двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт (ii)
advertisement
ДВУХПАЛАТНЫЕ ПАРЛАМЕНТЫ: ЕВРОПЕЙСКИЙ И ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ (II) Автор: П.А. Федосов Развитие представительных начал в государственном устройстве России происходило в особых формах и в иные сроки, чем на Западе, но отнюдь не в полном отрыве от общеевропейских исторических процессов. Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло заметную, а на пике их деятельности - определяющую роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по 70-е годы XVII в. и впоследствии получили название Земских Соборов. Первое собрание такого рода состоялось в 1549 г., т.е. в начале царствования Ивана Грозного. Историки убедительно показали те условия, которые породили поиск новых форм государственных институтов и ритуалов: расширение территории Московского царства и централизация власти, усиление провинциального служилого класса, зыбкость и периодическое нарушение социального мира. Но почему молодой царь решил создать "свое государство из городов всякого чина", т.е. дать начало прежде невиданному на Руси государственному образованию? Может быть, дело тут не обошлось без заимствования опыта представительных собраний других стран? Иван IV вообще мог считаться западником, например, он размышлял, не жениться ли ему на иноземке, живо интересовался образом правления в европейских странах. Очевидно, в Московском государстве знали о польском Сейме, хотя воспринимался этот институт негативно, как опасная альтернатива наследственной и неограниченной власти самодержца. Известно также, что в 1547 г. Иван Васильевич, принимая владевшего русским языком саксонца Шлитта, расспрашивал его о промышленных достижениях, государственном устройстве и быте германских земель. Вероятно, царь был знаком и с деятельностью английского парламента - the Kings Parliament. Когда в Лондоне с пышностью принимали русского посла, то программа его визита включала и посещение парламента. Элементы, наводящие на мысль об использовании зарубежного опыта, легко найти и в терминологии летописного рассказа о принятии решения созывать соборы, и в такой детали, как назначение ответственного за прием и предварительное рассмотрение челобитных (т.е. речь шла об организации своего рода петиционной комиссии), и в самой процедуре, которая установилась уже на втором Соборе: богослужение, обращение царя к собравшимся с вопросами, заседания Боярской думы и духовенства в одном помещении, а собственно представителей провинций - в другом. Впрочем, тезис о вероятном заимствовании формы общения монарха с "землей", во-первых, не более чем гипотеза, а во-вторых, никоим образом не решает вопроса о сходстве этого института в русском исполнении от того, что, может быть, было его прообразом. Главное отличие соборов XVI в. от западноевропейских аналогов выявляется при анализе их состава. Кто же представлял "русскую землю"? Исследования В.О. Ключевского неоспоримо доказали, что в Соборах в то время участвовали (помимо духовенства) служилые люди, высшие начальники органов центрального и зарождавшегося территориального управления. Так, на Соборе 1566 г. кроме членов Боярской думы (высшего органа государственного управления) присутствовали представители 38 уездов, а именно лица, которые в ФЕДОСОВ Петр Анатольевич, советник Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. ------Окончание. Начало см. "Полис", 2001, N 1, с. 168 - 179. стр. 163 силу происхождения или персональных заслуг являлись предводителями дворянского ополчения соответствующих уездов и причислялись к столичному дворянству. То же можно сказать и о купечестве - его представляли уполномоченные государством (а не избранные) "спикеры" различных разрядов данной группы населения. "Выбор как специальное полномочие на отдельный случай тогда не признавался необходимым условием представительства, - писал Ключевский. - Столичный дворянин из переяславских или юрьевских помещиков являлся на собор представителем переяславских или юрьевских дворян потому, что он был головой переяславской или юрьевской сотни, а головой он становился потому, что был столичный дворянин; столичным же дворянином он становился потому, что был одним из лучших переяславских или юрьевских служилых людей 'по отечеству и по службе'" [Ключевский 1990: 307-308]. Таким образом, на Земских Соборах XVI в. цари и Боярская дума совещались с провинциальной бюрократией (своего рода средневековые "партхозактивы"). Крупнейший современный исследователь Земских Соборов академик А.В. Черепнин насчитал 57 Соборов за период с 1549 г., когда Иван Грозный призвал к мировому соглашению всех, кто находился в тяжбе, и заявил о своем прощении прежних вин боярства, и до 1684 г., когда был распущен Собор, посвященный обсуждению вопроса о мире с Польшей. Если Черепнин прав, то за свою полуторавековую историю Земские Соборы провели больше "сессий", чем французские Генеральные штаты за трехсотлетний период. Земские Соборы избирали на царство государей, рассматривали вопросы войны и мира, одобряли законоуложения, принимали под цареву руку новые территории, чаще же всего обсуждали вопросы взыскания налогов. Таким образом, тематически круг проблем, выносимых на Земские Соборы, довольно точно совпадает с теми, что рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы. В начале XVII в. меняется характер представительства на Соборах. Российское общество, предоставленное в Смуту самому себе, "поневоле приучалось действовать самостоятельно и сознательно, и в нем начала зарождаться мысль, что оно, это общество, народ, не политическая случайность, как привыкли чувствовать себя московские люди, не пришельцы, не временные обыватели в чьем-то государстве... Рядом с государевой волей, а иногда и на ее месте теперь не раз становилась другая политическая сила - воля народа, выражавшаяся в приговорах Земского Собора" [Ключевский 1988: 68]. Наиболее ярко это проявилось в "государском избрании" Михаила Романова. В Земском Соборе 1613 г. приняли участие действительно избранные представители от многих городов и сословий России. В царствование Михаила Федоровича (1613 - 1645 гг.) прошли 13 Земских Соборов, сложилась относительно устойчивая их структура. При пестроте и переменчивости сословного состава их выборной части все они включали в себя три непременных элемента: царя (если он имелся в наличии). Боярскую думу вкупе с "Освященным собором" (т.