, производственно-технического и организационного характера, обеспечивающих полное и комплексное 79 Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 38. 80 Там же. С. 39. 62 использование ресурсов недр для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества», тогда как под охраной недр − «систему производственно-технических, экономических а административно-правовых мероприятий, обеспечивающих соблюдение установленного порядка пользования недрами при их геологическом изучении, добыче полезных ископаемых, строительстве захоронении промышленных и эксплуатации стоков и подземных отходов сооружений, производства и удовлетворении иных государственных и общественных потребностей»81. В целом рассматривая вопрос о соотношении понятий «рациональное использование» и «охрана недр», необходимо отметить, что в юридической литературе вопрос о соотношении понятий «охрана окружающей среды» и «рациональное использование природных ресурсов» был предметом дискуссий ученых в области экологического права82. Например, В.Л. Мунтян полагал, что «охрана природы выступает элементом более широкого понятия — рационального природопользования, охрана природы ограничена правовыми нормами о контроле и ответственности, тогда как рациональное природопользование является высшим этапом взаимоотношения природы и человека, поскольку оно предусматривает и внедрение безотходных технологий и недопущение загрязнений» 83 , в свою очередь, В.В. Петров справедливо отмечал, что «рациональное использование природных ресурсов, напротив, является составной частью природоохранной деятельности, так как природные ресурсы используются лишь для удовлетворения потребностей человека, а природа насыщена компонентами, не связанными с этой функцией»84. 81 Певзнер М.Е. Горное право: учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Московский государственный горный университет, 2006. С. 167, 171. 82 См. напр.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 74−84. 83 Мунтян В.Л. Правовые проблемы рационального природопользования. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1975. С. 23−24. 84 Петров В.В. Становление и развитие эколого-правовых исследований // Правовые проблемы экологии: сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М., 1980. С. 46. 63 По мнению С.А. Боголюбова, «рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки). Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное потребление и воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды»85. Анализируя юридическую литературу в сфере недропользования по данному вопросу, следует констатировать, что понятие «рациональное использование недр» либо включалось авторами в понятие «охрана недр»86, либо данные понятия рассматривались в совокупности в качестве единого и неделимого понятия, как это реализовано в настоящее время в законодательстве о недрах87. Несмотря на существенные различия между понятиями «рациональное использование» С.А. Боголюбова и и «охрана ряда недр», иных следует авторов, согласиться согласно с которой позицией понятие «рациональное использование недр» включается в более широкое по содержанию понятие «охрана недр». Этот вывод основывается на том, что охрана окружающей среды, исходя из приведенного выше определения, − это 85 Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 79. 86 См.: Сыродоев Н.А. Правовая охрана недр в СССР. М.: Знание, 1974. С. 25; Он же. Правовой режим недр. М.: Юридическая литература, 1969. С. 35; Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Н., Курский А.Н., Панфилов Е.Н. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. М.: Академия горных наук, 2000. С. 189; Кривцов А.И., Беневоленский Б. И., Минаков В.М., Морозов И.В. Термины и понятия отечественного недропользования (словарь-справочник). М.: Геоинформмарк, 2000. С. 90; Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 290 – 291; Ибрагимов В.Б. «Недропользование», «использование ресурсов недр», «охрана недр»: соотношение понятий с позиций экологического права// Нефть, Газ и Право. 2013. № 3. С. 26−33; № 4. С. 25−32. 87 См.: Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск: Наука, 2001. С. 173; Она же. Об основных направлениях правового обеспечения рационального пользования недрами при разработке месторождений нефти и газа // Законодательство и экономика. 2002. № 8. С. 85; Волков А.С. Природопользование. Терминологический справочник. М., 2006. С. 351. 64 деятельность всех субъектов, в том числе и пользователей недр, «направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», а сформулированные в разделе III Закона Российской Федерации «О недрах» требования по рациональному использованию и охране недр имеют общие задачи и единую целевую направленность с задачами охраны окружающей среды. В свою очередь, понятие «охрана недр» соотносится с понятием «охрана окружающей среды» как часть и целое, поскольку недра являются одним из ее природных компонентов, кроме того, также следует разграничивать понятия «охрана недр» и «охрана окружающей среды при пользовании недрами», поскольку сфера охраны окружающей среды при пользовании недрами, хотя содержательно и включает в себя понятие «охрана недр», является более широкой по своему содержанию, поскольку предусматривает как охрану окружающей среды (экосистемы) в целом при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности, так и отдельных компонентов природной среды. Данный вывод следует из анализа основной концепции, заложенной в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», которая состоит в том, что нормы природоохранительного законодательства «исполняют функции базовых эколого-правовых предписаний, предусматривающих основополагающие правила охраны природы, рационального использования ее ресурсов, оздоровления окружающей человека среды»88, тогда как непосредственно мероприятия по охране природы детализируются в 88 отраслевом природоресурсном См.: Петров В.В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды //Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 86−87. 65 законодательстве применительно к каждому компоненту окружающей среды или природному объекту посредством конкретизации базовых экологоправовых предписаний при проектировании, строительстве, эксплуатации, ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды (дифференцированный подход). Вместе с тем анализ экологического законодательства показывает, что проблема охраны окружающей среды в целом как экосистемы (интегрированный подход) при пользовании каким-либо конкретным компонентом природной среды в настоящее время уже не может быть решена только в рамках природоресурсных отраслей законодательства, поскольку она является комплексной и «затрагивает такие общественные отношения, которые находятся вне сферы регулирования земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и иного природоресурсного законодательства»89. Данный вывод подтверждается анализом содержания Закона Российской Федерации «О недрах». В частности, по отношению к иным компонентам окружающей среды и охране окружающей среды в целом как экосистемы абзац 5 статьи 1 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит бланкетную норму, согласно которой «отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации», в которых специфика охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов при пользовании недрами фактически не усматривается либо слабо выражена. 89 См.: Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. М.: Наука, 1980. № 3. С. 73. 66 По данному вопросу Р.Р. Ямалетдинов предлагал распространить правовой механизм охраны окружающей среды на охрану недр, поскольку «действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных». По мнению автора, «анализ Закона Российской Федерации «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы, в то же время названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений»90. Концептуально поддерживая данное предложение, вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время его реализация фактически невозможна, поскольку, несмотря на то, что экологическое законодательство содержит определенные требования, которые относятся, в том числе, и к пользователям недр (о необходимости проведения обязательных государственных экспертиз, нормирования воздействий на окружающую среду, страхования ответственности владельца опасного производственного объекта и т.д.), за невыполнение которых они могут быть привлечены к юридической ответственности, понятие «охрана недр» нецелесообразно расширять, поскольку, как справедливо отмечает М.М. Бринчук по данному вопросу, «если в природоресурсном законодательстве недостает каких-либо мер по охране того или другого природного объекта, это говорит лишь о пробельности соответствующего закона»91. 90 Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 4; Он же. О некоторых проблемах правовой охраны недр в Российской Федерации // Право: теория и практика. М.: Тезарус, 2003, № 4. С. 53; Он же. Недра как объект правовой охраны // Право: теория и практика. М.: Тезарус, 2003. № 9. С. 32. 91 Бринчук М.М. Теоретические проблемы экологизации законодательства: развитие идей О.С. Колбасова о концепции экологического права // Экологическое право. М.: Юрист, 2007. № 6. С. 17. 67 Таким образом, определив содержание базового понятия «охрана окружающей среды» и выявив его основные проблемы применительно к сфере недропользования, далее представляется весьма важным исследовать вопрос о его соотношении с понятием «обеспечение экологической безопасности». В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность определяется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий», вместе тем данное понятие является сравнительно новым и теоретически не до конца изученным, несмотря на то, что в теории проблемы экологической безопасности начали рассматриваться еще с 80-х гг. прошлого века видными представителями эколого-правовой науки. В настоящее время сложилось 3 научных подхода к определению сущности понятия экологической безопасности. Первый подход, сформулированный О.С. Колбасовым, основан на понимании экологической безопасности как «системы мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»92. Второй подход к определению сущности экологической безопасности (В.В. Петров, А.К. Голиченков, Т.В. Петрова, Н.Н. Веденин) сводится к системе мер по «поддержанию такого качества окружающей природной 92 См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48. 68 среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, а опасность вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф здоровья человека минимизирована до возможно малой вероятности»93. В свою очередь, третий подход к определению экологической безопасности основан на тождественности данного понятия с понятием охраны окружающей среды (М.М. Бринчук), в связи с чем понятие «экологическая безопасность» определяется как «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»94. Существуют и иные теоретические взгляды на понятие экологической безопасности. Например, Н.Ф Реймерс выделяет 2 аспекта экологической безопасности, определяя ее как «совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству», а также «как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающих экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технически и политически готово адаптироваться человечество»95. Анализируя понятийный аппарат в сфере обеспечения экологической безопасности, следует отметить, что многие авторы придерживаются точки 93 См.: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение. Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995−2004 гг. Юбилейный выпуск. М., 2004. Т. 1. С. 125; Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. № 1. С. 79; Веденин H.H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53. 94 См.: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности. // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М.: Макцентр, 2001. С 107. 95 Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. М.: Россия молодая, 1992. С 159. 69 зрения, согласно которой институт экологической безопасности является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды. Так, по мнению А.К. Голиченкова, «как с юридической, так и с политической точек зрения, «обеспечение экологической термины «экологическая безопасности» безопасность», являются легальными, становятся общеупотребительными, и эти бесспорные факторы нельзя не учитывать по следующим основаниям. Во-первых, термин «экологическая безопасность» закреплен в Конституции Российской Федерации, а также в иных нормативных правовых актах. Во-вторых, данный термин зачастую употребляется наряду с термином «охрана окружающей среды» через союз «и» (например, в той же статье 72 Конституции Российской Федерации)»96. Аналогичный окружающей отмечается вывод среды» рядом и о самостоятельности «обеспечение других авторов институтов экологической 97 . «охрана безопасности» Например, по мнению Н.Г. Жаворонковой, «обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду – т.е «особым предметом 96 См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций, 1995 − 1998 гг. / сост. Голиченков А.К., Игнатьева И.А. М.: Зерцало, 1999. С. 126. 97 См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Изд-во МГУ, 2001. − 256 с.; Она же. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: МГУ, 2007. С. 166.; Миняев А.О. Проблемы развития конституционных понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» в экологическом законодательстве // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 − 2004 гг. Т. 2. С. 645 – 650; Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Монография. М.: Юриспруденция, 2007. − 168 с. 70 правового регулирования, имеющим свою специфику, свой объект, свои особые нормы»98. Противоположную правовую позицию занимает М.М. Бринчук, полагающий, что «в экологическом праве понятие обеспечение экологической безопасности выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости»99. Отмечая множественность теоретико-правовых позиций в отношении понятия экологической безопасности, сложности ее правовой природы, а также дискуссионности вопроса о его соотношении с понятием охраны окружающей среды, применительно к сфере недропользования следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время в законодательстве о недрах (в том числе и в самом законе и особенно в подзаконных актах) наблюдается смешение данных понятий, что влечет включение требований в области обеспечения экологической 98 безопасности в разделы Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2007. С. 83−84. 99 Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 26−27. 71 законодательства, посвященные рациональному использованию и охране недр и наоборот. Так, согласно пп. 7,9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» в требования по рациональному использованию и охране недр включены нормы об охране месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также требования по соблюдению установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем анализ содержания Закона Российской Федерации «О недрах» показывает, что данные понятия не являются полностью тождественными, хотя и имеют схожие цели и задачи. Так, согласно пп. 9 статьи 3 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды; статья 8 предусматривает возможность введения ограничений или запрет пользования отдельными участками недр в целях обеспечения безопасности и охраны окружающей среды; статья 12 предусматривает включение в содержание лицензии на пользование недрами как условий выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, так и безопасному ведению работ; статья 13.1 в качестве основных критериев выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр называет эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, а также обеспечение обороны страны и безопасности государства; статья 22 содержит обязанность по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием 72 недрами (пп.6), конкретизированных в статье 24 и установленных отдельно от требований по соблюдению утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (пп. 7); статья 26 содержит требование, согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений. Таким образом, в целях формирования единого подхода к пониманию сущности и специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует констатировать, что сферы правового регулирования рассматриваемых отношений находятся в тесной взаимосвязи, однако по содержанию не являются тождественными. Различие сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами определяется особенностями обеспечения экологической безопасности недропользования, обусловленной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека, и выражающимися в наличии особых эколого-правовых мер, направленных на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой деятельности опасных безопасности опасного производственных производственного объектов объекта, (обоснование экспертиза промышленной безопасности, требования к техническим устройствам и т.д.), установленных в специальных нормативных правовых актах, тогда как охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается 73 традиционными эколого-правовыми мерами (нормирование, государственный экологический надзор, экологический мониторинг и др.). Взаимосвязь сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проявляется в том, что только выполнение общих и специальных эколого-правовых мер в совокупности позволяет комплексно обеспечить охрану окружающей среды, предупредить и минимизировать неблагоприятные экологические последствия деятельности опасных производственных объектов в сфере недропользования, поскольку данные объекты являются источником потенциальной повышенной экологической опасности для окружающей среды и здоровья человека. В целом отсутствие понятийного аппарата в Законе Российской Федерации «О недрах» зачастую приводит к произвольному толкованию как пользователями недр, так и уполномоченными органами государственной власти не только различных по содержанию правовых терминов «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности», но и более общих понятий − «пользование недрами», «рациональное использование», «охрана недр», «горный отвод», «участок недр» и т.д., которые также важны для определения специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования. Например, в законодательстве о недрах вместе с понятием «участок недр» используется понятие «горный отвод», представленный в виде «геометризованного блока недр». Согласно статье 7 Закона Российской Федерации «О недрах» «предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек) определяются после разработки технического проекта и включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, 74 получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией». Таким образом, исходя из толкования статьи 7 Закона объектом права пользования недрами выступает горный отвод с уточненными границами, однако лицензией на право пользования недрами предоставляются права пользования в отношении участка недр еще до выделения горного отвода и уточнения его границ. В частности, лицензия на право пользования недрами выдается органом управления государственным фондом недр на основании программ лицензирования в соответствии с результатами конкурса или аукциона, в свою очередь, горноотводный акт — органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, на основании или в процессе разработки технического проекта, который составляется при наличии участка недр и разрешительного документа на право пользования недрами. Вместе с тем постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование» 100 признает только один объект учета и охраны − участок недр и его границы. Согласно пп. 3, 4 Положения «описание границ участка недр включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части. Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре ископаемого». 100 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2445. 75 месторождения полезного Таким образом, подводя итоги исследования понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере недропользования, в целом следует констатировать явный разрыв между методологической базой, включающей достаточно разработанный в науке экологического права категориальный аппарат в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности с законодательством о недрах. В этой связи для реализации эффективной государственной политики и правоприменительной практики в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» необходимо сформулировать базовые понятия, относящиеся к исследуемой сфере − определить понятия «горный отвод», «участок недр», «пользование недрами», «рациональное использование недр», «воспроизводство минерально-сырьевой базы», «охрана недр», «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами». Кроме того, проведенный анализ показывает необходимость унификации терминологии, применяемой в отраслевых нормативных правовых актах в сфере недропользования в части приведения в соответствие с понятийным аппаратом охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, закрепленном в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». § 3. Особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами В теории экологического права научный подход к пониманию охраны окружающей среды как определенного вида деятельности по реализации экологической функции государства сложился достаточно давно, был убедительно доказан видными представителями эколого-правовой науки 76 советского периода 101 и развит в многочисленных современных научных исследованиях102. Например, по мнению Бринчука М.М., «содержание экологической функции государства не сводится лишь к охране природы − оно гораздо шире. Общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении ряда наиболее существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов, включая в ее содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»103. В свою очередь, как справедливо отмечала Дубовик О.Л., «для системной характеристики процесса охраны окружающей среды необходимо выделение тех составных частей структуры данного процесса, которые определяют границы и содержание эколого-охранительной деятельности»104. По ее мнению, «природоохранительный процесс, выступающий как воплощение данной природоохранительной функции государства, включает 101 См.: Колбасов О.С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы. М., 1976. С. 29; Кравченко Ю.Б. Охрана окружающей природной среды как функция Советского государства. Л., 1978. С. 24; Гирусов Э.В. Система «общество-природа» (проблемы социальной экологии). М., 1976. С. 21; Петров В.В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / под ред. В.В. Петрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 30; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Изд-во Саратовского университета, 1979. С. 279; Петров В.В. Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: учебник / под ред. В.В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 22. 102 См.: Кушнаренко И.А. Перспективы усиления экологической функции государства и права / Рукопись депонирована в ИНИОН РАН. М., 2000. С. 2 − 3; Вершило Н.Д. Экологическая функция Российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. 2005. № 4. С. 11 − 12; Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. 2012. № 6. С. 9 − 14 и др. 103 Бринчук М.М. Экологическая функция российского государства: проблемы реализации // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3 / составители А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / под ред. профессора А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 8. 104 Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 17. 77 в себя следующие составные части: субъекты охраны окружающей среды (управляющая подсистема); природоохранительную деятельность; объекты охраны окружающей среды»105. Таким образом, особенности пользовании недрами как деятельности представляется охраны окружающей определенного целесообразным вида среды при природоохранной выделять посредством исследования специфики институционального содержания трех основных элементов соответствующих правоотношений, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии. К данным элементам следует отнести специфический комплексный объект охраны окружающей среды при пользовании недрами, особенности субъектного состава, на который законодательно возложена обязанность по охране окружающей среды при пользовании недрами, и, непосредственно, специфика содержания правоотношений, составляющих субъективные права и юридические обязанности. В соответствии с законодательством о недрах в качестве объектов пользования недрами выступают индивидуализированные используемые участки недр, представляющие собой геометризированные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в совокупности составляющие государственный фонд недр. Согласно статье 2 Закона Российской Федерации «О недрах» «владение, государственным фондом недр в пользование пределах и территории распоряжение Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации», т.е. понятие «государственный фонд недр» в данной статье фактически отождествляется с понятием «недра». 105 Там же. С. 18. 78 Юридическое понятие «недра» определяется в преамбуле Закона Российской Федерации «О недрах» как «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии − ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения», в свою очередь, с хозяйственной точки зрения для пользователя недр имеют значение не сами недра, а используемые или предназначенные для использования ресурсы недр, к которым относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т.д.). Таким образом, непосредственным объектом охраны окружающей среды при пользовании недрами являются недра (государственный фонд недр, включая как используемые, так не используемые участки), вместе с тем вопрос о том, каким образом рассматривать недра в качестве объекта охраны − как один из компонентов природной среды, как природный объект или как природный ресурс, является дискуссионным и требует отдельного правового анализа. Понятия компонентов природной среды, природного объекта и природного ресурса содержатся в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому под «компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле», под «природным объектом − естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные 79 свойства», и под «природным ресурсом − компоненты природной среды, природные объекты и или могут используются природно-антропогенные быть использованы объекты, при которые осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность». Анализируя законодательство о недрах, следует сделать однозначный вывод, согласно которому недра в Российской Федерации охраняются как один из компонентов природной среды, вне зависимости от того, могут ли они быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления или нет, основываясь на базовом конституционном принципе, содержащимся в статье 9, согласно которому «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Подтверждением данному выводу служат закрепленные в статье 23 Закона Российской Федерации «О недрах» требования по соблюдению установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами, за нарушение которых установлена юридическая ответственность. С другой стороны, анализ статьи 2 данного Закона во взаимосвязи с положениями статьи 9 Конституции Российской Федерации оставляет ряд нерешенных теоретических вопросов, вместе с тем несколько выходящих за сферу действия настоящего исследования, в частности, что значит «основа жизни и деятельности народов, территории» и каким образом проживающих на соответствующей обеспечиваются «интересы народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации при владении, пользовании и распоряжении недрами». 80 В соответствии с преамбулой Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» согласно Конституции Российской Федерации «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации». Таким образом, следует предположить, что используемая в статье 2 Закона Российской Федерации «О недрах» формулировка в понятие «интересы народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации» включает, помимо прочих, и право граждан на благоприятную окружающую среду, которое достигается посредством обеспечения сбалансированного решения социально-экономических задач с учетом значимости ресурсов недр для экономики Российской Федерации с одновременным природных сохранением ресурсов, в благоприятной первую очередь окружающей ресурсов недр, среды в и целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. Объектом охраны окружающей среды при пользовании недрами также является индивидуально определенный участок недр, имеющий верхнюю и нижнюю границы по глубине, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли (горный отвод) или без ограничения по глубине (геологический отвод). Согласно статье 7 Закона Российской Федерации «О недрах» участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. 81 Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» документы, определяющие характерными разрезами, уточненные границы горного ведомостью координат отвода угловых (с точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией, и любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. В свою очередь, статус геологического отвода может быть присвоен участкам недр, предоставляемым для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых). В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр, при этом их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. Объектом охраны при пользовании недрами также является сама окружающая среда, включающая совокупность компонентов природной среды, природных антропогенных и природно-антропогенных объектов. Подтверждением объектов, данному выводу а также служит закрепление в законодательстве о недрах норм, предусматривающих возможность введения ограничений или запретов на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды (ст. 8), обязанности пользователя недр по приведению 82 горных выработок и буровых скважин при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды (ст. 26) и др. Помимо этого, объектом охраны окружающей среды при пользовании недрами являются также отдельные компоненты природной среды, которые могут быть загрязнены или нарушены каким-либо иным образом в результате данного вида хозяйственной деятельности, однако принцип экосистемного регулирования экологических отношений, основанный на «взаимодействии нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде и проявляющийся в том, что каждая из этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других»106 в законодательстве о недрах, за исключением вопросов охраны земель посредством подготовки проекта рекультивации, фактически не учитывается. Как отмечал М.М. Бринчук, «экосистемный подход к регулированию экологических отношений особенно удобно и важно реализовывать в рамках комплексного природопользования применительно к предприятиям и иным объектам, одновременно оказывающим несколько видов вредных воздействий, в том числе использующих природные ресурсы» 107 , что в полной мере относится и к сфере недропользования, вместе с тем по отношению к иным компонентам окружающей среды абзац 5 статьи 1 данного Закона содержит бланкетную норму, согласно которой «отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством 106 См.: Краснов Н.И. Некоторые вопросы развития современной науки земельного права // Развитие аграрно-правовых наук. М., 1980. С. 27. 107 Бринчук М.М. О комплексном природопользовании // Экологическое право. 2002. № 5. С. 3. 83 Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации», в которых особенности охраны отдельных компонентов окружающей среды при пользовании недрами напрямую не выделены. Весьма важным для выявления особенностей охраны окружающей среды при пользовании недрами является также выявление специфики субъектного состава, соответствующие на обязанности который по законодательно охране окружающей возложены среды при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности (ст. 22, 23 Закона Российской Федерации «О недрах»). В первую очередь к ним относятся субъекты хозяйственной деятельности − пользователи недр, что во многом обусловлено существующим в настоящее время административно-правовым режимом пользования недрами, основанным на неравенстве участвующих субъектов и сохранением преобладающей функции государства в предоставлении права пользования участками недр и осуществлении в связи с этим контрольнонадзорной деятельности специальных контролирующих государственных органов за соблюдением пользователями недр требований законодательства. Непосредственно субъектный состав права пользования недрами может существенно варьироваться в зависимости от непосредственного вида пользования недрами, а также от участка недр, предоставляемого в пользование. По общему правилу, согласно статье 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. В свою очередь, на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального Федерации значения, и расположенных простирающихся на 84 на ее территории Российской континентальный шельф, пользователями недр могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц. Пользователями недр также могут быть собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, которые согласно статье 19 Закона Российской Федерации «О недрах» имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Помимо пользователей недр, субъектами охраны окружающей среды также являются уполномоченные органы государственной власти преимущественно федерального уровня, осуществляющие функции по выработке государственной политики в области охраны окружающей среды, принятии нормативных правовых актов, осуществлении государственного надзора за их исполнением, а также реализации иных функций государственного экологического управления. Третьим анализируемым элементом содержания охраны окружающей среды при пользовании недрами является выявление специфики содержания 85 правоотношений, составляющих субъективные права и юридические обязанности. В первую очередь, следует отметить особый характер и условия возникновения соответствующих правоотношений. В соответствии со статьями 10.1., 11 Закона Российской Федерации «О недрах» доминирующим условием возникновения правоотношения, в отличие от иных сфер природоресурсного законодательства, является предоставление участков недр в пользование на основании решения уполномоченного органа, перехода права пользования участком недр, вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключения государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), оформленное специальным государственным разрешением в виде лицензии. В свою очередь, содержание правоотношений, составляющих субъективные права и юридические обязанности, определяется с учетом непосредственного вида пользования недрами, добываемого полезного ископаемого, и выражается в безусловной обязанности пользователей недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны окружающей среды как единой экосистемы, а также отдельных компонентов природной среды − недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. В целом по результатам анализа действующего законодательства следует выделить следующие особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами как специального вида природоохранной деятельности, позволяющей отграничить его от деятельности по охране окружающей среды при пользовании иными природными компонентами. 1. Охрана окружающей среды обеспечивается посредством: 86 при пользовании недрами −выполнения требований по рациональному использованию недр. Указанные требования в общем виде установлены пп. 2−6 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» и предусматривают обязанности пользователей недр по обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования опережающего геологического изучения недр, недр, проведению обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; проведению государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечению наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов и т.д. Данные эколого-правовые требования конкретизируются в технических проектах разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр на всех стадиях ведения работ. Таким образом, требования по обеспечению рационального использования недр непосредственно начинают реализовываться с момента подготовки пользователем недр технического проекта и иной проектной документации, связанной с пользованием недрами, и прекращаются с момента внесения сведений о прекращении права пользования недрами в государственный реестр лицензий после завершения процедуры консервации и ликвидации. В соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами, цель которых в соответствии с Положением о подготовке, согласовании и 87 утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118108, заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах. В свою очередь, работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, согласно статье 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» также проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств пользователей недр; −выполнения требований по охране недр, которые следует условно разделить на «требования по охране недр в процессе пользования недрами» и «превентивные меры по охране недр». К общим требованиям по охране недр в процессе пользования недрами следует отнести нормы пп. 1, 7−10 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», законодательством предусматривающие порядка соблюдение предоставления недр установленного в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, 108 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1100. 88 особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях. В свою очередь, превентивные меры по охране недр предусматривают осуществление государственного мониторинга состояния недр в рамках ведения единой системы государственного экологического мониторинга, который может осуществляться и без предоставления участка недр в пользование, охрану участков недр, представляющих научную или культурную ценность, а также установление юридической ответственности за несоблюдение установленного порядка предоставления участков недр в пользование и самовольное пользование недрами. Дискуссионным является вопрос, можно ли рассматривать в качестве исключительно охранительной нормы предусмотренный статьей 2.2 Закона Российской Федерации «О недрах» федеральный фонд резервных участков недр, поскольку он формируется «в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр», т.е. носит скорее экономический, а не природоохранный характер, хотя и направлен на «обеспечение сохранности стратегических видов полезных ископаемых для будущих поколений», что в целом, с одной стороны, можно отнести к мероприятию по охране недр, а с другой стороны, формирование данного фонда можно рассматривать и как средство обеспечения будущей конкурентоспособности Российской энергоносителей; 89 Федерации на мировых рынках −выполнения требований специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Например, абз. 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривается необходимость получения положительного заключения государственной экспертизы на технический проект разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, что обуславливает необходимость учета требований Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» 109 , Градостроительного кодекса Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ 110 Российской , а также ряда иных нормативных правовых актов; −выполнения требований по охране отдельных компонентов природной среды при пользовании недрами. Согласно пункту 7 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» установлена обязанность пользователей недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами. 2. Юридическое оформление права пользования недрами неизбежно влечет необходимость предоставления пользователю недр соответствующего земельного участка, поскольку без одновременного использования земельного участка невозможно использовать и участок недр, вследствие чего «в общей системе сложного фактического состава, с которым законодательство связывает возникновение права пользования недрами, земельный отвод занимает особое место»111. Непосредственная связь недр с земельными участками диктует необходимость 109 законодательного СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 16. 111 См.: Мухитдинов Н.Б. Избранные труды. Т. 1. Правовые проблемы пользования недрами, Алматы, 2010. С. 222. 110 90 закрепления мероприятий по охране земель при пользовании недрами непосредственно в законодательстве о недрах. В частности, действующим законодательством предусматриваются дополнительные эколого-правовые требования при использовании земельного участка для целей пользования недрами. Обязательным условием предоставления земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, является утверждение проекта проведения соответствующих работ, а если работы связаны с нарушением почвенного слоя – проекта рекультивации соответствующих земель или проекта восстановления ранее нарушенных земель. Помимо вышеуказанных процедур пользователи недр обязаны выполнять требования части 1 статьи 13 ЗК РФ, содержащей перечень обязательных мероприятий, которые обязаны проводить все правообладатели земельных участков и включить данные мероприятия в состав разрабатываемой проектной документации на пользование недрами. К таким мероприятиям относятся все мероприятия по охране земель, направленные на сохранение почв и их плодородия, защиту земель от водной и ветровой засоления, эрозии, селей, иссушения, химическими подтопления, уплотнения, веществами, заболачивания, загрязнения захламления вторичного радиоактивными отходами производства и и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий. 3. Специфика охраны окружающей среды при пользовании недрами обусловлена принципом государственной собственности на недра, закрепленным в статье 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права 91 пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами». Согласно требованиям действующего законодательства о недрах участок недр, по которому прекращено право пользования недрами и действие лицензии, переходит в нераспределенный фонд недр с последующим представлением его в пользование в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. В свою очередь, добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Это, в свою очередь, обуславливает особый порядок предоставления участков недр в пользование. Согласно статье 11 Закона Российской Федерации «О недрах» предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Также лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. 92 Условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части . Таким образом, проведенный анализ позволил выявить особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами, определяемые особенностями соответствующих правоотношений, заключающиеся в специфике деятельности уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также специальных субъектов (пользователей недр), осуществляемой в соответствии с требованиями технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, направленной на снижение последствий негативного воздействия объектов горнодобывающей промышленности на окружающую среду, недра и иные компоненты природной среды, обеспечение рационального комплексного использования полезных свойств недр, сохранение и восстановление природной среды. Следует отметить, что в приведенной выше формулировке целенаправленно не были включены вопросы обеспечения экологической безопасности, что во многом обуславливается спецификой законодательства о недрах, в которых содержание охраны недр и окружающей среды при пользовании недрами не тождественно обеспечению безопасности недропользования. Данный фактор обуславливает необходимость выявления специфики экологической безопасности при пользовании недрами. 93 § 4. Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности Понятие «экологическая безопасность» является одним из самых сложных и дискуссионных в науке экологического права, в связи с чем, характеризуя специфику экологической безопасности при пользовании недрами, в первую очередь следует выделить наиболее проблемные теоретические аспекты толкования общего понятия «безопасность». Во-первых, необходимо констатировать отсутствие специального нормативного правового акта, в котором бы определялось понятие «безопасность». До вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»112 данное понятие содержалось в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» 113 , согласно которой под безопасностью понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, однако в настоящее время данный закон утратил силу. Кроме того, в ранее действовавшем законе также приводилось понятие «жизненно важные интересы», под которыми понимались «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства», а также понятие «угроза безопасности», представляющая собой «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». В действующем Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» понятийный аппарат как таковой отсутствует, статья 1 данного Закона ограничивается лишь перечислением основных составляющих национальной безопасности, в частности, «безопасности 112 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769. Утратил силу. 113 94 государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Отметим также, что в ранее действовавшем Законе от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» были обозначены основные виды национальной безопасности, к которым относилась «государственная, конституционная, оборонная, международная, экономическая, общественная, экологическая, жизни населения, информационная безопасность», раскрывались объекты безопасности, к которым относились «личность − ее права и свободы; общество − его материальные и духовные ценности; государство − его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность», а также перечислялись субъекты обеспечения безопасности, основным из которых признавалось «государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей». В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 114 , под национальной безопасностью понимается «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства», помимо этого, документ содержит и иные термины и определения, в частности, «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «система обеспечения национальной безопасности» и т.д., вместе с тем содержание базового понятия «безопасность», так же как и «состояние защищенности» и ее критериев обеспечения не раскрывается. 114 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 95 Во-вторых, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и Стратегия национальной безопасности рассматривают экологическую безопасность в качестве составной части национальной безопасности, вместе с тем несоответствие терминов и определений, содержащихся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и в действующих нормативных правовых актах в области обеспечения национальной безопасности в настоящее время существенно затрудняет выявление специфики содержания понятия «экологическая безопасность». Например, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность понимается как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека», тогда как в Стратегии национальной безопасностью национальной безопасности под понимается «состояние защищенности личности, общества и государства», т.е. природная среда как объект обеспечения экологической безопасности фактически исключена из содержания определения национальной безопасности, в свою очередь, в понятие «экологическая безопасность» не включено обеспечение экологических интересов общества и государства. Применительно к сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами необходимо отметить, что часть 1 статьи 8 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает введение ограничений или запрет права пользования недрами в целях обеспечения национальной безопасности, при этом действующее законодательство о недрах предусматривает ряд норм, устанавливающих ограничения или запрет пользования отдельными участками недр в этих целях. Так, в соответствии с частью 5 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О недрах», «если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе по совмещенной лицензии, пользователем 96 недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным ископаемых, по инвестором, своим открыто характеристикам месторождение отвечающее полезных требованиям, установленным частью 2 данной статьи, Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства». В соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» «право пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, досрочно прекращается органами, предоставившими такую лицензию, на основании решения Правительства Российской Федерации», вместе с тем в настоящее время Правительством Российской Федерации принято только постановление от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии»115. В свою очередь, Порядок принятия решения об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто 115 СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4437. 97 месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным для участков недр федерального значения, нормативно не урегулирован. Отметим также, что согласно Положению о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии проект решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления пользователем недр разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр согласовывается с Министерством обороны Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации, по результатам которого Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации вносит его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации, однако порядок его внесения, а также процедура, связанная с принятием Правительством Российской Федерации окончательного решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения законодательством не определена. Проблемным моментом при применении статей 2.1 и 8 Закона Российской Федерации «О недрах» также является вопрос о содержании понятия «угроза обороне страны и безопасности государства». Понятие угрозы обороне страны и безопасности государства приводится в статье 3 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»116, согласно которой под угрозой обороне страны и безопасности государства подразумевается «совокупность условий и факторов, представляющих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и (или) государства», однако содержание понятий 116 СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1940. 98 «безопасность государства» и «жизненно важные интересы государства» не раскрывается. Таким образом, в настоящее время ни Закон Российской Федерации «О недрах», ни иные федеральные законы, ни Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года не устанавливают критериев, позволяющих определить наличие или отсутствие угрозы обороны страны и безопасности государства. Как следствие, неопределенность понятийного аппарата в сфере обеспечения безопасности влечет определенные трудности при применении положений статей 2.1 и 8 Закона Российской Федерации «О недрах» и фактическую невозможность установления нормативных ограничений или запретов пользования участками недр в целях обеспечения экологической безопасности, являющейся одной из составляющих национальной безопасности согласно положениям Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», а также Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. В целом, характеризуя сущность и специфику обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, необходимо отметить следующее. 1. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обусловлена потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека. Действующее законодательство не дает легальной дефиниции понятию экологически опасной деятельности, что является весьма востребованным для такой сферы, как недропользование. В отсутствие легального определения экологически опасной деятельности в экологическом законодательстве и доктрине экологического 99 права предлагается следующее определение экологически опасной деятельности в сфере недропользования, которое возможно рассматривать в широком и узком значении. В широком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать любую деятельность, связанную с использованием свойств недр как природного ресурса, которая приводит или может привести к неблагоприятным экологическим последствиям для окружающей среды и здоровья человека. В узком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать деятельность специальных субъектов (пользователей недр), обусловленная повышенными экологическими рисками комплексного негативного воздействия опасных производственных объектов на окружающую среду, недра, иные компоненты природной среды, а также здоровье человека, осуществляемая в соответствии с требованиями законодательства, конкретизируемыми в условиях технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, при соблюдении которых риск наступления неблагоприятных экологических последствий либо полностью отсутствует, либо сводится к минимуму (является приемлемым). Актуальной также является вопрос о разработке единой классификации экологически опасной деятельности в сфере недропользования, которая может быть использована для закрепления в законодательстве ряда дополнительных требований к пользователям недр по предупреждению указанных последствий, а также послужить основой для установления критериев (показателей) негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности в сфере недропользования на окружающую среду для целей государственного экологического надзора. 100 На взгляд диссертанта, в зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека следует различать: 1) экологически опасную деятельность с незначительным воздействием; 2) экологически опасную деятельность с умеренным воздействием; 3) экологически опасную деятельность с максимальным воздействием. Критериями отнесения экологически опасной деятельности к конкретному виду воздействия являются: непосредственный вид пользования недрами; потенциальная экологическая опасность для окружающей среды и здоровья человека физических и химических свойств (воспламеняемость, горючесть, радиоактивность, токсичность) отдельных видов добываемых полезных ископаемых (углеводородное сырье, твердые полезные ископаемые (включая общераспространенные), радиоактивные металлы); физико-географические и экологические особенности территории природопользования (близость населенных пунктов, наличие территорий традиционного природопользования, особо охраняемых природных территорий и иных зон с особыми условиями использования территорий, экологически уязвимых участков территорий (замкнутых экосистем); способ пользования недрами (открытым/закрытым способом), объем разработки горной массы; потенциальный экологический вред. 2. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обеспечивается особыми направленными на предупреждение высокорисковой деятельности опасных эколого-правовыми и смягчение мерами, последствий производственных объектов, установленных в специальных нормативных правовых актах В частности, действующее законодательство предъявляет специальные требования к субъектам, осуществляющим эксплуатацию данных экологически опасных объектов в части необходимости обоснования безопасности, включающего оценку 101 риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта. Согласно Приложению № 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 117 для опасных производственных объектов устанавливаются соответствующие классы опасности. Для шахт угольной промышленности, а также иных объектов ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти взрывы газа и (или) пыли, внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли, горные удары, прорывы воды в подземные горные выработки устанавливается I класс опасности. Отнесение иных опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к другим классам опасности зависит от способа ведения горных работ (открытым или закрытым способом), а также от объема разработки горной массы. Певзнер М.Е. выделяет и иные потенциально опасные экологические последствия в процессе проведения горных работ. По его мнению, «в результате этого воздействия может измениться напряженно- деформированное состояние массива горных пород, снизиться качество полезных ископаемых, образоваться потери минерального сырья, произойти возгорание полезных ископаемых и вмещающих пород, загрязнение недр, а также развитие карстовых процессов»118, однако анализ Приложения № 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности установленные опасных производственных критерии объектов» потенциальной показывает, опасности что опасных производственных объектов в процессе ведения горных работ фактически не 117 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588. Певзнер М.Е. Горное дело и охрана окружающей среды. Учеб. для вузов.// Певзнер М.Е., Малышев Л.А., Мельков А.Д., Ушань В.П. 3-е изд., стер. М.: Издательство Московского государственного горного университета, 2001. С. 172. 118 102 учитывают влияние на иные природные компоненты, а также окружающую среду в целом. В связи с этим предлагается в законодательстве в области обеспечения промышленной безопасности установить дополнительные критерии, которые также должны учитываться при отнесении производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Данными критериями могут стать степень загрязнения земель в результате аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, атмосферного воздуха и водных объектов в результате превышения предельно допустимых выбросов и сбросов исходя из потенциальной экологической опасности используемых технических средств, применяемых на опасных производственных объектах. Помимо этого, целесообразно ввести в законодательство в области обеспечения промышленной безопасности систему дополнительных повышающих коэффициентов, которые возможно совокупно учитывать при отнесении опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Такими коэффициентами могут стать: 1) результаты оценки структуры залегания запасов полезных ископаемых, наличие/отсутствие труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, уровень развития необходимой инфраструктуры. Сложная структура залегания запасов полезных ископаемых, наличие труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, а также низкий уровень развития инфраструктуры влечет необходимость соответствующего обустройства территории, предусматривающего строительство производственных и иных объектов, развитие энергетической инфраструктуры, решение транспортных проблем и т.д.. Это, в свою очередь, приводит к нарушению сложившейся в течение длительного времени естественной экологической системы и оказывает непосредственное влияние на общее состояние окружающей среды в соответствующем регионе; 103 2) результаты экологической оценки территории, на которой планируется размещение опасных объектов, связанных с пользованием недрами. В настоящее время деятельность, связанная с пользованием недрами, носит ярко выраженный «кластерный характер», предусматривающий сосредоточение опасных производственных объектов, являющихся основными загрязнителями окружающей среды, на относительно ограниченных по площади территориях добычи полезных ископаемых, что приводит к дифференциации территории по уровню загрязнения в пределах субъекта Российской Федерации; 3) учет степени износа основных фондов горнодобывающего производства. В сложных природно-климатических условиях ведения работ, технологического старения, износа, а также других факторов производственные объекты представляют потенциальную экологическую опасность и становятся источниками возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 4) наличие/отсутствие накопленного экологического вреда в результате длительного интенсивного освоения месторождений полезных ископаемых на территориях предполагаемого пользования недрами; 5) наличие/отсутствие неэксплуатируемых потенциально опасных производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека (законсервированных и ликвидированных скважин, горных выработок); 6) результаты оценки проведенных работ по рекультивации земель, переработки, обезвреживания отходов производства и потребления горнодобывающих производств (в случае, если участок недр ранее предоставлялся в пользование); 7) наличие/отсутствие необходимости охраны территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири в районах добычи полезных ископаемых и строительства 104 подземных сооружений, не связанных с добычей, ведущих традиционный образ жизни, непосредственно зависящий от состояния окружающей среды. 3. Сфера обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами имеет специфику нормативного правового регулирования, выходящую за пределы сферы общественных отношений, регулируемых законодательством о недрах, которая ограничивается «отношениями в области использования и охраны недр, а также использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств». Отдельные требования в области обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в частности, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, ликвидации и консервации скважин и горных выработок, предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актах преимущественно Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть из действующих нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, регулируются специальными постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом стратегические цели обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами во многом совпадают с целями охраны окружающей среды − этими целями следует признать сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также предупреждение и ликвидацию негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности 105 на окружающую среду и здоровье человека, − вместе с тем меры обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами носят принципиально иное содержание и включают в себя: −установление требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников предприятий горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, окружающей среды и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Данные требования в общем виде закреплены в статье 24 Закона Российской Федерации «О недрах» и конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых актов, в частности, в приказе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» 119 , постановлении Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзора РФ) от 6 июня 2003 № 71 «Об утверждении «Правил охраны недр»120, а также в иных нормативных правовых и инструктивно-методических актах; −обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, предупреждение аварий на данных опасных производственных объектах, создающих угрозу причинения вреда окружающей среде и здоровью человека, а также обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты пользователей недр к локализации и ликвидации последствий указанных аварий в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности 119 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 24. Российская газета. 2003. № 118. 120 106 опасных производственных объектов», а также иными нормативными правовыми актами в области промышленной безопасности; −установление требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 121 предусматривает ряд требований по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, распространяющихся, в том числе, и на пользователей недр. Для этих целей законом предусматривается проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Помимо этого, действующее законодательство предъявляет ряд специальных требований к пользователям недр, в частности, о необходимости получения лицензий на соответствующий вид деятельности при проведении работ, связанных с повышенной опасностью при пользовании недрами, об обслуживании пользователей недр, ведущих подземные горные работы, профессиональными горноспасательными службами, а ведущих буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений − профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на 121 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648. 107 основе договоров, заключаемых пользователями недр с такими службами, разработки планов ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (планов ЛАРН) и т.д. Сфера природного регулируется предупреждения и техногенного большим и ликвидации характера количеством при чрезвычайных ситуаций пользовании недрами нормативных правовых актов, основными из которых, помимо Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», следует назвать Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»122, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» 123 , постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» 124 , постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О Порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»125 и т.д.; −установление требований радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий). К пользователям недр в данном случае предъявляются дополнительные эколого-правовые требования, предусмотренные Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о 122 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503. СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649. 124 СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3582. 125 СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1569. 123 108 внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 126 , а также подзаконными нормативными правовыми актами, основными из которых следует назвать постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 22 «Об утверждении и введении в действие Руководства по безопасности «Состав и содержание Отчета по обоснованию безопасности пунктов временного хранения радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-035-05)» экологическому, 127 , постановление Федеральной службы по технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 4 октября 2004 г. № 4 «Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Правила обеспечения радиоактивных отходов, безопасности при образующихся при временном добыче, использовании полезных ископаемых (НП-052-04)» 128 хранении переработке и , постановление Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. № 14 «Обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-014-2000)»129 и др.; −установление требований по предотвращению совершения актов незаконного вмешательства. Понятие акта незаконного вмешательства приводится в статье 2 Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» 130 , под которым понимается «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающее 126 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281. Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 128 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 129 Экологический вестник России. 2002. № 4. 130 CЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4604. 127 109 безопасному функционированию объекта топливно-энергетического комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий». Несмотря на то, что сфера действия данного Закона ограничивается отношениями, связанными защищенности объектов с обеспечением антитеррористической топливно-энергетического комплекса, его реализация косвенно влияет и на обеспечение экологической безопасности, так как любой террористический акт может привести к негативным экологическим последствиям, а также возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного характера, вследствие чего закрепленная законом система правовых, направленных на экономических, обеспечение организационных безопасности и иных объектов мер, топливно- энергетического комплекса, опосредованно влияет и на обеспечение состояния защищенности окружающей среды. 4. Экологическая безопасность при пользовании недрами напрямую связана с обеспечением энергетической и сырьевой безопасности. Рассматривая соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с энергетической безопасностью, следует отметить, что в научной литературе приводится достаточно много определений энергетической безопасности131, однако до настоящего времени учеными в области энергетического права не выработан единый подход к пониманию сущности данного термина . Принятие Энергетической стратегии на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 131 См.: Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 4. С. 10−16; Морозов В.В. Стратегическое инновационное управление в электроэнергетике. М.: Альфа-М, 2004; Зыков К.С. Энергетическая безопасность как составляющая экономического развития России // Материалы международной НПК «Экономическая и энергетическая безопасность регионов России». Ч. I. Пермь, 2003. С. 90−91; Рясин В.И. Энергетическая безопасность региона как системный фактор экономической безопасности // Вестник ИГЭУ. Вып. 2. Иркутск, 2005; Щепанский И.С. Экологоправовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. − 29 с. 110 ноября 2009 г. № 1715-р, в котором понятие «энергетическая безопасность» определялось как «состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению» также не внесло существенной ясности в решение данного вопроса. Например, по мнению Н.Г. Жаворонковой, «понимание энергетической безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угрозы дефицита в обеспечении их потребностей экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества, а также от угрозы нарушения топливо− и энергоснабжения не является логичным, поскольку оно подразумевает защищенность объекта от угроз, а не их предупреждение»132. Вместе с тем «неблагоприятное состояние окружающей среды в районах размещения и деятельности отраслей ТЭК вызывает необходимость планирования его развития на комплексной основе с учетом не только экономических и социальных интересов, но и экологических требований»133, однако в настоящее время с учетом анализа Стратегии национальной безопасности и Энергетической стратегии экологическая безопасность фактически не соотносится с энергетической безопасностью. Согласно положениям Энергетической стратегии «обеспечение энергетической безопасности определяется, помимо прочих, экологической и технологической допустимостью, под которой понимается возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов, при этом основной целью государственной энергетической политики в сфере 132 См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической и экологической безопасности // Научные исследования. 2011. №3 (17). Серия «Общественные науки». С. 12−20; Она же. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. 2012. № 2. С. 34−37. 133 См.: Выпханова Г.В. О планировании развития топливно-энергетического комплекса в контексте устойчивого развития // Законодательство и экономика. 2008. № 1. С. 40. 111 обеспечения экологической последовательное безопасности ограничение нагрузки энергетики является топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и климат путем снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также эмиссии парниковых газов, сокращения образования отходов производства и потребления». Очевидно, что такое понимание экологической безопасности в узком смысле в контексте только экологической и технологической допустимости не раскрывает само содержание безопасности, а сфера ее обеспечения при пользовании недрами не ограничивается только решением вопросов снижения выбросов вредных загрязняющих веществ в окружающую среду, а также решения проблем, связанных с обращением с отходами производства и потребления. Экологическая безопасность также не может рассматриваться как один из элементов обеспечения энергетической безопасности, данные понятия должны соотноситься друг с другом в части правовой регламентации эколого-правовых предписаний, предъявляемых к субъектам топливноэнергетического комплекса с целью обеспечения безопасности функционирования данной хозяйственной деятельности как для окружающей среды, так и для здоровья человека, при этом условия и критерии обеспечения экологической безопасности при реализации проектов в сфере энергетики должны содержаться не только в природоохранном законодательстве, но и конкретизироваться в специальных нормативных правовых актах энергетического законодательства. Помимо этого, соотношение экологической и энергетической безопасности должно быть отражено в основных руководящих документах, отражающих основные направления развития отраслей ТЭК, в частности, в Энергетической стратегии на период до 2020 года, Стратегии развития геологической отрасли, Стратегии национальной безопасности и иных документах. 112 В отличие от энергетической безопасности, понятие которой содержится в действующем законодательстве, сырьевую безопасность следует рассматривать только с теоретико-правовых позиций, поскольку, несмотря на ряд упоминаний о ней, в частности, в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. №1039-р, а также в иных нормативных правовых актах в сфере недропользования, нормативное содержание данного понятия так и не получило надлежащего закрепления в законодательстве о недрах. В научной литературе понятие сырьевой безопасности рассматривалось в различных аспектах − в узком смысле с точки зрения исключительно воспроизводства минерально-сырьевой базы 134 , в широком смысле − как «комплекс мер, осуществляемых государством, направленных на рациональное использование и охрану недр в интересах нынешнего и будущего поколений граждан Российской Федерации, включающих мероприятия по определению и реализации стратегии изучения и освоения минеральных ресурсов Российской Федерации и ее континентального шельфа, ограничению иностранного участия при освоении уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых, созданию фонда резервных участков недр в целях обеспечения минеральным сырьем будущих поколений россиян, проведению научно - исследовательских и опытно конструкторских работ, направленных на создание отечественной продукции, позволяющей максимально полно, комплексно и рационально осуществлять добычу полезных ископаемых» 135 , с применением экономических показателей как «состояние сырьевой базы, при которой 134 См.: Кривцов А.И., Беневольский Б.И., Мигачев И.Ф. Проблемы национальной минеральносырьевой безопасности // Отечественная геология. 2001. № 1. С. 11 − 14; Козловский Е.А. Минеральносырьевые проблемы национальной безопасности России. М., 1997. 135 См.: Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 5; Она же. Национальная минерально-сырьевая безопасность: проблемы законодательного обеспечения // Право и государство. 2008, № 5. С. 94−100; Она же. Национальная минерально-сырьевая безопасность: проблемы законодательного обеспечения // Черные дыры в российском законодательстве. Юридический журнал. 2007. № 6. С. 171−172. 113 отсутствуют какие-либо серьезные проблемы реализации установленных исходя из потребностей народного хозяйства и требований экономической независимости страны объемов и темпов наращивания запасов всего комплекса полезных ископаемых, добыча которых необходима для нормального поступательного развития экономики государства»136, и в виде «комплексной задачи, требующей параллельно с модернизацией экономики и производства проведения модернизации всего правового массива, регулирующего отношения на смежных с недропользованием направлениях: энергосбережение, повышение энергоэффективности производства, оптимизация налоговой политики»137. Анализируя приведенные выше определения, следует сделать вывод, согласно которому понятие сырьевой безопасности по своему содержанию не ограничивается только воспроизводством минерально-сырьевой базы или обеспечением рационального использования и охраны недр, и, помимо вопросов, связанных с непосредственной добычей полезных ископаемых, в содержание данного понятия необходимо включать виды деятельности, связанные с их использованием, − правовые аспекты транспортировки, переработки, доведения до потребителя (непосредственное использование в хозяйстве), а также экспорт. В свою очередь, задача экологической безопасности при пользовании недрами − обеспечить состояние защищенности окружающей среды и экологических жизненно важных интересов человека на всех указанных стадиях хозяйственной деятельности. При характеристике данного понятия также не следует выходить за пределы отрасли и включать в сферу обеспечения сырьевой безопасности 136 См.: Перчик А.И. Организационно-правовой механизм освоения месторождений нефти и газа // Нефтяное хозяйство. 1999. № 2. С. 6; Он же. Правовое обеспечение сырьевой безопасности (Академические чтения). Вып. 26. М.: ГУП изд. «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003. C. 41; Он же. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности// Энергетическое право. 2006. № 2. С. 68. 137 См.: Ямалетдинов Р.Р. Правовые проблемы обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2012. № 3. С. 10 −14. 