Основные направления совершенствования экологического _

ПОЛИТИКА И ПРАВО
ЯСТРЕБОВ А.Е.
Основные направления
совершенствования
экологического
законодательства РФ
УДК 349.6
]
_
в статье р а с с м а т р и в а ю т с я актуальные п р о б л е м ы развития э к о л о г и ч е с к о г о з а к о н е - _ _
дательства Р Ф . Автор анализирует законодательное регулирование основных право­
вых и н с т р у м е н т о в охраны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы . С о д е р ж а т с я п р е д л о ж е н и я по совер­
ш е н с т в о в а н и ю отдельных а с п е к т о в п р и р о д о о х р а н н о г о з а к о н о д а т е л ь с т в а в целях
повышения эффективности государственной э к о л о г и ч е с к о й политики.
Ключевые слова: экологическое законодательство, охрана о к р у ж а ю щ е й с р е д ы , экс—
логическое нормирование, государственный экологический надзор, экологический
контроль, экологическая э к с п е р т и з а .
О
д н о й из н а и б о л е е актуальных п р о ­
блем р а з в и т и я Р о с с и и является н е ­
благополучная э к о л о г и ч е с к а я о б с т а н о в ­
ка. С о в р е м е н н о е состояние о к р у ж а ю щ е й
среды характеризуется крупномасштаб­
ным з а г р я з н е н и е м а т м о с ф е р н о г о возду­
ха, поверхностных и подземных вод, почв.
Проблема загрязнения окружающей с р е ­
д ы становится одной из первостепенных,
создавая у г р о з у национальной б е з о п а с ­
ности с т р а н ы . В этих условиях р е ш е н и е
з а д а ч по о х р а н е о к р у ж а ю щ е й с р е д ы и
обеспечению экологической б е з о п а с н о с ­
ти д о л ж н о стать о д н и м из приоритетных
направлений государственной политики.
Система экологического законода­
тельства начала ф о р м и р о в а т ь с я в Рос­
с и й с к о й Ф е д е р а ц и и с начала 1990-х гг В
2002 г был принят и вступил в силу Ф е д е ­
ральный закон " О б охране о к р у ж а ю щ е й
среды» - базовый акт экологического за­
конодательства, р е г у л и р у ю щ и й основные
направления государственной политики з
д а н н о й с ф е р е . На с е г о д н я ш н и й д е н ь в
Российской Ф е д е р а ц и и действуют десят­
ки законодательных актов, регулирующих
различные аспекты отношений в области
142
№ 1 2013 г.
охраны окружающей среды и природо­
пользования. Однако приходится конста­
тировать, что существующий правовой ме­
х а н и з м регулирования п р и р о д о о х р а н н ы х
о т н о ш е н и й не о б е с п е ч и в а е т р е а л и з а ц и ю
п р а в а на б л а г о п р и я т н у ю о к р у ж а ю щ у ю
среду, з а щ и т у э к о л о г и ч е с к и х прав и з а ­
конных интересов населения. В этой
с в я з и представляется н е о б х о д и м ы м рас­
с м о т р е т ь в о п р о с об о с н о в н ы х п р о б л е м а х
в развитии э к о л о г и ч е с к о г о законодатель­
ства, н е о б х о д и м ы х путях е г о с о в е р ш е н ­
ствования.
Конституция Р Ф в числе основных прав
и с в о б о д закрепила э к о л о г и ч е с к и е права
- право на б л а г о п р и я т н у ю о к р у ж а ю щ у ю
среду, на д о с т о в е р н у ю и н ф о р м а ц и ю о ее
с о с т о я н и и и на в о з м е щ е н и е у щ е р б а з д о ­
ровью и имуществу г р а ж д а н , п р и ч и н е н н о ­
го э к о л о г и ч е с к и м п р а в о н а р у ш е н и е м . Не­
с м о т р я на у с т а н о в л е н н о е К о н с т и т у ц и е й
Р Ф право с у д е б н о й з а щ и т ы нарушенных
прав, граждане редко з а щ и щ а ю т свои э к о ­
л о г и ч е с к и е права. В первую очередь это
относится к праву на в о з м е щ е н и е вреда
з д о р о в ь ю человека, п р и ч и н е н н о г о з а г р я з - 1
пением окружающей среды.
!
ПОЛИТИКА И ПРАВО
/
Сложность правоприменительной прак­
тики по делам о возмещении экологичес. кого вреда заключается в том, что гражда-не, обратившиеся с подобными и с к а м и в
' суД| должны представить доказательства
^ причинения вреда здоровью и наличия п р и ^ чинной связи между причинённым вредом
; и деятельностью предприятий, о р г а н и з а , ций. з а г р я з н я ю щ и х о к р у ж а ю щ у ю среду.