е. высшим духовенством) и собственно выборных от всей земли - "собор в тесном смысле слова", по выражению одного из историков. В отношении названных выше структурных составляющих Соборов многие исследователи правомерно употребляют понятие "палата". Так, с сентября 1648 по январь 1649 гг. (третий год царствования Алексея Михайловича) работал Земский Собор, созванный для выработки и принятия нового Уложения (свода законов). Состав более чем трехсот его участников таков: 14 - от "Освященного собора", 40 - от Боярской думы, 153 представители провинциального дворянства, 12 - выборные от московских сотен, 15 - от стрелецких полков, 79 - от посадского населения. Собор делился на две палаты: в нижнюю входили земские люди - выборные от городов и рядового дворянства, в верхнюю - царь, патриарх, Боярская дума и "Освященный собор". Работа Собора оказалась весьма эффективной: 29 января 1649 г. Уложение вступило в силу, чтобы более чем на век стать руководством для центральной и местной бюрократии. стр. 164 По мере укрепления царской власти к концу XVII в. Земские Соборы сошли на нет, но историческая память о них сохранилась, и это сыграло свою роль позднее. Как писал Ключевский, "погибшее учреждение не воскреснет, как не загорится вновь угасшая индивидуальная жизнь; но его идея, как живучее семя, притаится где-нибудь в складках общественной жизни и, постепенно перерождаясь, пустит от себя росток в каком-нибудь понятии или привычке, о которых при поверхностном взгляде трудно и подумать, что они имеют историческое родство с учреждением, когда-то действовавшим" [Ключевский 1990: 280]. "Росток от семени" первых представительных государственных институтов в русской истории проклюнулся было во второй половине XVIII в. В течение предшествующего столетия Россия открывалась западным влияниям, включалась в ритм общеевропейских процессов. При Екатерине II в России издавались труды французских просветителей, в т.ч. Монтескье, которыми зачитывались образованные люди, начиная с самой императрицы. Ей, несомненно, была известна история Земских Соборов, в частности, соборное происхождение действовавшего (но к тому времени сильно устаревшего) законодательства. Урожденная принцесса Анхальт-Цербстская, она не могла не быть знакома с сословно-представительными органами германских княжеств. Видимо, все вышеперечисленное привело императрицу к идее образования для разработки нового Уложения представительного органа - Уложенной комиссии, состоящей из депутатов от сословий, городов и народов России. Летом 1767 г. это собрание сошлось на торжественную службу в Успенском соборе Московского кремля. Среди более чем пятисот его участников 24 представляли различные учреждения, 189 были депутатами от дворян, 216 - от городов, 24 - от крестьян, 43 - от однодворцев, 45 - от казаков, 51 - от нерусских народов (башкир, татар, чувашей, якутов и др.). Членам Комиссии был зачитан "Наказ" императрицы - своего рода идеологическая программа законодательных работ, интереснейший документ, характеризующий образ политического мышления автора. В нем декларировалась незыблемость самодержавия как образа правления, наиболее соответствующего громадным размерам России. В основном текст "Наказа" представлял собой компиляцию из работ Монтескье и энциклопедистов. Особенно интересно в нем то, как Екатерина II трактовала идеи "Духа законов". Например, статья 20 "Наказа" гласила: "Законы, основание державы составляющие, предполагают малые протоки, сиречь правительства, через которые изливается власть государева" [Антология мировой политической мысли 1997]. Налицо весьма вольный перевод следующего выражения Монтескье: "Основные законы необходимо предполагают существование посредующих каналов, по которым движется власть" [Монтескье 1999: 23]. Ни о каких "правительствах", т.е. государственных учреждениях, здесь речь не ведется. Посредующими каналами философ считает власть основных монархических сословий - дворянства и духовенства, а у Екатерины II нет ни о них ни слова. Далее Монтескье отмечает, что монархия нуждается в учреждении, охраняющем законы: "Таким учреждением могут быть лишь политические коллегии, которые обнародуют вновь изданные законы и напоминают о существующих" [Монтескье 1999: 25]. Екатерина II функцию политических коллегий отводит Сенату и прописывает ее весьма подробно. Налицо подмена: чиновники - вместо сословий, государство - вместо общества. На новом историческом этапе воспроизводится тот же архетип политического мышления русского самодержавия, который проявился в его отношении к первым Земским Соборам. В отличие от Собора 1648 - 1649 гг., Уложенная комиссия не включала в себя членов высших государственных институтов, т.е. была своего рода нижней палатой без верхней. Такое собрание представителей разных сословий оказалось не в состоянии выработать общеприемлемые рекомендации по Уложению: на ее заседаниях помещики жаловались на побеги крестьян, города хотели получить монопольное право торговли, башкиры, татары и чуваши сестр. 165 товали на захват их земель. Привести все это к общему знаменателю могло либо жесткое руководство со стороны какой-либо организованной политической воли, либо длительный опыт совместной работы в рамках постоянного органа (на нем, в частности, настаивал Дидро). Ни того, ни другого Екатерина не хотела. Возможно, сказалось и то, что работа Комиссии была плохо подготовлена: отсутствовал разработанный и высочайше одобренный проект, который мог бы служить основой для дискуссий и предметом утверждения. Для осуществления законотворческой деятельности собрания такого рода вообще малоэффективны - как в середине XVIII в., так и в наши дни. В январе 1769 г. Уложенная комиссия была распущена, оставшись в истории как неудачный опыт самостоятельной деятельности сословий на ниве подготовки законов. Последнее десятилетие царствования Екатерины Алексеевны совпало с разгулом революционного террора во Франции и быстрой сменой представительных структур. Все это невольно заставляло задуматься о правах человека и гражданина, о пагубности промедления с реформами сверху, и не могло не оказать влияние на формирование мировоззрения ее внука. Личный, семейный опыт Александра Павловича также свидетельствовал о незащищенности монарха от произвола ближайшего окружения (насильственное низведение с престола Анны Иоанновны и Петра III, наконец, убийство его отца Павла I). Очевидно, у императора Александра I имелись достаточные основания, чтобы поручить М.М. Сперанскому приступить к составлению проекта государственных преобразований, важнейшим элементом которых должно было стать создание в системе государственных институтов Империи органа народного представительства. По мысли Сперанского, верховной власти императора требовалась опора, выстроенная в соответствии с монтескианским принципом разделения властей. В законодательной сфере таковой представлялась Государственная Дума (в некоторых разработках Сперанского этот орган именуется Государственным Сеймом) вкупе с Государственным Советом. Дума должна была формироваться из "депутатов от всех свободных состояний по избранию дум губернских", выбираемых окружными думами, а те, в свою очередь, - волостными думами, куда входили владельцы недвижимости каждой волости [Сперанский 1996]. Таким образом, планировалось многоступенчатое избрание депутатов по модели, практиковавшейся французскими Генеральными штатами и повторенной Конституцией 1795 г. Государственной Думе вменялось в обязанность рассматривать законопроекты, вносимые правительством, принимать ("уважать") законы и передавать их на утверждение Государю. Никакой новый закон нельзя было издавать без "уважения" Думы. Предполагалось также наделить это учреждение правом расследовать деятельность министров, т.