114 иные общественные отношения из смежных направлений энергетики (энергосбережение, повышение энергетической эффективности, тарифы и т.д.), которые необходимо рассматривать в качестве средств обеспечения энергетической безопасности. 5. Современные тенденции развития экологического законодательства свидетельствуют о необходимости разработки новой концепции экологической безопасности, дифференцированной от сферы охраны окружающей среды, что представляется особенно важным для сферы недропользования, поскольку хозяйственная деятельность пользователей недр является, с одной стороны, основным источником угрозы экологической безопасности, а, с другой стороны, − основой для развития минерально-сырьевой базы с учетом преобладающей роли нефтегазового комплекса в экономике России. В частности, 15 ноября 2013 года на заседании Совета Безопасности Российской Федерации Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение разработать «Стратегию экологической безопасности до 2025 года», в характеризующие которой предполагается оценку состояния установить экологической «показатели, безопасности, приоритеты обеспечения экологической безопасности, а также меры, которые необходимо осуществить»138. В связи с этим основные требования в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны найти отражение в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года, в которой необходимо закрепить: общие результаты оценки состояния законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению, наиболее важные приоритеты и ориентиры 138 См.: Владимир Путин поручил ускорить принятие стратегии экологической безопасности// Официальный сайт Российской газеты [Электронный ресурс].−Режим доступа: http:// rg.ru/2013/11/20/putinsite.html/ (дата обращения 15.12.2013). 115 государственной политики в данной сфере, требуемые меры для ее реализации, а также специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее обеспечения. Помимо этого, проведенный анализ совокупности документов государственного стратегического планирования («Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., «Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), показывает необходимость формирования новой единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий; предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками; восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования. Элементы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны включать: цель, задачи, принципы, механизм координации 116 деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды. 117 ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ § 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации Согласно общей теории права правовое регулирование рассматривается в виде «специфической разновидности социального регулирования, нацеленного на достижение определенных результатов в жизни общества и осуществляемого при помощи целостной системы специальных средств регуляторов» 139 .В свою очередь, процесс социального регулирования осуществляется в «особой нормативной правовой форме, обеспечивающей необходимый порядок в различных социальных связях» и «направлен на широкий круг субъектов общественных отношений (государство, организации, органы государственной власти, граждане), в связи с чем он может рассматриваться как особый формализованный метод государственной регламентации действий субъектов права»140. Центральным звеном механизма правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является законодательство. Как справедливо отмечала Г.В. Выпханова, «с одной стороны, оно отражает объективные процессы, происходящие во всех сферах общества, учитывает общественные, частные, а также государственные потребности и интересы в правовом регулировании данных общественных отношений, а с другой стороны, является основой для правоприменительной деятельности, в том числе реализации и защиты прав 139 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т.1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 347. См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 309. 140 118 граждан и других субъектов экологических правоотношений, исполнения ими возложенных обязанностей в данной сфере. Законодательство является одним из важнейших условий осуществления органами исполнительной власти полномочий в процессе реализации ими функций экологического управления, обеспечивает возможность эффективного применения экологоправовых мер и т.д.»141. Правовую основу для регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами составляют базовые основополагающие нормы, закрепленные в статьях 9, 36, 42, 58, 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Центральное место в правовом регулировании общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами принадлежит экологическому законодательству, устанавливающему правовые требования при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности. Данный правовой массив включает в себя: 1) общие эколого-правовые требования, содержащиеся в природоохранном законодательстве и распространяющиеся, в том числе, на сферу недропользования; 2) эколого-правовые требования охраны отдельных компонентов окружающей среды при пользовании недрами, содержащиеся в природоресурсном законодательстве 3) специальные (отраслевые) эколого-правовые требования, содержащиеся в законодательстве о недрах. Значительная роль в нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами принадлежит нормативным правовым актам из смежных с экологическим правом отраслей 141 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2009. С.183. 119 законодательства. В частности, к ним следует отнести санитарно- эпидемиологическое законодательство, градостроительное законодательство, законодательство в области обеспечения промышленной безопасности, законодательство о техническом регулировании и т.д. Кроме того, сфера общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании нормами, недрами регулируется содержащимися в отдельными основных экологизированными отраслях законодательства (уголовном, административном, гражданском, информационном и др.) в той мере, в какой их нормативные правовые акты регулируют данные отношения. Из большого количества нормативных правовых актов, содержащих требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует подробно остановиться на исследовании экологического и смежного с ним законодательства, поскольку данный законодательный блок является основным в регулировании рассматриваемых отношений, при этом данное исследование необходимо проводить не только посредством определения круга нормативных правовых актов, содержащих требования, предъявляемые к пользователям недр, с последующим исследованием данных нормативных правовых актов на предмет наличия правовых механизмов их реализации, а также достаточности и эффективности регулирования рассматриваемых правоотношений в целом, но и в контексте их соотношения друг с другом, что позволит определить основные направления совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере, а также обеспечить эффективное применение норм права. Кроме того, выявление теоретических закономерностей и особенностей правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами возможно только 120 посредством исследования данной сферы общественных отношений с позиции существующих способов правового регулирования, к которым в соответствии с теорией предусматривающие права относятся предоставление юридические участнику правовых дозволения, отношений субъективных прав посредством совершения определенных действий, юридические обязывания совершить определенные действия, либо обязанности воздерживаться от определенных действий (юридические запреты). Данный подход позволит оценить существующие способы правового регулирования данных общественных отношений с позиции эффективности обеспечения надлежащего исполнения предоставленных прав, возложенных обязанностей и соблюдения установленных запретов. Анализируя существующую нормативную правовую базу в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует в первую очередь отметить сравнительно небольшое количество установленных законодательством юридических дозволений, что объясняется тем фактом, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются обязанностью, а не правом пользователей недр. В частности, к таким дозволениям следует отнести право собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения (ст. 19 Закона Российской Федерации общераспространенных «О недрах»); полезных право ископаемых разведки и и добычи подземных вод пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов 121 полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов (ст. 19.1); право использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, ограничения застройки площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного горного отвода, а также проведения без дополнительных разрешений геологического изучения недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции (пп. 3−6 ст. 22); а также право использования геологической и иной информация о недрах, полученной пользователем недр за счет собственных средств, в том числе в коммерческих целях (ст. 27). Реализация указанных правомочий пользователями недр влияет на обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности лишь косвенно и только в том случае, если данные «разрешительные» виды деятельности осуществляются в соответствии с требованиями и порядком, установленным действующим законодательством. Большинство экологических требований в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами реализуются посредством установления юридических обязываний совершить определенные действия или обязанности воздерживаться от определенных действий (юридических запретов). Это объясняется тем, что, с одной стороны, существующая система эколого-правовых требований, предъявляемых к сфере недропользования, на наш взгляд, является обоснованной и объективно необходимой исходя из специфики отрасли, связанной с существенной антропогенной нагрузкой на окружающую среду, что, в свою очередь, требует от пользователя недр неукоснительного выполнения установленных требований в области охраны окружающей среды, соблюдения запретов и ограничений хозяйственной деятельности, а также необходимости совершения большого количества административных 122 процедур, связанных с получением специальных разрешений, лицензий на осуществление определенных видов деятельности, проведения необходимых государственных экспертиз, многочисленных согласований с уполномоченными органами государственной власти и т.д. С другой стороны, экологические требования, предъявляемые к пользователям недр, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов, однако при этом данные эколого-правовые требования по большей части являются общими, декларативными и неконкретизированными с учетом специфики пользования недрами. Например, статьей 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены эколого-правовые требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки, однако данные требования прописаны в статье достаточно декларативно, нормы данной статьи слабо корреспондируются с законодательством о недрах и не создают экологические условия и основания осуществления права недропользования. Аналогичным образом слабо корреспондируется с законодательством о недрах Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», несмотря на то, что согласно Приложению № 1 к данному Закону объекты, на которых ведутся горные работы, а также работы по обогащению полезных ископаемых относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Законом. К таким требованиям следует отнести лицензирование деятельности по эксплуатации отдельных видов опасных производственных 123 объектов (в частности, производственных эксплуатации объектов, химически взрывопожароопасных опасных производственных объектов, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности до дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих деятельности), обязательные соблюдение предъявляемые к требования требований проектированию, к лицензируемым промышленной строительству, видам безопасности, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, требований, предъявляемых к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, требований по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, требований по разработке декларации промышленной безопасности, требований об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта и иных требований, установленных данным Законом и принятыми в его реализацию нормативными правовыми и инструктивно-методическими актами в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов. Выполнение пользователем недр данных требований представляется особенно важным, учитывая тот факт, что «в случае возникновения аварии на опасных производственных объектах данные объекты не поддаются полному контролю со стороны человека вследствие чего опасность производственных объектов требований приводит и к необходимости ограничений экономического характера» 142 установления технического, дополнительных организационного и , вместе с тем применение норм о 142 См.: Журавлев П.Е. Правовая характеристика опасных производственных объектов // Транспортное право. 2008. № 1. С. 15. 124 промышленной безопасности в сфере недропользования учитывает только технические требования безопасности опасных производственных объектов и не может в полном объеме обеспечить проверку соблюдения требований природоохранного законодательства. Из специальных нормативных правовых актов, устанавливающих экологические требования к пользователям недр, необходимо отметить Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»143, обязательность проведения которой применительно к сфере недропользования установлена согласно статье 11 данного Закона в отношении объектов государственной экологической экспертизы, указанных в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» 144 , Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» 145 , Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»146, проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I−V класса опасности, а также в отношении проектов соглашений о разделе продукции, вместе с тем роль государственной экологической экспертизы при пользовании недрами существенно нивелирована изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. Градостроительный законодательные № 232-ФЗ кодекс акты «О Российской Российской внесении Федерации Федерации» 147 , изменений и в отдельные исключившими необходимость проведения государственной экологической экспертизы для большинства объектов хозяйственной деятельности, заменив на процедуру 143 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. 145 СЗ РФ. 1998, № 51. Ст. 6273. 146 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833. 147 СЗ РФ. 2006. № 52 (ч.I). Ст. 5498. 144 125 экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз. Отдельные эколого-правовые требования в части необходимости соблюдения санитарных правил при содержании промышленных площадок, которые также относятся к предприятиям отраслей горнодобывающей промышленности, установлены статьями 12, 21 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»148, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в его реализацию. Так, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 149 , содержит предписание о необходимости установления санитарно-защитной зоны в отношении любого объекта, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека. Согласно пункту 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.120003 предприятия, группы предприятий, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющиеся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами. Использование площадей санитарно-защитной зоны осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами. Вместе с тем на практике в большинстве случаев пользование недрами не осуществляется в непосредственной близости от жилых зданий, строений и сооружений, однако санитарно-эпидемиологическое законодательство какой-либо специфики, связанной со 148 СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650. Российская газета. 2008. № 28. 149 126 сферой недропользования, не устанавливает, вследствие чего применяются общие правила установления санитарно-защитных зон, причем даже в отдаленных районах, включая районы Крайнего Севера, что влечет, с одной стороны, дополнительные расходы пользователя недр, связанных с подготовкой обосновывающей документации и установлением режима санитарно-защитной зоны, а с другой, − определенные сложности у уполномоченных государственных органов при реализации полномочия государственного надзора за исполнением данных требований. Помимо вышеперечисленных нормативных правовых актов, пользователи недр обязаны учитывать требования Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»150 в части необходимости лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I−IV класса опасности в соответствии с требованиями подпункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 151 , а также соблюдения экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, основными из которых являются соблюдение требований по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, внедрения малоотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений, проведения инвентаризации отходов и объектов их размещения, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов, предоставления в установленном 150 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009. СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716. 151 127 порядке необходимой информации в области обращения с отходами, а также соблюдения требований предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принятия неотложных мер по их ликвидации. В свою очередь, какой-либо специфики обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в законодательстве об отходах не содержится, в связи с чем следует отметить справедливость мнения, высказанного в научной литературе, согласно которому «причины возникновения данной проблемы во многом объясняются отсутствием механизма определения правового режима отходов горного производства (к примеру, старых отвалов или шламохранилищ) в качестве особых объектов права»152. Пользователи недр также обязаны выполнять требования, установленные в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»153, в части необходимости получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником, а также выполнения иных требований в области охраны атмосферного воздуха, основными из которых следует назвать соблюдение требований охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, проведение мероприятий по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей, внесение платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воздействия на него, а также обязанность инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ 152 См.: Новикова Е.В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. № 2. С. 3.; Дудиков М.В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С 18. 153 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. 128 и потенциально опасных веществ и государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, вместе с тем какихлибо особенностей или специальных эколого-правовых требований применительно к сфере пользования недрами законодательство в области охраны атмосферного воздуха также не содержит. В частности, в настоящее время отмечается пробельность законодательства в сфере эколого-правового регулирования утилизации попутного нефтяного газа, что приводит к ситуации, когда «для многих нефтедобывающих предприятий экономически нецелесообразно использовать попутный нефтяной газ, а выгоднее использовать факельную нефтедобычу»154. Содержащиеся в природоресурсном законодательстве требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами также слабо корреспондируются с законодательством о недрах и фактически не учитывают специфику недропользования при регулировании вопросов охраны и рационального использования отдельных компонентов окружающей среды. Например, в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ специальные требования к пользователям недр установлены только в двух статьях − в пункте 4 статьи 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель, а также в пункте 4 статьи 88 Кодекса, согласно которому «организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные 154 См.: Никонов В.Н., Макушенко Е.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о недропользовании при сжигании попутного нефтяного газа // Законность. 2012. № 8. С. 16. 129 продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода», при этом применение данных норм сопряжено с рядом трудностей, поскольку в настоящее время отсутствует нормативное определение «организации горнодобывающей и промышленности», а в Законе Российской Федерации нефтегазовой «О недрах» используется термин «пользователи недр». Отметим также, что согласно пункту 4 статьи 79 Земельного кодекса использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включенных законами субъектов Российской Федерации в специальный перечень, для других целей не допускается, в связи с чем, по мнению А.П. Анисимова, «проявляется непоследовательность законодателя, делающего исключения из принципа приоритетности охраны особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для субъектов горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в ущерб интересам охраны окружающей среды в целом и охраны сельскохозяйственных земель в частности, поскольку указанным организациям могут предоставляться особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, не попавшие в список, утвержденный субъектом Российской Федерации»155. Экологические требования в общем виде также содержатся и в фаунистическом законодательстве. Так, в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» при размещении, проектировании и строительстве предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геологоразведочных 155 Анисимов А.П. Понятие земель специального назначения и их правового режима // Право и политика. 2006. № 3. С. 54. 130 работ, добыче полезных ископаемых и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий, однако принятые в реализацию данного Закона требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997156, специфику охраны объектов животного мира при осуществлении производственных процессов также не учитывают, ограничиваясь применительно к сфере пользования недрами общими требованиями по охране объектов животного мира при осуществлении промышленных и водохозяйственных производственных процессов, а также требованиями при эксплуатации трубопроводов. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ содержит требования в области охраны водных объектов от загрязнений, однако специальных эколого-правовых требований по охране водных объектов при пользовании недрами водное законодательство не устанавливает, ограничиваясь требованиями по охране источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также общими нормами по охране поверхностных и подземных водных объектов, которые должны соблюдаться всеми водопользователями без учета специфики хозяйственной и иной деятельности и характера воздействий на водные объекты. В целом проведенный анализ природоресурсного законодательства позволил установить, что только в лесном законодательстве содержатся отдельные эколого-правовые требования 156 СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4290. 131 к пользователям недр при осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов при выполнении работ по геологическому изучению недр, а также разработки месторождений полезных ископаемых. В соответствии со статьей 21 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для: 1) осуществления работ по геологическому изучению недр; 2) разработки месторождений полезных ископаемых. Указанные соответствующих объекты работ по истечении подлежат консервации сроков или выполнения ликвидации в соответствии с законодательством о недрах. Установленные лесным законодательством экологические требования к пользователям недр при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, а также для разработки месторождений полезных ископаемых детализируются в приказе Федерального агентства лесного хозяйства от 27 декабря 2010 г. № 515 «Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых» 157 , однако прописаны они достаточно неконкретно без указания конкретных сроков, регламентации соответствующих обязанностей, порядка их выполнения, а также ответственности за их ненадлежащее исполнение. В свою очередь, в специальном отраслевом законодательстве − Законе Российской Федерации «О недрах» и иных нормативных правовых актов в сфере недропользования требования по охране окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов фактически учитываются только на стадии подготовки и согласования технических проектов разработки месторождений 157 Российская газета. 2011. № 107. 132 полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр. Так, в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами. В свою очередь, согласно абзацу 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части только после разработки технического проекта, получения на него положительного согласования заключения указанного государственной проекта с экспертизы, комиссией, которая а также создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Непосредственно эколого-правовые требования на этапе подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлены разделом III Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам 133 полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, в соответствии с которым в проектную документацию включаются мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, мероприятия по рациональному использованию и охране недр, мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель. В свою очередь, требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в частности, согласно приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 464 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых»158 структура технологического проекта на строительство и эксплуатацию подземных хранилищ углеводородного сырья и продуктов его переработки должна в обязательном порядке содержать описание мероприятий по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, включающих оценку состояния окружающей среды, виды и источники воздействия на окружающую среду и оценку последствий их воздействия при строительстве и эксплуатации подземного сооружения, мероприятия по охране атмосферного воздуха, мероприятия по охране водных объектов, а также мероприятия по охране земельных ресурсов, растительного и животного мира. 158 Российская газета. 2010. № 271. 134 Аналогичные требования к содержанию технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлены приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 463 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод» 159 , приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья» 160 , а также приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья»161. На этапе пользования недрами применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности следует выделить экологические требования, установленные в статьях 8, 22, 23 и 33 Закона Российской Федерации «О недрах», вместе с тем применение данных статей сопряжено с рядом проблем, обусловленных отсутствием адекватных правовых механизмов их реализации. Например, анализируя часть 2 статьи 8 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой «пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде», 159 Российская газета. 2010. № 271. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 41. 161 Российская газета. 2010. № 183. 160 135 необходимо отметить, что словосочетание «пользование отдельными участками недр может быть запрещено» является не вполне определенным, поскольку в Законе Российской Федерации «О недрах» не установлено исчерпывающего перечня оснований для введения таких запретов. Кроме того, ограничения и запреты права пользования недрами могут быть не всегда связаны с фактом получения лицензии на право пользования недрами и устанавливаться с учетом особого правового режима территорий, на которых осуществляется недропользование (континентальный шельф Российской Федерации, особо охраняемые природные территории и т.д.), а также исходя из специфики добычи отдельных видов полезных ископаемых (стратегических и ценных видов). Кроме того, исходя из анализа содержания данной статьи ограничения или запреты пользования недрами могут устанавливаться законодательством, устанавливающим правовой режим населенных пунктов, а также правовой режим использования отдельных объектов специального назначения (объектов промышленности, транспорта и связи), при этом данный перечень является закрытым, что представляется не вполне обоснованным, поскольку ограничения или запреты могут устанавливаться и иными нормативными правовыми актами. Помимо статьи 8 Закона Российской Федерации «О недрах», требования по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами содержатся в общем виде в статье 22, в соответствии с которой пользователь недр обязан обеспечить: 1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; 2) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; 136 3) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; 4) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; 5) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию. Кроме того, необходимо выделить статью 23 данного Закона, устанавливающую основные требования по рациональному использованию и охране недр, к которым применительно к цели настоящего исследования следует отнести: 1) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; 2) охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; 3) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; 4) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 137 5) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; 6) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Установленные статьями 22, 23 Закона Российской Федерации «О недрах» обязанности пользователя недр, а также требования по рациональному использованию и охране недр конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых и инструктивно- методических актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти, главным образом, в области промышленной безопасности, к основным из которых следует отнести приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» 162 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 70 «Об утверждении «Правил охраны недр при переработке минерального сырья» 163 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод» 164 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской 162 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2013. № 24. Российская газета. 2003. № 118. 164 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 2. 163 138 Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»165, приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»166, постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений» 167 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 марта 2002 г. № 14 «Об утверждении Инструкции по безопасности одновременного производства буровых работ, освоения и эксплуатации скважин на кусте (РД 08-435-02)» 168 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 27 декабря 2002 г. № 69 «Об утверждении Инструкции по безопасности производства работ при восстановлении бездействующих нефтегазовых скважин методом строительства дополнительного наклонно направленного или горизонтального ствола скважины (РД 08-625-03) 169 , приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2001 г. № 166 «О введении в действие Инструкции по ликвидации аварий и повреждений на подводных переходах нефтепродуктопроводов (РД 153-39.4-074-01)» 170 магистральных , приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 15 февраля 2001 г. № 52 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по организации и 165 Российская газета. 2003. № 118. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4. 167 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 9. 168 Безопасность труда в промышленности. 2002. № 4. 169 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 170 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 166 139 проведению профилактической работы по предупреждению возникновения открытого фонтанирования промышленности» 171 , скважин на постановление предприятиях Федерального нефтяной горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 31 декабря 1998 г. № 80 «Об утверждении Инструкции по предупреждению газонефтеводопроявлений и открытых фонтанов при строительстве и ремонте скважин в нефтяной и газовой промышленности (РД 08-254-98)»172, а также иными нормативно-правовыми и инструктивно-методическими актами. Вместе с тем, несмотря на наличие большого количества нормативноправовых и инструктивно-методических актов, устанавливающих требования по рациональному экологической использованию безопасности, и охране следует недр отметить, и обеспечению что выполнение пользователями недр данных требований в настоящее время существенно затруднено по причине того, что данные акты принимались в разное время различными федеральными органами государственной власти, различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы, часть из них существенно устарела и не отвечает современным условиям, помимо этого, некоторые из актов не прошли государственную регистрацию в Министерстве требования, юстиции закрепленные Российской в них, Федерации, носят для вследствие чего пользователей недр исключительно рекомендательный характер. Определенные проблемы возникают также с применением статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах», предусматривающей охрану участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность. 171 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 172 Промышленная безопасность при разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе России (сборник документов), выпуск 13 (часть 1), М., ГП НТЦ по безопасности в промышленности Госгортехнадзора РФ. 2000. 140 В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» образования, «редкие геологические палеонтологические обнажения, объекты и минералогические другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается». Таким образом, пункт 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает возможность выделения особо охраняемых участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, исключительно в виде геологических заповедников, заказников, памятников природы и памятников культуры, при этом данный перечень является закрытым и расширению не подлежит. Эколого-правовой режим перечисленных в данном пункте особо охраняемых природных территорий и объектов определяется соответственно Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» 173 (правовой режим государственных природных заповедников, государственных природных заказников и памятников природы определяется соответственно разделами II, V и IV данного Закона) и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»174. Из анализа положений пункта 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» геологических палеонтологических следует, обнажений, объектов что в случае признания минералогических и других 173 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024. СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519. 174 141 участков редких образований, недр объектами, представляющими особую научную или культурную ценность, дальнейшее использование соответствующего участка недр определяется правовым режимом геологического заповедника, заказника либо памятника природы или культуры и в порядке, установленном Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Согласно пункту 2 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию. Анализируя данную норму, отметим в первую очередь ее декларативность, поскольку порядок и сроки уведомления уполномоченных органов о факте обнаружения редкого или ценного геологического объекта действующим законодательством не регламентируются. Кроме того, анализ действующего законодательства показывает отсутствие утвержденного минералогических перечня образований, редких метеоритов, геологических и палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, а также критериев их определения. Из нормативных правовых актов, частично регулирующих данные вопросы, следует выделить только приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке «Первооткрыватель месторождений России» и дипломе 142 «Первооткрыватель редких геологических образований России»175. Согласно Приложению 3 к данному приказу (Положение о дипломе «Первооткрыватель редких геологических объектов России») к редким геологическим образованиям относятся редко встречающиеся в пределах региона выходы горных пород, отражающие типоморфные особенности состава, строения, происхождения и развития земной коры, редкие минералогические, палеонтологические или иные образования, представляющие научную или культурную ценность (карсты, пещеры, экзотические формы рельефа и др.), однако вследствие того, что данный документ официально опубликован не был, требования, установленные данным документом, носят во многом рекомендательный характер. Таким образом, нечеткость правового регулирования вопросов отнесения участков недр к участкам, представляющим особую научную или культурную ценность, в свою очередь, влечет правовую неопределенность в отношении целесообразности приостановления пользователем недр работ в случае обнаружения какого-либо нетипичного геологического объекта, поскольку в данном случае требуется проведение соответствующей экспертизы или иных геологических или научных изысканий, которые позволят однозначно установить, представляет ли данный геологический объект интерес для науки или культуры, является ли он редким геологическим или минералогическим образованием, или, наоборот, опровергнуть данные предположения, однако порядок проведения данной экспертизы, а также уполномоченные органы, ответственные за ее организацию и проведение, установлены действующим законодательством только в отношении памятников культуры в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Глава V. 175 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 143 Государственная историко-культурная экспертиза), а также принятым в его реализацию постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»176. В целом из мер поощрения для пользователей недр, выявивших признаки редкого геологического обнажения, минералогического, палеонтологического или иного образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр следует выделить лишь право зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе в соответствии с положениями статьи 34 Закона Российской Федерации «О недрах», право на поощрительное вознаграждение в размере до 5000 рублей в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах»177, а также право на награждение дипломом «Первооткрыватель редких геологических образований России» с занесением в геологических книгу «Первооткрыватели образований России» месторождений в соответствии и с редких приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке «Первооткрыватель месторождений России» и дипломе «Первооткрыватель редких геологических образований России». Отметим также, что в соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации «О недрах» образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, 176 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3812. СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5047. 177 144 эстетическое, санитарно- оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости) является одним из видов пользования недрами. Пункт 3 статьи 10.1 данного Закона устанавливает, что рассмотрение заявок о предоставлении права пользования участками недр для образования особо охраняемых геологических объектов возникает на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно пункту 6.12 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами», утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-I178, лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр. Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712179. Анализируя приведенные нормативные правовые акты, следует отметить неурегулированность действующим законодательством порядка уведомления или какого-либо иного информационного взаимодействия по 178 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1917; СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213. 179 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 52. 145 факту открытия особо ценного геологического объекта территориальным органом Федерального агентства по недропользованию или уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который предоставил право пользования участком недр, специальных уполномоченных органов государственной власти, которые вправе в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» инициировать процедуру признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Кроме того, анализ Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712, позволяет выявить определенные несоответствия данного порядка нормам Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», основываясь на том, что в соответствии с данными федеральными законами порядок создания поименованных в пункте 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» особо охраняемых природных территорий (геологических заповедников, заказников либо памятников природы или культуры) не требует получения лицензии на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, более того, 146 участия Федерального агентства по недропользованию вообще не предусматривает. Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» учреждается государственный постановлением Правительства природный заповедник Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Учитывая приведенные нормы, следует также сделать вывод, что заявителями при рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов в соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712, могут быть только уполномоченные федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, однако в таком случае усматривается противоречие статье 34 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой предусматривается право пользователя недр зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе. Отметим также, что действующим законодательством не предусматривается возможность возмещения затрат пользователя недр при проведении, например, дополнительного геологического изучения данного участка недр и выявления в связи с этим редкого особо охраняемого геологического объекта, затрат на строительство скважин или иных объектов горнодобывающего или связанных с ним перерабатывающих производств или расходов на консервацию и ликвидацию в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих 147 особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры (за исключением права на поощрительное вознаграждение в размере до 5000 рублей в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах»). Основанием для досрочного прекращения права пользования недрами открытие редкого геологического образования в соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» также не является, несмотря на то, что в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 27) а также в соответствии с положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территории заповедников, заказников либо памятников природы или культуры признаются изъятыми или ограниченными в обороте. Анализируя нормативную правовую базу в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на стадии пользования недрами, следует также выделить нормативные правовые акты, направленные на предотвращение аварийных разливов нефти, к которым относятся постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», а также постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов». Вместе с тем применение указанных нормативных правовых актов сопряжено с рядом трудностей, главным образом по причине того, что 148 правовые меры в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов установлены действующим законодательством только применительно к стадии разработки месторождений полезных ископаемых, в свою очередь, иные стадии, включающие переработку, транспортировку и доведения до потребителей, фактически не учитываются. Определенные правовые проблемы возникают также при применении норм Закона Российской Федерации «О недрах» о ликвидации и консервации предприятия в случае прекращения права пользования недрами. В соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации «О недрах» ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном статьей 26 данного Закона, согласно которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Тем не менее, несмотря на имеющуюся систему норм, призванных способствовать охране окружающей среды при ликвидации или консервации предприятия, на практике эти нормы зачастую не выполняются, в связи с чем возникает другая проблема, требующая неотложного решения, − проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, поскольку в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность буровых скважин и горных выработок нераспределенного фонда недр после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр, кроме того, отсутствует официальная информация ликвидированных и об общем законсервированных 149 количестве скважин, и состоянии пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации. Таким образом, подводя итоги исследования современного состояния правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует сделать вывод, согласно которому эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов различных отраслей законодательства, однако данные требования являются по большей части декларативными и неконкретизированными с учетом специфики недропользования. В свою очередь, вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в отраслевом законодательстве также не уделяется должного внимания. Несмотря на наличие большого количества подзаконных нормативных правовых актов и инструктивно-методических актов, в Законе Российской Федерации «О недрах» требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности декларируются лишь в наиболее общем виде, а применение существующих нормативных правовых и инструктивно- методических актов сопряжено с рядом трудностей организационноправового характера. § 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне Эффективность законодательством окружающей среды реализации государственных и обеспечения установленных полномочий в экологической федеральным области охраны безопасности на региональном и местном уровне также является необходимой предпосылкой 150 создания благоприятных условий жизни населения, проживающего на соответствующей территории. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 180 , отмечалось, что переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов, при этом одним из важнейших условий перехода к устойчивому развитию называлось создание отлаженной системы предусматривающей взаимодействия четкое «центр разграничение – полномочий регионы», федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. О необходимости четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения их ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в стране, указывалось в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р 181 , Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803182, Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370183, Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 180 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572. СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. 182 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756. 183 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 181 151 ноября 2009 г. № 1715-р, Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года184, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., а также в ряде иных стратегических документов, вместе с тем до настоящего времени в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности правовые возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию данных отношений еще в достаточной степени ограничены федеральным законодательством. По мнению Э.С. Навасардовой, это обусловлено тем, что «законодательство субъектов Российской Федерации, являющееся наряду с федеральным, правовой основой регионального экологического управления, с одной стороны, формировалось, в условиях неспособности федеральной власти оперативно урегулировать общественные экологические, в том числе управленческие отношения, из-за чего субъекты РФ были вынуждены самостоятельно создавать нормативно-правовую базу, подчас противоречащую Конституции Российской Федерации»185. В свою очередь, как отмечала М.И. Васильева, «на формирование экологического законодательства субъектов Федерации решающее влияние оказывают два фактора: во-первых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы, и, во-вторых, тенденции развития федеративных отношений в России» 186 , при этом, как справедливо подчеркивала Л.А.Тихомирова, «определяющая роль в формировании, дальнейшем развитии и совершенствовании законодательства в области 184 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 185 Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. С 3. 186 Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды»: опыт правового моделирования// Законодательство и экономика. 2005. № 11. С 3. 152 охраны окружающей среды, безусловно, принадлежит федеральному законодательству»187. Например, разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики в области экологического развития Российской Федерации закреплены статьями 5 и 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии с абзацем 2 статьи 5 данного Закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, в свою очередь, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в соответствии с абзацами 2,3 статьи 6 Закона относится участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, а также участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Механизм реализации исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации указанных полномочий предусматривает принятие законов и иных нормативных правовых актов в реализацию полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, закрепленных федеральным законодательством, а также разработку и реализацию региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды, вместе с тем реализация указанных полномочий органами государственной власти 187 Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Постатейные комментарии». 153 субъектов Российской Федерации в настоящее время сопряжена с рядом проблем, в первую очередь по причине того, что формы такого участия действующим федеральным законодательством не определены, а основные регулятивные полномочия государственной власти, закреплены вследствие за чего федеральными реализация органами большинства возложенных на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий взаимодействия с напрямую Министерством связана природных с необходимостью ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а также с иными заинтересованными федеральными органами государственной власти. Как следствие, определенные проблемы возникают у органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации иных государственных полномочий, напрямую связанных с полномочием по участию в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время фактически отстранены от возможностей правового регулирования взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденном 154 постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, тогда как разработка инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду возложено на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 5.2.33 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404188. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не вправе устанавливать базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды, поскольку Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 248-О были подтверждены полномочия Правительства Российской Федерации по установлению базовых нормативов платы за загрязнение окружающей среды, которые в настоящее время установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления»189. Исходя из анализа пункта 4 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредоносного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено лишь право с участием территориальных органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации устанавливать дифференцированные 188 ставки платы за загрязнение СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581. См: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2004 г. № 2-Г04-7// // Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 189 155 окружающей природной среды на основании утвержденных базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей (пп. «а» п. 4), вместе с тем анализ правоприменительной практики также исключает такую возможность. В частности, учитывая разъяснения МНС Российской Федерации в письме от 31 октября 2001 г. № ВТ-6-21/833 «О платежах за загрязнение окружающей природной среды» субъектов Российской 190 , органы государственной власти Федерации не вправе устанавливать дифференцированные ставки платы за загрязнение окружающей природной среды на основании коэффициентов, утвержденных учитывающих базовых экологические нормативов факторы, платы и как в так соответствии со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере, при этом нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера. Учитывая изложенное, предоставление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации льгот по федеральным налогам, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта, Налоговым кодексом Российской Федерации не предусмотрено, вследствие чего установление исполнительными органами субъектов Российской Федерации льгот по 190 Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 2001. № 12. 156 уплате платежей за пользование природными ресурсами, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, неправомерно. В письме также было отмечено, что в случае принятия исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, в соответствии с которым устанавливаются пониженные размеры платы за загрязнение природной среды или освобождаются от нее отдельные организации, в том числе в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, Управлению МНС России по данному субъекту Российской Федерации не следует принимать указанные решения к исполнению, кроме того одновременно следует поставить в известность орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации о неправомерности вынесения подобного акта. В отношении возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять корректировку размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачисление этих средств в счет указанных платежей, предусмотренной пп. «а» п. 4 Порядка, следует отметить, что в настоящее время администратором платы за негативное воздействие является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, в свою очередь, Российской участие Федерации органов в государственной корректировке власти платежей субъектов действующими нормативными правовыми актами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не предусматривается. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут принимать методики возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате недостаточную экологического урегулированность правонарушения, данных отношений несмотря на федеральным законодательством, поскольку в силу статей 72, 76 Конституции Российской Федерации, положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ 157 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральный законодатель, определяя двухуровневое нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предоставляет субъекту Российской Федерации право принять так называемое «опережающее законодательство», но отнюдь не произвольно, а в случае, если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. В рассматриваемом случае в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» определение такс и методик исчисления оценки воздействия на окружающую среду является полномочием Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (пункт 1, подпункт 5.2.44 пункта 5), и никакой другой орган исполнительной власти, как федеральный, так и региональный, не вправе устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по этому вопросу, иное означает вторжение субъекта Российской Федерации исполнительной в сферу компетенции власти, при этом позиция федеральных органов федеральных органов государственной власти исходит из того, что обстоятельство, в соответствии с которым таксы и методики исчисления вреда, причиненного нарушением требований законодательства в области охраны отдельных компонентов окружающей среды, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации до настоящего времени не приняты, само по себе не является препятствием для прямого действия общего принципа возмещения вреда, причиненного окружающей среды, согласно которому вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению в полном объеме в 158 соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда, при их отсутствии в полном объеме и в соответствии с фактическими затратами на восстановление окружающей среды за счет средств лиц, виновных в правонарушении. Как показывает анализ федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не вправе устанавливать лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду, поскольку данная сфера отнесена к исключительным предметам ведения Российской Федерации. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 24 марта 2010 г. № 86-Г10-8191, установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по нормированию в области охраны окружающей среды в силу статьи 6 Закона отнесено лишь установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. Возможность утверждения лимитов какими-либо иными органами государственной власти, кроме Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрена. 191 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 159 Как следствие, анализируя действующее экологическое законодательство с целью выявления правовых возможностей субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время субъекты Российской Федерации не могут в полной мере обеспечивать эффективность реализации государственной экологической политики в данной сфере, что «фактически освобождает их от ответственности за состояние природоресурсного потенциала и окружающей среды в целом на соответствующей территории» 192 , поскольку из всех полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленных в статье 4 Закона Российской Федерации «О недрах», применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности следует выделить лишь полномочие по организации и осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения (пункт 14); полномочие по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения (п. 14.1), а также полномочие по регулированию других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации (пункт 15), которые далее по тексту Закона не конкретизируются. Тем не менее, несмотря на то, что правовые возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время существенно ограничены федеральным законодательством, в ряде субъектов Российской Федерации накоплен определенный положительный опыт 192 См.: Навасардова Э.С. О делегированных полномочиях в области охраны окружающей среды и природопользования//Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 40. 160 нормативного регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, который может быть взят за основу при совершенствовании федерального законодательства. Например, экологическими программами ряда субъектов Российской Федерации предусматриваются отдельные меры экономического регулирования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами, включающие развитие системы государственно-частного партнерства, развитие инвестиционных проектов, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, максимальное и эффективное использование минерально-сырьевых ресурсов, повышение эффективности использования попутного и природного газа, снижение объемов сжигаемого газа и т.д. В частности, соответствующие меры экономического регулирования предусматриваются в Ведомственной целевой программе «Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием в Ярославской области Департамента охраны на 2009−2011 окружающей годы», утвержденной среды и приказом природопользования Ярославской области от 2 апреля 2009 г. № 15 193 , ведомственной целевой программе «Охрана окружающей среды в Красноярском крае на 2012−2014 годы», утвержденной распоряжением Правительства Красноярского края от 27 декабря 2011 г. № 1156-р 194 , Республиканской целевой программе «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004−2010 годы и период до 2015 года», утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 18 февраля 2004 г. № УП-103 195 , долгосрочной целевой 193 Губернские вести. 2009. № 31; Документ-Регион. 2009. № 41-а. Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2012. № 2(514). 195 Ведомости Государственного Собрания, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. № 14(308). Ст. 933. 194 161 программе «Экология и природные ресурсы Тамбовской области на 2009 − 2012 годы», утвержденной постановлением администрации Тамбовской области от 27 марта 2009 г. № 332196, а также государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа Югры на 2014−2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п197. В ряде субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в области экологического страхования при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами. Например, в Тверской области действует Программа страховой защиты населения и территорий Тверской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденная постановлением администрации Тверской области от 10 мая 2000 г. № 233 198 , в соответствии с которой предусматривается реализация специальных программ страхования в сфере охраны окружающей среды страховыми компаниями, заключившими соглашение с Администрацией Тверской области, среди которых следует выделить программу страхования природных рисков (паводков, ураганов, пожаров), программу страхования ответственности организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты (опасные производственные объекты, нефтегазохранилища, гидротехнические сооружения, объекты использования атомной энергии, водозаборные и водоподготовительные станции, очистные сооружения и т. д.); программы страхования основных фондов промышленных предприятий; программы страхования экологических рисков (газонефтепроводов, шламонакопителей и др.). 196 197 Ст. 1230. Тамбовская жизнь. 2009. № 114-116 (25013-25015). Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа−Югры. 2013. № 10 (ч. I). 198 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство». 162 Отдельные нормы в сфере экологического страхования содержатся также в законодательстве Ненецкого автономного округа, в частности, в соответствии со статьей 5 Закона Ненецкого автономного округа от 6 мая 2005 г. № 568-ОЗ «О порядке предоставления и использования недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых»199 предусматривается возможность заключения пользователем недр договора страхования экологических рисков. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации предпринята попытка решения существующей в настоящее время на федеральном уровне проблемы нормативного обеспечения утилизации нефтяного (попутного) газа. Например, в Энергетической стратегии Томской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Государственной Думы Томской области от 28 февраля 2008 г. № 1008200 , содержится положение о сокращении сжигания попутного газа нефтегазовых месторождений путем повышения степени утилизации газа на месторождениях и использования его для производства энергии, в ряде случаев решение данной проблемы сводится к необходимости строительства объектов по утилизации нефтяного попутного газа, как это реализовано в Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года, утвержденной постановлением Губернатора Новосибирской области от 3 декабря 2007 г. № 474 201 , а также Стратегии создания нефтегазового комплекса для ускорения социально-экономического развития Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, утвержденной постановлением Совета администрации Красноярского края от 10 апреля 2006 г. № 80-п 202 , или 199 Няръяна Вындер. 2005. № 77 - 78. № 176; Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2010. № 5. 200 Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2008. № 13(135)-I. 201 Советская Сибирь. 2007. № 249. 202 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Региональное законодательство». 163 внедрения новых технологий утилизации попутного газа согласно Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45203, а также Стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года, утвержденной постановлением Правительства Оренбургской области от 20 августа 2010 г. № 551-пп204. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации для решения проблем утилизации нефтяного попутного газа также предусматривается использование налоговых и финансовых инструментов государственной политики. Например, в законодательстве Тюменской области предусмотрены меры государственной поддержки в форме предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов для предприятий нефтегазового комплекса, реализующих проекты по решению проблем утилизации попутного нефтяного газа, в частности, в соответствии с Порядком предоставления субсидий субъектам государственной поддержки в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Тюменской области от 1 апреля 2008 г. № 97-п 205 разработчикам технологических инноваций в области утилизации нефтяного попутного газа, получившим воплощение в виде нового или усовершенствованного продукта и (или) технологии, готовых к внедрению на рынке, предусматривается предоставление субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации по решению Комиссии по отбору претендентов на получение государственной поддержки в форме субсидии на основе экспертной оценки технологической инновации претендента. 203 Республика. 2006. № 63. № 83-84; Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2009. № 3. Ст. 43. 204 Оренбуржье. 2010. № 134. 205 Парламентская газета «Тюменские известия». 2008. № 66; Тюменская область сегодня. 2010. № 121. 164 В законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации правовые меры утилизации нефтяного попутного газа закрепляются в специальных целевых программах. Например, в соответствии с Программой развития нефтегазохимического комплекса Республики Татарстан на 2010−2014 годы, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2010 г. № 275 206 , предполагается разработать предложения и изменения в проекты законов Российской Федерации «О недрах», «Об утилизации попутного нефтяного газа» и о мерах государственной реализующих поддержки инвестиционные нефтегазодобывающих проекты по компаний, повышению уровня использования попутного нефтяного газа, предложения по использованию попутного нефтяного газа с целью их включения в Национальный стандарт Российской Федерации «Месторождения нефтяные и газонефтяные. Правила проектирования разработки», классификатор попутного нефтяного газа на основе определения компонентного состава и объемов попутного нефтяного газа различных месторождений, предложения по использованию механизма финансирования в рамках Киотского протокола с целью внедрения технологий, обеспечивающих более полное использование попутного нефтяного газа. Также предполагается провести комплексный анализ состояния использования попутного нефтяного газа в Республике Татарстан и дать рекомендации по его дальнейшему рациональному применению. В качестве нефтедобычи в мер государственного контексте настоящего стимулирования исследования развития программой предусмотрена реализация комплекса мероприятий по увеличению сбора и последующей переработки (утилизации) независимыми нефтяными компаниями попутных нефтяных газов, а также ряда инвестиционных проектов, направленных на перспективное направление энергосбережения и 206 Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 2010. № 36. Ст. 1615. 165 повышения энергетической эффективности, в частности, внедрение на нефтедобывающих скважинах электростанций для утилизации попутного нефтяного газа, обеспечение максимальной переработки попутного нефтяного газа, в том числе выделение ценных нефтехимических фракций, строительство газопоршневых электростанций, использующих попутный нефтяной газ в качестве топлива; поиск и внедрение новых технологий переработки и утилизации попутных нефтяных газов, разработка, поиск и внедрение эффективных экологически чистых технологий утилизации и переработки попутных нефтяных газов, использование попутного нефтяного газа с целью выработки электрической и тепловой энергии для технологических нужд компании. В Самарской области в соответствии со Стратегией развития нефтехимического комплекса Самарской области на период до 2015 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 21 января 2010 г. № 12 207 , к 2014 году планируется разработка программы по повышению эффективности использования целевой попутного нефтяного газа, которая нацелена на консолидированную реализацию корпоративных программ по использованию попутного нефтяного газа не только крупных, но и малых нефтедобывающих компаний, при этом в программе будут рассматриваться альтернативные варианты с обоснованием выбора методов использования попутного нефтяного газа (транспортировка на газоперерабатывающие заводы, очистка газа на месте добычи и использование его для генерации тепловой и электрической энергии, выделение легких метано-пропановых населения, применение фракций термохимических для методов бытовых для нужд получения синтетических нефтепродуктов, вторичная переработка попутного нефтяного газа, позволяющая дизельное 207 топливо, получить сжиженный нестабильный Волжская коммуна. 2010. № 22 (26969). 166 бензин, пропан-бутан глубокая технический, переработка с использованием вторичных процессов газохимии, позволяющая получить синтетическое топливо по технологии GTL (gas-to-liquids − газ в жидкость), метанол и пропилен). В целом по результатам анализа регионального законодательства наиболее эффективно, на наш взгляд, правовое регулирование утилизации нефтяного попутного газа осуществляется в законодательстве ХантыМансийского автономного округа − Югры. Так, в соответствии с государственной программой Ханты- Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2014 − 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа − Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п, для решения проблем по охране атмосферного воздуха предусмотрены мероприятия по строительству объектов утилизации попутного нефтяного газа, разработке экономических стимулов и мониторингу увеличения уровня утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу снижения выбросов загрязняющих веществ, инвентаризации парниковых газов, мониторингу атмосферного воздуха в крупных населенных пунктах автономного округа. Программные «Строительство мероприятия объектов в рамках утилизации реализации попутного подпрограммы нефтяного газа» реализуются через ежегодные и долгосрочные программы предприятийприродопользователей за счет собственных средств. Следует отметить Закон Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 18 апреля 1996 г. № 15-оз «О недропользовании»208, в соответствии с пунктом 14 статьи 28 которого при подготовке условий конкурсов или аукционов на право пользования недрами для целей разведки и добычи углеводородов на территории автономного округа, а также при определении 208 Новости Югры. 2005. № 3; Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2004. № 12 (ч. I). Ст. 1796. 167 условий лицензий на пользование недрами в целях разведки и добычи углеводородов Правительство автономного округа или уполномоченный им исполнительный орган государственной власти автономного округа вносит в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган предложения о включении в условия конкурса (аукциона) либо выдаваемые лицензии на право пользования недрами в качестве обязательного условия недропользования процент утилизации попутного газа. Помимо специальных мер, предусмотренных в окружных целевых программах, мероприятия по утилизации попутного нефтяного газа в ХантыМансийском автономном округе − Югре реализуются также и в рамках ведения базы данных состояния утилизации попутного нефтяного газа по Ханты-Мансийскому автономному округу − Югре в соответствии с распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 4 апреля 2003 г. № 246-рп «Об электронных базах данных ХантыМансийского автономного округа - Югры в области государственного управления недропользованием»209. Анализируя региональную нормативную правовую базу в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует отметить законодательную регламентацию в ряде субъектов Российской Федерации порядка обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусматривающего определенную специфику правового регулирования обращения с отходами горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств, а также конкретные правовые меры по решению проблемы образования и накопления промышленных отходов топливно-энергетического комплекса. 209 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 4. Ст. 603. 168 Например, в статье 22 Закона Ростовской области от 25 октября 2002 г. № 275-ЗС «О недропользовании на территории Ростовской области» 210 дается понятие отходов горнодобывающего и связанных перерабатывающих производств, в соответствии с которым с ним к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств относятся: 1) отсевы и отходы дробления, а также негабариты и некондиционные блоки камней строительных, образовавшиеся при разработке и дроблении (переработке) пород, включенных в перечень общераспространенных полезных ископаемых; 2) вскрышные породы и прочие отходы горнодобывающего производства, включенные в перечень общераспространенных полезных ископаемых. Помимо этого, в Законе конкретизируется порядок предоставления участков недр в пользование для использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в качестве самостоятельного вида пользования недрами, в частности, предоставление права пользования недрами с целью использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств осуществляется в соответствии с разделом 8 Порядка предоставления недр в пользование, а также пользования недрами, оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 29 марта 2012 г. № 248211. Согласно Порядку, право на использование техногенного сырья из породных отвалов, относящегося к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в качестве общераспространенных 210 Наше время. 2002. № 214−215. Наше время. 2012. № 191−196. 211 169 полезных ископаемых предоставляется с условиями отработки всего объема техногенного сырья, содержащегося в них, и обязательного проведения работ по рекультивации освободившихся земель для их дальнейшего использования. В свою очередь, использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств включает оценку запасов полезных ископаемых (техногенного сырья) и их разработку с целью получения сырья для производства строительных материалов и допускается при наличии технических проектов разработки данных отходов, содержащих оценку воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и раздел по рекультивации нарушенных земель. Несмотря на наличие в субъектах Российской Федерации в целом схожих проблем, связанных с накоплением и утилизацией отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, правовые средства решения данных проблем во многом различны. Например, в Новосибирской области с соответствии с Концепцией охраны окружающей среды Новосибирской области на период до 2015 года, утвержденной распоряжением Губернатора Новосибирской области от 17 ноября 2009 г. № 283-р212, в целях совершенствования системы обращения с отходами производства и потребления, в том числе отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, предусмотрено создание единой информационной системы об объемах и источниках образования отходов, потребностях во вторичных материальных ресурсах, доступных способах их переработки, совершенствование тарифной политики в сфере сбора и удаления отходов с территории муниципальных размещения образований, создание межмуниципальных объектов отходов, предприятий по переработке отходов на 212 основании Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство». 