установление причинной связи и соответ- ственно возможность возмещения ущерба
1 пострадавшим от экологических правона. рушений осложняются м н о г и м и фактораМИ- Например, •влияние вредных веществ
на организм человека, воздействие на него
.. неблагоприятной экологической ситуации
.обычно растянуто во времени, длится го1 дами и даже десятилетиями. Таким о б р а а-зом, юридически значимый момент п р и ч и -"нения вреда размывается и не может быть
^определённо увязан с фактом конкретно­
го экологического правонарушения. К р о ­
ме того, негативное воздействие о к р у ж а ^ ю щ е й среды обычно не порождает новые
*-виды болезней, а усугубляютуже существу;пощие: аллергию, рак, сердечно-сосудис­
тые, лёгочные заболевания и д р .
Все это приводит к тому, что на пракг'- тике доказать причинение э к о л о г и ч е с к о ­
го вреда здоровью практически невозмож­
но. В этой с в я з и имеет с м ы с л о б с у д и т ь
возможность внесения и з м е н е н и й в г р а ж ­
данско-процессуальное законодатель1^ ство с целью о б л е г ч е н и я у с т а н о в л е н и я
причинной с в я з и в делах о п р и ч и н е н и и
экологического вреда з д о р о в ь ю населе­
ния. Для э т о г о стоит использовать и м е ­
ющийся з а р у б е ж н ы й опыт р е г у л и р о в а н и я
г таких о т н о ш е н и й . Так. в г е р м а н с к о м п р а ­
ве д е й с т в у е т п р е з у м п ц и я п р и ч и н н о с т и ,
то есть если в условиях к о н к р е т н о г о слу­
чая вред мог быть нанесен д а н н ы м объек­
т о м , то с ч и т а е т с я , что в р е д н а н е с е н
именно э т и м о б ъ е к т о м , а все с о м н е н и я
толкуются в пользу п о т е р п е в ш е г о . В с у • дебной практике японских судов был п р и ­
менен а н а л о г и ч н ы й п р и н ц и п , с о г л а с н о
которому при причинении вреда п р е д п р и ^ ятием, деятельность которого п р е д с т а в ляет б о л ь ш у ю о п а с н о с т ь для з д о р о в ь я ,
достаточно установить лишь м а к с и м а л ь ­
ную вероятность наступления в р е д а ' .
1
В а ж н ы м направлением с о в е р ш е н с т в о ­
вания законодательства в области о х р а ­
ны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы д о л ж е н стать п е ­
р е х о д на новую с и с т е м у э к о л о г и ч е с к о г о
н о р м и р о в а н и я и связанного с ней э к о н о ­
мического стимулирования природоох­
ранной деятельности, активно применя­
емых в зарубежных странах и д о к а з а в ш и х
там с в о ю эффективность.
Установившаяся в Российской Феде­
р а ц и и система э к о л о г и ч е с к о г о н о р м и р о ­
вания базируется на м е т о д и ч е с к о й о с н о ­
ве, с ф о р м и р о в а н н о й в 1980-х г г . которая
остается практически н е и з м е н н о й до на­
с т о я щ е г о в р е м е н и . К р о м е того, с и с т е м а
экологического нормирования не подкреп­
лена эффективными э к о н о м и ч е с к и м и ме­
т о д а м и стимулирования субъектов хозяй­
с т в е н н о й и и н о й д е я т е л ь н о с т и в целях
с н и ж е н и я негативного воздействия такой
деятельности на о к р у ж а ю щ у ю среду.
В качестве б а з о в о г о п р и н ц и п а р е ф о р ­
мирования системы экологического нор­
м и р о в а н и я и с в я з а н н о й с ней платы за не­
г а т и в н о е в о з д е й с т в и е на о к р у ж а ю щ у ю
с р е д у предлагается п е р е х о д на с и с т е м у
наилучших существующих (допустимых)
технологий, д е й с т в у ю щ у ю в государствах
Евросоюза и других развитых странах.