е. теми самыми контрольными функциями, за обладание которыми безуспешно бьется Государственная Дума РФ. Государственный Совет, по замыслу Сперанского, - это особый орган, в котором действия всех трех ветвей власти законодательной, исполнительной и судебной - "соединяются и через него восходят к Государю". Назначать же членов Совета мог только император. (Вообще принцип назначения, как мы видели, доминировал в верхних палатах европейских стран в течение всего XIX в.) План создания в России представительных органов был расписан буквально по дням: 1 января 1810 г. предполагалось учредить Государственный Совет, 15 августа - Думу. Манифестом 1 января 1810 г. была реализована первая часть программы - образован Государственный Совет, в функции которого входило не собственно утверждение законов (эта право сохранялось за императором), а предварительное рассмотрение всех законопроектов ("законов в первообразном их начертании"). В Манифесте, между прочим, содержалось указание, хотя и несколько туманное, на созыв законодательного органа, построенного на принципе народного представительства и продолжающего традиции земских соборов: "По примерам древнего отечественного нашего законодательства мы не оставим назначить порядок, коим уложение сие совостр. 166 купным рассмотрением избраннейших сословий имеет быть уважено и достигнет своего совершенства". По причинам, анализ которых выходит за рамки данной статьи, идея формирования Государственной Думы так и осталась на бумаге. Государственный Совет стал законосовещательным органом при особе законодателя-царя - редкий в истории пример наличия верхней палаты без нижней. Однако ростки, пробившиеся было, но заглохшие, пошли вверх при Александре II, хотя автор первого проекта русского парламента и не дожил до восшествия на престол царя- реформатора. 1 января 1864 г. Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которые признавалось за благо "призвать к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лиц". Четырьмя годами позже Городовое положение установило порядок формирования и деятельности городского общественного управления - Городских избирательных собраний, дум и управ. Деятельность перечисленных учреждений, состоявших из выборных гласных, способствовала постепенному переходу дискуссии о создании представительных органов в России из теоретической в практическую плоскость. На городском и земском уровнях "росли" кадры и складывались процедуры депутатской работы. Убийство царя-реформатора и последовавшие за этим контрреформы Александра III задержали движение России к парламентаризму, но его вектор был уже задан. Среди проблем, обсуждавшихся в связи с перспективой создания общенациональных представительных органов, вопрос об однопалатном или двухпалатном строении будущего парламента занимал существенное место. Характерно, что в либеральнодемократических кругах получила распространение идея парламентской монархии и двухпалатной конструкции представительного органа. В 1905 г. в программе кадетов было зафиксировано, что "партия допускает различные мнения по вопросу об организации народного представительства в виде одной или двух палат". В то же время принцип формирования второй палаты был сформулирован достаточно жестко: она "должна состоять из представителей от органов местного самоуправления, реорганизованных на началах всеобщего голосования и распространенных на всю Россию". Радикальные партии недвусмысленно высказывались за парламентскую республику и однопалатный парламент, или, как говорилось в программе РСДРП, "самодержавие народа, т.е. сосредоточение всей верховной государственной власти из представителей народа и образующего одну палату". В начале XX в. необходимость общегосударственного представительного и законодательного органа стала очевидной, и зимой 1905 - 1906 гг. царскими манифестами был создан двухпалатный законодательный орган в составе Государственного Совета и Государственной Думы. Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. При отсутствии политических партий, глубоко укорененных в обществе, такой порядок обеспечивал парламентское представительство основных групп населения и одновременно не допускал численного доминирования социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма. В соответствии с Указом от 20 февраля 1906 г. "О переустройстве учреждения Государственного Совета" верхняя палата первого российского парламента формировалась по смешанному принципу: половина ее членов назначалась царем, другая половина избиралась - частично по территориальному (по одному члену Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (6 членов от духовенства, 18 - от губернских дворянских обществ, 6 - от Академии наук и университетов, по 6 - от промышленных и торговых корпораций). Обе палаты парламента пользовались правом законодательной инициативы (оно не распространялось на основные государственные законы, прерогативу пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предложения стр. 167 рассматривались в Думе и затем поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы самого Государственного Совета рассматривались сначала им и лишь потом направлялись в Думу. Одобренные обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Сопоставление изложенной выше схемы с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне им соответствовал. Таким образом, были созданы институциональные предпосылки синхронизации внутрироссийских и общеевропейских политических процессов. Но по правилу демократического транзита модернизация политических институтов происходит быстрее, чем качественное изменение поведения политических акторов. В России, начавшей движение к парламентской монархии, ни сам монарх, ни его противники не чувствовали себя связанными демократическими нормами и процедурами. Император доказал это, совершив через год после организации парламента государственный переворот сверху: 3 июня 1907 г. Николай во второй раз воспользовался своим правом роспуска Государственной Думы и при этом серьезно изменил порядок парламентских выборов. Такое решение он мотивировал медлительностью Думы при рассмотрении бюджета и правительственных законопроектов, связанных с подавлением революционных беспорядков, а также антигосударственной деятельностью части депутатов. Новый избирательный закон был введен в действие единоличным решением царя, что противоречило статьям 86 и 87 Свода основных государственных законов. Кстати, незаконность подобных действий осознавала не только оппозиция, но и сам император, что и прокомментировал в июньском Манифесте: "От Господа Бога вручена нам власть царская над народом нашим. Перед престолом его мы дадим ответ за судьбы державы Российской". Десять лет спустя при активном участии лидеров Думы царя фактически принудили к отречению, т.