170 схем территориального планирования районов и схем санитарной очистки муниципальных образований, внедрение технологий переработки золошлаковых отходов, иловых осадков очистных сооружений, отходов горнодобывающих производств. В законодательстве предусмотрены ряда финансовые субъектов и налоговые Российской меры, Федерации направленные на стимулирование решения проблем утилизации отходов горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств. Например, в соответствии Ленинградской области от со 30 статьей мая 2000 15 г. Областного № 13-оз «О закона порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области» 213 в целях стимулирования месторождений полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях, месторождений пониженного качества, в том числе содержащих некондиционные или ранее списанные запасы полезных ископаемых, а также для использования вскрышных и вмещающих пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, внедрения экологически безопасных технологий пользователи недр могут частично или полностью освобождаться от платежей при пользовании недрами и получать отсрочки от уплаты этих платежей. Решение о предоставлении отсрочек или об освобождении от платежей принимается Министерством природопользования и экологической безопасности Ленинградской области. Применительно к цели настоящего исследования также заслуживает внимания опыт нормативного регулирования субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с пользованием недрами, в частности, по вопросам предупреждения и ликвидации прорывов 213 Вестник правительства Ленинградской области. 2000. № 7. 171 магистральных трубопроводов, аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также решения проблемы обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин. Например, в законодательстве Республики Татарстан, помимо закрепления общих эколого-правовых мер по соблюдению действующих правил охраны и технической эксплуатации магистральных газопроводов, нормативное регулирование создания, функционирования и развития магистрального и внутрипромыслового трубопроводного транспорта осуществляется программными методами. В соответствии с подпрограммой развития трубопроводного транспорта в рамках реализации Республиканской целевой программы «Развитие транспортного комплекса Республики Татарстан на 2006−2010 годы», утвержденной Законом Республики Татарстан от 3 августа 2006 г. № 64-ЗРТ 214 , в качестве мероприятий по обеспечению экологической безопасности систем магистрального трубопроводного транспорта называется приведение зон минимально допустимых расстояний и охранных зон магистральных трубопроводов к требованиям нормативно-технических документов, реализация мероприятий по диагностике трубопроводов, а также инвентаризация, консервация и демонтаж выведенных из эксплуатации участков трубопроводов. В сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов заслуживает внимания положительный опыт правового регулирования в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. В частности, постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 14 января 2011 г. № 5-п «О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»215 существенно дополняет и конкретизирует 214 Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 8−9 (ч.I). Ст. 1750; Республика Татарстан. 2008. № 161. 215 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2011. № 1. Ст. 42. 172 нормы постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» по следующим направлениям. Во-первых, конкретизируется документация, подлежащая согласованию с уполномоченными органами государственной власти. Так, в соответствии с пунктом 2 Требований организация представляет в Департамент по недропользованию автономного округа и Департамент экологии автономного направленных на округа отчет предупреждение, о выполнении ликвидацию мероприятий, разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также природовосстановительных программ мероприятий и природоохранных программ работ и по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры, а также непосредственно программу природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программу работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год. Во-вторых, четко установлены сроки при проведении административной процедуры по согласованию планов, а также сроки предоставления документов на согласования. В частности, согласно пункту 1.4 Требований согласование планов уполномоченными органами исполнительной власти автономного округа осуществляется в течение пятнадцати календарных дней с момента представления их организациями каждой согласующей стороне. В свою очередь, отчет о выполнении мероприятий, направленных на предупреждение, ликвидацию разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также программ природоохранных и природовосстановительных мероприятий и 173 программ работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры предоставляется организациями ежегодно не позднее 15 февраля текущего календарного года, природовосстановительных программа природоохранных мероприятий и программа работ и по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год − ежегодно не позднее 1 ноября текущего календарного года. Положительный опыт Ханты-Мансийского автономного округа – Югры может быть принят за основу при разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации аналогичных требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и (или) нефтепродуктов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. Применительно к вопросу о безопасном использовании и охране ликвидированных и законсервированных скважин следует также отметить, что в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации содержатся требования использования ликвидированных скважин, и охраны которые законсервированных отсутствуют в и федеральном законодательстве. Например, отдельные требования по охране законсервированных и ликвидированных скважин содержатся в постановлении Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 14 января 2011 г. № 5-п «О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа − Югры», согласно пункту 3.11.1.3 которых к организационно-техническим мероприятиям по предупреждению разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата и 174 подтоварной воды, связанным с обеспечением надежности используемого оборудования при производстве работ, относит осмотр (объезд, обход, облет) объектов производственной инфраструктуры, включая трубопроводы, скважины, в том числе находящиеся в консервации, ликвидации и бездействии и находящихся вне доступа по автодорогам, в соответствии с утвержденными графиками осмотра, разработанными в соответствии с правилами промышленной и экологической безопасности. Определенный проблемы охраны интерес также представляет законсервированных и попытка решения ликвидированных скважин законодательством Республики Дагестан. В соответствии со статьей 24 Закона Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. № 17 «О недрах» 216 сохранность и безопасное техническое состояние всех ранее пробуренных скважин, в том числе ликвидированных, законсервированных, находящихся в пробной эксплуатации предприятиями, и т.д., контролируется осуществляющими их и обеспечивается строительство, или правопреемниками этих предприятий. При выдаче лицензии на право пользования участком недр все расположенные на участке скважины подлежат передаче в установленном порядке владельцу лицензии. Дальнейшее наблюдение за скважинами и их сохранность обеспечивает владелец лицензии. Действие настоящей статьи распространяется и на другие предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых. Во всех случаях при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. 216 Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. № 11. Ст. 3579. 175 Отметим, что такая правовая конструкция, во-первых, противоречит принципу свободы договора, установленному гражданским законодательством, а во-вторых, не вполне соответствует федеральному законодательству о недрах, в частности, статье 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. В свою очередь, анализируя полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, к которым согласно подпунктам 4,5 статьи 5 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения порядка предоставления участков недр местного значения для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, следует сделать вывод, согласно которому по причине наличия ряда несоответствий норм данной статьи федеральному законодательству указанные полномочия не имеют правовой основы для их реализации, вследствие чего не могут эффективно исполняться, поскольку обязательным условием наличия правовых механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления является их отнесение к вопросам местного значения в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 176 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 217 , однако в статье 14 данного Закона полномочий, предусмотренных статьей 5 Закона Российской Федерации «О недрах» не содержится, в связи с чем применению подлежит статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Это означает, что полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона Российской Федерации «О недрах», должны признаваться в качестве делегированных государственных полномочий, что, в свою очередь, предполагает необходимость закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» соответствующих требований, установленных статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации − законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» необходимо учесть требования, установленные пп. 5, 6 статьи 19 217 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 177 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных 178 органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Отметим также, что в соответствии с требованиями Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803, определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить, вместе с тем действующее законодательство о недрах фактически исключает возможность участия органов местного самоуправления в управлении государственным фондом недр, вследствие чего полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьей 5 Закона Российской Федерации конкретизации и «О недрах», приведения в требуют соответствие либо существенной с действующим законодательством, либо фактического исключения из закона. Таким образом, подводя итоги исследования регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует констатировать, что в настоящее время правовые возможности участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении данных вопросов существенно ограничены федеральным законодательством. В связи с этим предлагается законодательно расширить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами (альтернативный вариант − делегировать отдельные 179 государственные полномочия Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации), принимая во внимание принцип учета природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, который может быть реализован только уполномоченными органами власти соответствующих субъектов Российской Федерации, поскольку именно субъекты Российской Федерации в наибольшей степени заинтересованы в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на своих территориях. Помимо этого, как показал проведенный анализ, по причине недостаточной урегулированности в законодательстве о недрах полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами региональное законодательство в настоящее время развивается несистемно и крайне неравномерно, при этом в ряде случаев отмечаются прямые противоречия федеральному законодательству, а в некоторых субъектах Российской Федерации наметилась тенденция нормативного правового регулирования данной сферы общественных отношений в рамках «опережающего нормотворчества». Данные тенденции также показывают необходимость конкретизации полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве о недрах. § 3. Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности Дополнительным способом правового воздействия на пользователей недр является применение мер государственного принуждения, основным из которых является возложение юридической ответственности за совершенное правонарушение. В теории права этот способ относится к дополнительным, 180 поскольку, «во-первых, представляет собой вид обязанности (юридическая ответственность может рассматриваться как обязанность претерпевать лишения, кару, наказание), а во-вторых, этим способом обеспечивается надлежащее исполнение предоставленных прав, исполнение возложенных обязанностей, соблюдение установленных запретов» 218. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р219, одной из стратегических задач государственной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является повышение эффективности экологического законодательства и правоприменительной практики, тем не менее анализ судебной практики в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами показывает низкую эффективность реализации норм федерального природоохранного законодательства, что во многом обусловлено наличием пробелов правового регулирования экологических отношений, несовершенством механизма обеспечения выполнения пользователями недр условий лицензий на пользование недрами, технической проектной документации и требований по рациональному использованию и охране недр, внесением многочисленных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые и инструктивно-методические акты, а также изменением системы органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Указанные факторы предопределяют необходимость комплексного обобщения и анализа практики применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны 218 См.: Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В.Д. Перевалов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 160. 219 СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489. 181 окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. В научной литературе понятие «юридическая ответственность» трактуется как предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение220. Понятие «ответственность» можно рассматривать также в широком смысле, включающем любые неблагоприятные последствия, наступление которых вызвано действиями (бездействием), нарушающими требования, установленные законодательством Российской Федерации. Применительно к сфере недропользования в качестве данных неблагоприятных последствий следует рассматривать случаи досрочного прекращения, ограничения или приостановления права пользования недрами по основаниям, предусмотренным статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах». В свою очередь, под «юридической ответственностью за экологические правонарушения следует понимать отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое должностным или правонарушение юридическим) по лицом применению (физическим, к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований» ответственности 221 , при этом эффективность юридической обуславливают такие факторы, как «полнота и обоснованность мер ответственности, закрепленных в нормах права; неотвратимость их применения и уровень их воздействия на общее состояние 220 См.: Сухарев А.Я. Большой юридический словарь / авт.-сост. В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.: под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2003. 221 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2008. 182 правонарушений в соответствующей области природоохранительной деятельности»222. При анализе нормативного правового регулирования юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами необходимо обратиться к части 2 статьи 49 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой «лица, виновные в нарушении законодательства о недрах, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Основные составы экологических преступлений и экологических правонарушений закреплены в главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ223, а также в главах 7 и 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ224, вместе с тем их применение сопряжено с рядом трудностей, основными из которых следует назвать: 1) отсутствие критериев отграничения экологического правонарушения от экологического преступления по причине отсутствия в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях толкования понятия «иные тяжкие последствия». Указанное понятие определяется в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» соответствии с которыми под иными тяжкими 225 , в последствиями применительно к статье 246 УК РФ следует понимать, в частности, такое 222 См.: Петров В.В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей среды // Советское государство и право. - М.: Наука. 1977. № 9. С.100. 223 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 224 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1. 225 Российская газета. 2012. № 251. 183 ухудшение качества окружающей среды и ее компонентов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых затрат (например, массовые заболевания или гибель объектов животного мира, в том числе рыбы и других водных биологических ресурсов; уничтожение условий для их обитания и воспроизводства; уничтожение объектов растительного мира, повлекшее существенное сокращение численности (биомассы) указанных объектов; деградация земель). Вместе с тем применение данного пункта является достаточно затруднительным, по причине наличия в данном определении ряда оценочных категорий, например таких, как «существенное ухудшение качества окружающей среды», «в течение длительного времени», «больших финансовых и материальных затрат» и т.д.; 2) наличие ряда конкурирующих составов за совершение одного и того же правонарушения или преступления; 3) недостаточно четкая формулировка объективной стороны отдельных составов экологических правонарушений и экологических преступлений, за нарушение которых наступает юридическая ответственность; 4) отсутствие единой правоприменительной практики по спорам, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В целом пользователей анализ недр к судебно-арбитражной юридической практики ответственности привлечения за нарушение законодательства в области обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности показывает, что ситуация в области исполнения пользователями недр экологического законодательства за последние годы существенно ухудшилась, что обусловлено следующими обстоятельствами: Во-первых, пользователями это недр связано с требований непосредственным экологического несоблюдением законодательства. Проверками природоохранных органов и прокуратуры за последние годы 184 были выявлены многочисленные нарушения требований в области охраны окружающей среды, при этом подавляющую часть нарушений законодательства составили несоблюдение экологических требований при эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, связанных с пользованием недрами, в том числе отсутствие положительных заключений экологических и иных экспертиз на данные проекты строительства. Пользователями недр также зачастую не выполняются требования законодательства об охране атмосферного воздуха, о рекультивации земель, деятельность по добыче полезных ископаемых нередко сопровождается незаконной вырубкой лесов, захоронением отходов бурения, а также аварийными ситуациями, связанными с разливами нефти226. Во-вторых, наличие пробелов в действующем экологическом законодательстве позволяет пользователям недр успешно оспаривать в судах правомерность действий государственных органов в области охраны окружающей среды по привлечению данных лиц к юридической ответственности. Например, судебная практика рассмотрения дел в сфере недропользования в рамках уголовного судопроизводства показывает низкую эффективность реализации норм законодательства, устанавливающего ответственность за экологические преступления. По данным статистической отчетности Генеральной прокуратуры Российской Федерации 227 процент экологических преступлений от общего количества преступлений в Российской Федерации, растет год от года, однако к уголовной ответственности по факту привлечены лишь единицы. Значительное число выявленных причинителей вреда окружающей среде не привлекаются к уголовной ответственности, 226 так как подавляющее См.: Материалы совместного заседания коллегий Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.priroda.ru/news/detail.php?ID=6572 (дата обращения 27.10.2013 г.). 227 См.: Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. [Электронный ресурс].− Режим доступа: http://genproc.gov.ru/ (дата обращения 27.10.2013 г.). 185 большинство материалов разрешается в административном порядке органами государственных инспекций или прекращается в процессе предварительного следствия (дознания). В настоящее время Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрены следующие составы преступлений в сфере недропользования: 1) нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, либо крупного ущерба, либо смерть человека, или двух и более лиц (статья 216); 2) нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации: исследование, поиск, разведка, разработка природных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации или исключительной экономической зоны Российской Федерации, проводимые без соответствующего разрешения (статья 253); 3) нарушение правил охраны и использования недр (статья 255). Вместе с тем выявленные в результате правоприменительной практики пробелы правового регулирования в Уголовном кодексе по ряду терминов и определений (например, квалификации такого понятия, как «иные тяжкие последствия» и т.д.), а также сложная система доказывания факта совершения преступления и причинно-следственной связи практически лишают правоохранительные органы возможности довести дело до суда, что только способствует росту числа совершенных экологических преступлений при пользовании недрами. Например, согласно статье 255 Уголовного кодекса Российской Федерации уголовная ответственность наступает за «нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих 186 предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба», вместе с тем формулировка данной статьи допускает в юридической литературе различные подходы к характеристике предмета и объективной стороны состава преступления. В первом признаются случае нарушение самостоятельными правил охраны и составами преступления использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых. Предметом первого состава является нарушение правил охраны и использования недр при осуществлении указанных видов деятельности. Предметом второго − площади залегания полезных ископаемых228. Во втором случае самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых в отдельный состав преступления не выделяется, и предметом посягательства называются непосредственно недра земли229. Различные теоретические подходы к определению состава данного преступления оказывают непосредственное влияние на характеристику его объективной стороны. В первом случае объективная сторона состоит в нарушении правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если это деяние повлекло причинение 228 См.: Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Н.А. Громова) // ГроссМедиа, 2007. 229 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) (издание третье, переработанное и дополненное) / под ред. А.А. Чекалина, В.Т. Томина, В.В. Сверчкова // Юрайт-Издат, 2006. 187 значительного ущерба. Во втором случае объективная сторона включает также самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых. Таким образом, по причине наличия определенных проблем правильной квалификации факта самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых, рассматриваемой либо в виде отдельного состава преступления, либо в качестве одной из возможных форм объективной стороны, теоретически можно привлечь пользователя недр к уголовной ответственности независимо от того, были ли нарушены нормы и правила охраны недр при самовольной застройке площади залегания полезных ископаемых, поскольку в данном случае объективная сторона преступления не содержит необходимого во втором случае факта нарушения правил охраны и использования недр. Необходимой характеристикой объективной стороны данного преступления также является причинение значительного ущерба, который представляет собой оценочную категорию, вследствие чего нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, равно как и факт самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых, в любом случае влечет необходимость доказывания наличия такого ущерба и его причинно-следственной связи с нарушением указанных правил или самовольной застройкой площадей залегания полезных ископаемых. Вместе с тем доказать наличие такого ущерба достаточно сложно, поскольку статья 255 Уголовного кодекса Российской Федерации не содержит примечания, устанавливающего значения понятий «значительный, крупный и особо крупный ущерб» (например, как это сделано в примечании к статье 260 УК РФ, согласно которой применительно к незаконной порубке лесных насаждений значительным признается ущерб более 5 тысяч рублей). 188 Таким образом, для обеспечения возможности правильной квалификации факта причинения значительного ущерба целесообразно дополнить статью 255 Уголовного кодекса Российской Федерации приложением, в котором необходимо установить минимальное значение ущерба, являющегося значительным. Отметим также нечеткость сформулированных в статье 255 Уголовного кодекса Российской Федерации оснований для наступления уголовной ответственности для пользователей недр за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку ни в Законе Российской Федерации «О недрах», ни в иных нормативных правовых актах в сфере недропользования не установлено исчерпывающего перечня правил охраны и использования недр. К таким правилам согласно Закону Российской Федерации «О недрах» можно отнести основные требования по рациональному использованию и охране недр (статья 23), требования по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (статья 24), а также иные требования, которые конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических актов (Правилах безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101, Правилах охраны недр, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71, Правилах охраны недр при переработке минерального сырья, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 70, Единых правилах безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых 189 открытым способом, утвержденных постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 9 сентября 2002 г. № 57 230 и др.). Нарушение любого из установленных нормативными правовыми актами правил использования и охраны недр в случае причинения значительного ущерба теоретически может являться основанием для применения к пользователям недр мер уголовной ответственности. В свою очередь, анализируя практику привлечения пользователей недр к административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, также необходимо констатировать ряд проблем, связанных с наличием пробелов действующего законодательства, отсутствием единой правоприменительной практики по спорам, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, нарушениями в ряде случаев должностными экологический надзор, лицами, осуществляющими материальных и государственный процессуальных норм при привлечении пользователей недр к административной ответственности, несоразмерности размеров административных штрафов за административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды степени и объемам негативного воздействию на окружающую среду. Мельгунов В.Д. в обзоре практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с пользованием недрами, отмечал: «Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров в сфере недропользования на сегодняшний день еще не в полной мере сформировалась. По этой причине при рассмотрении споров имеют место случаи неправильного или неединообразного применения арбитражными судами законодательства в схожих 230 ситуациях, вынесение определений Российская газета. 2003. № 15. 190 о неподведомственности отдельных категорий споров, неправильное понимание правовой природы отношений, связанных с пользованием недрами, и вынесение в связи с этим необоснованных судебных решений 231 ». Во многом сложившаяся ситуация обусловлена наличием в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ряда конкурирующих составов за совершение одного и того же административного правонарушения, а также недостаточной четкой формулировки объективной стороны отдельных составов экологических правонарушений, за нарушение которых наступает юридическая ответственность, что фактически делает их декларативными и труднореализуемыми, основываясь на недоказанности объективной стороны вменяемого правонарушения и вины в совершении административного правонарушения. Например, в соответствии с частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц − от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц − от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей. Применение данной статьи сопряжено с рядом трудностей в части адекватности характера и вида нарушения размеру соответствующего административного штрафа, поскольку согласно статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» «лицензия может дополняться и иными условиями, не противоречащими настоящему Закону», т.е. по смыслу данной статьи все условия, содержащиеся в лицензии, являются существенными, однако при 231 См.: Мельгунов В.Д. Некоторые вопросы судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с пользованием недрами // Нефть, Газ и Право. 2007. № 3. С 15−19; Он же. О некоторых вопросах совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Сборник статей. М., ИГП РАН. 2005. С. 208−212. 191 этом нарушение того или иного условия лицензии может иметь совершенно различные правовые последствия. Например, нарушение сроков начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу) (п. 5 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах») по характеру нарушения и возможным последствиям существенно отличается от нарушения сроков установленных объемов добычи минерального сырья (п. 7 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах»), при технического этом проекта незначительное будет иметь нарушение гораздо срока меньшие подготовки экономические последствия для государства в отличие от последствий в виде существенного или длящегося по времени превышения объемов добычи минерального сырья. В свою очередь, длительное нарушение срока подготовки и утверждения технического проекта, установленного в лицензии, будет иметь большие экономические последствия для государства по сравнению с краткосрочным превышением установленных объемов добычи минерального сырья. Таким образом, очевидна необходимость внесения изменений в часть 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части дифференциации составов административных правонарушений, связанных с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, а также размеров административных штрафов по ним в зависимости от конкретного вида и сроков нарушения. Определенные правовые проблемы также возникают при применении статьи 8.10 Кодекса правонарушениях, Российской устанавливающей Федерации об административных ответственность за нарушение пользователем недр требований по рациональному использованию недр, поскольку из всех закрепленных в статье 23 Закона Российской Федерации «О недрах» требований по рациональному использованию и охране недр ответственность в данной статье установлена только за: 192 −выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживанию полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущему к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья (п.1 ст. 8.10 Кодекса); −невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев), приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации (п. 2 ст. 8.10 Кодекса). При этом, помимо статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административная ответственность за нарушение требований в области рационального использования и охраны недр установлена другими статьями Кодекса, что не способствует единообразию применения мер административной ответственности за данное правонарушение. В частности, статьей административных 7.4 Кодекса Российской правонарушениях установлена Федерации об ответственность за самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, что корреспондируется с требованием по рациональному использованию и охране недр в части предупреждения самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых (п. 10 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах»); статьей 8.2 установлена административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно- эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с 193 отходами производства и потребления или иными опасными веществами, что корреспондируется с требованием по предотвращению размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (п. 11 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах»); статьей 8.11 установлена ответственность за нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, что корреспондируется с требованиями по обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр и проведения опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (пп. 2, 3 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах»). За нарушение отдельных требований в области рационального использования и охраны недр, установленных статьей 23 Закона Российской Федерации «О недрах», административная ответственность вообще не установлена. Это, в частности, касается таких требований, как проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 4); достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов месторождений полезных ископаемых (п. 6), а при разработке также предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и 194 материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод (п.8). Таким образом, действующая редакция статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может обеспечить комплексное применение мер административной ответственности за нарушение требований по рациональному использованию и охране недр, что только способствует нарушению пользователями недр данных требований. Решение данной проблемы возможно либо посредством сведения составов по всем требованиям в области рационального использования и охране недр, предусмотренных Законом Российской Федерации «О недрах», в статью 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, либо посредством закрепления составов административных правонарушений за нарушение каждого требования рационального использования и охраны недр в специальных статьях. Отметим также административных необходимость штрафов, установленных повышения Кодексом размеров Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение условий лицензии на пользование недрами, а также за нарушение требований в области рационального использования и охраны недр. Проведенный анализ законодательства, предусматривающего административную ответственность пользователей недр за нарушение требований в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, также показывает низкий уровень реализации субъектами Российской Федерации возможности установления административной ответственности за нарушение требований, содержащихся в региональных законах и иных нормативных правовых актах в сфере недропользования. В целом по результатам анализа регионального законодательства необходимо отметить, что административная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения 195 экологической безопасности при пользовании недрами установлена только в законодательстве Республики Коми, Красноярского края, Республики Башкортостан, Нижегородской области, Белгородской области, Тамбовской области, Калининградской области, а также в законодательстве ХантыМансийского автономного округа − Югры, при этом в законодательстве большинства из вышеперечисленных субъектов Российской Федерации не содержится конкретизации объективной стороны состава правонарушения, вследствие чего основанием для применения мер административной ответственности является фактическое нарушение законов и иных нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации в сфере недропользования, что, на наш взгляд, может повлечь определенные проблемы при их применении, исходя из необходимости доказывания объективной стороны правонарушения а также возможного нарушения компетенции федеральных органов государственной власти, поскольку соответствующие нормы, устанавливающие ответственность, например, за нарушение требований по рациональному использованию недр, а также нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр уже содержатся в статьях 8.10, 8.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при этом, исходя из анализа содержания приведенных статей, сфера действия данных норм распространяется на все виды деятельности, связанной с пользованием недрами, в том числе и по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, согласно Закону Тамбовской области от 29 октября 2003 г. № 155-З «Об административных правонарушениях в Тамбовской области»232 административная ответственность наступает за нарушение законов и иных 232 Тамбовская жизнь. 2003. № 223 (22917). 196 нормативных правовых актов Тамбовской области в сфере недропользования. В Республике Коми согласно Закону от 30 декабря 2003 г. № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» 233 предусмотрена ответственность за нарушение установленного органами исполнительной власти Республики Коми порядка добычи общераспространенных полезных ископаемых для пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта, в части отсутствия соглашения о добыче общераспространенных полезных ископаемых. Согласно Закону Красноярского края от 2 октября 2008 г. № 7-2161 «Об административных правонарушениях» 234 ответственность наступает за нарушение установленного порядка пользования участками недр местного значения, помимо этого, предусматривающая Законом установлена административную специальная ответственность за статья, оборот нефтепродуктов, под которым понимается производство, транспортировка, прием, поставка, хранение, реализация (продажа, заправка) нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям, установленным нормативными правовыми актами Красноярского края. В Республике Башкортостан согласно Кодексу об административных правонарушениях от 23 июня 2011 ответственность за пользование г. № участками 413-з 235 недр, предусмотрена содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками 233 Ст. 3171. 234 Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. № 5. Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 54(275). Республика Башкортостан. 2011. № 127(27362). 235 197 недр местного значения с нарушением порядка получения права пользования. В Белгородской области согласно Закону Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» 236 ответственность наступает за нарушение порядка предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядка пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Наиболее полно, на наш взгляд, нормативное правовое регулирование юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами осуществляется в законодательстве Ханты- Мансийского автономного округа − Югры. В частности, в Законе ХантыМансийского автономного округа − Югры от 11 июня 2010 г. № 102-оз «Об административных правонарушениях» 237 предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами автономного округа требований к определению исходной загрязненности компонентов природной среды в границах лицензионных участков недр, непредставление в установленные сроки в уполномоченный орган государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа − Югры информации о результатах определения исходной загрязненности компонентов природной среды в границах лицензионных участков недр, информации о суммарном антропогенном воздействии на природную среду в границах лицензионных участков недр, а равно представление неполной или недостоверной информации, нарушение установленных нормативными 236 237 Ст. 461. Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2002. № 40. № 41. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2010. № 6 (ч. I). 198 правовыми актами автономного округа требований к проектированию и ведению локального экологического мониторинга в границах лицензионных участков недр, непредставление в установленные сроки в уполномоченный орган государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа − Югры информации о результатах локального экологического мониторинга в границах лицензионных участков недр, а равно представление неполной или недостоверной информации, а также за нарушение нормативных правовых актов автономного округа в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, а также нарушение нормативных правовых актов автономного округа в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр. При анализе нормативного правового регулирования субъектами Российской Федерации юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами необходимо отметить, что в соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации предусматривает об административных возможность нормативного правонарушениях, регулирования что органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной ответственности в нормативных правовых актах. Вместе с тем по данному вопросу необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, и не вторгаются в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет 199 ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по этому вопросу федерального закона238. Тем не менее в ряде случаев в законодательстве субъектов Российской Федерации при формулировании составов, за нарушение которых наступает административная ответственность, отмечается прямое нарушение компетенции федеральных органов государственной власти. В качестве примера нарушения компетенции федеральных органов государственной власти при установлении административной ответственности законодательством субъекта Российской Федерации следует рассмотреть статью 36 административных Кодекса Калининградской правонарушениях, утвержденного Калининградской области от 12 мая 2008 г. № 244 предусматривается области об Законом 239 , которой административная ответственность за незаконные действия с янтарем, которые включают самовольную раскопку недр в местах проявлений янтаря, а также незаконную скупку, хранение, перевозку, пересылку, продажу янтаря, а также продажу продуктов его переработки без документов, подтверждающих административная установлена законность ответственность Кодексом за Российской его происхождения, соответствующие Федерации об действия если не административных правонарушениях. Статьей 7.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливается ответственность за самовольную добычу янтаря, а равно сбыт незаконно добытого янтаря в натуральном и (или) переработанном виде. Сопоставляя предусмотренные составы статьей 36 административных Закона 238 правонарушений, Калининградской области об См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О «По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях»// СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6102. 239 Калининградская правда. 2008. № 89; Комсомольская правда в Калининграде (приложение «Официальный вестник»). 2009. № 67. 200 административных правонарушениях и статьей 7.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следует сделать вывод, согласно которому Законом Калининградской области нарушена компетенция федеральных органов государственной власти, поскольку понятие «добыча» и «сбыт» включают и самовольную раскопку недр в местах проявлений янтаря, незаконную скупку, хранение, перевозку, пересылку, продажу янтаря, а также продажу продуктов его переработки без документов, подтверждающих законность его происхождения, несмотря на то, что в статье 36 Закона Калининградской области сделана оговорка, согласно которой действие данной статьи применяется, если только административная установлена ответственность Кодексом за Российской соответствующие Федерации об действия не административных правонарушениях. Попытка решения проблемы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти государственной при власти установлении и органами административной ответственности содержится в Законе Ханты-Мансийского автономного округа − Югры «Об административных правонарушениях». В частности, согласно статье 42 Закона Ханты-Мансийского автономного округа − Югры «Об административных правонарушениях» юридическая ответственность наступает за нарушение нормативных правовых актов автономного округа в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, при этом в последнем абзаце сформулировано примечание, в соответствии с которым под нарушением нормативных правовых актов автономного округа в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр для целей настоящей статьи понимаются действия (бездействие) лиц, выражающиеся в неисполнении либо ненадлежащем исполнении нормативных правовых актов автономного округа и не подпадающие под действие статей 7.3, 7.10, 8.5, 201 8.10, 8.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Отметим, что такая правовая конструкция, с одной стороны, исключает нарушение компетенции федеральных органов государственной власти, однако, с другой стороны, нечеткость формулировки, за какие именно действия, не подпадающие под действие статей 7.3, 7.10, 8.5, 8.10, 8.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, наступает юридическая ответственность, фактически делает ее декларативной и сложнореализуемой на практике, так как применение данной статьи может повлечь ряд проблем для контролирующих органов государственной власти недропользователей правонарушение, к автономного округа административной основываясь на при привлечении ответственности недоказанности за данное административным органом объективной стороны вменяемого правонарушения и вины в совершении административного правонарушения. Определенные правовые проблемы также связаны и с применением к пользователям недр норм о возмещении вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации. Статья 51 Закона Российской Федерации «О недрах», а также Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 564 240 , связывают необходимость возмещения вреда с действиями, повлекшими загрязнением, утрату запасов затоплением, полезных ископаемых, обводнением, пожарами, вызванной их самовольным пользованием недрами, а также нарушением свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или) эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, либо 240 СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3830. 202 причинением вреда особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Согласно пункту 3 Правил расчет размера вреда производится Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в отношении участков недр, за исключением участков недр местного значения, в отношении которых расчет размера вреда производится уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по установленным формулам, при этом каких-либо критериев отнесения вреда к существенному, что важно для разграничения уголовного преступления от административного правонарушения в сфере недропользования, в документе не содержится. Отметим также общие проблемы правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде, которые также оказывают непосредственное влияние на состояние законодательства в области возмещения вреда, причиненного недрам. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Общий порядок возмещения вреда, причиненного окружающей среде, устанавливается статьями 77−79 данного Закона, в соответствии с которыми «юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном 203 объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии − исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды». Вместе с тем, несмотря на наличие большого количества теоретических 241 и диссертационных исследований 242 в данной области, анализ практики применения установленного федеральным законодательством порядка возмещения вреда, причиненного окружающей среде и имуществу граждан в результате экологического правонарушения, показывает наличие пробелов правового регулирования, основными из которых следует назвать: 1) отсутствие законодательного закрепления понятия «экологический ущерб» и его соотношения с понятием «экологический вред», отсутствие методик выявления, учета и оценки экологического вреда (ущерба), связанного с хозяйственной деятельностью; 2) отсутствие экологического единого вреда подхода к природоохранным регулированию и оценки природоресурсным законодательством. В большинстве нормативных правовых актов природоресурсного законодательства преимущество отдается таксовому и калькуляционному 241 См.: Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда // Государство и право. М.: Наука. 1994. № 10. С. 107−117; Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда в российском праве. Монография. М., Проспект: ТК Велби, 2007. − 264 с.; Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда // Экологическое право. 2005. № 4. С. 27−33;Тихомирова Л.А. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением// Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2009. 242 См.: Криволапова Л.В. Правовое обеспечение возмещения вреда причиненного экологическим правонарушением. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2000. − 23 с.; Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2006. − 25 с.; Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда в российском праве. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2008. – 51 с.; Князев М.А. Российское государство как субъект возмещения экологического и экогенного вреда. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2009. − 23 с. 204 способам оценки вреда, аналогичным образом приоритет таксового и калькуляционного способа установлен в пункте 3 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также в пункте 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», однако в пункте 1 статьи 78 данного Закона закрепляется приоритет исчисления размера вреда исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ; 3) отсутствие единой систематизированной информационной базы об объектах/источниках экологического вреда, о территориях, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, об уровнях их загрязнения и о масштабах экологического вреда, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности; 4) отсутствие единого порядка, в котором бы определялись общие начала и условия возмещения вреда, причиненного окружающей среде и имуществу граждан в результате экологического правонарушения. Из нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения, следует назвать лишь Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений243, утвержденные приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 6 сентября 1999 г., при этом документ официально не был опубликован, вследствие чего его требования носят рекомендательный характер; 243 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 205 5) необходимость актуализации существующих такс и методик возмещения вреда. Несмотря на то, что экологическое законодательство содержит таксы и методики возмещения вреда, причиненного окружающей среде в отношении практически всех компонентов, отдельные таксы и методики до настоящего времени не актуализированы, вследствие чего не в полной мере могут учитывать новые требования, предъявляемые к хозяйствующим субъектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, а также степень данного воздействия; 6) проблема обеспечения реализации компенсационной функции при возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Отмечается несоответствие расчетных сумм возмещения ущерба, получаемых при применении таксовых и калькуляционных методов возмещения вреда действительной стоимости уничтоженного, поврежденного природного объекта, а также реальным масштабам причиненного экологического вреда. В свою очередь, натуральная форма возмещения экологического вреда очень редко применяется на практике, поскольку экологическим законодательством не установлен приоритет реального возмещения вреда, несмотря на закрепленный в статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; 7) не созданы правовые механизмы ликвидации так называемого накопленного экологического ущерба (ущерба прошлых лет), что представляется весьма важным для сферы недропользования. Анализируя действующее законодательство, необходимо отметить, что проблема ликвидации накопленного экологического ущерба в настоящее время является особенно актуальной, о чем свидетельствует нормативное закрепление необходимости решения проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба в основных 206 концептуальных документах, определяющих стратегию развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, среди которых следует назвать Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, Водную стратегию Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р 244 , Стратегию социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р 245 , Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 246 от 30 ноября 2010 г. и ряд других документов, однако до настоящего времени правовой механизм ликвидации накопленного экологического ущерба в природоохранном законодательстве так и не был создан. В частности, федеральное экологическое законодательство не определяет понятие «накопленный экологический ущерб», не содержит правовых и организационных предпосылок для выявления, учета, оценки экологического ущерба, не решен вопрос о субъектах ответственности, способах возмещения такого вреда, отсутствуют нормативные правовые акты регламентирующие порядок проведения инвентаризации, учета, регистрации и классификации (ранжирования) объектов и территорий, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, по различным классификационным признакам, определению критериев, пороговых величин параметров для классификации (ранжирования), а также методик проведения экономической оценки накопленного экологического ущерба, кроме того, не созданы административные, финансовые и инвестиционные механизмы ликвидации экологического ущерба, связанного 244 СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362. СЗ РФ. 2010. № 33. Ст. 4444. 246 Российская газета. 2010. № 271, 273. 245 207 с прошлой хозяйственной деятельностью. Решение данных проблем напрямую затрагивает и отношения, связанные с возмещением вреда, причиненного недрам и иным компонентам природной среды при пользовании недрами. Таким образом, применительно к исследованию проблем нормативного правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами, принятие Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, не позволило полностью решить проблему определения размеров вреда, причиненного окружающей среде в результате данного вида хозяйственной деятельности. По данному вопросу необходимо также отметить, что современное законодательство в области возмещения вреда, причиненного окружающей среде, представлено большим количеством нормативных правовых и инструктивно-методических актов, содержащих методики возмещения вреда, причиненным отдельным компонентам окружающей среды, однако специфики возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам при пользовании недрами, в данных методиках не выделяется. Например, нормативное правовое регулирование в части определения размера вреда, причиненного окружающей среде или имуществу граждан в результате загрязнения атмосферного воздуха, осуществляется в соответствии с Временными рекомендациями по расчету выбросов вредных веществ в атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха, утвержденными Минприроды Российской Федерации 2 ноября 1992 г., при этом на отношения, связанные с обращением отходов горнодобывающего и горноперерабатывающих производств, как следует из содержания данного документа, распространяется. 208 действие Рекомендаций не Отдельные требования к порядку исчисления размера ущерба, причиненного окружающей среде при пользовании недрами, установлены рядом специальных инструктивно-методических документов, например, Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации 18 ноября 1993 г.247, Методикой определения ущерба окружающей нефтепроводах, природной среде утвержденной при авариях Министерством на магистральных топлива и энергетики Российской Федерации от 1 ноября 1995 г. 248 , Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Письмом Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139249, вместе с тем применение названных документов также сопряжено с рядом трудностей, поскольку данные документы существенно устарели и, соответственно, могут применяться в лишь законодательству, кроме части, того, не не противоречащей были официально действующему опубликованы, вследствие чего носят исключительно рекомендательный характер. Помимо этого, к отношениям, связанным с пользованием недрами, применимы положения Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 238 250 , однако какой-либо специфики исчисления размера вреда, причиненного почвам в результате пользования недрами, в методике также не содержится. Таким образом, в качестве первоочередных мер по совершенствованию правового регулирования отношений в области возмещения вреда, 247 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 248 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 249 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 250 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 40. 209 причиненного окружающей среде при пользовании недрами, необходимо выделить следующее: 1. Принимая во внимание необходимость разработки единого порядка, в котором бы определялись общие начала и условия возмещения вреда, причиненного окружающей среде и имуществу граждан в результате экологического правонарушения, целесообразно внести изменения в статью 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части закрепления за федеральными органами государственной власти полномочия по установлению порядка возмещения вреда, причиненного окружающей среде и имуществу граждан в результате экологического правонарушения. В свою очередь, в реализацию данного предложения Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработать Порядок возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате экологического правонарушения. 2. В целях совершенствования правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации в реализацию статьи 51 Закона Российской Федерации «О недрах» разработать Методику возмещения вреда, причиненного окружающей среде в процессе пользования недрами. § 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами Вопросам совершенствования правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами уделялось значительное внимание в современных эколого-правовых исследованиях, вместе с тем большинство сформулированных авторами в научных работах предложений в основном 210 сводились либо к решению отдельных существующих эколого-правовых проблем отрасли, либо к необходимости совершенствования системы государственного управления в сфере недропользования, либо оптимизации отдельных функций государственного управления (нормирование, государственный надзор, государственная экспертиза и т.д.). Например, Е.Г. Краюшкина убедительно доказывает отсутствие системы взаимоувязанных рекультивации земель, норм, нарушенных регулирующих в процессе отношения по недропользования, разрозненность и различный уровень этих норм, в связи с чем обосновывает необходимость внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» 251 , О.А. Ястребкова в контексте исследования организационноправовых проблем охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств формулирует вывод о необходимости закрепления в законодательстве об охране окружающей среды Российской Федерации понятия отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также требований по обращению с данными отходами в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления» 252 , Н.И. Толстых, исследуя зарубежный опыт правового регулирования использования попутного нефтяного газа, обосновывает необходимость закрепления в законодательстве о недрах требований, обязывающих пользователей недр 251 См.: Краюшкина Е.Г. Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1997 г. − 26 с.; Она же. Правовые вопросы рекультивации земель. Часть 1. Рекультивация нарушенных земель и ее цели // Право и экономика. 1997. № 10. С. 43−47; Она же. Правовые вопросы рекультивации земель. Часть 2. Восстановление земель // Право и экономика. 1997. № 11−12. С. 55−59; Она же. Правовое регулирование отношений по восстановлению земель, нарушенных в процессе недропользования // Государство и право. 1998. № 12. С. 62 – 66. 252 См.: Ястребкова О.А. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000. − 32 с.; Она же. О нормативно-правовых актах, действующих в сфере обращения с отходами производства и потребления // Горный журнал. 1997. № 11−12. С. 258−259. 211 использовать попутный нефтяной газ253, в свою очередь, Е.М. Михайленко, исследуя сферу нормативного правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, выступает за принятие специального закона, регулирующего сферу ликвидации аварийных разливов нефти254. Наиболее системно предложения в области совершенствования правового регулирования обеспечения в области экологической охраны безопасности при окружающей среды и пользовании недрами сформулированы в научных работах Р.Р. Ямалетдинова, В.С. Комиссаренко, а также Д.Р. Коваленко. В частности, Р.Р. Ямалетдинов, формулируя особенности правовой охраны недр, обосновывает вывод о необходимости «закрепления правовых мер охраны окружающей среды (лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза), сертификация, аудит, страхование и ряд иных) непосредственно в законодательстве о недрах» 255 . Помимо этого, в целях обеспечения наиболее полной охраны недр автор обосновывает предложение о совершенствовании системы государственного управления отношениями недропользования. В свою очередь, В.С. Комиссаренко обосновывает предложения о необходимости разработки и принятия специального федерального закона «О нефти и газе», в котором предлагается закрепить специальные экологоправовые требования при освоении месторождений нефти и газа. Автор при этом отмечает, что «российское законодательство пока не достигло такой глубины в регулировании природоресурсных отношений, поэтому в настоящее время основной комплекс 253 норм об обязанностях См.: Толстых Н.И. Правовое регулирование использования попутного нефтяного газа: зарубежный опыт и совершенствование российского законодательства // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2007. Вып. 6. С. 190−200. 254 См.: Михайленко Е.М. Правовое регулирование ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Административное право и процесс. 2008. № 3. С. 22. 255 Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 5. 212 нефтегазодобывающего производства по охране окружающей среды должен входить в Закон «О недрах»256». Необходимость принятия «самостоятельного закона, регулирующего отношения, складывающиеся в области добычи нефти, в котором должен быть определен круг вопросов, важных для экологического права», также обосновывается в диссертационном исследовании Д.Р. Коваленко По ее мнению, в данном законе необходимо отразить «механизм разграничения полномочий государственных органов исполнительной власти по контролю и надзору в данной сфере; нормы, стимулирующие утилизацию попутного нефтяного газа; положения, регулирующие разработку единого месторождения углеводородного сырья несколькими пользователями недр; требования к обустройству месторождений углеводородного сырья, требований к замерам добываемых углеводородов; нормы, регулирующие завершение деятельности на месторождении (ликвидация и консервация горных промыслов); формирование действующего механизма отзыва лицензий у закрепление недропользователей, обязанности по нарушающих установлению условия лицензии; нормативов предельно допустимого изъятия углеводородов и нормирование потерь при их извлечении»257. Сформулированные авторами предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере недропользования весьма актуальны, научно обоснованны и имеют право на существование, вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что предмет их диссертационных исследований был ограничен, соответственно, отношениями по охране недр (Р.Р. Ямалетдинов), отношениями по охране окружающей среды при осуществлении специальных видов хозяйственной деятельности (добычи и транспортировании нефти) (Д.Р.Коваленко), а также отношениями по охране 256 Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 31. 257 Коваленко Д.Р. Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. С.9−10. 213 окружающей среды и охране недр при освоении месторождений отдельных видов полезных ископаемых (месторождений нефти и газа) (В.С. Комиссаренко), в итоге не позволило учесть и исследовать все аспекты правового регулирования данной сферы общественных отношений. В этой связи предлагаемые авторами предложения о внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», а также разработки и принятия специальных законов только частично решат существующие проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Вместе с тем проведенный анализ современного состояния правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровне наглядно свидетельствует о необходимости выработки системного подхода к законодательному решению существующих эколого-правовых проблем отрасли. На наш взгляд, решение существующих эколого-правовых проблем недропользования возможно осуществить по двум основным направлениям: 1) наиболее оптимальным представляется внесение изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» посредством включения в него как общих эколого-правовых требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так и специальных требований, включающих, в том числе, меры по охране иных компонентов окружающей среды при пользовании недрами. Реализация данного закона потребует внесения отдельных изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части установления эколого-правовых оснований пользования недрами, конкретизации эколого-правовых требований, предъявляемых к пользователям недр, разработки системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы взаимодействия в сфере охраны 214 окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также актуализации существующей подзаконной нормативной правовой базы в данной сфере; 2) альтернативным вариантом является закрепление требований по охране окружающей среды и ее отдельных компонентов при пользовании недрами в специальных подзаконных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства. В качестве положительного примера правового регулирования данных отношений следует назвать приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 27 декабря 2010 г. № 515 «Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых», содержащий отдельные требования к использованию лесов при осуществлении геологического изучения недр, а также разработки месторождений полезных ископаемых. Аналогичные нормативные правовые акты, закрепляющие специальные требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами теоретически могут быть разработаны и в отношении иных компонентов окружающей среды, либо данные требования возможно установить в специальном федеральном законе 258 , однако, на наш взгляд, реализация данного предложения полностью не обеспечит экосистемного подхода к решению данной проблемы. Предлагаемая концепция совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обуславливает необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно: 258 См.: Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 62; Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в РФ и зарубежных странах (теория и практика). М., 2007. С.151−152. 215 1.Внести изменения в статью 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части: 1) изменения наименования статьи на «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств»; 2) введения специальных экологических оснований осуществления права пользования недрами, а также иной деятельности, связанной с пользованием недрами (переработки, транспортировки, хранения и реализации). Такими экологическими основаниями могут стать технические проекты и иная проектная документация, получившая положительное заключение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз; 3) дополнить пунктом 5, в котором целесообразно установить общие эколого-правовые требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов горнодобывающих производств, комплексно увязав их с законодательством о недрах. 2. Внести изменения в Закон Российской Федерации «О недрах» по следующим направлениям: 1. В преамбуле расширить сферу применения закона отношениями в области охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами. 2. В Разделе I. Общие положения. 2.1. Ввести научно обоснованную разветвленную систему терминов и определений (в частности, такие понятия, как «участок недр», «горный отвод», «геологический отвод», «пользование недрами», «рациональное использование недр», «охрана недр», «ресурсы недр», «воспроизводство 216 минерально-сырьевой базы», «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами», «экологически опасная деятельности при пользовании недрами» и т.д.). 2.2. В статьях 3,4 дополнить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. 3. Ввести самостоятельный раздел «Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами», состоящий из следующих подразделов: 3.1. Подраздел «Экономический механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами», включающий: −общие положения о финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; −общие положения об особенностях взимания платы за негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду предприятиями горнодобывающей отрасли (при утилизации нефтяного попутного газа); −общие положения о применении налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды при пользовании недрами; −механизмы развития экологического страхования, аудита, а также добровольной сертификации в целях обеспечения защиты окружающей среды от хозяйственной и иной деятельности при пользовании недрами. 217 Особую роль в данном разделе необходимо уделить вопросам правового обеспечения экологического страхования. В соответствии с международными нормами в национальном законодательстве многих зарубежных стран страхование является обязательным условием лицензирования потенциально опасной деятельности. При отсутствии страхового полиса заявка на лицензирование не подлежит рассмотрению, а прекращение действия страхового договора влечет за собой и прекращение действия лицензии. Именно в этой области российского законодательного регулирования существуют определенные пробелы, поскольку в настоящее время фактически отсутствует правовое регулирование обязательного страхования вреда, причиненного окружающей среде. Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим обязанность страхования ответственности за причинение вреда, в настоящее время является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»259, вместе с тем согласно подпункту 3 части 2 статьи 1 данного Закона сфера его регулирования не распространяется на отношения, возникающие вследствие причинения вреда природной среде. Таким образом, недропользования, риски, проистекающие загрязнения окружающей из-за среды нерационального и другие виды «природных» рисков не входят в традиционные виды страхования в нашей стране, в связи с чем на федеральном уровне необходим специальный закон об организации целевых видов страхования (Федеральный закон «Об обязательном страховании ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда окружающей среде»), связанных с возмещением вреда, причиненного нерациональным природопользованием, природными катастрофами, стихийными бедствиями, и в котором были бы определены 259 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194. 218 объекты обязательного страхования, особенности страхования отдельных видов рисков (классификация исключительных страховых рисков, их оценка, разработка особых условий страхования, общие подходы к определению страховых сумм и страховых премий, при этом представляется, что размер страховой суммы должен быть не ниже установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»). В законодательном порядке следует также предусмотреть создание специального страхового фонда, формируемого за счет отчислений от государственных предприятий и коммерческих структур, занимающихся потенциально опасным видами природопользования, и расходуемого на возмещение ущерба и потерь, вызванных указанной деятельностью, а также создание перестраховочных компаний и обществ взаимного страхования. Кроме того, следует внести изменения в нормативные правовые акты природоохранного законодательства в части разграничения порядка возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, а также вреда, причиненного окружающей среде, с одновременным закреплением обязательного страхования ответственности в отношении объектов, оказывающих или способных оказать негативное воздействие на окружающую среду. 3.2. Подраздел «Нормирование допустимого воздействия на окружающую среду при пользовании недрами». В данном разделе следует предусмотреть общие положения о введении системы нормирования на основе применения доступных (существующих) технологий системы наилучших НДТ (НСТ), учитывающей одновременно и экологическую, и экономическую составляющую, и направленной на максимально эффективное использование всех ресурсов 219 недр с одновременным обеспечением требований по охране окружающей среды и экологической безопасности. В связи с этим в данный подраздел целесообразно включить: −нормативы максимально эффективной добычи ресурсов недр, представляющие собой показатели максимального согласованного темпа добычи, при котором обеспечиваются требования рационального использования и охраны недр; −специальные экологические нормативы качества окружающей среды. (норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ, норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов и др.). 3.3. Подраздел «Требования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами». Центральное место в данном подразделе должны занять положения, предусматривающие специальные эколого-правовые требования при пользовании недрами. Как показал проведенный анализ, согласно части 5 статьи первой Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Вместе с тем согласно пункт 9 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые части должны содержать, в том числе, условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, однако при 220 этом состав таких условий не конкретизируется. В случае если указанные требования будут предусматриваться непосредственно в законе и включаться в лицензию на пользование недрами, их исполнение пользователями недр будет гарантироваться механизмом досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. Таким образом, содержание данного подраздела должны составлять нормы, предусматривающие: −требования в области охраны атмосферного воздуха (общие экологоправовые требования в области утилизации нефтяного попутного газа, организация контроля за учетом объемов сжигаемого попутного нефтяного газа и его использованием, порядок получения специального разрешения на выбросы (сжигание) попутного нефтяного газа и т.д.); −санитарно-эпидемиологические требования в сфере недропользования (в части выделения особенностей и порядка установления санитарнозащитных зон в отношении объектов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также соблюдения иных специальных санитарно-гигиенических требований при осуществлении хозяйственной деятельности при пользовании недрами и т.д.); −требования в области обращения с отходами горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств (в части установления эколого-правовых запретов и ограничений, предъявляемых к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в отношении таких отходов, а также требований в области захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов); −требования в области охраны и использования земель при пользовании недрами (требования по охране земель, предоставленных для целей пользования недрами, требования к составу и порядку утверждения 221 проекта рекультивации земель применительно к специфике пользования недрами и т.д.); −требования в области охраны и использования поверхностных и подземных водных объектов при пользовании недрами (требования по сокращению сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, использованию очистных сооружений, выполнению специальных санитарноэпидемиологических требований и т.д.); −требования в области охраны объектов животного мира при пользовании недрами (требования в области охраны объектов животного мира на этапе ведения работ, консервации и ликвидации предприятий, связанных с пользованием недрами); −требования в области охраны и использования лесов при пользовании недрами. 