ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ОПЫТ
advertisement
Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан Е. Т. СЕЙЛЕХАНОВ ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ОПЫТ РАЗВИТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ Алматы 2009 УДК 323(574) ББК 66.3(5 каз.) С 28 Содержание Рекомендовано к печати Ученым Советом Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан Рецензенты: доктор политических наук, профессор М. Т. Лаумулин, доктор политических наук, профессор К. Л. Сыроежкин Сейлеханов Е. Т. С 28 Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и пер­спективы: монография. — Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2009. — 296 с. ISBN 9965-458-76-6 Данное издание посвящено анализу опыта становления и современного состояния политической системы Республики Казахстан, проблем и перспектив ее дальнейшего развития. В книге рассматриваются концептуальные основы теории демократического транзита, дана характеристика процесса трансформации политической организации Республики Казахстан, включая ее партийно-политический компонент, освещаются вопросы развития гражданского общества, а также основные проблемы развития республики на среднесрочный период. Издание предназначено для широкого круга читателей, специалистов, студентов, интересующихся политической проблематикой современного Казахстана. С 0803010405 00(05)-09 ISBN 9965-458-76-6 УДК 323(574) ББК 66.3(5 каз.) © КИСИ при Президенте РК, 2009 © Сейлеханов Е. Т., 2009 Введение........................................................................................................... 5 Глава 1. Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии 1.1. Концептуальные основы теории демократического транзита............................................................................................... 11 1.2. Демократический транзит в постсоциалистических странах Европы и на постсоветском пространстве...................................... 58 1.3. Казахстанская стратегия политических реформ: развитие и основные итоги................................................................................ 68 Глава 2. Политическая организация Республики Казахстан: опыт трансформации и современное состояние 2.1. Институт президентства в Республике Казахстан......................... 77 2.1.1. Типы президентства и специфика Казахстана .............................. 77 2.1.2. Трансформация президентской власти в Республике Казахстан..................................................................... 81 2.1.3. Современное состояние института президентства в Республике Казахстан..................................................................... 88 2.2. Органы представительной власти: опыт развития и современное состояние . ................................................................ 92 2.2.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния представительной власти в Республике Казахстан..................................................................... 92 2.2.2. Реформа органов представительной власти (Парламент и маслихаты).................................................................. 97 2.3. Исполнительные органы власти: опыт развития и современное состояние................................................................... 106 2.3.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния исполнительной власти в Республике Казахстан........ 106 2.3.2. Административная реформа............................................................. 110 2.4. Опыт трансформации и современное состояние судебно-правовой системы Республики Казахстан....................... 112 2.4.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния судебной системы Республики Казахстан.................... 113 2.4.2. Проблемы судебной власти и возможные пути их решения........ 123 2.5. Избирательная система Республики Казахстан: опыт трансформации и современное состояние...................................... 133 2.5.1. Роль и значение выборов в современных политических системах............................................................................................... 133 2.5.2. Характеристика процесса трансформации избирательной системы Республики Казахстан........................................................ 138 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Введение 2.5.3. Оценка современного состояния избирательной системы Республики Казахстан....................................................................... 144 Глава 3. Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане 3.1. Общие тенденции и факторы политического развития Республики Казахстан....................................................................... 149 3.2. Основные проблемные узлы функционирования политической системы Казахстана на современном этапе........... 159 3.3. Перспективы реформирования политической системы Республики Казахстан....................................................................... 172 3.4. Характеристика современной партийно-политической системы Республики Казахстан и перспектив ее развития.......... 182 Глава 4. Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита 4.1. Место и роль гражданского общества в социально политических процессах в Республике Казахстан........................ 195 4.1.1. Характеристика современного состояния институтов гражданского общества в Республике Казахстан.......................... 195 4.1.2. Перспективы развития гражданского общества в Республике Казахстан..................................................................... 208 4.2. Типология взаимоотношений государства и гражданского общества..................................................................... 214 4.3. Институциональные взаимоотношения органов власти и гражданского общества в Республике Казахстан....................... 223 Глава 5. Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана 5.1. Общая характеристика повестки дня на 2009—2011 гг................. 239 5.2. Дилеммы развития Казахстана......................................................... 242 5.2.1. Парадигма демократического развития безальтенативна ........... 242 5.2.2 Концентрация или деконцентрация власти.................................... 246 5.2.3. Усиление государственного регулирования экономики или ее либерализация........................................................................ 249 5.2.4. Усиление государственного патернализма или его сокращение................................................................................... 253 5.2.5. Моноэтнизация или полиэтничность.............................................. 255 5.2.6. Изоляционизм или интеграция........................................................ 258 5.3. Проблемы развития Казахстана и пути их решения..................... 261 Заключение..................................................................................................... 281 Литература...................................................................................................... 283 С момента обретения Казахстаном своей независимости задача построения в республике современного демократического общества стала неотъемлемой составляющей стратегического курса нашего государства и Президента. Уже в первых конституционных документах той поры — Конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан» 1991 г. и Конституции Республики Казахстан 1993 г. — задачи создания демократиче­ ского общества и правового государства выступали в качестве программных. Демократическая стратогема нашла свое отражение и в Конституции 1995 г., согласно статье 1 которой «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы»*. Политико-правовое закрепление данного положения в законодательных актах сопровождалось также практическим развитием демократического процесса. Так, уже в начале 1990-х гг. в государственном устройстве был отражен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Набирал силу процесс становления многопартийно­ сти, появились первые неправительственные организации (НПО) и независимая пресса. Вместе с тем в силу определенных причин процесс демократического развития не мог развиваться линейно. Кризис советской экономики 1980-х гг., существенно углубившийся в результате распада народнохозяйственных связей после развала в 1991 г. СССР, привел к почти полной остановке большинства промышленных предприятий республики. Гигантскими темпами нарастала инфляция, крах прежней денежно-финансовой системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был очевиден. Следствием экономического коллапса стало резкое обострение социальных проблем в стране, грозившее общей внутриполитической дестабилизацией. Неуверенность в завтрашнем дне вызвала огромную миграционную волну, в результате которой страна поте* Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1995. Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы ряла свыше 2,5 млн своих бывших сограждан. Серьезную опасность таили в себе и внешние угрозы суверенитету и национальной безопасности Казахстана. Все это требовало незамедлительных и решительных действий со стороны руководства республики, которое было вынуждено пожертвовать темпами демократизации ради сохранения самой государственности Казахстана. Взятый в эти годы на вооружение Президентом Республики Казахстан Н. А. Назарбаевым принцип «сначала — экономика, потом — политика», как показал дальнейший опыт развития Казахстана (равно как и других стран Содружества Независимых Государств — СНГ), оказался самым верным в сложившейся ситуации. Он позволил сконцентрировать все усилия госаппарата на экономических приоритетах, одновременно предот­ вратив в стране политическую анархию. Тем не менее со временем все отчетливее проступала необходимость дальнейшего проведения демократических реформ, составляющих стержень стратегического курса политического руководства страны. Еще в 2000 г. в Послании к казахстанскому народу Президент РК Н. А. Назарбаев отмечал: «Главный политический урок конца XX в. состоит в универсальности формулы демократизации... Поэтому мы должны ясно представлять себе, что отход от принципов демократизации есть отход от общемировой тенденции, есть путь в никуда»*. Такой подход к демократизации вытекал из ясного осознания Главой государства того факта, что на сегодняшний день наиболее эффективной формой экономического развития признается рыночное хозяйство, основанное на принципах свободного предпринимательства и конкуренции, а формой политического устройства, в наибольшей степени отвечающей этим отношениям, является именно демократия. Их сбалансированность, в свою очередь, обеспечивает внутреннюю стабильность государ­ ства. Учитывая, что процесс политической модернизации стал несколько отставать по темпам от экономической либерализации, Н. А. Назарбаев тогда же поставил задачу начать широкую программу демократических преобразований. Назарбаев Н. А. Послание к казахстанскому народу. Октябрь 2000 г. // www. akorda.kz. * Введение С другой стороны, Глава государства отчетливо понимал, что демократизация — не одномоментный акт, а перманентный процесс, для успешного течения которого должны быть созданы адекватные предпосылки. Основными из них являлись: наличие социальной базы демократической идеологии; рыночная экономика; правовое государство; политический плюрализм, закрепленный в многопартийной системе; набор базовых прав и свобод человека. Не менее важным было также наличие политической воли руководства страны к проведению демократических реформ, поддерживаемым большинством населения и политического истеблишмента. Наконец, необходимым условием выступало отсутствие непреодолимых внутренних и внешних угроз стабильности государства. Исходя из этого, главные усилия Президента республики в предыдущие годы были направлены на формирование фундамента политических реформ. Осуществив в течение 1994—1999 гг. ряд радикальных мер по санации экономики (банкротство нерентабельных предприятий, приватизация большей части бывших государственных активов, создание законодательной базы для развития частного предпринимательства, либерализация регулирующих функций государства в области экономических отношений, развитие банковского сектора, широкомасштабное привлечение иностранных инвестиций и др.), руководству страны удалось добиться вывода отечественной экономики на траекторию устойчивого развития. С 2000 по 2007 г. темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) составили по 9—10 % ежегодно. Столь же высокими темпами роста отличался и ВВП на душу населения, увеличившийся с немногим более $700 в 1995 г. до $7 000 в 2007 г.* Экономическая стабильность и благоприятный инвестиционный климат сделали Казахстан привлекательным для иностранных инвесторов, вложивших за эти годы свыше $41 млрд в экономику республики. Серьезно возросли финансовые возможности государства и частного капитала. К концу 2009 г. сумма накоплений в Национальном фонде Республики Казахстан должна На конец 2008 г. планировалось достичь показателя в $7 800 на душу населения, однако в связи с мировым экономическим кризисом сумма будет, видимо, скорректирована в сторону некоторого понижения. * Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы составить $38,4 млрд*. Казахстанские банки и нацкомпании активно инвестируют средства в активы за рубежом. Серьезные изменения произошли в социальном секторе. Оживление экономики привело к заметному сокращению безработицы в стране — с 13 % всего трудоспособного населения в 1995 г. до 6,4 % в третьем квартале 2008 г.** За последние 10 лет более чем в 5 раз выросли средние подушевые доходы казахстанцев, в 6 раз — среднемесячная зарплата, в 25 раз выросла минимальная заработная плата, в 4,6 раза — размер пенсий. В совокупности с успешным в целом развитием малого и среднего предпринимательства это привело к образованию в обществе прослойки среднего класса — основного носителя демократической идеологии. Одновременно происходило и становление крупного отечественного капитала, способного уже самостоятельно способствовать динамичному развитию казахстанской экономики. В свою очередь, аккумуляция финансовых средств в руках государства в результате благоприятной экономической конъюнктуры на внутренних и мировых рынках сделала возможным усиление социальной поддержки населения. Определенных позитивных результатов удалось добиться также в политической области. Реальностью политической жизни Казахстана стал идеологический плюрализм, включая его оппозиционную компоненту, активно формировался многопартийный механизм, лавинообразно увеличивалось количество СМИ, несущих читателям и зрителям самую разнообразную информацию. Наряду с сохранением ключевых принципов демократического устройства государства в сочетании с сильной президентской властью новыми мерами была дополнена политика в области защиты прав человека. В сентябре 2002 г. Указом Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева в стране был учрежден институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), а год спустя Казахстан присоединился к Международным пактам о правах человека (ратифицированы Парламентом в 2005 г.). В том же 2003 г. Указом Президента РК был введен мораторий на смертную казнь. Введение ** Важным показателем процессов демократизации стало развитие основ гражданского общества и его институтов. В этом плане ситуация характеризуется многократным возрастанием количества НПО, широким развитием общественных движений, национальнокультурных и религиозных объединений, вовлечением все большего количества граждан в общественно-политические процессы и усилением возможностей гражданского контроля над властью. Эти и другие институты гражданского общества стали важным ресурсом дальнейшей демократизации страны. Характерной чертой развития Казахстана при этом стало тесное взаимодействие между гражданскими институтами и государством. Крупным достижением страны можно считать сохранение в обществе межэтнического и межконфессионального согласия, составившего визитную карточку Казахстана на международной арене. Изменилась социально-психологическая ментальность населения. Люди все в большей степени ориентируются на личный успех, основанный на вере в собственные силы и знания. В обществе постепенно изживаются патерналистские и иждивенческие настроения. Можно сказать, что это в определенной степени гарантирует невозврат к коммунистическому прошлому. Успешному выполнению главных внешнеполитических задач страны во многом способствовала многовекторная политика, прагматично применяющаяся все эти годы. Взамен добровольного отказа от ядерных боезапасов, доставшихся в наследство от СССР, Казахстан в 1995 г. получил гарантии своей безопасности от «ядерного клуба» в лице США, России, Франции, Великобритании и Китая. Казахстан добился решения всех спорных вопросов о признании своих границ со своими соседями, укрепив тем самым свой суверенитет и территориальную целостность. Республика известна на международной арене как активный участник интеграционных процессов. Высокую оценку мирового сообщества получило участие Казахстана в вопросах обеспечения международной безопасности, в том числе в рамках региональных организаций, способ­ ствующих укреплению национальной безопасности. Таким образом, в результате предпринятых мер к 2004 г. Главе государства удалось в целом создать платформу для дальнейших преобразований в политической сфере. Их направления были озвучены * Интерфакс-Казахстан, 11 сентября 2008 г. // www.interfax.kz. Казахстан в цифрах. Население и социальная политика // www.stat.kz. Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы им летом 2004 г. на VII съезде партии «Отан», лидером которой он являлся. Н. А. Назарбаев отметил необходимость расширения полномочий Парламента, усиления роли политических партий, реформирования административной и судейской систем. В целях разработки указанных предложений Президентом было инициировано создание Национальной комиссии по вопросам демократизации и граждан­ ского общества, для участия в которой были приглашены все партии страны, включая оппозиционные. Окончательное оформление программа политической модернизации получила в результатах работы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ под эгидой Главы государства. Как было сказано во время представления парламентариям законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» в мае 2007 г. Президентом Н. А. Назарбае­ вым, основная цель проводящихся конституционных изменений — «заложить законодательную основу, которая обеспечит успех начатым либеральным реформам и приведет к новому балансу общественных и государственных интересов, становлению новой системы сдержек и противовесов в государственном устрой­ стве на новом этапе развития Казахстана»*. При этом, по словам Н. А. Назарбаева, произошедшие изменения в балансе распределения властных полномочий приведут к фактическому становлению в республике президентско-парламентской формы правления. В свете изложенного настоящая работа посвящена проблемам становления и развития современной политической системы Республики Казахстан, анализу имеющихся проблем и перспектив ее развития, задачам внутренней и внешней политики РК на ближайшие годы. Пользуясь случаем, автор выражает большую благодарность коллективу и руководству Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан за оказанную помощь в написании и опубликовании данной монографии. Новый этап демократизации Казахстана — ускоренное развитие свободного демократического общества: Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента РК 16 мая 2007 г. // www.akorda.kz. Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии 1.1. Концептуальные основы теории демократического транзита В современной политической науке учение о демократии занимает одно из центральных мест. Такой интерес далеко не случаен, если учесть, что демократия — «самая, вероятно, влиятельная политическая идея XIX в., ставшая к началу ХХ в. политической реальностью, к его середине — реальностью геополитической, а к концу — универсальной, хотя далеко и не всеми принимаемой, парадигмой политического устроения, вольно или невольно подразумеваемой точкой отсчета политических систем»*. В этой связи вполне закономерно, что во всем мире проблемам демократии ежегодно посвящаются сотни монографий и научных статей, проводятся многочисленные тематические конференции и «круглые столы», над проблемами развития и совершенствования демократии работают десятки исследовательских институтов и организаций. Несмотря на то, что понятие демократии относится к числу тех, которые с большим трудом поддаются однозначной трактовке, исследователей многочисленных современных определений демократии условно можно разделить на две основные группы. К первой относятся те, кто вслед за Й. Шумпетером, автором концепции «соревновательного элитизма», единственным критерием демократии считают замещение правительственных должностей через свободные и справедливые выборы** (так называемый «минималистский», или процедурный, подход). Из современных исследователей-транзитологов эта позиция близка, например, С. Хантингтону и А. Пшеворскому. * 10 Салмин А. М. Современная демократия: очерки становления. — М., 1997. — С. 10. ** Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. — М., 1995. — 460 с. * 11 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы По А. Пшеворскому, демократия представляет собой систему разрешения противоречий, в которой результаты разрешения определенного противоречия не известны заранее никому из борющихся политических сил. «Следовательно, демократия, — утверждает А. Пшеворский, — это система упорядоченной неограниченности или организованной неопределенности»*, где механизмом «упорядочения» выступает институт выборов. Другая группа авторов, придерживающихся «максималистского», т. е. содержательного, подхода, полагает, что демократию нельзя определять исключительно с помощью критерия выборов. Эта концепция нашла свое воплощение в плюралистической модели «полиархии» Р. Даля, в рамках которой главными измерениями политического режима являются «состязательность» и «эффективное участие», а основными индикаторами демократии — набор гражданских и политических прав и свобод**. Среди исследователей, относящихся к этой группе, в свою очередь, есть две основные точки зрения. Некоторые включают в определение демократии принципы политического либерализма, утверждая, что подлинно демократическое общество характеризуется не только выборами, но и широко трактуемым плюрализмом; тем самым демократия фактически * Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. — М., 2000. — С. 31. ** В числе условий, необходимых для существования политической демократии, Р. Даль выделил следующие: 1. Выборные власти. 2. Свободные и справедливые выборы. 3. Включающее избирательное право. 4. Право претендовать на избрание. 5. Свобода выражения своего мнения. 6. Альтернативная информация. 7. Организационная самодеятельность (Даль Р. О демократии. — М., 2000. — С. 38—39; Даль Р. Демократия и ее критики. — М., 2003. — С. 162—179). В дополнение к ним Т. Карл и Ф. Шмиттер сформулировали еще два условия: 8. Избранные народом официальные лица должны иметь возможность осуществлять свои конституционные полномочия, не подвергаясь противодействию (даже неформальному) со стороны невыборных официальных лиц. Демократия оказывается в опасности, если военные либо сотрудники государственных учреждений или предприятий имеют возможность действовать независимо от выборных руководителей и тем более накладывать вето на решения народных избранников. 9. Государство должно быть суверенным и действовать независимо от политических систем более высокого уровня (Карл Т. Л., Шмиттер Ф. Что есть демократия? // http://polit.msk.su/library/dem/karl-shmitter.html#_ftnref1). 12 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии отождествляется с ее либеральной моделью. Другие добавляют к указанным основаниям еще и социальную либо экономическую демократию, т. е. гарантии социального равенства или, по крайней мере, определенной степени социальной справедливости. Ряд исследователей проводят также дополнительное различие между «минималистским» и «максималистским» наполнениями демократии и фиксируют внимание на уровне консолидации новых демократий. Учитывая данную неопределенность характеристики демократии, в сфере практической политики для «опознования» демократичности той или иной политической системы более широкое распространение получил минималистский подход. Как отмечает один из российских исследователей В. М. Сергеев, «честные и свободные выборы» являются на сегодняшний день одним из тех главных сверхупрощенных критериев, которые используются различными международными организациями для оценки степени демократичности того или иного политического режима*. Во многих случаях минималистский подход дает возможность причислить значительное количество государств мира к демократическим, так как сегодня выборы проводятся в большинстве стран. Иными словами, с данной точки зрения число демократических режимов в мире растет. Вместе с тем все больше исследователей отмечают, что во многих из тех стран, где с недавних пор проводятся выборы, они не привели к становлению демократии. Более того, как показывает практика, иногда выборы приводят даже к обратным результатам, т. е. реанимации в некоторых транзитных обществах элементов авторитаризма. К примеру, исследования, проведенные в 2008 г. Фондом Бертельсманна, показывают, что если судить по * Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. — Москва, 1999. — С. 3. Далее эта оценка может быть положена в основу принятия решения демократическим сообществом о целесообразности предоставления помощи тем или иным странам, которые, как предполагается, находятся на пути демократического развития. Обратной стороной медали выступает возможность оказания давления, вплоть до вмешательства во внутренние дела, на государство, которое грубо попирает демократические нормы или представляет угрозу демократии (например, попытки оказания давления на Россию, Беларусь, Узбекистан, Кубу, КНР, КНДР и другие страны). 13 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы процедурным показателям, то количество демократических государств в мире возрастает, однако они все чаще превращаются в скрытые автократии. В 75 из 125 исследованных стран официально провозглашена демократическая система со свободными выборами, разделением властей и гражданскими правами — это на пять государств больше, чем по результатам предыдущего исследования 2006 г. Число стран, в которых с 2006 г. были введены свободные и честные выборы, даже увеличилось с 69 до 79. Однако во многих странах эти тенденции нестабильны. Так, только 23 из исследованных демократий не имеют существенных недостатков. 41 государство было названо «дефектными демократиями», 10 из них — даже «существенно дефектными». Наглядный пример «существенно дефектной демократии» — Россия. 50 государств не отвечают даже минимальным демократическим критериям*. Таким образом, как показывает опыт мирового развития, упрощенный «минималистский» подход не всегда может служить ясным и достаточным критерием отнесения того или иного режима к демократическим. Поэтому со временем привлекавшая своей краткостью шумпетеровская формулировка многими исследователями стала признаваться недостаточной для объяснения феномена демократии, а потому требующей дополнений содержательного характера, чтобы вывести за рамки понятия случаи, не соответствовавшие его подразумеваемому значению. Один из критиков «минималистского» подхода Л. Даймонд в этой связи отмечает, что «современные минималистские концепции демократии… обычно признают потребность в некоем наборе гражданских свобод, необходимых, чтобы состязательность и участие имели реальный смысл. Вместе с тем, как правило, они не уделяют большого внимания предполагаемым базовым свободам и не пытаются включить их в число реальных критериев демократии. Если согласно минималистскому определению демократии некоторые транзитные страны можно отнести к демократиям, то при использовании более жестких критериев, предполагаемых концепцией * Politisches Management weltweit. 2008 // http://www.bertelsmann-transformation- index.de/. 14 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии либеральной демократии, ситуация меняется. Довольно существенные ограничения политических прав и гражданских свобод в этих странах оказываются достаточными для того, чтобы они не были включены в категорию «свободных»*. Позицию Л. Даймонда в отношении недостатков минималистского подхода разделяет и ряд российских ученых (А. Балаян, Н. А. Баранов, В. Я. Гельман, В. П. Елезаров и др.), исходящих из того, что критерий выборов при современных политических технологиях и специфике ведения политической борьбы не всегда означает гарантию демократизации общества, переживающего переходный этап в своем развитии. Как справедливо отмечает В. Я. Гельман, «даже простой электоральный тест “свободных и справедливых выборов” не вполне релевантен в эпоху “политических машин” и “партий власти”, когда результаты голосования — даже при наличии конкуренции — во многом обусловливаются потенциалом административной мобилизации масс правящими группами, не говоря уже о систематическом неравенстве условий ведения кампании… В ситуации, когда выборы не являются механизмом смены власти и не влияют сами по себе на выработку политического курса, их значение имеет качественно иной характер, нежели в рамках шумпетеровской модели. В современных условиях, по минималистскому критерию “свободных и справедливых выборов”, победа любого кандидата на выборах по своей сути не может свидетельствовать о ее “электоральной чистоте”»**. Отмечая подобного рода изъян минималистской концепции демократии, В. Я. Гельман пишет, что «речь в данном случае идет не о либеральной критике “электорализма”… согласно которой выборы признаются хотя и необходимым, но явно недостаточным условием демократизации, а о том, что они вообще могут не иметь отношения к демократии, т. е. к электоральной состязательности (по крайней мере, если исход этого состязания известен априори). Критерий “свободных и справедливых выборов” непригоден для Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. — М., 1999. — № 1. — С. 13. ** Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории) // Полис. — М., 2001. — № 1. — С. 16—17. * 15 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы анализа такого рода явлений — даже с учетом поправки на возможные промежуточные варианты типа “свободных, но справедливых” выборов “с частичной фальсификацией” и прочее»*. Ввиду указанных недостатков Л. Даймонд считает необходимым дополнить требования, предъявляемые к демократической политической системе «минималистскими» концепциями, положениями, обязательными для представительной (либеральной) демократии: «Во-первых, помимо регулярной, свободной и честной электоральной конкуренции и всеобщего избирательного права, для либеральной демократии обязательно отсутствие сфер, “зарезервированных” для военных или каких-либо других общественных и политических сил, которые прямо или опосредованно не подконтрольны электорату. Во-вторых, наряду с “вертикальной” ответственностью правителей перед управляемыми, она предполагает “горизонтальную” подотчетность должностных лиц друг другу, что ограничивает свободу рук исполнительных органов и тем самым помогает защитить конституционализм, власть закона и консультационный процесс. В-третьих, она заключает в себе огромные резервы для развития политического и гражданского плюрализма, а также индивидуальных и групповых свобод»**. Сведенная им воедино критериальная система либеральной демократии, понимаемая им как эталонная или «зрелая» демократия, включает в себя следующие свойства: 1.Реальная власть принадлежит — как фактически, так и в соответ­ствии с конституционной теорией — выборным чиновникам и назначаемым ими лицам, а не свободным от контроля (со стороны общества) внутренним акторам (например, военным) или зарубежным державам. 2.Исполнительная власть ограничена конституционно, а ее под­ отчетность обеспечивается другими правительственными институтами (независимой судебной властью, парламентом, омбудсменами, генеральными аудиторами). 3.В либеральной демократии не только не предопределены заранее результаты выборов, не только при проведении последних велика доля оппозиционного голосования и существует реальная * Гельман В. Я. Указ. соч. Даймонд Л. Указ. соч. С. 13. ** 16 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии возможность периодического чередования партий у власти, но и ни одной придерживающейся конституционных принципов группе не отказано в праве создавать свою партию и принимать участие в избирательном процессе (даже если «заградительные барьеры» и другие электоральные правила не позволяют малым партиям добиваться представительства в парламенте). 4.Культурным, этническим, конфессиональным и другим меньшинствам, равно как и традиционно дискриминируемым группам большинства, не запрещено (законом или на практике) выражать собственные интересы в политическом процессе и использовать свои язык и культуру. 5.Помимо партий и периодических выборов имеется множе­ ство других постоянных каналов выражения и представительства интересов и ценностей граждан. Такими каналами являются, в частности, разнообразные автономные ассоциации, движения и группы, которые граждане свободно могут создавать и к которым вправе присоединяться. 6.В дополнение к свободе ассоциации и плюрализму существуют альтернативные источники информации, в том числе независимые средства массовой информации, к которым граждане имеют неограниченный (политически) доступ. 7.Индивиды обладают основными свободами, включая свободу убеждений, мнений, обсуждения, слова, публикации, собраний, демонстраций и подачи петиций. 8.Все граждане политически равны (хотя они неизбежно различаются по объему находящихся в их распоряжении политических ресурсов), а упомянутые выше личные и групповые свободы эффективно защищены независимой внепартийной судебной властью, чьи решения признаются и проводятся в жизнь другими центрами власти. 9.Власть закона ограждает граждан от произвольного ареста, изгнания, террора, пыток и неоправданного вмешательства в их личную жизнь со стороны не только государства, но и организованных антигосударственных сил.* * Даймонд Л. Указ. соч. С. 13—14. 