е. на сей раз готовность пожертвовать законом ради политической целесообразности продемонстрировали герои парламента. Был создан прецедент, и им воспользовались большевики, которые сначала низложили Временное правительство, а затем разогнали Учредительное собрание. К тому времени подход радикального крыла российских социал-демократов к вопросу о представительной власти изменился в корне: отдававшие ранее предпочтение однопалатному парламенту, они теперь полностью отрицали данный институт, а вместе с ним и принцип разделения властей. Новая позиция большевиков была сформулирована упрощенно и потому особенно наглядно - Н.И. Бухариным в "Азбуке коммунизма": "В буржуазных республиках парламент является "говорильней". В парламенте сосредоточена, как говорят, законодательная власть. Власть же исполнительная находится в руках министров. Таким образом, дела делает не парламент: парламент и его депутаты лишь разговаривают. При советском строе дело обстоит совсем не так. Верховным, самым высшим органом является Съезд советов. Но все члены Совета - это не специальные говоруны, а работники с мест, ведущие постоянную работу." Из этого следует, что советский период можно исключить из истории российского парламентаризма. Однако опыт работы представительных органов того времени, включая двухпалатный Верховный Совет СССР, сыграл и продолжает играть существенную роль в формировании и деятельности государственных институтов современной России. С 1924 г. в СССР, в состав которого входила Россия (РСФСР), законодательная и представительная функции de jure принадлежали Съезду Советов. Для текущей работы он образовывал две палаты - Союзный Совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет Национальностей, который комплектовался по принципу: от каждой союзной республики (независимо от населения) - по пять человек, от каждой автономной области или республики - по одному. (Такую двухэтажную и двухпалатную структуру представительного органа воспроизвел горбастр. 168 чевский Съезд народных депутатов СССР в 1989 г.) Президиумы обеих палат входили в состав президиума Центрального исполнительного комитета Съезда Советов. Конституция 1936 г. заменила двухступенчатые выборы палат прямыми, но сам принцип двухпалатности сохранила. Был предусмотрен и механизм согласительных процедур при расхождениях между палатами. Формально имелась даже возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия. При обсуждении проекта Конституции вопрос о двухпалатности был подробно прокомментирован Сталиным, который считал, что для единого национального государства предпочтительнее однопалатный представительный орган, однако признавал, что в многонациональном государстве у национальностей имеются особые, специфические интересы, для отражения которых нужен специальный институт. Так был заложен принцип национально-этнического представительства в общегосударственном репрезентативном органе. (Позднее этот принцип послужил основанием для претензий руководителей "национальных" республик в составе РФ на доминирующее положение в верхней палате парламента.) Впрочем, при Сталине указанные институты имели абстрактный, вернее, имитационный характер: на деле решения по всем вопросам, включая законодательные, принимались не в палатах парламента, а в кабинете диктатора, политические же разногласия преодолевались не согласительными процедурами, а физическим уничтожением инакомыслящих. В ходе горбачевских реформ место Верховного Совета образца 1936 г. занял новый орган - Съезд народных депутатов СССР. Он формировал постоянно действующий Верховный Совет СССР, который также состоял из двух палат. РСФСР, входившая в состав Советского Союза, имела свой однопалатный Верховный Совет, реальное значение которого было еще меньше. Весной 1990 г. в результате первых в истории России демократических выборов возник новый высший орган государственной власти РСФСР Съезд народных депутатов с двухпалатным Верховным Советом. Последний, являясь постоянно действующим органом Съезда, одновременно должен был стать законодательным, распорядительным и контрольным органом власти Российской Федерации. На короткий период наша страна превратилась в парламентскую республику. Одним из первых принципиальных решений Съезда народных депутатов РСФСР стало учреждение поста Президента Российской Федерации. Весной и летом 1991 г. Верховный Совет сделал все, чтобы на этот пост был всенародно избран его первый председатель Б. Ельцин - как выяснилось, лишь для того, чтобы уже к началу 1992 г. оказаться в состоянии острой конфронтации с ним. Противостояние завершилось разгоном парламента в сентябре 1993 г. Аргументация Президента мало чем отличалась от приводившихся выше доводов Николая II при роспуске Второй Думы и произвольном изменении избирательного законодательства. 12 декабря 1993 г., через три месяца после того, как прекратил свое существование Верховный Совет РФ, прямыми выборами были сформированы Государственная Дума и Совет Федерации, т.е. две палаты Федерального Собрания - нового российского парламента. Согласно духу принятой в тот же день Конституции, Россия стала президентской республикой. *** Исторический опыт России в значительной степени предопределил основные характеристики парламента, заложенные в Конституции 1993 г., в т.ч. ограниченность его полномочий и двухпалатную структуру. Вместе с тем в Основном законе отразилось как соотношение противоборствующих сил в предшествовавший его принятию период, так и общее стремление авторов данного документа приблизиться к мировой практике парламентского конструирования. Что касается соотношения сил, то доминирующей стала политическая группировка, сложившаяся вокруг Ельцина и выражавшая интересы нового господствующего класса, который формировался в результате слияния "второго эшелона" советской номенклатуры с вышедшим из "тени" позднесоветским стр. 169 капиталом. Свою основную задачу она видела в том, чтобы обеспечить оптимальные условия для раздела государственной собственности (т.