ПОЛИТИЧЕСКАЯ И ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА РОССИИ И
advertisement
Научная дискуссия* Политическая и партийная система России и государственное управление С.С. Сулакшин Исследования партийной и политической систем проводятся при разных постановках задачи1. Так, объектом анализа могут быть борьба за власть2, осуществление власти3; электоральные процессы и их динамика; вопросы сугубо партийного строительства, классификации партий, их соотношения с гражданским обществом4. Но обычно все подобные исследования подразумевают безусловную целесообразность самого партийного института. По умолчанию считается, что сформировавшийся в XIX–XX вв. институт является безоговорочным и в XXI в. Особенно актуальна такая постановка вопроса применительно к России. Очевидно, что 75-летний перерыв в партийном строительстве в СССР не позволил накапливать традицию, опыт и повышать эффективность партийного института. Однако с 1990-х годов процесс активизировался. Мощно развивается «Единая Россия», рапортуя о миллионах членов партии и числе выигранных выборов разного уровня. Непрерывно видоизменяется законодательство о партиях и выборах. Правомочен вопрос о критерии полезности этих процессов. Для самих участников победительного проекта полезность не вызывает сомнений. Для представителей правящей группировки, которая озабочена формированием в «демократических» (как у людей) процедурах институтов власти, т.е. воспроизводством самих себя во власти, критерий очевиден. Однако, кроме перечисленных субъектов имеется еще и остальное общество — страна, государство, * В рубрику вошли материалы научного семинара «Проблемы современного государственного управления в России», который ежемесячно проходит по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Тема: «Политическая и партийная система России и государственное управление». 1 Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000. 2 Гринин Л.Е. Государство и исторический процесс. Политический срез исторического процесса. М.: Комкнига, 2007. 3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., дополн. М.: Омега-Л, 2004. 4 Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом: Пер. с англ. / Под общ. ред. проф. Дж. Таубера. М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1994. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 85 Научная дискуссия проблемы которых также должны решаться в ходе государственного управления. Мировой процесс развития в пограничьи «государство (власть) — общество — партии» тоже не стоит на месте. Одного слова «демократия» стало категорически недостаточно, чтобы давать оценку эффективности систем формирования властей и самой политической системы в выборных и представительных процедурах5. Зачастую власть демос-большинства в этом когда-то прогрессивном изобретении заменяется решающей ролью манипулятивных технологий и денег, имеющихся у меньшинства. Современная Россия в этом отношении просто вопиющий пример. Но и мировая практика дает немало примеров того, что универсализм демократии себя исчерпал. Нечто идет на смену. Что это за нечто? Как найти ключ к поиску этого нечто? Как оценить актуальность самого вопроса о замене? В настоящей работе критерием в анализе состояния политической и партийной систем в современной России выбрана эффективность (качество) государственного управления, причастность к которому обсуждаемых институтов не требует доказательств. Методическим подходом выступает рассмотрение имманентных функций политической и партийной системы с точки зрения их результативности. Исследование носит в основном феноменологический характер, хотя предложены и определенные модели, которые позволяют сделать структурные и содержательные выводы и предложения. Итак, установлена или даже избрана критериальная ценностная приоритетность государственного управления. Как соотносятся с государственным управлением партийный институт и политическая система? Выделяются два аспекта. Первый — это управление как таковое. И второй — формирование власти (субъекта управления) как механизм, процедура и процесс. На рис. 1 показана топология функционального включения партийного института в государственное управление, и, если говорить о политической системе, то она на этом рисунке является некоей средой, фоном, множественными установлениями правил, процедур, предписываемых ею для обозначенных агентов и их взаимодействий. Субъект управления — власть, объект управления — страна со всеми ее финальными состояниями, волнующими общество. Есть прямое государственно-управленческое воздействие (субъект → объект), и, соответственно, система обратных связей (объект → субъект). Таким образом, возникает цикличность государственного управления, совпадающая в одном из циклов с электоральным циклом, и пространство обратных связей, которые нас и будут интересовать в большей степени. Идентифицируются три важнейшие функции в поле обратных связей — сигнально-информационная, функция участия социума в делах государственной власти и функция формирования государственной власти. Кто осуществляет перечисленные функции? Искомых институтов по крайней мере девять. Парламентская и исполнительная вертикаль, партии и 5 Мадатов А.