17 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Исходя из указанного набора критериев, политическую систему, в которой проводятся регулярные, более или менее свободные выборы, но по остальным параметрам не соответствующую меркам демократии, Л. Даймонд и ряд других исследователей стали называть «электоральной», «делегативной», «манипулятивной» демократией* в отличие от демократии либеральной. Сторонники такого рода определений демократии исходят из того, что при довольно быстром росте в мире числа демократических режимов тем не менее очень немногие из них становятся либеральными демократиями западного типа, а следовательно, являются «ущерб­ ными» демократиями. Определяя либеральную демократию в качестве эталонной, Л. Даймонд отмечает также существование категории режимов, которые не дотягивают даже до минимальной демократии, хотя в то же время отличаются от чисто авторитарных систем. Он называет их псевдодемократиями, чьей отличительной характеристикой (даже при наличии многих других черт электоральной демократии) выступает отсутствие честной электоральной конкуренции. От режимов, относящихся к категории авторитарных, псевдодемократии, по мнению Л. Даймонда, отличаются тем, что терпят существование оппозиционных партий, что по мере эволюции создает важные основы для будущего демократиче­ ского развития**. Исследуя в рамках содержательного подхода в транзитологии особенности электорального процесса и сложившиеся в результате выборов политические режимы, еще один видный западный политолог Г. О’Доннелл выделил специфичную форму демократии, названную им делегативной. Согласно Г. О’Доннеллу, делегативная демократия: Даймонд Л. Указ. соч. С. 10—25; О’Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. — М., 1994. — № 2—3 // http://old.russ.ru/antolog/predely/23/dem01.htm; Higley J., Gunther R. (eds.). Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. — Cambridge, 1992. — Рp. 1—37; Марков С. А. Манипулятивная демократия // Независимая газета. 2 марта 2000 г. // http://www.ng.ru/ideas/2000-03-02/8_democracy.html ** Даймонд Л. Указ. соч. С. 15. * 18 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии — приемлет демократическую традицию и более демократична, но менее либеральна по сравнению с представительной демократией; — носит резко выраженный мажоритарный характер, выражающийся в том, что путем справедливых выборов она формирует большинство, которое позволяет кому-либо на несколько лет стать единственным воплощением и толкователем высших интересов нации; — нередко использует такие методы, как дополнительные выборы, если первый тур выборов не обеспечивает явного большинства, которое необходимо для того, чтобы поддерживать миф о легитимном делегировании; — характеризуется выраженным индивидуализмом, который предполагает, что избиратели, независимо от их партийной или групповой принадлежности, голосуют за индивидуума, наиболее способного позаботиться о судьбе нации; — характеризуется высоким уровнем эмоциональности выборов и высокими ставками, при которых кандидаты борются за возможность управлять страной практически безо всяких ограничений, кроме тех, что вытекают из неинституционализированных властных отношений; — имеет низкую степень институционализации и в лучшем случае остается безразличной к ее укреплению, так как она дает президенту очевидное преимущество практически полной непод­ отчетности по горизонтали*. Будучи по своим содержательным характеристикам персоналистским режимом, тяготеющим, скорее, к авторитарности, делегаО’Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. — М., 1994. — № 2—3. — http://old.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem01.htm. Основываясь на этих характеристиках, бразильский профессор политологии Ф. С. Веффорт отнес большинство стран «новой демократии», в том числе и постсоветское пространство, к странам делегативной демократии. По его мнению, особенностью формирования в них демократий является наследие авторитарного прошлого, а также сильный социально-экономический кризис, что значительно осложняет институционализацию демократий. Поэтому в данных условиях преобладает делегирование, а не представительство (Веффорт Ф. С. Что такое «новая демократия»? // Международный журнал социальных наук. — М., 1993. — № 3. — С. 125—139). * 19 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы тивная демократия тем не менее по процедурным моментам все же формально может быть отнесена к демократиям. Аргументация ее жизнеспособности и в некотором смысле легитимности определяется тем, что в особых обстоятельствах (например, при кризисных ситуациях или внешней угрозе) она имеет определенное преимущество перед представительной демократией. В частности, как считает Г. О’Доннелл, процесс принятия решений в представительных демократиях имеет тенденцию к медленным темпам и постепенности, а иногда и к тупиковым ситуациям в силу того, что политика осуществляется несколькими относительно автономными властями. Однако в силу этой же причины политический процесс, как правило, застрахован от грубых ошибок, и вероятность практического осуществления политических решений бывает значительной. С другой стороны, в представительных демократиях ответ­ ственность за допущенные ошибки возлагается не на отдельных политических лидеров, а распределяется между многими участ­ никами политического процесса, что приводит к ее «размазыванию». В отличие от представительной демократии безусловной положительной стороной делегативной демократии, по Г. О’Доннеллу, является возможность быстрых политических решений, но ценой большей вероятности ошибок, рискованных методов проведения их в жизнь и концентрации ответственности за результат на президенте*. Следовательно, основными проблемами делегативной демократии являются адекватность выбора личности президента, а также отсутствие представительства как суверенного права народа на верховенство власти. Развитие современных политических технологий и методов психологического воздействия на массы привело к возможности определенной манипуляции общественным сознанием и поведением. В этой связи режим, характеризующийся использованием элитами политической дезориентации электората для получения или сохранения власти путем внешне легитимных выборных процедур, * О’Доннелл Г. Указ. соч. 20 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии получил название манипулятивной демократии*. Ее очевидный недостаток — фактическое отстранение общества от реального участия в политических процессах, а также освобождение элит от какой бы то ни было формы гражданского контроля. Распространенность такой политической практики на Западе (а теперь все чаще и в других районах мира) вкупе с неудовлетворенностью общества и интеллектуальных кругов таким положением вызвала к жизни еще одну интересную тео­рию — модель так называемой партиципаторной демократии, обосновывающей необходимость широкой демократизации современной западной политии, формирование нового типа гражданина, создание разветвленной сети ячеек местного самоуправления и реорганизацию политических партий в массовые движения. Авторами данной теории выступили Б. Барбер, К. Пейтман, К. Макферсон, Дж. Циммерман и др. Этим обеспечивается максимальный учет в политике интересов народа, прочная легитимация власти, преодоление политического отчуждения граждан. Участие многих людей в управлении расширяет интеллектуальный потенциал для принятия решений, увеличивает вероятность их оптимизации, следовательно, повышается стабильность политической системы и эффективность управления. Кроме того, широкое участие граждан в политическом процессе обеспечивает эффективный контроль за должностными лицами, предотвращает злоупотребление властью, «отрыв» депутатов от народа, бюрократизацию чиновничества. В конечном счете, эта модель направлена на установление режима прямой, или непосредственной, демократии. * Отметим, что концепция «управляемой демократии», выдвинутая в свое время главой Администрации Президента РФ В. Сурковым, по своим содержательным характеристикам ничем не отличается от манипулятивной демократии. «У нас легитимность власти возникает через выборы, но выборность во многом дополняется элементами манипуляции общественным мнением через СМИ. Поэтому наш политический режим есть режим манипулятивной демократии, т. е. режим, сочетающий управляемую демократию с медийным массовым обществом», — отмечает российский политолог С. Марков (Марков С. А. Манипулятивная демократия // Независимая газета. — 2 марта 2000 г. http://www. ng.ru/ideas/2000-03-02/8_democracy.html). 21 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Один из авторов этой теории, американский политолог Б. Барбер, который характеризует данную модель как «сильную демократию» (strong democracy), отмечает, что прямая демократия требует не только участия, но и гражданской подготовки и гражданской добродетели для эффективного участия в обсуждении и принятии решений. Демократия участия, таким образом, понимается как прямое правление образованных граждан. Граждане — это не просто частные индивиды, действующие в частной сфере, это хорошо информированные общественные граждане, отдалившиеся от своих исключительно частных интересов настолько, насколько общественная сфера отдалена от частной. Демократия — это не столько правление народа или правление масс, сколько правление образованных граждан*. Несмотря на кажущуюся привлекательность и частичное использование принципов данной модели в практике, тем не менее следует указать, что реальных предпосылок для ее внедрения в полном объеме, видимо, не существует. Кроме того, как отмечают критики этой концепции, недостатками этой демократии являются низкая эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности и эмоциональной неуравновешенности масс; снижение институциональной ответственности должностных лиц, по­ скольку важнейшие решения принимаются широким кругом никем не контролируемых и ни за что не отвечающих непрофессионалов; сложность и высокая стоимость практического осуществления; невозможность без принуждения привлечь к систематическому участию в управлении большинст­во граждан, важнейшие жизненные интересы которых обычно связаны с профессией, рабочим местом, доходами, семьей, досугом и т. д.** В противоположность партиципаторной модели демократии концепция элитарной демократии (В. Парето, Р. Михельс, Й. Шумпетер, С. Келлер, О. Штаммер, Д. Рисмен, К. Полани, Ф. Хайек и др.) * Barber B. Participatory Democracy // Encyclopaedia of Democracy. Vol. 3. — New York, 1995. — Р. 23; Barber B. Strong Democracy: Participatory Democracy for a New Age. — Berkley, 1984. — Р. 125. ** Соловьев А. И. Роль масс в современных демократиях // http://studlib.ru/ article/a-928.html. 22 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии рассматривает демократию не столько как режим народовластия, сколько как возможность народа самому избирать себе правителей. Сторонники этой модели в своих рассуждениях исходили из того, что основная масса граждан некомпетентны, не обладают достаточными познаниями и плохо информированы, поэтому именно элиты как образованное правящее меньшинство берут на себя ответственность за управление государством. Причем, по их мнению, рост гражданского участия приводит к дестабилизации и снижению эффективности системы управления. Поэтому участие граждан в политических процессах сводится к возможности выбора элиты, которая максимально отвечает общественному «спросу» и в результате всенародных выборов становится правящей. В свою очередь, угроза остаться после следующих выборов не у власти заставляет элиту ощущать ответственность за жизнедеятельность государства и адекватно реагировать на общественные запросы. Основой элитарной демократии является персонификация политических ожиданий и усиление политической роли лидеров, которые, олицетворяя элиту, принимают участие в избирательной конкуренции. Граждане подключаются к политическим процессам только в период выборов, признавая за элитой право на принятие государственных решений самостоятельно. Таким образом, элитарная модель демократии снимает с граждан ответственность за принятие политических решений и возлагает ее на лидеров (представителей политических элит), имеющих достаточную компетенцию и хорошо информированных. В идеале при функционировании этой модели граждане, минимально участвуя в политическом процессе, получают максимальную отдачу — элиты заботятся о принятии адекватных государственных решений*. Таким образом, теория элитарной демократии исходит из понимания демократии как свободного соперничества претендентов за голоса избирателей, как формы правления элит, более или менее подконтрольных народу, особенно во время выборов. Суть концепции элитарной демократии заключается в идее плюрализма элит, «вырастающих» на основе взаимодействия общественных групп. Денисенко С. Модель современной демократии: типы и классификации // http://dialogs.org.ua/print.php?part=project_ua&m_id=739. * 23 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Идея плюрализма элит противопоставляется идее власти в руках одной элиты. Однако элитарная модель грешит существенными недостатками. Выделение в качестве правящего (управляющего) слоя элиты (меритократии) хотя и отвечает в какой-то степени задаче повышения эффективности современной демократии, тем не менее, на наш взгляд, не может быть принято по соображениям принципиального плана, так как лишает содержания один из главных атрибутов демократии — равноправие. Кроме того, открытыми остаются не только вопросы соответ­ ствия ее демократическим принципам, но и сама возможность для граждан после первых же выборов жить в демократическом государстве и дальше. Ведь адекватным ответом на рост политической активности граждан станет милитаризация общества и усиление роли силовых структур, призванных как раз не допустить дестабилизации работы государства. Неоднозначной видится и возможность существования гражданского общества, открытой деятельности негосударственных общественных организаций и партий. И главное, в такой системе отсутствуют механизмы гражданского контроля над деятельностью властных институтов, и даже в случае конкуренции элит ничто не сможет заставить лидеров действовать сообразно с интересами всего общества, контролируя все механизмы государ­ ственного принуждения*. Один из видных современных исследователей А. Лейпхарт вводит в политологический оборот особую форму демократии — сообщественную демократию, «которая заставляет внести следующую поправку в сформулированное выше положение: достичь и поддерживать стабильное демократическое правление в условиях многосоставного общества хотя и трудно, но отнюдь не невозможно. При сообщественной демократии центробежные тенденции, присущие многосоставному обществу, уравновешиваются установками на взаимодействие и соответствующим поведением лидеров различных сегментов общества»**. Отличительными чертами сообщественной демократии являются: 1) «сегментарные различия», которые выражаются в различии между группами населения многосоставного общества, и 2) политическое сотрудничество элит, представляющих его основные группы. Сообщественной демократии, по А. Лейпхарту, присущи четыре характерных элемента: 1) осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значительных сегментов многосоставного общества; 2) взаимное вето или правило «совпадающего большинства», выступающие как дополнительная гарантия жизненно важных институтов меньшинства; 3) пропорцио­ нальность как главный принцип политического представительства, распределения постов в государственном аппарате и средств государственного бюджета и 4) высокая степень автономности каждого сегмента в управлении своими внутренними делами*. Вышеприведенные концепции демократии, внося достаточно заметный вклад в понимание этого понятия, вместе с тем не охватывают всей полноты форм и типов современных демократий. В этой связи, критикуя имеющиеся недостатки указанных концепций с точки зрения опыта проведения политических реформ в постсоветских странах, В. Я. Гельман утверждает, что использование и максималистских схем также оказывается недостаточным для осмысления демократии в посттоталитарных условиях**. Разделяя данный взгляд, один из западных исследователей демократии Дж. Мюллер признает, что характерное для многих авторов идеализированное представление о демократии является своеобразной политологической проблемой, определяемой им как проблема «образа демократии». Как отмечает Дж. Мюллер, ряд авторов, оценивая характер политического порядка, складывающегося в новых транзитных обществах, склонны руководствоваться в своих суждениях не «реалистическими стандартами», а неким «туманным идеалом». И это несоответствие между образом демократии и демократической реальностью становится фактором, порождающим существенные методологические трудности. Помимо теоретических трудностей, вышеуказанная понятийная неопределенность феноме- * Денисенко С. Указ. соч. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительные исследования. — М., 1997. — С. 277. * ** ** 24 Там же. С. 278. Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории) // Полис. — М., 2001. — № 1. — С. 17. 25 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы на демократии обуславливает определенные трудности и в практическом его применении в описании новых транзитных обществ*. В целом же в свете политической реальности современного процесса глобальной демократизации можно сделать вывод о том, что использование понятия «демократия» с целью характеристики той или иной политической системы может иметь исследовательский смысл лишь при наличии уточняющих это понятие определений. Весьма показательна в этом смысле позиция Д. Колльера и С. Левицки, которые отмечают важность конкретизации сегодняшних рассуждений о демократии и о процессах демократизации. И такая конкретизация предполагает уточнение не столько цели той или иной демократии, сколько ее сущностных характеристик, т. е. специфики ее функционирования. При этом специфика функционирования демократии может быть различной и вариативной. Поэтому, как отмечает А. Балаян, можно говорить о существовании каких-либо базовых параметров демократии, таких, как конкурентные выборы, разделение ветвей власти, конституционный либерализм и т. д., но ее конкретное национальное измерение может быть весьма индивидуальным и особенным, и тем более отличным от «эталонной» модели**. Особую актуальность проблемы демократического устройства приобретают для стран, освободившихся от тоталитаризма и авторитаризма и занятых поиском более совершенной формы правления. Для многих из них ориентиром и политическим примером выступают страны развитой демократии, чей опыт свидетельствует о неразрывной связи успехов цивилизационного развития с наличием политических систем, основанных на либерально-демократических ценностях. Сообразуясь с этим выбором, приоритетное внимание посттоталитарные и поставторитарные страны уделяют методологии демократического транзита, выработке путей и средств его осуществления. Существенную помощь в постановке и решении этих задач оказывают такие направления политической науки, как политическая философия, политология и ее частный раздел — транзитология. * Mueller J. Democracy, Capitalism, and the End of Transition Postcommunism. Four Perspectives. Ed. Mandelbaum M. — N.Y., 1996. — Рр. 102, 104. ** Балаян А. Политический транзит в России // http://centurion-center.narod. ru/db2.html. 26 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Следует отметить, что учеными в этой области уже накоплен определенный научно-теоретический и практический опыт, дающий основание для обобщения имеющихся знаний и выработки научных концепций перехода к демократии. Среди западных исследователей в этом плане можно выделить работы Р. Арона, Г. Алмонда, Р. Даля, М. Дюверже, А. Лейпхарта, Т. Карла, К. Оффе, Т. Парсонса, А. Пшеворски, Д. Растоу, Ф. Фукуямы, С. Хантингтона, Ф. Шмиттера, Й. Шумпетера и ряда других авторов, ставшие классическими трудами современной транзитологии. Одной из первых работ в этом ряду стала вышедшая в 1970 г. статья Д. Растоу «Переходы к демократии: введение к динамиче­ ской модели»*. В ней удачно совпали широкий теоретический охват анализируемого явления, небольшой объем, характерный для манифеста, стилистически безупречная отделка и время издания (за несколько лет до начала «третьей волны демократизации»). Все эти факторы обеспечили автору статьи титул предвозвестника и отца-основателя нового научного направления**, известного как транзитология, или теория модернизации. В противоположность субстантивистским, ориентированным на социально-экономические факторы концепциям происхождения демократии 50—60-х гг. ХХ в. Д. Растоу предложил разделить проблемы существования и происхождения демократии, сосредоточив внимание на политических факторах демократического развития. Единственным «базовым условием» демократизации Д. Растоу полагал «национальное единство», понимаемое им как отсутствие у большинства граждан сомнений в понимании того, к какому политическому сообществу они принадлежат***. Внося некоторую двусмысленность в терминологию, это определение оставляет возможность для существования демократий в домодерновый, донациональный * Растоу Д. Переходы к демократии: введение к динамической модели // Полис. — М., 1996. — № 5. — C. 5—15. ** Елезаров В. Цели и средства, которые начинают / институты, которые выигрывают // Новое литературное обозрение. — http://www.nlobooks.ru. *** «Национальное единство — плод не столько разделяемых всеми установок и убеждений, сколько небезучастности (responsiveness) и взаимодополненности (complementarity)» (Растоу Д. Переходы к демократии: введение к динамиче­ ской модели // Полис. — М.,1996. — № 5. — С. 5). 27 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы периоды и при низком уровне экономического развития. Выстраиваемая на основе «базового условия» модель демократизации состояла из ряда аналитически выделяемых фаз: 1. Подготовительная фаза характеризуется продолжительной и неразрешимой политической борьбой. Подобная борьба чаще всего начинается вследствие появления новой элиты, поднимающей угнетенные и лишенные ранее руководства социальные группы на согласованное действие. При этом протагонисты должны представлять различные силы — как правило, социальные классы. Борьба заставляет протагонистов лавировать между различными идеологическими лагерями. Отличительным знаком подготовительной фазы является, скорее, поляризация, чем плюрализм. 2. Фаза разрешения — завершение подготовительной фазы ост­ рым конфликтом, который создает условие для принятия частью политических лидеров «существования множества в единстве и для институционализации некоторого решающего аспекта демо­ кратической процедуры»*. Решение в пользу демократии, которая у автора синонимична модернизации, прогрессу, процветанию, является результирующей игры сил. Консервативные силы могут уступить из опасения, что, продолжая сопротивляться, они, в конечном итоге, обрекут себя на гораздо большие потери. В свою очередь, радикалы, будучи уверенные в том, что время работает на них, способны принять компромисс в качестве первого «взноса», за которым неизбежно последуют и другие. Соглашение, выработанное лидерами, не универсально. Оно должно быть переведено в правила профессиональной политики и в институт гражданства. 3. Фаза «привыкания» состоит из трех процессов: — политики и граждане учатся извлекать уроки из новых правил, доверять им и применять их для новых целей; — в своих практике и убеждениях политики подтверждают демо­ кратические техники и соревновательные требования политики; — население встраивается в новую структуру, важное место в которой занимает партийная система, связывающая политиков с электоратом. Таким образом, модель Д. Растоу предполагала некоторую по­ следовательность — от национального единства (принимаемого * Там же. 28 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии в качестве базового условия политической идентичности) через борьбу, компромисс и «привыкание» к демократии. Принятие новых правил является, скорее, частью переходного процесса, чем его предпосылками. В этом пункте предложенный подход согласовывался с получившим распространение в это же время процедурным подходом к определению демократии Р. Даля. Успех в приложении принципов Д. Растоу к серии латиноамериканских «переходов» подтвердил теоретическую корректность основных постулатов транзитологии. Однако внимание исследователей было сосредоточено в основном на тех положениях Д. Растоу, которые сводились к известному выражению «Демократия есть вторичный продукт политической борьбы». Это привело к тому, что наиболее полно была разработана, прежде всего, та часть концепции Д. Растоу, где описывалась «разрешающая фаза» демократического перехода — принятие консенсуса относительно демократических правил игры*. Безусловно, последующее развитие переходных процессов не сводилось к указанной схеме, однако вплоть до конца 1980-х гг. исходные методологические принципы Д. Растоу принимались «по умолчанию» большинством исследователей. На протяжении указанного периода транзитология заняла прочные позиции в общем комплексе политических исследований, чему способствовали ее успехи в объяснении текущих политических изменений, прежде всего в странах Латинской Америки и Южной Европы. Долгое время исследователям казалось, что найден адекватный теоретический инструмент для анализа тех политических перемен, с которыми во второй половине ХХ в. столкнулось множество стран во всех регио­ нах земного шара. Однако череда переходов к демократии конца 1980-х — начала 1990-х, политическое развитие новых демократий (прежде всего, стран Восточной Европы и бывшего СССР) стали основанием для бурных дискуссий об адекватности теоретических принципов транзитологии. Опыт политического развития «новых демократий», в ходе которого ряд положений модели Д. Растоу перестал соответствовать текущей практике, заставил пересмотреть * Елезаров В. Указ. соч. 29 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы устоявшиеся теоретические основания изучения демократизации, которые сложились к середине 1970-х гг. Одновременно на повестку дня выдвинулись и новые аспекты процессов демократизации, что существенно расширило спектр рассматриваемых проблем. Среди работ нового поколения, вышедших на рубеже 80—90-х гг. прошлого столетия, особенно заметными и обсуждаемыми стали статья Ф. Фукуямы «Конец истории» (в 1989, 1990 гг. переработана в книгу «Конец истории и последний человек») и монография С. Хантингтона «Третья волна. Демократизация в конце ХХ века» (1991 г.). В первой из них, написанной под влиянием сильного впечатления, произведенного скоротечным распадом мирового лагеря социализма и однозначной переориентацией составлявших его государств на западные демократические ценности, Ф. Фукуяма приходит к выводу о «завершении идеологической эволюции человечества и универсализации западной либеральной демократии как окончательной формы правления»*. С точки зрения теории демократизации основным в данной сентенции выступает, с одной стороны, положение о необратимости процесса демократического переустройства мира, а с другой — признание либеральной демократии западного образца его единственно возможной конечной целью. Иными словами, по Ф. Фукуяме, получалось, что переходные государства, стремящиеся к системной общественной трансформации, должны были внедрять у себя именно западный тип демократии, а не какие-то модели «управляемой» или другой специфической демократии. Впрочем, последующее историческое развитие показало ошибочность абсолютизации его утверждений, и к настоящему моменту автор уже сам пересмотрел многие из них, сохранив, впрочем, веру в свой главный постулат о превосходстве либеральной демо­ кратии над всеми другими известными пока системами организации человеческого общества**. Серьезным вкладом в теорию демократизации следует считать внесение в научный оборот С. Хантингтоном концепции волнообФукуяма Ф. Конец истории? // http://atredis.narod.ru/person/fukuyama.html. Фукуяма Ф. Сильное государство. — М., 2006. — 220 c.; Фукуяма Ф. Назад к концу истории // Newsweek, 22.09.2008; Фукуяма Ф. Падение корпорации «Америка» // Newsweek, 06.10.2008. — www.ИноСМИ.ru. * ** 30 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии разного развития демократических процессов в мире, исходящей из существования «демократических приливов» и «авторитарных откатов». Ее суть сводится к заключению, что глобальное общественное развитие имеет циклический характер, двигаясь в целом в сторону постепенной демократизации*. При этом на основе широкого эмпирического исследования С. Хантингтон выделил три волны демократизации**, имевшие место в истории к моменту написания им своей книги: — Первая, длинная, волна демократизации: 1828—1926 гг.; — Первый откат: 1922—1942 гг.; — Вторая, короткая, волна демократизации: 1943—1962 гг.; — Второй откат: 1958—1975 гг.; В этой связи С. Хантингтон писал: «В каком-то смысле волны демократизации и откаты укладываются в схему «два шага вперед — шаг назад». До настоящего времени каждый откат аннулировал некоторые, но не все переходы к демократии, совершившиеся в предыдущую волну демократизации» (Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. — М., 2003. — С. 9). ** Волна демократизации — это группа переходов от недемократических режимов к демократическим, происходящих в определенный период времени, количество которых значительно превышает количество переходов в противоположном направлении в данный период. К этой волне обычно относится также либерализация или частичная демократизация в тех политических системах, которые не становятся полностью демократиче­ скими (Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. — М., 2003. — С. 9). Несколько иную периодизацию волн демократического процесса дает американский политолог Ф. Шмиттер, который выделяет следующие четыре периода глобальной демократизации: Первая волна — период, условно берущий начало с революции 1848 г., после которой, однако, к 1852 г. многие страны (в частности, Франция, Германия, Австро-Венгрия) вернулись к автократическим формам правления; вторая волна — после Первой мировой войны, когда в результате поражения Германии, а также распада Российской и Австро-Венгерской империй в Восточной и Центральной Европе появляются новые государства, во многих из них первоначально устанавливаются демократические формы правления; третья волна — после Второй мировой войны; четвертая волна берет начало с военного переворота 1974 г. в Португалии (Шмиттер Ф. Будущее демократии: можно ли рассматривать его через призму масштаба? // Логос. — М., 2004. — № 2. — С. 137—156). * 31 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — Третья волна демократизации: 1974 г. — по настоящее время*. Достаточно важное место в исследовании С. Хантингтона заняли вопросы типологизации моделей политического транзита. Как отмечает известный казахстанский политолог М. С. Ашимбаев, в представлении С. Хантингтона переход к демократии является процессом поэтапной смены конфигурации и характера взаимодействия основных политических акторов на политическом поле страны. Американский ученый выделил три модели демократизации стран так называемой «третьей волны»: «трансформация», «замена» и «перестановка», после чего следует консолидация нового режима**. Процесс «трансформации» представляет собой основную модель переходного периода, так как 16 из 35 транзитных стран «третьей волны» демократизировались именно по этому варианту. В период «трансформации» властная элита трансформируемых режимов играет решающую роль, так как она фактически выступает инициатором крушения прежнего режима и его смены на демократический***. С точки зрения С. Хантингтона, «трансформационная» модель перехода к демократии характерна для Испании и Бразилии, а среди Ряд современных исследователей полагают, что к началу ХХI в. мир вступил в очередную полосу отката. К примеру, американский политолог Т. Карозерс отмечает: «Третья волна» демократии, о которой говорил Хантингтон, то есть разнообразные демократические изменения, начавшиеся в Южной Европе в середине 1970-х гг. и затем в течение следующих двух десятилетий охвати­ вшие Латинскую Америку, Азию, бывший советский блок и Африку к югу от Сахары, постепенно улеглась. Согласно Freedom House, организации, которая отслеживает процессы демократизации во всем мире, в 1996-м насчитывалось 118 государств с электоральной демократией. Сейчас их стало 117. А соотношение стран, которые по классификации Freedom House являются свободными, частично свободными и несвободными, с конца 1990-х гг. остается почти неизменным» (Карозерс Т. Трезвый взгляд на демократию // Pro et contra. — М., 2005. — № 4 (июль-август). — С. 74). ** Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. — М., 2003. — С. 121—163. Цит. по: Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO23-02.Ashimbaev.html. *** Там же. С. 124—126. * 32 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии посткоммунистических стран — для Венгрии. В Бразилии по сравнению с Испанией данный вариант перехода к демократии принял более затяжной характер. Поэтому пример Испании стал моделью для последующей демократизации в ряде стран Латинской Америки и Восточной Европы. Будучи самой сложноструктурированной моделью перехода к демократии, процесс «трансформации» состоит из пяти основных фаз, четыре из которых проходят еще при авторитарном режиме: 1) появление реформаторов; 2) приход реформаторов к власти; 3) противоречивая либерализация; 4) консенсус с консерваторами; 5) кооптирование оппозиции. Первыми признаками наступления первой фазы трансформации — «появления реформаторов» — является появление в рамках прежнего режима реальных или потенциальных лидеров, которые инициируют переход к демократии*. Наступление второй фазы трансформации — «прихода реформаторов к власти» — по существу, означает избавление демократических реформаторов от своего статуса маргинального пребывания в рамках авторитарных режимов и обретение полноценной политической власти. Как правило, реформаторы приходили к власти тремя путями**. Это может быть или естественная смерть лидера авторитарного режима, или когда авторитарная система сама предусматривает смену власти, или путем устранения прежнего лидера от власти. Приход к власти реформаторов в авторитарных и тоталитарных странах, независимо от его форм, становится логическим продолжением развития всех тех глубинных либеральных тенденций, которые под воздействием изменения социально-экономической ситуации постепенно вызревают в недрах общества. Сам же приход реформаторов к власти знаменует начало третьей фазы трансформации — «противоречивой либерализации». * Там же. С. 127—129. Там же. С. 130—131. ** 33 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Согласно С. Хантингтону, содержание третьей фазы трансформации — «противоречивой либерализации» — характеризуется проведением в обществе либеральных реформ, с одной стороны, и стремлением сохранить стабильность либерализованной авторитарной системы — с другой. Иными словами, проводя либеральные реформы в этой фазе трансформации, в целях сохранения существующего авторитарного режима реформаторы не спешат проводить широкомасштабные демократические реформы. В результате такой своей двоякой политики либеральные реформаторы, пришедшие на смену консерваторам, обычно оказываются временными фигурами у власти*. В конце концов, либеральные реформаторы уходят из власти, уступая место демократическим реформаторам или консерваторам. Дальнейшее развитие процесса трансформации проходит в ее четвертой фазе — фазе «консенсуса с консерваторами», наступление которой обусловлено тем, что достижение власти позволяет реформаторам начать демократизацию, но не лишает консерваторов возможности бросить им вызов. Этот вызов выражается в том, что при авторитарной или тоталитарной системах в правительственных кругах, среди военной и партийной элиты, как правило, находится достаточно полновесная группа консерваторов, которая пытается остановить или, по крайней мере, замедлить процесс перемен. В такой ситуации, по С. Хантингтону, для дальнейшего продолжения курса демократических преобразований реформаторские правительства предпринимают ряд противодейственных мер, пытаясь нейтрализовать консервативную оппозицию путем ее ослабления и идеологической перенастройки**. Как отмечает С. Хантингтон, один из главных выводов, к которому приходят реформаторы в ходе четвертой фазы трансформации, заключается в том, что они не могут продолжать свои демократические преобразования без определенных отступлений, вызванных необходимостью делать уступки консерваторам***. Наступление пятой фазы трансформации — фазы «кооптирования оппозиции», по С. Хантингтону, — знаменуется вступлением на политическую авансцену политической силы, оппозиционной реформаторскому режиму. Дело в том, что к концу процесса трансформации, т. е. на уровне пятой фазы трансформации, властная реформаторская элита теряет возможность полного контроля над ситуацией и как следствие вынуждена вступать в реальный диалог с оппозицией*. С другой стороны, как отмечает С. Хантингтон, умеренность и сотрудничество со стороны демократической оппозиции, их конструктивное участие в политическом процессе в качестве нижестоящих партнеров в последней фазе трансформации были важными моментами для успешного завершения этого процесса**. Вторая модель демократизации стран «третьей волны» С. Хантингтона — модель «замены» — представляет собой процесс, значительно отличающийся от «трансформации». Он включает в себя три определенные стадии: — борьбу за падение режима; — падение режима; — борьба после падения режима***. В процессе «замены» позиции реформаторов бывают слабыми или вообще отсутствуют. Во властной элите доминируют консерваторы, которые выступают против изменения политического режима. В таких условиях демократизация становится результатом постепенного усиления оппозиции и ослабления властной элиты до тех пор, пока она не будет свергнута или не потерпит крах. После этого к власти приходят бывшие оппозиционные группировки и конфликт вступает в новую стадию, так как группировки, входящие в новое правительство, борются между собой по вопросу характера режима, который необходимо установить. Как считает С. Хантингтон, к 1990 г. в странах «третьей волны демократизации» политическая трансформация происходила по варианту «замены» лишь в шести случаях. При этом «замена» была * Там же. С. 131— 134. Там же. С. 137—138. *** Там же. С. 138—139. * ** ** 34 Там же. С. 139. Там же. С. 140. *** Там же. С. 141. 