3.4. Подраздел «Обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами». Содержание данного подраздела должно определяться нормами, предусматривающими: −требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников предприятий горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, окружающей среды и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; −требования по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности при пользовании недрами; −требования по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (общие требования в области обеспечения промышленной безопасности опасных объектов, эксплуатация которых связана с возможными разливами, требования по предупреждению и 222 ликвидации аварийных разливов нефти на стадии разведки, добычи, и транспортировки в границах лицензионного участка недр, порядок согласования планов предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов с уполномоченными органами государственной власти и т.д.); −требования законсервированных к и обеспечению экологической ликвидированных скважин безопасности (требования по обеспечению экологической безопасности собственниками ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр, общие положения о государственном надзоре за исполнением собственниками скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведением ремонтно-изоляционных работ и т.д.); −требования к обеспечению экологической безопасности объектов магистрального трубопроводного транспорта (общие требования в области обеспечения экологической безопасности при строительстве и эксплуатации линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта на участке недр, порядок организации предупреждения и ликвидации последствий аварийных ситуаций на магистральных трубопроводах, эколого-правовой режим деятельности хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты магистрального трубопроводного транспорта в границах лицензионного участка недр и т.д.); −требования радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий). 223 3.5. Подраздел «Информационное обеспечение в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами». В данном подразделе следует закрепить общие положения о предоставлении информации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической содержащейся в безопасности государственных при пользовании информационных недрами, системах, заинтересованным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также физическим и юридическим лицам, правовые основы передачи информации о нерациональном пользовании недрами и вредных воздействиях в надзорные государственные органы, права граждан на получение информации об этих воздействиях и информационном риске, которому они подвергаются, проживая на территории размещения потенциально опасного объекта, связанного с пользованием недрами и т.д. 4. В Разделе VI «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о недрах и разрешение споров по вопросам пользования недрами»: 4.1. Дополнить статьей 51.1 «Возмещение вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при пользовании недрами вследствие нарушения предусматривающей законодательства отсылочную норму Российской о порядке Федерации», возмещения в специальном постановлении Правительства Российской Федерации. В данном постановлении целесообразно установить особенности возмещения вреда, причиненного отдельным компонентам окружающей среды при пользовании недрами, включая понятие и виды экологического вреда и экологического ущерба от данного вида деятельности, основания и субъекты ответственности за причинение вреда, пределы ответственности и сроки исковой давности, виды и объемы компенсаций, порядок их 224 предоставления, участие государства в возмещении ущерба, ответственность за возмещение причиненного ущерба пользователем недр и абсолютную ответственность за причинение ущерба в чрезвычайных ситуациях. Реализация данных предложений также потребует принятия пакета подзаконных нормативных правовых актов, последовательно и комплексно обеспечивающих решение поставленных в законе задач. 225 ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ § 1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами Создание эффективной системы органов государственного экологического управления является одним из ключевых направлений деятельности государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что неоднократно подчеркивалось в основных руководящих документах, определяющих основные направления развития экологического законодательства на долгосрочную перспективу. Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, отмечалось, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования в России институциональной среды, характеризующейся эффективностью государственного управления и местного самоуправления. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года 260 , утвержденных Президентом подчеркивалась Российской Федерации необходимость решения 30 апреля главной 2012 г., задачи также достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития − формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, 260 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 226 предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти. Современное государственное управление в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности является составной частью государственного управления в целом, роль которого государственных органов в данной в сфере механизме определяется охраны значением окружающей среды, поскольку «именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства» 261 , при этом «созданная в сфере охраны государственного окружающей управления, среды многоуровневая сформированная на основе структура сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления, складывалась под одновременным влиянием различных факторов, среди которых важную роль играют принципы федерализма, положенные в основу разграничения предметов ведения между центром и регионами»262. Последние изменения системы и структуры федеральных органов государственной власти, принятые в реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»263, в настоящее время также свидетельствуют о начале проведения комплексных мероприятий организационно-правового характера, направленных на совершенствование системы государственного управления, вместе с тем в сфере охраны окружающей среды 261 и обеспечения экологической См.: Ермолаева А.Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 58. 262 См.: Васильева М.И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о создании федерального агентства по охране окружающей среды) // Экологическое право. 2006. № 5. С. 24. 263 СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338. 227 безопасности организация системы специально уполномоченных государственных органов управления остается крайне низкой. Как справедливо отмечал М.М. Бринчук, «в последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, рационального обеспечения последовательного природопользования и охраны решения природы, а задач исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями»264. Существующая система органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, согласно статье 36 Закона Российской Федерации «О недрах» включает, вопервых, органы общей компетенции, к которым следует отнести Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и, во-вторых, органы специальной компетенции, к числу которых относится федеральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно статье 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации осуществляет государственное управление отношениями недропользования посредством издания соответствующих указов, распоряжений и поручений Правительству Российской Федерации о выполнении соответствующих программ в области государственного 264 Бринчук М.М. «КонсультантПлюс»., 2008. Экологическое право: 228 учебник // Справочная правовая система геологического изучения недр и государственного регулирования отношений недропользования. Некоторые вопросы недропользования применительно к обеспечению национальной безопасности отражены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, согласно которой устойчивое энергоносителей обеспечение стандартного спроса качества, достаточным эффективное количеством использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, энергетических предотвращение ресурсов, возможного создание дефицита стратегических топливно- запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения признаются а качестве основных направлений обеспечения энергетической безопасности Помимо Президент этого, согласно Российской Конституции Федерации Российской обеспечивает Федерации согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что нашло свое отражение в принципах организации системы органов государственного экологического управления специальной компетенции, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 265 , а также Указе Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»266, основанных на разделении функций между федеральными министерствами, в задачу которых входят функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента 265 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754. 266 229 Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, федеральными службами, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также федеральными агентствами, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. В свою очередь, Правительство Российской Федерации на основании статей 71, 72, 110–117 Конституции Российской Федерации и в соответствии с положениями статьи 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» 267 , а также иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации осуществляет управление государственным фондом недр на территории Российской Федерации, в том числе обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации, а также координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует выделить властно-распорядительные, регулятивные, планирующие и организационные функции Правительства Российской Федерации, осуществляемые либо по отношению к государственной специально власти, уполномоченным на которые федеральным возложены органам государственные полномочия в сфере регулирования отношений недропользования, и 267 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 230 управления государственным фондом недр, либо осуществляемые Правительством Российской Федерации самостоятельно. Например, властно-распорядительные функции выражаются в самостоятельном регулировании Правительством Российской Федерации отдельных отношений в сфере управления государственным фондом недр. Так, согласно пункту 1 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах» основаниями возникновения права пользования участками недр является решение Правительства Российской Федерации, принятое для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Регулятивные и планирующие функции Правительства Российской Федерации реализуются посредством реализации специальных постановлений и распоряжений, регулирующих отношения в сфере недропользования, а также по вопросам принятия и исполнения долгосрочных государственных целевых программ в сфере развития и государственной поддержки недропользования. Так, применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на Правительство Российской Федерации возложены такие регулятивные полномочия, как определение порядка установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядка подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, порядка проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, порядка предоставления недропользователями государственной отчетности в федеральный и территориальный фонды геологической информации, 231 порядка отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Среди принятых Правительством Российской Федерации программных документов следует выделить Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р, определяющую основные направления развития геологической отрасли Российской Федерации в условиях интенсификации процессов глобализации, обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья и сервисных услуг в области геологоразведочного производства, Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, определяющую основные направления государственной энергетической политики и стратегии в сфере управления государственным фондом недр и охраны окружающей среды в результате негативного воздействия топливно-энергетического комплекса, а также Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р268, установившие цели, принципы и задачи государственного регулирования соответствующих видов деятельности, а также направления совершенствования системы управления минерально-сырьевым комплексом и государственным фондом недр России. В свою очередь, организационные функции в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами осуществляются Правительством Российской Федерации посредством закрепления за специально уполномоченными 268 СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1637. 232 федеральными органами исполнительной власти регулятивных, исполнительно-распорядительных и надзорных полномочий. Согласно статье 36 Закона Российской Федерации «О недрах» к органам специальной компетенции относятся федеральный орган управления государственным фондом недр, органы государственного горного надзора, а также исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вместе с тем проведенный анализ полномочий данных органов показывает, что вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами не уделяется должного внимания. Например, согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 269 , среди полномочий министерства в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует отнести только: −определение порядка и условий использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, а также порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный и территориальные фонды геологической информации (п. 5.2.6); −требований к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду (п. 5.2.22); −порядка организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного (п. 5.2.55). 269 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2581. 233 экологического мониторинга) −порядка осуществления добычи подземных вод (для технологического обеспечения водой) пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку предоставленных им и добычу горных полезных отводов на ископаемых, основании в границах утвержденного технического проекта для собственных нужд (5.2.56.2). Ряд полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, прямо закрепленных за Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации действующим законодательством, в Положении вообще не указывается (например, полномочие по разработке порядка осуществления государственного мониторинга состояния недр, несмотря на то, что Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации было утверждено приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433)270. В свою очередь, к полномочиям Федерального агентства по недропользованию применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293271, следует отнести: −организацию экспертизы проектов геологического изучения недр (п.5.2.2); −проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр (п. 5.2.3); 270 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 33. СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669. 271 234 −проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр (п. 5.2.5); −принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (п. 5.3.10); −рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых (п.5.3.13). Реализация указанных полномочий, с одной стороны, представляется очень важным в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, особенно на стадии подготовки проектной документации на право пользования недрами, вместе с тем учитывая тот факт, что Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, ряд полномочий, закрепленных за агентством, представляется несоразмерным ее основным задачам. Например, полномочие агентства по принятию, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, корреспондируется со статьей 56 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой при нарушении природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением приостановлена указанных или требований, прекращена в может быть порядке, ограничена, установленном законодательством Российской Федерации, а также с частью 2 статьи 20 235 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которым право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (например, условий выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному взрывоопасных ведению газов работ, в шахте, или условий угольных снижения пластах и содержания выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев) (пп. 9, 9.1 ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах»), систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами или в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие). Вместе с тем необходимо отметить, что Закон Российской Федерации «О недрах» не определяет, в каких случаях применяется процедура прекращения права пользования недрами, а в каких – процедуры ограничения или приостановления. В соответствии с Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и 236 экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315 272 , результатом исполнения государственной функции по осуществлению принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, является одно из следующих решений: −прекращение права пользования недрами и снятие с государственного учета лицензии; −приостановление права пользования недрами; −ограничение права пользования недрами; −направление в адрес владельца лицензии уведомления о нарушении им условий лицензии, законодательства о недрах и возможном досрочном прекращении права пользования недрами при неустранении в установленный срок указанных нарушений; −принятие к сведению информации об устранении нарушений и прекращение процедуры досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами конкретного участка. Анализируя данный административный регламент, следует отметить, что существующий в настоящее время порядок, в соответствии с которым принятие решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права непосредственно пользования зависит от недрами решения конкретного Федерального участка агентства по недропользованию (его территориального органа) не вполне соотносится с концепцией системы государственного управления, установленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которыми в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, 272 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 10. 237 при этом федеральное исполнительной власти, агентство является осуществляющим в федеральным органом установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, вместе с тем, например, принятие решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр по инициативе государства при выявлении нарушений требований законодательства о недрах (п. 2, 3, 5 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона Российской Федерации «О недрах») по своей правовой природе является не государственной услугой, а мерой государственного воздействия, направленного на соблюдение пользователем недр условий пользования недрами, а также обеспечения рационального использования и охраны недр, вследствие чего данное полномочие было бы целесообразно возложить на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. С другой стороны, согласно подпункту «г» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. В рассматриваемом случае полномочие по досрочному прекращению, приостановлению, ограничению права пользования участками недр, права 238 пользования недрами закреплено за Федеральным агентством по недропользованию согласно пункту 5.3.10 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, вследствие чего следует сделать совокупный вывод об отсутствии противоречий между рассматриваемыми нормативными правовыми актами. Основные полномочия в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в настоящее время возложены законодательством о недрах на органы государственного горного надзора, которыми являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного геологического надзора, а также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы, являющиеся органами государственного горного надзора. Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 273 Правительства , к основным полномочиям службы в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами следует отнести: −осуществление надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (п. 5.1.3); −выдачу в установленном порядке разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), вредные физические воздействия на атмосферный воздух (при сжигании попутного нефтяного газа) (п.5.3.15); создание объектов размещения отходов в пределах своей компетенции (в случае обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств) (п.5.3.18); 273 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347. 239 −утверждение нормативов образования отходов и лимиты на их размещение, установление нормативов на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (в случае обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также при сжигании попутного нефтяного газа) (п.5.5.9); −ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух (при сжигании попутного нефтяного газа) (п. 5.5.10); −организацию и проведение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня (п.5.5.12). В свою очередь, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 274 , являясь уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), а также органом государственного горного надзора, осуществляет контроль и надзор: −за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (п. 5.3.1.5); −за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ (п.5.3.1.8); −за соблюдением требований технических установленной сфере деятельности (п.5.3.1.20) и т.д. 274 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348. 240 регламентов в Помимо этого, во исполнение статей 37,38 Закона Российской Федерации «О недрах» постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 и от 2 февраля 2010 г. № 39 были утверждены Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и Положение о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Названные положения устанавливают порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также определяют органы, осуществляющие государственный геологический надзор и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, их полномочия, права, обязанности и порядок работы. Вместе с тем, несмотря на детальную регламентацию полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, действующая система и структура органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, остается малоэффективной. Во многом это связано с тем, что законодательство о недрах фактически искусственно ограничивает круг исполнительных органов государственной власти, осуществляющих государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В частности, согласно статье 36 Закона Российской Федерации из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, помимо федерального органа управления государственным фондом недр, названы лишь органы государственного горного надзора, вместе с тем иные уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные 241 органы исполнительной власти, осуществляющие государственные функции охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в Законе Российской Федерации «О недрах» не указаны. Например, отдельными функциями государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обладает Министерство энергетики Российской Федерации (по утверждению порядка составления топливноэнергетических балансов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 4.2.14.5), форм представления в обязательном порядке информации в государственную информационную систему топливноэнергетического комплекса и требования к заполнению этих форм (п. 4.2.14.10), требований к технологиям информационного взаимодействия в интеграционном сегменте государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, в том числе к форматам представления информации в рамках этого сегмента (п.4.2.14.11), порядка сбора, обработки информации для включения в государственную информационную систему топливно-энергетического комплекса, хранение такой информации, обеспечение доступа к ней, ее предоставления и распространения (п. 4.4.22), а также утверждения нормативов технологических потерь углеводородного сырья при добыче, транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом (п. 4.5.5 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400275). Отдельные функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности, в том числе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами, закреплены за Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным 275 СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2577. 242 ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (например, организация работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, спасению людей при этих чрезвычайных ситуациях; предупреждение и тушение пожаров на объектах, критически важных для безопасности Российской Федерации; проведение в установленном порядке аттестации аварийно-спасательных служб, пожарно-спасательных, аварийно-спасательных формирований и спасателей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности (за исключением пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ), а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий, подготовка в пределах своей компетенции заключений по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов и ряд иных важных полномочий, установленных Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»276). Помимо этого, в процессе охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами могут участвовать и иные специально уполномоченные федеральные органы государственной власти, например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в части проверки соблюдения 276 СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882. 243 санитарных правил при содержании промышленных площадок при пользования недрами), Министерство регионального развития (по вопросам организации и проведения государственной экспертизы проектной документации при пользовании недрами в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I − V классов опасности и т.д.). Субъектами государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами также являются специально уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вместе с тем их роль в настоящее время существенно ограничена федеральным законодательством. Таким образом, несмотря на повышенное внимание к проблеме создания эффективного обеспечивающего механизма разграничение государственного государственных управления, полномочий и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, существующая система государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами неэффективна и требует совершенствования по следующим ключевым направлениям. Во-первых, отметим необходимость разграничения полномочий между отдельными федеральными органами государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, поскольку часть государственных полномочий не закреплена ни за одним федеральным органом государственной власти в положениях, определяющих полномочия полномочие по порядка разработке мониторинга состояния недр). 244 данных органов осуществления (например, государственного Во-вторых, в Законе Российской Федерации «О недрах» требуется конкретизация полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, определив при этом «пределы осуществления правомочий субъектов Российской Федерации с условием обеспечения оптимального баланса федеральных и региональных экологических и экономических интересов»277. Необходимо также отметить, что показатель эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами напрямую зависит от реализации установленных законодательством экологоправовых мер. Как отмечал М.М. Бринчук, «так как государственное управление направлено на исполнение экологического законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды. К таким функциям относятся подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; экотехническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на 277 См.: Никишин В.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации. Дис. ... доктора юрид. наук. Москва, 2006. С. 10−11; Он же. Пределы экологического правотворчества субъектов Российской Федерации //Актуальные проблемы правопорядка: сб. науч. статей. Вып.5. М.: Юрид. институт МИИТа, 2002. С. 86. 245 природу; экологическое воспитание и образование; экологический контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды» 278 . Таким образом, эколого-правовые меры «в контексте государственного управления становятся функциями государственного управления, т.е. основными направлениями деятельности органов исполнительной власти, при этом органы исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять − эти функции предопределены законом»279. Взаимосвязь эколого-правовых мер с функциями государственного экологического управления убедительно доказывается Г.В. Выпхановой при исследовании информационного содержания эколого-правовых мер и экологического управления, при этом, по ее мнению, «такая трансформация эколого-правовых мер в функции экологического управления происходит не только на уровне государственного, но и других видов экологического управления»280. Таким образом, выявление особенностей государственного управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности невозможно без исследования специфики эколого-правовых мер ее обеспечения, к основным из которых следует отнести экологическое нормирование, государственную экологическую экспертизу и иные виды экспертиз, а также государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. 278 Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 − 2007 гг. / под ред. проф. А.К. Голиченкова. Составители: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова. М., 2009. С. 179. 279 См.: Бринчук М.М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. № 2. С. 24. 280 См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2009. С. 289; Она же. Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления // Административное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 18 − 28. 246 § 2. Экологическое нормирование в сфере недропользования Институт экологического нормирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области установления нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на нее, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды, в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее обеспечение благоприятной окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и устойчивое функционирование естественных экологических систем. Таким образом, «нормирование является своего рода юридическим инструментом, при помощи которого люди определяют пределы дозволенного поведения по отношению к окружающей природе»281. В доктрине экологического права экологическое нормирование является одним из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды и рассматривается в нескольких качествах − как правовая мера охраны окружающей среды282, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов283, а также как одно из средств государственного регулирования природоохранной деятельности284. Несмотря на достаточно детальную регламентацию в действующем законодательстве основных понятий и определений в области экологического нормирования, видов нормативов, а также порядка их установления, институт экологического нормирования продолжает оставаться одним из 281 См.: Бринчук М.М. Колбасов О.С. Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. М.: Наука. 1987. № 3. С. 72. 282 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Городец, 2009. С. 165. 283 См.: Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. № 5. С. 16. 284 См.: Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 8. 247 самых спорных в теории экологического права, поскольку, как справедливо отмечает О.Л. Дубовик, «то, как оно определяется в части 2 статьи 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» не дает надлежащего представления о сути этой деятельности, ее правовом значении и юридических последствиях»285. Аналогичного мнения придерживаются и ряд других авторов. Например, как отмечает И.О. Краснова, «система природоохранного нормирования используется в России в основном только в качестве основы для взимания платежей за загрязнение окружающей среды, а это не соответствует первоначальному предназначению данного инструмента» 286 , что приводит, по мнению Н.И. Хлуденевой, «к парадоксальной ситуации, когда государству становится выгодным не снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а его рост»287. Существующая концепция экологического нормирования согласно положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды. Под нормативами нормативы, которые качества установлены окружающей в среды соответствии с понимаются физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Нормативы качества едины на всей 285 См.: Дубовик О.Л. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2010. 286 Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 25. 287 Хлуденева Н.И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. 2011. № 12. С.42. 248 территории Российской Федерации и являются основой для разработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. В свою очередь, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду − нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды. Статья 21 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливает следующие виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; среду нормативы иного допустимого воздействия на окружающую при осуществлении устанавливаемые хозяйственной законодательством и иной Российской деятельности, Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды. Анализируя действующее законодательство в области установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, следует 249 отметить, что в настоящее время наиболее применимы и, соответственно, наиболее обеспечены нормативным регулированием только три из вышеперечисленных видов нормативов − нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, а также нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий). В отношении иных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду следует сделать вывод, согласно которому их применение в настоящее время существенно ограничено, поскольку, например, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в настоящее время установлены только в специальных нормативных правовых актах, обеспечивающих охрану уникальной экологической системы озера Байкал, и к иным отношениям в области оценки негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду фактически не применяются. Так, в соответствии с приложением № 5 к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической допустимой системы озера антропогенной Байкал» нагрузки на 288 установлены уникальную нормативы экологическую экосистему озера Байкал, в частности, допустимые нагрузки на локальные наземные экосистемы центральной экологической зоны БПТ при непрерывном пребывании людей в вегетационный период, допустимые воздействия при рекреационном использовании наземных экосистем, а также 288 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 26. 250 допустимые воздействия на естественные экосистемы центральной экологической зоны Байкальской природной территории при выпасе сельскохозяйственных животных. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды установлены только в отношении хозяйственной деятельности в области охоты и рыболовства, а также использования водных объектов. Например, в сфере водопользования устанавливаются лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, в сфере охоты − нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, в отношении которых утверждается лимит добычи охотничьих ресурсов, нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется без утверждения лимита добычи охотничьих ресурсов, а также нормативы численности охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, состоящие из показателей максимальной и минимальной численности охотничьих ресурсов, и, наконец, в сфере рыболовства общие допустимые уловы водных биологических ресурсов конкретного вида в определенных районах (общий допустимый улов водных биологических ресурсов). Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами экологическое нормирование реализуется посредством установления для пользователей недр нормативов на основные виды негативного воздействия на окружающую среду, к которым следует отнести выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в случае сжигания попутного нефтяного газа), сбросы вредных загрязняющих веществ в водные объекты (в случае предоставления водных объектов в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых), а также деятельность в области 251 обращения с отходами (применительно к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств). В свою очередь, действующее законодательство о недрах каких-либо специальных экологических нормативов не предусматривает, ограничиваясь лишь требованиями о необходимости согласования нормативов потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные), подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), а также утверждения нормативов потерь углеводородного сырья. При этом согласно Правилам утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г. № 921 289 , нормативы потерь утверждаются (для углеводородного сырья Министерством энергетики Российской Федерации) или согласовываются (в отношении иных ресурсов недр с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования или органами государственной власти субъектов Российской Федерации), главным образом, для целей налогообложения, посредством учета количества добытого полезного ископаемого и фактических потерь при добыче, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации облагаются налогом по ставке 0 % в части нормативных потерь полезных ископаемых, т.е. данный вид норматива имеет преимущественно экономическое содержание. В статье 12 Закона Российской Федерации «О недрах» к существенным условиям лицензии также указан так называемый согласованный уровень добычи минерального сырья, однако вопрос о том, является ли он нормативом вообще и экологическим нормативом в частности достаточно дискуссионный, исходя из следующих факторов: 289 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. II). Ст. 42. 252 Во-первых, условие о согласованном уровне добычи минерального сырья не всегда включается в условия лицензионного соглашения, поскольку в ряде случаев уровень добываемого полезного ископаемого фактически невозможно определить (например, в случае проведения пользователями недр работ по геологическому изучению недр, или осуществления по совмещенной лицензии геологического изучения, разведки и добычи основных и попутно залегающих полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов на основании утвержденного технического проекта). В таких случаях, как правило, определяются годовые уровни добычи полезных ископаемых, исходя из технического проекта разработки и возможностей реализации производственной продукции, при этом в лицензионное соглашение может включаться условие, согласно которому при увеличении или уменьшении возможностей рынка пользователь недр в соответствии с техническим проектом может предоставить в Федеральное агентство по недропользованию корректировку рабочего проекта разработки месторождения с возможностью увеличения или уменьшения объема добычи. Во-вторых, правовая природа отношений, связанных с обеспечением согласованного уровня добычи минерального сырья, может существенно различаться в зависимости от факта превышения или непревышения данного уровня добычи. По общему правилу обеспечение выполнения согласованного уровня добычи минерального сырья носит исключительно экономический характер, поскольку оно направлено на реализацию установленных в статье 35 Закона Российской Федерации «О недрах» задач государственного регулирования отношений недропользования, в том числе определения объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам, обеспечения развития минерально-сырьевой базы, а также 253 требованиям рационального использования минерального недр. Информация сырья государственными может органами о согласованном использоваться для планирования уровне добычи уполномоченными объема нагрузки магистрального трубопроводного транспорта на долгосрочный период, в целях планирования объемов поступления в бюджет налогов и иных платежей, связанных с пользованием недрами, а также в иных целях. В свою очередь, превышение согласованного уровня добычи минерального сырья может иметь как экономические, так и экологические аспекты. Экологический аспект заключается в том, что превышение согласованного уровня добычи минерального сырья представляет собой выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, которое может привести к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживанию полезных ископаемых и является прямым нарушением требований пунктов 2,7 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» по рациональному использованию и охране недр в части несоблюдения требований обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр, а также требований по охране месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, и является основанием для применения к пользователю недр мер юридической ответственности. Экономический аспект состоит в том, что согласно пункту 4 Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г. № 921, все фактические потери полезных ископаемых в данном случае будут относиться к сверхнормативным. 254 Вместе с тем, несмотря на наличие определенных факторов, косвенно подтверждающих возможность отнесения показателя согласованного уровня добычи минерального сырья к специфической разновидности экологических нормативов, по своей природе наиболее близкой к нормативам допустимого изъятия компонентов природной среды, анализ природоохранного законодательства фактически исключает возможность отнесения показателя согласованного уровня добычи минерального сырья к данному виду нормативов, главным образом, по причине ограниченности их применения, невозможности использования показателя согласованного уровня добычи в отношении всех ресурсов недр, а также отсутствия в законодательстве о недрах специальных природоохранных задач, для реализации которых мог бы устанавливаться данный норматив. В научной литературе неоднократно высказывались предложения о целесообразности введения в законодательство о недрах специальных нормативов изъятия полезных ископаемых в контексте обеспечения минерально-сырьевой безопасности290. Например, по мнению Р.Р. Ямалетдинова, «в основе нормирования изъятия полезных ископаемых в аспекте обеспечения минерально-сырьевой безопасности должны находиться точные экономические показатели: а) потребности внутреннего рынка в полезных ископаемых по их видам, с данными за последние годы и прогнозируемым уровнем развития указанных показателей на ближайшие 10 − 15 лет; б) потребности внешнего рынка с учетом обязательств по поставке энергоресурсов по экспорту; в) данные об 290 См.: Перчик А.И. Горное право: учебник. М.: Издательский дом Филология три, 2002. С. 414; Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 5. С. 3; Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. № 2. С. 8−18; Ямалетдинов Р.Р. Правовые аспекты нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. 2011. № 1. С. 16−19. 255 общем количестве разведанных запасов по видам полезных ископаемых (отдельно балансовых и забалансовых)291. Принципиально соглашаясь с правовой позицией авторов в части объективной необходимости развития института экологического нормирования в сфере недропользования, вместе с тем необходимо отметить, что возможность реализации данного предложения представляется достаточно спорной, учитывая сложную правовую природу нормативов допустимого изъятия компонентов окружающей среды, к разновидности которого предлагается отнести нормативы изъятия полезных ископаемых. Согласно статье 26 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под нормативами допустимого изъятия компонентов окружающей среды понимаются «нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации». Таким образом, главной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов окружающей среды является целевой характер их установления − данные нормативы устанавливаются только в соответствии с ограничениями объема изъятия компонентов природной среды и только для решения природоохранных задач. Вместе с тем пункт 5 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах» к основным требованиям по рациональному использованию и охране недр относит «обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов», что фактически исключает возможность установления данного вида нормативов применительно к сфере недропользования, 291 Ямалетдинов Р.Р. Правовые проблемы обеспечения минерально-сырьевой безопасности Российской Федерации // Экологическое право. 2012. № 3. С. 10−14. 256 поскольку это неизбежно приведет к уменьшению показателей КИН (коэффициента извлечения нефти), который в настоящее время и так стремительно падает с уровня 40−45% по состоянию на 1980-е годы до уровня 25−30%, поэтому на современном этапе развития законодательства о недрах особую значимость приобретает необходимость разработки комплекса организационно-правовых мер, стимулирующих пользователей недр обеспечивать максимальный отбор нефти с применением технологий повышения нефтеотдачи пластов с целью увеличения КИН к 2012 году до 45%, а к 2020 году до 50%. С введением предлагаемых нормативов изъятия полезных ископаемых достичь данных целевых показателей будет фактически невозможно, учитывая тот факт, что «нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых предлагается установить в виде численных показателей предельно допустимого изъятия соответствующего вида полезного ископаемого по конкретному месторождению с учетом ряда коэффициентов, увеличивающих нормативы»292. Необходимо также отметить, что приведенная выше аргументация, согласно которой «введение нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых направлены на ограничение объема их изъятия, что гарантирует сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в целях защиты интересов будущих поколений граждан, реализации концепции устойчивого развития и обеспечения минеральносырьевой безопасности Российской Федерации» также является достаточно спорной, поскольку уменьшение объемов добычи полезных ископаемых с учетом введенных нормативов фактически приведет лишь к увеличению срока разработки месторождения, что, в свою очередь, напрямую может и не повлиять на выполнение требований по рациональному использованию недр, но опосредованно может привести к нарушению требований по охране недр 292 См.: Ямалетдинов Р.Р. Модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. 2011. № 5. С. 13 −16. 257 посредством увеличения срока антропогенного воздействия данного вида хозяйственной деятельности на окружающую среду, что в конечном итоге не будет способствовать решению природоохранных задач, для целей которых устанавливаются нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. Следующей характерной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды является законодательная регламентация порядка изъятия не всего природного объекта, а лишь его отдельной части (частей). Как отмечает О.Л. Дубовик, «под изъятием компонентов природной среды следует понимать исключение из природных связей каких-либо частей или составных элементов этих компонентов» 293 , учитывая «неразрывную связь и взаимозависимости всех компонентов природной среды»294. Применительно к сфере пользования недрами данными частями природного объекта выступают так называемые ресурсы недр, к которым согласно статье 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся содержащиеся в недрах полезные ископаемые, пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа, метрополитен), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т.д.), вместе с тем предлагаемые нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых фактически неприменимы к возможности изъятия иных ресурсов недр. Помимо этого, нормативы изъятия полезных ископаемых в большей степени направлены на обеспечение приоритетных экономических интересов общества (для обеспечении потребностей будущих поколений в стратегических видах 293 Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под общ. ред. Дубовик О.Л. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 234. 294 См.: Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6. С. 19. 258 природных ресурсов), что, учитывая ярко выраженную природоохранную направленность нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, не позволяет отнести предлагаемый вид нормативов исключительно к экологическим. Еще одной важной особенностью нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды является «сочетание признаков нормативности (применимости к отношениям неопределенного круга субъектов) и индивидуального регулирования посредством издания актов применения права (поскольку, как правило, устанавливаются административными актами для каждого природопользователя), вследствие чего следует различать общие и индивидуальные нормативы допустимого изъятия. Первые устанавливаются в отношении компонентов природной среды (их частей, элементов) с учетом их состояния и распространяются на неопределенный круг лиц, а последние закрепляют права на изъятия определенных субъектов (природопользователей)»295. Применительно к сфере недропользования общими нормативами изъятия в данном случае будут выступать добываемые согласно статье 19 Закона Российской Федерации «О недрах» собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков без применения взрывных работ общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, а также подземные воды посредством устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. В свою очередь, индивидуальные нормативы допустимого изъятия устанавливаются специально уполномоченными органами в отношении пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу полезных 295 См.: Дубовик О.Л. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». 2010. 259 ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов, и закрепляются в утвержденных согласно установленным требованиям технических проектах. Помимо этого, к индивидуальным нормативам допустимого изъятия следует также отнести нормативы потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения. Предлагаемая модель допустимого изъятия полезных ископаемых, предусматривающая введение «общих нормативов изъятия в целом по видам полезных ископаемых, с системой коэффициентов в зависимости от характеристик месторождения, категории полезных ископаемых»296 не будет в полной мере отвечать данным признакам, что еще раз подчеркивает отсутствие прямой связи с нормативами допустимого изъятия компонентов окружающей среды. Таким образом, проведенный анализ в области экологического нормирования в сфере недропользования позволил сделать вывод, согласно которому законодательство о недрах нуждается в установлении специальных экологических нормативов, государственного вместе экологического с тем существующая нормирования изъятия система компонентов природной среды фактически не вписывается в существующую концепцию государственного регулирования отношений недропользования. Решение данной проблемы возможно посредством введения в законодательство о недрах новой системы нормирования на основе применения системы наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), учитывающей одновременно и экологическую, и экономическую составляющую и направленной на максимально эффективное использование 296 См.: Ямалетдинов Р.Р. Модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. 2011. № 5. С. 16. 260 всех ресурсов недр с одновременным обеспечением требований по охране окружающей среды и экологической безопасности. В частности, к экономическим нормативам, помимо существующих нормативов потерь полезных ископаемых, вместо согласованного уровня добычи минерального сырья предлагается ввести так называемый норматив максимально эффективной добычи ресурсов недр, представляющий собой показатели максимального согласованного темпа добычи, при котором обеспечиваются требования рационального использования и охраны недр. Критерий эффективности предполагается определять на основе применения пользователем существующих предлагается недр наилучших технологий), включать в доступных сведения проектную об технологий (наилучших использовании документацию, которых связанную с пользованием недрами. Целесообразность введения данного норматива подкрепляется положительным зарубежным опытом. Например, «в США после введения норматива максимально эффективной нормы отбора (МЭНО) отмечается долгосрочная устойчивая положительная динамика повышения КИН и впечатляющие результаты по коэффициенту отдачи пласта (recovery factor)»297. В законодательстве о недрах также целесообразно ввести ряд специальных экологических нормативов качества окружающей среды. В частности, во исполнение приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 сентября 2002 г. № 574 «Об утверждении Временных рекомендаций по разработке и введению в действие нормативов допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ» 298 в целях сохранения 297 биологического разнообразия и См.: Хайн Норман Дж. Геология, разведка, бурение и добыча нефти [Пер. с англ. З.Свитанько] // М., ЗАО «Олимп-Бизнес», 2008. 298 Природно-ресурсные ведомости, 2002. № 39. 261 предотвращения негативного ограничения и углеводородами воздействия на почвенные экосистемы, регламентации уровня предлагается загрязнения утвердить почв специальный и земель «норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ», который может применяться контролирующими органами и хозяйствующими субъектами при оценке состояния почв и земель, загрязненных углеводородами. В целях сохранения водных биологических ресурсов и предотвращения негативного воздействия на водные экосистемы, ограничения и регламентации уровня загрязнения донных отложений водных объектов нефтяными углеводородами возможно введение специального «норматива допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов», который также может применяться контролирующими органами и хозяйствующими субъектами при оценке состояния объектов окружающей среды, исходного состояния донных экосистем поверхностных водных объектов, при проведении работ по оценке воздействия на компоненты окружающей среды, при планировании, проектировании и производстве работ, прямо или косвенно влияющих на состояние донных экосистем. Отметим также, что существует положительный опыт реализации данного норматива на региональном уровне, в частности, в Ханты-Мансийском автономном округе − Югре данный норматив применяется с 2004 года. Согласно постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 10 ноября 2004 г. № 441-п «Об утверждении регионального норматива «Предельно допустимый уровень содержания нефти и нефтепродуктов в донных отложениях поверхностных водных 262 объектов на территории Ханты-Мансийского автономного округа − Югры»299 норматив разработан в соответствии с Временным методическим руководством по нормированию уровней содержания химических веществ в донных отложениях поверхностных водных объектов (на примере нефти) и действует до принятия уполномоченными федеральными органами власти соответствующих нормативов предельно государственной допустимого уровня (ПДУ) или предельно допустимой концентрации (ПДК) нефти и нефтепродуктов в донных отложениях поверхностных водных объектов. Аналогичные экологические нормативы необходимо установить в законодательстве о недрах в отношении всех видов стратегических полезных ископаемых. Необходимо также отметить, что реализация вышеназванных предложений невозможна без совершенствования действующей системы экологического нормирования нормирования, основанная в целом. на предельно Существующая допустимых система концентрациях вредных (загрязняющих) веществ, с одной стороны, предъявляет достаточно жесткие требования к природопользователям (нормированию подлежат более 2000 вредных (загрязняющих) веществ), с другой стороны отсутствие специальных экологических нормативов качества окружающей среды фактически приводит к произвольному установлению уполномоченными органами экологических нормативов допустимого воздействия или лимитов, бюрократизации административных процедур получения разрешений на негативные воздействия на окружающую среду, что, в итоге, зачастую приводит к превышению хозяйствующими субъектами установленных нормативов. 299 Ст. 1710. Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. 2004. № 11. 263 Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в настоящее время разработан пакет нормативных правовых актов, предусматривающих внедрение новой системы нормирования в Российской Федерации, предусматривающей переход на систему наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), однако данный комплекс организационно-правовых мер до настоящего времени так и не был полностью реализован. Понятие наилучшей существующей технологии приводится в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», под которой понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Предлагаемая Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации система нормирования в Российской Федерации предусматривает: 1) установление дифференцированного подхода к природопользователям в зависимости от степени их воздействия на окружающую среду; 2) установление критериев определения степени воздействия на окружающую среду (незначительное, умеренное, максимальное воздействие); 3) введение для организаций: −с незначительным воздействием – системы декларирования (уведомительный принцип). Организации данной группы предполагается освободить от необходимости получения разрешений на негативные воздействия на окружающую среду и установить лишь обязанность представления в уполномоченные органы государственной власти декларации о воздействии 264 на окружающую среду, в которой содержатся данные о видах и объеме негативных воздействий; −с умеренным воздействием – системы единых (комплексных) разрешений (разрешения на выбросы и сбросы, размещение отходов, выдаются не по каждому отдельному виду негативного воздействия, а по всем видам в совокупности; нормативы утверждаются по технологически обоснованным объемам воздействия на основе наилучших доступных (существующих) технологий). Наилучшие доступные (существующие) технологии предлагается определять национальными стандартами и заносить в Государственные реестры наилучших существующих технологий. Помимо этого, предполагается установить обязанность для организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на основе комплексного разрешения, представлять в уполномоченный орган государственной власти декларацию об использовании наилучшей существующей технологии; −с максимальным воздействием – системы нормирования на основе показателей НДТ (НСТ) (наилучших доступных (существующих) технологий); 4) обеспечение природопользователей доступными информационными ресурсами о наилучших доступных (существующих) технологиях, формирование перечней НДТ (НСТ), справочников нормативов на основе показателей НДТ (НСТ). Реализация предлагаемой системы государственного нормирования повлечет необходимость внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок разработки и утверждения нормативов допустимого воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, в частности, потребуется внесение изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах 265 производства и потребления», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и ряд иных нормативных правовых актов, тогда как ряд действующих нормативных правовых актов в области нормирования потребуется признать утратившим силу. Это касается в первую очередь Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». Помимо этого, потребуется внести определенные коррективы в нормативные правовые акты, регулирующие порядок установления отдельных видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, в частности, нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативов образования отходов производства и потребления и иных нормативов. В свою очередь, на уровне Правительства Российской Федерации потребуется разработка подзаконной нормативной правовой базы, регулирующей порядок и условия реализации системы государственного нормирования, в частности, хозяйственной деятельности регулирующей для порядок организаций с декларирования незначительным воздействием на окружающую среду, порядок выдачи единых (комплексных) разрешений на негативные воздействия для организаций с умеренным воздействием на окружающую среду, а также особенности нормирования хозяйственной деятельности для организаций с максимальным воздействием 266 на основе показателей НДТ (НСТ) (наилучших доступных/существующих технологий). Инструктивно-методическое правовое регулирование обеспечение, последовательности а также и нормативное сроков действий (административных процедур) по исполнению государственных функций (государственных услуг), связанных с реализацией системы государственного нормирования, предлагается возложить на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Помимо совершенствования системы государственного нормирования, следует отметить необходимость создания Единого государственного реестра объектов негативного воздействия (ОНВ), основанного на результатах полной инвентаризации и поименного разделения объектов контроля и надзора вне зависимости от собственника объекта негативного воздействия. В настоящее время учет объектов негативного воздействия осуществляется в соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 г. № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» 300 , согласно которому государственному учету подлежат объекты негативного воздействия, в отношении которых хозяйствующим субъектом, осуществляющим эксплуатацию объекта негативного воздействия, представлено в управление заявление о выдаче разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, об установлении лимитов на размещение отходов производства и потребления; объекты негативного воздействия, в отношении которых хозяйствующий субъект обратился в управление по иным вопросам, связанным с ограничением 300 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 267 негативного воздействия на окружающую среду; объекты негативного воздействия, указанные в расчетах платы за негативное воздействие на окружающую среду, представленных в управление; объекты негативного воздействия, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов, реестр промышленно опасных объектов; объекты негативного воздействия, указанные в разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитах на размещение отходов производства и потребления, объекты негативного воздействия, указанные в протоколах об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды, составленных уполномоченными должностными лицами управления, объекты негативного воздействия, указанные в актах проверок по итогам мероприятий по государственному экологическому контролю, составленных уполномоченными должностными лицами управления, а также объекты негативного воздействия, указанные в обращениях органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и т.д., представленных в управление. Данный перечень объектов учета является исчерпывающим и расширению не подлежит, вместе с тем понятие негативного воздействия не ограничивается основными видами негативного воздействия, поименованными в статье 15 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вследствие чего данный перечень необходимо дополнить объектами, оказывающими и иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Помимо этого, следует учитывать тот факт, что в настоящее время полномочие по ведению государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в соответствии с пунктом 5.5.10 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере 268 природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400, вследствие чего приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 г. № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» необходимо признать утратившим силу, тогда как Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработать нормативный правовой акт, определяющий порядок ведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух. § 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами Одним из основных механизмов обеспечения охраны окружающей среды при пользовании недрами является проведение государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз. Согласно части 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» технический проект разработки месторождения полезных ископаемых требует получения положительного заключения государственной экспертизы, однако по причине наличия правовой неопределенности в данной статье в отношении того, какая именно государственная экспертиза должна проводиться в отношении технических проектов на разработку месторождений полезных ископаемых в целом и общераспространенных полезных ископаемых в частности, закрепленные в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации требования 269 к организации и проведению экспертизы технических проектов, а также к видам данных экспертиз существенно различались. Принятие Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, позволило устранить данный правовой пробел посредством закрепления в пункте 16 требования, согласно которому к заявлению пользователя недр о согласовании проектной документации прилагаются в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, копии заключений государственной экспертизы запасов, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности. Для ответа на вопрос о достаточности и эффективности существующей системы государственных экспертиз в сфере недропользования в решении поставленных задач, необходимо проанализировать порядок и особенности проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов с целью выявления роли и значения каждого вида экспертизы в обеспечении охраны окружающей среды при пользовании недрами. Первым видом государственной экспертизы, подлежащим рассмотрению в рамках настоящего исследования, является государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр. 270 В соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах» «в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, ископаемых предоставляемых разведанных в пользование, месторождений запасы подлежат полезных государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых экспертизы разрешается их запасов. только после Заключение проведения государственной государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет». Организация проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется Федеральным агентством по недропользованию и (в части участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69301, а также Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, 301 СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 651. 271 экономической пользование и экологической участках недр, информации утвержденным о предоставляемых приказом в Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 27302, объектами государственной экспертизы являются запасы полезных ископаемых, геологическая, экономическая и экологическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. В юридической экспертизы запасов государственной литературе полезных экспертизы роль и значение ископаемых в сфере как государственной специального недропользования вида по-разному оценивались учеными в области горного и экологического права. Так, А.К. Голиченков рассматривал государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр в трех аспектах: «как функцию государственного управления государственным фондом недр; как самостоятельный вид государственной экспертизы в области использования и охраны недр, проводимой в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых разведанных в запасах пользование, на полезных основе ископаемых, оценки иных информации свойствах о недр, определяющих их ценность или опасность (государственная геологическая экспертиза); как необходимое условие принятия решений о постановке на государственный баланс разведанных запасов полезных ископаемых и их списания 302 с государственного баланса, Российская газета. 2013. № 172. 272 а также решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанных с пользованием недрами»303. С.В. Гудков отмечал «значимость экспертизы запасов полезных ископаемых в обеспечении рационального использования недр, заключающейся в том, что в процессе ее проведения проводится оценка достоверности информации, имеющейся в распоряжении государства и предоставляемой пользователями недр, о разведанных полезных ископаемых, а также об иных свойствах недр, характеризующих их ценность или опасность» 304 , в свою очередь, Ю.А. Подтуркин подчеркивал «основополагающую роль государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр в обеспечении соблюдения баланса интересов государства и пользователя недр посредством создания условий для рационального использования и охраны недр, объективной экономической оценки запасов полезных ископаемых в недрах и их достоверного государственного учета»305. Обобщив данные точки зрения, следует сделать вывод, согласно которому основное назначение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр заключается в создании условий для рационального комплексного использования недр посредством государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за 303 Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. 304 Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук Москва, 2005. – 32 с.; Гудков С.В., Василевская Д.В., Стругов А.Ф. Основные пути и цели совершенствования российского законодательства о недрах//Минеральные ресурсы России. 2004. № 2. С.44−47. 305 Подтуркин Ю.А. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых основа рационального использования недр // Недропользование − XXI век. 2006. №1; Подтуркин Ю.А., Есипов A.B., Малухин Г.Н. Государственная экспертиза недропользования и ее законодательное обеспечение // Тезисы доклада. Санкт-Петербург, 2005. 273 пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, а также оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. В свою очередь, проведенный анализ действующих нормативных правовых актов в области проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых показывает, что экспертиза соответствия документов и материалов на предмет соблюдения экологических требований осуществляется только в отношении материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, а также геологической информации об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Так, в соответствии с пунктом 16 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69, заключение государственной экспертизы должно содержать выводы, в том числе о геологической, технологической и экономической обоснованности предельных значений кондиций для подсчета запасов полезных ископаемых в недрах, обеспечивающих наиболее полную и рациональную отработку (выработку) запасов месторождений при соблюдении экологических требований, о возможностях безопасного использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, однако состав предоставляемой геологической информации, подлежащей экспертизе, в анализируемом Положении не определяется. 274 В Рекомендациях по содержанию, оформлению и порядку представления на государственную экспертизу материалов подсчета запасов металлических и неметаллических полезных ископаемых, введенных в действие приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 123 306 , также содержится отсылочная норма, в соответствии с которой оценка экологических последствий освоения месторождения осуществляется на базе материалов, собранных в процессе специализированных исследований в период его разведки в соответствии с «Временными требованиями к геологическому изучению и прогнозированию воздействия разведки и разработки месторождений на окружающую среду» (ГКЗ, 1991)307 и «Методическими указаниями к экологическому обоснованию проектов разведочных кондиций на минеральное сырье» (ГКЗ, 1995)308, при этом данные документы официально не были опубликованы, вследствие чего носят рекомендательный характер. Более подробно содержание материалов по охране окружающей среды раскрывается в Требованиях к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 34309. В частности, согласно пункту 21 Требований в раздел «Мероприятия по охране недр и окружающей среды» включаются: 1) характеристика окружающей среды в районе месторождения полезных ископаемых. 306 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 307 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 308 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 309 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 17. 275 Описание современной экологической обстановки включает детальную характеристику: физико-географических и климатических условий района месторождения полезных ископаемых; почвы и растительности, животного мира, а также ценность природных объектов и их функций; 2) оценка влияния разработки месторождения полезных ископаемых на расположенные вблизи населенные пункты, особо охраняемые природные территории, леса и иную растительность, животный мир, почвы, водотоки и водоемы и на залежи других полезных ископаемых, на тепловой режим в зонах многолетнемерзлых пород; 3) необходимость и способы очистки попутно извлекаемых подземных вод для их обратной закачки в пласты или захоронения; предлагаемые способы охраны от истощения или загрязнения поверхностных водных объектов и подземных вод, которые используются или могут быть использованы для нужд народного хозяйства. В случае необходимости закачки попутно извлекаемых подземных вод в другие водоносные горизонты приводятся данные исследования, обосновывающие возможность закачки; 4) предлагаемые способы охраны окружающей среды от опасных отходов при применении новых методов воздействия на пласт (внутрипластовое горение, кислотная обработка призабойной зоны и др.). В свою очередь, при экспертизе материалов по подсчету запасов по иным видам полезных ископаемых (в частности, по твердым полезным ископаемым), требования к соответствующему разделу документации, предусматривающему мероприятия по охране окружающей среды, законодательством не конкретизированы. Так, в соответствии с пунктом 15 Требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов твердых полезных ископаемых, утвержденных приказом Министерства природных 276 ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 378 310, в раздел «Вопросы охраны окружающей среды» включается оценка экологических последствий освоения месторождения полезных ископаемых, подготовленная на базе материалов, собранных в процессе специализированных исследований в период его изучения. Помимо этого, как показал проведенный анализ Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, основным назначением экспертизы запасов оценка достоверности и правильности указанной в представленных материалах количества и качества запасов полезных ископаемых в недрах, оценка степени подготовленности месторождений или их отдельных частей к промышленному освоению, их промышленного значения, обоснованность постановки на государственный баланс запасов полезных ископаемых и их списания с государственного баланса, а также внесения в этот баланс изменений, связанных с оперативным учетом изменения запасов, вследствие чего оценка соответствия документации требованиям в области охраны окружающей среды не является основной задачей при ее проведении, принимая во внимание тот факт, что указанная специфика должна выявляться при организации и проведении иных специальных видов государственных экспертиз, основной из которых является государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий. В соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ 311 государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов капитального строительства и 310 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 31. СЗ РФ. 2005. № 1. Ст.16. 