е., по существу, всего совокупного богатства страны) в своих интересах и без контроля снизу. Большинство региональных руководителей органично вошли в данную группировку, однако они имели и "особый интерес": не допустить монополии центра на власть. И Москва, и регионы не желали, чтобы парламент - независимо от его политического состава - мог существенно влиять на перераспределение собственности или контролировать этот процесс. Вместе с тем провинциальная составляющая нового политического класса хотела конституционно закрепить свое влияние на принятие общенациональных решений и одновременно ограничить вмешательство центра в передел власти и собственности на региональном уровне. (Наиболее рьяно боролись за это руководители "национальных" республик, традиционно обладавшие относительной независимостью от Москвы и существенно расширившие степень такой независимости в период противостояния Горбачева и Ельцина. Как известно, оба лидера в обмен на политическую лояльность сулили "националам" максимум автономии, а в некоторых случаях даже закрывали глаза на явно сепаратистские проявления.) Совокупность указанных факторов (исторических и конкретно- политических) предопределила ход и исход дебатов о структуре будущего парламента, порядке формирования и объеме полномочий его палат. В рамках Конституционного совещания, собравшегося по инициативе Президента летом 1993 г., рассматривались несколько проектов. Вопрос о двухпалатной структуре будущего парламента не был предметом спора - дискуссия сосредоточилась вокруг порядка формирования второй палаты, объема ее полномочий и характера взаимоотношений с первой палатой. Президентский проект предусматривал создание Совета Федерации и предоставление в нем не менее 50 % мест республикам и иным национальным образованиям. Выборы в верхнюю палату предполагалось проводить раз в четыре года одновременно с избранием депутатов Государственной Думы. Планировалось, что Совет Федерации станет наиболее влиятельной палатой парламента. Согласно статье 94 проекта, он должен был назначать председателя правительства (из числа кандидатур, представленных Президентом) и решать вопрос о доверии кабинету. Таким образом, в парламенте непропорционально возрастала роль региональной составляющей, а внутри нее - роль нерусских элит: представляя лишь 10 % населения России, они получали едва ли не определяющий голос в принятии ключевых решений - о составе правительства, о назначении судей Конституционного и Верховного судов, генерального прокурора, о ратификации международных договоров, об объявлении войны и заключении мира, об установлении чрезвычайного положения, об отрешении Президента. Предполагались и совместные заседания двух палат Федерального Собрания для принятия бюджета, федеральных конституционных законов, внесения поправок в Конституцию. В целом президентский проект был направлен на создание президенте ко-парламенте кой республики при доминировали регионов. Его реализация довольно быстро привела бы к ослаблению федерального центра и превращению России в политический конгломерат с ведущими позициями элит нерусских регионов. Очевидно, что этот документ можно расценивать как тактический ход Ельцина, искавшего поддержки активных и влиятельных лидеров "национальных" республик в борьбе с хасбулатовским Верховным Советом, которая к тому моменту перешла в фазу противостояния. Иное решение предлагал проект, внесенный от имени Конституционной комиссии, которая с 1991 г. работала в рамках Верховного Совета. Представительный и законодательный орган РФ должен был называться "Верховный Совет" и состоять из двух палат - Государственной Думы и Федерального Собрания. Представительство всех субъектов РФ во второй палате парламента обеспечивалось по норме: два депутата от каждой республики, края, области, стр. 170 автономной области, а также по одному депутату от каждого автономного округа. Назначение председателя и членов правительства по представлению Президента должно было стать прерогативой Верховного Совета в составе обеих палат. Для рассмотрения этого и ряда других вопросов (например, принятия бюджета) предусматривались совместные заседания с раздельным голосованием депутатов каждой палаты. В законодательной процедуре ведущая роль по всем вопросам, за исключением принятия бюджета, закреплялась за второй палатой. 17 июня 1993 г. вице-премьер С. Шахрай на Конституционном совещании выдвинул на обсуждение вариант проекта Основного закона группы представителей субъектов РФ, согласно которому в состав Совета Федерации должны были входить по два депутата от каждого субъекта, а в переходный период - руководители последних. Важно отметить, что в тот момент в подавляющем большинстве регионов руководители исполнительной власти назначались Президентом России. Исключение составляли лидеры ряда национальных республик, которые уже обеспечили свое избрание в качестве президентов этих квазигосударств. И хотя выборы там, как правило, имели безальтернативный и в значительной степени формальный характер, сам факт их проведения давал победителям серьезные преимущества перед "назначенцами". Таким образом, при обсуждении проблемы формирования второй палаты копья ломались в основном вокруг вопроса о представительстве регионов - будет ли оно равным или национальные республики окажутся в привилегированном положении. При этом идея равного представительства всех субъектов Федерации независимо от численности и этнического состава их населения завоевывала все больше сторонников, что не могло не вызывать недовольство национальных республик. Так, при подведении промежуточных итогов на пленарном заседании Конституционного совещания 26 июня 1993 г. участник из Татарстана сетовал, "что есть тенденция вообще предать забвению тот объективный факт, что Россия - многонациональное государство" [Конституционное совещание 1996: 393]. Предложение о формировании Совета Федерации из руководителей регионов по должности высказывалось, но ни разу не рассматривалось на Совещании. Еще один вопрос, вызывавший острые дискуссии, - степень независимости палат парламента друг от друга. Здесь общий вектор мнений постепенно смещался в сторону сокращения сферы совместной деятельности палат и все большего разделения их компетенции: "Семидесятилетняя традиция действия законодательного органа - правда, он называет себя представительным, - заключающаяся в том, что разница между палатами хотя и провозглашалась, но мало ощущалась в реальности, здесь принципиально устранена. Здесь выделена и четко сформулирована компетенция палат Федерального Собрания. Это есть путь к построению по- настоящему эффективного и демократического законодательного собрания" [Конституционное совещание 1996: 376]. Наконец, споры шли об объеме полномочий каждой из палат, особенно в вопросах формирования правительства. Если первоначальный президентский проект предусматривал, что правом назначать председателя правительства из числа кандидатур, представленных Президентом, будет наделен Совет Федерации (формально это соответствовало бы американской модели, где чиновники президентской администрации назначаются "по совету и с согласия Сената"), то в ходе работы Совещания большинство его участников стало склоняться к мнению, что взаимодействие с Президентом по поводу назначения и отставки правительства должно быть прерогативой той палаты, которая представляет нацию в целом, т.е. Государственной Думы. Совещание проходило в период острой борьбы за власть между Президентом и Верховным Советом, однако к моменту выработки окончательного текста Конституции, вынесенного на всенародное голосование, Ельцин уже одержал полную победу (правда, ему пришлось применить для этого антиконституционные методы). Как бы то ни было, двоевластие окончилось, а соответстр. 