35 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии редким вариантом при переходе от однопартийной системы (1 случай из 11) и военных режимов (2 из 16) и более распространенной — при переходе от личных диктатур (3 из 7). Третья модель демократизации стран «третьей волны» С. Хантингтона — модель «перестановки» — представляет собой процесс, занимающий некое промежуточное положение между «трансформацией» и «заменой». При «перестановке» процесс демократизации политического режима является результатом сочетания действий властной элиты и оппозиции. Во властной элите баланс между консерваторами и реформаторами таков, что властная элита готова обсудить изменение режима, но не готова его инициировать, как это происходит в случае с моделью «замены». В силу этого властную элиту необходимо «подталкивать» к официальным или неофициальным переговорам с оппозицией. Среди оппозиции сторонники умеренных взглядов достаточно сильны для того, чтобы доминировать над антидемократическими радикалами. Однако они недостаточно сильны для того, чтобы свергнуть властную элиту. Поэтому они также видят необходимость проведения переговоров с властной элитой*. По мнению С. Хантингтона, примерно 11 из 35 случаев либерализации или демократизаций, имевших место в 70—80-е гг. XX столетия, подходят под модель «перестановки». Среди них в качестве примера можно назвать такие страны, как Польша, Чехословакия, Уругвай и Южная Корея. Многие элементы «перестановки» включали в себя смены режима в Боливии, Гондурасе, Сальвадоре и Никарагуа. В ЮАР процесс перестановки начался в 1989—1990-е гг., а Монголия и Непал к тому моменту только начали движение в этом направлении**. Как можно увидеть из вышеприведенного анализа концепции С. Хантингтона, к 1990 г. из всех трех моделей демократизации «трансформация» была самой распространенной в практике транзитных стран «третьей волны демократизации», а «замена» — наи­ менее встречающейся***. Типологизация моделей политического транзита разрабатывалась и другими учеными-обществоведами. В этой связи следует указать на исследование западных политологов Т. Карла и Ф. Шмиттера, выдвинувших свой критериальный ряд типологизационных характеристик политического транзита*. В своих моделях в качестве главных параметров перехода Т. Карл и Ф. Шмиттер выделили два: 1) ведущие акторы в процессе перехода (элиты или массы) и 2) стратегии акторов в процессе перехода (компромиссы или силовые)**. В зависимости от сочетания этих параметров ими были определены четыре модели перехода к демократии: 1. Модель «пактированного перехода», при которой основными акторами выступают элиты, стратегия которых носит компромиссный характер. Примером реализации такой модели выступает процесс политической трансформации Испании после Франко. 2. Модель «реформистского перехода», при которой основными акторами выступают массы, стратегия которых носит компромиссный характер. В качестве примера в данном случае может выступить политическая трансформация Чехословакии в 1989 г. 3. Модель «революционного перехода», при которой основными акторами выступают массы, использующие силовые стратегии. Эта модель была реализована в России в 1917 г., в Румынии — в 1989 г. 4. Модель «навязанного перехода», при которой основными акторами являются элиты, использующие силовые стратегии. Данная модель была довольно успешно реализована в Бразилии в период 1974—1985 гг. Предпочтительность той или иной из указанных моделей перехода различна. Т. Карл и Ф. Шмиттер отмечают, что переход к демократии по моделям «революционного» и «навязанного переходов» обычно не способствует демократии, а модель «реформистского перехода» рассматривается ими как вариант, редко приводящий к стабильной консолидированной демократии. Идеальную форму перехода представляет модель «пактированного перехода», когда происходит явное или Там же. С. 151. Там же. С. 151—152. *** Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. * * ** 36 Карл Т., Шмиттер Ф. Пути перехода от авторитаризма к демократии в Латинской Америке, Южной и Восточной Европе // Международный журнал социальных наук. — М., 1991. — № 1. — С. 29—46. ** Там же. 37 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы неявное соглашение между «демократизаторами», умеренной частью оппозиции и представителями других сегментов правящей группировки. С такой позицией предпочтительности «пактированного перехода» к демократии соглашаются практически все транзитологи*. Еще одной транзитологической концепцией, получившей известность в конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века, стала элитистская концепция перехода к демократии, авторами которой являются американские политологи М. Бартон, Р. Гантер, Л. Филд и Дж. Хигли. В ее основе лежит идея о том, что ход и содержание транзита, равно как и складывающийся тип политического режима, во многом зависят от характера элитной структуры, понимаемой как совокупность установок и взаимоотношений между фракциями элиты. В данной связи авторы выделяют три идеальных типа элит: 1.«Разъединенная» элита, отличительными чертами которой являются минимальный уровень ценностного консенсуса и взаимодействия между фракциями элиты по отношению к существующим политическим институтам, а также неограниченная политическая борьба по принципу «игры с нулевой суммой». Данному типу элит соответствуют нестабильные политические режимы — как демо­ кратические, так и авторитарные. 2. «Консенсусно единая элита», характеризующаяся ценностным консенсусом и взаимодействием между фракциями элиты по отношению к существующим политическим институтам. Политические конфликты развиваются по принципу «игры с позитивной суммой». Этому типу элит соответствуют стабильные представительные режимы. 3.«Идеологически единая элита», при которой ценностный консенсус и взаимодействие между фракциями элиты по отношению к существующим политическим институтам обеспечиваются благодаря наличию доминирующей фракции, чья идеология определяет характер официального курса. Такому типу элит соответствуют стабильные непредставительные режимы, где даже при наличии демократических институтов отсутствует политическая конкуренция элит за поддержку масс. Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. * 38 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии В данной концепции основной тенденцией транзитного развития считается трансформация элит и политических режимов в направлении от «разъединенной» к «консенсусно единой» элите. В сравнительной исторической перспективе различаются две модели элитной трансформации: а) долгосрочная — «конвергенция элит», — многолетний процесс, ведущий к постепенному эволюционному складыванию, основанному на согласии союза элит; б) краткосрочная — «сообщество элит», когда элиты после непримиримой конфронтации внезапно и осознанно реорганизуют свои интересы, договари­ ваясь о компромиссах по важнейшим пунктам разногласий*. Учитывая все многообразие подходов в моделировании политического транзита, один из российских исследователей В. Я. Гельман попытался свести различные модели перехода в одну общую схему. С его точки зрения, в зависимости от соотношения сил между ведущими акторами политического процесса выделяются несколько моделей перехода к демократии. «Принципиально они сводятся к трем вариантам: — трансформация, при которой процесс демократизации осуществляют прежние правящие элиты (например, в постфранкистской Испании); — замещение, при котором происходит коллапс авторитарного режима и процесс демократизации осуществляется пришедшей к власти оппозицией (например, в результате «бархатной революции» 1989 г. в Чехословакии); — смешанный вариант, при котором процесс демократизации осуществляется в результате совместных действий элит и оппозиции (например, в Аргентине после 1983 г.)»**. Еще одной важной проблемой теории политического транзита, поднимаемой в работах зарубежных и отечественных обществоведов, является вопрос о пространстве и прочности демократизации. В данной связи проблемы, с которыми столкнулись страны демо­ * Гельман В. Я. «Сообщество элит» и пределы демократизации: Нижегородская область // Полис. — М., 1999. — № 1. — С. 80. ** Гельман В. Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М., 1999. — С. 25. 39 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы кратического транзита, можно выразить в виде следующей альтернативы: является ли демократия продуктом исключительно западной цивилизации или она является необходимым этапом развития любого модернизирующегося общества? Реальность данной альтернативы подтверждается, во-первых, широким распространением во всем мире институтов, характерных для западных демократий, во-вторых, трудностями в укоренении и функционировании этих институтов в незападных обществах. Как свидетельствует исторический опыт, демократии на Западе родились в ожесточенной борьбе с монархическими, олигархическими, деспотическими формами власти и явились одной из стадий модернизационного развития. Феномен демократии необходимо также рассматривать в сравнительном и историческом измерении, так как демократии XIX столетия, являющиеся таковыми по сравнению с деспотическими государствами того же времени, не выдерживают критериев демократии ХХ в. Из этого следует, что критерии демократии в новом столетии также подвергнутся изменениям. И такие тенденции уже существуют. Так, в современных демо­ кратиях по результатам многочисленных исследований снизилось доверие к политическим институтам и демократической практике, что свидетельствует не о кардинальной смене отношения к демо­ кратии, а о недовольстве граждан эффективностью сложившихся демократических институтов. Общественное недоверие к власти в его разнообразных проявлениях является необходимой составляющей демократического процесса. В то же время без политической поддержки осуществление демократизации невозможно. Такая поддержка граждан придает режиму легитимность, необходимую для проведения демократических преобразований. Немецкий ученый Х.-Д. Клингеманн провел исследование модели и формы политической поддержки*. В качестве ключевых элементов политической поддержки немецкий ученый выделил идентификацию с политическим сообществом, легитимКлингеманн Х.-Д. Поддержка демократии: глобальный анализ 1990-х годов // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В 2-х т. Т. 2: Постсоциалистические трансформации в сравнительной перспективе. — СПб., М., Берлин, 2003. — С. 183—226. * 40 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии ность политического режима и эффективность демократического режима. Опросы по обозначенным позициям охватили 39 стран и проводились с 1995 по 1998 г. Результатом исследования стали два теоретических заключения. Во-первых, не существует общего снижения уровня поддержки демократии как формы правления, и нет признаков, свидетельствующих о кризисе демократии. Во всех демократиях, как в старых, так и в новых, есть граждане, выражающие недовольство эффективностью политических режимов, что — и это второй вывод — не представляет принципиальной опасности для стабильности демократии. Существует значительное число людей в мире, которых Х.-Д. Клингеманн называет «недовольными демократами». Они однозначно одобряют демократию как форму правления, но недовольны эффективностью функционирования демократических режимов в своей стране. «Недовольных демократов» следует рассматривать, скорее, не как опасность для демократии, а как потенциальную силу реформ и продвижения демократического процесса, для которых принципиально важным является приведение демократической практики в соответствие с реалиями современной жизни и потребностями человека. В свете указанной проблемы известный российский философ Г. Г. Дилигенский считает, что можно вести речь о новой стадии развития демократии в рамках ее традиционного, т. е. западного, ареала. Он относит демократию к глобально-стадиальному феномену*. Сходную позицию занимает Р. Даль, характеризующий современный этап как переход к глобализационной модели развития демократии. Он пишет, что решения, которые влияют на интересы граждан той или иной страны, теперь зачастую принимаются за ее пределами. Экономика, экология, национальная безопасность страны в значительной степени зависят от акторов, находящихся за пределами государства. Граждане государства не могут в рамках своей политической системы осуществлять контроль за деятельностью внешних акторов, решения которых оказывают прямое Дилигенский Г. Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий. — Дубна, 2001. — С. 30. * 41 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы воздействие на них. Поэтому, как утверждает Р. Даль*, результатом является то, что вторая трансформация происходит теперь в мировых масштабах. Так же как появление наций-государств уменьшило возможности местных жителей реализовать контроль над своими проблемами через местные органы власти, так и расширение сферы наднациональной деятельности уменьшает возможности граждан государства контролировать свои жизненно важные проблемы через национальные средства правления. Тем не менее Р. Даль убежден, что «демократическая идея не утратит своей привлекательности для людей в недемократических странах, и, по мере того как в этих странах будут формироваться современные, динамичные и более плюралистические общества, их авторитарным правительствам станет все труднее противодействовать устремлениям к расширению демократии»**. Среди тех, кто считает, что демократия не является застывшей политической схемой, а представляет собой постоянно меняющийся и развивающийся политический организм, — Ф. Шмиттер. Оппонируя Ф. Фукуяме, поспешившему объявить о «завершении идеологической эволюции человечества и универсализации западной либеральной демократии как окончательной формы правления», Ф. Шмиттер пишет, что демократию ожидает «полоса усиливающихся беспорядков, неопределенности и непредсказуемых событий»***. Тем не менее в отношении будущего демократии американский политолог все же заявляет, что оснований для паники нет. При этом он ссылается на Р. Даля, который отмечал, что на практике демократия уже претерпела несколько революций, и при этом зачастую сами ее защитники не вполне сознавали, что именно они делают. Все, что потребуется ей на этот раз, — это обеспечить снизу достаточное давление в форме институционального кризиса и адаптировать изменения к демократии путем введения новых правил и норм. Вследствие таких преобразований новая демократия будет совершеннее «вчерашней»****. Даль Р. Демократия и ее критики. — М., 2003. — С. 484—485. Там же. *** Шмиттер Ф. Будущее демократии: можно ли рассматривать его через призму масштаба? // Логос. — М., 2004. — № 2. — С. 151. **** Там же. — С. 152. * ** 42 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Процессы развития демократии тесно переплетены с другими общемировыми и цивилизационными процессами, прежде всего с глобализацией. В этой связи одной из проблем, с которыми сталкивается современная политическая наука, является выявление причинной обусловленности процессов глобальной демократизации. В этом плане можно выделить два подхода к решению данной проблемы, базирующихся на признании демократии в качестве формационно-стадиального либо культурологического феномена. В первом случае демократия считается формой политической организации общества, достигаемой лишь на определенной стадии его развития (капиталистической, индустриальной). В этой связи предполагается, что складывание демократии и сам процесс ее развития вызываются, в первую очередь, социально-экономическими причинами, которые, в свою очередь, опосредуют политические изменения в обществе. Сторонники этого подхода указывают на непосредственную связь демократии со свободнопредпринимательским рынком и частной собственностью, которые выступают ее экономической основой и закономерным образом вызывают необходимость закрепления экономических и политических прав и свобод субъектов рыночных отношений, т. е. всего населения государства. С этой точки зрения глобальная демократизация увязывается ими с процессом интеграции все новых стран в мировую капиталистическую экономику и складыванием в них соответствующего рыночного уклада. Во втором случае формирование демократии признается след­ ствием развития политической культуры и определенного менталитета, свойственного, прежде всего, западным народам. При этом указывается, что распространение демократии в современном мире, в том числе в незападных обществах, является следствием культурной инфильтрации в ходе глобализации, сопровождающейся принятием ценностей демократии, имеющих универсальный общечеловеческий характер. В рамках этих подходов дополнительно можно выделить еще две позиции по характеристике феномена «глобальной демократизации» как типологической проблемы. Первая позиция основана на унификации процессов демократизации по образу западной ли43 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы беральной демократии, что приводит с разной скоростью, с разной эффективностью, но подавляющую часть бывших авторитарных стран к некоему общему демократическому стандарту. Второй подход рассматривает «глобальную демократизацию» не как унификацию политической карты мира, а как диверсификацию демократии, расширение демократических вариантов развития. Причем данная точка зрения получает все более широкое распространение. Сторонники этого подхода исходят из того, что оценка демократий на основе хрестоматийных моделей западной демократии является ошибочной и речь следует вести о существовании различных моделей демократии. Как отмечает Г. И. Вайнштейн, «если для первого подхода главным является вопрос о том, будет ли автократия сменена демократией, и если будет, то когда, с какими трудностями и благодаря каким факторам, то для второго подхода основной вопрос заключается в том, каким типом демократии будет сменена автократия»*. Таким образом, на повестку дня выдвигается задача анализа происходящих в мире поставторитарных трансформаций как процесса расширения типологического разнообразия демократий. Однако данному процессу препятствует сложившаяся тенденция не поиска новых моделей демократии, отражающих специфику тех или иных стран, а желание воспроизвести те ее модели, которые оправдали себя в западных странах. Существуют достаточно серьезные основания сомневаться в плодотворности прямолинейного копирования западных моделей либеральной демократии, которые не соответствуют культурно-историческим, социально-политическим и экономическим реалиям демократизирующихся государств. Несмотря на признание глобальной демократизации в качестве объективной закономерности мирового развития, отметим все же, что глобализация далеко не всегда способствует развитию демократических институтов и консолидации демократии, особенно в странах с незавершенной модернизацией и незавершенным демократическим переходом. Как показывает опыт последних лет, глобализация приводит не только к Вайнштейн Г. И. Российский транзит и проблема типологического разнообразия «глобальной демократизации» // Политические институты на рубеже тысячелетий. — Дубна, 2001. — С. 414. * 44 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии интернационализации и более тесному взаимодействию разных стран и цивилизаций, но и одновременно вызывает различные кризисные явления в менее развитых странах, усиливая тенденции к их обособлению, росту политического и экономического национализма*. В связи с этим, несмотря на очевидное продвижение процессов демократизации, говорить о необратимости этих явлений преждевременно. При анализе глобальных процессов становится очевидной волнообразная составляющая, о которой применительно к демократизации писал С. Хантингтон. Поэтому после глобального успеха демократии в 1970—1990-е гг. постепенно происходит ее спад в конце ХХ — начале XXI в. Как пишет российский политолог В. И. Пантин, если на первых порах процессы глобализации в самых различных сферах способствовали развитию демократии «вширь», то на более поздних этапах негативные последствия процессов глобализации могут помешать развитию демократии «вглубь». Главной проблемой он предлагает считать не количество формальных критериев демократической политической системы и число стран, отвечающих этим критериям, а то, насколько гибкими и эффективными окажутся демократические институты в разных странах, насколько они будут соответствовать меняющимся условиям**. По мнению Г. Г. Дилигенского, перспектива глобальной демократизации «реальна лишь в случае возникновения новой глобальной цивилизации, которая тем или иным образом привьет эти ценности и институты к изначально чуждой им почве»***. Однако демократию невозможно импортировать антидемократическими, тем более военными способами, что только приводит к ее дискредитации. Такая цивилизация может складываться только на добровольных началах путем присоединения к демократическому сообществу стран, достигших восприятия ценностей демократии в качестве основополагающих (например, стремление Турции вступить в Ев* Современные международные отношения: Учебник / Под ред А. В. Торкунова. — М., 1999. — С. 27—33, 59—66. ** Пантин В. И. Глобализация и проблемы развития демократических институтов в России // Политические институты на рубеже тысячелетий. — Дубна, 2001. — С. 400. *** Дилигенский Г. Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий. — Дубна, 2001. — С. 30. 45 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы ропейский Союз — ЕС). Речь идет об ассиметричности процессов демократизации в различных регионах мира. Если западные общества решают проблему преодоления недостатков представительной демократии, приведения демократических институтов в соответ­ ствие с реалиями постиндустриальной эпохи, то обществам Юга и Востока предстоит труднейший процесс выработки адекватной их условиям и традициям демократической практики, стабильного демократического порядка. Наименее вероятной представляется в обозримом будущем унификация и нивелирование форм этого процесса в различных цивилизационных ареалах. Г. Г. Дилигенский полагает: в ближайшие два-три десятилетия можно утверждать, что в подавляющем большинстве обществ утвердится принцип сменяемости власти на основании относительно стабильных легитимных процедур, предполагающих волеизъявление граждан. Такое гибкое реагирование политической сферы на новые «вызовы» и упорядочение сменяемости власти становится необходимым условием выживания современных обществ. Для уяснения возможности успешного перехода к демократии важно также определиться с наличием в демократизирующихся обществах объективных предпосылок, стратегии и четкого видения конечных целей транзита. В этом отношении интерес представляет работа российского исследователя А. Балаяна «Политический транзит в России». Первый элемент политического транзита заключается в тех предпосылках или условиях, которые напрямую или косвенно предшествуют его началу. Наличие данной составляющей обусловлено тем, что специфика развития феномена политического транзита в глобальном масштабе связана с теми общепринятыми предпосылками, которые предшествуют и сопровождают развертывание политических преобразований в сторону демократизации в любой стране. В сравнительной политологии в той или иной форме выделяются «…три основных типа структурных предпосылок демократии: во-первых, обретение национального единства и соответствующей идентичности; во-вторых, достижение довольно высокого уровня экономического развития; в-третьих, массовое распространение таких культурных норм и ценностей, которые 46 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии предполагают признание демократических принципов, доверие к основным политическим институтам, межличностное доверие, чувство гражданственности и др.»*. Выделение данных обстоятельств обусловлено тем, что они способствуют созданию политического общества в форме нациигосударства, формированию экономического базиса демократии (экономически независимые граждане — свободные граждане), ее социальной основы в лице среднего слоя, а также общественного консенсуса по идеологическим мотивам**. При этом названные структурные предпосылки обусловлены влиянием тех или иных объективных общественных процессов, а не субъективными намерениями и действиями участников политического процесса. Это принцип «классической модели», более применимый к странам «старых демократий». Как следствие не все из этих предпосылок могут присутствовать во всех странах, проходящих политическую трансформацию***. * Растоу Д. Переходы к демократии: введение к динамической модели // Полис. — М.,1996. — № 5. — С. 11. Наряду с указанными внутренними факторами на характер протекания политического транзита определенное влияние оказывают и внешние факторы, выражающиеся в геополитических условиях, в которых оказываются транзитные страны в период осуществления преобразований. Одним из таких факторов, получивших в транзитологии наименование «связывание условиями» (термин введен Ф. Шмиттером), является «сознательное использование принуждения путем установления особых условий распространения выгод со стороны международных институтов» (Баранов Н. А. Дилеммы глобальной демократизации // Вызовы глобализации в начале XXI века: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. Санкт-Петербург, 14—15 апреля 2006 г. — СПб.: СЗАГС, 2006. — С. 18). ** Положительное отношение к демократии зависит от исторических особенностей каждой страны, выражающихся в политической культуре, религии, национальных традициях. В странах, где граждане не воспринимают демократические ценности в качестве основополагающих в своей жизни, вряд ли можно рассчитывать на формирование демократического политического режима. Власть становится демократической только при условии ее подконтрольности. Если же общество не предпринимает никаких шагов для создания такой системы, то государственная власть будет игнорировать демократические процедуры. *** Балаян А. Политический транзит в России // http://centurion-center.narod. ru/db2.html 47 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Следующий элемент политического транзита — его исходная точка отсчета, с которой начинается транзит как процесс. Его наличие обусловлено тем, что очень важным с точки зрения содержания политического транзита является исходное для него состояние общества, так как оно задает характер и направление движения в транзите. Можно начать транзит с тоталитарного состояния общества, и можно иметь в качестве исходной точки транзита авторитарный режим с некоторыми элементами демо­ кратии. В данном случае речь идет, в первую очередь, о том, что тоталитаризм и авторитаризм выступают своего рода исходящими точками транзита в тех или иных странах. И различия переживаемых ими трудностей не в последнюю очередь определяются различиями политического транзита в поставторитарных и посттоталитарных странах*. В качестве следующего элемента выделяется цель транзита, т. е. то состояние общества, политической системы, режима власти, к которому идет транзит. Наличие этого элемента обусловлено тем, что практически во всех известных концепциях политического транзита особое место уделяется описанию той идеальной модели политической системы, которая, собственно, и является целью всякой политической трансформации. Иными словами, непосредственное содержание политического транзита в превосходящей степени зависит от цели транзита, так как она задает направление и выбор средств ее достижения. Помимо этого, содержание транзита зависит от уровня осознанности этой цели в силу того, что она может быть точной и ясной, а может быть расплывчатой, нечеткой. Средства достижения цели при этом будут значительно отличаться. Таким образом, определенная векторная направленность политического транзита к достижению демократии как к цели транзита так или иначе присутствует практически во всех концепциях политической трансформации. Исходя из этих обстоятельств, можно сказать, что чрезвычайно важным является ясное и четкое определение цели * Там же. 48 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии политического транзита той или иной страной, для чего недостаточно именовать себя «молодой» или «нарождающейся» демократией, а необходимо определить свое реальное место в процессах демократизации в общемировом масштабе *. Как считает один из российских исследователей Ю. А. Нисневич, «непременным условием успешного осуществления реформ является соответствие методов их проведения поставленным целям, т. е. единство их формы и содержания». При этом «конкретные цели, формы и методы проведения реформ, т. е. характер и динамику переходного процесса, определяет государственная власть. Именно она является фактором модернизации, трансформации общества»**. С другой стороны, употребление такого рода понятий, в состав которых входит термин «демократия», часто создает только видимость движения к демократии как к цели транзита. Исходя из этого, в большинстве концепций политического транзита в различных интерпретациях вводится понятие так называемой «консолидированной демократии» для более точного определения характеристик целей транзита («завершенного демократиче ского перехода»). С точки зрения X. Линца и А. Степана, степень продвижения и характер изменений в стране, переходящей к демократии, может быть оценена при помощи следующих характеристик: «Демократический переход завершился в том случае: когда достигнуто определенное согласие по поводу политических процедур смены правительства; когда его приход к власти является результатом свободного голосования народа»***. В то же время в «третьем мире» процесс консолидации часто бывает прерван Там же. Цит. по: Балаян А. Политический транзит в России // http://centurion-center. narod.ru/db2.html *** Linz J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore and London, Johns Hopkins University Press, 1996, XX + 480 p. Цит. по: Макфол М. Опасности затянувшегося переходного периода // Pro et Contra. — 1999. — № 4. — С. 186. * ** 49 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы и не завершен до конца, создавая симбиотические (гибридные)* образования, называемые иногда «демократический авторитаризм» или «авторитарная демократия». Во многом это связано с социокультурной средой, в рамках которой осуществляется политический переход, с «реакцией отторжения» демократиче­ ских ценностей и норм доминирующей политической культуры. Как считает Л. Даймонд, «консолидация есть процесс столь глубокой и широкой легитимизации