Надо сказать, что Ф е д е р а л ь н ы й закон «Об
охране о к р у ж а ю щ е й с р е д ы " еще в 2 0 0 2 г
з а к р е п и л а н а л о г и ч н о е п о н я т и е ;<наилучшая существующая технология» и п р о в о з ­
гласил п р и н ц и п п р е д о с т а в л е н и я налого­
вых и иных льгот при внедрении наилучших
с у щ е с т в у ю щ и х технологий. Однако за
годы, прошедшие со времени принятия
з а к о н а , н и к а к и х п р а к т и ч е с к и х ш а г о в по
в н е д р е н и ю этих т е х н о л о г и й с д е л а н о не
было. То ж е с а м о е относится и к установ­
ленным в законе мерам экономического
с т и м у л и р о в а н и я . Почти все они пока ос­
т а ю т с я н е в о с т р е б о в а н н ы м и по п р и ч и н е
отсутствия в законодательстве н е о б х о д и ­
мых норм и пробелов в правовом регули­
ровании.
В настоящее время Министерством
природных ресурсов и э к о л о г и и Р Ф раз­
работан поэтапный план перехода на наи­
лучшие существующие технологии. Для
каждой отрасли экономики планируется
у с т а н о в и т ь п е р е ч е н ь таких т е х н о л о г и й и
СРЕДНЕРУССКИЙ ВЕСТНИК ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК
143
ПОЛИТИКА И ПРАВО
разработать на их основе т е х н о л о г и ч е с ­
кие нормативы воздействия на о к р у ж а ю ­
щую среду. Это большая и сложная рабо­
та, которая потребует не м е н е е четырех
лет. Такое ж е в р е м я п о т р е б о в а л о с ь для
организации данного процесса в Евросо­
юзе. Одновременно предполагается вве­
сти реальные меры э к о н о м и ч е с к о г о с т и ­
мулирования предприятий к переходу на
наилучшие существующие технологии.
Они заключаются в серьезном п о в ы ш е н и и
платы за негативное в о з д е й с т в и е на ок­
р у ж а ю щ у ю с р е д у для п р е д п р и я т и й , не
п р е д п р и н и м а ю щ и х мер по м о д е р н и з а ц и и
с в о е г о производства, и с н и ж е н и и платы
для предприятий, осуществляющих п е р е ­
ход на новые технологии-.
Для проведения этой р е ф о р м ы п о т р е ­
буется переходный-период, на п р о т я ж е ­
нии к о т о р о г о д о л ж н а п р и м е н я т ь с я с м е ­
шанная с и с т е м а э к о л о г и ч е с к о г о н о р м и рппания. яключяютяя в себя систему
нормирования на основании индивидуаль­
ных разрешений и систему н о р м и р о в а н и я ,
о с н о в а н н у ю на п р и м е н е н и и н а и л у ч ш и х
существующих технологий.
В целях п о в ы ш е н и я э ф ф е к т и в н о с т и
р е ш е н и я э к о л о г и ч е с к и х задач н е о б х о д и ­
мо совершенствовать правовое регули­
рование о р г а н и з а ц и и и п р о в е д е н и я г о с у ­
дарственного экологического надзора
(ранее - г о с у д а р с т в е н н ы й э к о л о г и ч е с к и й
контроль). В 2008 г а Р о с с и й с к о й Ф е д е ­
рации приняты важные н о р м а т и в н ы е п р а ­
вовые акты, о п р е д е л и в ш и е п е р е ч е н ь лиц,
осуществляющих государственный эко­
логический контроль, и единый феде­
ральный о р г а н и с п о л н и т е л ь н о й в л а с т и ,
осуществляющий федеральный экологи­
ческий контроль^ В 2009 г утверждены
Правила осуществления государствен­
ного экологического к о н т р о л я , о п р е д е л е ­
ны объекты, п о д л е ж а щ и е ф е д е р а л ь н о м у
э к о л о г и ч е с к о м у контролю''. Тем не м е н е е
в д а н н о й сфере правового р е г у л и р о в а н и я
имеется ряд п р о б л е м , з а т р у д н я ю щ и х э ф ­
фективное осуществление экологичес­
кого надзора,
В настоящее время порядок о р г а н и з а ­
ции и проведений п р о в е р о к х о з я й с т в у ю ­
щ и х субъектов у п о л н о м о ч е н н ы м и на то
органами государственного экологичес­
144
№ 1 2013 г.
кого надзора регулируется Федеральным
законом от 26 декабря 2008 г «О защите
прав юридических л и ц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении
г о с у д а р с т в е н н о г о к о н т р о л я (надзора) и
муниципального контроля»'. Законом пре­
д у с м о т р е н о проведение плановых прове­
рок не ч а щ е чем один р а з в три года, а
внеплановых - при наличии ограниченно­
го круга оснований. К р о м е того, для про­
ведения внеплановой п р о в е р к и субъектов
малого или с р е д н е г о б и з н е с а о р г а н а м го­
сударственного э к о л о г и ч е с к о г о надзора
необходимо заручиться с о г л а с и е м о р г а ­
нов прокуратуры.