С. Проблемы политического участия в демократическом процессе // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. 86 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин профсоюзы, цеховые союзы, православная церковь и иные конфессии, СМИ, НПО и даже криминал. Все они выступают социально-политическими медиаторами6. Отсюда вытекает промежуточный вывод: партии не являются единственным претендентом на участие в обратных (отчасти и прямых, что далее не будет специально оговариваться) связях, в частности, в процедурах формирования власти Коммуникаторы коммуникацию Рис.1. Системы государственного управления с включенным в нее партийным институтом. Политическая система — среда, в которой действует представленная совокупность агентов взаимодействия Для дальнейшего анализа провозгласим базовую, как ее можно назвать, «альтернативу властителя». Дело в том, что надфункция, суперфункция любой власти во все времена — это воспроизводство самой себя. Путь воспроизводства власти альтернативен: либо имитация государственного управления и манипуляции на выборах (приобретение власти в переворотах, в ее сакральном или диктаторском наследовании), что ведет к неизбежному слому системы, потому что низы рано или поздно не захотят жить в системе, которая не решает их проблемы. Либо второй путь — профессиональное, сбалансированное по интересам социальных страт решение проблем страны по существу, что обещает достижение устойчивого, гармоничного развития. Здесь важна роль медиаторов7. Достаточно отчетливы частные функции медиаторов «социум–власть». 6 Политическая конкуренция и партии в государствах постсоветского пространства / РАН; ИНИОН. Центр социал. науч.-информ. исслед. отд. полит. науки; Рос. ассоц. полит. науки; Ред.-сост. Е.Ю. Мелешкина, Г.М. Михалева. М.: ИНИОН РАН, 2009. 7 Дюверже М. Политические партии / Дюверже. Пер. с фр. Л.А. Зиминой. Изд. 4-е. М.: Академический Проект, Трикста, 2007. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 87 Научная дискуссия Функции медиаторов «социум–власть» Легитимные: 1. Выявление интересов и проблем социума, их артикуляция. 2. Сигнально-информационная трансляция по линии социум–власть. 3. Консультирование власти: интеллектуальный усилитель власти. 4. Участие в разработке властных решений (научно-экспертная поддержка власти). 5. Участие в принятии властных решений (давление, лоббирование). 6. Участие в реализации властных решений: популяризация, мобилизация, общественный контроль, обратные связи. 7. Участие в формировании властей через выборы. Нелегитимные: 8. Участие в формировании коррупционных и криминальных связей (криминальное государство). 9. Создание предпосылок для переворота и его организация. Исследование было посвящено каждой из функций применительно к каждому из вышеуказанных медиаторов, при этом акцент ставился на медиаторе — партийная система. Рабочие гипотезы в работе следующие: 1. В России идет отчетливое и в своем роде эффективное административно-общественное строительство «классической» по форме партийной системы. 2. Обоснование оптимальности выбора именно такой системы отсутствует. 3. Результаты «строительства» позволяют считать, что системный государственно-управленческий выбор ошибочен, средства и время расходуются напрасно, а основной императив строительства состоит в выборе первой опции в «альтернативе властителя». Указанные предположения в ходе работы получат подтверждение, но уже сейчас можно сделать второй производный вывод: ведущееся строительство партийной системы способно породить еще один серьезнейший кризис в стране. Первый вопрос анализа: насколько работоспособна конституционно номинированная система разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали? Имеется в виду, что горизонтальное разделение — это независимость ветвей власти, система сдержек и противовесов, их состязательность. Вертикальное разделение — это федералистское устройство государства. На этот вопрос можно ответить, оценивая эффективность ключевых акторов, к которым относятся президент, правительство, парламентская вертикаль, субъекты Российской Федерации и партийные участники этих взаимодействий, в принятии государственно-управленческих решений, базовыми из которых являются нормативно-правовые государственно-управленческие решения. Отслеживание процента эффективности законодательных инициатив перечисленных субъектов сразу позволяет увидеть, что вместо состязательности разделенных и якобы независимых ветвей власти существуют мощные монополии, относящиеся к области федерального правительства и президента (рис. 2). 