демократии у граждан, что крушение демократии становится маловероятным»**. Вместе с тем, как замечают некоторые исследователи, консолидация демократии — это не просто конструирование и общественное принятие демократических процедур с неопределенностью их результатов (теоретически способных привести к самоуничтожению демократии, приходу к власти антидемократических сил демократическим путем). Это еще и создание условий для жизнеспособности и выживаемости именно демократических структур, что, строго говоря, ограничивает зону неопределенности результатов демократии и делает их парадоксальным образом все же более или менее предсказуемыми. Можно сказать, что структурная сложность консолидированной демократии заключается в сочетании многих условий и реалий общества, в которых развитие демократии возможно. Необходим баланс не только интересов различных социальных групп, но и баланс практически всех социальных сил: наций; власти и оппоВ идеале по мере транзита авторитарные элементы вытесняются демократическими, т. е. в ходе самого перехода система носит смешанный гибридный характер. Это некие промежуточные системы. Ф. Шмиттер различает две разновидности гибридных режимов — «диктабланду» и «демокрадуру». В тех случаях, когда проводится либерализация без демократизации, возникающий гибридный режим получил название «диктабланда» (dictablanda). В тех же случаях, когда проводится демократизация без либерализации (т. е. когда выборы проводятся, но при условиях гарантированной победы правящей партии, исключения определенных общественно-политических групп из участия в них или при лишении выбранных граждан возможности подлинного управления) был предложен неологизм «демокрадура» (democradura). ** Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. — М.,1999. — № 1. — С. 15. * 50 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии зиции; крупных собственников и наемных работников; банкиров и мелких акционеров. В целом же, по Ф. Шмиттеру и Т. Карлу, национальные различия в консолидации демократии бывают даже большими, нежели национальные различия в политическом транзите. Таким образом, стремление к построению стабильного и самовоспроизводящегося общества так называемой «консолидированной демократии» через последовательное проведение курса на демократизацию является одним из основных составных элементов политического транзита — целью транзита. Но эта цель во многом носит идеалтипический характер*. Сам процесс транзита с его специфическим содержанием, которое определяется его внутренними этапными и сущностными характеристиками, является, пожалуй, наиболее опасным периодом, при котором возможны разные варианты перехода, в том числе и откат. Если исходить из того, что консолидированная демократия как цель политических реформ должна достигаться транзитным обществом на последнем этапе, то не менее существенно, на наш взгляд, понимание политического транзита как достаточно длительного и сложного процесса, который на разных этапах может иметь поступательную и обратную направленность. В этом смысле во многих транзитологических концепциях политический транзит рассматривается в качестве поэтапного процесса, в котором последовательно выделяются периоды либерализации, демократизации и привыкания к демократии — социализации**. Неустойчивость и неравномерность продвижения к демократии в транзитных странах связывают с отсутствием «либерального» опыта и другие авторы. Так, согласно мнению американского исКарл Т., Шмиттер Ф. Пути перехода от авторитаризма к демократии в Латинской Америке, Южной и Восточной Европе // Международный журнал социальных наук. — М., 1991. — № 1. — С. 46. ** В своем классическом варианте это было отражено в концепции политического транзита Г. О’Доннелла и Ф. Шмиттера, которые различают три стадии перехода к демократии от авторитаризма или тоталитаризма: 1) либерализацию; 2) демократизацию; 3) социализацию (О’Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. — М., 1994. — № 2—3. — http://old.russ.ru/antolog/predely/ 2-3/dem01.htm). * 51 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии следователя Ф. Закариа, в современном мире «наблюдается рост не либерализма, а “нелиберальной демократии” (или “электоральной демократии”), при которой избранные народом лидеры подавляют гражданские свободы»*. Опыт ряда стран Латинской Америки свидетельствует, что введение демократии в таких расколотых обществах, не имевших опыта конституционного либерализма, в действительности приводит к росту национализма, этнических конфликтов и даже возникновению войны. Необходимость создания прочной «либеральной» базы для демократизации приводит к такой ситуации, когда транзитные страны перестают надеяться «одним прыжком» достичь уровня демократически развитых стран и должны сосредоточиться на «планомерном реформировании либерального толка при сохранении определенной демократической стабильности и консолидированности властных структур»**. После относительно успешного осуществления трансформирующимся обществом либерализации и демократизации процесс политического транзита в них вступает в свою последнюю, завершающую, стадию — социализацию. Итог транзита также представляется крайне важным элементом. В целом итог не всегда совпадает с его целью. Более того, во множе­ стве случаев в ходе «третьей волны демократизации» цель транзита не достигается***. Таким образом, не обязательно, что итогом транзита будет консолидированная демократия или вообще демократия. Это объясняется тем, что помимо указанных характеристик политический транзит обладает и такой существенной особенностью, как неопределенность его процедур и результатов. Например, Л. Даймонд рассуждает о неопределенности процесса политического транзита, основываясь на опыте стран так называемых «навязанных демократий». О неопределенности результатов политической трансформации транзитных стран говорит также и Ф. Шмиттер, который связывает ее с возможными угрозами для демократии в этих странах. А. Пшеворски отмечает, что «…демократия — не единственный возможный итог процесса перехода»: когда приходит конец диктатуре, допустимы различные стратегии развития. Разрушение авторитарного режима может быть повернуто вспять или же в конечном итоге привести к диктатуре нового образца. И даже если демократическое государство вроде бы уже состоялось, оно не обязательно окажется самоподдерживающимся; деятельность демократических институтов может систематически приводить к таким результатам, которые активизируют политическую активность сил, способных подорвать эти институты. Значит, устойчивая демо­ кратия есть только один из возможных исходов процесса разрушения авторитарных режимов*. Можно отметить также мнение российского политолога А. Ю. Мельвиля, считающего, что именно неопределенность результатов демократического процесса при определенности его процедур как базовой черты демократии служит объяснением тому, что в реальной политической жизни мы сталкиваемся с весьма различными типами и формами демократии и целым спектром различных политических систем и режимов (полудемократических и полуавторитарных), которые можно расположить в континууме между демократией и авторитаризмом**. В этой связи исследователи демократического транзита Х. Линц и А. Степан успешный переход к демократии с прочными основами в виде политических институтов, уровня политического поведения и массовых ценностей связывают с выполнением пяти необходимых условий: — развитием свободного и независимого гражданского общества; — созданием относительно автономного и стабильного политического общества с присущей ему системой институтов (политиче­ ские партии, выборы, представительные органы); Закариа Ф. Подъем нелиберальной демократии // Открытая политика. — М., 1998. — № 9—10. — С. 63. ** Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. — М., 1999. — № 1. — С. 10—25. *** Даймонд Л. Там же. * * 52 Балаян А. Политический транзит в России // http://centurion-center.narod. ru/db2.html. ** Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). — М., 1999. — С. 18. Цит. по: Баранов Н. А. Современные трансформации демократии: выбор России // ПОЛИТЭКС — http://politex. info/content/view/140/40. 53 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — господством власти закона, способной гарантировать в обществе гражданские свободы; — наличием бюрократического государственного аппарата, действующего в рамках рационально-легальных норм (в веберовском понимании); — институционализацией экономического общества, что предполагает устойчивый набор функционирующих рыночных институтов*. В рамках существования проблемы неопределенности сугубо важное значение приобретает факторный анализ причин, препятствующих демократизации вообще и глобальному процессу демократизации в частности. В этом отношении формирование эффективного ответа на соответствующий вызов во многом зависит от осмысления его казуального контекста. С. Хантингтон считает, что препятствия для демократизации стран можно подразделить на три широкие категории: политические, культурные и экономические. В качестве одного из потенциально значимых политических препятствий он выделяет недостаток опыта демократического правления, что проявляется в отсутствии приверженности демократическим ценностям политических лидеров. Сущность культурных препятствий лежит в отличии великих мировых культурно-исторических традиций (например, в исламе) по отношению к воззрениям, ценностям, верованиям и соответствующим поведенческим образцам, благоприятствующим развитию демократии. Глубоко антидемократическая культура препятствует распространению демократических норм в обществе, отрицает легитимность демократических институтов и тем самым способна сильно затруднить их построение и эффективное функционирование или вовсе не допустить его. В числе главных экономических препятствий демократического развития американский политолог называет бедность, поэтому будущее демократии он связывает с развитой экономикой. То, что мешает экономическому развитию, является препятствием и для расСм.: J. Linz, A. Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. Baltimore and London, Johns Hopkins University Press, 1996, XX + 480 p. * 54 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии пространения демократии. «Большинство бедных обществ останутся недемократическими до тех пор, пока будут оставаться бедными»*. Еще одним из авторов, внесших серьезный вклад в изучение данной проблемы, является американский политолог Т. Карозерс. По его мнению, существует четыре основных фактора, тормозящих процесс глобальной демократизации. Первый фактор, препятствующий демократизации, — сохранение и даже омоложение авторитарных сил и структур во многих странах, в которых, как казалось, по крайней мере в течение короткого промежутка времени, происходили демократические преобразования. В начальный период политических перемен авторитарные силы могли никак себя не проявлять и бездействовать даже в момент падения диктаторских режимов. И хотя энергия и энтузиазм начального периода вселяли большие надежды, демократические преобразования часто оказывались довольно поверхностными. Процесс изменений во многих случаях не затрагивал институты — они сопротивлялись, приспосабливались, сохраняя наследие авторитарного режима и его способ мышления; ряд акторов также оказался не затронутым новыми веяниями: структуры госбезопасности, вооруженные силы, государственные предприятия с их сетью неформальных коррупционных связей. К сожалению, нередки случаи, когда антидемократические силы сумели укрепиться, воспользовавшись слабостью и непоследовательностью молодых демократических правительств. Состояние экономической и личной незащищенности, в которое многие незрелые демократии ввергли большинство своих граждан, облегчило авторитариям задачу возвращения к власти, поскольку в таких услоХантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века / Пер. с англ. — М., 2003. — С. 338. Противоположную точку зрения высказал Л. Даймонд, по мнению которого демократия в современных условиях имеет шансы на «выживание» даже в самых бедных странах. Такой же точки зрения придерживается и российский политолог Б. Макаренко, относящий к демократическим странам Молдову, Черногорию и Монголию, где душевой ВВП едва превышает $3000 (Diamond L. Toward Democratic Consolidation // Journal of Democracy. 1994. Vol. 5. — № 3. — Рр. 53—67; Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 105—125). * 55 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы виях людей легко убедить, будто «сильная рука» поможет вернуть жизнь в нормальное русло. Таким образом, вкратце первый фактор может быть охарактеризован как авторитарный реванш. Второй фактор сводится к проблеме эффективности демократии (democratic performance), которая может существенно ослабить начинающие демократические режимы. Она выражается в том, что многие государства, вступившие на путь демократических преобразований, сталкиваются с обострением социально-экономических проблем — прежде всего, с ростом цен на основные товары, риском безработицы, стагнацией или сокращением доходов, ростом преступности и разрушением традиционной системы социальной защиты. И хотя винить в этом демократию бессмысленно, но граждане новых демо­ кратических государств (да и старых тоже) судят о демократии именно по достигнутому результату. И если на протяжении длительного времени жизнь остается плохой, эффект может быть отрицательным. Во многих новых демократических государствах граждане серьезно разочарованы в своих правительствах. Это разочарование оборачивается потерей веры в демократию как таковую, а в более сложных случаях — нестабильностью и политическими конфликтами. Третий фактор, способствующий формированию новой среды, не благоприятной для глобального распространения демократии, связан с тем, что многие страны с авторитарным правлением добились в последние годы больших экономических успехов. В мире вновь заговорили о том, что с точки зрения социально-экономического развития диктатура предпочтительнее демократии. Выдающиеся экономические успехи Китая создали серьезную проблему для тех, кто утверждал, что демократия является необходимым условием развития, а диктаторские режимы не могут обеспечить устойчивый экономический рост. Четвертый фактор, усложняющий развитие демократии в сегодняшнем международном контексте, — борьба США (а в более широком контексте — и общемировая) с терроризмом. Основная проблема здесь заключается в нахождении границ ограничения прав и свобод гражданского населения, требующихся для предот­ вращения террористических актов, и сохранении пространства для дальнейшего развития демократии. 56 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Другая грань этой проблемы — возможность «экспорта демократии», включая военные аспекты такого решения*. И если для большинства серьезных исследователей подобный экспорт представляется бесперспективным и даже опасным для самой демократии, то для части политиков, абсолютизирующих стремление человека к свободе (например, сторонников неоконсерватизма в США), он является вполне приемлемым средством расширения пространства демократии в мире. Практика последних лет показала, что классические модели транзита не всегда соответствуют политической реальности, например в постсоветских странах. С этой точки зрения интерес представляют исследования как российских, так и отечественных ученых (А. Балаяна, Н. А. Баранова, В. Я. Гельмана, Г. Г. Дилигенского, А. С. Мадатова, А. Ю. Мельвиля, Ю. А. Нисневича, М. С. Ашимбаева, С. А. Дьяченко, М. С. Машана, А. Н. Нысанбаева и др.), вносящих заметный вклад в изучение трансформационных процессов в Содружестве Независимых Государств (СНГ). Ими указывается, что специфика стран постсоветского пространства заключается в том, что по своим характеристикам их политическая трансформация может занимать межгрупповые или плавающие позиции, переходя время от времени из одной группы стран в другую в зависимости от изменения параметров развития политического процесса. При этом в ходе политического транзита могут иметь место чередование нескольких форм перехода, а также наложение этих форм друг на друга, создающее гибридные полуавторитарные, полудемократические политические режимы. В то же время, как отмечает М. С. Ашимбаев, логика трансформации современных гибридных режимов отличается от логики трансформации «классических» посттоталитарных и поставторитарных стран. И в целом гибридный режим имеет собственные закономерности развития, отличающиеся как от демократических, так и от авторитарных режимов. В условиях гибридных режимов модели перехода, характерные для «классических» поставторитарных Карозерс Т. Трезвый взгляд на демократию // Pro et contra. — М., 2005. — № 4. — С. 73—79. * 57 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы стран, становятся не совсем адекватными и оторванными от реальности. В целом если брать постсоветские страны, то сегодня почти во всех из них, исключая, конечно, явно авторитарные режимы, сформировались гибридные политические системы, где причудливым образом переплетаются авторитарные и демократические элементы. И это состояние, видимо, будет продолжаться еще очень длительное время, что определяет необходимость целенаправленного изучения данного феномена на постсоветском пространстве*. 1.2. Демократический транзит в постсоциалистических странах Европы и на постсоветском пространстве Компаративный анализ транзитных процессов на постсоветском пространстве и в бывших странах социализма в Европе показывает, что между ними существуют как общие, так и специфические черты развития. Прежде всего, общность проявляется в сходных стартовых условиях процесса трансформации. Важнейшими из них, по мнению российского ученого Б. Макаренко, выступают следующие: — единая доминирующая идеология (хотя с разной степенью «укорененности» или разложения); — отсутствие частной собственности (полное или частичное) и рыночных отношений; — близкие институциональные модели государственного устройства (внешне напоминающие парламентские республики, но в действительности представляющие собой различные версии партии-государства); — сходство если не политической культуры, то многих ее составляющих**. Данные условия — базисные для социалистической формации — целесообразно было бы дополнить, на наш взгляд, еще некоторыАшимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. ** Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 106. * 58 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии ми общими факторами, которые более детально характеризуют фазу, непосредственно предшествующую началу самой трансформации. К ним можно отнести кризис плановой экономики, ортодоксальной коммунистической идеологии и как следствие системы государ­ ственного управления. Кроме того, в европейских соцстранах и Советском Союзе наличествовало мощное общественное движение, оппозиционное существующему строю, сложились зачатки демо­ кратической протоэлиты. Следует отметить также благоприятную внешнюю среду, отличавшуюся отсутствием угрозы реставрации социализма в результате утраты былого влияния СССР, а затем и его распада. Второй общий момент заключается в политической институцио­ нализации демократии, что нашло свое отражение в: — формировании республиканских режимов; — разделении властей (формальном или неформальном); — введении политического плюрализма; — институте выборности; — принятии кодекса гражданских прав и свобод. Третьей общей чертой развития всех посткоммунистических стран в ареале от Европы до Монголии является рыночная основа экономики, возникшая после приватизации бывшей госсобственности. Вместе с тем между посткоммунистическими странами, вступившими на путь трансформации, имелись и определенные различия, обусловившие в дальнейшем разность как путей, сроков и содержания транзитных процессов, так и соответственно их результатов. Наиболее важным отличием стран Центральной и Восточной Европы (включая Прибалтику) от постсоветского пространства являлось признание ими своей причастности к европейской цивилизационной парадигме. Это определило общественный консенсус в отношении демократического выбора и, что весьма существенно, в отношении правил и процедур перехода к демократии. Крайне мощным фактором в данном плане стала перспектива вступления европейских стран бывшего соцлагеря в Европейский Союз, обусловливавшаяся обязательным принятием ими западных стандартов 59 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы демократии, что оказало определяющее влияние на политическую институционализацию этих стран*. Другой специфической особенностью стран Центральной и Восточной Европы, отличавшей их от постсоветского пространства, являлось наличие опыта представительной демократии в исторически недалеком прошлом. Это способствовало их более быстрой адаптации к требованиям нового демократического тренда и облегчило осуществление ускоренного варианта транзита. Еще одним фактором, способствовавшим относительно быстрому переходу к консолидированной демократии, стал гораздо более сильный, чем в республиках бывшего СССР, антикоммунизм общественного мнения стран Центральной и Восточной Европы и вытекающее отсюда неприятие любых поползновений к реставрации тоталитарных или авторитарных тенденций. Более того, распространенная в ряде стран Центральной и Восточной Европы практика люстрации госслужащих привела к слому опоры старой партийной элиты, выводу их «из игры» и обусловила безоговорочный приоритет сил, выступавших за либеральную демократию западного образца. Нельзя не отметить также национальную целостность большин­ ства центрально- и восточноевропейских стран (за исключением Социалистической Федеративной Республики Югославия — СФРЮ, распад которой произошел по насильственному сценарию, а также Чехословакии, которая распалась на два государства мирным пуВ частности, Б. Макаренко отмечает: «Не вызывает сомнений, что решающую роль здесь (в деле институционального строительства. — М. С.) сыграл «европейский выбор» — консенсусный для большей части элит и общества стратегический курс развития. Во-первых, консенсус по поводу общего стратегического курса обусловливал неантагонистический характер противоречий между ключевыми политическими силами: они боролись за власть и спорили по конкретным программным вопросам, не ставя под сомнение основы политики. Во-вторых, ориентация на Европу повышала роль демонстрационного эффекта: политические элиты сознательно стремились вести себя «по-европейски», соблюдать стандарты европейской политики в различных сферах общественной жизни. В-третьих, «европейский выбор» подразумевал тесное взаимодействие с институтами и политиками западноевропейских стран, что укрепляло «западный вектор» в политике» (Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 108). * 60 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии тем), являющуюся, как отмечал Д. Растоу, обязательным условием демократического государственного строительства. В итоге в результате действия комбинации этих и некоторых других причин (высокая политическая конкуренция, пропорциональная избирательная система, влияние Запада и др.) в странах Центральной и Восточной Европы сложились парламентские или парламентско-президентские режимы с развитой системой сдержек и противовесов, не позволяющей узурпировать всю полноту власти той или иной ее ветвью. Нормой политической практики стали свободные и справедливые выборы, устоялся механизм легитимной передачи власти, сформировалась реальная многопартийность. При кризисном развитии событий во главе соответствующих стран вставали правительства меньшинства (Румыния, Польша, Чехия, Сербия) или «большие коалиции» (Македония); полупрезидентские системы успешно прошли испытание «разделенной властью», когда президент и правительство принадлежат к разным политическим лагерям (Польша, Румыния, Словакия, Литва, Болгария, Хорватия). Таким образом, и институциональное устройство, и поведение политических элит рассматриваемых стран оказались достаточно рациональными и зрелыми; кризисные ситуации не смогли заставить их свернуть с демократического пути. В этом можно усмотреть важнейшее свидетельство продолжающейся консолидации демократии*. На постсоветском пространстве складывалась иная ситуация. В отличие от вышеуказанной категории страны республики бывшего СССР не получили «приглашения» в ЕС, что лишило их стимула подстраивать свои политические системы под западный образец. По сути, все политические новации носили в большей степени формальный характер, а их целесообразность и соответственно содержание определялись интересами правящей элиты, стремившейся удержать власть на волне демократического популизма**. Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 108—109. ** В частности, выборы использовались для легитимации власти республиканских президентов в условиях борьбы с союзным Центром. В то же время результаты такого демократического инструмента, как народный референдум, по вопросу сохранения СССР (март 1991 г.) властями республик (в первую очередь, РФ, Беларуси и Украины) были проигнорированы. * 61 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы При этом в отличие от европейских «коллег по демократизации» в постсоветских республиках правящую элиту образовывала все та же старая партноменклатура, отказавшаяся от коммунистической идеологии, но сохранившая весь набор управленческих подходов с упором на административный ресурс. Демократиче_ская элита как консолидированная сила на тот период времени еще не успела сложиться, а потому оказалась не в состоянии организовать и возглавить процесс реальных демократических преобразований. Негативное влияние на развитие демократизационных процессов на постсоветском пространстве оказывала, на наш взгляд, политико-идеологическая зависимость от России. Так, если в начале 1990-х гг. это влияние можно было оценить положительно, то после октябрьских событий 1993 г. в Москве линия на возвышение исполнительной власти (уже — президентской вертикали) в ущерб остальным ветвям власти стала в постсоветских республиках повсеместным явлением. При этом если в России данная тенденция была первоначально ответом на угрозу коммунистической реставрации, то в других постсоветских республиках она стала прямым отражением стремления правящих элит закрепить за собой полученную власть. Свою роль сыграло и наличие угроз национальной целостности почти всем государствам СНГ, выразившихся в ряде внутренних конфликтов на национальной или религиозной почве, сепаратизме и даже межгосударственных войнах. Это серьезным образом тормозило демократический процесс и побуждало власти к введению тех или иных ограничений демократических свобод во имя сохранения стабильности. Равно негативное влияние оказывали последствия перманентного экономического кризиса 1990-х гг., поставившего большинство населения на грань социального выживания и в сильную зависимость от государственного патернализма. Данная ситуация была использована чиновничеством для захвата львиной доли госсобственности при приватизации, постановки под свой административно-налоговый контроль нарождавшегося мелкого и среднего бизнеса и через это — установления бюрократическо62 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии олигархической экономики, для которой демократические порядки глубоко враждебны, а авторитарные методы управления более близки и предпочтительны. К числу отличий, имевших важное значение для успешности демократического строительства, можно также отнести и характер экономик сравниваемых стран. Так, если в бывших соцстранах Европы национальные экономики имели полный технологический цикл в рамках своих государственных территорий, то в СССР республики были «замкнуты» друг на друга. Поэтому развал единого союзного народнохозяйственного комплекса привел к разрыву технологических цепочек, общего финансового пространства и как следствие к гораздо более тяжелому экономическому кризису, выход из которого был связан со значительными трудностями и затратами. Вполне очевидно, что в таких условиях превалировали общественная дезинте­ грация и социальная депрессия, порождавшие у населения тягу к государственному патернализму, «сильной руке», способной «навести порядок» и обеспечить стабильность. Демократия, таким образом, отодвигалась на второй план. В итоге ввиду отмеченных негативных моментов первоначальное движение в сторону демократического выбора, сопровождавшееся соответствующей политической институализацией, переходом к рынку, развитием элементов гражданского общества, на постсоветском пространстве уже в скором времени сменилось застоем, а затем и нарастанием авторитарных тенденций. Следствием этих различий стал тот факт, что если в странах Центральной и Восточной Европы процессы демократизации осуществлялись в основном по варианту «пактированного» и «реформистского» перехода (исключение — СФРЮ, Румыния и Албания), то на постсоветском пространстве возобладали «навязанный», а на позднем этапе — и «революционный» (Грузия, Украина, Кыргызстан) переходы. «В …вариантах демократических переходов (посредством постепенных реформ, осуществляемых группой реформаторов в элите, прямого навязывания демократических реформ силовыми методами сверху или путем революционных действий снизу и др.) шансов на стабильный переход, а затем и на консоли63 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы дацию демократии оказывается гораздо меньше», — указывает в этой связи А. Мельвиль*. Более благоприятные условия для развития демократии в бывших соцстранах Европы определили и заметную разницу в достигнутых результатах по демократизации. Это, в частности, проявилось в укорененности принципа разделения и взаимоконтроля ветвей власти, относительной развитости демократических институтов — парламентаризма, выборности, партий, НПО, независимых СМИ, в реальной политической конкуренции, более широких правах политического соучастия населения, а также в лучшей защищенности прав и свобод граждан новых демократий в Европе. К примеру, успехи развития в Центральной и Восточной Европе представительной демократии наглядно демонстрируют индексы институционального строя, рассчитанные американским исследователем С. Фишем для посткоммунистических стран. Так, по его оценкам, значения индекса полномочий парламента** (ИПП) в странах к западу от границ СССР на 1939 г. варьируют в диапазоне от 0,66 (в Польше) до 0,84 (в Латвии) с медианным значением порядка 0,75. Из стран к востоку от этой границы сходными значениями ИПП обладают лишь Молдова и Монголия; в большинстве других стран они колеблются между 0,40 и 0,50, а в чисто президентских авторитарных республиках — Беларуси и Узбекистане — не дотягивают и до 0,30***. Вместе с тем свои отличия имеются и внутри обеих сравнива­ емых групп стран. По оценкам экспертов авторитетного Фонда Бертельсмана, наиболее заметные успехи в продвижении к консолидированной демократии среди европейских посткоммунистических стран достигнуты Словенией, Эстонией, Литвой, Латвией, Венгрией, Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. — М., 1998. — № 2. — С. 12. ** Индекс вычисляется как отношение числа конкретных полномочий, которыми обладает тот или иной парламент, к общему числу парламентских полномочий. Значение индекса равно от 0 до 1. *** Цит. по: Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 107. * 64 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Чехией, Словакией, Польшей, Хорватией, Болгарией, Румынией*. Менее «удачными» в этом плане признаны страны Юго-Восточной Европы — Сербия, Черногория, Албания, Македония, а наихудшие показатели — у Боснии и Герцеговины. Анализ исходных и последующих условий развития в рамках данной градации позволяет предположить, что на успешность демократизации в этой группе оказали влияние уровень социально-экономического развития (у первой категории стран он выше), а также политические причины (страны первой категории, за исключением Хорватии, прошли этап политической консолидации наименее безболезненно, в частности, без войн. Сказались и благоприятные последствия вступления в ЕС). Достаточно значимым фактором выступило также сбалансированное проведение политических и экономических реформ. Тем не менее утверждать, что демократический транзит в европейских посткоммунистических странах завершен и его финалом стала консолидированная демократия, на наш взгляд, еще рано. По ряду параметров (уровень доверия к власти, политическая фрустрация, коррупция, свобода СМИ, превалирование частных интересов политической элиты над общественными и др.**) они все еще отстают от традиционных демократий и, следовательно, транзит в них пока продолжается. В свою очередь, своеобразие результатов демократизации в странах СНГ позволяет условно разделить их на группы, различающиеся как по типам установившихся в них политических режимов, так и по степени глубины экономических преобразований. Список стран консолидированной демократии, составленный международной правозащитной организацией «Freedom House» по результатам своего рейтингового исследования 2008 г., немного короче. В него не включены Хорватия и Румыния, отнесенные к категории «полуконсолидированных демократий» (См.: Politisches Management weltweit. 2008 // http://www.bertelsmann-transformationindex.de/, Bertelsmann признал Латвию демократической страной // www.Inopressa. ru. 18.02.2008; а также Nations in Transit 2008 // www.freedomhouse.org). В свою очередь, ряд российских авторов ввиду проблем с правами русскоязычного меньшинства в прибалтийских государствах считает их инклюзивными, или «дефектными», демократиями (т. е. имеющими определенные недостатки). ** Walker C. and Goehring J. Nations in Transit 2008: Petro-Authoritarianism and Eurasia’s New Divides // www.freedomhouse.org. * 65 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы В отношении политических режимов выделяются следующие группы: 1. Президентские по форме и чисто авторитарные по сути режимы в Туркменистане, Узбекистане и Таджикистане. Индекс формы правления (ИФП), определяемый как разность между индексами полномочий президента и парламента в системах с всенародно избираемым президентом, к ним неприменим, так как вся полнота исполнительной власти принадлежит президентам, а выборы в парламент носят неконкурентный характер. 2. Тяготеющие к авторитаризму президентский режим в Беларуси (ИФП = +7) и формально президентско-парламентские режимы в Азербайджане, Казахстане и Кыргызстане (ИФП от + 6 до +9). В течение минувших 18 лет во всех этих странах наблюдались разнонаправленные тенденции, связанные с развитием политического плюрализма, однако к сегодняшнему дню власть в них практически полностью приобрела моноцентрический характер. 