171 ственно, резко уменьшилось пространство для маневра региональных лидеров и, прежде всего, руководителей национальных республик. Если в условиях двоевластия противоборствующие стороны перед ними заискивали, то в новой ситуации реальной стала перспектива противодействия центра сепаратистским поползновениям. Разгром представительных органов позволял заложить в Конституцию принципы устройства парламента, способные гарантировать доминирование Президента, сдерживать коммунистическую оппозицию и предотвращать реванш сил, потерпевших поражение в августе 1991 и в октябре 1993 гг. Решать эти задачи нужно было таким образом, чтобы не толкнуть региональную и идеологическую фронды в объятия друг другу. Впрочем, такая перспектива казалась не слишком вероятной, учитывая отмеченное выше совпадение интересов центральной и региональной властных элит по вопросам контроля за ходом раздела государственной собственности и обеспечения конвертации власти в собственность (и наоборот). Положения Конституции, касающиеся организации системы федеральных органов власти, явились результатом сложного согласования интересов. Если проект от 12 июля предусматривал назначение председателя правительства Государственной Думой, то окончательный вариант Основного закона отдал эту важнейшую функцию Президенту, а участие нижней палаты парламента в назначении премьера сопровождалось такими оговорками, что им можно пренебречь. Из проекта исчезло упоминание о расследованиях, которые палаты должны были проводить в рамках парламентского контроля, а также положение о том, что члены Совета Федерации работают в парламенте на постоянной, профессиональной основе (ст. 96 проекта). В окончательном варианте закреплялся принцип равенства субъектов Федерации в формировании второй палаты: статья 95 гласила, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации". Но полномочия Совета Федерации остались довольно широкими, что должно было отражать федеративный характер страны и служить противовесом возможному оппозиционному большинству в Государственной Думе. Законодательная компетенция Совета Федерации, согласно переработанному проекту, включала рассмотрение законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира. Совет Федерации может по собственной инициативе рассматривать и другие законы, принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их (без права внесения поправок в принятый Думой текст). В последнем случае Государственная Дума либо преодолевает вето сенаторов двумя третями голосов, либо палаты образуют согласительную комиссию и вырабатывают компромиссную редакцию закона. Законопроект, принятый обеими палатами, передается Президенту. Если Президент подписывает закон, тот вступает в силу, если нет - Государственная дума и Совет Федерации двумя третями голосов каждой палаты могут преодолеть президентское вето. Таким образом, Совет Федерации, действуя в согласии с Президентом, в состоянии "зарубить" любой закон, принятый Думой, а вместе с Государственной Думой способен навязать свою волю Президенту. В свою очередь, Президент и Государственная Дума вправе принять любой федеральный закон "через голову" Совета Федерации, Исключение составляют федеральные конституционные законы - особая группа законодательных актов, конкретизирующих положения Конституции по наиболее важным аспектам системы государственной власти. (Федеральным конституционным законом определяются, в частности, устройство судебной системы, порядок работы правительства, государственная символика и т.п.) Эти законы не могут быть приняты без одобрения двух третей депутатов Государственной Думы и трех четвертей членов Совета Федерации. Последнее стр. 172 положение является особенно важным для национальных республик в составе РФ: их совокупных голосов в Совете Федерации достаточно, чтобы блокировать принятие любого конституционного закона. В том же порядке, что и федеральные конституционные законы, палаты Федерального Собрания принимают поправки к главам 3-8 Конституции РФ, но с тем отличием, что за эти поправки должны проголосовать еще и законодательные собрания двух третей субъектов Федерации. Кроме того, Совет Федерации наделен такими существенными полномочиями, как утверждение изменения границ между субъектами Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ; назначение и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Именно в таком виде проект Конституции в ночь с 7 на 8 ноября 1993 г. был передан Ельцину для окончательной редакции и утверждения. Сохранился и опубликован (в 20-м томе материалов Конституционного Совещания) факсимильный вариант президентской правки проекта. Всего рукой Ельцина было внесено 14 смысловых правок. Две из них самые значительные по объему - касаются Совета Федерации. К процитированному выше тексту статьи 95 рукой Ельцина приписано: "по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти". Таким образом, радикально изменен принцип формирования верхней палаты: члены Совета Федерации воспринимаются как представители уже не населения, а преимущественно органов власти регионов. Этим фактически восстанавливалась специфическая российская практика, укоренившаяся еще во времена Земских Соборов, когда территории представлялись не выборными делегатами от населения или сословий, а "начальниками", высшими по рангу служилыми людьми. Впрочем, в конкретно-историческом контексте начала 1990-х годов возвращение к этой модели имело и определенные достоинства. Процесс политического структурирования в российских регионах находился в зачаточном состоянии, представители территорий, избранные прямым голосованием не из местного начальства, в подавляющем большинстве случаев не имели опоры в обществе и почти неизбежно должны были "провалиться" и потерять связь со своими регионами. Это нарушило бы заложенную в Конституции идею о Совете Федерации как о палате регионов. Справедливость таких опасений подтвердил опыт работы Совета Федерации первого состава. Но осенью 1993 г. формировать Совет Федерации из провинциальных "служилых людей" было бы политически неосмотрительно: отношение большинства региональных руководителей к только что произведенному Президентом перевороту варьировалось от резко отрицательного до дистанцированно-выжидательного. К тому же по своему должностному положению многие их них были главами советских органов, подлежавших, согласно стратегическому замыслу Президента, полному демонтажу. Поэтому в Конституцию были заложены положения, согласно которым в переходный период Совет Федерации формировался путем прямых выборов. Порядок его формирования после завершения двухгодичного переходного периода предстояло определить не конституционным, а обычным федеральным законом. Последний, при наличии в Думе большинства в две трети голосов и согласии Президента, мог быть принят в обход второй палаты. По результатам выборов в состав Совета Федерации вошли и высокопоставленные региональные чиновники (президенты и премьер-министры республик в составе России, главы администраций краев и областей, председатели Советов), и представители директорского корпуса, и люди интеллектуального труда. Такая специфическая внутренняя неоднородность существенно застр. 