311 277 результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации. Согласно Российской подпункту 10 Федерации статьи под 1 Градостроительного объектом капитального кодекса строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, вследствие чего следует сделать вывод, согласно которому организация и проведение государственной экспертизы проектной документации требуется только в случае, если проектной документацией на пользование недрами предусмотрены строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в ином случае требования о документации проведении государственной распространяются только на экспертизы результаты проектной инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации. Предметом государственной экспертизы проектной документации в соответствии с пунктом 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации требованиям являются оценка технических эпидемиологическим, соответствия регламентов, экологическим в проектной том документации числе требованиям, санитарнотребованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Необходимо также отметить, что объекты капитального строительства, связанные с пользованием недрами (за исключением объектов добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), признаются в соответствии со статьей 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации особо опасными и 278 технически сложными объектами, вследствие чего государственная экспертиза проектной документации по данным объектам проводится исключительно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением. В свою очередь, участие уполномоченных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в проведении государственной экспертизы проектной документации, связанной с пользованием недрами, законодательством не предусматривается. Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145312, в соответствии с требованиями в том числе к составу и содержанию разделов документации, Градостроительного установленными кодекса пунктом Российской 12 Федерации, статьи а 48 также постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»313. Проведенный анализ указанных выше нормативных правовых актов показывает, что законодательство в области градостроительной деятельности достаточно подробно регламентирует эколого-правовые требования, предъявляемые, в том числе и к пользователям недр. Так, в соответствии с пунктом 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, одним из обязательных разделов проектной документации является раздел «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», предусматривающий в текстовой части результаты оценки воздействия 312 СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1336. СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 744. 313 279 объекта капитального строительства на окружающую среду, перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному строительства и использованию эксплуатации природных объекта ресурсов капитального на период строительства, включающий результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам, обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод; мероприятия по охране атмосферного воздуха; мероприятия по оборотному водоснабжению − для объектов производственного назначения; мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова; мероприятия по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов; мероприятия по охране недр − для объектов производственного назначения; мероприятия по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания (при наличии объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, отдельно указываются мероприятия по охране таких объектов); мероприятия по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций на объекте капитального строительства и последствий их воздействия технические решения и на экосистему сооружения, региона; мероприятия, обеспечивающие рациональное использование и охрану водных объектов, а также сохранение водных биологических ресурсов (в том числе предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения) и среды их обитания, в том числе условий их размножения, нагула, путей миграции 280 (при необходимости); программу производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях, перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат. В свою очередь, в графической части проектной документации должен содержаться ситуационный план (карта-схема) района строительства с указанием на нем границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, границ санитарно- защитной зоны, селитебной территории, рекреационных зон, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, мест обитания животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, а также мест нахождения расчетных точек; ситуационный план (карта-схема) района строительства с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, расположения источников выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и устройств по очистке этих выбросов; карты-схемы и сводные таблицы с результатами расчетов загрязнения атмосферы при неблагоприятных погодных условиях и выбросов по веществам и комбинациям веществ с суммирующимися вредными воздействиями − для объектов производственного назначения; ситуационный план (карту-схему) района с указанием границ земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства, с указанием контрольных пунктов, постов, скважин и иных объектов, обеспечивающих отбор проб воды из поверхностных водных объектов, а также подземных вод, − для объектов производственного назначения. Вместе с тем, несмотря на достаточную правовую регламентацию градостроительным законодательством вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности посредством закрепления 281 соответствующих требований к содержанию проектной документации, роль государственной экспертизы проектной документации состоит в оценке соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, однако в области охраны окружающей среды при пользовании недрами специальных технических регламентов до настоящего времени не принято. В целом, анализируя действующее законодательство, следует констатировать, что в отношении проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, связанных требования с пользованием четырех регламентов − недрами, фактически применимы лишь утвержденных в настоящее время технических Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, утвержденного Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ 314 , Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ 315 , Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 86316, а также Технического регламента о безопасности машин и оборудования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2009 г. № 753317. Таким образом, следует констатировать, что по причине отсутствия специальных технических регламентов в области охраны окружающей среды при пользовании недрами в настоящее время проектная документация рассматривается органами государственной власти или уполномоченными данными органами организациями без должного учета экологических 314 СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. I). Ст. 3579. СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5. 316 СЗ РФ. 2010. № 9. Ст. 975. 317 СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4505. 315 282 требований и соответствующей специфики природоохранного законодательства. В свою очередь, специфика природоохранного законодательства учитывалась только при проведении государственной экологической экспертизы, однако изменения, внесенные Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации Российской Федерации» в и отдельные законодательные акты Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174- ФЗ «Об экологической экспертизе», фактически исключили необходимость проведения государственной экологической экспертизы для большинства объектов хозяйственной деятельности, заменив на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз. При этом следует отметить, что до внесения изменений в данный Федеральный закон процедура проведения экологической экспертизы в отношении объектов, связанных с пользованием недрами, являлась подчеркивалась обязательной. особая роль В научной экологической литературе экспертизы, всегда особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда, а правовое регулирование экологической экспертизы являлось объектом многочисленных научных318 и диссертационных исследований319. 318 См.: Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. 2008. № 2. С. 3; Голиченков А.К. Концепция закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе» // Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 2. С. 44−53; Боголюбов С.А. Государственноправовые проблемы экологической экспертизы: по материалам Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями // Государство и право. 1996. № 2. С. 105−127; Куприева O.H. Соотношение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995−2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / под ред. А.К. Голиченкова. M.: ТИССО, 2004, в 3-х т. T. 1. С. 480−481; Васильев С.А. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду: учеб.-метод. пособ. / под ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. М., 2003. − 190 с.; Матвеев А.В. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза: учеб. пособ. / А.В. Матвеев, В.П. Котов. СПб., 2004. − 103 с.; Злотникова Т.В. О применении правовых норм Федерального закона «Об экологической экспертизе». Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. М.: ЦЭП, 1997. № 2. С. 9−16; Она же. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. 2010. № 2. С. 13 − 22. 319 См.: Андрейцев В.И. Правовые вопросы экологической экспертизы проектов. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук Киев, 1984 − 27 с.; Абакумов Д.А. Государственная экологическая экспертиза Российской Федерации в обеспечении устойчивого развития российского общества. Автореферат дис. ... канд. эконом. 283 Например, М.М. Бринчук считает, что, помимо предупредительной функции, проведение экологической экспертизы является важным инструментом поддержания правопорядка в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную экологически окружающую значимой среду, источником информации, средством разнообразной доказывания при разрешении споров320. С.А. Боголюбов рассматривает экологическую экспертизу в качестве «самостоятельного правового института, одного из основных элементов организационного механизма охраны окружающей среды» 321 , Т.В. Злотникова − «в качестве важнейшей меры контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны специально уполномоченных государственных органов и общественных организаций, который доказал свою исключительную значимость в качестве превентивной и высокоэффективной меры обеспечения экологической безопасности страны, в результате которой была предотвращена реализация большого количества опасных для окружающей среды проектов 322 ». Аналогичной точки зрения придерживается О.Л. Дубовик , считая «экологическую экспертизу действенным инструментом охраны окружающей среды на протяжении более 10 лет»323. Под экологической экспертизой в соответствии со статьей 1 наук. Москва, 1999. – 21 с.; Константинов В.А. Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности. Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Москва, 1999. – 24 с.; Сапранова О.Н. Правовое регулирование экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1995. − 23 с.; Попков B.B. Правовой режим экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1997. – 26 с.; Храмова Ю.Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2000. – 23 с.; Таталина А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе. Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 24 с. 320 Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 29. 321 Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма - Инфра-М, 1998. С. 256. 322 Злотникова T.B. Совершенствование правового обеспечения экологической экспертизы // Вест. Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1995. № 4. С.38; Она же. Институт экологической экспертизы − надежный законодательный инструмент обеспечения экологической безопасности // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. 1997. № 5. С. 43−54. 323 Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2009. С. 315. 284 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174- ФЗ «Об экологической экспертизе» понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Анализируя данное определение, следует в первую очередь отметить его практически полное соответствие определению экспертизы проектной документации, предметом которой является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям, вследствие чего можно сделать вывод о наличии определенного дублирования при рассмотрении документов и (или) проектной документации экспертными комиссиями при проведении государственной экологической экспертизы и экспертизы проектной документации. С другой стороны, отличительной особенностью проведения государственной экологической экспертизы является анализ экспертной комиссией исключительно документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность. Определение намечаемой хозяйственной и иной деятельности содержится в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372324, согласно которому под хозяйственной и иной 324 деятельностью понимается деятельность, способная оказать Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 31. 285 воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы. В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» процедуру государственной экологической экспертизы обязаны проходить только организации, хозяйственная деятельность которых соответствует объектам, указанным в статьях 11, 12 Закона, вследствие чего, основываясь на буквальном толковании Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372, иные виды деятельности, не подлежащие государственной экологической экспертизе, негативное воздействие на окружающую среду не оказывают. Сложившуюся ситуацию можно объяснить вступлением в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», которые, как уже отмечалось выше, фактически нивелировали значение государственной экологической экспертизы при реализации объектов хозяйственной и иной деятельности, заменив на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз, однако с целью устранения неоднозначного толкования понятия намечаемой хозяйственной и иной деятельности с целью исключения неоднозначного толкования в Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372, необходимо внести ряд уточняющих изменений. 286 Необходимо также отметить, что в отношении понятия экологической экспертизы «существует две точки зрения. Во-первых, такое широкое определение экологической экспертизы позволяет сделать ее более комплексной, учесть не только экологические, но и тесно связанные с ними социальные, экономические, а также иные последствия. Во-вторых, включение в понятие экологической экспертизы требования о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности размывает предмет неформализованной. экологической Экологическая экспертизы, экспертиза делает должна иметь ее более формализованный характер, т.е. быть основанной на точных требованиях законодательства, а также технических норм и нормативов. Вместе с тем в рамках ее проведения необходимо рассматривать не только экологические, но и иные последствия (социальные) реализации планируемой деятельности»325. Еще одним отличием государственной экологической экспертизы от экспертизы проектной документации является ее организация и проведение специальным органом государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» различает 2 вида объектов экологической экспертизы – объекты федерального уровня (ст. 11) и объекты регионального уровня (ст. 12). По объектам федерального уровня государственная экологическая экспертиза организуется и проводится Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, в свою очередь, по объектам регионального уровня – уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 325 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / под ред. Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. М.: Проспект, 2007. С. 6. 287 Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 326 , а также Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 г. № 283 327 , и включает в себя представление материалов заказчиком в соответствующее экспертное подразделение, рассмотрение материалов экспертной комиссией и подготовки заключения о соответствии/несоответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Анализируя объекты государственной экологической экспертизы, поименованные в статьях 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», следует сделать вывод, согласно которому по действующей редакции данного Закона требования о необходимости организации и проведения государственной экологической экспертизы фактически неприменимы к сфере недропользования, поскольку помимо объектов, указанных в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 326 СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 7. 327 288 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», к объектам государственной экологической экспертизы при пользовании недрами можно напрямую отнести лишь проектную документацию объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I−IV класса опасности, а также проекты соглашений о разделе продукции. Таким образом, применительно к сфере недропользования проведение государственной экологической экспертизы в настоящее время не имеет действенных механизмов практической реализации, поскольку после внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части замены проведения государственной экологической экспертизы на экспертизу проектной документации пользователи недр в настоящее время фактически освобождены от необходимости проведения государственной экологической экспертизы, в связи с чем следует согласиться с мнением Васильевой М.И., полагавшей, что «оценки действительной роли экологической экспертизы часто противоречивы, и существует достаточно аргументированная критика практики ее организации и проведения, однако в целом трудно спорить с тем фактом, что экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам, более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы). С отменой государственной утрачена и общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что резко снижает возможности общественного участия в принятии экологически значимых решений»328. 328 Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды// Экологическое право. 2007. № 2. С. 15. 289 Проведенный анализ федерального законодательства в области организации и проведения государственных экспертиз при пользовании недрами показывает, что в настоящее время только экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов позволяет эффективно оценить соответствие документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта, экологическим требованиям, однако данный вид экспертизы включает только оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности и требования экологического законодательства комплексно не учитывает, кроме того, изменения, внесенные Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», существенно сократили перечень оснований, в соответствии с которыми проведение экспертизы промышленной безопасности являлось обязательным, заменив их на процедуру экспертизы проектной обязательное проведение экспертизы документации. Так, в настоящее время промышленной безопасности требуется только в отношении проектной документации на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, документации на техническое перевооружение опасного производственного объекта (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности), а также в случае внесения изменений в документацию на капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию, либо техническое перевооружение опасного производственного объекта. 290 В соответствии с приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности» 329 экспертиза промышленной безопасности включает оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, результатом которой является заключение. Основной задачей при проведении экспертизы является контроль технического состояния объекта с целью установления соответствия объекта требованиям технической документации, определения его работоспособности, поиск мест дефектов и повреждений, определение причин неисправности и отказов с рекомендацией методов и средств восстановления работоспособности объекта, прогнозирование технического состояния объекта на предстоящий период эксплуатации с заданной вероятностью безотказной работы или определение его остаточного ресурса безотказной работы, а также соблюдение иных требований в области промышленной безопасности. Подводя итоги исследования специфики основных видов государственных экспертиз в сфере недропользования, следует отметить, что в настоящее время действующим законодательством предусматривается обязательное проведение в случаях, установленных федеральным законодательством, четырех видов государственных экспертиз − экспертизы запасов полезных ископаемых, экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, экологической экспертизы, а также экспертизы промышленной безопасности, в свою очередь, порядок проведения данных экспертиз регламентируется большим количеством нормативных правовых и инструктивно-методических актов, принятых в различное время различными федеральными органами государственной 329 Российская газета. 2013. № 296. 291 власти в условиях управления и отсутствия адекватного единой системы научно-обоснованного централизованного понимания роли государственных экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды при пользования недрами, в результате чего в настоящее время ни одна из вышеперечисленных видов государственных экспертиз эколого-правовые требования в области охраны окружающей среды не учитывает. В законодательстве о недрах в соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69, экспертиза соответствия документов и материалов экологическим требованиям осуществляется только в отношении материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, геологической информации об участках недр, намечаемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, сброса сточных вод и иных нужд, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, вместе с тем при экспертизе материалов по подсчету запасов по иным видам полезных ископаемых (в частности, по твердым полезным ископаемым), требования к соответствующему разделу документации, предусматривающему мероприятия по охране окружающей среды, законодательством не конкретизированы. В градостроительном законодательстве, несмотря на достаточную правовую регламентацию обеспечения экологической вопросов охраны безопасности окружающей посредством среды и закрепления соответствующих требований к содержанию проектной документации, роль государственной экспертизы проектной документации состоит прежде всего в оценке соответствия проектной документации требованиям технических 292 регламентов, которых в области охраны окружающей среды при пользовании недрами до настоящего времени не разработано. Помимо этого, организация и проведение государственной экспертизы проектной документации требуется только в случае, если проектной документацией на пользование недрами предусмотрены строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в ином случае требования о проведении государственной распространяются только экспертизы на результаты проектной документации инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации. В отношении государственной экологической экспертизы следует сделать вывод, согласно которому после внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части замены проведения процедуры государственной экологической экспертизы на процедуру экспертизы проектной документации объекты государственной экологической экспертизы, поименованные в статьях 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», стали фактически неприменимы к сфере недропользования. В настоящее время только экспертиза промышленной безопасности опасных производственных соответствие документов, объектов связанных позволяет с эффективно эксплуатацией оценить опасного производственного объекта, экологическим требованиям, однако данный вид экспертизы проводится лишь в определенных случаях и включает оценку соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, в свою очередь, оценка соответствия объекта экспертизы иным требованиям природоохранного законодательства фактически не осуществляется. Таким образом, решение существующих в настоящее время проблем оптимизации законодательства в области организации и проведения государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и 293 обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется целесообразным осуществить по следующим направлениям: 1. Применительно к экспертизе запасов полезных ископаемых необходимо конкретизировать состав предоставляемой геологической и экологической информации, подлежащей экспертизе, а также разработать комплексную систему оценки экологических последствий освоения месторождения. 2. На основе существующих в настоящее время, но фактически устаревших и не отвечающих современным экологическим требованиям нормативно-правовых и инструктивно-методических актов в области рационального использования и охраны недр целесообразно разработать технические регламенты, содержащие специальные требования в области охраны окружающей среды при пользовании недрами, на основании которых будет осуществляться оценка соответствия проектной документации при проведении экспертизы проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям. 3. Восстановить систему государственной экологической экспертизы в объемах, действовавших до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в государственной том числе экологической в части обязательности экспертизы в отношении проведения объектов, связанных с пользованием недрами, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. С целью оптимизации административной процедуры проведения государственных экспертиз и повышения роли экологической экспертизы в решении проблем охраны окружающей среды в сфере пользования недрами, предлагается унифицировать требования к содержанию предоставляемой 294 проектной документации и установить принцип «одного окна» на этапе предоставления документации в уполномоченные органы власти, т.е. при проведении экологической экспертизы и градостроительной экспертизы проектная документация в первую очередь должна направляться заявителем в орган государственной власти Российской Федерации или орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы, который в случае соответствия документации предъявляемым требованиям в области охраны окружающей среды готовит положительное заключение и направляет обосновывающую документацию в уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий функции по проведению экспертизы проектной документации. В свою очередь, принимая во внимание специфику и состав подготавливаемых документов, оптимизировать данным образом процедуру проведения экспертизы запасов полезных ископаемых, а также экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов, пока не представляется возможным, равно как и интегрировать данные виды экспертиз в предлагаемую систему комплексной оценки проектной документации без внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, однако данное направление развития законодательства также представляется достаточно перспективным. Отметим, что принцип направления проектной документации в единый уполномоченный орган государственной власти уже реализован в законодательстве Российской Федерации. Так, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. № 822 «Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической 295 экспертизы» 330 проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, направляется заявителем в один из указанных в постановлении органов государственной власти Российской Федерации для проведения экспертизы проектной документации в соответствии с требованиями градостроительного законодательства, после чего документы направляются данным органом в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования для проведения государственной экологической экспертизы. § 4. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами Государственный надзор в сфере недропользования, являясь одной из функций государственного управления фондом недр, играет важную роль в обеспечении воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. Основной целью государственного надзора в сфере недропользования является выявление нарушений законодательства Российской Федерации в сфере недропользования, стандартов, норм и правил в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, правил государственного учета в области недропользования, а также условий выданных лицензий на пользование недрами либо заключенных соглашений о разделе продукции и иных договоров гражданско-правового характера в сфере недропользования. 330 СЗ РФ. 2008. № 46. Ст. 5344. 296 Согласно действующему законодательству в сфере недропользования выделяются следующие виды государственного надзора: 1) государственный геологический надзор (государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр); 2) государственный горный надзор (государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами). Специфика регулирования надзорной деятельности в сфере недропользования обуславливает сложный комплексный характер данной сферы отношений, в связи с чем в первую очередь представляется целесообразным рассмотреть общие научно-теоретические подходы к определению государственного экологического надзора как комплексного межотраслевого института экологического права, после чего на данной методологической основе выявлять особенности правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Анализируя государственного теоретические аспекты экологического правового контроля обеспечения (государственного экологического надзора) необходимо в первую очередь, отметить его сложность, проблемность и дискуссионность, что во многом обуславливается как недостаточной теоретической разработанностью в науке экологического права института государственного экологического контроля, несмотря на наличие большого количества научных 331 и диссертационных 332 работ по 331 См.: Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. № 11. С. 79; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. М.: Издательство МГУ, 1993. С. 75; Навасардова Э.С. Некоторые проблемы государственного экологического контроля // Законодательство и экономика. 2002. № 2. С. 54−58; Заславская Н.М. Правовой статус должностных лиц органов государственного экологического контроля // Экологическое право. 2011. № 3. С. 2−6; Епифанов И.К., Мальцева Н.Н. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 51−55. 332 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. Автореферат дис. ... доктора юрид. наук. М.,1992. − 48 с.; Кичигин Н.Н. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. − 26 с.; Тищенко С.В. Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации: 297 данной проблематике, так и отсутствием комплексных теоретических исследований по вопросам организации и осуществления государственного экологического надзора с учетом изменений, внесенных в федеральное природоохранное законодательство. В целом значимость государственного экологического контроля как функции государственного подчеркивалась экологического ведущими управления специалистами-экологами, неоднократно однако его эффективность в решении задач охраны окружающей среды оценивалась достаточно неоднозначно. Например, М.М. Бринчук полагал, что экологический контроль предопределяет эффективность всего экологического права, от него зависит эффективность взимания платежей за загрязнение окружающей среды, эффективность мер юридической ответственности за нарушение требований экологического законодательства, а также реализация рекомендаций, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы, вместе с тем экологический контроль относится к одной из наименее эффективных и слабейших мер охраны окружающей среды»333. К аналогичному выводу приходит и Н.М. Заславская, отмечая тот факт, что установленный действующим законодательством порядок проведения государственного экологического контроля в основном направлен на защиту прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, однако в предложенных законодателем условиях органы государственного экологического контроля не способны проводить эффективный государственный экологический контроль, что в первую Административно-правовые аспекты. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. 2007. − 25 с.; Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. − 29 с.; Заславская Н.М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. − 22 с. 333 Бринчук М.М. Роль и значение государственного экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008. С. 10−13. 298 очередь приводит к нарушению и умалению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду334. Разделяя мнение названных авторов о неэффективности существующей системы государственного экологического контроля, следует отметить, что изменения, внесенные в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», не позволили полностью решить поставленные задачи по формированию экологического надзора в целостной Российской системы Федерации, государственного обеспечения ее эффективности, прозрачности для хозяйствующих субъектов, а также реализации комплекса мер по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В целом существующие в настоящее время правовые проблемы в области государственного экологического надзора обусловлены совокупностью ряда факторов, к основным из которых следует отнести: 1. Концептуальное государственного переходного изменение экологического периода, законодательства контроля, связанного с в области предполагающие наличие формированием подзаконной нормативной правовой базы. В целях приведения федерального законодательства в соответствие с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»335во исполнение поручения Правительства Российской Федерации № ИШ-П13-1145 Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) 334 Заславская Н.М. Проблемы построения современной функциональной государственного экологического контроля // Экологическое право. 2010. № 3. С. 17. 335 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249. 299 организации и муниципального контроля» 336 были внесены изменения в положения более 60 законодательных актов Российской Федерации. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами соответствующие изменения, направленные на приведение положений законов, касающихся вопросов государственного контроля (надзора), в соответствие с нормами Федерального закона в части замены термина «экологический контроль» на термин «экологический надзор», были внесены в Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральные законы от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также в ряд иных нормативных правовых актов. В свою очередь, внесение изменений в перечисленные выше нормативные правовые акты федерального законодательства не привело к изменению подзаконной нормативной правовой базы, вследствие чего в настоящее время применяются действующие нормативные правовые акты в области осуществления государственного экологического контроля, что фактически нивелирует возможность применения федерального законодательства в области государственного экологического надзора. 2. Изменение «объектового подхода» к организации и осуществлению государственного экологического контроля. До вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей 336 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4590. 300 среды (государственного экологического контроля)» 337 был установлен так называемый «объектовый подход», предусматривающий разграничение объектов, подлежащих соответственно федеральному и региональному государственному экологическому контролю, который не позволял в полной мере учитывать степень и объемы негативного воздействия субъектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В соответствии с Перечнем объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 338 , федеральному государственному экологическому контролю подлежали объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации: а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; б) объекты, обеспечением связанные обороны и с использованием безопасности атомной энергии, государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность; в) объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств; г) объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации; 337 СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 625. СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668. 338 301 д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране: −объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; −природные объекты Байкальской природной территории. В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляли региональный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, отнесенных Перечнем к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю. Вместе с тем многочисленные примеры из судебно-арбитражной практики применения критериев разграничения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю или контролю со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствуют о неоднозначности трактовки норм федерального законодательства, регулирующего вопросы организации и осуществления государственного экологического контроля на территории Российской Федерации по причине наличия внутренней конкуренции норм в отношении объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, и правомерности в связи с этим действий уполномоченных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению контрольных проверок. 302 Так, постановлением Федерального арбитражного суда Западно Сибирского округа от 11 марта 2010 г. по делу № А75-11364/2009339 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба контролирующего органа субъекта Российской Федерации на решение арбитражного суда об отмене постановления о привлечении Общества к административной ответственности, основываясь на том, что постановление о привлечении к административной ответственности вынесено контролирующим органом с превышением полномочий. Как следует из материалов дела, в результате проведенной контролирующим органом субъекта Российской Федерации внеплановой выездной проверки фактов загрязнения окружающей среды в результате прорыва магистрального нефтепровода, пользование которым осуществляет Общество, установлено загрязнение земли, водных объектов, а также водной растительности, что послужило основанием для составления протокола о привлечении Общества к административной ответственности. Общество, ссылаясь на нарушение порядка привлечения юридического лица к административной ответственности, обратилось в Арбитражный суд. Принимая решение о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления контролирующего органа, суд первой инстанции исходил из того, что система межпромысловых трубопроводов, в результате отказа которой произошло загрязнение окружающей среды, была зарегистрирована в качестве опасного производственного объекта, который подлежит федеральному государственному экологическому контролю, в связи с этим постановление о привлечении к административной ответственности вынесено контролирующим органом с превышением полномочий и подлежит отмене. 339 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 303 Довод контролирующего органа субъекта Российской Федерации, что объектом проведения контрольных проверок являлся непосредственно водный объект, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации, а не нефтепровод, не был принят во внимание судом первой, а впоследствии и кассационной инстанций. Причиной возникновения определенная внутренняя данной спорной конкуренция ситуации объектов, является подлежащих государственному экологическому контролю, содержащихся в Перечне объектов, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285. С одной стороны, имеется водный объект, загрязненный нефтепродуктами, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации, и, соответственно, согласно пункту 3 Перечня объектов, подпадающий под критерии отнесения такого водного объекта к объектам, подлежащим региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. 340 № 640 (и, соответственно, «региональному» государственному экологическому надзору в соответствии с Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476341), с другой стороны, − загрязняющий водный объект нефтепровод, являющийся опасным производственным объектом и, соответственно, подпадающий под критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю (надзору) согласно пункту 7 того же Перечня. Как следует из анализа материалов судебной практики, судебные инстанции, при возникающей «конкуренции» 340 СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713. СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999. 341 304 объектов, подлежащих соответственно федеральному либо региональному государственному экологическому надзору, однозначно отдавали приоритет пункту 7 Перечня, считая, что в случае нахождения у хозяйствующего субъекта опасных производственных объектов такой хозяйствующий субъект в целом подпадает исключительно под процедуру осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора). Отсутствие утвержденного Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации конкретного списка объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору), предусмотренного пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285, согласно позиции Федерального арбитражного суда ЗападноСибирского округа, выраженной в постановлении от 22 декабря 2009 г. по делу № А67-7009/2009 342 , также не являлось основанием для признания постановления о назначении административного наказания, принятым в соответствии с полномочиями контрольного органа субъекта Российской Федерации. В целом анализ судебной практики показывает, что арбитражные суды при принятии решений по исследуемой проблематике в первую очередь обращали внимание на правовой режим источника причинения вреда окружающей среде, и проверяли его на соответствие критериям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». 342 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Судебная практика». 305 Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2009 г. по делу № А67-7026/2009343 дело по заявлению об обжаловании решения о привлечении организации к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при эксплуатации производственного объекта было направлено на новое рассмотрение, эксплуатируемый объект так к как суд категории не выяснил, опасных и относится вправе ли ли был уполномоченный орган выносить оспариваемое решение, а в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2010 г. по делу № А75-3115/2009 344 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, поскольку, как было установлено кассационной инстанцией, постановление о привлечении к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения правомерно было признано судом первой инстанции недействительным, поскольку заявитель не относится к организациям, подлежащим федеральному экологическому контролю, вследствие чего оспариваемое постановление было принято административным органом с превышением своих полномочий345. В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений 343 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 344 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 345 Аналогичная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Западно Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу № А75-3119/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 января 2010 г. по делу № А75-3114/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 2 февраля 2010 г. по делу № А75-3118/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 9февраля 2010 г. по делу № А75-3116/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно Сибирского округа от 1 марта 2010 г. по делу № А05-6831/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29 сентября 2010 г. № Ф09-7728/10-С1 по делу № А47-2721/2010 и др.// Документы опубликованы не были. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 306 в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, которые в настоящее время не установлены, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде. В свою очередь, критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, на основании которых устанавливаются для целей государственного экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства Российской Федерации представляющих в угрозу области причинения охраны окружающей среды, вреда окружающей среде, предполагается установить постановлением Правительства Российской Федерации, однако до настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт не был принят. Несмотря на отсутствие адекватной подзаконной нормативной правовой базы, из анализа положений пункта 3 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которому «государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной 307 власти», следует сделать вывод, согласно которому применяемый ранее подход к определению объектов, подлежащих соответственно федеральному государственному экологическому контролю или контролю уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в некотором видоизмененном виде фактически сохранился и в новой системе государственного экологического надзора. В целом оценивая изменения, внесенные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», необходимо отметить, что, с одной стороны, введение данной нормы позволило решить проблему внутренней конкуренции норм в отношении объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, с другой стороны, отстранением сложившаяся надзорных ситуация, органов связанная государственной с фактическим власти субъектов Российской Федерации от осуществления отдельных видов регионального экологического надзора, не способствует формированию единой системы государственного экологического надзора и может привести к еще большему ухудшению состояния окружающей среды в субъектах Российской Федерации. Отметим также, что несмотря на ряд существенных нововведений, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предусматривается наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в области регионального государственного надзора и изменение их функций, установленных законами Российской Федерации и субъектов Российской 308 Федерации, что также может негативно сказаться на состоянии окружающей среды. 3. Конкуренция норм, устанавливающих перечень должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический надзор и уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды. В соответствии должностные лица с действующим законодательством государственного уполномоченные рассматривать правонарушениях в области дела охраны экологического об органы надзора и и административных окружающей среды и природопользования определены в Главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, между тем на практике возможна ситуация, что совокупный экологический вред может быть причинен, например, водным объектам, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, лесным участкам, находящимся в составе земель лесного фонда и являющимся федеральной собственностью, земельным участкам, находящимся в муниципальной собственности и т.д., что неизбежно влечет определенные трудности при квалификации данного деяния (конкуренции составов), а также определения органа, который должен назначить административное наказание за данное правонарушение. 4. Совершенствование порядка осуществления государственного экологического надзора в части упорядочения проведения контрольных проверок. Пунктом 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается более 10 видов экологического надзора, проведение которого осуществляется раздельно применительно к конкретным компонентам окружающей среды, однако на практике возможны ситуации, когда при осуществлении хозяйственной и 309 иной деятельности эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса предусматривает одновременное использование других природных ресурсов, что, в свою очередь, требует проведения нескольких проверок субъекта хозяйственной деятельности на предмет соблюдения им требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, безопасности применительно к среды, что создает а также обеспечения экологической определенному компоненту окружающей определенные административные барьеры при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Очевидна необходимость совершенствования нормативного правового и инструктивно-методического регулирования последовательности действий и процедур государственный государственных экологический инспекторов, надзор от имени осуществляющих уполномоченного федерального органа государственной власти и уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Во-первых, необходимы изменения в части закрепления порядка и административных процедур проведения единых комплексных плановых проверок при осуществлении субъектом предпринимательской деятельности пользования несколькими видами природных ресурсов, а также порядок информационного взаимодействия и информационного обеспечения как между внутренними подразделениями (отделами) уполномоченного органа о ходе проведения проверки предприятия, так и с уполномоченными органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам возможного проведения совместных проверок. Во-вторых, с целью уточнения перечня должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический надзор и уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, соответствующие 310 изменения предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающие, в том числе, разграничение полномочий должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной субъектов Российской Федерации, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования в случае одновременного причинения экологического вреда нескольким компонентам окружающей среды, а также утверждение перечня должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной уполномоченных власти рассматривать субъектов дела о Российской данных Федерации, административных правонарушениях. Таким образом, определив общие основания и порядок осуществления государственного экологического надзора, а также проблемы в указанной сфере, далее рассмотрим механизм реализации государственного экологического надзора применительно к сфере недропользования. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является одним из важнейших механизмов государственного регулирования общественных отношений в сфере недропользования, направленных на выполнение пользователями недр требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также требований по рациональному использованию и охраны недр при геологическом изучении, разведке и добыче месторождений полезных ископаемых. В соответствии со статьей 37 Закона Российской Федерации «О недрах» задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, 311 выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр. Полномочия органов государственного геологического надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 346 , в соответствии с которым государственный геологический надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в соответствии со статьей 38 Закона Российской Федерации «О недрах» задачами государственного горного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, установленных законодательством Российской Федерации о недрах и утвержденными в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартами (нормами, правилами) требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного 346 СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885. 312 влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются Положением о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 347 , в соответствии с которым государственный горный надзор осуществляется в соответствии с законодательством экологическому, Российской Федерации технологическому и Федеральной атомному службой надзору и по ее территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, являющимися органами государственного геологического надзора, а также с природоохранными и иными органами. Порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения в настоящее время определяются Федеральной Административным службой государственной по надзору функции государственного по экологического в регламентом сфере природопользования осуществлению надзора, исполнения федерального утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191 348 , постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. № 716 «Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический 347 СЗ РФ. 2010. № 6. Ст. 651. Российская газета. 2013. № 12. 348 313 контроль (надзор) (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)» 349 , Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 196 350 , а также Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. № 712351. Анализируя практику применения указанных нормативных правовых актов, необходимо констатировать, что ряд теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, остались нерешенными, дискуссионными и актуальными по настоящее время. В первую очередь отметим комплексный характер отношений в области изучением, осуществления государственного надзора за геологическим рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Так, государственный рациональным надзор использованием и 349 за геологическим охраной недр изучением, является частью СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4453. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 4. 351 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2013. № 27. 350 314 государственного экологического надзора в соответствии с пунктом 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в свою очередь, сфера правового регулирования государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, охватывается исключительно законодательством в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов и к государственному экологическому надзору не относится, что применительно к сфере недропользования представляется не совсем корректным, поскольку в законодательстве о недрах государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в совокупности составляют единый государственный надзор в сфере недропользования, который осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами во взаимодействии с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также с природоохранными и иными контрольными органами. Принцип единства государственного надзора в сфере недропользования закреплен в Законе Российской Федерации «О недрах», в Положении о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, в Положении о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39, а также принятых в их реализацию административных регламентах. Учитывая тот факт, что, помимо проверки соблюдения пользователями недр основных требований промышленной безопасности, к контрольным 315 полномочиям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, согласно пункту 4 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39, относятся такие специфические полномочия в сфере недропользования, как надзор за соблюдением пользователями недр требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов (программ) и схем развития горных работ, а также иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами (пп. «в»), правильностью осуществляемых пользователями недр пространственных измерений и определений параметров горных разработок и подземных сооружений, положений участков строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ, опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков, границ разноса бортов карьеров и разрезов (пп. «г»), соблюдением пользователем недр требований по организации пользователями недр контроля за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли, осуществлением специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, горных ударов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород (пп. «д»), а также проведением маркшейдерских наблюдений, необходимых для обеспечения нормального технологического цикла прогнозирования опасных и достоверного ситуаций, учета горных соблюдением работ и установленных требований по ведению маркшейдерской документации при пользовании недрами и обеспечению ее сохранности (пп. «е») следует признать некорректным отнесение согласно пункту 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» только 316 государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр к государственному экологическому надзору. Таким образом, в пункте 2 статьи 65 указанного Закона необходимо внести ряд уточняющих изменений посредством закрепления в качестве составной части государственного экологического надзора единого государственного надзора в сфере недропользования, который, в свою очередь, должен включать в себя государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (государственный надзор в области охраны окружающей среды при пользовании недрами) и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (государственный надзор в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами). Подтверждением данного вывода служит наличие в законодательстве о недрах определенного дублирования функций органов государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, несмотря на то, что в настоящее время сферы надзорной деятельности разграничены между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора. Так, несмотря на то, что согласно пункту 4 Правил осуществления государственного (государственного контроля в области экологического охраны окружающей контроля), среды утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53,государственный экологический контроль (надзор) на федеральном уровне осуществляется исключительно Федеральной службой по надзору в 317 сфере природопользования, Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, относит к органам государственного геологического (надзора) также Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. В соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор в области безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, а также соблюдения требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, при этом данные вопросы отнесены также к вопросам государственного горного надзора в соответствии с подп. «б» пункта 4 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39. В свою очередь, отметим, что Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, в настоящее время полномочий экологическому, технологическому государственного геологического и Федеральной атомному надзора не надзору службы в по области предусматривается, что является правовым пробелом, устранение которого требует внесения корректирующих изменений. 318 Дискуссионным также является вопрос о юридической природе государственного надзора в сфере недропользования, а также его места среди иных видов государственного экологического надзора. В юридической литературе применительно к ранее действовавшему государственному экологическому контролю рассматривалось соотношение понятий «контроль в области охраны окружающей среды» и «экологический контроль», при этом данные понятия, по мнению большинства ученых, соотносятся как общее и частное, т.е. первый включает в себя второй, при этом понятие «контроль в области охраны окружающей среды» включает в себя также и понятие «природоресурсный контроль» (контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов)352. Вместе с тем с учетом изменений, внесенных в главу XI Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время теоретический подход к разделению видов экологического контроля на «контроль в области охраны окружающей среды» и «экологический контроль» с выделением природоресурсного контроля следует признать фактически неприменимым к рассматриваемым отношениям, поскольку современная концепция государственного экологического надзора исходит из принципа единства государственного «подсистем», экологического объединяющих надзора, как состоящего «природоохранные» из отдельных виды надзора (например, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий), так и «природоресурсные» виды надзора (государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственный земельный 352 См., напр.: Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. № 2. С. 44; Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 168. 319 надзор), что еще раз подчеркивает единство отрасли экологического права как совокупности природоохранных и природоресурсных отношений. Анализируя порядок осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, следует также отметить нечеткость правового регулирования в части взаимодействия уполномоченных органов при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. В пунктах 5 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, а также Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39, содержатся отсылочные нормы, в соответствии с которыми взаимодействие Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также иными органами государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Помимо этого, законодательно не определен порядок взаимодействия органов регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр государственной 320 власти субъектов Российской Федерации с органами федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также иными государственными органами, которые в анализируемых порядках также не конкретизированы. Таким образом, для решения практических проблем, связанных с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, представляется целесообразным: 1. Внести изменения в Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, в части закрепления за Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочий в области государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр по вопросам безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, а также соблюдения требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 2. Внести изменения в Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 321 2012 г. № 196, а также Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. № 712, в части конкретизации порядка взаимодействия уполномоченных органов при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также порядка взаимодействия Российской Федерации органов с государственной органами власти государственного субъектов надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также иными государственными органами. 322 ГЛАВА 4. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ § 1. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов Одной из важнейших задач обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами является решение проблемы предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. По данным МЧС России, в среднем количество аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации составляет до 25 тыс. в год, при этом в окружающую среду попадает свыше 3 млн. тонн нефти и нефтепродуктов. Многочисленные случаи разлива нефти и нефтепродуктов отмечаются на промышленных объектах практически на всей территории Российской Федерации. В свою очередь, независимые эксперты-экологи полагают, что ежегодно в России в результате аварийных разливов в окружающую среду попадает от 5 до 15 млн. тонн нефтепродуктов и большая их часть не собирается353. Особую опасность представляет даже не сам факт разливов нефти и нефтепродуктов, которые могут происходить на любой стадии технологического процесса, связанного с добычей, переработкой или транспортировкой, и не представлять существенной угрозы для окружающей среды и здоровья населения в случае проведения необходимых и своевременных мероприятий по их ликвидации, а отсутствие комплексной систематизированной информации в данной сфере. Как справедливо отмечает Н.Г. Жаворонкова, «крупные аварии нефтеналивных танкеров, 353 Материалы круглого стола Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности при добыче, транспортировке и хранении нефти и продуктов ее переработки» 22 апреля 2010 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013). 323 локальные разливы нефти, аварии на нефтяных платформах и буровых установках, нефтеперерабатывающих заводах и нефтепроводах постепенно становятся обыденными»354. Статистические данные об аварийных разливах нефти и нефтепродуктов, содержащиеся в официальных источниках Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также в отчетных документах иных уполномоченных органов государственной власти, также весьма противоречивы и не позволяют сделать объективный вывод о количестве разлитой нефти и нефтепродуктов по отдельным субъектам Российской Федерации, а также по территории Российской Федерации в целом. Данная ситуация во многом объясняется отсутствием специально уполномоченного федерального органа государственной власти, ответственного за разработку и реализацию комплекса организационноправовых мер по предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также за предоставление данной информации гражданам и общественным организациям. В настоящее время полномочия в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов распределены между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, вследствие чего исполняются крайне неэффективно. 354 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 5. 324 Существующая нормативная правовая база в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов является достаточно противоречивой и не обеспечивает комплексного регулирования рассматриваемых отношений. Нормативное обеспечение в данной сфере ограничивается лишь двумя специальными постановлениями Правительства Российской Федерации, а также отдельными приказами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые лишь конкретизируют действующие постановления Правительства Российской Федерации. Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, является постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», регламентирующее порядок формирования планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, которые относятся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, а также порядок организации взаимодействия сил и средств, привлекаемых для их ликвидации. Планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на региональном уровне разрабатываются организациями, осуществляющими разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, 325 Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Порядок разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций установлен приказом Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. № 621355, согласно которому в соответствии с установленной классификацией чрезвычайных ситуаций организации разрабатывают Планы, соответствующие уровню возможной чрезвычайной ситуации: локального, местного, территориального, регионального и федерального, а на акваториях − локального (объектового), регионального и федерального, а также Календарные планы для нижестоящих уровней возможных чрезвычайных ситуаций вплоть до объектового уровня, которые используются при составлении соответствующих Планов в подсистемах РСЧС и их звеньях, Планов регионов, а также непосредственно в организациях при реагировании на чрезвычайные ситуации. В свою очередь, уровень планирования действий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должен осуществляться в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613, а также приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 355 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 17; Российская газета. 2011. № 39. 326 марта 2003 г. № 156 356 , определяющим величины нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации. Ряд дополнительных предупреждению и обязанностей ликвидации предусматриваются разливов Порядком для предприятий нефти и организации по нефтепродуктов мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240, к основным из которых следует отнести немедленное оповещение в установленном порядке соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организация работы по их локализации и ликвидации, наличие резервов финансовых средств и материально - технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, содержание в исправном состоянии технологического оборудования, заблаговременное проведение инженерно - технических мероприятий, направленных на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий и т.д. Помимо этого, отдельные требования в области предупреждения и ликвидации разливов нефти инструктивно-методических и актах, нефтепродуктов среди которых содержатся следует в ряде выделить «Санитарные правила для нефтяной промышленности», утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР 15 октября 1986 г. № 4156-86 357 , а также Инструкцию по строительному проектированию предприятий, зданий и сооружений нефтяной и газовой промышленности 356 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 29. Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 357 327 (СН 433-79) 358 , утвержденную Госстроем СССР 1 января 1980 г., однако данные документы официально опубликованы не были, вследствие чего требования, закрепленные в них, носят по большей части рекомендательный характер. В юридической литературе проблемы правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также исследовались специализированных достаточно научных работ фрагментарно. были посвящены Большинство в основном геоэкологическим или техническим аспектам предупреждения и ликвидации последствий аварийных разливов нефти и нефтепродуктов359, в свою очередь, правовые проблемы предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов рассматривались в теоретическом аспекте лишь в контексте совершенствования отдельных правовых механизмов охраны окружающей среды при пользовании недрами360. Таким образом, проведенный анализ законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также научных и теоретических разработок в данной сфере показывает, что 358 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 359 См.: Атнабаев А.Ф. Информационная поддержка принятия решений при аварийных разливах нефти по водным объектам на основе ГИС-технологий. Дис. ... канд. техн. наук. Уфа, 2007. − 170 с.; Маричев А.В. Совершенствование систем ликвидации разливов нефти (ЛРН) в замерзающих морях. Дис. ... канд. техн. наук. Москва, 2009. − 89 с.; Козлов М.А. Развитие методов анализа риска аварий на магистральных нефтепроводах на основе моделирования аварийных разливов нефти. Дис. ... канд. техн. наук. Уфа, 2006. − 124 с. и др. 360 Например, Комиссаренко В.С. рассматривает проблемы предотвращения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в контексте совершенствования механизмов финансового обеспечения мероприятий по охране недр и окружающей среды, в том числе посредством формирования специальных фондов для ликвидации аварийных ситуаций (См.: Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. ...канд. юрид. наук. Москва, 2006; Он же. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа// Энергетическое право. 2005. № 2. С. 33−37). Коваленко Д.Р. проводит анализ современной экологической ситуации, сложившейся в РФ в результате негативного воздействия на окружающую среду в сфере добычи и транспортирования нефти и международно-правового регулирования предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда, на основании которого делает совокупный вывод о необходимости снижения негативного воздействия на окружающую среду в сфере добычи и транспортирования нефти посредством принятия самостоятельных законов (См.: Коваленко Д.Р. Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010; Она же. Эколого-правовые аспекты государственного регулирования заключительной стадии разработки месторождений нефти и газа в Норвегии // Вестник поморского университета. 2010. № 3. С. 106−109). 328 существующая система правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов недостаточно эффективна и требует совершенствования. В первую очередь отметим необходимость формирования в законодательстве понятийного аппарата, в частности, понятия «разлив нефти и нефтепродуктов», а также производного от него понятия «аварийный разлив нефти и нефтепродуктов». Формулирование данных терминов позволит сформировать регулирования единую рассматриваемой правоприменительную сферы общественных практику отношений, предотвратит «терминологические блуждания» в законодательстве 361 и позволит создать единый подход к толкованию используемых в настоящее время в ряде подзаконных инструктивно-методических актов, а также в юридической литературе некоторых схожих понятий, имеющих, однако, совершенно иное правовое значение (например таких, как «аварийная утечка нефти», «аварийное загрязнение нефтепродуктами», «нефтяное загрязнение» и т.д.). Н.Г. Жаворонкова, характеризуя степень воздействия нефтяного комплекса на окружающую среду, использует комплексное понятие «нефтяное загрязнение», под которым понимается «весь спектр загрязнений, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой нефти, включая выбросы нефтеперерабатывающих предприятий, разливы нефти, загрязнение почв и природной среды при бурении, транспортировке, захоронении отходов, отчуждение земель, прямое и косвенное влияние на растительный и животный мир, сопутствующие отходы и загрязнение, связанное с разведкой, необходимостью создания инфраструктуры» 362 , т.е. понятие «нефтяное загрязнение» является по содержанию более широким, чем «разлив нефти», и включает в себя, по сути, любые негативные воздействия хозяйственной и 361 С. 27−28. См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. 362 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 5. 329 иной деятельности, связанной с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и нефтепродуктов на окружающую среду. Принимая во внимание отсутствие в законодательстве в области предупреждения аварийных разливов нефти и нефтепродуктов адекватного понятийного аппарата, используемый автором комплексный подход к формулированию данного определения представляется в достаточной степени обоснованным. Анализируя соотношение понятий «разлив нефти и нефтепродуктов» и «аварийный разлив нефти и нефтепродуктов», необходимо отметить, что практически во всех рассмотренных выше нормативных правовых актах используется понятие «разлив нефти», в свою очередь, единственным нормативным правовым актом, в котором применяется понятие «аварийный разлив нефти», является постановление Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов», при этом данное понятие в постановлении используется лишь в контексте установления критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива территориального, к чрезвычайной регионального ситуации и локального, федерального местного, значения, и, соответственно, необходимости проведения мероприятий по их ликвидации в зависимости от уровня загрязнения в соответствии с законодательством о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для ответа на вопрос, какие именно разливы нефти следует отнести к аварийным, следует обратиться к положениям Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который в статье 1 определяет понятие аварии как разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. 