88 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин Рис. 2. Процент реализации законодательных инициатив в период 1996–2007 гг. Эффективность превращения законодательной инициативы в окончательно принятый закон существенно поменялась (рис. 3). 200 150 187 177 162 179 124 109 100 77 71 50 71 83 100 100 95 95 60 82 80 106 116 80 69 90 84 54 0 Число внесенных законопроектов Число принятых законов 07 06 20 05 20 20 20 04 20 03 01 20 02 00 20 99 20 19 19 98 19 96 19 97 год Момент « отмены » разделения властей Рис. 3. На рубеже 2000 г. «включена» современная партийная и политическая модель (законодательная деятельность правительства) Как показывает график, на рубеже тысячелетия ранее имевшая место дискуссия исчезла. Возникла упомянутая выше монополия, началось строительство соответствующей модели, что доказывает осмысленность и целенаправленность этого строительства. Эффективность президента даже превысила 100% (рис. 4). ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 89 Научная дискуссия Число внесенных законопроектов Число принятых законов год Рис. 4. Эффективность законодательной инициативы Президента РФ Государственная Дума РФ, и так отчужденная от реального процесса эффективного государственного управления, окончательно превращается в декоративный орган (рис. 5), Совет Федерации фактически прекратил исполнение своей функции парламентской деятельности и регионального представительства (рис. 6). Число внесенных законопроектов Число принятых законов год Рис. 5. Государственная Дума отрешена от реального государственного управления Число внесенных законопроектов Число принятых законов год Рис. 6. Совет Федерации фактически прекратил свою конституционную деятельность 90 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин Особенную опасность представляет растущее отчуждение российских регионов от механизма принятия решения (рис. 7). Соответственно этому отчуждению взрывным образом нарастают разрывы развитости регионов, что ослабляет территориальное единство страны8 Число внесенных законопроектов Число принятых законов год Рис. 7. Регионы «отчуждаются» от государственной системы принятия решений Более широкий набор феноменологических данных и результатов других исследователей9 подтверждает, что в стране неуклонно формируется монополизированная административная система управления (маркером которой стал эвфемизм «вертикаль власти»). Политический процесс, включающий многосторонние и разнонаправленные взаимодействия ветвей власти и соответствующих институтов, практически сворачивается и заменяется административнодирективным (рис. 8). отн. ед. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1993 Чиновники 1996 1999 Избираемые политики 2001 2004 Бизнес 2008 Силовики Рис. 8. Политический механизм в стране замещается административным (по данным Шаброва О.Ф.10) 8 Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей редакцией А.С. Малчинова. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2007. 200 с. 9 Политическая и партийная система современной России. Труды Всероссийской научной конференции. Москва, 2 октября 2009 г. М.: Научный эксперт, 2009 г. 10 Шабров О.Ф. Место избранных. Корпоративные интересы представлены в политической власти лучше всего // Независимая газета. 2008. 16 дек. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 91 Научная дискуссия Сворачивается дискурсивное пространство, в котором в оптимально устроенных политических системах проявляет себя социум (как интегратор умов, достоинств, интеллекта, креативности в их состязании), реализуя тем самым способность генерировать и предлагать идеи, программы развития. «Дума — не место для дискуссий» — это не просто необдуманная фраза высокопоставленного лица, это реальное программное заявление, которое, как видим, системно реализуется на практике. Новые идеи, генерируемые социумом и его институтами, так или иначе подпитывают властные институты через систему консультирования, научной поддержки, давления и т.д. Этим и объясняется эффективность государственного управления в некоторых странах. Власть подпитывается лучшими идеями, победившими в состязании, и укрепляется лучшими представителями, победившими на более или менее реальных выборах. Общество фильтрует лучшее и лучших. Но в России этот механизм не работает. Какой же механизм остается? Только тот, который связан с индивидуальными характеристиками лидера и его окружения. Каждый последующий иерархический уровень при таком политическом, партийном, государственном кадровом строительстве, каждое последующее поколение ниже на голову. Ясно, что этот путь ведет только к деградации и деструкции. Насколько характеристики руководителей при таком механизме максимальны или оптимальны, показывает реальная практика государственного управления в России, о которой речь впереди. Представительная демократия как таковая в России тоже испытала некий реверс, и о ней всерьез можно говорить только в прошедшем времени11 (рис. 9). Общественный запрос на принятие решений Принятые решения Рис. 9. Представительная демократия в России «умерла» 11 Сулакшин С.