173 трудняла работу палаты. Во-первых, именно относительно "нетипичные", "нечиновные" члены Совета Федерации трудились здесь на постоянной основе и, соответственно, оказывали непропорционально большее влияние на процесс законотворчества. Это вызывало раздражение региональных руководителей, которые в силу занятости на местах появлялись в Совете Федерации практически только во время заседаний (1-2 раза в месяц). Они с неудовольствием констатировали чрезмерные, на их взгляд, активность и влияние "профессиональных депутатов", которые "никого реально не представляли". Вовторых, внутренняя неоднородность затрудняла партийно-политическое структурирование палаты, так как региональные деятели в основном воздерживались от публичного выражения своей идейной приверженности: те, кто в душе симпатизировал коммунистической оппозиции, боялись испортить отношения с Кремлем; не педалировали свой антикоммунизм и противники левых, ибо им в скором времени предстояло идти на выборы в своих регионах и они не желали попасть в "черный список" влиятельной КПРФ. Палата так и не структурировалась в партийном плане, что в дальнейшем оказалось благом для страны. В момент обострения отношений по линии "коммунисты - Кремль", угрожавшего хрупкому равновесию молодых государственных институтов, Совет Федерации мог сохранять нейтралитет, выступая посредником и миротворцем. Впрочем, в полной мере данное качество проявилось уже после изменения принципа формирования Совета Федерации. Концепция закона о порядке формирования Совета Федерации начала дискутироваться уже в 1994 г. Указывалось, что Конституция содержит немало противоречий: с одной стороны, в ней говорится о представительстве регионов (т.е. территориальных сообществ граждан), с другой - о представительстве органов государственной власти регионов; упоминается, что депутаты Государственной Думы работают на постоянной основе, но не делается аналогичной оговорки в отношении членов Совета Федерации. Последнее могло трактоваться как установление для членов верхней палаты иного порядка работы, хотя переходные положения Конституции, напротив, expressis verbi указывали, что на непостоянной основе работают члены Совета Федерации первого созыва, позволяя толковать этот документ в том смысле, что для всех остальных созывов, по умолчанию, вводится другая норма. Наличие таких противоречий в принципе исключало возможность принятия закона о формировании Совета Федерации, который бы полностью соответствовал Конституции. Это открывало широкий простор для конструирования различных моделей формирования второй палаты. Один из первых проектов был выдвинут председателем Совета Федерации первого созыва В. Шумейко. Согласно этому проекту, законодательный и исполнительный органы власти субъектов РФ наделялись правом направлять в состав СФ по одному уполномоченному члену. Порядок принятия этого решения субъекты Федерации должны были установить сами. Предполагалось также, что в Совет Федерации войдут два представителя действующего Президента России и лица, занимавшие ранее пост Президента. (Данный проект не получил поддержки в Совете Федерации, в частности потому, что Конституция относит установление порядка формирования федеральных органов власти к исключительной компетенции федерального законодателя.) Другой проект, разработанный депутатом Совета Федерации Е. Мизулиной, предусматривал избрание его членов населением субъектов Федерации из числа кандидатур, предложенных исполнительным и законодательным органами власти. Проект Мизулиной в Думе не рассматривался, однако "выборный" вариант был концептуально повторен еще в трех законопроектах, внесенных депутатами Думы. Указанная концепция и получила поддержку большинства депутатов в первом чтении. Решение Думы вызвало резкую реакцию Президента, который заявил, что принцип выборности членов Совета Федерации прямо противоречит Конституции, мало того, в случае его реализации данный орган окажется аналогом стр. 174 Государственной Думы и палаты будут дублировать друг друга. Тем не менее Дума 255 голосами приняла закон, который предусматривал избрание членов Совета Федерации населением субъектов РФ и работу по крайней мере одного из двух посланцев региона на постоянной основе. Закон был одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом. Преодолеть его вето Госдума не смогла. Не увенчались успехом и предпринятые в октябре-ноябре 1995 г. попытки провести компромиссные варианты закона. Создалась реальная опасность того, что закон о порядке формирования Совета Федерации так и не будет принят, а это дало бы возможность Президенту определить такой порядок своим указом. Под давлением обстоятельств Госдума приняла закон, согласно которому в Совет Федерации входят по должности глава законодательного и исполнительного органов каждого из 89 субъектов РФ. В очередной раз в истории России высшие должностные лица территорий получили право представлять свои территории в общенациональном органе. Такой порядок формирования второй палаты не имеет аналогов в мировой практике. Тем не менее в тогдашней российской ситуации он был, пожалуй, оптимальным. С одной стороны, к концу 1996 г. все руководители регионов прошли через процедуру всенародных выборов, получив таким образом максимальный объем демократической легитимации, в т.ч. и на представление своего региона в Москве. С другой стороны, период "позднего ельцинизма" (после 1996 г.) характеризовался резким ослаблением центральной власти из-за состояния здоровья главы государства. В этих условиях постоянное присутствие на общефедеральном уровне "первых лиц" регионов, их систематическое общение и согласование действий в верхней палате парламента * сыграли важную, может быть, решающую роль для сохранения государственного единства и социального мира в России, которые, как известно, в то время неоднократно подвергались испытаниям: достаточно вспомнить финансовый обвал августа 1998 г. или чеченскую войну. При всем том порядок образования Совета Федерации был объектом постоянной критики. Указывалось, что формирование законодательного органа из руководителей исполнительной власти субъектов Федерации противоречит закрепленному в Конституции РФ принципу разделения властей. Отмечалось также, что загруженность членов палаты на местах не позволяет им уделять достаточно времени и сил подготовке законов в федеральном парламенте. Наконец, подобная "чрезмерная концентрация" власти в руках губернаторского корпуса представлялась многим политически опасной: губернаторы могли не только монополизировать власть