3. Движущиеся в сторону ослабления президентской власти Молдова и Украина, перешедшие в начале нынешнего века от президентско-парламентской республики к парламентской в первом случае и к премьер-президентской — во втором. По уровню политического плюрализма и конкуренции эти страны превосходят все остальные государства СНГ. 4. Президентско-парламентские Россия, Армения и Грузия. Несмотря на общность политического режима, эти страны заметно различаются по объему полномочий президентов (ИФП варьирует от +8 в России до -1 в Армении)*. Вместе с тем явственно прослеживающиеся в последнее время тенденции к усилению авторитаризма в России и Грузии впоследствии также могут привести к моноцентрическому характеру их политических режимов. Установившиеся в СНГ формы правления достаточно четко коррелируют с результатами политических реформ. В «шкале демо­ кратизации» выше других стран постсоветского пространства располагаются Украина и Грузия («гибридные режимы»), затем следуют Молдова, Армения, Кыргызстан, Россия («полуконсолидированные Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — М., 2008. — № 3(50). — С. 110—111. * 66 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии авторитарные режимы»), а низшие баллы получили Азербайджан, Таджикистан, Казахстан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан («консолидированные авторитарные режимы»)*. Градация по экономическим характеристикам, прежде всего по уровню развития рыночных отношений, позволяет разделить страны СНГ на следующие группы: 1.Относительно либерализованные экономики сложились в Армении, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, России, Молдове и Украине. 2.Промежуточное положение занимают Азербайджан и Таджикистан, где процессы приватизации госсобственности и либерализации экономики еще не набрали силу. 3.Преобладание государственного регулирования экономики наблюдается в Беларуси, Туркменистане, Узбекистане. Таким образом, показываемые на текущий момент результаты демократизации в посткоммунистических странах позволяют согласиться со следующим выводом А. Мельвиля: «На ранних стадиях демократических транзитов, по-видимому, большее значение имеют эндогенные факторы демократии и демократизации — выбор политическими акторами своих действий и системы взаимоотношений, оперативных подходов и институциональной стратегии. Однако такой выбор во многом обусловлен политико-культурными традициями, историческим и социально-экономическим контекстом, внеш­ ними и иными структурными обстоятельствами. Эти глубинные структурные — прежде всего, экономические и социокультурные — предпосылки и условия демократии начинают играть все более существенную роль на последующих стадиях транзита и особенно в консолидации демократии. Другое дело, что в силу указанных структурных обстоятельств далеко не все страны, начинающие транзит в предположении, что в его исходе будет установлена именно демократия, имеют хорошие шансы пройти этот путь до логического завершения»**. Nations in Transit 2008 // www.freedomhouse.org. Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. — М., 1998. — № 2. — С. 34. * ** 67 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Тем не менее, как представляется, несмотря на «откаты» демократизационных «волн», процесс дальнейшего распространения демо­ кратических режимов и их консолидации все же будет продолжаться. Данная уверенность основывается на том, что в современных условиях демократия все в большей степени становится не просто следствием, но и условием общественного прогресса, обеспечивая его главный побудительный мотив — увеличение пространства личной свободы и ответственности, а следовательно, и возможностей самореализации и творчества индивида. 1.3. Казахстанская стратегия политических реформ: развитие и основные итоги В ряду причин, способствующих успеху демократического транзита, одно из важных мест занимает наличие у политической элиты, осуществляющей этот процесс, четкого представления о цели и методах ее достижения, что предполагает необходимость выработки соответствующей стратегии. Стратегия политических реформ Республики Казахстан, будучи неотъемлемым компонентом так называемого «казахстанского пути развития», формировалась на протяжении ряда лет, видоизменяясь в зависимости от текущих и перспективных задач политического и экономического развития страны, своего и мирового опыта политической трансформации, адаптированного к отечественным реалиям и глобальным трендам. Основными стадиальными вехами ее формирования, на наш взгляд, можно считать 1991—1993, 1995—1998, а также 2004—2007 гг. Именно в эти промежутки времени процесс реформирования политического пространства республики получал наиболее серьезные импульсы, оказавшие критически важное влияние на характер и содержание самой казахстанской стратегии политических реформ. В этом отношении первая стадия выработки стратегии, пришедшаяся на годы становления независимости и государственности Казахстана, характеризовалась определением цели, основных принципов и методов реализации политической трансформации в Казахстане. С учетом глобального демократического тренда и гос68 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии подствовавшего общественного мнения выбор был сделан в пользу построения в республике демократического, светского, правового и социального государства, основанного на общепризнанных либеральных ценностях и принципах (гражданские права и свободы, политический плюрализм, конституционное разделение властей, верховенство права и т. д.). Основными направлениями политического реформирования в данный период стали деидеологизация государственного аппарата управления, формирование института президентства, парламентаризма, конституционной юстиции, многопартийной системы, либерализация политической жизни (свобода слова, свобода мнений, право на общественные объединения, свобода митингов и собраний и пр.), под которые была подведена законодательная база. Впрочем, нараставшая социально-политическая напряженность, ставшая следствием экономических трудностей начального развития Республики Казахстан, уже в скором времени привела к обострению внутриполитической борьбы между реформистски настроенной президентской вертикалью власти и популистским парламентом (Верховным Советом), которая завершилась в 1995 г. сменой парадигмы политического устройства РК в лице перехода от парламентско-президентской к президентской форме правления. Необходимо отметить, что указанное изменение хотя и несколько притормозило внутриполитические процессы в республике, но объективно способствовало скорейшему решению ряда неотложных задач укрепления государственности и преобразования экономики. Одним из главных вынесенных из опыта политического развития 1991—1993 гг. выводов, ставших краеугольным камнем казахстанской стратегии политических реформ, явилось признание политической стабильности в качестве важнейшего условия для успеха всего трансформационного процесса. Следующий этап формирования казахстанской стратегии политических реформ, относящийся к 1995—1998 гг., сопряжен с линией на значительное усиление роли президентской власти в стране. Продолжавшееся почти до конца 1990-х гг. падение объемов ВВП в Казахстане вкупе с тяжелыми социальными последствиями приватизационной «шоковой терапии» и отсутствием ожидавшейся 69 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы широкой помощи Запада для преодоления экономического кризиса привело к краху надежд на быстрый прорыв в ряды высокоразвитых стран первого мира. В итоге необходимость преимущественной опоры на собственные силы сделала более привлекательной модель экономического развития «азиатских тигров», составлявших «второй эшелон» мирового хозяй­ ства (среднеразвитые страны), а заодно и их политическую модель. Основным политическим дискурсом казахстанской элиты стала в этот период «управляемая демократия», в основе которой лежала идея повышения устойчивости политической системы через укрепление выступающего в качестве ее стержневого регулятора института президентства, а также постепенного развития институциональных элементов демократии (законодательной базы, механизма многопартийности, профессионального парламента, независимой судебной власти, избирательной системы, НПО, свободных СМИ и др.). К числу важнейших принципов казахстанской стратегии политических реформ, сформулированных в этот период, относится также примат экономических преобразований по отношению к политическим («сначала — экономика, потом — политика»), обосновывающийся необходимостью первоочередного формирования социально-экономического базиса для последующей политической трансформации. Существенные новации были внесены в казахстанскую политическую парадигму развития в годы бурных электоральных кампаний 2004—2007 гг. Ввиду серьезных экономических успехов Казахстана и стабилизации социального положения населения жесткий стиль управления стал в определенной степени мешать проявлению деловой и гражданской активности, что выдвинуло на повестку дня вопрос о дальнейшей политической либерализации. Свою роль сыграли также изменения внутриполитической ситуации, связанной с появлением относительно сильной оппозиции, нараставшими внутриэлитными противоречиями, усилением общественной тяги к демократизации. В таких условиях руководство страны в целях упреждающей стабилизации обстановки взяло курс на ускорение политической модернизации. 70 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии Определенное влияние на этот процесс оказал и внешний фактор в лице международных обязательств Казахстана по демократизации своей политической системы. При этом серьезной трансформации — особенно в результате конституционных реформ 2007 г. — подверг­ лись взаимоотношения между ветвями власти, партийный механизм, избирательная система, а также схема взаимодействия власти с НПО. Основными направлениями реформ стали усиление роли Парламента (главным образом, во взаимоотношениях с исполнительной властью), введение пропорциональной избирательной системы и укрепление в этой связи партийного фактора, упрощение партийной системы (объединение провластных партий в Народно-Демократическую партию «Нұр Отан»), поддержка отечественных НПО через систему госсоцзаказа и расширение общественного участия в процессе государственного управления (Советы общественных экспертов, Общественная палата при Мажилисе). Вместе с тем для сохранения контроля над государственно-политическими процессами были одновременно расширены властные полномочия Президента. Основным вкладом этого этапа в стратегию политического реформирования Республики Казахстан можно считать следование принципу открытости и согласования предполагаемой программы реформ со всеми акторами политического пространства, заключение своеобразного «пакта» между элитой и контрэлитой о соблюдении взаимных интересов взамен гарантий реформ. В 2008 г. Президентом были выдвинуты новые предложения по развитию и совершенствованию демократической модели в Казах­ стане, устраняющие некоторые недостатки архитектуры политиче­ ских отношений, сложившейся в стране в последнее время. Они включают в себя четыре основных момента — это создание правового механизма, позволяющего сформировать парламент с участием не менее двух партий; обеспечение более благоприятных условий для государственной регистрации политических партий; совершенствование процедурных моментов электорального процесса; снятие излишних бюрократических барьеров, регулирующих деятельность средств массовой информации*. * Выступление Президента Н. А. Назарбаева на открытии 17-й ежегодной сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. 29 июня 2008 г. // www.akorda.kz 71 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Следует ожидать, что политическими последствиями этих предложений станут оживление политической жизни в результате усиления партийной конкуренции, повышение качества работы Парламента, расширение многопартийности, повышение объективности результатов голосования, укрепление свободы слова и увеличение доступа к разноплановым источникам информации. Не исключено, что конституционный запрет на монопартийность Парламента и либерализация политического пространства приведут к налаживанию диалога власти с оппозицией, что будет только способствовать укреплению общественно-политической стабильности в стране. Взятые в комплексе эти моменты способствуют приближению Казахстана к международным демократическим стандартам, а следовательно, и созданию динамически устойчивого и эффективного государства в форме консолидированной демократии. Таким образом, казахстанская стратегия политических реформ, признаваемая многими экспертами как одна из наиболее успешных на постсоветском пространстве, зиждется на следующих правилах и принципах: — реформы должны осуществляться по мере вызревания политических, экономических и социальных условий, психологической готовности к ним населения. Это диктует эволюционность реформ; — предварительная подготовка социально-экономической базы для проведения политических реформ, что означает первоочередность экономических реформ по отношению к политическим; — процесс политического реформирования в условиях неразвитой политической культуры начинается с формирования институциональных основ демократии, помогающих населению в последующем адаптироваться к демократии; — гибкость содержания, хода и темпов реформ, зависящая от объективных внутренних и внешних факторов; — учет баланса сил, возможностей, рисков, прогноз последствий для каждого этапа реформ и новаций в его рамках, учет национальной специфики; — политическая и социально-экономическая стабильность — непременное условие для процесса реформ; 72 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии — успех процесса реформ в условиях полиэтничного государства во многом зависит от обеспечения межнационального и межконфессионального согласия; — в транзитный период важно наличие сильной политической воли правящей элиты для осуществления реформ, а также достаточных ресурсов для проведения своего курса в жизнь; — политические реформы должны быть легитимизированы в сознании населения и пользоваться его поддержкой* (так называ­ емый вертикальный общественный договор); — процесс реформ должен быть контролируемым властью во избежание дестабилизации («цветных революций»); — ненасильственный характер проводимых реформ, конструктивное обсуждение плана реформ с оппонентами; — удержание властью политической инициативы в проведении реформ; — наличие благоприятной внешней обстановки**. При этом соблюдался следующий алгоритм реализации стратегии: 1. Выбор модели, теоретическая адаптация ее к имеющимся условиям и местной специфике, апробация полученной модели на практике, анализ полученного опыта. 2. Коррекция модели с учетом имеющихся результатов. 3. Принятие практических мер по совершенствованию и реализации обновленной модели. Общая парадигма развития: от тоталитаризма через переходные формы политического режима к консолидированной демократии. Как совершенно точно отметил в своем выступлении на заключительном заседании Госкомиссии по демократизации Н. А. Назарбаев, «люди готовы поддержать именно те реформы, которые будут способствовать устойчивому развитию страны, повышению жизненного уровня населения, сохранению стабильности в обществе при сильной власти и которые не повлекут за собой больших социальных и политических издержек»: Выступление Главы государ­ ства на 3-м заседании Госкомиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ // www.akorda.kz. ** Как показывает опыт восточноевропейских стран, немалую роль в их быстром переходе к демократии сыграла помощь Запада, а также поставленная перед ними перспектива вхождения в ЕС, что подстегнуло процесс их демократизации. * 73 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Вместе с тем анализ имеющихся результатов транзита свидетельствует, что в стратегии политических реформ Казахстана имеются определенные пробелы и недостатки, не позволившие пока решить всех поставленных целей. К их числу можно отнести следующие: — не полностью реализован принцип конституционализма; — пока не достигнута реальная независимость судебной власти, в недостаточной степени реализован принцип правового государ­ ства, обеспечивающего верховенство закона, защиту прав и свобод граждан; — не отработана правовая основа равенства личности и государ­ ства, что нередко приводит к подавлению прав личности государ­ ством (бюрократией); — ограничено гражданское соучастие в государственном управлении, не создано реально действующее местное самоуправление; — слабость реальной политической конкуренции; — слабость гражданского общества и его институтов; — недостаточно развиты независимые СМИ, что означает ограничение доступа к альтернативным мнениям и источникам информации; — не создан механизм системной интеграции оппозиции, слабо развита культура политического диалога; — слабо выражена артикуляция, агрегация и представительство интересов общества; — имеется тенденция к слому системы «социальных лифтов», ведущая к клановости, номенклатурному подходу при формировании «властной обоймы»; — плохо развита демократическая культура, в том числе по причине целенаправленного и системного внедрения демократической идеологии в массы со стороны государства; демократия представляется как набор институтов, а не образ жизни; — недостаточная борьба со «спайкой» части государственной бюрократии с олигархическим капиталом, чьи узкокорыстные интересы препятствуют демократизации; — не был создан широкий слой собственников, являющихся носителями демократической идеологии; 74 Глава 1 Общемировые закономерности и тенденции перехода к демократии — нет твердых гарантий защиты частной собственности (экономической основы демократии); — образовалась тенденция к складыванию модели манипулятивной (делегативной) демократии. Итак, за прошедшие 17 лет независимости Казахстану удалось добиться ряда ощутимых результатов в своем развитии. К достижениям республики принято относить формирование рыночных отношений с соответствующей нормативно-правовой базой, вывод Казахстана на траекторию устойчивого экономиче­ ского развития, подъем социального уровня жизни, становление многопартийной системы и плюралистического общества, сохранение общественной стабильности, укрепление независимости и суверенитета государства. Вместе с тем, признавая данные достижения фундаментальными для развития страны, следует отметить, что за прошедшие годы не удалось реализовать и несколько других общесистемных задач, от решения которых зависит полноценность современного государства и общества. В этом смысле их актуализация в аспекте стратегиче­ ского планирования на предстоящую перспективу представляется не просто «подтягиванием хвостов», но главным образом выстраиванием целостной и эффективной системы государственного управления, устойчивого политического и экономического фундамента, обеспечивающего стабильную динамику общественного развития. 75 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 2 Политическая организация Республики Казахстан: опыт трансформации и современное состояние Президентские выборы 2005 г. подвели черту под целой эпохой суверенного развития страны и одновременно стали прологом его нового этапа, основной спецификой которого выступает глубокая политическая модернизация казахстанского общества вкупе со структурной перестройкой экономики. Переход к новой парадигме развития можно считать вполне закономерным, если учесть, что базисные политические и экономические задачи в Казахстане в целом были решены на предыдущем этапе. В частности, к текущему моменту было осуществлено формирование рыночных отношений с соответствующей нормативно-правовой базой; Казахстан вышел на траекторию устойчивого экономического развития; последовательно происходит подъем уровня жизни. Казахстанскими реалиями стали также многопартийная система и плюралистическое общество; достигнута и успешно сохраняется общественная стабильность; произошло укрепление независимости и суверенитета государ­ ства. Вместе с тем прохождение точки бифуркации, гарантирующее невозврат к коммунистическому прошлому, не означало автоматического решения всех проблем, стоявших перед страной в период транзита. В этой связи одной из наиболее насущных задач развития республики сегодня выступает проблема политической модернизации. В рамках данной задачи ключевое значение приобретает определение параметров трансформации действующей системы власти с целью обеспечения ее адекватности объективным потребностям развития страны. Это, по мнению французского ученого Г. Лордейре, является одной из наиболее сложных задач, которые встают перед государственными деятелями во время демократических преобразований, поскольку «дальнейшее развитие страны во многом будет определяться качеством созданных институтов власти»*. Цит. по: Паречина С. Г. Институт президентства: история и современность. — Минск: ИСПИ, 2003. — С. 4. * 76 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние В данной связи анализ причин и хода трансформации ветвей власти и избирательной системы, их современного конституционно-правового положения, достоинств и недостатков существующей политической организации Республики Казахстан приобретает не только теоретическое, но и важное практическое значение для дальнейшего развития и совершенствования механизма государ­ ственного управления. 2.1. Институт президентства в Республике Казахстан 2.1.1. Типы президентства и специфика Казахстана В политологии обычно выделяют три классических типа современной республики: президентская (США), полупрезидентская (Франция) и парламентская (ФРГ, Италия и др.). Анализ совокупности параметров президентской модели Республики Казахстан позволяет утверждать, что по своим основным чертам она может быть отнесена к французскому типу президентства, однако с более выраженными полномочиями Главы государства. Сходство с Францией выражается в том, что в Казахстане так же, как и в V Республике, Глава государства стоит над всеми ветвями власти, выполняя арбитражную функцию и функцию организации их взаимодействия. Правительство подотчетно и Парламенту, и Президенту; в обеих странах Президент наделен обширными полномочиями во всех сферах государственной жизни; он имеет право распускать нижнюю палату Парламента* и назначать новые выборы (в течение года с момента парламентских выборов** и в период осуществления Президентом чрезвычайных полномочий роспуск законодательного органа невозможен [ст. 13 Конституции Франции, ст. 63 Конституции РК]). Но в отличие от Франции, где Президент имеет право переизбираться на свой пост неограниченное Согласно новым поправкам, внесенным в Основной Закон Республики Казахстан в мае 2007 г., Президент Казахстана получил право распускать также и верхнюю палату Парламента после соответствующих консультаций с ее спикером. ** По Конституции РК — в течение одного года после предыдущего роспуска. * 77 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы количество раз, в Казахстане Конституцией установлена кратность перевыборов (не более двух раз подряд)*. Сходство с США заключается главным образом в обширности полномочий и определенной независимости Президента в своих действиях от Парламента. В отличие от США, где отсутствует пост премьер-министра, а глава Белого дома возглавляет Правительство, в Казахстане существуют оба поста, но Президент не несет прямой ответственности за деятельность Правительства. Президент США избирается населением (формально — через систему выборщиков) по однотуровой системе относительного большинства. Он является главой не только государства, но и Правительства; назначает членов Правительства при условии утверждения их в Конгрессе; не имеет права распускать высший законодательный орган, который, в свою очередь, не вправе выразить недоверие Правительству**; не может быть избран более двух сроков подряд. Механизм досрочных выборов отсутствует, четко оговорен порядок замещения вакансий. Определенное сходство наблюдается у казахстанской модели президентства с латиноамериканским типом. Формально латиноамериканская модель, подобно североамериканской, основана на разделении властей, однако система «сдержек и противовесов» здесь развита слабее, а законодательная и судебная ветви власти по объему прав заметно уступают исполнительной. Хотя в последние десятилетия этот дисбаланс полномочий постепенно сглаживается, ряд исследователей определяют латиноамериканские режимы как «чистый президенсиализм», «легальную диктатуру», «суперпрезидентский режим» и т. д.*** К данному типу относятся все страны Латинской Америки, кроме Суринама и Перу. Президенты возглавляют правительства, но иногда имеют под­ отчетного себе номинального руководителя кабинета (в Аргентине — министр-координатор); назначают членов правительства без согласия парламента и наделены обширными полномочиями в случае * За исключением Первого Президента РК, наделенного правом баллотироваться на этот пост без ограничений. ** Конституция РК предусматривает вотум недоверия Правительству со стороны Парламента (ст. 53). *** Орлов А. Г. Президентские республики в Латинской Америке. — М., 1995. — С. 8. 78 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние чрезвычайных ситуаций; как и в США, лишены права распускать высший законодательный орган, который, в свою очередь, не вправе выразить недоверие правительству. В большинстве стран региона запрещено переизбрание главы государства на следующий срок и в качестве президента, и в качестве вице-президента, причем иногда этот запрет распространяется и на родственников действующего президента*. Вполне очевидно, что данный запрет вызван стремлением не допустить искушения узурпации власти на долгий срок латиноамериканскими «суперпрезидентами». Модификация президентской власти, сформировавшейся в Казахстане, имеет ряд общих черт также с политическими системами Центральной и Восточной Европы (Польши, Словакии, Румынии, Сербии, Черногории, Болгарии)**. К числу объединяющих (полностью или частично) признаков относятся: — Президент избирается населением по двухтуровой системе абсолютного большинства; — существует самостоятельный пост Главы правительства; — Президент осуществляет часть полномочий исполнительной власти, назначает или предлагает к утверждению руководителей Национального банка и прокуратуры, судейский корпус; — Президент имеет право досрочного роспуска Парламента, но его условия строго оговорены; — ограничена кратность замещения поста Главы государства одним и тем же лицом. В то же время между Казахстаном и указанными странами существуют и принципиальные отличия. В странах Центральной и Восточной Европы: — кандидатура премьер-министра утверждается Парламентом по представлению Президента; — Правительство подотчетно Парламенту, Президент не может по своей воле его сместить, но без согласия Президента невозможны правительственные назначения; В Аргентине и Бразилии повторное избрание президента разрешено. Кынев А. В. Институт президентства в странах Центральной и Восточной Европы как индикатор процесса политической трансформации // Полис. — М., 2002. — № 2. — С. 126—137. * ** 79 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — имеется институт досрочных выборов Президента. В Казахстане: — премьер-министр назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Мажилиса; — Правительство подотчетно и Президенту (в большей степени), и Парламенту (отчасти), но вопрос об отставке Правительства решается лично Президентом; — в случае досрочного прекращения Президентом своих полномочий по основаниям, предусмотренным Конституцией, его полномочия до окончания положенного срока осуществляет следующее по государственному рангу должностное лицо (спикер Сената, спикер Мажилиса, премьер-министр). На постсоветском пространстве казахстанская модель президентской власти ближе всего к российской, характеризующейся следующими чертами. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Президент избирается непосредственно населением по двухтуровой мажоритарной системе. Он назначает (с согласия нижней палаты Парламента) председателя Правительства, а также — уже самостоятельно — всех остальных министров и может в любой момент отправить Правительство в отставку. При определенных обстоятельствах Президент вправе распустить Государственную Думу* (ст. 111 и ст. 117 Конституции РФ). Вместе с тем один человек не может быть избран Президентом более двух раз подряд, а в случае вакансии назначаются досрочные выборы**. Как во Франции и Казахстане, Президент РФ является Главой государства, но не главой Правительства. Однако во Франции Правительство формируется парламентским большинством***, что уравновешивает право Президента на роспуск Национального Собрания. В России же Парламент лишь утверждает кандидатуру * Дума не может быть распущена в период действия чрезвычайного положения, при проведении процедуры импичмента против Президента и в течение первого года своих полномочий. ** Конституция Российской Федерации (с комментарием) (с изменениями на 21 июля 2007 г.) // http://db.kodeks-em.ru/law?d&nd=9004937&prevDoc=3607978. *** По итогам парламентских выборов Президент назначает премьер-министра и по представлению последнего — остальных членов Правительства. 80 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние премьер-министра, так что право Президента на роспуск Государ­ ственной Думы ничем не уравновешено. Полномочия Президента России превышают и полномочия Президента США, ибо последний ни при каких условиях не может распустить Конгресс, а последний со своей стороны утверждает все персональные назначения в Правительстве. Отличие состоит в том, что в России предусмотрена норма досрочных президентских выборов, которой нет в Конституции РК. Помимо России и Казахстана, подобного типа президентские системы действуют в Беларуси, Узбекистане, Таджикистане, Азербайджане и Армении. В ЮАР, Пакистане, Турции, Индонезии и Суринаме Президент избирается Парламентом (так же, как и на первых президентских выборах в странах Центральной и Восточной Европы, СССР и КазССР). 2.1.2. Трансформация президентской власти в Республике Казахстан Несмотря на общность типологических характеристик президентской власти, каждая страна приходила к той или иной модели ее реализации собственным путем. В отношении Казахстана специфика процесса трансформации президентской власти заключалась в следующем. Должность Президента Республики Казахстан была введена по решению Верховного Совета Казахской ССР 24 апреля 1990 г. после учреждения 14 марта того же года должности Президента СССР. Ее введение было обусловлено, на наш взгляд, несколькими моментами: — внутренней борьбой в ЦК КПСС между «реформаторами» и «консерваторами»; — падением авторитета КПСС и связанной с этим дезорганизацией государственного управления со всеми вытекающими по­ следствиями для экономики и социальной жизни; — противостоянием союзных республик и Центра; — поиском новой формы государственного устройства в ус81 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы ловиях распада советской системы власти, основанной на монополии партии на власть, и ее ретрансляцией на республиканский уровень*. Свою роль сыграло и политическое искусство и харизматичность Н. А. Назарбаева, сумевшего объединить вокруг себя республиканскую политэлиту во имя сохранения и легитимации ее власти. Следует отметить, что на начальном этапе президентская власть была ограниченной, что являлось закономерным результатом ее существования (фактически — механического встраивания) в условиях сохраняющейся советской государственной системы. По сути, созданная форма государственного устройства являлась парламентской (квазипарламентской**) республикой, где Президент является номинальным Главой государства, но не обладает реальной властью. Тем не менее учреждение поста Президента сыграло определенную роль в последующей трансформации всей политической системы Казахстана. Во-первых, будучи избираемым Верховным Советом КазССР и получая мандат Президента, Н. Назарбаев как руководитель республики перестал непосредственно зависеть от воли Политбюро ЦК КПСС и Компартии Казахстана. Во-вторых, вследствие этого возникли предпосылки для департизации государственной власти и ее дальнейшего реформирования в сторону соответствия объективным потребностям развития республики. В-третьих, было создано ядро для формирования обособленного института президентской вертикали власти, выступившей главной административной силой в проведении реформ транзитного периода. Дальнейшее становление института президентской власти в Казахстане было обусловлено принятием Закона КазССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений * Субъективное воздействие на этот выбор оказали попытки подражания самой мощной державе Запада — Соединенным Штатам Америки, которые олицетворяли собой пример глобальных политических и экономических успехов. ** Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. 82 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» и изменений и дополнений к нему от 25 июня 1991 г. Согласно этому документу Президент был объявлен Главой государства, наделенным высшей исполнительно-распорядительной властью. Кроме того, был учрежден пост вице-президента страны, упразднен Совет Министров и образован Кабинет Министров Казахстана, подотчетный как Парламенту, так и Президенту. При этом право формирования Правительства (с согласия Парламента) передавалось Президенту. Произошло объединение аппаратов Главы государства и Совета Министров страны в единый Аппарат Президента и Кабинета Министров Казахской ССР. С принятием этого закона государственная система Казахстана, формально оставаясь парламентской, по существу, перешла к полупрезидентской модели. Основными характеристиками новой структуры государственной власти стали: — внепарламентская форма выборов Президента; — уравновешивание баланса сил между Президентом и Парламентом (Верховным Советом) за счет расширения прав и полномочий Главы государства*; — формирование единой вертикали исполнительной власти под главенством Президента; — наделение Президента правом издания нормативных актов и законодательной инициативы. Окончательная легитимизация института президентства произошла после проведения республиканских выборов Президента 1 декабря 1991 г. Дальнейшая эволюция института президентской власти определялась следующими факторами: — распадом СССР и получением Казахстаном независимости; — задачами строительства государственных институтов в условиях независимости; — переходом от социалистической парадигмы развития к либеральной; * Формально Верховный Совет оставался высшим органом власти, сохранив за собой право определять внутреннюю и внешнюю политику государства, хотя реально эффективное осуществление этой функции удавалось ему с трудом. 