С. Современная российская многопартийность: Видимость и сущность. Свидетельство не со стороны. М.: Мысль, 2001. 92 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин К результатам подобного строительства можно отнести прогрессирующую фрустрацию общества и всеобщее недоверие к «постройке», что таит в себе накапливающийся потенциал контрреакции, возможно, что и бессмысленной и беспощадной (рис. 10). +100 Доверие +50 0 Церковь Общественная палата Профсоюзы СМИ -100 Депутаты Недоверие Партии -50 Рис. 10. Доверие и недоверие к медиаторам социум–власть (в %) Наихудшие результаты в плане отторжения обществом — у современной модели партийного строительства, равно как и у депутатской вертикали, СМИ, классических профсоюзов и суррогатной Общественной палаты. Вышеупомянутые функции медиатора в пространстве социум–власть партии выполняют на оценку ниже тройки, если оценивать их по пятибалльной шкале (рис. 11). Вывод согласуется и с результатами многих других замеров12. Несмотря на профессиональный провал основных политических акторов, несмотря на их очевидное отторжение обществом, дальнейшее навязывание данной модели, в частности, партийной, — налицо. Усиливается ее отточенность в законодательном пространстве13, увеличиваются и становятся все более очевидными приписки и фальсификации в пользу одной партии и ее выдвиженцев. Система все более суррогатизируется, а ее истинные функции атрофируются. Экспансия государственных расходов на содержание партий (рис. 12), эффективность которых является отрицательной величиной, свидетельствует о том, что партийное строительство идет вопреки коллективному общественному разуму, вопреки детальному функциональному, теоретико-методологическому анализу его результативности14. 12 Владиславлев А. Повестка дня для России: Материалы «круглых столов» фонда «Единство во имя России» за 2003 г. М.: ФОРУМ, 2004. 13 Карапетян Л.М. Политические партии в судьбе России. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2009. 14 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: Правовой аспект. М.: Формула права, 2008. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 93 Научная дискуссия Мониторинг Реализация Участие в Разработка Трансляция данных Выявление Полный неуд! Рис. 11. Степень эффективности деятельности российских партий при выполнении ими функций медиатора (оценка по пятибалльной системе) г. млн руб. г. Рис. 12. Государственное финансирование «партий» как свидетельство серьезности намерений соответствующего партийного строительства Поэтому неслучайно, что подобное состояние системы медиации социум– власть вполне определенно влияет на качество государственного управления и результаты развития страны, которые наблюдаются на практике. 94 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин На рис. 13 представлен результат оценки качества государственного управления в России в исторической ретроспективе. Был использован метод экспертной оценки15. 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 2006 - 09 гг. 1996 - 00 гг. 1986 - 90 гг. 1976 - 80 гг. 1966 - 70 гг. 1956 - 60 гг. 1946 - 50 гг. 1936 - 40 гг. 1926 - 30 гг. 1916 - 20 гг. 1906 - 10 гг. 1896 - 00 гг. 1886 - 90 гг. 1876 - 80 гг. 1866 - 70 гг. 1856 - 60 гг. 1846 - 50 гг. 1836 - 40 гг. 1826 - 30 гг. 1816 - 20 гг. 1806 - 10 гг. 1796 - 00 гг. 1786 - 90 гг. 1776 - 80 гг. 1766 - 70 гг. 1756 - 60 гг. 0 Рис. 13. Качество государственного управления в современной России прецедентно низко (в отн. линейн. ед.) Качество государственного управления в целом в сегодняшней России прецедентно низко, его уровень резко упал в начале 1990-х годов и не восстанавливается, шансов на возвращение этого качества в существующей модели политической и партийной системы практически нет. В связи с этим возникают соответствующие вопросы. Насколько безобидно для развития страны столь суррогатное политическое и партийное строительство и как оно влияет на государственное управление и его результат — состояние страны? Логика ответа на эти вопросы вновь заставляет обратиться к пространству социума и власти. В нем практически в количественной мере можно оценить, насколько продуктивно дискурсивный объем в деятельности социума подпитывает своими идеями, генерацией запросов и интеллектуальных консультацийподсказок деятельность власти. Соответственно, оценка «эффективна власть или нет» зависит от оптимальности решений власти. Самый волнующий ее результат — это успешность государственного управления, устойчивость развития страны во всех смыслах этого слова — социальном, экономическом, внешнеполитическом, военном, гуманитарном, демографическом и т.д. 15 Кузык Б.