Установленные д е й с т в у ю щ и м законо­
дательством требования к порядку прове­
дения государственного экологического
надзора в части периодичности, оснований
и с р о к о в его проведения являются столь
существенными, что в первую очередь это
приводит не кзащите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей, а к
нарушению конституционного права каж­
дого на благоприятную о к р у ж а ю щ у ю с р е ­
ду: в предложенных законодателем усло­
виях
органы
государственного
экологического надзора не способны осу­
ществлять его эффективно.
Представляется о б о с н о в а н н ы м либо
в о о б щ е исключить о т н о ш е н и я в области
государственного э к о л о г и ч е с к о г о надзо­
ра из к р у г а о т н о ш е н и й , р е г у л и р у е м ы х
Ф е д е р а л ь н ы м з а к о н о м «О з а щ и т е п р а в
юридических л и ц и индивидуальных п р е д ­
принимателей при проведении государ­
с т в е н н о г о контроля (надзора) и м у н и ц и ­
п а л ь н о г о к о н т р о л я » , л и б о о т н е с т и их к
о т н о ш е н и я м , для к о т о р ы х п р е д у с м о т р е ­
на в о з м о ж н о с т ь установления о с о б е н н о ­
стей о р г а н и з а ц и и и проведения п р о в е р о к
другими федеральными законами.
Федеральный закон «Об охране окружа­
ющей среды» 2002 г в числе других видов
экологического контроля предусмотрел
муниципальный э к о л о г и ч е с к и й контроль.
Однако с 2006 г нормы о муниципальном
контроле были и с к л ю ч е н ы из у к а з а н н о г о
закона^. Ликвидация муниципального э к о ­
логического контроля объяснялась тем, что
часть муниципальных образований не име­
ли достаточных кадровых и материальных
ПОЛИТИКА И ПРАВО
ресурсов для реализации данного полно­
мочия, поэтому муниципальный э к о л о г и ­
ческий контроль в них фактически не осу­
ществлялся. О д н а к о , на наш взгляд, это
" решение оказалось ошибочным.
Во-первых, т е р р и т о р и и , з а н и м а е м ы е
муниципальными о б р а з о в а н и я м и , сильно
различаются по ч и с л е н н о с т и населения,
объему негативного воздействия на окру_. жающуго среду. Различаются также их ф и ­
нансовые в о з м о ж н о с т и , к о л и ч е с т в е н н ы й
состав муниципальных служащих и струк­
тура администраций, В муниципалитетах
многих городские округов д е й с т в у ю т от- дельные управления и отделы по охране
окружающей среды, что позволяет им р е ­
шать вопросы местного значения в обла­
сти охраны о к р у ж а ю щ е й с р е д ы , е том чис­
ле о с у щ е с т в л я т ь
муниципальный
экологический контроль.
Во-вторых, с у щ е с т в у е т м н о г о х о з я й _ственных объектов местного значения, не
оказывающих серьезного воздействия на
^ о к р у ж а ю щ у ю среду и не требующих коитрроля со стороны субъектов Р Ф . Л и к в и д а ^ ц и я муниципального э к о л о г и ч е с к о г о к о н ^троля привела к чрезмерной нагрузке на
:рганы исполнительной власти субъектов
- Ф , в том числе финансовой.
Необходимо восстановление институ­
та муниципального экологического контро­
ля, поскольку без участия органов м е с т ­
ного с а м о у п р а в л е н и я с л о ж н о б у д е т
: создать эффективную с и с т е м у контроля
за соблюдением хозяйствующими субъек­
тами требований природоохранного з а к о ­
нодательства.
Одним из основных правовых инстру­
ментов в о б л а с т и о х р а н ы о к р у ж а ю щ е й
среды в 1Э90-е г г стала государственная
экологическая экспертиза, направленная
на установление соответствия д о к у м е н ­
тации, обосновывающей намечаемую хо­
зяйственную и иную деятельность, э к о л о ­
гическим т р е б о в а н и я м , и п р о в о д и м а я в
целях предотвращения негативного в о з ­
действия такой деятельности на о к р у ж а ­
ющую среду. С 2007 г в результате и з м е ­
нений, внесенных в Ф е д е р а л ь н ы й з а к о н
"Об экологической экспертизе», был з н а ­
чительно сокращен круг объектов государ­
ственной э к о л о г и ч е с к о й э к с п е р т и з ы з а
счет проектов нормативных правовых ак­
тов Р Ф и субъектов Р Ф , п р о е к т н о й д о к у ­
м е н т а ц и и по строительству, р е к о н с т р у к ­
ц и и , р а с ш и р е н и ю практически всех объек­
тов хозяйственной
деятельности,
градостроительной документации^. По
сути дела из перечня объектов э к с п е р т и ­
зы исключены почти все объекты, с п о с о б ­
ные оказать неблагоприятное в о з д е й ­
ствие на о к р у ж а ю щ у ю среду.