83 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — вхождением Казахстана в фазу затяжного кризисного развития; — задачами реформирования социально-экономических отношений; — неявными угрозами внешнего характера; — задачами укрепления национальной безопасности (вопросы территориальной целостности, военной безопасности, внутриполитической стабильности); — опытом политического развития соседних государств; — общей геополитической ситуацией; — задачами вхождения в мировое сообщество в качестве официально признанного независимого государства. Под влиянием их воздействия в течение 1991—1993 гг. в Казахстане объективно сформировалась потребность в сильной власти, способной вывести страну из кризиса и задать ей параметры устойчивого развития. В силу определенных причин в наибольшей степени отвечающей данной потребности являлась только президентская ветвь власти. Ее преимущества по сравнению с законодательной ветвью заключались в следующем: — единство политической воли, определяемой Президентом; — жесткая иерархичность аппарата исполнительной власти; — лучший подбор кадрового состава управленцев; — непосредственное осуществление исполнительной властью государственного управления, которое в глазах населения олицетворяло реальную власть; — реальное распоряжение административными, экономическими, медийными ресурсами государства. Существовавшая на тот период времени парламентская форма правления, отягощенная элементами советской архаики и рецидивами социалистической идеологии, не могла обеспечить быстрого и решительного перехода к новым политико-экономическим отношениям. В связи с этим она стала только переходной формой государственного управления, отражавшей особенности транзита от тоталитарного к либерально-демократическому обществу. Это достаточно ярко проявилось в положениях Конституции 1993 г., которая не смогла ни закрепить «советскую» парламентскую форму правления, ни предоставить полноту прав президентской ветви власти. 84 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Итак, в условиях социальной и политико-идеологической аморф­ ности казахстанского общества переход к либеральной модели развития приводил к обострению внутриполитической борьбы, что отразилось на складывании противоречий между законодательной и исполнительной властями, грозившими дезорганизацией процессов государственного управления и срывом форсированного осуществления либеральных экономических реформ. Опыт аналогичного противостояния ветвей власти в России, закончившийся октябрьскими событиями 1993 г. в Москве (расстрел танками здания Парламента), показал всю опасность такого положения для государства. В то же время борьба между законодательной и исполнительной властью отчетливо показала, что без развитых институтов гражданского общества парламентаризм как форма выражения политической воли населения явно уступает силе и возможностям исполнительной власти. Второй момент был связан с природой взаимоотношений власти и собственности. Массовая приватизация начала 1990-х гг. обусловила резкий рост заинтересованности госбюрократии и нарождавшегося класса предпринимателей в участии в разделе государственной соб­ ственности и последующих гарантиях защиты от ее передела. В этой связи их корпоративные предпочтения отдавались сильной и консолидированной власти, способной обеспечить их экономические интересы. Такими возможностями обладала только исполнительная (т. е. президентская) власть, что и обусловило сплочение вокруг нее политико-экономических элит и бюрократического аппарата. Еще одна причина усиления президентской вертикали власти — сильные патерналистские настроения в обществе, сохранившиеся с социалистических времен. В условиях нараставшего социальноэкономического кризиса такие настроения при отсутствии развитых форм гражданского общества продуцировали тягу к «сильной руке», привычному образу жизни, в котором наличествовала государ­ ственная опека и всемогущий партийный лидер. Таким образом, патерналистский настрой общества, в равной степени присущий как основной массе населения, так и в не меньшей (если не большей) степени бюрократическому аппарату, способствовал воспроизводству прежних форм управления, хотя и принимавших внешне 85 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы демократические черты. Вполне очевидно, что свою роль в этом процессе сыграло также отсутствие опыта государственности в условиях независимости и либеральной парадигмы развития. Все это обусловило однозначность выбора в пользу сильной президентской власти*. Юридическое оформление президентской формы правления произошло в ходе принятия Конституции 1995 г., а политической реальностью она стала после самороспуска Верховного Совета в конце 1993 г. и делегирования им перед этим законодательных прав Президенту. С этого момента Президент сосредоточил в своих руках практически всю полноту власти в стране. Президент получил возможность диктовать свою волю Парламенту**, а через систему личного назначения судейского корпуса — и судебной власти. Конституционный Суд, имевший по Конституции 1993 г. право контролировать высшую исполнительную власть, был преобразован в соответствии с Основным Законом 1995 г. в Конституционный Совет, обладавший только консультативно-совещательными правами. Поправки в Основной Закон, внесенные в 1998 г., предусмотрели дальнейшее расширение прерогатив Президента (увеличение срока до 7 лет). Созданная в тот период принципиальная модель президентской власти действует до настоящего времени. Следует отметить, что она продемонстрировала достаточно высокую степень эффективности и во многом способствовала выводу страны из тяжелого кризиса 1990-х. Вместе с тем социально-экономические и политические сдвиги, произошедшие в начале 2000-х гг., обусловили выдвижение на повестку дня новых требований к политической системе страны, стрежнем которой выступает институт президентской власти. Подтверждением адекватности сильной президентской власти ожиданиям населения стали положительные итоги референдума 30 августа 1995 г. (за — 89 % голосовавших), означавшие принятие новой Конституции. ** К примеру, Конституция 1995 г. наделила Президента правом определять приоритетность рассмотрения законопроектов, а также вносить в Парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией РК порядке (ст. 61). * 86 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Основное содержание этих требований заключалось в большей либерализации экономических и политических отношений, что детерминировалось интересами отечественного капитала (в том числе средних и мелких предпринимателей). Становилось очевидным, что жесткая централизация и регламентация всех отношений, свойственная для суперпрезидентской республики, на новом этапе развития страны тормозит предпринимательскую инициативу и вступает в противоречие с объективными потребностями развития производительных сил. Признаками возникшего противоречия стали раскол во властной элите, «бегство» капитала за границу, расширение оппозиционного движения, растущая политизация населения, рост социальной напряженности. Ввиду того, что последствия этого противоречия стали все чаще проявляться в различного рода «разломах» общественно-политической жизни, угрожая политической стабильности в стране, руководство Казахстана приняло решение осуществить политическую модернизацию, которая была призвана устранить эту негативную тенденцию. Ее основные положения были «обкатаны» в ходе работы ряда комиссий республиканского масштаба (Постоянное демократическое совещание, Национальная комиссия по вопросам демократизации и гражданского общества, Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ) с участием общественно-политических партий и движений, представителей гражданского общества, известных политических деятелей и экспертов, а также государственных структур. Итоговым результатом их работы по формированию стратегии демократических реформ стали предложения Президента Н. Назарбаева о внесении соответствующих изменений в Основной Закон, изложенные им 16 мая 2007 г. на совместном заседании палат Парламента РК. С точки зрения будущего места президентской власти в системе властных отношений значение конституционных новаций состояло в том, что они обозначили вектор движения в сторону перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления, т. е. соответствовали общему тренду политической либерализации. 87 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 2.1.3. Современное состояние института президентства в Республике Казахстан В системе политической организации власти Республики Казахстан президентская вертикаль занимает сегодня доминирующее положение, определяемое нормами действующей Конституции. Основными чертами казахстанской модели президентской власти являются: 1) в организационной области: — однозвенная структура (Президент и его Администрация); — выборность Президента и назначаемость сотрудников его Администрации; — наличие специальных представителей Президента в органах государственной власти (Парламенте и Правительстве), Омбудсмена по правам человека при Президенте РК, республиканских Агентств и Комиссий при Президенте РК; — верховное главнокомандование; 2) в конституционно-правовой области: — верховный характер президентской власти; — Президент — гарант конституционных прав и свобод граждан; — арбитражная функция Президента в случае возникновения коллизий между ветвями власти; — смешанная компетенция (наряду с законодательными, исполнительными и судебными органами) в отправлении функций власти; — формирующие функции Президента в отношении исполнительной и судебной власти, контрольно-надзорных и силовых органов, Национального Банка (право назначения и освобождения от должности высших административных лиц или выдвижения их кандидатур), а также косвенно — в отношении законодательной власти (право назначения части сенаторов, выдвижения кандидатуры председателя Сената, роспуска Парламента, маслихатов и назначения внеочередных выборов); — принятие окончательного решения по наиболее важным вопросам внутригосударственной жизни и внешней политики (за исключением объявления войны и мира); 88 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние — отсутствие противовеса посту Президента в общей системе политической организации власти (возможность импичмента за государственную измену в расчет не принимается); 3) в функциональной области: — смешанный территориально-административный характер управления; — надзорные функции; — высокая степень правомочности. Данные черты дополняются спецификой, которую придали президентской власти конституционные нововведения, принятые в 2007 г. и касающиеся определенного перераспределения власти в ее высших эшелонах. В этом отношении набор поправок в Основной Закон включил в себя необходимость согласовывания Главой государства при утверждении кандидатуры премьер-министра с партийными фракциями Парламента, право роспуска Парламента или одной из его палат после консультаций со спикерами, расширение прав Президента по назначению депутатов Сената, разрешение на совмещение государственной и партийной должностей, право назначения руководителей силовых ведомств и Министрества внутренних дел, право законодательной инициативы, усиление возможности отстоять свою редакцию в отношении конституционных законов, право формировать Ассамблею народа Казахстана (АНК)*. Кроме того, для первого Президента Казахстана в порядке исключения предусмотрена возможность неограниченного количества раз переизбрания. Таким образом, политической реалией стало некоторое усиление института президентства даже по сравнению с его предыдущей модификацией**, относимой рядом исследователей к С точки зрения формирования властных полномочий важность АНК определяется тем, что она теперь имеет право делегировать 9 своих кандидатов в Мажилис и 8 депутатов — в Сенат. ** В этом плане надо исходить из того факта, что Казахстан еще не полностью преодолел зону рискованного развития: сохраняет актуальность проблема диверсификации экономики, от решения которой зависит устойчивость хозяй­ ственной системы в условиях глобальной конкуренции; в условиях политиче­ ского транзита возрастают угрозы социально-политической дестабилизации; ввиду незрелости гражданского общества и его институтов не ликвидированы полностью риски свертывания процессов либерализации и демократизации; * 89 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы типу «суперпрезидентских республик»*. При этом сильной стороной казахстанской модели политической организации, основанной на доминанте президентской власти, является высокая управляемость, а слабой — недостаток устойчивости системы сдержек и противовесов в ее архитектуре. Следует отметить, что само существование термина «суперпрезидентская республика» уже указывает на то, что по своим типологиче­ ским характеристикам модель президентской власти в Казахстане не является уникальным явлением в мировом политическом пространстве, а имеет схожие аналоги и в других государствах. К ним исследователи относят большинство стран Латинской Америки (Мексика, Венесуэла, не свободна от проблем социальная сфера; сохраняются факторы неблагоприятного внешнего воздействия (региональная нестабильность, угроза внешнего вмешательства во внутренние дела государства и т. д.). В таких условиях совершенно очевидна необходимость сохранения сильной президентской власти в целях контроля за текущей ситуацией в стране и обеспечения общих задач развития государства. Немаловажное значение при этом имеет также то обстоятельство, что президентская ветвь власти играет роль единого центра управления и реализации процесса политических преобразований. С другой стороны, вполне очевидно, что предпринятые меры по усилению президентской власти носят, скорее, тактический, нежели стратегический характер и по мере устранения имеющихся угроз и рисков будут постепенно демонтироваться. * В науке конституционного права и политологии этот термин обычно используется для обозначения особой разновидности республиканской формы правления, характеризующейся юридическим и фактическим сосредоточением всех рычагов государственной власти в руках президента, который в этом случае обычно является главой не только государства, но и правительства, а также лидером правящей партии. Нередко конституции закрепляют за таким президентом неограниченное право роспуска парламента, право введения чрезвычайного положения и военного положения, право издавать декреты с силой закона, единолично назначать и смещать глав местных администраций, судей и т. д. Практически отсутствуют конституционные механизмы смещения президента со своего поста. Нет и характерной для «классической» президентской республики системы «сдержек и противовесов» в лице «сильного» парламента и независимого суда (Большой юридический словарь // Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. — М., 1997. — С. 694; Финансово-промышленные группы Казахстана за кулисами суперпрезидентской республики // Международный евразийский институт экономических и политических исследований. — http://www.iicas.org/2005/2_12_05_ks.htm и др.). 90 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Перу, Боливия, Аргентина и др.), ряд стран Центральной и Восточной Европы (Румыния, Болгария, Хорватия, Сербия, Польша, Македония, Албания), СНГ (за исключением Молдовы, Украины и Кыргызстана), Африки и Азии (Зимбабве, Ливия, Сирия, Индонезия и др). Наличие достаточно большого количества государств, в которых сложилась «суперпрезидентская» разновидность правления, дает основание предположить, что формирование такой модели было не случайным, а зависело от ряда общих обстоятельств их развития. В частности, очевидно, что эти страны входят в группу государств со средним или слабым уровнем экономического развития. Социальная структура общества характеризуется относительной неразвитостью, выражающейся в малой представленности средних слоев. Заметен также факт отсутствия у этих стран исторического опыта демократических традиций государственности и зрелого гражданского общества. Большинство из них подвергалось (или до сих пор подвергается) серьезным неблагоприятным факторам внешнего или внутреннего воздействия. В плане цивилизационного развития данные государства можно отнести к модели «догоняющего» развития (за исключением Индонезии, взявшей наряду с рядом других «азиатских тигров» за основу японский опыт «прорывного» развития). Набор схожих исходных позиций заведомо предполагает схожесть основных задач, стоявших перед этими странами. К их числу можно отнести: — обретение реального суверенитета и независимости; — упрочение государственности; — обеспечение национальной безопасности; — создание эффективной национальной экономики; — обеспечение социально-политической стабильности; — социальное и культурное развитие населения; — интеграция в мировое сообщество либо получение международного признания в качестве его полноправного члена. Решение этих задач с учетом вышеназванных обстоятельств могло быть осуществлено только при наличии концентрированной государственной воли, опирающейся на сильную исполнительную власть. В условиях социально-политической и экономической неопределенности, характеризовавшей внутреннее положение государств 91 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы рассматриваемой группы, выбор президентской формы правления стал, таким образом, адекватным ответом на данную объективную реальность. Дальнейшая же концентрация властных рычагов в руках президента, характеризующая переход к «суперпрезидентской республике», вызывалась, как правило, фактором наступления кризисных ситуаций в области внутренней или внешней политики, требующих немедленных и решительных действий для их преодоления с использованием всей полноты государственных ресурсов власти. С наступлением же относительно стабильных и благоприятных условий развития потребность в сильной президентской власти снижается. Это обусловлено тем, что рыночные отношения и соответственно их политические производные требуют меньшего государственного вмешательства и регулирования, что и порождает требования либерализации экономического и политического режимов. В мировой практике это обычно приводит к смягчению жесткого авторитаризма суперпрезидентской власти путем консервации сверхполномочий президента до наступления «особых обстоятельств» либо к переходу к более либеральной модели управления (полупрезидентской, парламентской) путем соответствующего изменения государственного устройства. Таким образом, несмотря на серьезные риски и угрозы, которые несет для динамической устойчивости политической системы наличие суперпрезидентской власти, сам институт президентства при условии его адекватной трансформации остается востребованным политическим институтом власти. 2.2. Органы представительной власти: опыт развития и современное состояние 2.2.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния представительной власти в Республике Казахстан Общим направлением процесса развития представительной ветви власти в Казахстане являлся переход от формально парламентской республики советского типа к президентской. В соответствии 92 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние с этим процессом менялся объем прерогатив и прав Парламента и местных репрезентативных органов, содержание и характер их работы, а также структура представительной власти и система выбора депутатов. Исходя из этих критериев, можно условно выделить три этапа трансформации репрезентативной власти в Казахстане. На первом этапе (1991—1995 гг.) Верховный и местные советы, следуя политической традиции, сохранившейся с советских времен, номинально являлись — каждый на своем уровне — высшими органами власти в стране. Вместе с тем основной тенденцией этого этапа стали постепенное снижение роли репрезентативных органов в общей системе властных отношений в стране, деградация Верховного Совета РК как высшего полномочного органа законодательной власти, способного обеспечить эффективный переход к новым политико-экономическим отношениям. Главными причинами недееспособности репрезентативных органов стали социальный популизм, разнобой интересов и низкий профессионализм депутатов, обусловленные общей низкой политической культурой и социальной аморфностью электората, а также утеря реальных рычагов влияния и контроля над исполнительной властью. Особенностью этого этапа является формирование парламентской оппозиции, приведшее к кризису во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти. Итоговым результатом первого этапа стала ликвидация прежней структуры органов представительной власти в ходе парламентской реформы, проведенной в соответствии с Конституцией РК 1995 г. На втором этапе (1995—1999 гг.), характеризовавшемся официальным переходом к президентской форме правления (ст. 2 Основного закона РК), основным содержанием трансформации представительных органов власти стало создание двухпалатного Парламента и местных репрезентативных органов в лице маслихатов. По сравнению с первым этапом произошло сокращение численности депутатского корпуса и одновременно властных полномочий репрезентативных органов. Наиболее серьезной потерей для влиятельности представительной власти стало разделение права законодательной инициативы с Президентом и Правительством, отнесение контроля за исполнением 93 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы законов к компетенции исполнительной власти, а также включение определения основных вопросов внутренней и внешней политики государства в исключительную прерогативу Президента. Особенностью этого этапа является повышение эффективности законотворческого процесса в силу преодоления благодаря доминанте в системе государственной власти института президентства, противоречий между представительной и исполнительной ветвями власти. Другой отличительной чертой этого этапа стал переход в результате принятия конституционных изменений в октябре 1998 г. к смешанной мажоритарно-пропорциональной схеме формирования Парламента (67 депутатов от одномандатных округов и 10 — по партийным спискам). Итогом второго этапа стало формирование современной системы парламентаризма, отвечающего принципам выборности, представительности, сменяемости депутатского корпуса, а также компакт­ ности и управляемости самого Парламента и местных органов представительной власти. На третьем этапе (1999—2007 гг.) функционирование репрезентативных органов осуществлялось в рамках определенной Конституцией РК 1995 г. (с изменениями и дополнениями 1998 г.) системы государственной власти. Вместе с тем по мере накопления системных издержек существующей организации власти, а также развития социально-экономических и политических процессов в Казахстане заметной тенденцией этапа становится растущее требование переформатирования рамок деятельности представительных органов власти в сторону усиления их функций и полномочий, а также изменения схемы формирования репрезентативной власти. Особенностью этого этапа стали парламентские выборы по мажоритарно-пропорциональному принципу (в 1999 и 2004 гг.) и формирование в представительных органах партийных фракций, что отразило растущую роль партий в политической жизни страны. В целом итогом третьего этапа стала подготовка новой парламентской реформы, результатом которой должно стать перераспределение баланса властных отношений по формуле «сильный Президент — сильный Парламент» и формирование соответствующей ей новой системы сдержек и противовесов. 94 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние С принятием конституционных изменений в 2007 г. начался четвертый этап развития органов представительной власти. Основным содержанием их трансформации стало усиление роли представительной власти в системе государственного управления (главным образом, за счет повышения влияния на исполнительную ветвь власти), переход к пропорциональному принципу выборов в Мажилис, укрепление роли партийных фракций и их лидеров в нижней палате Парламента, расширение представительской функции Парламента (за счет увеличения числа депутатов, выделения квоты национального представительства АНК), усиление стабилизационных функций Сената (право на осуществление законодательной деятельности в случае роспуска нижней палаты Парламента). Спецификой текущего этапа стали досрочный самороспуск Мажилиса после принятия изменений в Конституцию страны и последующее проведение парламентских выборов по партийным спискам. В то же время политическим нонсенсом стало образование по результатам голосования однопартийного Мажилиса, что явилось побудительным мотивом для принятия властями Казахстана решения о дальнейшем реформировании политической системы, обеспечивающим многопартийный характер Паламента. В настоящее время система органов представительной власти Республики Казахстан характеризуется следующими чертами: 1) в организационной области: — четырехзвенная структура (район — город областного значения — область/город республиканского значения — республиканский Парламент); — различные схемы формирования репрезентативных органов (маслихаты — по мажоритарному принципу; Мажилис — по пропорциональному принципу, дополненному депутатской квотой в 9 мест от Ассамблеи народа Казахстана; Сенат — по мажоритарному принципу на основе косвенного избирательного права, дополненному прямым назначением Президентом части сенаторов); — отсутствие вертикальной соподчиненности органов представительной власти; — бикамерализм Парламента; — наличие системы парламентских комитетов; 95 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — наличие депутатской фракционности; 2) в конституционно-правовой области: — смешанная компетенция (наряду с Президентом) в реализации принципа суверенитета народа на власть; — исполнение законодательных полномочий; — смешанная компетенция (наряду с Правительством и Президентом) в области законодательной инициативы; — ограниченное право контрольных функций за деятельностью других ветвей власти; — формальное право влияния на государственную кадровую политику; — отсутствие права на определение внутренней и внешней политики (делегировано Президенту) за исключением решения вопросов войны и мира, государственных займов и оказания Казахстану экономической и иной помощи; 3) в функциональной области: — преемственность деятельности; — растущий профессионализм; — единство политического курса; — усиление «партийного» характера принимаемых решений. Краткий анализ указанных черт позволяет сделать вывод, что в сложившейся структуре репрезентативной власти есть как позитивные, так и проблемные моменты. К позитивным моментам можно отнести: — конституционное соответствие мировым нормам представительной демократии; — дееспособность (благодаря общности политического курса депутатского корпуса) репрезентативных органов; — управляемость взаимоотношений как самих представительных органов, так и между ветвями власти. Проблемными вопросами выступают: — неполное соответствие существующей схемы взаимодействия ветвей власти принципам их сбалансированности и эффективного взаимоконтроля; — низкая правосубъектность представительных органов в системе государственной власти, мешающая укреплению их дееспособности, 96 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние повышению общественного контроля над властью и более полному отражению интересов населения в государственных структурах; — необходимость дальнейшего разграничения полномочий и функций представительной и исполнительной властей; — несоответствие схемы формирования представительных органов целям повышения гражданского участия в вопросах государственного управления; — неразвитость местного самоуправления, которое составляло бы фундамент представительной власти; — слабость взаимодействия представительных и исполнительных органов на местном (в особенности) и региональном уровнях; — недостатки кадровой селекции депутатского корпуса ввиду несовершенства выборных процедур. К дискуссионным вопросам можно отнести проблемы ответ­ ственности депутатов и бикамерализма Парламента*. Следует отметить, что указанные проблемы возникли не из-за конституционных ошибок, а в результате изменения объективной общественнополитической и социально-экономической ситуации в последние годы. В этой связи на фоне выхода республики на качественно новый этап своего развития становится очевидным, что реформирование представительной власти (и шире — политическая модернизация в целом) отражает уже текущие потребности политического развития страны. 2.2.2. Реформа органов представительной власти (Парламент и маслихаты) Реформа органов представительной власти, проведенная в результате конституционных изменений 2007 г., была детерминироПроблема связанности депутата императивным мандатом до сих пор не получила однозначного решения и в конституционном праве других государств. К примеру, в ФРГ применяется смешанный подход: депутаты бундестага (нижней палаты парламента) располагают косвенным мандатом, а депутаты будесрата (верхней палаты) — императивным. Свои преимущества и недостатки имеются также у однопалатной и двухпалатной систем парламента, но в мировой практике обе они признаны соответствующими демократическим нормам. Соответственно, разные мнения об оптимальной структуре Парламента имеются также и у отечественных политических сил. * 97 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы вана теми же факторами, которыми была вызвана необходимость общей модернизации существующей политической системы РК. К их числу относились: — системная диспропорция между уровнем базисных экономических и политических отношений в Казахстане; — усложнение социальной структуры общества; — становление и развитие плюральной партийно-политической системы; — расширение состава политико-экономической элиты, укрепление ее влиятельности; — конфликт интересов внутриэлитных групп; — рост политического сознания населения, стратификация его интересов; — развитие элементов гражданского общества; — факторы внешнего давления. Дополнительным лимитирующим обстоятельством, обостря­ ющим необходимость проведения политических реформ, выступала проблема создания механизма транзита власти, требующегося для снижения рисков внутренней дестабилизации. В этой связи главной целью намеченной модернизации политической системы выступало повышение динамической устойчиво­ сти этой системы и определение «правил игры» в среднесрочной перспективе. Поэтому основная задача, которая решалась в ходе принятия конституционной реформы, состояла в выстраивании политической системы, отвечающей критериям легитимности, устойчивости, адаптивности, дееспособности, для чего предусматривалось создание совершенно новой системы сдержек и противовесов, способных либо самостоятельно, либо в совокупности с новыми функциями Президента обеспечивать сохранение социально-политической стабильности в обществе, консенсус элит, гарантии мирного процесса политической трансформации и преемственности власти, локализацию возможной угрозы передела собственности или сведение к минимуму ее негативных последствий. С этой точки зрения реформа органов представительной власти представляла собой один из путей дисперсии власти с целью пере98 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние вода политической конкуренции в русло публичного пространства и таким образом постановки ее результатов под общественный контроль, придающий им легитимность. С другой стороны, реформирование системы репрезентативных органов власти имело и самоценность, заключающуюся в объективном продвижении Казахстана к демократическим стандартам. Напомним, что проведение данной реформы основывалось на рекомендациях, выработанных Государственной комиссией по демократизации. Основные направления реформирования представительной власти, предлагавшиеся Государственной комиссией по демократизации, заключались в следующем: На уровне Парламента: — переход к пропорционально-мажоритарной системе выборов в Мажилис (50 % : 50 %); — снижение барьера для прохождения в Парламент по пропорциональной системе с 7 % до 5 %; — увеличение числа депутатов обеих палат; — выделение квоты национального представительства в палатах Парламента; — передача ряда полномочий от Президента Парламенту в формировании Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии (ЦИК), Счетного комитета, контроля за их деятельностью; — формирование Правительства парламентским большинством; — передача принятия республиканского бюджета и контроля за его исполнением в компетенцию Парламента; — включение руководителей партийных фракций в состав Бюро Мажилиса; — предоставление партийным фракциям законодательной инициативы; — введение института парламентского расследования. На уровне маслихатов: — расширение полномочий маслихата по формированию местного бюджета и контролю за его исполнением; — введение пропорционально-мажоритарной системы выборов в маслихаты (50 % : 50 %); 99 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — введение избираемой должности освобожденного председателя маслихата; — создание маслихатов на областном, городском, районном уровнях и в сельских населенных пунктах. На уровне местного самоуправления: — объединение в органы местного самоуправления маслихатов и выборных акимов; — прямые выборы в органы местного самоуправления; — наделение органов местного самоуправления самостоятельным и исключительным бюджетом. Кроме того, было предложено ввести для депутатов всех уровней процедуру отзыва в случае недобросовестного исполнения ими своих обязанностей. Следует отметить, что из указанного перечня мер, предложенных Госкомиссией, в окончательный вариант конституционных реформ 2007 г. вошли не все. В частности, остались нереализованными предложения по снижению парламентского барьера, введению института парламентского расследования, усилению партийной составляющей на выборах в маслихаты, выборности акимов, самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления. В результате перечень изменений, касающихся функций и статуса представительной власти, внесенных в Основной Закон РК, включил в себя следующие положения: В отношении Парламента: — передача права на формирование