Н. Россия и мир в XXI веке. М.: ИЭС, 2006; Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. и др. Государственная политика вывода России из демографического кризиса: Монография. М.: Научный эксперт, 2007. 888 с.; Якунин В.И., Макаров В.Л., Сулакшин С.С. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике: В 5 т. М.: Научный эксперт, 2008. 3368 с.; Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Куликов В.И., Сулакшин С.С. Вариативность и цикличность глобального социального развития человечества: Монография. М.: Научный эксперт, 2009. 464 с. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 95 Научная дискуссия Можно ли установить связь между состоянием упомянутой генерационной функции социума, соответствующих медиаторов и политических институтов и эффективностью государственного управления? Такую связь установить возможно, но прежде заметим, что эффективность государственного управления (г/у) можно разворачивать как категорию по-разному16. С одной стороны, это может быть аналог КПД (коэффициент полезного действия): Эффективность г/у = полученный результат/затраченный ресурс (1) В качестве затраченного ресурса могут быть бюджетные расходы, человеческие трудовые затраты, какие-либо иные издержки. Можно вводить в контекст решаемой задачи эффективность государственного управления как фактически реализованную долю потенциальной, теоретически возможной на сегодня результативности управления. Этот подход сродни сравнению качества некоего продукта с неким эталоном, т.е. представляет собой классическую задачу, связанную с оценкой качества. Тогда: Эффективность г/у = полученный результат/возможный результат (2) Может быть иной подход, а именно: оценивание эффективности государственного управления как результативности по достижению поставленных целей государственного управления. В таком случае формула выглядит иначе: Эффективность г/у = реализованные цели/заявленные цели (3) С точки зрения связи политической и партийной системы с государственным управлением более всего подходит третий вид эффективности (3). Он наиболее прозрачен для целей демократической электоральной оценки и смены или фильтрации власти в процессе ее циклического формирования. В дальнейшем именно эту эффективность мы будем использовать при оценке качества государственного управления. Для установления искомой связи полезно использование понятия «политический спектр». Простейшие модельные политические спектры очевидны: правые — левые, лояльность — оппозиционность и т.д. — это все частные случаи реального политического спектра, который на самом деле многомерен и отражает широкое поле вопросов развития и соответствующих управленческих решений, влияющих на будущие состояния страны. Однако для того чтобы использовать этот параметр для анализа политических и партийных систем, необходимо иметь его количественное выражение. Первые работы по расчету количественного политического спектра были выполнены несколько лет назад17. Было проведено ранжирование депутатов по их отношению к реформам (левые — правые) и построена картинка эволюции политического спектра России в новейшие времена18 (рис. 14). 16 Сулакшин С.С. Качество государственного управления и ответственность за него — связаны: Труды научного семинара «Проблемы современного государственного управления в России». Вып. 5 (26). М.: Научный эксперт, 2009. 17 Сулакшин С.С., Бабченко О.С. Мониторинг и прогноз политического процесса методами спектрального анализа. М.: Научный эксперт, 2005. 18 Спектры строились на основе количественных оценок результатов поименных голосований депутатов Съезда Народных депутатов РСФСР (1930–19993 гг. и Государственной Думы РФ (1994–2006 гг.), полученных по данным ИНДЕМ. 96 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин Рис. 14. Эволюция российского политического спектра по модели Государственной Думы РФ (Верховного Совета РФ) Дальнейшие исследования привели к выводу, что наиболее полно состояние партийно-политической системы характеризует эффективная ширина политического спектра — интегративная характеристика, которая определяется как средневзвешенная по аргументу ширина политического спектра19. В результате была построена кривая эволюции ширины политического спектра во времени (рис. 15). Генерация безумия отн. ед. 800 Оптимальный с точки зрения развития страны коридор 700 Выборы Президента РФ Дефолт 600 500 400 300 Развал СССР Приход Путина «Триумф» Единой России. Политическая монополия Нет мысли 200 год 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Рис. 15. Эволюция эффективной ширины политического спектра России (отн. линейн. ед., «0» — отсутствие дискурса или самого общества, «1000» — атомизация общества, распад консолидированной позиции) 19 Сулакшин С.С., Бабченко О.С. Указ. соч. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 97 Научная дискуссия Когда ширина политического спектра нулевая — нет мысли, нет дискурса, общество замерзает, снижается эффективность государства, возникает кризисообразующая ситуация, которая и проявляет себя в соответствующий исторический момент времени. Соответственно, есть и обратная ситуация — когда общество перегрето, его политический градус зашкаливает, оно атомизировано, смысл консолидированной позиции исчезает, возникает генерация всякого рода безумия, которое влияет на власть. И это вторая кризисообразующая область соответствующего состояния социума. При таком разбросе значений появляется необходимость в определении оптимального коридора ширины политического спектра и соответствующего ему состояния общества. В чем в данном случае выражается оптимальность? Можно привести ряд так называемых диаграмм рассеяния, которые связывают ширину политического спектра с важнейшими характеристиками развития страны — экономическими (инфляция и темпы роста ВВП), демографическими (рождаемость, смертность, продолжительность жизни), девиациями в виде преступности, алкоголизма, суицидальности и т.п.20 Таким образом, можно сделать вывод: в оптимальном коридоре ширины политического спектра «черные», или негативные, маркеры развития страны минимизируются, и синхронно с этим «белые», или позитивные, маркеры развития максимизируются. Разумеется, факторов, влияющих на успех страны в различных сферах ее жизнедеятельности, много. Однако есть самый главный фактор (и это взвешивается количественно), а именно — фактор качества государственного управления. Актуален вопрос и о причинно-следственной связи ширины политического спектра и показателей развития страны. Во всяком случае верным является утверждение, что оптимальный политический спектр — необходимое условие успешности государственного управления. Вопрос о его достаточности требует дополнительного исследования. Посмотрим на полученный методом экспертной оценки исторический тренд ширины политического спектра, или, как еще его можно назвать, политического градуса российского общества (протообщества) (рис. 16). Сопоставляя исторические события (влияние которых на успешность развития страны интерпретируется по разным значимым показателям) с политическим градусом общества (шириной политического спектра), можно увидеть связь. Она прослеживается в годы революций и смуты, годы авторитаризма и тоталитаризма, годы стагнации и успешного развития. Видно, как влияют на исследуемый параметр тот или иной лидер со своей парадигмой развития, тот или иной политический режим. Этот качественный анализ позволяет даже почувствовать пульс исторического развития страны в связи с состоянием общества и политических институтов, обеспечивающих коммуникации между обществом и властью, влияя на качество государственного управления. Естественным является вытекающий отсюда вывод, что государственное управление должно быть направлено на такое политическое строительство, которое вводило бы социум, его институты и механизмы, политические инс20 Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М.: Научный эксперт, 2007. 98 Выпуск 1 2010 Убийство царевича Дмитрия привилегий С.С. Сулакшин о н в Рис. 16. Ширина политического спектра в истории России и исторические события ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 99 Научная дискуссия титуты в оптимальную зону успешности. К сожалению, современная Россия эту зону проходит очень быстро, а все усилия по политическому и партийному строительству направляют страну именно в кризисную область. Динамика реального политического спектра выглядит для России следующим образом (рис. 17). Кризис № 2 Ширина спектра 800 Кризис № 1 700 600 500 400 300 Оптимальный коридор 200 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 год Рис. 17. Прогноз политического развития на основе модели политического спектра Обратим внимание на коридор оптимальности. Кризис № 1, который имеет место сегодня, был предсказан примерно в 2004–2005 гг. Для России этот кризис не является последствием мирового кризиса, как это пытаются представить. В Китае — нет кризиса, в Индии — нет кризиса, в маленьком Сингапуре — нет кризиса. Там есть адекватное государственное управление финансовой и экономической политикой. Россия при ее ресурсных возможностях так же могла избежать потрясений, но, к сожалению, страна находится в условиях реально низкого качества государственного управления. Прогнозируется следующий кризис, но уже в другой зоне неустойчивости развития. Причина та же — неудовлетворительное современное экономическое государственное управление, качество которого определено методом экспертной оценки. В этой оценке использовались следующие управляемые государством макроэкономические параметры (перечислены только основные): 1. Коэффициент монетизации экономики. 2. Доля государственного имущества в структуре собственности. 3. Ставка рефинансирования ЦБ. 4. Доля государственных расходов в ВВП. 5. Доля оплаты труда в ВВП. 6. Внешнеторговый оборот. 