в своих регионах, но и склониться к коллективной фронде по отношению к Президенту и правительству, опираясь при этом на Совет Федерации. Такого рода тревоги получили эмоциональную подпитку, когда, несмотря на неоднократные представления Кремля, Совет Федерации отказался принять решение об отставке генерального прокурора Скуратова, которого администрация Президента старалась "убрать", используя явно некорректные методы. После этого, наряду с Государственной Думой, которая, вслед за многими нижними палатами зарубежных двухпалатных парламентов, видела в верхней палате обременительный ограничитель своей монополии на законодательство, враждебность к Совету Федерации стала проявлять и администрация Президента. В правовом отношении ограничить влияние Совета Федерации путем сокращения его полномочий весьма затруднительно: такое решение требует изменения текста Конституции, что невозможно без поддержки подавляющего большинства членов верхней палаты. Другое дело - изменение порядка формирования Совета Федерации. Этот вопрос решается внесением поправок в обычный федеральный закон, что, как уже говорилось, при единстве позиций Госдумы и Президента можно сделать и без согласия верхней палаты. * Конституция не называет Государственную Думу "нижней", а Совет Федерации "верхней" палатой, но такие названия закрепились за ними с легкой руки журналистов. стр. 175 Именно это и произошло. В мае 2000 г. Президент внес в Государственную Думу проект закона, предусматривающий формирование состава Совета Федерации не по должности, а из представителей органов власти субъектов РФ. После принятия Думой и отклонения Советом Федерации закон был доработан в согласительной комиссии и вступил в силу 5 августа 2000 г. Теперь каждый субъект Федерации представлен в палате двумя членами. Один должен избираться законодательным собранием региона (как мы видели, такая модель широко распространена в европейской практике), другой - назначаться высшим должностным лицом субъекта Федерации. Оба работают на постоянной основе и могут быть отозваны органами власти регионов в том же порядке, в котором назначались. В Совете Федерации новый закон приняли без восторга, но и без истерики. Сама по себе необходимость совершенствования устройства палаты не вызывает сомнения, в частности, в отношении работы всех или какой-то части членов на постоянной основе. Опасения высказываются в связи с тем, что замена первых лиц регионов их уполномоченными способна привести к существенному ослаблению региональной составляющей парламентского представительства. В условиях, когда структурирование населения по партийно-политическому принципу все еще слабо выражено, а большинство партий попрежнему мало кого представляют, это может ослабить парламент как таковой. Если попытки отстранить регионы от участия в общенациональном политическом процессе продолжатся, дело может обернуться демонтажем в России двухпалатной системы, а вместе с ней не только федерализма, но и демократии в целом. *** В основе деятельности парламента как государственного института лежат два базовых принципа: соучастие в принятии решений тех, кого эти решения касаются (Quod omnes omnibus tangit, ab oprobetur), и представительство. Реализация указанных принципов предполагает учет многокомпонентности и многомерности человеческих общностей, чья жизнедеятельность регулируется при помощи государственного механизма. Это обусловливает устойчивую тенденцию к сложносоставному характеру представительных органов, которые должны отражать многообразие и возрастающую субъектность современных территориальных сообществ. В данном отношении многопалатная (двухпалатная) структура парламентов, тысячелетняя история которой кратко изложена в статье, не случайна, а закономерна. Исторический анализ показывает, что отклонения от названной тенденции проявляются преимущественно в эпохи революций и диктатур, когда главная забота государства об обеспечении сосуществования и созидательного взаимодействия составляющих социума отходит на второй план перед задачей подавления одной части общества другой. Эволюция государственных институтов, предстающая порой как череда неудавшихся начинаний, связь между которыми неочевидна, с точки зрения исторического общеевропейского процесса обнаруживает внутреннюю целостность и диалектическую преемственность. Современная тенденция к сглаживанию традиционных классовых различий в обществе способствует уменьшению роли партийных предпочтений и, соответственно, партийного представительства, одновременно повышая относительную значимость сообществ территориального типа и самоидентификации личности с ними. Независимо от государственного устройства страны этот сдвиг обусловливает усиление политической роли в деятельности общенациональных государственных органов территориальных единиц, политическое представительство которых оптимальным образом обеспечивается путем превращения вторых палат парламентов в палаты регионов. Историческое развитие представительных органов в России (от Московского царства до Российской Федерации) - составная часть общеевропейского процесса становления представительных органов. В его основе лежат те же общецивилизационные принципы соучастия и представительства; история стр. 176 парламентаризма в России отмечена как многочисленными заимствованиями форм при конструировании представительных органов, так и проявлениями самобытности. К последним следует отнести слияние (неразделенность) государства и общества, в частности, органичность представительства последнего в общенациональных органах через "служилых людей". Анализ взаимодействия общеевропейских и российских закономерностей, национальной самобытности и конкретно- исторических обстоятельств помогает понять процесс становления современного российского бикамерализма. С этой точки зрения, модели формирования Совета Федерации РФ 1995 и 2000 гг. есть не продукт экспериментирования на "tabula rasa", но специфическое продолжение исторических традиций российской многопалатности (что, возможно, неочевидно для участников процесса). Эволюция нынешних институтов в сторону прямого представительства территориальных сообществ депутатами оправдана лишь в том случае, если она опирается на более широкий процесс становления гражданского общества и свойственных ему механизмов артикуляции и агрегирования интересов. Отказ от двухпалатности в пользу однопалатного построения парламента возможен только в условиях мобилизационной диктатуры. Антология мировой политической мысли. 1997. Т. IV. Ключевский В.О. 1988. Сочинения в девяти томах Т. III. Ключевский В.О. 1990. Сочинения в девяти томах. Т. VIII. Конституционное совещание. Стенограммы, материалы, документы. 1996. Т. 15. М. Монтескье Ш. 1999. О духе законов. М. Сперанский М.М. 1996. Краткое начертание государственного образования. - Политическая история России. М. стр. 177 постоянный адрес статьи: http://www.ebiblioteka.ru/browse/doc/3645608