бюджетов и контроль за их исполнением от исполнительных к представительным органам власти; — упрощение процедур выражения Парламентом вотума недоверия Правительству и отдельным министрам (простым большинством голосов, а не 2/3 как ранее. Кроме того, вотумом недоверия Правительству считается отклонение утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета); — расширение полномочий при согласовании вопросов кадровых назначений; — расширение численного состава палат Парламента; — переход к пропорциональной системе выборов в нижнюю палату Парламента; 100 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние — формирование Правительства на основе парламентского большинства; — выделение парламентской квоты для Ассамблеи народа Казахстана (9 человек — в Мажилис, 8 человек — в Сенат); — предоставление права законодательной деятельности Сенату в случае временного прекращения полномочий Мажилиса. В отношении партийного представительства в Парламенте: — предоставление права законодательной инициативы партийным фракциям в Мажилисе; — укрепление партийной дисциплины депутатов; — выдвижение кандидатуры премьер-министра партией парламентского большинства; — частичное финансирование партий, преодолевших парламентский барьер, из средств республиканского бюджета. В отношении органов местного самоуправления: — определение маслихатов в качестве органов местного самоуправления; — назначаемость акимов Президентом с согласия большинства депутатов маслихатов соответствующих уровней (взамен эксперимента по введению выборности акимов); — упрощение процедур выражения маслихатами вотума недоверия исполнительным органам власти и отдельным ее представителям (простым большинством голосов, а не 2/3 как ранее); — передача права на формирование местного бюджета и контроль за его исполнение маслихатам. В рамках указанных изменений их последствия могут быть сведены к следующему. В первую очередь, это касается расширения прерогатив Парламента и маслихатов в отношении формирования бюджетов соответствующих уровней и контроля за их исполнением. Цель данной конституционной новеллы — повышение статуса представительной власти, отражающей интересы и политическую волю населения, и усиление общественного воздействия на деятельность исполнительных органов власти. Данным нововведением обеспечивается разделение между представительной и исполнительной ветвями власти функций формирования, исполнения и контроля 101 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы за исполнением бюджета, что усиливает транспарентность республиканских финансовых потоков и повышает ответственность исполнительных органов за своевременное исполнение бюджетных отношений. Заметим, что ранее все эти функции в основном выполнялись исполнительной властью, что приводило к ослаблению ответственности при нарушениях исполнения бюджета. К примеру, ежегодно выявляемые Счетным комитетом Республики Казахстан нарушения в сфере исполнения бюджета различными министерствами, ведомствами и акиматами до сих пор не приводили к видимым мерам воздействия на нарушителей. Думается, что с передачей права контроля над этим процессом Парламенту вкупе с вводимой процедурой упрощенного выражения недоверия администраторам от исполнительной власти ситуация кардинально переменится. Право формировать бюджеты окажет серьезное позитивное воздействие на повышение эффективности государственной политики в сфере социальных отношений. Оно позволит народным избранникам более полно учитывать интересы населения, усилить социальную составляющую государственной политики. Особое значение, на наш взгляд, это будет иметь для регионального и местного уровней. В этом плане ожидаемо повышенное внимание маслихатов к проблеме выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, решению вопросов газификации, отопления, водной и транспортной инфраструктуры, других проблем местного значения, от которых зависит социальное благополучие населения. С другой стороны, ответственность за рациональное составление политики государственных доходов и расходов теперь в большей степени перекладывается на плечи депутатского корпуса, что в условиях выборности означает введение народного контроля за состоянием дел в этой области. Укреплению системы сдержек и противовесов между ветвями власти служит установление ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед Парламентом. В сочетании с предоставленным Парламенту правом формировать Правительство эта норма будет способствовать повышению взаимной ответствен102 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние ности Парламента и Правительства, расширению политической базы Правительства, развитию политической культуры партий и общества. С учетом того, что прецеденты противостояния между Парламентом и Правительством в истории независимого Казахстана уже были, введение данных норм выглядит вполне оправданным. Кроме того, эта мера позволит обеспечить более высокую эффективность и качество предоставляемых государственных услуг, общественную подотчетность и транспарентность деятельности исполнительных органов. Усилению влияния Парламента на Правительство способствует также упрощенная процедура выражения недоверия как Кабинету в целом, так и его отдельным министрам простым большинством голосов депутатов. Причем теперь этим правом может воспользоваться каждая из палат Парламента в отдельности. Добавим, что усиление прерогатив Парламента при подборе и назначении членов Кабинета Министров будет означать укрепление не только персональной ответственности исполнительной власти, но и гражданской ответственности за свой электоральный выбор. А это будет формировать уже качественно иное отношение к избирательному процессу как граждан, так и выражающих их интересы партий. На практике это приведет к укреплению политической конкуренции, препятствующей образованию застойных явлений и ускоряющей тем самым динамику общественной жизни. Еще одним шагом к усилению роли представительной власти является передача ей части полномочий Президента в части формирования ряда высших государственных органов — Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты. Позитивным фактором укрепления самостоятельности Национального банка РК при реализации кредитно-денежной политики государства выступает положение о согласовании кандидатуры председателя Нацбанка с Сенатом. Практика большей общественной подотчетности и прозрачности работы исполнительной власти получает свое отражение в конституционных новеллах, обязывающих согласовывать назначение акимов с маслихатами, а также упрощающих процедуру выражения вотума 103 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы недоверия главам местных исполнительных органов власти со стороны маслихатов. По сути, это означает, что прежней «княжеской удельности» местных акимов будет поставлен серьезный заслон, а сами они будут вынуждены повернуться лицом к интересам и запросам населения. Думается, что помимо всего прочего это окажет серьезное влияние на уменьшение масштабов коррупции и чиновничьего произвола, а значит укрепит доверие населения к власти. Отмечая укрепление политического веса и авторитета представительных органов в целях повышения общественного контроля над властью, нельзя не затронуть и такой аспект реформы, как усиление в Мажилисе роли партий. Введение пропорциональной системы выборов, расширение полномочий партийных фракций, включая предоставление им законодательной инициативы, существенно повысит значимость партий в выработке государственных решений, активизирует политический процесс в стране. Крайне важным моментом, многократно повышающим ответ­ ственность партий в деле государственного управления, являются выдвижение кандидатуры премьер-министра партией парламентского большинства и обязательность консультаций Главы государства по ее согласованию с лидерами партийных фракций. Учитывая, что партии являются выразителями политической воли населения, инструментом обратной связи между властью и обществом, можно говорить о том, что с началом реализации этих инициатив серьезное развитие получит широкое участие граждан в управлении государством. Конституционное реформирование в Казахстане будет способ­ ствовать также расширению представительской функции Парламента. Этому служат изменения по введению выборности Мажилиса по пропорциональной системе, увеличению числа депутатов обеих палат, выделению квот национального представительства в палатах Парламента. Цель этих изменений — усиление отражения интересов различных кругов населения в деятельности государственных органов, а также политической ответственности субъектов политического пространства. Укреплению дисциплинарной ответственности Мажилиса будет способствовать поправка, касающаяся отмены нормы о том, что 104 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние депутат не связан императивным мандатом, т. е., иными словами, не подотчетен перед своими избирателями. Учитывая, что мажилисмены теперь избираются по партийным спискам, введение императивного мандата усилит их партийную дисциплину и будет способствовать единству позиций партийных фракций при голосовании. Как представляется, это приведет к более четкой артикуляции партийных интересов и уменьшению «говорильни» на заседаниях. С другой стороны, будучи ответственными за своих депутатов, партиям придется производить более тщательный отбор кандидатур, отдавая предпочтение их профессионализму и политическому авторитету*. Новые конституционные реформы устанавливают более четкие нормы взаимоотношений и распределение полномочий между палатами Парламента. По мнению Президента страны, «Мажилис, целиком формируемый по пропорциональной системе, станет средоточием политической жизни и будет исполнять первую скрипку при формировании правительства. Сенат приобретает черты стабилизирующего контура представительной власти, стоящего на страже базовых ценностей государства»**. В отношении последнего это проявляется в частности в том, что Сенату теперь делегируется право осуществлять законодательную деятельность в случае роспуска нижней палаты. Определенное уравнивание прав выборных органов власти можно увидеть в сокращении срока президентских полномочий с 7 до 5 лет при одновременном увеличении срока мандата депутатов с 4 до 5 лет. Усилению эффективности государственной политики в сфере межэтнических отношений служит норма о квотированном представительстве в палатах Парламента депутатов от Ассамблеи народа Казахстана и соответственном повышении конституционного статуса этого органа. Данная мера будет способствовать более Напомним, что на сенаторов и депутатов маслихатов, которые будут избираться по прежней мажоритарной системе, такие ограничения не распространяются. ** См. цит.: Из интервью Президента РК Н. А. Назарбаева в газете «Московские новости» от 08 июня 2007 г. // www.akorda.kz. * 105 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы четкому и сбалансированному учету интересов этносов Казахстана и укреплению, в конечном счете, межнационального мира и согласия, являющегося одним из главных факторов нашей политической стабильности и поступательного развития. С учетом изложенного можно констатировать, что заявленная реформа органов представительной власти будет отвечать повышению эффективности системы государственного управления и способствовать дальнейшей демократизации общественно-политической жизни, включая аспект обеспечения основ политической стабильности в стране. 2.3. Исполнительные органы власти: опыт развития и со­ временное состояние 2.3.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния исполнительной власти в Республике Казахстан Особенностью трансформации исполнительной ветви власти в Казахстане выступала «традиционность» ее функций, обусловившая особую устойчивость этой ветви к реформированию. В этом плане содержание первого этапа (1991—1995 гг.) составляли процессы реформирования старой системы государственного управления, заключавшиеся в разграничении функций и полномочий представительной и исполнительной ветвей власти и поиске оптимальной модели механизма функционирования органов исполнительной власти в условиях перехода к рыночной экономике. Характерной чертой этапа стало объединение исполнительной и президентской вертикали власти под эгидой Главы государства, а основной тенденцией развития — укрепление исполнительной власти в противовес терявшей политическую значимость представительной власти в лице Советов. Итоговым результатом стало конституционное закрепление новой структуры управления, в рамках которой органы исполнительной власти (включая местные администрации) из подотчетности Парламенту были переподчинены Президенту, а президентская вертикаль была вновь выделена в самостоятельную ветвь власти. 106 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние На втором этапе (1995—2000 гг.) развитие органов исполнительной власти определялось задачами стабилизации экономики и обеспечения условий для ее устойчивого роста. Содержание этапа составила реструктуризация органов исполнительной власти, выразившаяся в сокращении числа министерств и ведомств и поля их деятельности в связи с передачей части функций государственного управления на места и вновь образованным национальным компаниям и Республиканским государственным предприятиям (РГП). Отличительной чертой реорганизации прин­ ципов формирования исполнительной власти в этот период стало разделение госслужащих на политических и административных назначенцев, а также введение конкурсной системы отбора на административные должности. Итогом этапа стало формирование действующей до настоящего времени (с небольшими изменениями) структуры исполнительной власти. На третьем этапе (2000—2007 гг.) основным содержанием хода развития исполнительных органов власти стал процесс совершен­ ствования их функциональной структуры на основе разделения по параметрам деятельности (планирующие, исполнительные, регулирующие и контрольные), дальнейшей децентрализации функций управления, разграничения межбюджетных отношений, формирования климата транспарентности деятельности исполнительной власти. Заметным явлением при этом была нацеленность исполнительной власти на программные стратогемы, ставшие ключевым направлением ее работы в данный период. Главным результатом этапа стало создание условий для перехода органов исполнительной власти к новой модели государственного управления, определяемой требованиями демократизации и прорывного социально-экономического развития. Четвертый этап (с 2007 г.) характеризуется началом новой реформы, главным итогом которой должно стать изменение принципов управления административными и социально-экономическими процессами на основе корпоративного подхода, дополненное мерами по усилению подконтрольности исполнительных органов как представительной ветви власти, так и другим системам гражданского контроля. 107 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Для современного состояния системы органов исполнительной власти присущи следующие моменты: В организационной области: — пятизвенная структура (поселок/село, аул — район — город — область — Правительство); — смешанная схема формирования (иерархическая назнача­ емость первых должностных лиц до районного уровня, выборность районных акимов маслихатами из числа кандидатур, определенных областным акимом*); — властная иерархия двойного подчинения (центральным исполнительным органам и президентской вертикали); — унифицированная схема штатной структуры органов исполнительной власти; — конкурсный отбор для государственных служащих. В конституционно-правовой области: — организация и осуществление исполнительной власти; — прямая ответственность перед Президентом (вышестоящими инстанциями), подотчетность законодательной власти в определенных Конституцией РК случаях; — разработка и осуществление основных направлений социальноэкономической и внешней политики государства, его обороноспособности и безопасности, обеспечение общественного правопорядка; — право законодательной инициативы; — право на управление государственной собственностью; — издание постановлений, распоряжений и актов, имеющих обязательную силу на вверенной территории. В функциональной области: — широкий набор функций; — самый большой аппарат служащих; — относительно жесткая производственная дисциплина; — достаточно высокий уровень профессионализма центрального аппарата исполнительной власти; — растущая транспарентность деятельности исполнительной власти. В 2008 г. процедура выборов акимов была признана Президентом нецелесообразной и отменена. * 108 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние К числу достоинств существующей системы исполнительной власти относятся: — высокая степень управляемости; — профессионализация центрального аппарата; — стратегическое планирование деятельности, обеспечивающее преемственность целей и задач при смене правительств или акимов; — рост прозрачности деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем система исполнительной власти не свободна и от определенных недостатков, к которым можно причислить: — раздутость бюрократического аппарата, особенно в части контрольно-разрешительной деятельности; — неповоротливость бюрократического механизма; — доминирование в органах исполнительной власти вертикального принципа исполнения («сверху вниз») при слабости горизонтальных и обратных связей, что приводит к обособлению звеньев управления; — закрытость механизма принятия решений, способствующая волюнтаризму; — сильное лоббистское влияние на процесс принятия решений; — низкое качество предоставляемых государственных услуг; — проблемы кадрового рекрутинга и профессиональной подготовки; — низкий профессиональный уровень сотрудников органов исполнительной власти в регионах; — слабая обратная связь с населением; — бюрократизм; — коррупция; — протекционизм; — чиновничий беспредел; — использование административных ресурсов в целях личного обогащения. Наличие такого рода недостатков свидетельствует о явном нарастании управленческого кризиса исполнительных органов власти и требует их неотложного реформирования, причем в тесной увязке с политическими реформами. Наиболее опасными явлениями, разлагающими систему 109 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы управления и дестабилизирующими социальную обстановку, следует признать коррупцию, лоббизм, депрофессионализацию, превалирование частных интересов над государственными при осуществлении государственной службы. Основной причиной возникновения этих явлений выступает отсутствие действенного механизма контроля исполнительной власти со стороны других ветвей власти и общества. 2.3.2. Административная реформа В основе административной реформы лежат требования изменения системы управления в условиях текущей смены парадигмы экономического развития (задача выхода в число 50-ти самых конкурентоспособных стран мира), а также определенные причины внутриполитического характера. В этой связи актуальными задачами реформы выступают: — оптимизация структуры и функциональной базы исполнительных органов власти; — обеспечение стратегического руководства вопросами диверсификации экономики и управления государственной собственностью, бюджетной и налогово-таможенной политики, социально-экономических процессов; — повышение эффективности регулирования проблем территориального развития; — улучшение качества предоставляемых населению государ­ ственных услуг; — устранение/уменьшение причин, вызывающих негативные явления в работе исполнительной власти; — повышение уровня профессионализма работы исполнительных органов власти; — повышение транспарентности деятельности органов исполнительной власти и укрепление внутреннего контроля; — выработка механизма согласования экономических интересов элиты и государства. Таким образом, сутью новой административной реформы должен был стать переход от командно-административного типа управления к менеджерскому (корпоративному). 110 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Общие задачи административной реформы выглядят следующим образом: — введение принципа корпоративного управления центральными органами исполнительной власти в целях разграничения их политических и административных функций и повышения эффективности управления; — введение в центральных аппаратах должности ответственного секретаря, назначаемого Президентом; — сокращение должностной иерархии в управленческом аппарате; — сокращение общей численности бюрократического аппарата при одновременном росте производительности труда чиновников; — внедрение системы рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе; — сокращение количества программ, одновременно находящихся на реализации одним ведомством; — разграничение функций и полномочий исполнительной и представительной власти на уровне районов в результате формирования районных органов местного самоуправления; — разработка мер по сокращению коррупции в органах государственного управления. При этом предполагалось, что осуществление указанного комплекса мер приведет к следующим результатам: 1.Укрепится коллегиальность при выработке решений. 2.Произойдет повышение уровня стабильности и преемственности при организации работы органов исполнительной власти за счет выделения административной части аппарата. 3.Повысится эффективность деятельности госорганов исполнительной власти. 4.Повысится контроль над эффективностью выполняемых программ и расходованием бюджетных средств. 5.Повысится ответственность руководителей среднего и нижнего звена управленческого аппарата. 6.Снизится уровень коррупционности, бюрократизма. Следует отметить, что предварительно презентованная Правительством административная реформа встретила вместе с тем 111 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы довольно резкую критику экспертного сообщества, в котором пока превалирует негативная оценка предложенных мер по ее реализации. Большие сомнения вызывает приемлемость внедрения принципов корпоративного управления в систему госуправления, неясность в вопросе сокращения (или, напротив, увеличения) численности штата органов госуправления, неопределенность полномочий и механизма взаимоотношений между первым лицом госоргана и ответственным секретарем (по сути, представителем президентской вертикали власти), возможность определенной дезорганизации деятельности органов исполнительной власти в результате кадровых сокращений и перемещений, в том числе связанных с внутриэлитной борьбой, реальность повышения конкурентоспособности казахстанской экономики в результате административной реформы и т. д. 2.4. Опыт трансформации и современное состояние судебноправовой системы Республики Казахстан В контексте проводимой в стране политической модернизации важное место в выстраивании новой архитектуры государственной власти занимает судебно-правовая реформа. Ее основная цель — создание адекватной новым условиям развития Казахстана судебной системы, которая бы отличалась большей степенью независимо­ сти, оперативности и профессионализма*. Это крайне необходимо как для поступательного развития национальной экономики, в частности, посредством улучшения институционально-правового сопровождения экономических процессов, так и для формирования в Казахстане правового демократического государства, основанного на принципах разделения и уравновешивания ветвей власти. Немаловажным аргументом в пользу предстоящей судебной реформы выступает также то, что повышение эффективности и объективности работы судебной системы будет способствовать укреплению дове* См.: Концепция правовой политики Республики Казахстан. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949 // www.zakon. kz; Концепция дальнейшего развития уголовного судопроизводства Республики Казахстан (основные направления) // www.base.zakon.kz. 112 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние рия населения к государству как гаранту справедливости и зашиты интересов его граждан. Обеспечивая соблюдение всеми участниками общественных отношений (в том числе и властью) законов и правового урегулирования споров и конфликтов, судебная система играет важную стабилизирующую роль в жизни страны*. По большому счету судебная система есть часть той инфраструктуры, которая, являясь своеобразным генератором всех казахстанских преобразований, была бы способной трансформировать Казахстан в правовое государство**. В то же время следует отметить, что судебная система в силу ряда объективных и субъективных причин не свободна от некоторых недостатков, связанных с незавершенностью реформ и снижающих ее эффективность. С этой точки зрения неэффективная судебная система является препятствием на пути проведения экономических и политических реформ, а потому ее дальнейшая трансформация является необходимой составной частью всего комплекса мер по успешной реализации стратегического курса на политическую модернизацию Казахстана. В свете изложенного особую актуальность приобретают учет опыта трансформации судебной ветви власти, анализ ее современного состояния, включая проблемные моменты функционирования, и определение задач ее последующего развития. 2.4.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния судебной системы Республики Казахстан Трансформация судебной ветви власти в Казахстане после обретения им независимости определялась переходом к парадигме построения в Казахстане правового государства, основанного на принципах полноты и равенства гражданских прав и свобод, * Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен: Автореф. дисс. … д. юрид. н. — Нижний Новгород, 2007. — С. 3. ** Дьяченко С. А. Реформирование судебной системы Казахстана: реальность и перспективы // Представительная власть. XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — М., 2002. — № 5—6. — www.pvlast.ru. 113 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы строгого соблюдения законности и конституционного разделения властей. Достижение этой цели увязывалось с обеспечением независимого, справедливого и объективного характера судебной власти, перестройкой структуры судебно-правовой системы, а также формированием новой системы кадрового отбора и назначения судейского корпуса. Исходя из процесса реализации данных задач, можно выделить четыре этапа трансформации судебной власти. На первом этапе (1991—1995 гг.) система судебной власти республики, являющаяся в силу объективных причин наиболее консервативной частью государственной машины, сочетала в себе элементы советской судебной практики* с новшествами либерально-демократического плана** и носила, таким образом, переходный характер. При этом реформирование судебной власти в этот период времени определялось следующими чертами: — деидеологизацией деятельности; — приведением судебной деятельности в соответствие с нормативно-правовой базой, формирующейся в ходе текущей трансформации общественных отношений; — организационной перестройкой***; — изменением порядка формирования судебных органов, обусловленного задачами обеспечения независимого характера судебной власти****. В частности, речь идет о сохранении действия ряда законодательных актов, принятых еще в советское время, выборности судей, санкционировании ареста прокурором и т. д. ** Закрепление в Основном Законе РК 1993 г. за судебной системой статуса самостоятельной ветви власти, увеличение субъектности правовых отношений, внесение в правовое пространство нормативных актов рыночного и либерально-политического характера и т. д. *** Создание в 1992 г. Конституционного Суда и арбитражных судов (Органы государственной власти Республики Казахстан: Справочник. — Астана, Алматы, 2004. — С. 128—138). **** Согласно Конституции РК 1993 г. выборность судей стала осуществляться Советами вышестоящих уровней вместо выборности населением. Также был установлен 10-летний срок полномочий судей (Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1993). * 114 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Основной тенденцией ее развития на этом этапе являлась адаптация ранее существовавшей судебной системы к реалиям нового государственно-политического устройства, основанного на прин­ ципах конституционализма, верховенства права, универсальности судебно-правового режима, приоритета конституционных прав и свобод граждан. В этой связи следует отметить, что на трансформацию судебной власти определенное воздействие оказали следующие факторы: борьба между представительной и исполнительной ветвями власти за верховенство, укрепление президентской формы правления, либерализация политического режима, а также внедрение и развитие рыночно-хозяй­ ственных отношений. Отражением данного процесса стали: — возрастание зависимости судебной ветви власти от репрезентативной (через выборность судей Советами, ограничение неприкосновенности судьи согласием избравшего его органа); — конституционное закрепление гарантий невмешательства в отправление правосудия, неприкосновенности и независимости; — изменение характера целей, задач и принципов судебной дея­ тельности, а также форм судопроизводства, вызванное переходом к парадигме правового государства. Особенностью судебной системы этого периода являлось наличие в ней трех организационно и функционально самостоятельных ветвей судебной власти — Конституционного Суда, судов общей юрисдикции, арбитражных судов (по хозяйственной юрисдикции). Вместе с тем такая «раздробленность» судебной системы уже скоро вступила в противоречие с общим трендом централизации власти в Казахстане, устранение которого было осуществлено путем соответствующей реорганизации системы казахстанского судоустрой­ ства согласно Конституции РК 1995 г.* * Конституционный Суд Указом Президента РК от 19 октября 1995 г. был упразднен. Вместо него согласно Указу Президента РК от 29 декабря 1995 г. был учрежден Конституционный Совет, имеющий статус самостоятельного государственного органа, не входящего в систему судебной власти. Арбитражные суды, упраздненные Указом Президента от 20 октября 1995 г., были объединены с судами общей юрисдикции, подчиняющимися Верховному Cуду РК (Органы государственной власти Республики Казахстан: Справочник. — Астана, Алматы, 2004. — С. 128—138). 115 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Итогом первого этапа трансформации судебной власти стало, таким образом, создание единой и централизованной системы судов, которая обладала исключительной полнотой отправления правосудия*. На втором этапе (1995—2000 гг.) основным содержанием трансформационных процессов было встраивание судебной ветви власти в систему единой государственной власти, определяемую главенством президентской вертикали, при одновременном укреплении независимости судебных органов от репрезентативной и исполнительной властей. В этой связи изменения коснулись организационной структуры судебной власти, порядка формирования судейского корпуса (включая кадровый отбор), срока действия полномочий судей, укрепления гарантий независимости и объективности судов**, профессиональной самоорганизации судей***, расширения сфер судебной защиты прав и свобод граждан. Главным фактором воздействия на трансформацию судебной власти стали причины политического характера, связанные со становлением и укреплением режима президентской власти. Особенностью судебной системы Казахстана в указанный период времени являлись централизация организационной структуры, универсализация судов и их компетенции (за исключением поля компетенции Конституционного Совета) и введение принципа назнаКонституция Республики Казахстан. — Алматы, 1995; Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1998. ** По Конституции 1995 г. все судьи местных судов стали назначаться Президентом республики, причем на постоянный срок, судьи Верховного Суда — избираться Сенатом Парламента. Кадровый отбор проводился новообразованными Высшим судебным советом и Квалификационной коллегией юстиции Министерства юстиции Республики Казахстан. В целях повышения объективности принятых судами решений создавались судебные коллегии, осуществлявшие надзор над процессуальными нормами ведения судопроизводства и рассмотрение апелляционных жалоб. В принятых в октябре 1998 г. поправках к Основному Закону РК, кроме того, предусматривалось введение в ближней перспективе суда с участием присяжных заседателей. Однако ввиду организационно-технических, нормативно-правовых трудностей и отсутствия необходимого опыта это новшество было отложено на более поздний срок. *** В 1996 г. был создан Союз судей Республики Казахстан (зарегистрирован в качестве общественного объединения в марте 1997 г.), началось регулярное проведение его республиканских съездов. * 116 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние чаемости судей (кроме Верховного Суда) вместо практиковавшейся ранее их выборности. Итогом этого этапа стало укрепление самостоятельности и независимости судебных органов от других конституционных ветвей власти, иерархизация судебной системы, оптимизация контрольнонадзорной деятельности судов и формирование профессиональной вертикали судебной власти, определивших, в конечном счете, стабилизацию функционирования судебной системы*. Серьезные новации в судебную систему были внесены в ходе третьего этапа ее развития (2000—2006 гг.). Главными направлениями реформирования в указанный период времени стали окончательный вывод судебной власти из-под влияния исполнительных органов, повышение статуса судей, специализация судов**. С учетом В Казахстане теперь будут судить по-новому // Известия-Казахстан. 