330 Сопоставляя положения указанных нормативных правовых актов, следует сделать совокупный вывод, согласно которому разлив нефти и нефтепродуктов должен признаваться аварийным только одновременного наличия двух обязательных условий в случае – разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин, технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) или неконтролируемого взрыва на производственном объекте, в результате которого и произошел разлив, а также отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, местного, территориального, регионального и федерального значения согласно установленным критериям. В свою очередь, иные разливы нефти и нефтепродуктов, не превышающие установленные законодательством уровни, следует определять в качестве «инцидента», под которым Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» понимает «отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса», что представляется не совсем корректным, поскольку даже «обычный» разлив нефти без применения комплекса своевременных контрмер может привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Следует также отметить определенное внутреннее противоречие норм постановления Правительства Российской Федерации «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» в части применения критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, местного, территориального, регионального и федерального значения. По логике законодателя, в случае непревышения нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов, который определяется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти 331 в области охраны окружающей среды согласно приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156, факт разлива нефти не будет классифицироваться как чрезвычайная ситуация, в свою очередь, это противоречит пункту 3 этого же постановления, согласно которому разливы чрезвычайные нефти ситуации и и нефтепродуктов ликвидируются классифицируются в как соответствии с законодательством Российской Федерации. Анализ критериев отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации в рассматриваемом случае предполагает необходимость исследования вопроса, могут ли разливы нефти и нефтепродуктов, не подпадающие под установленные критерии для чрезвычайных ситуаций, быть фактически «заранее запланированы» пользователем недр и учитываться в технических проектах разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр. В законодательстве о недрах используется специальный термин «технологические потери», под которыми понимаются безвозвратные потери (уменьшение массы) нефти, связанные с реализуемыми техническими проектами обустройства месторождений, обусловленные технологическими особенностями производственного цикла, а также физико-химическими характеристиками добываемой из недр нефти. В соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения», нормативы потерь углеводородного сырья рассчитываются по каждому конкретному месту образования потерь на основании принятой схемы и технологии разработки месторождения, проекта обустройства 332 месторождения или плана пробной эксплуатации скважин (если участок недр предоставлен для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии) и ежегодно утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации. В свою очередь, согласно приказу Министерства энергетики Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 122 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению технологических потерь нефти при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки и обустройства месторождений» 363 технологические потери нефти по видам подразделяются на потери от испарения нефти, уноса капельной нефти потоком нефтяного (попутного) газа, а также уноса капельной нефти потоками нефтепромысловых дренажных вод. Перечень видов технологических потерь нефти является исчерпывающим, вследствие чего следует констатировать, что разлив нефти и нефтепродуктов к технологическим потерям не относится. Подводя итоги исследования понятийного аппарата в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, с учетом сделанных ранее выводов представляется целесообразным сформулировать ключевые понятия «разлив нефти и нефтепродуктов» и «аварийный разлив нефти и нефтепродуктов». Под разливом нефти и нефтепродуктов следует понимать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате нарушения требований документов, нормативных правовых регламентирующих и (или) нормативно-технических эксплуатацию оборудования, технологических процессов, сооружений в процессе добычи, хранения, переработки и (или) транспортировки. 363 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 333 В свою очередь, аварийным разливом нефти и нефтепродуктов следует признавать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин, технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) либо вследствие неконтролируемого взрыва на производственном объекте, приводящее к возникновению чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Помимо ключевым необходимости направлением формирования развития понятийного законодательства в аппарата, области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов должно стать изменение концептуальной направленности правового регулирования. Анализ содержания действующих нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов показывает, что все они ориентированы на детальную регламентацию мероприятий по ликвидации последствий, связанных с аварийным разливом предупреждению нефти, в аварийных свою очередь, разливов нефти правовые и меры по нефтепродуктов сформулированы достаточно фрагментарно. Система превентивных мер также может стать эффективным средством предупреждения аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, например, посредством установления требований к условиям безопасности, порядка и сроков обновления и замены технологического оборудования, внедрения современных технологий контроля, установления критериев аварийности и т.д. Например, согласно пункту 4 Основных требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов рассматриваемые планы должны предусматривать прогнозирование возможных разливов нефти и нефтепродуктов, положения, касающиеся сил и средств в количестве, достаточном для ликвидации разлива, организации их взаимодействия, в том числе информационного 334 обеспечения и т.д. В свою очередь, мероприятия по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийным разливом нефти и нефтепродуктов, в содержании планов ликвидации аварийных разливов нефти не конкретизированы. В пункте 4 Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240, мероприятия по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов также изложены достаточно декларативно. Например, из анализа пункта 4 Правил неясно, какими минимальными резервами финансовых средств и материально - технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должна обладать организация для организации эффективного сбора разлившейся нефти, какие меры по охране жизни и здоровья работников в случае разлива нефти и нефтепродуктов должны приниматься и т.д. В настоящее время также фактически не исполняется требование Правил по созданию организациями собственных формирований (подразделений) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, поскольку невозможно обеспечить своевременную концентрацию сил и средств в одном месте на участке разлива и их содержание финансовыми средствами одной организации. Как правило, заключаются договоры с профессиональными аварийно - спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке, вследствие чего в настоящее время более 80% аттестованных спасательных формирований, специализирующихся на локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, у предприятий являются внештатными, при этом, как наглядно показала авария в Керченском проливе, большинство из них не 335 имеют соответствующего уровня подготовки, а также необходимых технических средств по своевременной и эффективной локализации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, особенно на море. Отметим также сложность существующей процедуры разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций. Согласно Приложению № 1 к Порядку разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации и соответствующих им календарных планов оперативных мероприятий при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций, утвержденных приказом МЧС РФ от 28 декабря 2004 г. № 621, срок введения в действие планов осуществляется в зависимости от уровня в срок от четырех до двенадцати месяцев, при этом предприятие не может ввести план в действие без соответствующего согласования с уполномоченными органами, которые, в свою очередь, рассматривают планы и календарные планы, представленные на согласование, в течение тридцати календарных дней с момента поступления документов. Анализ нормативной правовой базы в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также позволяет сделать еще один вывод, согласно которому действующие нормативные правовые акты позволяют в достаточной степени эффективно реализовывать мероприятия в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов только на стадии разработки месторождений полезных ископаемых, − в свою очередь, на иные стадии технологического процесса, включающие переработку, хранение и транспортировку нефти и нефтепродуктов, положения вышеназванных нормативных правовых актов фактически не распространяются. 336 Перчик А.И. отмечал: «Наибольшую опасность для окружающей среды при эксплуатации нефтепроводов представляют именно аварийные разливы транспортируемой продукции, поскольку в Российской Федерации используются еще советские военные трубопроводы, по которым до сих пор идет перекачка нефти, поэтому проблема обеспечения экологической безопасности при прорывах магистральных трубопроводов является весьма актуальной»364. В настоящее транспорта время являются энергетических систем, системы важнейшими ключевым магистрального трубопроводного составляющими звеном федеральных топливно-энергетического комплекса и важным фактором стабильности и экономического роста субъектов Российской Федерации. Протяженность магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транспортировка продукции, составляет более 215 тыс. км, в том числе газопроводных магистралей, включая газопродуктопроводы − более 151 тыс. км, нефтепроводных магистралей − более 48,5 тыс. км, нефтепродуктопроводных магистралей − более 15,5 тыс. км. С помощью магистрального трубопроводного транспорта перемещается 100% добываемого газа, около 99% добываемой нефти, более 50% производимой продукции нефтепереработки. В общем объеме перемещаемой по магистральным транспортным трубопроводам продукции доля нефти составляет 40,3 %, газа − 55,4 %, нефтепродуктов − 4,3%365. Тем не менее, несмотря на исключительную важность систем магистрального трубопроводного транспорта для экономики Российской Федерации, следует констатировать, что федеральное законодательство недостаточно регулирует вопросы обеспечения экологической безопасности при их эксплуатации. 364 Перчик А.И. Трубопроводное право. М.: Нефть и газ, 2002. С.319. Материалы совещания в Совете Федерации на тему: «Развитие системы магистральных нефтепроводов в связи с реализацией Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года». 7 мая 2005 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.council.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.). 365 337 Согласно информации «Гринпис» в России в результате прорывов магистральных трубопроводов ежегодно разливается примерно 5−7% добываемого и транспортируемого сырья 366 . В свою очередь, по данным Комитета по природным ресурсам и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, потери из-за аварий на внутрипромысловых и магистральных трубопроводах составляют около 3,5−4,5% (около 17−20 млн. т). За отчетный год произошло порядка 26,5 тыс. порывов на внутрипромысловых трубопроводах, их число увеличилось на 6,5%, при этом рост числа аварий объясняется прогрессирующей изношенностью нефтепроводной системы — в 80% случаев причиной прорывов стала коррозия367. Первая связанных попытка с предпринята законодательного магистральным в 1995 году урегулирования трубопроводным посредством отношений, транспортом, разработки была законопроекта № 94800236-1 «О нефти и газе» 368 , который был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, однако Президентом Российской Федерации на данный проект было наложено вето, после чего закон был снят с рассмотрения. В 1999 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 99045329-2 «О магистральном трубопроводном транспорте»369, однако по состоянию на декабрь 2013 г. он до сих пор находится на стадии рассмотрения. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического 366 комплекса» также не содержит См.: Официальный сайт некоммерческой неправительственной организации Гринпис [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.greenpeace.org/russia/ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.). 367 См.: Официальный сайт Комитета государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.komitet221.km.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.). 368 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.). 369 См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/(дата обращения 15.10.2013 г.). 338 организационно-правовых мер обеспечения экологической безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса (к которым, согласно статье 1 Закона относятся магистральные газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы), ограничивая сферу действия правовой регламентацией предупреждения актов незаконного вмешательства. В свою очередь, действующие в настоящее время инструктивнометодические документы в области обеспечения экологической безопасности при эксплуатации систем магистрального трубопроводного транспорта, в частности, Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах 370 , утвержденная Минтопэнерго Российской Федерации 1 ноября 1995 г., Порядок уведомления и представления информации территориальным органам Госгортехнадзора об авариях, аварийных утечках и опасных условиях эксплуатации на объектах магистрального трубопроводного транспорта газов и опасных жидкостей (РД 08-204-98), утвержденный постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 2 апреля 1998 г. № 23371, Правила технической эксплуатации магистральных трубопроводов (РД 53-39.4-056-00), утвержденные Минэнерго 14 августа 2000 г. 372 , Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго Российской Федерации 29 апреля 1992 г., постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 9373, а также иные инструктивно-методические документы официально опубликованы не были, вследствие чего требования, установленные в них, носят по большей части рекомендательный характер. 370 Документ опубликован не был. Текст системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 371 Документ опубликован не был. Текст системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 372 Документ опубликован не был. Текст системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 373 Документ опубликован не был. Текст системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». документа использован по данным справочной правовой документа использован по данным справочной правовой документа использован по данным справочной правовой документа использован по данным справочной правовой 339 Помимо существующей объективной необходимости решения проблем износа основных фондов горнодобывающей промышленности, большое количество аварий на стадии транспортировки нефти и нефтепродуктов во многом обуславливается отсутствием комплексного закона или технического регламента в области обеспечения экологической безопасности линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта, содержащего понятийный аппарат (в частности, такие понятия, как «магистральный трубопроводный транспорт», «линейные трубопроводного транспорта», «транзит», объекты магистрального «магистральные нефте- и нефтепродуктопроводы», «безопасность линейных объектов магистрального трубопроводного безопасности транспорта» объектов и т.д.), магистрального требования к экологической трубопроводного транспорта, порядок организации предупреждения и ликвидации последствий аварийных ситуаций на магистральных трубопроводах, порядок возмещения потерь нефти и нефтепродуктов, происшедших в результате аварий, затрат на их ликвидацию, а также эколого-правовой режим деятельности хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты магистрального трубопроводного транспорта. Принятие данного закона или технического регламента позволило бы частично решить проблему обеспечения экологической безопасности на этапе транспортировки нефти и нефтепродуктов в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Анализируя возможные пути совершенствования федерального законодательства в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, безусловно следует также учитывать положительный зарубежный опыт регулирования данных отношений. Например, в Норвегии правовое регулирование предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется, помимо Закона «О нефтяной деятельности» 340 1985 г. (Petroleum Law, 1985)374, также специальным Законом «О контроле за загрязнением» 1981 г. (the Pollution Control Act, 1981) 375 , предусматривающим создание единой государственной системы борьбы с аварийными загрязнениями окружающей среды. Государственная система ликвидации аварийных разливов нефти, являющаяся подсистемой государственной системы борьбы с аварийными загрязнениями окружающей среды, разделена на уровни, соответствующие государственно- территориальному делению Норвегии. На федеральном уровне береговая служба Норвегии, действуя от имени государства, несет ответственность за организацию и управление мероприятиями в случаях крупномасштабных загрязнений, которые не попадают в зону ответственности частных или муниципальных подразделений ликвидации аварийных разливов нефти. Главным образом это касается мер, направленных на ликвидацию аварийных разливов нефти на морском транспорте, в случае кораблекрушений или загрязнения из неизвестных источников. В свою очередь, на местном уровне муниципалитеты имеют собственные обязательства по организации и проведению мер по ликвидации аварийных разливов нефти при загрязнении в пределах территории муниципалитета, в том случае, когда это не попадает в сферу ответственности частных организаций, а также в случаях, если виновник загрязнения не в состояние предпринять адекватные меры или неизвестен376. В США нормативное правовое регулирование в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также 374 Режим доступа: http://www.ptil.no/getfile.php/Regelverket/ Petroleumslovene.pdf. (дата обращения 25.10.2013). 375 Режим доступа: http://www.klif.no/english/legislation/dbafile4530.html (дата обращения 25.10.2013). 376 См.: Бамбуляк А., Францен Б. Транспортировка нефти из российской части Баренцева Региона. Сванховд Экологический Центр. Сванховд, 2005. 341 осуществляется на основании ряда специальных нормативных правовых актов377, основными из которых являются: −Закон «О сохранении и восстановлении природных ресурсов» 1976 г. (Resource Conservation and Recovery Act (RCRA, 1976), устанавливающий основные эколого-правовые требования, в том числе в сфере обращения с твердыми и жидкими отходами на промышленных предприятиях. В рамках этого Закона была создана программа по ликвидации утечек из подземных хранилищ бензина, нефти и прочих опасных химических веществ, создающих угрозу для чистоты подземных вод. Для всех типов хранилищ были установлены требования по обнаружению и предотвращению аварийных утечек, а также образован федеральный целевой траст-фонд компенсации ущерба; −Всеобщий закон о действиях, компенсации и ответственности при загрязнении окружающей среды 1980 г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA, Superfund Act) 1980), которым были установлены штрафные санкции за загрязнение окружающей среды и определены источники финансирования непредвиденных расходов для ликвидации загрязнений от утечек нефтепродуктов и опасных веществ в виде дополнительных налогов с производителей нефтепродуктов и химических реагентов; −Закон о планировании действий по предотвращению чрезвычайных ситуаций и праве общественности на информацию 1986 г. (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act (EPCRA) 1986), предусматривающий неотъемлемое право населения получать все данные по состоянию местной окружающей среды в случае любых загрязнений. С целью обеспечения оптимального планирования борьбы с опасными загрязнениями операторы коммерческих предприятий и местные власти 377 При анализе опыта США в сфере нормативного правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов использованы материалы, содержащиеся в кн.: Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. М.: Ин-октаво, 2005.−368 с. 342 несут строгую ответственность за своевременное предоставление всей необходимой информации о происходящих авариях специалистам по охране окружающей среды, полиции, пожарным службам, медицинским учреждениям, представителям средств массовой информации и широкой общественности; −Закон «О контроле над загрязнениями водной среды» 1972 г. (The Clean Water Act of 1972 – CWA)378, которым были установлены стандарты качества поверхностных и подземных вод, водных путей и прилегающего побережья по широкому спектру показателей, а также основные полномочия Агентства по охране окружающей среды и Службы береговой охраны по борьбе с аварийными загрязнениями.379 −Закон «О загрязнении нефтью» 1990 г. (Oil Pollution Act (OPA), 1990), регламентирующий возможные вопросы предотвращения и ликвидации разливов нефти, как на суше, так и на море, а также устанавливающий ответственность за загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами. Названными нормативными правовыми актами регламентируются практически все вопросы предупреждения и ликвидации разливов нефти, как на суше, так и на море, при этом в качестве особенностей нормативного правового регулирования данных отношений следует назвать закрепление правовых мер в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов не только на стадии разработки месторождений полезных ископаемых, как это реализовано в законодательстве Российской Федерации, но и на иных стадиях, включающих переработку, транспортировку и доведение до потребителей. Помимо этого, в законодательстве США эффективно используется процедура экологического страхования рисков, установлен порядок информирования населения в случаях аварийного 378 Режим доступа: http://www.epa.gov/oecaagct/lcwa.html (дата обращения 25.10.2013). См.: Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. М.: Ин-октаво, 2005. С.201. 379 343 разлива нефти, а также порядок возмещения экологического вреда. В целом проведенный анализ зарубежного законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов позволил сделать предупреждения и вывод, согласно ликвидации которому последствий основными аварийных мерами разливов в большинстве развитых стран является: −наличие специального нормативного правового акта, определяющего основные требования к пользователям недр по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов; −определение компетентного национального органа или органов, ответственных за обеспечение готовности и реагирование на случай загрязнения нефтью и нефтепродуктами; −формирование национального оперативного пункта или пунктов связи, которые отвечают за получение и передачу сообщений о загрязнении нефтью и нефтепродуктами; −определение уполномоченного органа, который имеет право от имени государства обращаться за помощью или принимать решения об оказании помощи, о которой поступила просьба; −утверждение национального плана чрезвычайных мер по обеспечению готовности и реагированию. Данный комплекс мер в совокупности с развитой нормативной правовой базой позволяет государствам, осуществляющим геологическое изучение, а также разведку и добычу полезных ископаемых на морских акваториях, в достаточной степени эффективно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов и минимизировать вред окружающей среде. Отметим также положительную зарубежную практику нормативного регулирования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации объектов магистрального трубопроводного 344 транспорта специальным законом. Например, в республике Беларусь действует Закон от 9 января 2002 г. № 87-3 «О магистральном трубопроводном транспорте»380, в главе 4 которого содержатся правовые аспекты экологической безопасности трубопроводов на различных стадиях использования, в том числе при строительстве магистральных трубопроводов, при эксплуатации магистральных трубопроводов, при прекращении эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов, а также требования к производственному контролю при их строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации. Таким образом, необходимость совершенствования нормативной правовой базы Российской Федерации в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов очевидна, вместе с тем научные подходы к способам его совершенствования также являются предметом обсуждения и дискуссии. По мнению Е.М. Михайленко, «целесообразно принятие специального закона, регулирующего сферу ликвидации аварийных разливов нефти, при этом основной направленностью данного закона станут регулирование узкоспециализированных отношений, формулировка специализированных понятий данной области, введение новых институтов регулирования отношений, вследствие чего принятие закона просто необходимо, так как это в первую очередь будет способствовать систематизации и конкретике действующего в настоящее время законодательства в этой области, улучшая его качество и сокращая объем»381. С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д. Майер полагают, что проблему предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов возможно 380 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9. 2/836. См.: Михайленко Е.М. Правовое регулирование ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Административное право и процесс, 2008. № 3. С. 22; Она же. О необходимости формирования специального правового регулирования ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юрид. наук, профессора И.И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008. С. 268−270. 381 345 решить посредством обновления существующей нормативной правовой базы в области предупреждения аварийных разливов нефти на уровне Правительства Российской Федерации382. Н.Г. Жаворонкова выступает за принятие комплексного федерального закона «О нефтяном загрязнении», «в котором предполагается вобрать в себя и заново интерпретировать все нормы и аспекты, связанные с промышленной и экологической безопасностью»383. Для однозначного ответа на вопрос, в каком именно нормативном правовом акте необходимо установить требования в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, следует определить место и роль проектируемых изменений в системе законодательства Российской Федерации, что потребует проведения теоретического анализа соотношения законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов с законодательством о недрах, законодательством в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исследуя вопрос о соотношении законодательства в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов с законодательством о недрах необходимо отметить, что сфера действия Закона Российской Федерации «О недрах» согласно его преамбуле ограничивается отношениями, возникающими в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных 382 с ним перерабатывающих См.: Рыбаков С.Н., Тарасов А.Г., Майер С.Д. Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов. НП «Центр экологии ТЭК», 2011. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://cetek.ru/informaciya-i-analitika/sovershenstvovanie-regulirovaniya (дата обращения 15.10.2013 г.). 383 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011.№ 1. С. 6. 346 производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер, т.е. напрямую на отношения, связанные с аварийными разливами нефти и нефтепродуктов не распространяется. С другой стороны, в целях правового обеспечения рационального использования и охраны недр Закон Российской Федерации «О недрах» предъявляет определенные требования к пользователю недр, основными из которых следует назвать обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр, охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод и т.д. Нарушение установленных законодательством о недрах требований влечет наступление последствий для пользователей недр в виде досрочного прекращения права пользования недрами, а также применения мер юридической ответственности, вследствие чего следует сделать вывод, согласно которому предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на стадии разведки и добычи полезных ископаемых фактически обеспечивается посредством выполнения пользователем недр установленных требований по рациональному использованию и охране недр. Учитывая тот факт, что требования постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» распространяются в том числе на предприятия, осуществляющие разведку месторождений и 347 добычу нефти, следует сделать совокупный вывод, согласно которому сфера правового регулирования предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов частично регулируется законодательством о недрах, но только на стадии разведки и добычи полезных ископаемых, поскольку требования Закона Российской Федерации «О недрах» не распространяются на отношения, связанные с переработкой, транспортировкой и хранением нефти и нефтепродуктов, в связи с чем требования регулирования предупреждения и ликвидации в сфере правового разливов нефти и нефтепродуктов на данной стадии следует конкретизировать именно в законодательстве о недрах. Ключевая роль в решении проблемы предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должна отводиться законодательству в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, поскольку сфера действия Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» позволяет обеспечить нормативным регулированием все стадии технологического процесса, включающие добычу, переработку, хранение и транспортировку нефти и нефтепродуктов. Вместе с тем, распространяя требования законодательства в области обеспечения промышленной безопасности на сферу предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, необходимо исследовать вопрос, подпадают ли производственные объекты, связанные с добычей, переработкой, хранением и транспортировкой нефти и нефтепродуктов, под категорию опасных производственных объектов. Применение критериев отнесения объектов к категории опасных производственных объектов, установленных в Приложении № 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», однозначно позволяет отнести большинство промышленных объектов, связанных с добычей, переработкой, хранением и 348 транспортировкой нефти и нефтепродуктов к категории опасных производственных объектов, либо к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, в частности, к ним могут относиться объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются воспламеняющиеся и горючие вещества (нефть и нефтепродукты), используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля (магистральные трубопроводы), а также ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых (скважины и горные выработки). Подтверждением данного вывода служит анализ приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2011 г. № 168 «Об утверждении требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации объектов» в 384 , государственном реестре содержащего критерии опасных производственных идентификации опасного производственного объекта. Например, применительно к добыче полезных ископаемых опасными производственными объектами признаются участки ведения буровых работ, фонд скважин, участок предварительной подготовки нефти, площадка насосной станции, система промысловых трубопроводов месторождения и т.д. Анализируя требования по предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, необходимо отметить, что в постановлении Правительства Российской Федерации «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» указаны отдельные требования в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов, в частности, требования по разработке 384 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 37. 349 декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов, допуску к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских необходимости противопоказаний получения лицензии на к указанной эксплуатацию работе, опасного производственного объекта и т.д., вместе с тем постоянная тенденция роста количества аварийных разливов нефти и нефтепродуктов показывает, что требования, установленные Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и дублированные в вышеназванном постановлении Правительства Российской Федерации, не в полной мере учитывают специфику отношений, связанных с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и нефтепродуктов. Таким образом, приоритетным направлением развития законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, должно являться закрепление в отдельном нормативном правовом акте специальных требований промышленной безопасности, предъявляемых строительству, реконструкции, капитальному к в области проектированию, ремонту, вводу в эксплуатацию, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, эксплуатация которых связана с возможным аварийным разливом нефти и нефтепродуктов, а также требований к техническим устройствам, применяемым в данной сфере. Требования в области промышленной безопасности, установленные в постановлении Правительства Российской Федерации «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» в настоящее время фактически не влияют на обеспечение предупреждения, а также на эффективность ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, в свою очередь, существующие инструктивно-методические акты (правила, 350 ГОСТы, СНИПы и т.д.) также не могут эффективно применяться по причине отсутствия их официального опубликования. Помимо законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, эффективность правового обеспечения предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов напрямую зависит от возможности применения к рассматриваемым отношениям законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вместе с тем в настоящее время по ряду объективных причин реализация требований данного Федерального закона также сопряжено с рядом трудностей организационно-правового характера. Частично это связано с недостаточной теоретической разработкой самого понятия «экологическая безопасность». Как отмечает Н.Г. Жаворонкова, «массив нормативных актов, регулирующих область экологической безопасности, к сожалению, не составляет смыслового и правового единства и не может охватить основной спектр отношений внутри данной проблематики385». Другим важным аспектом данной проблемы является пробел законодательного регулирования в части отнесения факта разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации, поскольку законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера фактически начинает действовать только в случае превышения нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от уровня и характера загрязнения, и, соответственно, отнесения разлива нефти к чрезвычайной ситуации. Учитывая тот факт, что, по данным Комитета по природным ресурсам и экологии Государственной Думы Российской Федерации, на территории 385 Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 8. 351 Российской Федерации расположено более 49 тысяч км магистральных трубопроводов с 418 насосными станциями и 932 резервуарными емкостями на 16,5 млн. куб. метров нефти, при этом из 40 тысяч аварий, только порядка 40 (менее 1%) являются крупными (то есть с разливом более 7 тонн) 386, а согласно приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» нижний уровень разлива, например, для разведочных и эксплуатационных площадок с твердым покрытием составляет 40 тонн, и разлив считается локальным, если объем разлива не превышает 100 тонн, большинство разливов нефти и нефтепродуктов под категорию чрезвычайной ситуации не подпадают, вследствие чего ликвидация последствий данных аварий осуществляется только согласно требованиям законодательства в области обеспечения промышленной безопасности, которые, как уже было установлено ранее, специфику рассматриваемых отношений не учитывают. Необходимо также отметить, что согласно пункту 5 анализируемого приказа исходя из места расположения и условий разлива, степени готовности и фактических действий сил и средств, привлекаемых для его ликвидации, предварительной оценки размера вреда, причиненного окружающей среде в результате загрязнения нефтью и нефтепродуктами, и в ходе устранения аварийной ситуации и ее последствий, территориальные органы и специализированные морские инспекции МПР России могут давать органам управления, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предложения по приданию аварийному разливу статуса чрезвычайной ситуации при более низких значениях разлива, а также предложения по 386 Официальный сайт Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.komitet221.km.duma.gov.ru/ (дата обращения 12.10.2013). 352 повышению категории чрезвычайной ситуации, объявленной по факту разлива, вместе с тем отсутствие порядка и административных процедур делает эту норму декларативной и труднореализуемой на практике. Таким образом, приоритетной задачей развития законодательства в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов также должно стать концептуальное изменение подхода к установлению режима чрезвычайной ситуации в результате аварийного разлива нефти и нефтепродуктов. Любой разлив нефти и нефтепродуктов вне зависимости от объема и площади разлива, учитывая потенциальную экологическую опасность для окружающей среды и здоровья человека, должен быть отнесен к чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, что, в свою очередь, позволит применять положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», а также иные нормативные правовые акты в области обеспечения экологической безопасности к рассматриваемым отношениям, не дожидаясь наступления негативных последствий. Подводя промежуточные итоги исследования, следует сделать вывод, согласно которому сфера предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов охватывает отношения, связанные с разработкой и добычей нефти, ее переработкой, хранением и транспортировкой, при этом правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов осуществляется в настоящее время в соответствии с требованиями законодательства о недрах, а также законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. В свою очередь, законодательство в области защиты населения и территорий от 353 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера применимо к данным отношениям только в случае отнесения разлива нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Таким образом, принимая во внимание сформулированный ранее вывод, согласно которому на сферу предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов необходимо распространить в полном объеме законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проектируемые изменения должны одновременно учитывать требования законодательства о недрах, законодательства в области обеспечения промышленной безопасности, а также законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, т.е. основываясь на существующей нормативной правовой базе, фактически конкретизировать положения нормативных правовых актов применительно к специфике аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. Данные требования возможно учесть в специальном Федеральном законе «О ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов». Альтернативным вариантом представляется разработка комплексного федерального закона «О нефтяном загрязнении», который, по замыслу автора, должен быть «гармонизирован с международно-правовыми и национальными нормами других стран — загрязнителей и потребителей ресурсов», «интерпретировать все нормы и аспекты, связанные с промышленной и экологической безопасностью», и включать «нормы о разливах нефти, методах ее сбора и утилизации,… разделы, связанные с установлением факта обстоятельств, как нарушения, отягчающих видов вину, и так форм и ответственности, освобождающих от ответственности, ... а также «регулировать вопросы, связанные с поведением 354 иностранных судов и судов, находящихся в нейтральных водах, включая вопросы навигации, надежности судов и оборудования, лицензии»387. § 2. Основные направления совершенствования законодательства в сфере утилизации попутного нефтяного газа Одной из важнейших задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является решение проблемы утилизации попутного нефтяного газа. По разным оценкам за год в результате сжигания попутного нефтяного газа в атмосферу выбрасывается более 300 тыс. тонн вредных веществ, в том числе окиси азота, сернистого ангидрида, окиси углерода, что ведет к ухудшению экологической обстановки в нефтепромысловых районах. В свою очередь, население подвергается воздействию экологически вредных продуктов сгорания попутного нефтяного газа, в том числе и канцерогенных, что приводит к существенному повышению заболеваемости населения в регионах нефтегазодобычи388. Сложившаяся негативная ситуация в области утилизации попутного нефтяного газа во многом объясняется отсутствием специального нормативного правового акта, регулирующего данные общественные отношения. Помимо постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами нефтяного газа на факельных установках» 389 сжигания попутного , а также постановления Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании 387 См.: Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. 2011. № 1. С. 9. 388 См.: Книжников А.Ю., Пусенкова Н.Н. Проблемы и перспективы использования нефтяного попутного газа в России. Выпуск 1 (рабочие материалы) ежегодного обзора проблемы в рамках проекта ИМЭМО РАН и WWF России «Экология и Энергетика. Международный контекст». Москва, 2009. 389 СЗ РФ. 2009. № 3.Ст. 407. 355 попутного нефтяного газа» 390 , правовое регулирование в данной сфере в настоящее время частично осуществляется Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 391 , постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух передвижными поверхностные загрязняющих источниками, и подземные производства и потребления» сбросы водные 392 веществ стационарными загрязняющих объекты, веществ размещение и в отходов , а также рядом иных подзаконных нормативных правовых актов, вместе с тем Федеральный закон «Об утилизации попутного нефтяного газа» до настоящего времени так и не был принят. Необходимо отметить, что в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассматривалось два законопроекта, посвященных вопросам утилизации попутного нефтяного газа, однако по состоянию на декабрь 2013 г. проект федерального закона № 454850-5 «Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 393 до сих пор находится на стадии рассмотрения, а проект федерального закона № 160401-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам эффективного использования нефтяного 390 СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6499. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 10.Ст.726; СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.190. 392 СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2528. 393 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс. Законопроекты». 391 356 (попутного) газа»394 был снят с рассмотрения в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы. Сложности, связанные с нормативным регулированием утилизации попутного нефтяного газа данной сферы во многом обуславливаются сложным межотраслевым характером данных отношений. Как вполне справедливо отмечает М.И. Васильева, «задача правового урегулирования прекращения крупномасштабного сжигания попутного нефтяного газа требует неотложного решения с использованием средств не только экологического и природоресурсного права, но и ряда других отраслей права» 395 , вместе с тем специфика отношений, складывающихся в связи с использованием (утилизацией) попутного нефтяного газа, в настоящее время не позволяет урегулировать их в рамках ни одной из существующих отраслей права Российской Федерации. В целом в сфере правового регулирования утилизации попутного нефтяного газа следует выделить 3 относительно обособленных группы общественных отношений, обладающих определенной спецификой. К первой группе следует отнести общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при сжигании попутного нефтяного газа. Правовое регулирование данных общественных отношений должно обеспечиваться экологическим законодательством посредством установления требований к техническим проектам разработки месторождений углеводородного сырья в части использования попутного нефтяного газа; требований к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию системы учета попутного нефтяного газа и предоставлению информации уполномоченным органам государственной власти; введения системы мер по ограничению выброса попутного 394 нефтяного газа в атмосферный Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочно-правовой системы «КонсультантПлюс. Законопроекты». 395 Васильева М.И. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве // Энергетическое право. 2010. № 1. С. 26. 357 воздух; установления системы целевых показателей сжигания попутного нефтяного газа; требований безопасности к деятельности организаций, занятых сбором, транспортировкой и переработкой попутного нефтяного газа при использовании попутного газа и его сжигания на факельных установках; юридической ответственности нефтегазодобывающих организаций за сверхнормативное сжигание попутного нефтяного газа, а также реализации иных организационно-правовых мер, вместе с тем в настоящее время вопросы утилизации нефтяного попутного газа регулируются достаточно фрагментарно. Например, в законодательстве о недрах следует выделить только пп. «б» п. 13 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, согласно которому варианты проектных решений в отношении мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа включаются в состав проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья, а также пункт 5 части 2 статьи 23 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», в соответствии с которым одним из требований по рациональному использованию и охране недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов. Таким образом, условия, связанные с обеспечением утилизации попутного нефтяного газа и его объемов, на практике включаются в лицензию на пользование недрами, однако данные меры по своей правовой природе являются скорее организационными, чем природоохранными. 358 В свою очередь, законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды также не содержит прямого запрета на сжигание попутного нефтяного газа. В статье 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» указывается лишь, что «размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды, при этом при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по сбору нефтяного (попутного) газа, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов». Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» специфику охраны окружающей среды в результате сжигания попутного нефтяного газа также не устанавливает, ограничиваясь общими требованиями о необходимости получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником, внесения платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и других видов воздействия на него, а также выполнения иных требований в области охраны атмосферного воздуха. 359 Таким образом, действующее законодательство в настоящее время фактически не учитывает эколого-правовую специфику сферы утилизации попутного нефтяного газа, в связи с чем необходимо обратиться к положительному зарубежному опыту, поскольку за последнее время в законодательстве большинства развитых стран были значительно усовершенствованы правовые механизмы и технические средства утилизации нефтяного попутного газа, а также по предотвращению и ликвидации негативного воздействия источников выбросов вредных загрязняющих веществ на окружающую среду396. Например, законодательством Норвегии предусмотрен ряд правовых инструментов, направленных на сокращение влияния сжигания газа на окружающую среду в ходе добычи нефти, в число которых входят правовая регламентация условий сжигания, которые являются неотъемлемой частью плана разработки месторождения и ведения добычи, а также выдача специального разрешений на сжигание. В частности, согласно Закону «О нефтяной деятельности» 1985 г. (Petroleum Law, 1985) 397 сжигание газа, не считая объемов, подлежащих сжиганию по соображениям безопасности в ходе обычных добычных и прочих операций, не разрешается без специального разрешения Министерства нефти и энергетики, в котором указывается тип и уровень выбросов в атмосферу и наилучшая используемая технология для предотвращения загрязнения воздуха. Ограничения выбросов устанавливаются для каждого конкретного случая, с учетом национальных и региональных стандартов. 396 При анализе зарубежного опыта правового регулирования в области утилизации нефтяного попутного газа использованы материалы, содержащиеся в статье: Толстых Н.И. Правовое регулирование использования попутного нефтяного газа: зарубежный опыт и совершенствования российского законодательства // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2007. Вып. 6. С. 190−200. Пер. М.М. Поляковой. 397 Режим доступа: http://www.ptil.no/getfile.php/Regelverket/ Petroleumslovene.pdf. (дата обращения 25.10.2013). 360 Согласно Закону Норвегии «О нефтяной деятельности» 1985 г. (Petroleum Law, 1985) до того, как недропользователь может приступить к разведке месторождения, должны быть одобрены план разработки месторождения и, по возможности, план установки и введения в действие технологического оборудования. В рамках этого процесса оператор должен представить материалы оценки воздействия на окружающую среду, должны быть указаны все негативные последствия для окружающей среды от реализации проекта, ожидаемые выбросы, объемы сжигания, а также учтены все затраты, а также положительные и отрицательные аспекты реализации мер, направленных на сокращение этого вредного воздействия. В Норвегии с 1 января 1991 года введен налог на выбросы углекислого газа на шельфовых платформах, который распространяется на все горючие смеси, дизельное топливо, природный газ, а также попутный нефтяной газ. Согласно Закону Норвегии «О налоге на загрязнение CO2 в связи с нефтяной деятельностью на континентальном шельфе» 1990 г. (Act 21 December 1990 no 72 relating to tax on discharge of CO 2 in the petroleum activities on the continental shelf) 398 налог на загрязнение CO2 должен взыскиваться с сожженной нефти и природного газа, а также с CO2, отделенного от нефти на установках, используемых при добыче и транспортировке нефти: −во внутренних водах, в территориальных водах и на континентальном шельфе Норвегии; −в сопредельных морских районах вне континентального шельфа в той степени, в которой добыча нефти закреплена за Норвегией в силу соглашения с иностранным государством; −в морских районах вне границ континентального шельфа, предназначенных для норвежских установок по транспортировке нефти. 398 25.10.2013). Режим доступа: http://www.npd.no/en/Regulations/Acts/CO2-discharge-tax/ 361 (дата обращения Обязанность платить налог на загрязнение CO2 лежит на владельцах лицензии на добычу полезных ископаемых, а также пользователей недр, эксплуатирующих установки для транспортировки и использования нефти. Налог рассчитывается от объема сожженного попутного нефтяного газа и взимается при осуществлении всех операций, выполняемых как в территориальных водах, так и на континентальном шельфе. В Великобритании нормативное правовое регулирование сжигания и выбросов попутного газа в атмосферу осуществляется в соответствии с Законом «Об энергетике» 1976 г. (Energy Act, 1976)399; Законом «О нефти» 1998 г. (Petroleum Act, 1998)400; Приказом о современных типовых правилах добычи нефти 1999 г. (Petroleum (Current Modern Clauses) Order, 1999)401, а также Правилами континентальном добычи шельфе и транспортировки (оценки нефти, экологического добытой на воздействия) на континентальном шельфе 1999 г.(The Offshore Petroleum Production and Pipelines (Assessment of Environment Effects) Regulations, 1999)402. Помимо этого, детальная конкретизация специальных технических и операционных требований утилизации попутного нефтяного газа при осуществлении работ, в том числе требований к технологии и практике осуществления попутного газа, сжигания, продолжительности сжигания и выбросов месторасположению объектов сжигания и выбросов попутного газа, производимым в результате сжигания/выбросов шуму и тепловой энергии и т.д. содержится в положениях, инструкциях и кодексах, а также иных подзаконных актах. Основным механизмом государственного регулирования отношений по сжиганию нефтяного попутного газа является необходимость получения 399 Режим доступа: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1976/76/contents (дата обращения 25.10.2013). Режим доступа: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/17/contents (дата обращения 25.10.2013). 401 Режим доступа: http://www.legislation.gov.uk/uksi/1999/160/contents/made (дата обращения 25.10.2013). 402 Режим доступа: http://www.ukooaenvironmentallegislation.net/Contents/pages/news.htm (дата обращения 25.10.2013). 400 362 разрешения на сжигание и выбросы газа, которое выдается Департаментом торговли и промышленности Великобритании. Оператор до начала работ обязан подать в уполномоченный орган письменную заявку на получение разрешения на сжигание и выбросы газа с указанием примерной даты сжигания или выброса. Эта дата должна быть установлена не ранее двух месяцев с даты подачи заявления, за исключением случаев, когда департамент не уведомит оператора о возможности сжигания попутного нефтяного газа в более ранний срок. В США в соответствии с Правилами работ на шельфе (Offshore Regulations 30 CFR 250.1105)403 вследствие неисправности оборудования или иной внештатной ситуации газ может сжигаться в факеле до 48 часов (непрерывного горения), но не более 144 часов в календарном месяце. До 48 часов газ может гореть в результате тестирования или очистки скважины. Любое более длительное горение (сжигание) газа требует специального разрешения Службы по управлению минеральными ресурсами (Minerals Management Service). В случаях, не относящихся к внештатным ситуациям, Служба по управлению минеральными ресурсами может разрешить оператору сжигать определенные объемы газа в течение 1 года, если это необходимо для наладки оборудования, при этом оператор обязан вести учет объемов сжигания, который впоследствии подлежит проверке Службой по управлению минеральными ресурсами (Minerals Management Service). В Канаде отношения, связанные со сжиганием попутного нефтяного газа, регулируются законодательством отдельных провинций. Например, в провинции Альберта попутного газа правовое регулируется регулирование Законом о утилизации защите и нефтяного восстановлении окружающей среды 2000 г. (Environment Protection and Enhancement Act, 403 Режим доступа: Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR); http://ecfr.gpoaccess.gov/ (дата обращения 25.10.2013). 363 2000)404, Положением провинции Альберта о качестве воздуха (Alberta`s air quality guidelines)405, а также Инструкцией 60: сжигание, горение и выбросы в атмосферу в добывающей нефтегазовой промышленности (Guide 60: Upstream Petroleum Industry Flaring, Incinerating and Venting)406. Особенностью законодательства провинции Альберта в области утилизации нефтяного попутного газа является ступенчатая система определения степени невыполнения требований и нарушений («enforcement ladder system»): −уровень 1. В случае незначительного нарушения требований по утилизации попутного нефтяного газа уполномоченный орган направляет владельцу лицензии письменное предупреждение о несоблюдении требований, требующее принятия исправительных мер в течение 30 дней с предоставлением подтверждения их исполнения уполномоченному органу; −уровень 2. В случае более серьезного нарушения, которое может повлечь потенциальную угрозу общественной безопасности, окружающей среде или месторождению, уполномоченный орган направляет владельцу лицензии письменное предупреждение о несоблюдении требований с требованиями устранения нарушения в течение 30 дней, письменного объяснения происшествия, предоставления плана по недопущению подобных ситуаций в будущем и подтверждением, что подобные нарушения не будут повторяться на других месторождениях оператора; −уровень 3. В случае неисполнения требований об устранения нарушения либо наличия повторяющихся нарушений, уполномоченный орган может приостановить лицензию на срок до момента подтверждения контролирующими органами факта устранения нарушений, а также предоставления владельцем лицензии письменных объяснений о причинах 404 Режим доступа: http://www.canlii.org/en/ab/laws/stat/rsa-2000-c-e-12/latest/rsa-2000-c-e-12.html (дата обращения 25.10.2013). 405 Режим доступа: http://siteresources.worldbank.org/INTGGFR/Resources/albertacanada.pdf (дата обращения 25.10.2013). 406 Режим доступа: http://www.ercb.ca/directives/Directive060.pdf (дата обращения 25.10.2013). 364 невыполнения требований и плана действий, который может включать наблюдательную роль третьих лиц за счет компании-нарушителя, чтобы обеспечить неповторение подобных нарушений в будущем; −уровень 4. В случае невыполнения владельцем лицензии требований, предусмотренных уровнем 3, или наличия факта повторяющихся существенных нарушений в течение 12 месяцев, уполномоченный орган может присвоить пользователю недр статус наблюдаемого, что влечет жесткий контроль за всеми операциями недропользователя и непосредственно влияет на возможность выдачи лицензии данному пользователю недр в будущем. В целом анализ законодательства государств, накопивших определенный опыт правового регулирования в области утилизации попутного нефтяного газа, Великобритания, Канада концептуальных выводов, и в частности, США, которые таких, позволил возможно как Норвегия, сформулировать использовать ряд при совершенствовании законодательства Российской Федерации в сфере утилизации попутного нефтяного газа: −практически во всех государствах сформировано так называемое «первичное законодательство» (законы об углеводородах, об утилизации нефтяного попутного газа, об охране окружающей среды), которое предусматривает регулятивные, управленческие и исполнительно- распорядительные полномочия уполномоченных государственных органов по вопросам сжигания и выбросов в атмосферу попутного нефтяного газа. В свою очередь, требования в области утилизации нефтяного попутного газа детализируются в инструкциях, планах, программах и иных документах; −сжигание и выброс попутного нефтяного газа осуществляется по специальным разрешениям, выдаваемым специально уполномоченным государственным органом, при этом установлены прозрачные процедуры получения данного разрешения; 365 −установлены требования измерения и предоставления отчетности о сжигании и выбросах попутного нефтяного газа в целях контроля за выполнением нормативных правовых актов; −установлены пороговые уровни максимального объема сжигаемого попутного нефтяного газа для всех операций добывающего сектора; −установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых операторы могут осуществлять сжигание и выброс попутного газа без предварительного согласия регулирующих органов. Таким образом, выявленный в результате проведенного исследования положительный опыт зарубежных государств в области правового регулирования утилизации попутного нефтяного газа может быть взят за основу при совершенствовании законодательства Российской Федерации посредством имплементации и инкорпорации наиболее эффективных норм в национальную правовую систему, поскольку, как справедливо отмечал Колбасов О.С., «экологические требования, вытекающие из объективных законов природы, имеют глобальный характер, при этом уровень этих требований в правовом аспекте должен быть сбалансирован в отношении природных объектов, образующих экологическое единство, независимо от государственных границ»407. Ко второй группе исследуемых общественных отношений в области использования (утилизации) нефтяного попутного газа следует отнести экономические общественные отношения, связанные с взиманием платы за негативное воздействие в результате выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух при сгорании попутного нефтяного газа. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных 407 Колбасов О.С. Теоретические концепции новых прироохранительных законов // Правоведение. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та. 1980. № 6. С. 14. 366 установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» было установлено предельно допустимое значение показателя сжигания на факельных установках и (или) рассеивания попутного нефтяного газа в размере не более 5 процентов объема добытого попутного нефтяного газа. С 1 января 2013 г. плата за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа, добытого на участках недр, предоставленных в установленном законодательством Российской Федерации о недрах порядке в пользование, для объема, соответствующего значению целевого показателя, рассчитывается согласно базовым нормативам, установленным Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, в свою очередь, при превышении предельно допустимого значения показателя сжигания на факельных установках и (или) рассеивания попутного нефтяного газа исчисление размера платы за выбросы в атмосферный воздух передвижными поверхностные загрязняющих источниками, и подземные сбросы водные веществ стационарными загрязняющих объекты, веществ размещение и в отходов производства и потребления, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344, дополнительного коэффициента К, имеющего значение на 2013 год − 12, с 2014 года − 25. С одной стороны, вводимые меры позволят создать правовые условия стимулирования хозяйствующих субъектов к сокращению загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках посредством внедрения новых технологий по утилизации попутного нефтяного газа (в том числе перехода на систему наилучших доступных (существующих) технологий), а также учета попутного нефтяного газа, с другой стороны, требования, установленные 367 вышеназванным экономической постановлением, эффективности месторождений, могут разработки характеризующихся (трудноизвлекаемых) запасов, что, в негативно сказаться на мелких низкорентабельных наличием труднодоступных свою очередь, требует мер государственного стимулирования и поддержки субъектов хозяйственной деятельности, внедряющих технологии по утилизации попутного нефтяного газа при разработке низкорентабельных месторождений. С учетом того, что практика применения постановления Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» только начала складываться, оценить эффективность реализации указанных требований в долгосрочной перспективе не представляется возможным, в свою очередь, по официальным данным, к началу 2013 года только половина предприятий нефтегазового комплекса достигли уровня 75−80% утилизации нефтяного попутного газа, что во многом связано с несовершенством правового регулирования взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду также до сих пор является одной из наиболее дискуссионных в науке экологического права. По мнению Г.В. Петровой, в доктрине экологического права не решен вопрос о правовой природе основного элемента экономического механизма − платы за загрязнение окружающей среды, о ее налоговой или неналоговой природе, взаимосвязи с договорными формами природопользования, соответствии правовых форм платы ее экономическому содержанию, об экологических функциях платы и налогов и т.д408. 408 Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды. Дис. ... доктора юрид. наук. Москва, 2000. С. 2; Она же. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 84. 368 Для понимания механизма взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду в первую очередь следует обратиться к понятию «негативное воздействие» на окружающую среду, установленному в абз. 14 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому под негативным воздействием на окружающую среду» понимается воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Данное определение является достаточно декларативным, поскольку из анализа его содержания неясно, что включает в себя термин «воздействие хозяйственной и иной деятельности», какие именно последствия приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, что является критериями качества окружающей среды, кроме того, при формулировании данного определения использована определенная тавтология. Более удачным представляется определение негативного воздействия на окружающую среду, сформулированное в Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений. Согласно статье 1 под негативным воздействием на окружающую среду понимается любое антропогенное воздействие, приводящее к отрицательным изменениям окружающей природной среды, создающим реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру 409 , однако данный документ официально опубликован не был. Анализируя первую часть приведенного в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определения «негативное воздействие», следует отметить, что термин «хозяйственная и иная деятельность» упоминается в большом количестве нормативных правовых 409 Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений. Утв. Госкомэкологии России 6 сентября 1999 года// Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».. 369 актов, регулирующих деятельность субъектов предпринимательской деятельности практически во всех отраслях экономики, при этом правовой режим осуществления хозяйственной и иной деятельности определяется, как правило, в специальных законодательной хозяйственной нормативных правовых регламентации деятельности, а и актах конкретизации также запретов посредством данных или видов ограничений, устанавливаемых в целях защиты окружающей среды, либо в целях обеспечения прав и законных интересов граждан, либо в иных целях, однако общего определения «воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду» в природоохранном законодательстве не содержится. Единственным регулирующим воздействия нормативным данные намечаемой отношения, правовым является хозяйственной и актом, Положение иной частично об оценке деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное приказом Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372, в котором содержится понятие «намечаемая хозяйственная и иная деятельность», под которой понимается деятельность, способная оказать воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы. В отношении второй части анализируемого определения негативного воздействия, указанного в абз. 14 статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», как уже отмечалось в настоящем исследовании, из анализа его содержания неясно, какие именно последствия приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, не определены критерии качества окружающей среды. Частично на первый поставленный вопрос отвечает статья 4 данного Закона, в соответствии с которым к негативным изменениям качества окружающей среды относится загрязнение, истощение, деградация, порча, 370 уничтожение и иное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на природные объекты. В отношении критериев качества окружающей среды следует отметить, что, исходя из анализа содержания Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», критериями качества окружающей среды в данном случае будут выступать нормативы качества окружающей среды, которые согласно статье 21 Закона устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. В соответствии с данной статьей к нормативам качества окружающей среды относятся: нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества; нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла; нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов; иные нормативы качества окружающей среды. Таким образом, соблюдение субъектами хозяйственной деятельности нормативов качества окружающей среды по смыслу закона является условием обеспечения благоприятной окружающей среды. 371 Следует также отметить, что действующим законодательством недостаточно урегулирован вопрос с определением основных видов негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, что на практике также является причиной судебных разбирательств. Пункт 2 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает 5 видов негативного воздействия на окружающую среду, к которым относятся выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, при этом перечень видов негативного воздействия не является исчерпывающим, тогда как в постановлении Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» фактически указано только 3 основных вида негативного воздействия, остальные виды негативного воздействия отнесены к так называемым «иным» видам негативного воздействия, которые в положении не конкретизируются. Определенные правовые проблемы возникают также при применении нормативных правовых актов, регулирующих взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются названным Федеральным законом, иными федеральными 372 законами, однако специальный Федеральный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» так и не был принят, вследствие чего в настоящее время исчисление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, а также в соответствии с Нормативами платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными поверхностные источниками, и подземные сбросы водные загрязняющих объекты, веществ размещение в отходов производства и потребления, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344. Вместе с тем, как отмечала И.О. Краснова, «все нормативы по действующему законодательству устанавливаются дифференцированно по отношению к каждой природной среде − атмосферному воздуху, водам, почвам. Дифференцированный подход по своему смыслу, да и на практике, не решает проблемы снижения загрязнения окружающей среды в целом, так как не содержит механизма предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной природной среды в другую»410. Как уже отмечалось, в настоящее время отсутствует законодательно закрепленный исчерпывающий перечень видов негативного воздействия на окружающую среду. В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 10 января 2002 г. предусматривается 5 № 7-ФЗ основных «Об охране видов окружающей негативного среды» воздействия на окружающую среду, при этом перечень видов негативного воздействия не является исчерпывающим, тогда как 410 в постановлении Правительства Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 25. 373 и кодификация Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» названы только 3 основных вида негативного воздействия, остальные виды негативного воздействия отнесены к «иным» видам негативного воздействия, при этом особенности взимания платы за иные виды негативного воздействия, например, за радиационные воздействия, не определяется. Как следствие, отсутствует связь между установленными нормативами платы за негативное воздействие на окружающую среду и фактическими объемами негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» было принято в соответствии с Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вследствие чего положения данного Порядка применяются лишь в части, не противоречащей федеральному законодательству. Также до сих пор полностью не решен вопрос о правовой природе платежей за негативное воздействие на окружающую среду. В решении Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 № ГКПИ2002-178 было установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду по своей правовой природе обладает всеми признаками налога, перечисленными в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации411. 411 См.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 № ГКПИ2002-178 «О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»// Налоговый вестник. 2002. № 12. 374 В свою очередь, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 декабря 2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» 412 указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду носят индивидуальновозмездный и компенсационный характер и являются по своей природе не налогом, а фискальным сбором. Данные платежи относятся к обязательным платежам неналогового характера, взимаемым в публично-правовом порядке. Следовательно, к ним не применяются положения Налогового кодекса Российской Федерации. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии с пунктом 5 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-О и статьей 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых осуществления такой обязательств (обязанностей), деятельности, которая возникающих оказывает из негативное воздействие на окружающую среду и представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. Данные платежи не включаются в систему налогов, которая согласно статье 75 (часть 3) 412 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»// СЗ РФ. 2002. № 52 (ч.II). Ст. 5290; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 2. 375 Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом. По данному вопросу Т.В. Петрова приводит теоретическую аргументацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды, основываясь на компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, ее соотношении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, иными видами воздействия, на возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений, а также на понимании платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений413. Вместе с тем, анализируя понятие «сбор», закрепленное в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации, под которым понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), необходимо отметить, что по своей правовой природе уплата сбора за совершение юридически значимых действий предполагает однократный и разовый характер, тогда как обязанность внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду носит постоянный характер, и распространяется на все предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. С учетом вышеизложенного, следует 413 См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Статут, 2000. С. 86. 376 сделать совокупный вывод, согласно которому платежи за негативное воздействие на окружающую среду по своей правовой природе относятся скорее к налогам, чем к фискальным сборам неналогового характера. Проведенный анализ практики применения действующего законодательства также позволил поставить вопрос об эффективности действующей системы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду. Установленная Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, система уплаты платежей за негативное воздействие, в соответствии с которым плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения, тогда как плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент, выполняет в первую очередь экономическую и фискальную функцию и не в полной мере учитывает экологическую составляющую, что на практике влечет несоблюдение природопользователями существующих экологических требований, поскольку предприятию в ряде случаев выгоднее внести плату 377 за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, чем внедрять новые технологии на производстве. Следует полностью согласиться с мнением И.О. Красновой, отмечавшей, что «в новейший период система нормирования стала использоваться в качестве основы взимания платежей за загрязнение, что затмило ее первоначальное предназначение... Для государства превышение некогда установленных на основе устаревающих методик нормативов источниками воздействия стало экономически прибыльным и относительно беззаботным делом, давая чистую прибыль в бюджет без особой ответственности»414. Актуальным остается вопрос о пересмотре существующих нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 и не обновлялись с 2005 года, при этом актуализации должны подлежать как базовые нормативы платы, устанавливаемые по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения, так и коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы − природно - климатические особенности территорий, значимость природных и социально - культурных объектов. Для решения данной проблемы с учетом внедрения новой системы нормирования в Российской Федерации, предусматривающей переход на систему наилучших доступных (существующих) технологий – НДТ (НСТ), целесообразно установить дифференцированный размер платы за негативное воздействие в зависимости от соблюдения установленных нормативов выбросов/сбросов (в т.ч. на основе показателей наилучших доступных 414 Краснова И.О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008 − 2009 гг.: учеб. пособие для вузов / под ред. доктора юрид. наук, профессора А.К. Голиченкова; сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. М.: Форгрейфер, 2009. С. 85. 378 технологий (НДТ) (наилучших существующих технологий НСТ)), предусматривающего существенное увеличение платы для предприятий, не предпринимающих мер по модернизации своего производства с целью перехода на НДТ (НСТ), и существенное снижение размера платы для предприятий, переходящих или уже перешедших на систему нормирования на основе показателей НДТ (НСТ). Помимо этого, целесообразно ужесточить юридическую ответственность за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку установленный в настоящее время статьей 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях размер штрафа за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду, налагаемого на должностных лиц и юридических лиц, незначителен и зачастую несоразмерен с размером приносимого ущерба, а несвоевременная уплата не позволяет компенсировать наносимый вред. Определенные правовые проблемы существуют также при исчислении и уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717 в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» 415 полномочие по администрированию платы за негативное воздействие было передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, однако порядок исчисления и уплаты платежей 415 СЗ РФ. 2008. № 2. Ст.116. 379 за негативное воздействие на окружающую среду до сих пор регулируется нормативными правовыми актами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в частности, Порядок постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие определяется приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 2 августа 2005 г. № 545416, кроме того, при взимании платы за негативное воздействие применяется приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 5 апреля 2007 г. № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»417, а также приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду»418. Применение указанных нормативных правовых актов сопряжено с рядом трудностей Министерством регистрации организационно-правового юстиции приказа Российской Федеральной характера, Федерации службы было по поскольку отказано в экологическому, технологическому и атомному надзору от 2 августа 2005 г. № 545 «Об утверждении Порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» 419 , вследствие чего в настоящее время отсутствует императивная норма, предусматривающая обязательность постановки на учет в качестве плательщика за негативное воздействие на окружающую среду, несмотря на наличие механизма государственного экологического надзора. Юридической 416 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 417 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 31. 