В с л о ж и в ш и х с я условиях это о з н а ч а е т
что э к о л о г и ч е с к и е требования при п р и н я ­
тии р е ш е н и й о реализации м н о г и х видов
х о з я й с т в е н н о й деятельности в обязатель­
ном порядке учитываться не будут, что н е ­
и з б е ж н о приведет к с н и ж е н и ю э ф ф е к т и в ­
ности государственного экологического
контроля, д е с т а б и л и з а ц и и всей с и с т е м ы
охраны о к р у ж а ю щ е й среды и к у х у д ш е н и ю
э к о л о г и ч е с к о й обстановки во многих р е ­
гионах с т р а н ы .
По нашему мнению, необходимо в бли­
ж а й ш е е время ликвидировать это законо­
дательное упущение и внести поправки в
Федеральный закон «Об экологической эк­
спертизе», р а с ш и р я ю щ и е перечень объек­
тов государственной э к о л о г и ч е с к о й э к с ­
пертизы, включив в него все экологически
опасные виды хозяйственной деятельнос­
ти. При этом целесообразно с ф о р м у л и р о ­
вать четкие критерии, позволяющие отне­
сти объекты к объектам государственной
экологической экспертизы, сформировать
перечень видов деятельности, которые не
пол-пежат э к о л о г и ч е с к о й э к с п е р т и з е , что
позволит не тратить средства и силы на
проведение экспертизы по экологически не
о п а с н ы м проектам.
П р о в е д е н н ы й анализ показывает, что
действующее экологическое законода­
т е л ь с т в о р е ш а е т не в с е п о с т а в л е н н ы е
перед ним задачи. Совершенствование
правового регулирования экологических
отношений предполагает существенную
м о д е р н и з а ц и ю как г о с у д а р с т в е н н о г о
э к о л о г и ч е с к о г о у п р а в л е н и я , так и о с н о в ­
ных п р и р о д о о х р а н н ы х и н с т р у м е н т о в :
экологического нормирования, экологи­
ческого надзора и контроля,экологичес­
кой э к с п е р т и з ы , платы за н е г а т и в н о е
воздействие на о к р у ж а ю щ у ю среду и д р у ­
гих. Без этого н е в о з м о ж н ы к а ч е с т в е н н о е
СРЕДНЕРУССКИЙ ВЕСТНИК ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК
ПОЛИТИКА И ПРАВО
оздоровление окружающей соеды и ус­
пешное развитие страны в будущем.
' См.: Петров В.В. Окружающая среда и
здоровье человека (три формы возмещения
вреда здоровью)
Экологическое право,
2002, № 1, С.15; Васильева М И . Правовые
проблемы возмещения вреда, причиненного
здоровью граждан неблагоприятным воздей­
ствием окружающей среды / / Государство и
право. 2008. № 10. С. 34.
- Трутнев Ю.П. Реформирование законода­
тельства в сфере охраны окружающей среды
Российской Федерации / / Использование и
охрана природных ресурсов е России. 2010,
№ 3 . С. 55-56.
^ Постановление Правительства РФ от 29
мая 2008 г. № 404 "О Министерстве природ­
ных ресурсов и экологии Российской Феде­
рации» / / СЗ РФ. 2008. № 22, Ст 2531.
№ 1 2013 г.
•' Постановление Правительства РФ от 27
января 2009 г № 53 Юб осуществлении государстБенного контроля в сфере охраны окру­
жающей среды (государственного экологичес­
кого контроля)" / / СЗ РФ. 2009. № 5. Ст 625.
^ Федеральный закон от 26 декабря 2008 г,
№ 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц
и индиЕияуальных предпринимателей припроведении государственного контроля (над-~
зора! и муниципального контроля» / / СЗ Рф__
2008. № 52{ч.П, Ст 6249.
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.
№ 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации
в связи с совершенствованием разграничения
полномочий» / / С З РФ. 2006. ^4^ 1. Ст 10• Федеральный закон от 18 декабря 2006 г.
№ 232-ФЗ "О внесении изменений в Градост-..
роительный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской
Федерации» / / СЗ РФ. 2006. № 52 (ч,1). Ст 5498.