7. Отношение экспорта к импорту. 8. Доля госбюджета, идущая на военные расходы, науку, здравоохранение, культуру, образование, субсидирование сельского хозяйства. 9. Соотношение платного и бюджетного образования. 10. Доли населения, занятого в силовых структурах и армии. 11. Отношение налогов, собираемых в Центр и остающихся в регионах. 12. Отношение государственных расходов Центра и в регионах. 100 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин В целом, обсуждая вопрос о связи политического спектра, качества государственного управления и успешности развития страны, исходя из приведенных результатов, можно достаточно уверенно утверждать о наличии такой связи. Можно ли воздействовать на выявленные серьезные угрозы современной России? Представляется, что да. В социальном пространстве борются (постоянно выводя страну из состояния равновесия) две социальные энергии: с одной стороны, большинства (интересы, идеология и практика которого маркируются как социализм или, в определенном случае, патриотизм, национальные интересы), и с другой стороны, меньшинства (интересы, идеология и практика которого маркируются как либерализм или — в том же, выше определенном случае — пренебрежение национальными интересами. Иногда это может доходить до системного целенаправленного игнорирования национальных интересов страны, с которым, очевидно, в новейшей истории столкнулись и СССР, и Россия). В контексте задачи управления страной есть единственная сила, способная погасить опасные колебания состояния общества, — это государство. Точки приложения этой силы очевидны: это СМИ, институт пропаганды, воспитание, образование, политические механизмы и вышеупомянутые функции медиаторов, в частности, партийной системы. Однако ни политическая система, ни партийная система современной России, с позиций влияния на качество государственного управления, критики не выдерживают. Более того, они продуцируют большие угрозы устойчивости, оптимальности развития страны и даже определенные риски ее развала. Что же в таком случае можно предложить в порядке модификации негодной модели? Например, что может заменить партии? Приведенные на рис. 18 результаты опроса Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования показывают, что следующим по влиянию за партийным институтом идет институт так называемых цеховых союзов. Иначе их еще называют отраслевыми объединениями. К этому же классу относятся саморегулируемые организации. В ФРГ, например, такие организации введены законом в механизмы принятия государственных решений. В отличие от партий, цели которых во всем мире все больше расходятся с целями народа, интересы цеховых союзов вполне устойчивы, конкретны и профессионализм их предъявления и, главное, разработки предлагаемых властям проектов решений гораздо выше. Да и из рис. 1 следует, что партии вовсе не обладают естественной монополией на медиацию социум–власть. Скорее всего, историческая мировая эволюция пойдет по пути профессионализации коммуникаторов по предмету проблем общества, пути отказа от партий, которые специализируются на ином проблемном предмете — воспроизводстве себя во власти любой ценой. Реакции социума, неудовлетворенного состоянием дел в государстве, не решающем его проблем, и будут движителем предполагаемого прогноза эволюции партийных и политических систем. Выводы, вытекающие из проведенного анализа, подкреплены мнением сетевого научного интеллекта — экспертного сообщества России, которое активно работает с Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 101 Научная дискуссия На рис. 19–20 приводятся результаты экспертного опроса, проведенного в сентябре 2009 г. 1. Государственные решения в России зависят от президента, от премьера, от крупного капитала, от иностранного влияния и от криминала. Все остальное — на уровне шума, включая российскую партийную систему. 2. Партийная система России — это суррогатная имитационная модель, фактически однопартийная модель, которая отличается от времен Советского Союза и КПСС своей крайней управленческой непрофессиональностью. Рис. 18. Институты, оказывающие влияние на принятие властных решений 102 Выпуск 1 2010 С.С. Сулакшин Администрация Президента Рис. 19. Ведущие акторы принятия властных решений в российской политической системе 3% 13% 7% 45% Суррогатная, имитационная Однопартийная Многопартийная Полуторапартийная Затрудняюсь ответить 22% Рис. 20. Характеристика современной российской партийной системы Общий вывод. Неизбежна смена нынешней модели как партийно-политической системы, так и их деструктивной связи с государственным управлением. Это произойдет, но, скорее всего, через новый масштабный кризис, который прогнозируется в пределах 10–12 лет. Но обнадеживает то, что этот кризис может стать последним — у страны есть шансы излечиться от ее современной болезни. ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 103