418 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 30. 419 Письмо Минюста Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. № 01/7226-ЕЗ // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 11. 380 ответственности, предусматривающей соответствующие санкции за отказ в постановке или за несвоевременную постановку на учет плательщика за негативное воздействие на окружающую среду, также не предусмотрено. Таким образом, решение проблемы достижения пользователями недр целевого показателя сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках напрямую зависит от оптимизации правового регулирования взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусматривающей: 1. Совершенствование понятийного аппарата в сфере негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, в том числе уточнение понятий «негативное воздействие на окружающую среду», «воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду», конкретизация последствий, приводящих к негативным изменениям качества окружающей среды, а также определение критериев качества окружающей среды. 2. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня видов негативного воздействия на окружающую среду. 3. Установление порядка и особенностей взимания платы за виды негативного воздействия на окружающую среду, не указанные в Порядке определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, а также в Нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух передвижными поверхностные загрязняющих источниками, и подземные сбросы водные веществ стационарными загрязняющих объекты, веществ размещение и в отходов производства и потребления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344. 381 4. Совершенствование системы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе: а) установление дифференцированного размера платы за негативное воздействие в зависимости от соблюдения установленных нормативов выбросов/сбросов (в т.ч. на основе показателей НДТ (НСТ)), предусматривающего существенное увеличение платы для предприятий, не предпринимающих мер по модернизации своего производства с целью перехода на НДТ (НСТ), и существенное снижение размера платы для предприятий, переходящих или уже перешедших на систему нормирования на основе показателей НДТ (НСТ); б) пересмотр существующих нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344. 5. Совершенствование порядка исчисления и уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе: а) разработка Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации нормативного правового акта, предусматривающего нормативное закрепление обязательности постановки на учет в качестве плательщика за негативное воздействие на окружающую среду; б) внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления юридической ответственности за отказ в постановке или за несвоевременную постановку на учет плательщика за негативное воздействие на окружающую среду, а также в части ужесточения наказания за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду. Третью группу отношений в сфере утилизации нефтяного попутного газа составляют общественные отношения, связанные с взиманием налога за использование попутного нефтяного газа, поскольку согласно главе 26 382 Налогового кодекса Российской Федерации попутный нефтяной газ является одним из видов полезных ископаемых, подлежащих налогообложению. В соответствии со статьей 342 НК РФ налогообложение добытого попутного нефтяного газа осуществляется по льготной налоговой ставке 0 руб. за 1000 куб. м., однако действующее налоговое законодательство фактически не проводит разницы между налогоплательщиками, выполняющими требования по объемам утилизации попутного нефтяного газа не менее 95 процентов объема добычи попутного нефтяного газа или не выполняющими данные требования. Дискуссионным также является вопрос, является ли установленная статьей 342 НК РФ ставка 0 руб. за 1000 куб. м. налоговой льготой или налоговой ставкой. Наличие спорных и неурегулированных вопросов в налоговом законодательстве не способствует обеспечению наиболее полного использования (утилизации) добываемого попутного нефтяного газа. Подводя итог исследованию законодательства в области утилизации и рационального использования попутного нефтяного газа, следует сделать вывод, согласно которому решение данной проблемы зависит от скорейшего принятия Федерального закона «Об утилизации нефтяного попутного газа», однако основная сложность заключается в выборе концептуальной направленности данного проекта, который должен содержать оптимальное соотношение экологических, экономических мер, налоговых мер, а также предусматривать меры государственной поддержки предприятий, внедряющих технологии по утилизации попутного нефтяного газа. Помимо этого, проектируемый закон должен предусматривать нормы, устанавливающие: −прямой запрет на сжигание попутного нефтяного газа; −порядок учета попутного нефтяного газа; −порядок обеспечения доступа пользователей недр к объектам существующей транспортной или перерабатывающей инфраструктуры; 383 −механизм возмещения экономических потерь, связанных со сжиганием попутного нефтяного газа. Проведенный анализ зарубежного опыта правового регулирования в области утилизации и рационального использования попутного нефтяного газа также позволил сформулировать ряд дополнительных предложений, которые можно интегрировать в проектируемый Федеральный закон «Об утилизации попутного нефтяного газа», а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, в том числе устанавливающие: −пороговый уровень максимального объема сжигаемого попутного нефтяного газа для всех операций добывающего сектора; −исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых операторы могут осуществлять сжигание и выброс попутного газа без предварительного согласия регулирующих органов; −единые требования измерения и предоставления отчетности о сжигании и выбросах попутного нефтяного газа в целях контроля за выполнением нормативных правовых актов; −требование наличия отдельного специального разрешения на сжигание попутного нефтяного газа. Для реализации данного предложения потребуется, во-первых, внесение изменений в статью 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» посредством закрепления соответствующих бланкетных норм, во-вторых, определение уполномоченного органа, уполномоченного на выдачу данных разрешений (соответствующее полномочие предлагается возложить на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (ее территориальные органы) посредством внесения соответствующих изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400), в-третьих, Министерству 384 природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработать Порядок выдачи разрешения на сжигание попутного нефтяного газа, форму разрешения на сжигание попутного нефтяного газа, а также административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на сжигание попутного нефтяного газа. Помимо этого, в целях совершенствования федерального законодательства по вопросам утилизации и рационального использования попутного нефтяного газа представляется целесообразным: −внести изменения в Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632, а также постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» в части пересмотра нормативов платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными источниками в результате сжигания попутного нефтяного газа с учетом современных экологических стандартов качества атмосферного воздуха; −внести изменения в Порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215420, в части 420 СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1110. 385 введения специальной формы государственного учета попутного нефтяного газа и требований по ее предоставлению; −внести изменения административных административной в Кодекс Российской правонарушениях ответственности в за Федерации об части установления неисполнение установленных требований в области использования попутного нефтяного газа; −внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части дифференциации налоговой ставки в зависимости от выполнения требований по объемам утилизации попутного нефтяного газа не менее 95 % общего объема добытого попутного нефтяного газа. § 3. Эколого-правовой режим законсервированных и ликвидированных скважин Проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин в настоящее время становится все более актуальной, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, в настоящее время отсутствует комплексная, актуальная, официальная информация ликвидированных территории и об общем законсервированных Российской Федерации, количестве скважин, и состоянии пробуренных континентальном шельфе на и исключительной экономической зоне Российской Федерации. В результате проведенных Министерством природных ресурсов Российской Федерации мероприятий по инвентаризации 421 было установлено, что в Российской Федерации число геологоразведочных скважин (параметрических, поисково-оценочных и разведочных скважин) составляет около 74 тысяч, из них: − 68 тыс. скважин — в распределенном фонде недр; 421 Данные инвентаризации нефтяных скважин Российской Федерации, проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации в период с 2005 по 2008 годы. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 10.09.2013). 386 −6 тыс. скважин — в нераспределенном фонде недр. Из 68 тысяч скважин распределенного фонда недр: −58 тыс. скважин находятся в пользовании компаний- недропользователей; −10 тыс. скважин не имеют балансодержателя, являясь «бесхозными». В свою очередь, согласно данным ОАО «НПЦ «Недра» 422 на территории Российской Федерации за весь период разведки и эксплуатации недр глубоким бурением на нефть и газ было пробурено около 1 500 000 скважин разного типа: «геологоразведочных» (опорных, параметрических, поисковых, разведочных) и эксплуатационных. Во-вторых, отмечается недостаточность правового регулирования обеспечения экологической законсервированных безопасности скважин. Наличие ликвидированных правовых и пробелов в рассматриваемой сфере приводит к тому, что на территории Российской Федерации в настоящее время находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что влечет потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека. По данным инвентаризации, техническое состояние 8 тыс. скважин нераспределенного фонда недр и 12 тыс. скважин распределенного фонда представляет опасность нефтегазоводопроявлений, для окружающей которые со среды временем и могут недр из-за привести к экологическим и техногенным катастрофам. Анализируя действующее законодательство в области безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, в первую очередь следует отметить недостаточную теоретическую разработанность понятийного аппарата. 422 См.: Официальный сайт ОАО «НПЦ «Недра» [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.nedra.ru/rus/activity/terminate.php (дата обращения 10.09.2013) 387 Статья 26 Закона Российской Федерации «О недрах», понятия ликвидированной и законсервированной скважины не содержит, формулируя лишь общие принципы ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, согласно которым при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. В постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)» 423 содержатся технические требования по переводу консервируемых и ликвидируемых скважин в состояние, обеспечивающее сохранность месторождений, безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов, в свою очередь, понятий «ликвидация», «консервация», «законсервированная скважина» и «ликвидированная скважина» также не приводится. В целом по результатам анализа существующей нормативной правовой и инструктивно-методической базы единственным нормативным правовым актом, в котором содержится понятийный аппарат в рассматриваемой сфере, является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53554-2009 «Поиск, разведка и разработка месторождений углеводородного сырья. Термины 423 и определения», утвержденный приказом Федерального Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 40. 388 агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 836-ст 424 , согласно которому под ликвидацией скважины понимается вывод буровой скважины из производственного процесса по техническим, геологическим или технологическим причинам, в свою очередь, под консервацией скважины понимается временное прекращение строительства или эксплуатации буровой скважины с герметизацией ее устья. Вместе с тем приведенные определения являются по большей части техническими и не учитывают эколого-правовые требования при проведении работ по консервации и ликвидации скважин, указанные в вышеназванной Инструкции, в частности, требования по обеспечению сохранности месторождений, а также безопасности населения и окружающей среды в зоне влияния консервируемых (ликвидируемых) объектов. Таким образом, с учетом наличия объективной необходимости совершенствования сформулируем понятийного определения аппарата в рассматриваемой законсервированной и сфере, ликвидированной скважины. Под законсервированной скважиной следует понимать «скважину, приведенную в состояние, предполагающее ее дальнейшее использование, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения на все время консервации, а также безопасность населения и окружающей среды». В свою очередь, ликвидированной скважиной является «скважина, использование которой в дальнейшем не предполагается, приведенная в состояние, обеспечивающее в зоне ее влияния сохранность месторождения, безопасность населения и окружающей среды». Отметим также сложный комплексный межотраслевой характер отношений в области использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, что, в 424 свою очередь, предопределяет Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 389 необходимость теоретического анализа сферы нормативного правового регулирования данных отношений. Во-первых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин законодательством о недрах. Анализируя Закон Российской Федерации «О недрах», по данному вопросу следует сделать отрицательный вывод, поскольку данный Закон содержит требования к использованию и охране лишь действующих скважин и только на распределенном фонде недр, а также устанавливает лишь общие требования к консервации и ликвидации скважин. Например, пункт 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию. Помимо этого, следует выделить часть 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также части 5, 6 статьи 21, в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия 390 − пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона. Таким образом, сфера использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин предметом регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» в настоящее время не является. Вопрос о том, должен ли Закон Российской Федерации «О недрах» регулировать данные отношения, является достаточно спорным. С одной стороны, Закон Российской Федерации «О недрах» устанавливает требования к пользователям недр по охране скважин распределенного фонда недр, поэтому логично предположить, что в Законе Российской Федерации «О недрах» следует закрепить соответствующую дополнительную обязанность пользователя недр по обеспечению охраны скважин и после проведения процедуры ликвидации и консервации и перевода участка недр в нераспределенный фонд. Помимо этого, в Законе Российской Федерации «О недрах» следует ликвидированных закрепить и порядок и законсервированных условия скважин использования отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр. С другой стороны, в качестве возражения к данному выводу следует отметить, что вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин, исходя из анализа содержания преамбулы Закона Российской Федерации «О недрах», не должны являться предметом правового регулирования данного Закона, поскольку Закон Российской Федерации «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических 391 минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Исходя из определений законсервированных и ликвидированных скважин, сформулированных выше, следует сделать вывод, согласно которому вопросы использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин правовым регулированием данного Закона не охватываются, поскольку какого-либо использования недр в данном случае не предполагается. Во-вторых, необходимо установить, охватывается ли сфера правового регулирования использования ликвидированных скважин и охраны законсервированных законодательством о и промышленной безопасности опасных производственных объектов. В соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Федеральным законом. Исходя из анализа содержания данного Закона следует сделать вывод, согласно которому действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, вследствие чего на них распространяются требования, предусмотренные данным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами в области обеспечения промышленной безопасности, вместе с тем вопрос о том, относятся ли законсервированные и ликвидированные скважины к категории опасных производственных объектов, является достаточно спорным и неурегулированным действующим законодательством в области обеспечения промышленной безопасности. 392 С одной стороны, исходя из анализа содержания Приложения 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» следует сделать вывод, согласно которому ликвидированные и законсервированные скважины опасными производственными объектами не являются, поскольку исходя из цели ликвидации и консервации скважин использование их не предполагается или предполагается в перспективе, при этом в обоих случаях на данных скважинах ведение каких-либо работ не осуществляется. С другой стороны, законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды из-за нефтегазоводопроявлений, которые могут привести к экологическим и техногенным катастрофам, вследствие чего в отношении данных скважин должен осуществляться обязательный технический контроль за их состоянием. Согласно пункту 43 Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г. № 33 425 , порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение наблюдений окружающую за состоянием горных выработок и среду (горно-экологический их мониторинг) влиянием на на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта. Проект ликвидации или консервации скважины должен содержать и указание на лицо, ответственное за проведение контрольных мероприятий. Вместе с тем проектом ликвидации порядок ведения, периодичность технического обеспечения наблюдений за состоянием горных выработок и их 425 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 29. 393 влиянием на окружающую среду предусматривается только на период «стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности». Таким образом, неясно, кто должен осуществлять ежегодный контроль за состоянием скважин после наступления данных условий. Как показывает практика, ликвидация и консервация скважины имеющимися способами и технологиями не обеспечивает ее полную безопасность для окружающей среды. Как следствие, необходимым является проведение контроля за состоянием ликвидированных скважин и установление требований в области безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, которые в настоящее время отсутствуют. Таким образом, ликвидированные и законсервированные скважины должны признаваться опасными производственными объектами, при этом нормативное правовое регулирование вопросов охраны законсервированных и ликвидированных скважин должно осуществляться законодательством о промышленной безопасности, поскольку ликвидированные и консервированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека, а предметом регулирования закона «О промышленной безопасности опасных Федерального производственных объектов» является предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, кроме того, консервация и ликвидация опасного производственного объекта является одним из видов деятельности в области промышленной безопасности согласно статье 6 Закона. В-третьих, правового целесообразно регулирования законсервированных и установить, вопросов использования ликвидированных законодательством. 394 охватывается скважин ли и сфера охраны гражданским По результатам анализа Закона Российской Федерации «О недрах», Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ряда иных нормативных правовых актов, следует сделать вывод, согласно которому скважина подпадает под категорию недвижимого имущества, вследствие чего к правоотношениям по их использованию вполне применимы нормы гражданского законодательства. Например, в отношении ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных за счет государственных средств, во-первых, предусмотрена процедура учета всех законсервированных скважин в соответствие с ликвидированных и приказом Федерального агентства по недропользованию от 6 декабря 2005 г. № 1244 «Об организации сбора и обобщения информации по учету законсервированных и ликвидированных параметрических, поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств» 426; во-вторых, сведения о скважинах, как объекта федеральной собственности, включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447 427 ; и, в-третьих, в соответствии с пунктом 4 Положения о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных предприятий, утвержденного совместно Госкомимуществом России 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго России, Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 г. 428 , находящиеся на участке недр законсервированные и ликвидированные скважины, пробуренные за счет государственных средств, передаются на баланс недропользователя, путем их продажи по восстановительной 426 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 427 СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4237. 428 Российские вести. 1995. № 199. 395 стоимости, определяемой с учетом фактически понесенных затрат на сооружение скважин. В отношении скважин, пробуренных за счет собственных или привлеченных средств пользователя недр следует сделать аналогичный вывод, поскольку, во-первых, скважины как объект недвижимого имущества подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» 429 ; во-вторых, при досрочном прекращении права пользования участками недр скважины могут отчуждаться в соответствии с нормами гражданского законодательства путем заключения возмездного договора. В соответствии со статьей 21.1 Закона Российской Федерации «О недрах» между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Таким образом, сфера нормативного регулирования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в настоящее время охватывается гражданским законодательством в части отнесения к объектам недвижимого имущества, а также частично законодательством о недрах и законодательством в области промышленной безопасности, предусматривающего требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин на распределенном фонде недр, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д. 429 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594. 396 В свою очередь, правовая регламентация обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин сопряжена с рядом проблем организационноправового характера, выявление и анализ которых с учетом специфики правового регулирования данных отношений предполагает необходимость проведения исследования действующих нормативных правовых актов, устанавливающих требования законсервированных и к использованию ликвидированных и скважин охране отдельно по распределенному и нераспределенному фонду недр. Анализируя требования законодательства Российской Федерации в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин на распределенном фонде недр, следует в первую очередь обратиться к Закону Российской Федерации «О недрах» пункт 9 статьи 22 которого предусматривает обязанность пользователей недр обеспечить сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию. Помимо этого, согласно статье 21 Закона Российской Федерации «О недрах» до завершения процесса ликвидации или консервации пользователь недр несет ответственность, возложенную на него Законом Российской Федерации «О недрах». Данная норма корреспондируется с пунктом 9 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», основными требованиями по рациональному использованию и охране недр является, помимо иных, соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 397 Порядок консервации и ликвидации предприятий установлен в статье 26 Закона Российской Федерации «О недрах», согласно которому при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Помимо Закона Российской Федерации «О недрах», требования по консервации и ликвидации скважин содержатся в нормативных правовых и инструктивно-методических актах в области обеспечения промышленной безопасности. В частности, Порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации − также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации детализированы в Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 2 июня 1999 г. № 33. Согласно пункту 43 рассматриваемой Инструкции, порядок ведения, периодичность, техническое обеспечение наблюдений за состоянием горных выработок и их влиянием на окружающую среду (горно-экологический мониторинг) на период консервации или период стабилизации гидродинамического режима и процессов сдвижения горных пород и земной поверхности при ликвидации объекта определяется проектом консервации или ликвидации объекта. 398 Помимо Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, требования к порядку консервации и ликвидации скважин содержатся в Постановлении Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)». В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов установлена обязанность пользователя недр проводить проверки состояния законсервированных и ликвидированных Инструкции скважин. периодичность Согласно проверок пункту 3.1.3 рассматриваемой законсервированных скважин устанавливается пользователем недр по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России (но не реже двух раз в год − для скважин, законсервированных после окончания строительства, и одного раза в квартал − в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно. Помимо этого, по вопросам проверки соблюдения пользователем недр установленного порядка консервации и ликвидации скважин предусмотрена процедура государственного геологического надзора. В частности, в соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № технологическому 293, и Федеральная атомному службой надзору по экологическому, соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации 399 предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Невыполнение требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет административную ответственность в соответствие с пунктом 2 статьи 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, следует сделать вывод, что в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» и иными нормативными правовыми актами требования к пользователям недр по обеспечению сохранности скважин и обеспечению экологической безопасности регламентированы достаточно подробно. Анализируя законодательство в области охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр, следует отметить, что если в отношении скважин распределенного фонда недр Законом Российской Федерации «О недрах» установлены определенные требования к пользователям недр по обеспечению сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, ликвидации в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию, соблюдения требований по промышленной безопасности и т.д., то в отношении скважин нераспределенного фонда недр сделать данный вывод не представляется возможным, поскольку ни в Законе Российской Федерации «О недрах», ни в иных нормативных правовых актах не содержится норм, устанавливающих круг субъектов, ответственных за использование и охрану законсервированных и ликвидированных скважин. 400 Логично предположить, что данным субъектом должно являться государство, особенно в отношении законсервированных скважин, пробуренных еще в советское время, однако по причине отсутствия нормативного правового регулирования данных отношений, а также принимая во внимание тот факт, что государство не имеет достаточных средств для того, чтобы нести расходы по их содержанию, как следствие, на сегодняшний день на территории Российской Федерации находится большое количество скважин, техническое состояние которых не поддерживается надлежащим образом, что приводит к потенциальной опасности для окружающей среды и здоровья человека. Отметим также, что соответствующая обязанность пользователя недр обеспечивать сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, предусмотренная пунктом 9 статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах», фактически прекращается в случае прекращения или досрочного прекращения права пользования участком недр, однако в Законе Российской Федерации «О недрах» ничего не говорится о том, должен ли пользователь недр и в дальнейшем обеспечивать сохранность данных скважин. Таким образом, основная проблема заключается в том, в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность данных буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр и за чей счет (государства или пользователя недр) будут обеспечиваться требования статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах» о сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации и ликвидации. 401 Представляется, что данные проблемы можно решить, основываясь на толковании норм части 3 статьи 26 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации, а также частей 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которыми расходы на консервацию и ликвидацию предприятия несет пользователь недр, если пользование недрами прекращено по причинам, изложенным в пунктах 1 (при наличии вины предприятия), 2 и 3 части второй статьи 20 настоящего Закона, или по инициативе пользователя недр, или расходы на консервацию и ликвидацию предприятия - пользователя недр несет государство, если пользование недрами прекращено по причинам, указанным в пункте 1 (при отсутствии вины предприятия) и пункте 4 части второй статьи 20, части третьей статьи 20 настоящего Закона. Установленные частями 5, 6 статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах» основания, в соответствии с которыми расходы на консервацию несет пользователь недр или государство, могут быть использованы для закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» субъектов, обязанных обеспечивать сохранность буровых скважин или горных выработок после завершения процедуры консервации и ликвидации, которыми будут являться государство (для случаев, предусмотренных пунктом 1 (при отсутствии вины предприятия), пунктом 4 части 2, а также части 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах») в лице уполномоченного органа, которого необходимо определить, а также пользователь недр (во всех иных случаев, предусмотренных частью 2 статьи 402 20 Закона Российской Федерации «О недрах»). По основаниям прекращения права пользования недрами, предусмотренным частью первой статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах», сохранность буровых скважин и горных выработок после завершения процедуры консервации должны обеспечивать пользователи недр. Также следует отметить, что законодательство Российской Федерации не устанавливает какого-либо особого порядка контроля и надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр. Согласно статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ собственник имущества несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, осуществление контроля за состоянием ликвидированных и законсервированных скважин, а также проведение на них в случае необходимости ремонтно-изоляционных работ, исходя из требований гражданского законодательства, должен обеспечивать их собственник. В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов установлена обязанность пользователя недр проводить проверки состояния законсервированных и ликвидированных Инструкции скважин. периодичность Согласно проверок пункту 3.1.3 рассматриваемой законсервированных скважин устанавливается пользователем недр по согласованию с территориальным органом Госгортехнадзора России (но не реже двух раз в год − для скважин, законсервированных после окончания строительства, и одного раза в квартал − в процессе эксплуатации, если в них не установлены цементные мосты). Согласно пункту 2.3.7 Инструкции, контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляется пользователем недр ежегодно, однако при этом Инструкцией не устанавливается, кто должен осуществлять 403 контроль и надзор за состоянием скважин после перевода участка недр в нераспределенный фонд. Контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр, находящихся в федеральной собственности, в настоящее время также практически не осуществляется, о чем свидетельствуют публикуемые материалы прокурорских проверок430. По мнению органов прокуратуры, контроль за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, должен осуществляться Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), однако Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, полномочия по осуществлению контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин за службой не закрепляет. Таким образом, в настоящее время федеральный орган государственной власти, уполномоченный на проведение контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, фактически отсутствует. Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации допускает возможность нахождения законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр также и в частной собственности. В таком случае контроль за состоянием данных скважин должен осуществляться их собственником, несмотря на отсутствие у него права пользования участком недр, на котором расположены данные скважины. При этом выполнение собственником скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием предметом государственного надзора не является, действующим законодательством 430 См.: Официальный сайт Управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.genprok-urfo.ru/?id=917 (дата обращения 10.10.2013). 404 соответствующая обязанность также не закреплена, помимо этого отсутствует порядок надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтноизоляционных работ. Таким образом, законодательство, следует сделать регулирующее вывод, вопросы согласно использования которому и охраны законсервированных и ликвидированных скважин в Российской Федерации на нераспределенном фонде недр в Российской Федерации, фактически полностью отсутствует. С целью решения проблемы обеспечения проведения контроля за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин на нераспределенном фонде недр представляется необходимым: −разработать и утвердить Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр. При этом Порядок государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр должен регулировать проведение государственного ликвидированными надзора скважинами на за законсервированными нераспределенном фонде и недр независимо от права собственности на них. −определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности, а также обеспечение проведения на них ремонтно-изоляционных работ; −определить федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтноизоляционных работ. 405 Данный комплекс мер является необходимым и достаточным для обеспечения экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр. Анализ законодательства законсервированных необходимость и решения в области ликвидированных проблемы учета охраны скважин и использования также выявил законсервированных и ликвидированных скважин. Периодически публикуемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации сведения о количестве скважин на территории Российской Федерации не позволяют комплексно оценить состояние фонда скважин, вследствие чего комплексная, актуальная, официальная информация об общем количестве и состоянии скважин всех категорий, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации, в настоящее время фактически отсутствует. Для решения данной проблемы Министерством природных ресурсов Российской Федерации проводились работы по инвентаризации скважин, однако полностью решить проблему учета всех действующих скважин, а также законсервированных и ликвидированных скважин на территории Российской Федерации в настоящее время не удается. В целом по результатам инвентаризации скважин, завершенной Министерством природных ресурсов Российской Федерации в 2007 году, было установлено, что на территории России действует 248 тысяч эксплуатационных и 64 тысячи разведочных скважин. При этом отмечалось, что инвентаризация не коснулась скважин, которые были открыты более 50 лет назад. По нераспределенному фонду недр по результатам инвентаризации имеются материалы по 6 238 скважинам, в том числе по: — 4 349 ликвидированным скважинам; 406 — 964 скважинам, находящимся в консервации; — 925 скважинам, состояние которых не установлено (Республика Дагестан, Чеченская республика). Из общего количества с опасными признаками и проявлениями отмечены 530 скважин, требующих вмешательства по ликвидации. При этом особо подчеркивалось, что приведенные данные в целом занижены и в нераспределенном фонде недр находится более 12 000 скважин. По результатам работы проведенной инвентаризации был сформирован территориальный реестр фонда эксплуатационных скважин и передан в Федеральное государственное учреждение «Российский фонд информации». ФГУП «Российский фонд информации» совместно с ФГУП «Российский федеральный геологический фонд» была разработана форма паспорта скважины, предусматривающая обязательное присвоение каждой скважине индивидуального идентификационного номера. Вместе с тем указанный реестр является внутриведомственным информационным ресурсом, созданным в качестве организационной меры, при этом порядок его создания, пополнения и предоставления содержащихся в нем сведений нормативно не урегулирован. Неясно, осуществляется ли его пополнение за счет вновь пробуренных скважин или в случае поступления информации о нахождение ранее не учтенных скважин, вносятся ли в него изменения в случае ликвидации или консервации скважин, выведения скважин из эксплуатационного фонда в бездействующий и т.д. Отметим также, что сведения о скважинах, как объектах федеральной собственности включаются в Реестр федерального имущества, порядок ведения которого установлен Положением об учете федерального имущества, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447. Помимо этого, сведения о скважинах как объектах недвижимого имущества включаются в Государственный кадастр недвижимости согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 г. 407 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»431, однако ни одна из названных государственных информационных систем не содержит всего комплекса сведений, необходимых для обеспечения использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, например, срок консервации, дата проведения контрольных мероприятий и т.д. Вместе с тем наличие актуальной, комплексной информации о количестве, техническом состоянии скважин, форме собственности на скважины и их балансодержателях является необходимым условием обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин на распределенном и нераспределенном фонде недр. Для решения данных проблем представляется необходимым создать государственную скважин, информационную пробуренных на систему «Государственный территории Российской реестр Федерации, континентального шельфа Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», которая должна стать подсистемой государственной информационной системы топливно- энергетического комплекса, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»432. В данную информационную систему должны включаться сведения о категории и собственнике скважины, сроках ее эксплуатации, консервации или ликвидации, о датах проведения контрольных мероприятий, а также о проводимых на них ремонтных работах и т.д. Создание названного государственного реестра должно обеспечить получение комплексных, актуальных и достоверных сведений о состоянии фонда скважин. 431 СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017. СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7060. 432 408 Помимо этого, учитывая тот факт, что инвентаризация, проведенная Министерством природных ресурсов Российской Федерации, не позволила учесть все пробуренные на территории Российской Федерации скважины, представляется необходимым продолжить работу по выявлению неучтенных скважин на территории Российской Федерации. § 4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств Одной из основных проблем обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами остается проблема обращения с отходами горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств в результате захламления, загрязнения почв отходами производства и потребления, накопления буровых и нефтяных шламов. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6 %. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твёрдых отходов 433 . В свою очередь, согласно материалам Государственного доклада «О состоянии окружающей среды в 2010 году» значительная часть производственных отходов образуется на предприятиях нефтегазового комплекса при бурении скважин, транспортировке и хранении нефти, из них доля отходов бурения составляет 53,5%, доля нефтешламов 6,5%434. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления при пользовании недрами осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», анализ положений которого позволяет выделить два дифференцированных правовых режима обращения 433 Федеральная целевая программа «Отходы», утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1098 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565. 434 См.: Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].− Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013). 409 с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств – в случае захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, а также использования отходов производства, образовавшихся в результате деятельности, связанной с пользованием недрами. Основанием возникновения права пользования участками недр в целях захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, согласно пункту 1 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», является решение Правительства Российской Федерации, принимаемое на основании поступивших заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. № 827435, «несмотря на то, что статья 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает сброс радиоактивных отходов в недра»436. Согласно части 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов. 435 СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5495. См.: Крассов О.И. Правовое обеспечение экологической безопасности в сфере энергетики // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации». − М.: Юрлитинформ, 2010. С. 57. 436 410 Требования к субъектам хозяйственной деятельности, установленные данной статьей, корреспондируются с положениями части 4 статьи 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» 437 , согласно которому лицензированию подлежат виды деятельности в области использования атомной энергии − обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, обращении с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении. Порядок и административные процедуры лицензирования деятельности в области использования атомной энергии определяются постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» 438 , Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 октября 2008 г. № 262439, а также приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 февраля 2005 г. № 82 «Об оформлении лицензий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на виды деятельности в области использования атомной энергии»440. При принятии решения о выдаче разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии проводится 437 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552. СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3528. 439 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8. 440 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 438 411 экспертиза безопасности (экспертиза обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии, предметом которой является анализ соответствия документов, представленных заявителем для получения лицензии и обосновывающих безопасность объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии, и (или) фактического состояния объекта использования атомной энергии законодательству Российской Федерации, нормам и правилам в области использования атомной энергии, современному уровню развития науки, техники и производства. Помимо этого, на данную сферу распространяются положения Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Порядок использования иных отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, не относящихся к категории радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, регламентируется, помимо Закона Российской Федерации «О недрах», Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части необходимости лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I−IV класса опасности в соответствии с требованиями Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Федеральным законом «Об охране окружающей среды» в части соблюдения иных экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека. Обобщив их, применительно к цели настоящего исследования следует выделить такие эколого-правовые требования, как запрет сброса отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в 412 недра и на почву, размещения опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может естественных быть создана экологических опасность систем и для окружающей среды, человека, также здоровья а захоронения отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ (п. 2 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», п. 5 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). В свою очередь, законодательство о недрах регламентирует только порядок использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств посредством утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства»441 , а также Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственных услуг по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определению нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и 441 СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. II). Ст. 5188. 413 перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 193442. В целом к эколого-правовым мерам обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в Законе Российской Федерации «О недрах» следует выделить требования по рациональному использованию и охране недр, которые фактически дублируют вышеназванные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федерального закона «Об отходах производства и потребления», в частности, по предотвращению загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при захоронении вредных веществ и отходов производства (п. 8 ст. 23), предотвращению размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения или промышленного водоснабжения, либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (п. 11 ст. 23), а также требование наиболее полного использования продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), складирования, учета и сохранения временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты при первичной переработке получаемого из недр минерального сырья (п. 3 ст. 23.3). Действующие подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения безопасности при проведении работ по добыче полезных ископаемых, в том числе Правила охраны недр, 442 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 3. 414 утвержденные постановлением Федерального горного промышленного надзора от 6 июня 2003 г. № 71, Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденная Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 28 декабря 1993 г.443, и ряд иных документов также не содержат каких-либо специальных требований по обращению с отходами горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств, а также требования к объектам размещения отходов (шламовым амбарам, шламохранилищам), в частности, отсутствуют эколого-правовые ограничения или запреты на строительство шламовых амбаров при строительстве скважин, не установлены требования к технологиям и порядку ликвидации шламохранилищ и т.д. Отдельные требования к обустройству шламовых амбаров и шламохранилищ содержатся в ряде инструктивно-методических актов, регулирующих проектирование и строительство скважин, в том числе в Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденной Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 28 декабря 1993; Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на суше на месторождениях углеводородов поликомпонентного состава, в том числе сероводородсодержащих топлива и энергетики Министерством охраны (РД 51-1-96), Российской окружающей утвержденной Федерации среды Российской Федерации 10 августа 1996 г. 444 и Министерством 25 января природных 1996 г., ресурсов ; а также во Временной инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ (РД 39-0148052-518-86), утвержденной Министерством нефтяной 443 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Эксперт-приложение». 444 М., РАО «Газпром», 1998. 415 промышленности СССР 24 февраля 1986 г. 445 , вместе с тем данные документы носят по большей части рекомендательный характер по причине отсутствия их официального опубликования. Таким образом, проведенный анализ законодательства о недрах, а также законодательства в области обращения с отходами производства и потребления позволяет сделать вывод об отсутствии адекватного комплексного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также при обустройстве и ликвидации шламовых амбаров и шламохранилищ при размещении отходов бурения. В юридической литературе предлагались различные варианты решения проблем обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств посредством внесения изменений в действующие нормативные правовые акты446, вместе с тем концептуальная направленность данных изменений до сих пор остается предметом дискуссии. Ключевым в рассматриваемом случае является вопрос, должно ли законодательство о недрах устанавливать эколого-правовые требования обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. 445 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 446 См.: Комиссаренко В.С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа// Энергетическое право. 2005. № 2. С. 33−37; Ястребкова О.А. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000. − 32 с.; Она же. Право и охрана окружающей среды в горной промышленности // Пути и методы вывода региона из кризиса. Сборник статей. Ч. I. Екатеринбург. 1996. С. 160−165; Она же. О нормативно-правовых актах, действующих в сфере обращения с отходами производства и потребления // Горный журнал. 1997. № 11−12. С. 258−259; Трофимец С.С. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления. Дис. ... канд. юрид. наук Уфа, 2006 − 30с.; Он же. Проблемы контроля в сфере обращения с твердыми отходами // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2006. № 4. С. 509−511; Дудиков М.В. Правовые аспекты предоставления лицензий на пользование участками недр, имеющими сложную структуру // Экологическое право. 2007. № 2. С. 27. 416 С одной стороны, очевидно, что в действующих нормативных правовых актах законодательства о недрах и законодательства об отходах производства и потребления не учтена эколого-правовая специфика обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также не установлены экологические требования к объектам размещения таких отходов, с другой стороны, сфера нормативного регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» ограничивается только правовой регламентацией захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. В свою очередь, порядок обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также требования к объектам размещения таких отходов в предмет регулирования данного Закона не входят, поскольку в данном случае какого-либо использования недр не предполагается, вследствие чего по смыслу законодательства о недрах требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств должны устанавливаться в законодательстве об отходах производства и потребления и конкретизироваться в подзаконных нормативных правовых актах. Такой вид пользования недрами, как разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (п. 3 ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах»), к рассматриваемым отношениям применим быть не может, поскольку согласно статье 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» под использованием отходов понимается применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. 417 Как показал проведенный анализ, в законодательстве о недрах термин «использование отходов» имеет свою специфику и применяется в основном лишь в части установления нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, в целях наиболее полного их использования и вовлечения в отработку запасов полезных ископаемых пониженного качества, в дальнейшем данные отходы фактически невозможно использовать для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. В свою очередь, иные виды деятельности, связанные с обращением с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, полностью охватываются сферой действия федерального законодательства в области обращения с отходами производства и потребления. Таким образом, в Законе Российской Федерации «О недрах» возможно закрепить только общие эколого-правовые запреты и ограничения, предъявляемые к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в контексте обеспечения рационального использования и охраны недр, тогда как непосредственно требования к сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также специальные требования к проектированию, строительству, реконструкции и ликвидации объектов размещения таких отходов (шламовых амбаров, шламохранилищ и т.д.) закрепить в специальном разделе Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и детализировать в подзаконных актах. Проблема обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 418 также напрямую связана с необходимостью совершенствования земельного законодательства в части решения проблем предотвращения загрязнения, захламления земель промышленными отходами, а также химическими веществами в результате хозяйственной деятельности предприятий горнодобывающей промышленности. Анализируя действующее законодательство в области охраны земель, необходимо отметить, что отдельные требования в области охраны земель при пользовании недрами содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в ряде подзаконных нормативных правовых актов, однако данные требования также являются по большей части формальными и неконкретизированными применительно к специфике пользования недрами. Так, согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, содержащей перечень обязательных мероприятий, которые обязаны проводить собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, применительно к сфере пользования недрами следует отнести мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, ликвидации последствий загрязнения и захламления земель, рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, а также сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель. В свою очередь, специальные требования к пользователям недр в Земельном кодексе Российской Федерации установлены в пункте 4 статьи 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для 419 улучшения малопродуктивных земель, а также в пункте 4 статьи 88 Кодекса, согласно которому организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода. Таким образом, с учетом положений статьи 13, а также части 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации, следует сделать вывод, согласно которому основной формой защиты земель, используемых для целей недропользования, является подготовка и утверждение проекта рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных земель. Как отмечал О.И. Крассов, «рекультивация традиционно рассматривается как один из важнейших способов охраны и восстановления качества земель. В законодательстве урегулированы порядок и условия проведения работ по рекультивации земель, нарушенных в результате различных видов деятельности» 447 , в том числе и в процессе пользования недрами. Базовым нормативным правовым актом, устанавливающим требования по рекультивации земель, являются Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г. 448 , которым установлены этапы рекультивации (технический и биологический), определены 447 земли, подлежащие Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. − М.: Юрист, 2012. № 6. С. 2. 448 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4. 420 рекультивации (в которых, среди прочих, указаны земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа), установлены требования к комплексу выполняемых работ, рекультивацию, состав порядок затрат, выдачи включаемых разрешений в расходы на на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, требования к учету нарушенных земель, контроль за рекультивацией земель и ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации, а также порядок приемки и передачи рекультивированных земель. Анализируя содержание Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, необходимо отметить, что, несмотря на детальную регламентацию порядка проведения рекультивации нарушенных земель, требования к структуре и содержанию проекта рекультивации земель не установлены. В пункте 6 Основных положений о рекультивации земель указывается лишь, что разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка. Отдельные требования к структуре и содержанию проектов рекультивации земель содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актах, к основным из которых следует отнести: ГОСТ 17.4.1.02-83. Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения449. 449 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 421 ГОСТ Р 17.0.0.06-2000. Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы450. ГОСТ 17.5.3.04-83 (СТ СЭВ 5302-85). Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель451. ГОСТ 17.5.1.03-86. Охрана природы. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель452. ГОСТ 17.5.1.02-85. Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации453. ГОСТ 17.5.3.06-85. Охрана природы. Земли. Требования к определению снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ454. ГОСТ 17.5.1.01-83. Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения455; ГОСТ 17.5.3.05.84. Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землевладению (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 27 марта 1984 г. № 1020)456; ОСТ 39-139-81. Нефтепровод магистральный. Капитальный ремонт подземных нефтепроводов. Порядок рекультивации земель (введен в действие приказом Министерства нефтяной промышленности от 22 января 1982 г. № 42)457 и др. 450 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 451 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 452 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 453 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 454 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 455 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 456 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 457 Документ опубликован не был. Текст документа системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 422 использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой использован по данным справочной правовой Вместе с тем единого комплексного нормативного правового акта, регламентирующего порядок разработки и утверждения проекта рекультивации земельных участков, а также устанавливающего требования к его структуре и содержанию, до настоящего времени не принято. Несмотря на наличие большого количества приведенных выше нормативно-правовых и инструктивно-методических актов, устанавливающих отдельные требования к структуре, содержанию, а также порядку разработки проекта рекультивации, следует констатировать, что выполнение пользователями недр данных требований в настоящее время существенно затруднено по причине того, что данные акты принимались в разное время различными федеральными органами государственной власти и часть из них существенно устарела и не отвечает современным условиям (в том числе это относится и к Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г.), вследствие чего требования, закрепленные в них, носят для пользователей недр по большей части рекомендательный характер. Весьма дискуссионным и нормативно неурегулированным также остается вопрос о том, включается ли проект рекультивации земель в состав проектной документации на разработку месторождения полезных ископаемых, или проект рекультивации земель является самостоятельным документом, разрабатываемым пользователем недр и утверждаемым отдельно от проектной документации. В соответствии с действующим законодательством применительно к сфере пользования недрами разделы документации, касающиеся рекультивации земель, включаются как в проектную документацию объектов капитального строительства в соответствии 423 с градостроительным законодательством, так и в проектную документацию на разработку месторождений полезных ископаемых и иную проектную документацию на выполнение работ, связанных с пользованием недрами. Так, согласно пункту 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, Раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» проектной документации объектов капитального строительства должен содержать, помимо прочих, мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова. В свою очередь, в соответствии с подпунктом 10 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» одним из существенных условий лицензии на пользование недрами является включение в лицензию положения о порядке и сроках подготовки проектов рекультивации земель. Согласно пункту «г» пункта 12 Положения о подготовке, согласовании и утверждении проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденному постановлением Правительства от 3 марта 2010 г. № 118, в проектную документацию включается информация, в том числе о сроках и условиях рекультивации земель. Аналогичные нормы закреплены в нормативных правовых актах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, устанавливающих требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, кроме того, по исследуемому вопросу необходимо также выделить пункт 20 Правил охраны недр, утвержденных приказом Федерального горного и 424 промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71, согласно которому проектная документация включает обоснования и технические решения, в том числе и по рекультивации земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, снижению отчуждения земельных площадей под горные разработки, сохранению плодородного и потенциально плодородного слоя почвы. Таким образом, анализ приведенных выше нормативных правовых актов позволил сделать вывод, согласно которому в состав проектной документации применительно к рекультивации земель включается только информация о сроках и условиях рекультивации земель, а не сам проект рекультивации земель. Необходимо также отметить, что порядок утверждения проекта рекультивации земель законодательством не определен, равно как и не определены уполномоченные органы уровней власти, осуществляющих согласование и утверждение указанных проектов. Так, согласно пункту шестому Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г., условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего устанавливаются применения плодородного органами, предоставляющими слоя почвы, земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. 425 В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» процедуру государственной экологической экспертизы обязаны проходить только организации, хозяйственная деятельность которых соответствует объектам, указанным в статьях 11, 12 Закона, вместе с тем проекты рекультивации земель к объектам государственной экологической экспертизы в настоящее время не относятся. До вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской акты Российской Федерации Федерации» и отдельные в Федеральный законодательные закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ были отнесены законодательством к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня, однако принятые изменения фактически нивелировали значение государственной экологической экспертизы при реализации объектов хозяйственной и иной деятельности, заменив обязательную экологическую экспертизу на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством приведенный государственных анализ, вопросы экспертиз, рекультивации которые как показал загрязненных земель регламентируют лишь частично. Определенные применении норм исчисления размера проблемы также законодательства, вреда, возникают на практике регламентирующего причиненного земельным при порядок ресурсам при пользовании недрами в результате размещения отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств. Несмотря на то, что отдельные требования к порядку возмещения вреда установлены рядом специальных инструктивно-методических документов, в 426 частности, Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации 18 ноября 1993 г., Методикой определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденной Минтопэнерго России от 1 ноября 1995 г., Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Письмом Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-142/1139, применение названных документов сопряжено с рядом трудностей, поскольку данные нормативные правовые акты существенно устарели и, соответственно, могут применяться лишь в части, не противоречащей действующему законодательству, кроме того, не были официально опубликованы, вследствие чего носят исключительно рекомендательный характер. К отношениям, связанным с исчислением размера вреда, причиненного земельным ресурсам при пользовании недрами, применимы положения Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 238, однако какой-либо специфики исчисления размера вреда, причиненного почвам в результате деятельности, связанной с пользованием недрами, в том числе при размещении отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в методике не содержится. Таким образом, проведенный анализ позволил установить, что действующее экологическое законодательство не обеспечивает комплексного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при размещении отходов бурения, а также при обустройстве и ликвидации шламовых амбаров и требует совершенствования по следующим направлениям: 427 −разграничение сферы правового регулирования законодательства о недрах и законодательства в области обращения с отходами производства и потребления посредством ограничения сферы действия законодательства о недрах регламентацией порядка захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, порядка использования отходов производства, образовавшихся в результате деятельности, связанной с пользованием недрами в целях наиболее полного их использования и вовлечения в отработку запасов полезных ископаемых пониженного качества,а также установления общих эколого-правовых запретов и ограничений, предъявляемых к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в контексте обеспечения рационального использования и охраны недр; −закрепление специальных эколого-правовых требований в области обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в специальной главе Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также в ряде иных подзаконных нормативных правовых актов; −закрепление порядка разработки и утверждения проектов рекультивации земель, а также требований к его структуре и содержанию. Помимо этого, потребуется разработка и утверждение отдельных нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к составу и порядку проведения работ по рекультивации земель в зависимости от вида загрязнения (например, рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок; рекультивации земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительство, эксплуатация промышленных объектов, устройство объектов размещения отходов горнодобывающих производств, и т.д.); 428 −восстановление системы государственной экологической экспертизы, в объемах, действовавших до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том государственной числе в экологической части обязательности экспертизы в проведения отношении проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ. При совершенствовании законодательства в области безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также по охране земель, нарушенных в результате пользования недрами, также необходимо учитывать положительный зарубежный опыт. Например, в Норвегии согласно Временному постановлению о мусоре и загрязнении, обусловленных нефтяной деятельностью на норвежском континентальном шельфе 1979 г. (Temporary Order of debrisand pollution caused by petroleum activities on the Norwegian continental shelf)458, владелец лицензии должен загрязнением план ежегодно представлять органу по контролю за утилизации использованных буровых растворов и нефтесодержащих шламов, а также представлять отчет с указанием количества слитого бурового раствора и шлама. Помимо этого, в постановлении детально регламентируются требования к транспортировке отходов горнодобывающих производств посредством маркировки контейнеров, ведения учета, обязанности сообщать о потерях и т.д., устанавливается порядок осуществления систематических наблюдений за образованием отходов, проведения контрольных проверок уполномоченным органом, а также определяются возможные санкции за нарушение установленных требований. 458 Режим доступа: http://www.npd.no/en/Regulations/Regulations/ (дата обращения 25.10.2013). 429 Отметим также положительный опыт зарубежных государств по обеспечению рекультивации земель, нарушенных в результате деятельности, связанной с пользованием недрами459. Например, «в США нормативное правовое регулирование в данной сфере осуществляется по двум ключевым направлениям: посредством регламентации в законодательстве порядка проведения рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок, а также посредством правовой регламентации порядка нарушенных в результате иных учета и восстановления земель, видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительства, функционирования промышленных объектов, устройства свалок, шламовых амбаров и прочее). Непосредственно порядок проведения рекультивации земель установлен Законом «О контроле за добычей минеральных ресурсов открытым способом и рекультивации земель» 1977 г. (Surface Mining Control and Reclamation Act of 1977)460 предусматривающим: −ограничение или прекращение разработки минеральных ресурсов открытым способом в случаях невозможности проведения рекультивации; −требование о начале проведения рекультивационных работ одновременно с работами по добыче минеральных ресурсов; −порядок проведения рекультивационных работ в отношении загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель. Реализация программы восстановления заброшенных и нерекультивированных земель, на которых ранее велись горные разработки, возложена законом на специальный государственный орган − Бюро 459 При анализе зарубежного опыта правового регулирования рекультивации земель, нарушенных в результате деятельности, связанной с пользованием недрами, использованы материалы, содержащиеся в статьях Вылегжаниной Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 141−148, Крассова О.И. Горное право США // Государство и право. − М.: Наука, 1994. № 12. С. 109−115. 460 Режим доступа: Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR); http://ecfr.gpoaccess.gov/ (дата обращения 25.10.2013). 430 рекультивации (Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement) 461 , осуществляющий функции по ведению банка данных по горным разработкам и по проведенным рекультивационным работам. Другим важным направлением правового обеспечения восстановления земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, является создание специального Фонда рекультивации земель (Abandoned Mine Land (AML) fund), формирующегося посредством учета заброшенных или захламленных земель, образовавшихся в результате проведения работ, связанных с пользованием недрами. Аккумулирование денежных средств Фонда осуществляется посредством взимания фиксированных платежей с промышленных предприятий и пользователей рекультивированных земель, добровольных взносов и пожертвований, а также платежей по процентам за использование средств Фонда462». Помимо этого, Закон «Об аренде земель для добычи полезных ископаемых» 1920 г. (Mineral Leasing Act of 1920)463 предусматривает «право выдачи разрешений на геологоразведку или заключения договора аренды только с согласия агентства, в ведении которого находятся соответствующие земли, и на условиях, которые агентство может потребовать. В целях защиты природных ресурсов разрешению или устанавливаются договору аренды. дополнительные Эти условия условия обычно к касаются обеспечения защиты окружающей среды: сохранности поверхностного почвенного покрова, лесов, дикой фауны, растительности, а также исторических и археологических объектов. Содержание условий может быть связано со специфическими требованиями, обусловленными особыми целями соответствующих категорий земель. 461 В частности, на арендатора Режим доступа: http://www.osmre.gov/; http://recovery.doi.gov/press/bureaus/bureau-of-reclamation/ (дата обращения 25.10.2013). 462 См.: Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 141−142 463 Режим доступа: Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR); http://ecfr.gpoaccess.gov/ (дата обращения 25.10.2013). 431 зарезервированного федерального права на полезные ископаемые может быть возложена обязанность не допускать вредного воздействия на окружающую среду, включая требования рекультивации нарушенных земель, если поверхность земли находится в частной собственности»464. В целом правовой механизм безопасного обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также восстановления нарушенных в связи с пользованием недрами земель в зарубежных государствах реализуется, как правило, посредством: −установления специальных требований по обращению с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (предоставление отчетности, контроль за образованием, использованием и размещением, установление требований к транспортировке, хранению и т.д.); −разработки критериев оценки состояния земель, загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель при пользовании недрами, порядка и процедуры их обследования; −учета состояния загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель, ведения государственного реестра, предусматривающего категории загрязненности земель в зависимости от применяемых критериев оценки состояния земель; −учета проведенных рекультивационных и иных восстановительных работ, планирования последующего восстановления и использования загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель с учетом мнения заинтересованной общественности; −проведения работ по выявлению загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель посредством функционирования развитой системы государственного мониторинга, использования контрольно-надзорных функций и т.д.; 464 См.: Крассов О.И. Горное право США // Государство и право. − М.: Наука, 1994. № 12. С. 113. 432 −создания специализированных фондов рекультивации загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель; −применения мер юридической ответственности к пользователям недр за невыполнение требований по обязательному проведению рекультивационных и иных восстановительных работ; −установления требований по возмещению вреда, причиненного землям и иным природным ресурсам в результате деятельности, связанной с пользованием недрами. 433 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проведенный анализ законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, позволил выявить основные проблемы правового регулирования рассматриваемых отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, и сформулировать конкретные практические рекомендации, направленные на повышение эффективности нормативного правового регулирования, в том числе посредством совершенствования механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной органами государственной власти, власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, конкретизации требований по охране окружающей среды предъявляемых к и обеспечению пользователям экологической недр, безопасности, совершенствования системы государственных экспертиз и экологического нормирования в сфере пользования недрами, формирования эффективной системы государственного экологического надзора в Российской Федерации при пользовании недрами, оптимального сочетания административных и экономических методов государственного регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, пользователей недр к совершенствования механизма юридической ответственности привлечения за загрязнение окружающей среды и возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами. Учитывая тот факт, что предмет исследования характеризуется особой актуальностью, разработанностью, новизной процесс и пока еще недостаточной совершенствования научной федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности 434 при пользовании недрами потребует определенного переходного периода, в течение которого должны быть приняты новые законы и иные нормативные правовые акты, а также внесены необходимые изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты. Собранный материал, обобщенные факты, анализ процесса реформирования законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при пользовании недрами, выявленные пробелы правового регулирования в данной сфере и сформулированные на их основе выводы и предложения по совершенствованию нормативной правовой базы должны стать основой для дальнейших исследований, направленных на разработку комплекса специальных организационно-правовых мер, направленных на снижение негативного воздействия экологически опасных объектов, связанных с пользованием недрами, на окружающую среду и здоровье человека. 435 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Список использованных нормативных правовых и инструктивно-методических актов (по состоянию на 1 января 2014 года) 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. − 1993. − № 237. 1.1. Федеральные конституционные законы 2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. − 1997. − № 51. − Ст. 5712. 1.2. Кодифицированные нормативные правовые акты 3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. − 1996. − № 25. − Ст. 2954. 4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. − 2002. − № 1. − Ст. 1. 5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. − 2001. − № 44. − Ст. 4147. 6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. − 2005. − № 1. − Ст. 16. 7. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. − 2006. − № 23. − Ст. 2381. 8. Лесной кодекс Российской Федерации № 200-ФЗ // СЗ РФ. − 2006. − № 50. − Ст. 5278. 436 от 4 декабря 2006 г. 1.3. Федеральные законы 9. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. − 1992. − № 10. − Ст. 457. Утратил силу. 10. июля Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 1992 г. № 3314-1 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. − 1992. − № 33. − Ст. 1917; СЗ РФ. − 2007. − № 27. − Ст. 3213. 11. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. − 1992. − № 16. − Ст. 834; СЗ РФ. − 1995. − № 10. − Ст. 823. 12. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. − 1992. − № 15. − Ст. 769. Утратил силу. 13. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. − 1994. − № 35. − Ст. 3648. 14. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. − 1994. − № 35. − Ст. 3649. 15. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. − 1995. − № 12. − Ст.1024. 16. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. − 1995. − № 17. − Ст. 1462. 437 17. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» // СЗ РФ. − 1995. − № 35. − Ст. 3503. 18. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. − 1995. − № 48. − Ст. 4552. 19. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. − 1995. − № 48. − Ст. 4556. 20. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. − 1995. − № 49. − Ст. 4694. 21. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. − 1997. − № 30. − Ст. 3588. 22. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. − 1997. − № 30. − Ст. 3594. 23. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. − 1998. − № 26. − Ст. 3009. 24. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. − 1998. − № 31. − Ст. 3833. 25. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. − 1998. − № 51. − Ст. 6273. 26. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. − 1999. − № 14. − Ст. 1650. 27. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. − 1999. − № 18. − Ст. 2222. 438 28. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. − 2002. − № 2. − Ст.133. 29. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2002. − № 26. − Ст. 2519. 30. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2003. − № 40. − Ст. 3822. 31. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2006. − № 52 (ч.I). − Ст. 5498. 32. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. − 2007. − № 31. − Ст. 4017. 33. Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // СЗ РФ. − 2008. − № 18. − Ст. 1940. 34. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Об утверждении Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» // СЗ РФ. − 2008. − № 30 (ч. I). − Ст. 3579. 35. прав Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. − 2008. − № 52 (ч. I). − Ст. 6249. 36. Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Об утверждении Технического регламента сооружений» // СЗ РФ. − 2010. − № 1. − Ст. 5. 439 о безопасности зданий и 37. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» // СЗ РФ. − 2010. − № 31. − Ст. 4194. 38. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. − 2011. − № 1. − Ст. 2. 39. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. − 2011. − № 19. − Ст. 2716. 40. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2011. − № 29. − Ст. 4281. 41. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. − 2011. − № 30 (ч. I). − Ст. 4590. 42. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. − 2011. − № 30 (ч. I). − Ст. 4604. 43. Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ«О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. − 2011. − № 49 (ч. V). − Ст. 7060. 1.4. 44. «Об Указы Президента Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 основных положениях региональной Федерации» // СЗ РФ. − 1996. − № 23. − Ст. 2756. 440 политики в Российской 45. Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «Об утверждении Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. − 1996. − № 15. − Ст. 1572. 46. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. − 1999. − № 42. − Ст. 5011. 47. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. − 2004. − № 11. − Ст. 945. 48. № 868 Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. − 2004. − № 28. − Ст. 2882. 49. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. − 2009. − № 20. − Ст. 2444. 50. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. − 2012. − № 19. − Ст. 2338. 51. Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. − 2012. − № 22. − Ст. 2754. 52. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 441 1.5. 53. Постановления Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. − 1992. − № 10. − Ст. 726; СЗ РФ. − 1995. − № 3. − Ст. 190. 54. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215 «Об утверждении Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации» // СЗ РФ. − 1996. − № 12. − Ст. 1110. 55. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Порядка проведения государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. − 1996. − № 40. − Ст. 4648. 56. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997 «Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи» // СЗ РФ. − 1996. − № 37. − Ст. 4290. 57. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» // СЗ РФ. − 1997. − № 29. − Ст. 3528. 58. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и 442 ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» // СЗ РФ. − 2000. − № 35. − Ст. 3582. 59. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2001 г. № 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства» // СЗ РФ. − 2001. − № 53 (ч. II). − Ст. 5188. 60. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения» // СЗ РФ. − 2002. − № 1 (ч. II). − Ст. 42. 61. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «Об утверждении Порядка организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2002. − № 16. − Ст. 1569. 62. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // СЗ РФ. − 2003. − № 25. − Ст. 2528. 63. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. − 2004. − № 26. − Ст. 2669. 443 64. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования» // СЗ РФ. − 2004. − № 32. − Ст. 3347. 65. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. − 2004. − № 32. − Ст. 3348. 66. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. № 827 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов» // СЗ РФ. − 2004. − № 52 (ч. II). − Ст. 5495. 67. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение» // СЗ РФ. − 2005. − № 8. − Ст. 651. 68. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. − 2005. − № 20. − Ст. 1885. 69. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 640 «Об утверждении Критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. − 2006. − № 45. − Ст. 4713. 444 70. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145 «Об утверждении Порядка организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // СЗ РФ. − 2007. − № 11. − Ст. 1336. 71. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. − 2007. − № 34. − Ст. 4237. 72. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах» // СЗ РФ. − 2007. − № 42. − Ст. 5047. 73. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2008. − № 2. − Ст. 116. 74. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» // СЗ РФ. − 2008. − № 8. − Ст.744. 75. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400 «Об утверждении Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2008. − № 22. − Ст. 2577. 76. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 «Об утверждении Положения о Министерстве природных 445 ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2008. − № 22. − Ст. 2581. 77. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2008 г. № 697 «Об утверждении Положения о принятии решения о прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии» // СЗ РФ. − 2008. − № 39. − Ст. 4437. 78. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. № 716 «Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (надзор) (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды) // СЗ РФ. − 2008. − № 39. − Ст. 4453. 79. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. № 822 «Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. − 2008. − № 46. − Ст. 5344. 80. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках» // СЗ РФ. − 2009. − № 3. − Ст. 407. 81. января Постановление Правительства Российской Федерации от 27 2009 г. государственного № 53 «Об контроля в утверждении области 446 Правил охраны осуществления окружающей среды (государственного экологического контроля)» // СЗ РФ. − 2009. − № 5. − Ст. 625. 82. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // СЗ РФ. − 2009. − № 14. − Ст. 1668. 83. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569 «Об утверждении Положения о государственной историкокультурной экспертизе» // СЗ РФ. − 2009. − № 30. − Ст. 3812. 84. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2009 г. № 753 «Об утверждении Технического регламента о безопасности машин и оборудования» // СЗ РФ. − 2009. − № 38. − Ст. 4505. 85. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами» // СЗ РФ. − 2010. − № 6. − Ст. 651. 86. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2010 г. № 86 «Об утверждении Технического регламента о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» // СЗ РФ. − 2010. − № 9. − Ст. 975. 87. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» // СЗ РФ. − 2010. − № 10. − Ст.1100. 88. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении 447 границ участков недр, предоставленных в пользование» // СЗ РФ. − 2012. − № 19. − Ст. 2445. 89. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» // СЗ РФ. − 2012. − № 47. − Ст. 6499. 90. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2013. − № 24. − Ст. 2999. 91. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах» // СЗ РФ. − 2013. − № 28. − Ст. 3830. 1.6. 92. Распоряжения Правительства Российской Федерации Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2002. − № 36. − Ст. 3510. 93. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования» // СЗ РФ. − 2003. − № 17. − Ст. 1637. 94. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. − 2008. − № 47. − Ст. 5489. 448 95. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. − 2009. − № 36. − Ст. 4362. 96. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // СЗ РФ. − 2009. − № 48. − Ст. 5836. 97. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» // СЗ РФ. − 2010. − № 26. − Ст. 3399. 98. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. № 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» //СЗ РФ. − 2010. − № 33. − Ст. 4444. 99. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»» // СЗ РФ. − 2013. − № 13. − Ст. 1601. 1.7. Нормативные правовые и инструктивно-методические акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Государственного комитета по экологии Российской Федерации) 100. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 18 ноября 1993 г. «Об утверждении Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 449 101. Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 1996. − № 4. 102. Приказ Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 6 сентября 1999 г. «Об утверждении Методических указаний по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 103. Приказ Государственного комитета по экологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2000. − № 31. 104. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке «Первооткрыватель месторождений России» и дипломе «Первооткрыватель редких геологических образований России» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 105. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 123 «Об утверждении Рекомендаций по содержанию, оформлению и порядку представления на государственную экспертизу материалов подсчета запасов металлических и неметаллических 450 полезных ископаемых» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 106. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 433 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2001. − № 33. 107. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 12 сентября 2002 г. № 574 «Об утверждении Временных рекомендаций по разработке и введению в действие нормативов допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ» // Природно-ресурсные ведомости. − 2002. − № 39. 108. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № 156 «Об утверждении Указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2003. − № 29. 109. Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2004. − № 52. 110. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 151 «Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства 451 минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы КонсультантПлюс. Эксперт-приложение. 111. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 октября 2008 г. № 262«Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2009. − № 8. 112. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 г. № 283 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2009. − № 7. 113. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. № 315 «Об утверждении Административного недропользованию регламента по Федерального исполнению агентства государственных по функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками 452 недр» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2010. − № 10. 114. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 26. 115. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья» // Российская газета. − 2010. − № 183. 116. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2010. − № 40. 117. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2010. − № 41. 118. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 463 «Об утверждении 453 требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод» // Российская газета. − 2010. − № 271. 119. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 464 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» // Российская газета. − 2010. − № 271. 120. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 34 «Об утверждении требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2011. − № 17. 121. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 378 «Об утверждении требований к составу и правилам оформления представляемых на государственную экспертизу материалов ископаемых» // Бюллетень по подсчету нормативных запасов актов твердых федеральных полезных органов исполнительной власти. − 2011. − № 31. 122. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора» // Российская газета. − 2013. − № 12. 123. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 193 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по 454 недропользованию государственных услуг по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определению нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2013. − № 3. 124. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 196 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2013. − № 4. 125. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 27 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по проведению государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр» // Российская газета. − 2013. − № 172. 1.8. Нормативные правовые и инструктивно-методические акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) (Федерального горного и промышленного надзора России (Госгортехнадзора)) 455 126. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 22 апреля 1992 г. № 9 «Об утверждении Правил охраны магистральных трубопроводов» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 127. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 1996. − № 9. 128. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 2 апреля 1998 г. № 23 «Об утверждении Порядка уведомления и представления информации территориальным органам Госгортехнадзора об авариях, аварийных утечках и опасных условиях эксплуатации на объектах магистрального трубопроводного транспорта газов и опасных жидкостей (РД 08-204-98)» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 129. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 31 декабря 1998 г. № 80 «Об утверждении Инструкции по предупреждению газонефтеводопроявлений и открытых фонтанов при строительстве и ремонте скважин в нефтяной и газовой промышленности (РД 08-254-98)» // Промышленная безопасность при разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе России (сборник документов), выпуск 13 (часть 1). М., ГП НТЦ по безопасности в промышленности Госгортехнадзора РФ, 2000. 130. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 2 июня 1999 г. № 33 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и 456 консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 1999. − № 29. 131. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2000. − № 2. 132. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 марта 2002 г. № 14 «Об утверждении Инструкции по безопасности одновременного производства буровых работ, освоения и эксплуатации скважин на кусте. (РД 08-435-02)» // Безопасность труда в промышленности. − 2002. − № 4. 133. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации от 22 мая 2002 г. № 22 «Об утверждении нормативного правового акта» (вместе с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов)» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2002. − № 40. 134. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 9 сентября 2002 г. № 57 «Об утверждении Единых правил безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом» // Российская газета. − 2003. − № 15. 135. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 27 декабря 2002 г. № 69 «Об утверждении Инструкции по безопасности восстановлении бездействующих строительства дополнительного производства нефтегазовых наклонно 457 скважин работ при методом направленного или горизонтального ствола скважины (РД 08-625-03)» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 136. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 70 «Об утверждении «Правил охраны недр при переработке минерального сырья» // Российская газета. − 2003. − № 118. 137. Постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр» // Российская газета. − 2003. − № 118. 138. Постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 4 октября 2004 г. № 4 «Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Правила обеспечения безопасности при временном хранении радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (НП-052-04)» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 139. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 февраля 2005 г. № 82 «Об оформлении лицензий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на виды деятельности в области использования атомной энергии» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф». 140. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 2 августа 2005 г. № 545 «Об утверждении Порядка постановки на учет плательщиков платы за негативное 458 воздействие на окружающую среду в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Письмо Минюста Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. № 01/7226-ЕЗ // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. − 2005. − № 11. 141. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 ноября 2005 г. № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт- приложение». 142. Постановление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 22 «Об утверждении и введении в действие Руководства по безопасности «Состав и содержание Отчета по обоснованию безопасности пунктов временного хранения радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-035-05)» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 143. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2006. − № 30. 144. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 5 апреля 2007 г. № 204 «Об утверждении формы расчета платы 459 за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2007. − № 31. 145. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2011 г. № 168 «Об утверждении требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2011. − № 37. 146. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. № 712 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2013. − № 27. 147. Приказ Федеральной службы технологическому и атомному надзору по экологическому, от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2013. − № 24. 148. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной 460 безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности» // Российская газета. − 2013. − № 296. 1.9. Нормативные правовые и инструктивно-методические акты Министерства энергетики Российской Федерации (Министерства топлива и энергетики Российской Федерации) 149. Приказ Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 1 ноября 1995 г. «Об утверждении Методики определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 150. Правила технической эксплуатации магистральных трубопроводов (РД 53-39.4-056-00). Утв. Минэнерго 14 августа 2000 г. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 151. Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 15 февраля 2001 г. № 52 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по организации и проведению профилактической работы по предупреждению возникновения открытого фонтанирования скважин на предприятиях нефтяной промышленности» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 152. Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2001 г. № 166 «О введении в действие Инструкции по ликвидации аварий и повреждений на подводных переходах магистральных нефтепродуктопроводов (РД 153-39.4-074-01)» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 461 153. Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 122 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению технологических потерь нефти при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки и обустройства месторождений» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 1.10. 154. Законодательство субъектов Российской Федерации Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23 июня 2011 г. № 413-з // Республика Башкортостан. − 2011. − № 127(27362). 155. Закон Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 18 апреля 1996 г. № 15-оз «О недропользовании» // Новости Югры. − 2005. − № 3; Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. − 2004. − № 12 (ч. I). − Ст. 1796. 156. Закон Республики Дагестан от 9 ноября 1999 г. № 17 «О недрах» // Собрание законодательства Республики Дагестан. − 1999. − № 11. − Ст. 3579. 157. порядке Закон Ленинградской области от 30 мая 2000 г. № 13-оз «О предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Ленинградской области» // Вестник правительства Ленинградской области. − 2000. − № 7. 158. Закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. − 2002. − № 40, № 41. 462 159. Закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. № 275-ЗС «О недропользовании на территории Ростовской области» // Наше время. − 2002. − № 214−215. 160. Закон Тамбовской области от 29 октября 2003 г. № 155-З «Об административных правонарушениях в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. − 2003. − № 223 (22917). 161. Закон Республики Коми от 30 декабря 2003 г. № 95-РЗ «Об административной ответственности в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. − 2004. − № 5. − Ст. 3171. 162. Закон Ненецкого автономного округа от 6 мая 2005 г. № 568-ОЗ «О порядке предоставления и использования недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых» // Няръяна Вындер. − 2005. − № 77 − 78, № 176; Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. − 2010. − № 5. 163. Закон Республики Татарстан от 3 августа 2006 г. № 64-ЗРТ «Об утверждении Республиканской целевой программы «Развитие транспортного комплекса Республики Татарстан на 2006 − 2010 годы» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. − 2006. − № 8−9 (ч.I). − Ст. 1750; Республика Татарстан. − 2008. − № 161. 164. Закон Калининградской области от 12 мая 2008 г. № 244 «Об утверждении Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях» Комсомольская // правда Калининградская в правда. Калининграде − 2008. (приложение − № 89; «Официальный вестник). − 2009. − № 67. 165. Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. № 7-2161 «Об административных правонарушениях» // Ведомости высших государственной власти Красноярского края. − 2008. − № 54(275). 463 органов 166. Закон Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 11 июня 2010 г. № 102-оз «Об административных правонарушениях» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа− Югры. 2010. − № 6 (ч. I). − Ст. 461. 167. № Указ Президента Республики Башкортостан от 18 февраля 2004 г. УП-103 «Об утверждении Республиканской целевой программы «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан (на 2004 − 2010 годы и период до 2015 года» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Правительства Республики Башкортостан. − 2009. − № 14(308). − Ст. 933. 168. Постановление Губернатора Новосибирской области от 3 декабря 2007 г. № 474 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года» // Советская Сибирь. − 2007. − № 249. 169. Распоряжение Губернатора Новосибирской области от 17 ноября 2009 г. № 283-р «Об утверждении Концепции охраны окружающей среды Новосибирской области на период до 2015 года» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство». 170. Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 10 ноября 2004 г. № 441-п «Об утверждении регионального норматива «Предельно допустимый уровень содержания нефти и нефтепродуктов в донных отложениях поверхностных водных объектов на территории Ханты-Мансийского автономного округа − Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. − 2004. − № 11. − Ст. 1710. 171. Постановление Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45 «Об утверждении Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года» // Республика. − 2006. − № 63, 464 № 83-84; Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. − 2009. − № 3. − Ст. 43. 172. 2008 г. Постановление Правительства Тюменской области от 1 апреля № 97-п «О порядке предоставления субсидий субъектам государственной поддержки в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности» // Парламентская газета «Тюменские известия». − 2008. − № 66; Тюменская область сегодня. − 2010. − № 121. 173. Постановление Правительства Самарской области от 21 января 2010 г. № 12 «О Стратегии развития нефтехимического комплекса Самарской области на период до 2015 года» // Волжская коммуна. − 2010. − № 22(26969). 174. Постановление Правительства Оренбургской области от 20 августа 2010 г. № 551-пп «О Стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года» // Оренбуржье. − 2010. − № 134. 175. Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 14 января 2011 г. № 5-п «О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // Собрание законодательства ХантыМансийского автономного округа−Югры. − 2011. − № 1. − Ст. 42. 176. Постановление Правительства Ростовской области от 29 марта 2012 г. № 248 «Об утверждении Порядка предоставления недр в пользование, а также пользования недрами, оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр» // Наше время. − 2012. − № 191−196. 177. Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п «Об утверждении государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского 465 автономного округа − Югры на 2014 − 2020 годы» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. − 2013. − № 10 (ч. I). − Ст. 1230. 178. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2010 г. № 275 «О Программе развития нефтегазохимического комплекса Республики Татарстан на 2010 − 2014 годы» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. − 2010. − № 36. − Ст. 1615. 179. Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 4 апреля 2003 г. № 246-рп «Об электронных базах данных Ханты-Мансийского государственного автономного управления округа − Югры недропользованием» в // области Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. − 2003. − № 4. − Ст. 603. 180. Распоряжение Правительства Красноярского края от 27 декабря 2011 г. № 1156-р «Об утверждении ведомственной целевой программы «Охрана окружающей среды в Красноярском крае на 2012 - 2014 годы» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. − 2012. − № 2(514). 181. Приказ Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 2 апреля 2009 г. № 15 «Об утверждении Ведомственной целевой программы «Управление охраной окружающей среды и рациональным природопользованием в Ярославской области на 2009 − 2011 годы» // Губернские вести. − 2009. − № 31; Документ-Регион. − 2009. − № 41-а. 182. Постановление администрации Тамбовской области от 27 марта 2009 г. № 332«Об утверждении долгосрочной целевой программы «Экология 466 и природные ресурсы Тамбовской области на 2009 - 2012 годы» // Тамбовская жизнь. − 2009. − № 114− 116 (25013-25015). 183. Постановление администрации Тверской области от 10 мая 2000 г. № 233 «Об утверждении Программы страховой защиты населения и территорий Тверской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство». 184. Постановление Совета администрации Красноярского края от 10 апреля 2006 г. № 80-п «Об утверждении Стратегии создания нефтегазового комплекса для ускорения социально-экономического развития Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Региональное законодательство». 185. Постановление Государственной Думы Томской области от 28 февраля 2008 г. № 1008 «Об утверждении Энергетической стратегии Томской области на период до 2020 года» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). − 2008. − № 13(135)-I. 1.11. Иные нормативные правовые и инструктивно-методические акты 186. Инструкция по строительному проектированию предприятий, зданий и сооружений нефтяной и газовой промышленности (СН 433-79). Утв. Госстроем СССР 1 января 1980 г. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 467 справочной правовой системы 187. Временная инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ (РД 39-0148052-518-86). Утв. Министерством нефтяной промышленности СССР 24 февраля 1986 г. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 188. Санитарные правила для нефтяной промышленности». Утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 15 октября 1986 г. № 4156-86 // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 189. Временные требования к геологическому изучению и прогнозированию воздействия разведки и разработки месторождений на окружающую среду» (ГКЗ, 1991) // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 190. Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94). Утв. Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 28 декабря 1993 г. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 191. Письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/1139 «Об утверждении Методики определения размеров ущерба от деградации почв и земель» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт- приложение». 192. Письмо МНС Российской Федерации в письме от 31 октября 2001 г. № ВТ-6-21/833 «О платежах за загрязнение окружающей природной среды» // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. − 2001. − № 12. 468 193. Методические указания к экологическому обоснованию проектов разведочных кондиций на минеральное сырье» (ГКЗ, 1995) // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 194. Положение о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных предприятий. Утв. совместно Госкомимуществом России 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго России, Госгортехнадзором России 11 апреля 1995 г.// Российские вести. − 1995. − № 199. 195. Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на суше на месторождениях углеводородов поликомпонентного состава, в том числе сероводородсодержащих (РД 51-1-96). Утв. Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 25 января 1996 г., Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 10 августа 1996 г. // М., РАО «Газпром», 1998. 196. Постановление Федерального надзора по ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. № 14 «Обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (РБ-014-2000)» // Экологический вестник России. − 2002. − № 4. 197. Приказ Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. − 2005. − № 17. 469 198. Приказ Федерального агентства по недропользованию от 6 декабря 2005 г. № 1244 «Об организации сбора и обобщения информации по учету законсервированных и ликвидированных параметрических, поисковых и разведочных скважин на нефть и газ, пробуренных за счет государственных средств»// Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт- приложение». 199. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» // Российская газета. − 2008. − № 28. 200. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 836-ст «Об утверждении Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 53554-2009 «Поиск, разведка и разработка месторождений углеводородного сырья. Термины и определения» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.». 201. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 27 декабря 2010 г. № 515 «Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых» // Российская газета. − 2011. − № 107. 1.12.Государственные и отраслевые стандарты 202. ГОСТ Р 17.0.0.06-2000. «Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 470 203. ГОСТ 17.5.1.03-86. «Охрана природы. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт- приложение». 204. ГОСТ 17.4.1.02-83. «Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 205. ГОСТ 17.5.1.02-85. «Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 206. ГОСТ 17.5.3.04-83 (СТ СЭВ 5302-85). «Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель» // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 207. ГОСТ 17.5.3.06-85. Охрана природы. Земли. Требования к определению снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт- приложение». 208. ГОСТ 17.5.3.05.84 «Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землевладению» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 27 марта 1984 г. № 1020) // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 209. ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» // Документ опубликован не был. Текст документа 471 использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение». 210. ОСТ 39-139-81 «Нефтепровод магистральный. Капитальный ремонт подземных нефтепроводов. Порядок рекультивации земель» (введен в действие приказом Министерства нефтяной промышленности от 22 января 1982 г. № 42) // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Экспертприложение». 2. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА (Решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, постановления кассационных инстанций арбитражных судов федеральных округов) 211. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального Закона «О введении в действие части первой Налогового Кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. − 2002. − № 52 (ч.II). − Ст. 5290; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. − 2003. − № 2. 212. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2004 г. № 2-Г04-7 // Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 213. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2010 г. № 86-Г10-8 «Об отмене решения Владимирского областного суда от 11.12.2009 и удовлетворении заявления о признании частично 472 недействующей ст. 5 отходах производства и Закона потребления Владимирской во области «Об Владимирской области» от 09.10.2007 № 130-ОЗ» // Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 214. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 № ГКПИ2002-178 «О признании незаконным (недействительным) Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Налоговый вестник. − 2002. − № 12. 215. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // Российская газета. − 2012. − № 251. 216. Постановление Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 19 октября 2009 г. по делу № А75-2894/2009 // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 217. Постановление Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 22 декабря 2009 г. по делу № А67-7009/2009 // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Судебная практика». 218. Постановление Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 19 ноября 2009 г. по делу №А67-7026/2009 // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 473 219. Постановление Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 19 ноября 2010 г. по делу № А75-3115/2009 // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 220. Постановление Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу № А75-3119/2009 // Документ опубликован не были. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 221. Постановление Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 18 января 2010 г. по делу № А75-3114/2009 // Документ опубликован не были. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 222. Постановление Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 2 февраля 2010 г. по делу № А75-3118/2009 // Документ опубликован не были. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 223. Постановление Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 9 февраля 2010 г. по делу № А75-3116/2009 // Документ опубликован не были. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 224. Постановление Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 1 марта 2010 г. по делу № А05-6831/2009 // Документ опубликован не были. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 225. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29 сентября 2010 г. № Ф09-7728/10-С1 по делу № А47-2721/2010 // Документ опубликован не был. Текст документов использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика». 474 3. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 1. Аксененок Г.А. Правовое обеспечение комплексного и наиболее эффективного использования природных богатств и их охрана // XXII съезд КПСС и проблемы колхозного и земельного права. − М., 1962. С. 235−273. 2. Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права. − М., 1979. − 392 c. 3. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. − М., 1971. − 223 c. 4. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т.1. − М.: Юридическая литература, 1981. − 354 c. 5. Алексеев С.С. Государство и право. − М.: Юрид. лит., 1993. − 176 с. 6. Алексеев С.С. Теория государства и права : учебник. – М.: Норма, 1998. − 456 c. 7. Анисимов А.П. Понятие земель специального назначения и их правового режима // Право и политика. − 2006. − № 3. − С. 52−62. 8. Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Учен. зап. Сарат. юрид. ин-та. Вып. 18. Саратов, 1969. С. 264−265. 9. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Изд-во Саратовского университета, 1979. − 302 с. 10. Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы: по материалам Всероссийского совещания по борьбе с экологическими правонарушениями. // Государство и право. − 1996. − № 2. − С. 105−127. 11. Боголюбов С.А. Экологическое право. − М.: Норма - Инфра-М, 1998. − 436 с. 12. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. − 2002. − С. 56−63. 475 № 6. − 13. Боголюбов С.А. Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды // Законодательство и экономика. − 2009. − № 7. − С. 79− 81. 14. Бринчук М.М. Колбасов О.С. Нормирование как правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. − М.: Наука, 1987. − № 3. − С. 72−80. 15. Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. − 1998. − № 9. − С. 28−35. 16. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. − 1998. − № 9. − С. 20−28. 17. Бринчук М.М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. − 2001. − № 2. − С. 22−26. 18. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. − М.: Макцентр, 2001. С 106−119. 19. Бринчук М.М. О комплексном природопользовании // Экологическое право. − 2002. − № 5. − С. 2−7. 20. Бринчук М.М. Об основных положениях Закона об охране окружающей среды // Законодательство на пороге XXI века. Научно практическая конференция, посвященная 75-летию Института законодательства и сравнительного правоведения. М.: Городец, 2002. − 320 с. 21. Бринчук М.М. Экологическая функция российского государства: проблемы реализации // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 3 / Составители А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. профессора А.К. Голиченкова. − М.: Тиссо, 2002. − 230 с. 22. Бринчук М.М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. − 2004. − № 6. − С. 19−28. 476 23. Бринчук законодательства: М.М. Теоретические развитие идей О.С. проблемы Колбасова экологизации о концепции экологического права // Экологическое право. - М.: Юрист. − 2007. − № 6. − С. 16−21. 24. Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. − 2007. − № 4. − С.10−16. 25. Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. − 2007. − №5. − С. 2−11. 26. Бринчук М.М. Роль и значение государственного экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола (Москва, 9 апреля 2008 г.). − М., 2008. −С. 10−13. 27. Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. − 2008. − № 2. − С. 2−9. 28. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2008. 29. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Городец, 2009. − 446 с. 30. Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: сборник материалов научнопрактических конференций. Выпуск пятый. 2005 − 2007 гг. / под ред. проф. А.К. Голиченкова. Составители: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова. М.: Форгрейфер, 2009. − 679 с. 31. Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в РФ и зарубежных странах (теория и практика). − М., 2007. − 352 с. 32. Василевская безопасность: проблемы Д.В. Национальная законодательного государство. − 2008. − № 5. − С. 94−100. 477 минерально-сырьевая обеспечения // Право и 33. Василевская Д.В. Национальная минерально-сырьевая безопасность: проблемы законодательного обеспечения // Черные дыры в Российском Законодательстве. Юридический журнал. − 2007. − № 6. − С. 171−172. 34. Васильев С.А. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду: учеб.-метод. пособ. / под ред. А.Т. Никитина, С.А. Степанова. − М., 2003. − 190 с. 35. Васильева М.И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). − 2002. − Март − № 11 (269). 36. охране Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации «Об окружающей среды»: опыт правового моделирования// Законодательство и экономика. − 2005. − № 11. − С 75−88. 37. Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. − 2007. − № 2. − С. 8−18. 38. Васильева М.И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления (к предложениям о создании федерального агентства по охране окружающей среды) // Экологическое право. − 2006. − № 5. − С. 23−28. 39. Васильева М.И. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве // Энергетическое право. − 2010. − № 1. − С. 23−31. 40. Веденин H.H. Экологическая безопасность как институт экологического права //Журнал российского права. − 2001. − № 12. − С. 53−54. 41. Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник. − М.: Новый юрист, 1998 г. − 624 с. 478 42. Вершило Н.Д. Правовая охрана окружающей среды и устойчивое развитие / под ред. М.М. Бринчука. Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. − 124 с. 43. Вершило Н.Д. Экологическая функция Российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. − 2005. − № 4. − С. 11−14. 44. Вершило Н.Д. Охрана окружающей среды, устойчивое развитие: проблемы и пути решения // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации». − М.: Юрлитинформ, 2010. − С. 74−85. 45. Войде Е.Г. Реализация права // История государства и права. − 2012. − № 21. − С. 21−23. 46. Волкова Н.С. Эффективность права и модернизация экономики // Журнал российского права. − 2010. − № 2. − С. 136−141. 47. Волков А.С. Природопользование. Терминологический справочник. М., 2006. − 524 с. 48. Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. − М.: Ин-октаво, 2005. − 368 с. 49. Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права. − 2002. − № 6. − С. 141−148. 50. Выпханова энергетического Г.В. комплекса О в планировании контексте развития устойчивого топливноразвития // Законодательство и экономика. − 2008. − № 1. − С 40−42. 51. Выпханова Г.В. Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления // Административное и муниципальное право. − 2009. − № 10. − С. 18−28. 52. Гирусов Э.В. Система социальной экологии). − М., 1976. −167 с. 479 «общество-природа» (проблемы 53. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). − М., 1992. −182 с. 54. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. − М.: Издательство МГУ, 1993. − 163 с. 55. Голиченков А.К. Концепция закона Российской Федерации «Об экологической экспертизе» // Вестн. Моск. ун-та. − 1994. − № 2. − С. 44−53. 56. Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. − 2004. − № 2. − С. 42−50. 57. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. − М.: Городец, 2008. − 512 с. 58. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. − М., 1972. − 258 с. 59. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году» // Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/ (дата обращения 07.10.2013). 60. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2011 году» // Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mchs.gov.ru/ (дата обращения 07.10.2013). 61. Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2010 году»// Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 07.10.2013). 480 62. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2010 год» // Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 07.10.2013). 63. цели Гудков С.В., Василевская Д.В., Стругов А.Ф. Основные пути и совершенствования российского законодательства о недрах//Минеральные ресурсы России. − 2004. − № 2. − С.44−47. 64. Гусев Р.К., Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР/ уч. пособие для студентов неюридических специальностей. – М.: Высшая школа, 1979. − 176 с. 65. Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. − 2006. − № 5. − С. 116−136. 66. Дубовик О.Л. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2010. 67. Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. − М.: Наука, 1984. −168 с. 68. Дубовик О.Л. Цели природоохранного права. – В кн.: Эффективность реализации законов по охране природы. Вильнюс, 1983. С. 13−15. 69. Дубовик О.Л., Бринчук М.М. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. − 2003. − № 1. − С. 30−41. 70. Дубовик О.Л. Экологические конфликты // Экологическое право. − 2005. − № 2. − C. 3−13. 71. Дубовик О.Л. Экологическое право. − М.: Проспект, 2009. − 688 с. 481 72. Дудиков М.В. Правовые аспекты предоставления лицензий на пользование участками недр, имеющими сложную структуру // Экологическое право. − 2007. − № 2. − С. 25−29. 73. Дудиков М.В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. − 2007. − № 1. − С 13−18. 74. Епифанов И.К., Мальцева Н.Н. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти // Российская юстиция. − 2011. − № 7. − С. 51−55. 75. Ермолаева природопользования А.Е. и Государственное охраны управление окружающей природной в области среды // Законодательство и экономика. − 2011. − № 7. − С. 58−61. 76. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: монография. − М.: Юриспруденция, 2007. − 168 с. 77. Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы обеспечения экологической безопасности при нефтяных загрязнениях// Нефть, Газ и Право. − 2011. − № 1. − С. 5−11. 78. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической и экологической безопасности // Научные исследования. Серия «Общественные науки». − 2011. − №3(17). − С. 12−20. 79. Жаворонкова Н.Г. Энергетическая безопасность в системе национальной безопасности России // Право и безопасность. − 2012. − № 2. − С. 34−37. 80. Журавлев П.Е. Правовая характеристика опасных производственных объектов // Транспортное право. − 2008. − № 1. − С. 15−18. 482 81. Заславская Н.М. Правовой статус должностных лиц органов государственного экологического контроля // Экологическое право. − 2011. − № 3. − С. 2−6. 82. Заславская Н.М. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля // Экологическое право. − 2010. − № 3. − С. 17−22. 83. Злотникова T.B. Совершенствование правового обеспечения экологической экспертизы // Вест. Межпарламентской Ассамблеи СНГ. − 1995. − № 4. − С. 38−40. 84. Злотникова T.B. Институт экологической экспертизы - надежный законодательный инструмент обеспечения экологической безопасности // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. − 1997. − № 5. − С. 43−54. 85. Злотникова Т.В. О применении правовых норм Федерального закона «Об экологической экспертизе». // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. − М.: ЦЭП, 1997. − № 2. − С. 9−16. 86. Злотникова Т.В. Природоохрана России. Эколого-правовой и социально-политический взгляд на 20-летие // Экологическое право. − 2010. − № 2. − С. 13−21. 87. Зыков К.С. Энергетическая безопасность как составляющая экономического развития России // Материалы международной НПК «Экономическая и энергетическая безопасность регионов России». Ч. I. − Пермь, 2003. С. 90−91. 88. Ибрагимов В.Б. «Недропользование», «использование ресурсов недр», «охрана недр»: соотношение понятий с позиций экологического права// Нефть, Газ и Право. − 2013.− № 3.− С. 26−33; № 4.− С. 25−32. 89. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. − М.: Изд-во МГУ, 2001. − 256 с. 483 90. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. − М.: МГУ, 2007. − 384 с. 91. Иконицкая И.А Проблемы эффективности в земельном праве /отв. ред. Н.И. Краснов; Академия наук СССР. Институт государства и права. − М.: Наука,1979. − 183 с. 92. Иконицкая И.А. Правовая охрана природы /Академия наук СССР. Институт государства и права. − М.,1979. − 33 с. 93. Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. − М.: Эксмо, 2010. − 480 с. 94. Казанцев Н.Д. О правовом регулировании охраны природы // Вестник Московского университета. − 1961. − № 1. − С. 53−60. 95. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. − Саратов, 1989. С. 79−101. 96. Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. − М.: Госюриздат, 1960. − 223 с. 97. Керимов Д.А.Философские проблемы права. − М., 1972. − 472 с. 98. Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. − 2001. − № 3. − С. 54−63. 99. Книжников А.Ю., Пусенкова Н.Н. Проблемы и перспективы использования нефтяного попутного газа в России − Выпуск 1 (рабочие материалы) ежегодного обзора проблемы в рамках проекта ИМЭМО РАН и WWF России «Экология и Энергетика. Международный контекст». − Москва, 2009. 100. Коваленко Д.Р. Эколого-правовые аспекты государственного регулирования заключительной стадии разработки месторождений нефти и газа в Норвегии // Вестник поморского университета. − 2010. − № 3. − С. 106−109. 101. Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник ЛГУ. − 1972. − № 5. − С. 106−113. 484 102. Козловский Е.А. Минерально-сырьевые проблемы национальной безопасности России. − М., 1997. −209 с. 103. Колбасов О.С. Природа как объект правовой охраны // Правовые вопросы охраны природы в СССР. Сборник статей. − М.: Госюриздат, 1963. С. 5−16. 104. Колбасов О.С. Охрана природы // Советское государство и право. − 1972. − № 2. − С. 12−21. 105. Колбасов О.С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. − М., 1976. − 230 с. 106. Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР // Итоги науки и техники. Серия «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов». Т. 5. − М.: ВИНИТИ, 1978. С. 51−58. 107. Колбасов О.С. Теоретические концепции новых прироохранительных законов // Правоведение. − Л.: Изд-во Ленинградского ун-та. − 1980. − № 6. − С. 3−14. 108. Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. − М.: Наука, 1980. − № 3. − С. 69−77. 109. Колбасов О.С. Соблюдение требований природоохранительного законодательства // Советское государство и право. − М.: Наука, 1986. − № 4. − С. 64−71. 110. Колбасов О.С. Концепция экологического права // Право окружающей среды в СССР и Великобритании. − М.: Изд-во ИГиП АН СССР, 1988. С. 3−11. 111. Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. − 1988. − № 12. − С. 47−55. 112. Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда // Государство и право. − М.: Наука. 1994. − № 10. − С. 107−117. 485 113. Колбасов О.С. Эффективность применения экологического законодательства // Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации (Москва 19−20 ноября 1991 г.). − М.: Изд-во ВНИИСЗ, 1993. С. 23−26. 114. Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // Экологическое право и рынок. Сборник статей. − М.: Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 45−54. 115. Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. − 1999. − № 10. − С. 27−37. 116. Колбасов О.С. Завещание экологам // Экологическое право. − М.: Юрист. − 2001. − № 3. − С. 11. 117. Комиссаренко В.С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа// Энергетическое право. − 2005. − № 2. − С. 33−37. 118. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) (издание третье, переработанное и дополненное) / под ред. А.А. Чекалина, В.Т. Томина, В.В. Сверчкова. − М.: Юрайт-Издат, 2006. − 511 с. 119. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А.Л., Бортник И.Ю., Бринчук М.М. и др. / отв. ред. О.Л. Дубовик // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010. 120. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) // под общ. ред. Дубовик О.Л.. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. − 528 с. 486 121. Коробов С.А. Правоисполнительная деятельность и формы ее де- терминации // Юридическая наука в трудах молодых ученых: сб. науч. тр. / ВЮИ Минюста России. − Владимир, 2004. 122. Кравченко Ю.Б. Охрана окружающей природной среды как функция Советского государства. − Л., 1978. − 46 с. 123. Краснов Н.И. Некоторые вопросы развития современной науки земельного права // Развитие аграрно-правовых наук. − М., 1980. С. 26 −35. 124. Краснова И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда// Экологическое право. − 2005. − № 4. − С. 26−33. 125. Краснова И.О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008−2009 гг.: учеб. пособие для вузов / под ред. д-ра юрид. наук, профессора А.К. Голиченкова; сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. − М.: Форгрейфер, 2009. С. 84−88. 126. и Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. − 2010. − № 6. − С. 24−28. 127. Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. − М., 1990. С. 74−84. 128. Крассов О.И. Горное право США // Государство и право. − М.: Наука, 1994. − № 12. − С. 109−115. 129. Крассов О.И. Правовое обеспечение экологической безопасности в сфере энергетики // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации». − М.: Юрлитинформ, 2010. − С. 44−61. 487 130. Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. − М.: Юрист, 2012. − № 6. − С. 2−8. 131. Краюшкина Е.Г. Правовые вопросы рекультивации земель. Часть 1. Рекультивация нарушенных земель и ее цели // Право и экономика. − 1997. − № 10. − С. 43−47. 132. Краюшкина Е.Г. Правовые вопросы рекультивации земель. Часть 2. Восстановление земель // Право и экономика. 1997. − № 11−12. − С. 55– 59. 133. Краюшкина Е.Г. Правовое регулирование отношений по восстановлению земель, нарушенных в процессе недропользования. // Государство и право. − 1998. − №12. − С. 62 – 66. 134. Кривцов А.И., Беневоленский Б.И., Минаков В.М., Морозов И.В. Термины и понятия отечественного недропользования (словарь-справочник) − М. «Геоинформмарк», 2000 . −166 с. 135. Кривцов А.И., Беневольский Б.И., Мигачев И.Ф. Проблемы национальной минерально-сырьевой безопасности // Отечественная геология − 2001. − № 1. − С. 11−14. 136. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. − М., 1978. − 192 с. 137. Кудрявцев В.Н. Юридические нормы и фактическое поведение // Советское государство и право. − 1980. − № 2. − С. 12−20. 138. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. − М., 1980. − 280 с. 139. Куприева O.H. Соотношение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы // Экологическое право России. Сборник Юбилейный выпуск. материалов 1995−2004 научно-практических гг. Составители: А.К. конференций. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / под ред. А.К. Голиченкова. − M.: ТИССО, 2004. В 3-х т. T. 1. С. 480−481. 488 140. Кушнаренко И.А. Перспективы усиления экологической функции государства и права / Рукопись депонирована в ИНИОН РАН. − М., 2000. −158 с. 141. Лазарев В.В. Применение советского права / науч. ред.: Волков Б.С. − Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1972. − 200 c. 142. Лапаева В.В. Понятие эффективности права // Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. − М.: Норма, 2008. − 832 с. 143. Литвинов А.С. Роль механизма реализации норм права в системе правового регулирования // Административное и муниципальное право. − 2011. − № 12. − С. 72−77. 144. Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. − М., 1973. − 344 с. 145. Малько А.В. Теория государства и права: учебник. − М.: Юристъ, 2001. − 300 с. 146. Матвеев А.В. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза: учеб. пособ. / А.В. Матвеев, В.П. Котов. − СПб., 2004. −103 с. 147. Материалы круглого стола Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности при добыче, транспортировке и хранении нефти и продуктов ее переработки» 22 апреля 2010 г. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013). 148. системы Материалы совещания в Совете Федерации на тему: «Развитие магистральных нефтепроводов в связи с реализацией Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года». 7 мая 2005 г. [Электронный ресурс]. − http://www.council.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013 г.). 489 Режим доступа: 149. Материалы совместного заседания коллегий Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://www.priroda.ru/news/detail.php?ID=6572 (дата обращения 27.10.2013 г.). 150. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. − М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2011. − 528 с. 151. Мельгунов В.Д. О некоторых вопросах совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Сборник статей. − М., ИГП РАН, 2005. С. 208−212. 152. Мельгунов В.Д.. Некоторые вопросы судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с пользованием недрами // Нефть, Газ и Право. − 2007. − № 3. − С 15−19. 153. Миняев А.О. Проблемы развития конституционных понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» в экологическом законодательстве // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995−2004 гг. Т. 2. С. 645 −650. 154. Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда в российском праве. Монография. М., Проспект: ТК Велби, 2007. − 264 с. 155. Михайленко Е.М. О необходимости формирования специального правового регулирования ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научнопрактической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юрид. наук, профессора И.И. Веремеенко. − М.: ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008. С. 268−270. 490 156. Михайленко последствий Е.М. техногенных Правовое аварий на регулирование примере ликвидации разливов нефти // Административное право и процесс. − 2008. − № 3. − С. 21−23. 157. Морозов В.В. Стратегическое инновационное управление в электроэнергетике. − М.: Альфа-М, 2004. − 280 с. 158. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. − М.: Российское юридическое образование, 2010. − 379 с. 159. Мухитдинов Н. Б. Избранные труды. Т. 1. Правовые проблемы пользования недрами. − Алматы, 2010. − 338 с. 160. Навасардова Э.С. Некоторые проблемы государственного экологического контроля // Законодательство и экономика. − 2002. − № 2. − С. 54−58. 161. Навасардова Э.С. О делегированных полномочиях в области охраны окружающей среды и природопользования // Административное право и процесс. − 2007. − № 5. − С. 40−43. 162. Никитинский В.И. Цели правовых норм –масштаб оценки их эффективности. – Уч. зап. ВНИИСЗ, вып. 19. С. 54−58. 163. Никишин В.В. Пределы экологического правотворчества субъектов Российской Федерации //Актуальные проблемы правопорядка: Сб. науч. статей. Вып.5. − М.: Юрид. институт МИИТа, 2002. С. 82−86. 164. Никонов В.Н., Макушенко Е.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о недропользовании при сжигании попутного нефтяного газа // Законность. − 2012. − № 8. − С. 14−16. 165. Новикова Е.В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. − 2003. − № 2. − С. 3−8. 166. Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. − 1965. − № 8. − С. 3−7. 491 167. Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. − 1970. − № 3. − С. 40−47. 168. Перчик А.И. Организационно-правовой механизм освоения месторождений нефти и газа // Нефтяное хозяйство. − 1999. − № 2. − С. 6−12. 169. Перчик А.И. Горное право: учебник. − М.: Издательский дом «Филология три», 2002. − 525 с. 170. Перчик А.И. Трубопроводное право. – М.: Нефть и газ, 2002. −368 с. 171. Перчик А.И. Правовое обеспечение сырьевой безопасности (Академические чтения). Вып. 26. М.: ГУП изд. «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003. − 48 с. 172. Перчик А.И. Теоретические аспекты формирования сырьевой безопасности как базовой составляющей энергетической безопасности// Энергетическое право. − 2006. − № 2. −С. 68−73. 173. Певзнер М.Е. Горное дело и охрана окружающей среды: учеб. для вузов // Певзнер М.Е., Малышев Л.А., Мельков А.Д., Ушань В.П./ − 3-е изд., стер. − М.: Издательство Московского государственного горного университета, 2001. − 300 с. 174. Певзнер М.Е. Горное право: учеб. для вузов. − 3-е изд., перераб. и доп. − М.: Московский государственный горный университет, 2006. −395 с. 175. Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. − 1976. − № 4. − С. 58−64. 176. Петров В.В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей среды // Советское государство и право. − 1977. − № 9. − С. 96−101. 177. Петров В.В. Научно-технический прогресс, природа и право. – В кн.: Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / под. ред. проф. Петрова В.В. − М., 1978. −192 с. 492 178. Петров В.В. Проблемы исследования правового механизма управления качеством окружающей среды. – В кн.: Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы I Всесоюзной научной конференции. − М., 1978. С. 46−51. 179. Петров В.В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса // Научнотехнический прогресс и правовая охрана природы / под ред. В.В. Петрова. − М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 23−38. 180. Петров В.В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. – М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 80−100. 181. Петров исследований // В.В. Становление Правовые проблемы и развитие экологии: эколого-правовых сборник научно- аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. − М., 1980. С. 35−79. 182. Петров В.В. Экология и система советского права // Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. − М.: Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. С. 17−34. 183. Петров В.В. Экология и право. − М.: Юрид. лит., 1981. −224 с. 184. Петров В.В. Экологическая функция права // Советское государство и право. −1982. − № 5. − С. 86−94. 185. Петров В.В. Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: учебник. − М.: Юрид. лит., 1988. −512 с. 186. Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. − 1992. − № 11. − С. 73−84. 493 187. Петров В.В. Концепция взаимодействия и природы - научная основа экологического права // Методологические проблемы правоведения. − М.: Изд-во Московского ун-та. 1994. С. 123−140. 188. Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. − М.: Статут, 2000. −192 с. 189. Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. − 2005. − № 1. − С. 77−81. 190. Подтуркин Ю.А. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых основа рационального использования недр // Недропользование - XXI век. − 2006. − № 1. 191. Подтуркин Ю.А., Есипов A.B., Малухин Г.Н. Государственная экспертиза недропользования и ее законодательное обеспечение // Тезисы доклада. − Санкт-Петербург, 2005. 192. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. Н.А. Громова. − М.: ГроссМедиа, 2007. −702 с. 193. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» / под ред. Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. − М.: Проспект, 2007. −192 с. 194. Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР / Быстров Г.Е., Кичатова О.А., Левченко Г.П., Осипов Н.Т.; Под ред.: Осипов Н.Т. − Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1979. − 199 c. 195. Реймерс Н.Ф. Концептуальная экология. Надежды на выживание человечества. − М.: Россия молодая, 1992. − 324 с. 196. Русин С.Н. Экологическая функция государства. Детерминанта развития // Экологическое право. − 2012. − № 6. − С. 9−14. 197. Рыбаков С.Н., Тарасов А.Г., Майер С.Д. Предупреждение и ликвидация разливов нефти и нефтепродуктов. НП «Центр экологии ТЭК», 494 2011. [Электронный ресурс]. − Режим доступа: http://cetek.ru/informaciya-ianalitika/sovershenstvovanie-regulirovaniya (дата обращения 15.10.2013 г.). 198. Рясин В.И. Энергетическая безопасность региона как системный фактор экономической безопасности / / Вестник ИГЭУ. Вып. 2. 2005. С.161−164. 199. Салиева Р.Н. Об основных направлениях правового обеспечения рационального пользования недрами при разработке месторождений нефти и газа // Законодательство и экономика. − 2002. − № 8. − С. 85−89. 200. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. - Новосибирск: Наука, 2001. −232 с. 201. Сергеева Л.А. «Осуществление» или «реализация» права?// Юридический мир. − 2007. − № 8. − С. 43−56. 202. Спиридонов Л.И. Эффективность права // Теория государства и права. − М., 1995. С. 214−224. 203. Спиридонов Л.И. Об изучении эффективности социальной нормы как средства социализации // Избранные произведения: Философия и теория права. Социология уголовного права. Криминология. − СПб.: Изд-во СанктПетербургского института права им. принца П.Г. Ольденбургского, 2002. С. 145−153. 204. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. − М.: Юридическая литература, 1969. − 168 с. 205. Сыродоев Н.А. Правовая охрана недр в СССР. − М.: Знание, 1974. − 168 с. 206. Сухарев А.Я. Большой юридический словарь / авт.-сост. В.Н. Додонов, В.Д. Ермаков, М.А. Крылова и др.; под ред. А.Я Сухарева, В.Е. Крутских. −М.: Инфра-М, 2003. −704 с. 207. Теория государства и права: учебник /под ред. М.Н. Марченко. – М.: «Зерцало», 2004. − 800 с. 495 208. Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. −М.: Проспект, 2013. −576 с. 209. Теория государства и права: учебник / отв. ред. В.Д. Перевалов. − 4-е изд., перераб. и доп. − М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. − 496 с. 210. Тихомирова Л.А. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2009. 211. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // Справочная правовая система «КонсультантПлюс», 2010. 212. Толстых Н.И. Правовое регулирование использования попутного нефтяного газа: зарубежный опыт и совершенствование российского законодательства // Нефтегаз, энергетика и законодательство. − 2007. − вып. 6. − С. 190−200. 213. Трофимец С.С. Проблемы контроля в сфере обращения с твердыми отходами // «Черные дыры» в Российском законодательстве. − 2006. − № 4. − С. 509−511. 214. Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Н., Курский А.Н., Панфилов Е.Н.. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. − М.: Академия горных наук, 2000. – 248 с. 215. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. − Казань: Изд. КГУ, 1987. С. 318−319. 216. Федосова В.А. Эффективность действия норм советского права. − Воронеж: Изд. Воронежского университета, 1984. С. 19 - 20. 217. Хайн Норман Дж. Геология, разведка, бурение и добыча нефти [Пер. с англ. З.Свитанько] // М., ЗАО «Олимп-Бизнес», 2008. − 752 с. 496 218. Хлуденева Н.И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. − 2011. − № 12. − С. 39−44. 219. Явич Л.С. Общая теория права. − Л., 1976. − 286 с. 220. Ямалетдинов Р.Р. Недра как объект правовой охраны // Право: теория и практика. − М.: Тезарус, 2003. − № 9. − С. 30−32. 221. Ямалетдинов Р.Р. О некоторых проблемах правовой охраны недр в Российской Федерации // Право: теория и практика. − М.: Тезарус, 2003. − № 4. − С. 51−53. 222. Ямалетдинов Р.Р. Модель правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. − 2011. − № 5. − С. 13−16 223. Ямалетдинов Р.Р. Правовые аспекты нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации // Экологическое право. − 2011. − № 1. − С. 16−19. 224. Ямалетдинов Р.Р. Правовые проблемы обеспечения минерально- сырьевой безопасности Российской Федерации // Экологическое право. − 2012. − № 3. − С. 10−14. 225. Ястребкова О.А. Право и охрана окружающей среды в горной промышленности // Пути и методы вывода региона из кризиса. Сборник статей. Ч. I. − Екатеринбург, 1996. С. 160−165. 226. Ястребкова О.А. О нормативно-правовых актах, действующих в сфере обращения с отходами производства и потребления // Горный журнал. − 1997. − № 11−12. − С. 258−259. 227. Экологическое право России. Сборник материалов научно- практических конференций, 1995−1998 гг. / сост.: Голиченков А.К., Игнатьева И.А. − М.: Зерцало, 1999. − 416 c. 228. Экологическое право / отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. Учебник. − М.: ТК Велби, Проспект, 2007. − 656 с. 497 229. Экологическое право / отв. ред.Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. Учебник. − М.: Проспект, 2014. − 376 с. ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ 230. Абакумов Д.А. Государственная экологическая экспертиза Российской Федерации в обеспечении устойчивого развития российского общества. Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Москва, 1999. – 21 с. 231. Андрейцев В.И. Правовые вопросы экологической экспертизы проектов. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1984. – 27 с. 232. Атнабаев А.Ф Информационная поддержка принятия решений при аварийных разливах нефти по водным объектам на основе ГИСтехнологий. Дис. ... канд. техн. наук. Уфа, 2007. – 170 с. 233. Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2008. – 547 с. 234. Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2009. – 466 с. 235. Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. –29 с. 236. правового Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика регулирования. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва,1992. – 48 с. 237. Гудков С.В. Правовое обеспечение государственного регулирования недропользования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2005. – 32 с. 498 238. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2007. – 441 с. 239. Заславская Н.М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. – 22 с. 240. Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда :сравнительно- правовой анализ европейского, немецкого и российского права. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 25 с. 241. Иконицкая И.А. Проблемы эффективности норм советского земельного права. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 1979. – 46 с. 242. Кичигин Н.Н. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2004. – 26 с. 243. Князев М.А. Российское государство как субъект возмещения экологического и экогенного вреда. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. – 23 с. 244. Коваленко Д.Р. Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. – 27 с. 245. Козлов М.А. Развитие методов анализа риска аварий на магистральных нефтепроводах на основе моделирования аварийных разливов нефти. Дис. ... канд. техн. наук. Уфа, 2006. – 124 с. 246. Комиссаренко В.С. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004. – 226 с. 247. Константинов В.А. Государственная экологическая экспертиза в системе лицензирования природоохранной деятельности. Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Москва, 1999. – 24 с. 499 248. Коробов С.А. Правоисполнительная деятельность в современном российском обществе: Проблемы теории. Автореферат дис ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006. – 22 с. 249. Краюшкина Е.Г. Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1997 . – 26 с. 250. Криволапова Л.В. Правовое обеспечение возмещения вреда причиненного экологическим правонарушением. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2000. – 27 с. 251. Маричев А.В. Совершенствование систем ликвидации разливов нефти (ЛРН) в замерзающих морях. Дис. ... канд. техн. наук. Москва, 2009. – 89 с. 252. Мисник Г.А. Возмещение экологического вреда в российском праве. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2008. – 51 с. 253. Мунтян В.Л. Правовые проблемы рационального природопользования. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1975. – 49 с. 254. Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2002. – 41 с. 255. Никишин В.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства субъектов Российской Федерации. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2006. – 406 с. 256. Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2000. – 288 с. 257. Попков B.B. Правовой режим экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1997. – 26 с. 500 258. Сапранова О.Н. Правовое регулирование экологической экспертизы. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 1995. – 25 с. 259. Таталина А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 24 с. 260. Тищенко С.В. Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации: Административно-правовые аспекты. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2007. – 25 с. 261. Трофимец С.С. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления. Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2006. – 30 с. 262. Храмова Ю.Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2000. – 23 с. 263. Щепанский И.С. Эколого-правовые проблемы обеспечения энергетической безопасности России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. – 29 с. 264. Экимов А.И. Категория «цель» в советском праве. Автореферат дис. … канд. юрид. наук. Ленинград, 1970. – 16 с. 265. Ямалетдинов Р.Р. Правовая охрана недр в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. – 24 с. 266. Ястребкова О.А. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000. – 32 с. 501