11 января 2002 г.; Нарикбаев М. С. Конституция Республики Казахстан и судебная власть // 5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции (28—29 августа 2000 г.). — Астана, 2000. — С. 82—83. ** С принятием президентского указа в январе 2001 г. вновь созданному Комитету по судебному администрированию при Верховном Суде РК была передана функция обеспечения деятельности судов, ранее входившая в компетенцию Министерства юстиции. Тем самым, по словам Главы государства, исполнительная власть была лишена последнего рычага влияния на судебную систему (Назарбаев Н. А. Новый этап демократизации Казахстана — ускоренное развитие свободного демократического общества // www.akorda.kz). Кроме того, Конституционным Законом РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. была повышена социальная и правовая защищенность судей, улучшена материально-финансовая база их деятельности. С января 2001 г. стали создаваться специализированные экономические суды, с 2003 — административные суды, а с 2005 — третейские. Также были введены меры по обеспечению равноправия сторон в суде и усилению роли адвокатуры, установлен судебный контроль за предварительным следствием. Повышение независимости судей, имевшее в качестве побочного эффекта усиление риска судебного произвола, привело к необходимости создания соответствующего механизма контроля, которым стали специальные комиссии по судейской этике, образованные в 2001 г., а также дисциплинарно-квалификационные коллегии. В 2002 г. в стране был создан институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), что серьезно повысило правовую защищенность граждан Казахстана, в том числе и в порядке дополнительной защиты своих интересов в суде. * 117 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы этого содержание трансформационных процессов на данном этапе характеризуется укреплением роли и значения судебных органов в системе государственной власти и управления, повышением оперативности, эффективности и профессионализма судебной деятельности, обеспечением адекватного судебно-правового регулирования в области экономических и административных отношений. Основным фактором влияния на эти процессы стала потребность в усовершенствовании конституционной системы сдержек и противовесов и приведении судебной системы в соответствие с приоритетными политико-экономическими задачами государства на данном этапе развития. Спецификой эволюции казахстанской судебной системы в 2000—2006 гг. можно назвать поворот в сторону более широкого внедрения международно признанных стандартов судопроизводства, вызванный как логикой внутриполитического развития РК (реформирования политической системы в целях обеспечения ее динамической устойчивости), так и необходимостью обеспечения международных обязательств Казахстана в сфере гражданско-правовых отношений и создания благоприятной инвестиционной среды. Данный этап, по сути, стал решающим в создании основ для формирования современной судебной системы, базирующейся на реальном осуществлении принципа разделения властей и международных стандартах судопроизводства. С 2007 г. начался четвертый этап трансформации судебной власти, отправной точкой которого стал переход к судопроизводству с участием присяжных заседателей по европейской (континентальной) модели. Основным его содержанием является дальнейшее совершен­ ствование судебной системы, нацеленное на демократизацию судебного процесса, повышение эффективности деятельности судебных органов, укрепление режима обязательности исполнения судебных постановлений. В этом отношении мерами по укреплению статуса судебной системы стала передача в ведение Высшего Судебного Совета РК процесса отбора судейских кадров, введенная поправкой в Конституцию Республики Казахстан в 2007 г., а также принятие Конституционных 118 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Законов «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан “О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан”» в ноябре 2008 г. Современное состояние судебной системы Казахстана характеризуется следующими чертами: В организационной области: — трехзвенной структурой (районные и приравненные к ним городские суды — областные суды — Верховный Суд РК); — смешанной схемой формирования (назначаемость судей первой и второй инстанций Президентом, выборность судей Верховного Суда сенатом); — корпоративной системой кадрового отбора (отбор, назначение или избрание судей производится по рекомендации Высшего Судебного Совета; привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до рекомендаций по освобождению от должности, производится дисциплинарно-квалификационными коллегиями, комиссиями по судейской этике и судебными жюри); — самостоятельным обеспечением судебной деятельности, включая ее материально-финансовую и исполнительную стороны (осуществляется Комитетом по судебному администрированию при Верховном Суде РК за счет средств бюджетного финансирования, а также включения в его штат органов по исполнению судебных решений); — наличием системы внутреннего самоконтроля за правильно­ стью вынесенных судебных приговоров (надзорно-апелляционных коллегий); — наличием специализированных (экономических, административных), а также третейских (арбитражных) судов. В конституционно-правовой области: — выполнением функций обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, правового урегулирования дел и споров, возникающих на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров республики; — исключительной компетенцией на отправление правосудия (за исключением вопросов толкования конституционного поля); 119 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — независимостью судей и их ответственностью только перед Конституцией и законом; — судейским иммунитетом; — обязательностью исполнения судебных решений. В функциональной области: — компактной штатной численностью; — наличием собственного аппарата принуждения к исполнению судебных решений (судебных исполнителей); — относительной автономией и единоличностью судей в принятии судебных решений (за исключением судебных процессов с участием присяжных заседателей, а также третейских судов); — ростом профессионализации судей в связи с ужесточением требований, предъявляемых к их деятельности, а также специализацией судов; — достаточно транспарентной деятельностью; — повышением оперативности рассмотрения дел, ростом эффективности исполнения судебных решений; — расширением гражданского участия в осуществлении правосудия, укреплением объективности процессуальных норм судопроизводства. К числу позитивных сторон казахстанской судебной системы можно отнести: — стабильность функционирования; — определенную степень независимости судебной власти; — наличие специализированных судов; — альтернативность форм судопроизводства; — соучастие общества в отправлении правосудия; — транспарентность судебного процесса; — наличие механизма внутреннего самоконтроля за правильностью вынесения судебных приговоров (надзорно-апелляционных комиссий); — участие в международных профильных организациях (с 1997 г. — в Международной ассоциации юристов, с 2004 г. — в Международной ассоциации судей). В то же время судебная система не свободна и от ряда недостатков, среди которых можно выделить следующие: 120 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние — высокий уровень коррупции; — слабая контролируемость судебных органов; — низкое качество профессионализма судей; — недостаточно высокая ответственность за недоработки или нарушения в работе судей; — недостаточно высокие требования, предъявляемые для занятия должности судьи; — недостаток гарантий самостоятельности судей (сохраняется давление «сверху» со стороны вышестоящих инстанций); — наличие определенного фаворитизма в пользу органов государственной власти; — преобладание обвинительного уклона в ущерб равноправию сторон в суде, недостаток соревновательности; — низкий уровень эффективности судебного исполнения (до трети всех судебных решений остаются неисполненными)*. Следует отметить, что генезис этих недостатков во многом связан с такими факторами, как: относительно слабый контроль над судебной ветвью власти (побочный негативный эффект пресловутой «независимости» и юридического иммунитета судей); корпоративная солидарность (в негативном смысле); закрытость судейского сообщества; наличие у судей интересов (коммерческих, карьерных и прочих), требующих «взаДьяченко С. А. Реформирование судебной системы Казахстана: реальность и перспективы // Представительная власть. XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — М., 2002. — № 5—6. — www.pvlast.ru; Нарикбаев М. С. Конституция Республики Казахстан и судебная власть // 5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции (28—29 августа 2000 г.) — Астана, 2000. — С. 83—87; Не совершенствование, а коренная перестройка // Республика. — 8 февраля 2008 г.; О проекте «Суды без коррупции». Общественный Фонд «Транспаренси Казахстан». — Алматы, 2002. // www.transparencykazakhstan.org; Они ждут перемен // Казахстанская правда. — 19 июня 2007 г.; Председатель Верховного Суда Казахстана Кайрат Мами: «Борьба с коррупцией у нас никак не связана с политическим заказом» // Известия-Казахстан. — 25 июня 2005 г.; «Работы будет много…»: Интервью с заместителем руководителя Администрации Президента РК — заведующим Государственно-правовым отделом Администрации Президента РК И. Роговым // Юрист. — 2004. — № 1 // http: //www.zakon.kz/ magazine/2004_01.asp; О внесении изменений в законодательство о статусе судей. Общественная палата Российской Федерации. — М., 2007 // www.oprf.ru. * 121 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы имных услуг» от других лиц, обладающих ресурсами по их оказанию; укоренившаяся система кланово-патронажных связей; низкая степень ответственности за судебные нарушения; несоответствие требований, предъявляемых к судьям, международным стандартам; неурегулированность регламентации и процедурных норм судопроизводства. В целом указанные недостатки самым серьезным образом сказываются на эффективности судебной системы, что определяет низкий уровень доверия к правосудию и в итоге подрывает веру в способность власти осуществлять реальную защиту интересов населения. Очевидными последствиями такого положения дел становится правовой нигилизм, вызывающий стремление решать спорные моменты вне правового поля, криминализация сознания и поведения, а также делегитимация власти в результате экстраполяции на нее недееспособности одной из ее ветвей. Учитывая, что данные последствия представляют прямую угрозу безопасности и динамической устойчивости государства, необходимость дальнейшего реформирования судебной системы с целью создания условий для устранения имеющихся в ней негативных явлений не вызывает сомнений. При этом при формировании судебной системы, соответствующей современным международным стандартам, следует учесть четыре довольно важных, на наш взгляд, момента. Во-первых, что этот процесс не будет одномоментным актом. Очевидно, что перестройка судебно-правовой системы, являющейся неотъемлемой частью государственной власти, должна следовать логике и алгоритму стратегического курса на политическое реформирование, осуществляемого руководством страны. В этом отношении вполне обоснованным выглядит эволюционный подход к судебной реформе, заключающийся в поэтапном внесении таких изменений в структуру судебно-правового поля, которые бы оптимизировали его в соответствии с текущими объективными потребностями и возможностями, а не приводили к кардинальной ломке судебной системы, способной сегодня лишь дестабилизировать ее функционирование. Во-вторых, в силу указанной продолжительности трансформационных процессов ожидать сиюминутных и кардинальных результатов от вносимых поправок в рамках судебно-правовой реформы было бы, 122 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние по меньшей мере, преждевременно. Это означает, что определенное «несовершенство» существующего судопроизводства и инерция связанных с ним негативных явлений сохранятся, видимо, на какойто промежуток времени, требующийся для закрепления всего того положительного, что несет с собой судебная реформа, в качестве доминирующей и определяющей тенденции. Данный момент достаточно важен для понимания долгосрочного характера целей политики государства в части выстраивания современного судопроизводства и предотвращения разочарования от ненужного ожидания быстрой отдачи от реформ, причем как в судебно-правовой области, так и в отношении всего комплекса демократических преобразований. В-третьих, судебно-правовая реформа не должна рассматриваться в отрыве от казахстанской программы демократизации, так как, выступая непосредственной составляющей частью этой программы, она одновременно является одной из важнейших мер по законодательному обеспечению реализации политических реформ в стране. И, наконец, в-четвертых, осуществление судебно-правовой реформы детерминировано не только внутренними, но и внешними факторами. В частности, это диктуется необходимостью в полной мере соответствовать статусу Председателя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в 2010 г., полученному республикой на ноябрьской (2007 г.) сессии министров иностранных дел этой авторитетной организации. Свою роль играют и обязательства Казахстана, взятые им на себя в рамках ратифицированных международных пактов и соглашений в области защиты гражданских прав и свобод. В целом хотелось бы отметить, что судебная власть является лишь частью единой государственной власти (в более широком смысле — действующей политической системы), и поэтому ее реформирование может быть эффективным лишь в контексте общего успеха политической модернизации. 2.4.2. Проблемы судебной власти и возможные пути их решения Проблемное поле в области трансформации судебной власти в настоящее время охватывает следующие вопросы: 123 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 1.Несовершенство законодательной и иной нормативноправовой базы гражданско-правовых отношений. Негативные последствия данного фактора выражаются в возможности неоднозначной трактовки судьями законов, что повышает, с одной стороны, риск судейского субъективизма (преднамеренного или непреднамеренного), а с другой — снижает точность и однообразность применения законов. Соответственно, в данном случае можно говорить не только о нарушении конституционных прав граждан (например, равенства всех перед законом), но и о потенциальном риске коррупционных проявлений, ставших возможными из-за этой недоработки. Выполняемое на данное время Верховным Судом РК толкование законов без закрепленной практики создания судебных прецедентов разрешить проблему в целом не в состоянии. Следовательно, требуется максимально возможная детализация нормотворчества, которая бы исключала любую двусмысленность при применении и реализации законов. Учитывая, что основную нагрузку по разработке нормативно-правовых актов несут законодательная и исполнительная власти, видимо, следует ужесточить предъявляемые в этом плане требования к вырабатываемым ими документам, в том числе, возможно, путем обязательного подключения к предварительной экспертизе законов членов судейского корпуса. 2.Выборность и назначаемость судей. Основная проблема в выборе принципа занятия судьей своей должности заключается в нахождении оптимального баланса между независимостью судебных органов и необходимой степенью их контроля (включая вопрос о судейском иммунитете). Именно от этого главным образом зависит объективность и справедливость правосудия, так как крен в ту или иную сторону может привести либо к судебному произволу и вседозволенности, депрофессионализации (несменяемость судей препятствует проведению переаттестаций) либо к ангажированности суда по отношению к контролирующим органам. Еще одной стороной проблемы выступают конституционно-правовые коллизии, касающиеся равноприменимости конституционных норм в отношении всех трех ветвей власти, а также практических потребностей судопроизводства в текущих условиях. В итоге последствиями этих расхождений становятся перманентные 124 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние споры, возникающие между судебной и другими ветвями власти (в частности, по вопросу предоставления Верховному Суду РК законодательной инициативы, возраста выхода судей на пенсию, сменяемости судей в случае смены власти и т. д.). Следует оговориться, что однозначного решения обозначенной дилеммы в мировой практике пока не существует, хотя преобладающей тенденцией в последнее время становится совмещение обоих указанных принципов путем назначаемости судей высших инстанций и выборности судей низших инстанций*. Как представляется, в русле данной общемировой тенденции следует двигаться и Казахстану, так как оптимальное сочетание независимости и подконтрольности судей реально будет достигнуто лишь по мере созревания в республике гражданского общества со всеми его атрибутами (гражданскими институтами, развитым правосознанием, ценностной ориентацией, гражданской активностью, общей подконтрольностью власти обществу). 3.Кадровый отбор судей. Достаточно серьезной проблемой выступает создание эффективной системы кадрового отбора судей. В настоящее время нарекания (в том числе и в самой судейской среде) вызывают низкий уровень профессионализма судей, слабый контроль за морально-этическим обликом судей, кастовость, непрозрачность процедур назначения/ отстранения судьи на должность, жизненная неопытность судей. Прямыми последствиями указанных недостатков становятся рост брака в судебной деятельности, а также коррупционного потенциала в судебной системе. В этой связи поступающие предложения по кадровому укреплению судейского корпуса можно свести к трем К примеру, в США в последние десятилетия все чаще разрабатываются новые варианты системы занятия должностей. В основе этих вариантов обычно лежит так называемый миссурийский план (впервые введен в 1940 г. в штате Миссури): губернатор штата назначает на должность судьи одного из трех кандидатов, предложенных ему специальной квалификационной комиссией экспертов, а после года его пребывания в должности проводятся выборы, в ходе которых население может либо одобрить, либо отменить это назначение (Большая российская юридическая энциклопедия. — М.: ВК КОДЕКС, 1998. — С. 642); Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1997. — С. 324. * 125 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы основным моментам: 1) повышению порога требований к лицам, претендующим на занятие должности судьи; 2) детализации процедурных норм судейской карьеры; 3) формированию механизма подконтрольности и ответственности судей за осуществляемую деятельность. В конкретном преломлении рекомендации по этой части предусматривают: — по пункту 1): повышение возрастного ценза и стажа работы по юридической профессии*, занятие должности на конкурсной основе, транспарентность квалификационного экзамена и конкурса на замещение вакантной должности судьи, обязательность системы повышения квалификации в определенных государством специализированных образовательных учреждениях, систематическая переаттестация; — по пункту 2): установление в законе (или нормативных актах) детальных требований к процедуре проведения квалификационного экзамена и аттестаций, мотивированное обоснование решения о рекомендации (отказе в рекомендации) кандидата на должность судьи или отстранении от нее, детально расписанные критерии соответствия занимаемой должности, ясная и прозрачная процедура конкурса на замещаемую должность, законодательно закрепленная и тщательно детализированная процедура отстранения от должности судьи; — по пункту 3): введение обязательной мотивированной оценки всех представленных в судебном процессе доказательств (как принятых, так и отклоненных) в тексте судебного постановления, формирование системы фиксирования нарушения процессуальных норм судьями и обязательный учет ее результатов при проведении аттестаций, обеспечение информационной открытости деятельности дисциплинарно-квалификационных коллегий, комиссий по судей­ ской этике, судебных жюри, ужесточение ответственности судей за допущенные ошибки или преднамеренные нарушения. Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние 4.Независимость и самостоятельность судьи. Постановка этой проблемы связана с актуализацией определения статуса судьи и его взаимоотношений с участниками судопроизвод­ ства, вытекающей из конституционных реформ. Дискуссионными моментами выступают вопросы укрепления независимости судьи, его взаимодействия с присяжными заседателями, гособвинением и адвокатурой, органами судебного исполнения, председателем суда и надзорно-апелляционными органами. В этой связи, в частности, указывается на сохранение определенной степени зависимости судьи от вышестоящих инстанций при вынесении судебного решения, так как существует возможность оказания на него давления посредством мер административного и материально-финансового воздействия (препятствия при карьерном продвижении, лишение премий и т. д.). Снижению авторитета судьи первой инстанции способствует практика пересмотра дел в надзорноапелляционных инстанциях без права отстаивания нижестоящими судами своих позиций либо без наличия заключения прокуратуры об имевшихся в ходе судебного процесса нарушениях законности*. Нет пока четкого понимания разграничения компетенций судьи и присяжных заседателей, что способно повлиять на результаты судебного процесса в ходе расширения практики этой формы судопроизводства. Требуется уточнение полномочий, прав и обязанностей судей в ходе намечаемого усиления роли адвокатуры в судебном процессе; определенное противостояние наблюдается между судебной властью и прокуратурой по вопросу надзорной компетенции в отношении принимаемых судебных решений. Не все проблемы отрегулированы во взаимоотношениях судов с органами, призванными осуществлять исполнение судебных постановлений, в том числе и с предлагаемым к внедрению институтом частных судебных исполнителей. Кстати, стало устойчивым правилом, что стороны судебного спора очень часто подают апелляции на решения судов первой и второй инстанций, пытаясь добиться пересмотра дела. Подобное неуважение и даже игнорирование судов нижестоящих инстанций ведет не только к перегрузке вышестоящих судов, но и дестабилизирует всю судебную систему, делая работу нижестоящих судов малозначимой, а значит и бессмысленной. * Во многих государствах мира перед занятием судебной кафедры кандидаты проходят основательную подготовку в адвокатуре (в Великобритании и США — по 15—20 лет) либо на должностях стажеров и помощников судей (Франция). В подавляющем большинстве стран СНГ данный ценз составляет 5 лет, а в Грузии — 10 лет. * 126 127 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Как представляется, ключевое значение в решении большинства обозначенных проблем приобретает детальная регламентация всего комплекса взаимоотношений участников судопроизводства, четко прописывающая их функции и полномочия, права и обязанности, а также процедурные нормы их применения. Данная регламентация должна быть закреплена законодательно. В то же время, не снижая значения необходимости контрольных механизмов в отношении судей, заметим, что повышение степени независимости судей (в том числе и в рамках внутрисудебной иерархии*, если оно отвечает задаче улучшения объективности и беспристрастности суда) является вполне правильным трендом, соответствующим общим целям конституционных реформ. В качестве возможной меры по решению стоящей проблемы можно было бы рассмотреть внесение поправок в «Закон о судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», предусматривающих независимость судьи от председателя суда, право судьи на отстаивание собственного мнения**. Кроме того, во избежание негативных побочных эффектов желательно предусмотреть как противовес расширению границ независимости судей также меры по усилению несудебного и общественного контроля за действиями судебной власти. Наиболее перспективным в этом плане видится подключение к данному процессу общественных объединений юристов и неправительственных правозащитных (других профильных) организаций. Подобного рода практика автономоности в рамках одной структуры существует, например, в институте атторнеев (государственных обвинителей) в США — См.: Большая российская юридическая энциклопедия. — М.: ВК КОДЕКС, 1998. — С. 644. ** Путем обязательного отражения в постановлении суда, подачи жалобы на пересмотр принятого судьей решения в Верховный Суд (либо специальный судейский орган) (См.: Защита независимости судебной власти: Доклад о положении в мире. Интервью с Синтией Холл, судьей Апелляционного суда США, Девятый округ // Вопросы демократии. — Т. 1. — № 18. — Декабрь 1996 г. — http://www.infousa.ru/government/ijde1296.htm; Независимость судебной власти в США. Стивен Г. Брейер, помощник судьи Верховного Суда США // Вопросы демократии. — Т. 1. — № 18. — Декабрь 1996 г. — http://www.infousa. ru/government/ijde1296.htm). * 128 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние 5. Коррупция в судейской среде. Данная проблема имеет особую актуальность в свете развернутой в стране общенациональной борьбы с коррупцией. В этой связи необходимо отметить, что успех в ликвидации или, по меньшей мере, минимизации коррупции в судейской среде объективно зависит от общей ситуации в системе властных отношений, а также степени развития гражданского общества в Казахстане. Тем не менее некоторые практические шаги, направленные на улучшение положения с коррупцией, можно предпринять уже сейчас. Вкупе с вышеуказанными мерами по совершенствованию судебной системы было бы целесообразно включить в перечень мероприятий по борьбе с коррупцией следующие моменты: антикоррупционную профилактику, обязательную антикоррупционную экспертизу судебных решений, формирование технологии судебного процесса, которая просто исключает или ограничивает судейский субъективизм*, введение в образовательные программы курсов гражданского правосознания**, ратификацию международных конвенций по борьбе с коррупцией. Кроме того, имеется ряд проблем, по которым существует относительное единство мнений, но реализация которых упирается в необходимость более тщательной проработки их деталей. К ним относятся вопросы улучшения объективности суда, оптимизации нагрузки на судью, дальнейшей специализации судов, усиления эффективности судебного исполнения. Общепризнанно, что ключевыми параметрами реформирования в этой области должны стать укрепление равноправия сторон в суде, обеспечение соревновательности (с точки зрения предоставления более качественной доказательной базы), введение По мнению председателя Высшего арбитражного суда РФ А. Иванова, коррупцию в судах можно уменьшить «путем формирования таких форм судейской работы, которые устанавливают институциональные рамки судей­ ского усмотрения» (Спорим на деньги при свидетелях // Российская газета. — 17 февраля 2005 г.). ** Возможно среди прочего взять на вооружение опыт России, начавшей с 28 января 2008 г. трансляцию специального просветительского правового телеканала «Закон-ТВ». В создании нового канала приняли участие «НТВПлюс», «Газ­пром-Медиа», издательская группа «Закон» и ассоциация юристов России. * 129 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы новых форм судопроизводства (например, института мировых судей или бийства), создание ювенальных и других специализированных судов (налоговых, по правам собственности, семейных и т. д.), введения института частных судебных исполнителей*. С учетом того, что данные проблемы находятся в стадии технической разработки, думается, что их реализация является делом ближайшего будущего. Свои предложения по реорганизации судебно-правовой системы имеются и у судейского корпуса. В этой связи следует указать, что процесс внесения в Парламент республики соответствующих поправок в законодательство РК по судебно-правовым вопросам уже начался. Одним из первых в этом ряду стал законопроект о внесении изменений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей», предложенный судейским сообществом вниманию народных депутатов в ноябре 2007 г. Согласно его положениям предполагалось серьезно укрепить материальное положение судей, что, с точки зрения разработчиков законопроекта, должно, с одной стороны, повысить независимость судей при принятии ими правовых решений, а с другой — поставить финансовый заслон коррупционному искушению. В частности, предлагалось расширить социальные гарантии работников этой системы. Данное предложение включало в себя три нормы. Во-первых, если судья проработал не менее 15 лет, то ему предоставляется право на отставку. При выходе на пенсию ему выплачивается единовременное пособие в размере 18 месячных окладов — для судей, проработавших не менее 15 лет, и 24 месячных оклада — для судей, проработавших не менее 20 лет. Во-вторых, кроме пенсии, уже накопленной в пенсионном фонде, судье предлагалось ежемесячно выплачивать за счет государственного бюджета по 10 % от его последней заработной платы. И, в-третьих, предлагалось законодательно закрепить выплату пособия в случае гибели судьи или получения им увечья. Вместе с тем законопроект предусматривал и усиление ответ­ ственности судей за допускаемые ими правонарушения, для чего Барциц И. Н. Типология современных правовых систем. — М., 2000. — 39 с.; Давид Р., Жофре-Спинози К. Основные правовые системы современности. — М., 1996. — 316 с. * 130 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние в документе была установлена норма, согласно которой судьи при освобождении от должности по дискредитирующим основаниям лишаются всех льгот и гарантий. При этом механизм борьбы с нарушениями закона в судейских рядах и контроля за судейской этикой основывался, главным образом, на уже существующем институте дисциплинарно-квалификационной коллегии, которой предоставлялось дополнительное право возбуждения дисциплинарных дел в отношении судей. Повышению профессионализма и правовых знаний призвано служить создание нового институционального органа в судебной системе — судебного жюри, которое будет действовать при Верховном Суде РК. По замыслу авторов законопроекта, судебное жюри будет экзаменовать судей, чья квалификация вызвала сомнения, либо судей, претендующих на более высокий пост. Кстати, для последних новыми поправками предусматривается ужесточение критериев отбора в вышестоящие органы. Дальнейшему совершенствованию системы судопроизводства и повышению эффективности его деятельности служат также предложения, выдвинутые на очередном заседании Высшего Судебного Совета РК от 7 декабря 2007 г. В частности, как отметил председатель Верховного Суда РК К. Мами, эти предложения касаются упрощения судоустройства Казахстана. В результате предлагаемого упрощения судоустройство Казахстана будет состоять из первой инстанции — это районные и приравненные к ним суды, из апелляционной и кассационной инстанций — это областные и приравненные к ним суды, а также надзорной инстанции — Верховного Суда Республики Казахстан. Таким образом выстраивается трехуровневая система правосудия с оптимальной организационной структурой, более приближенная к населению и позволяющая в полном объеме и оперативно осуществлять правосудие. По словам К. Мами, «если сегодня конкретное дело до окончательного разрешения в Верховном Суде проходит восемь инстанций, то наше предложение позволяет из него сделать всего четыре инстанции и пятую — Верховный Суд». Кроме того, в целях повышения качества правозащитной функции судебной власти Верховный Суд полагает необходимым продол131 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы жить специализацию судов, поскольку это позволяет каждому судье быть профессиональным не только в рассмотрении и разрешении конкретных дел, но и по отдельным его категориям. В рамках дальнейшего усовершенствования системы судопроизводства одним из главных направлений предстоящей судебно-правовой реформы станет расширение полномочий судов, повышение роли адвокатуры, улучшение деятельности института присяжных заседателей. Помимо уже введенного судебного санкционирования арестов судам будет передано право судебного контроля на стадии предварительного следствия, что усилит ответственность прокуроров, следователей и дознавателей за действия и решения, могущие затронуть права и свободы граждан. С 2009 г. станет обязательным участие адвоката на всех стадиях судебного процесса, включая апелляционные заседания. Предполагается расширение судебной практики с участием присяжных заседателей, в компетенцию которых после фактической отмены смертной казни в Казахстане может быть передано рассмотрение и других уголовных дел. Кстати, наличие такой формы судопроизводства признается одним из важнейших показателей демократичности и открытости судебной системы, что дает обоснованный повод считать Казахстан государством, на деле доказывающем свое стремление войти в демократический пул. На гуманизацию уголовной политики направлен ряд поправок в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, предусматривающих сокращение списка преступных деяний в результате декриминализации ряда статей УК, укрепление правозащитного режима в отношении подследственных и осужденных, смягчение практики наказаний по некоторым видам преступлений, приближение пенитенциарной системы к международным стандартам. Учитывая, что ООН недавно приняла Конвенцию, запрещающую смертную казнь как вид наказания, думаем, что к этой Конвенции присоединится и Казахстан. Одним из важнейших направлений предстоящей судебно-правовой реформы станет принятие мер, способствующих усилению защиты конституционных прав и свобод населения. В этом плане предполагается предоставление гражданам права обращаться и в международные инстанции — Европейский суд, Комитет ООН по правам человека — для защиты своих ущемленных прав и интересов. 132 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние В целом, подводя итог, хотелось бы отметить, что имеющиеся проблемы в системе судебной власти являются во многом след­ ствием отсутствия соответствующего опыта ввиду новизны создаваемой судебной системы, а также общей незрелости гражданского общества Республики Казахстан. В этой связи осуществляемая судебно-правовая реформа призвана стать еще одним важным шагом, направленным на укрепление ключевых принципов демократии и справедливости в нашем обществе. 2.5. Избирательная система Республики Казахстан: опыт трансформации и современное состояние Для демократии периода становления избирательная система представляет собой исключительно важный политический институт. Как и в устоявшихся демократических системах, избирательное законодательство призвано давать адекватное решение двум важнейшим проблемам: справедливому представительству во власти всех значимых политических интересов и устойчивости исполнительной власти, формируемой либо по результатам прямых выборов главы этой власти (в чисто президентских и президентско-парламентских системах), либо избранным парламентом (в парламентских и парламентско-президентских системах). Кроме того, для молодых демократий избирательная система имеет еще один важный смысл: она является инструментом формирования властных институтов и таких структур связей между властью и обществом, как, например, политические партии. С этой точки зрения для стран, находящихся в процессе транзита, в том числе и Казахстана, выстраивание открытой избирательной системы как составной части их политической организации является одним из определяющих моментов в продвижении к демократии. 2.5.1. Роль и значение выборов в современных политических системах Институт выборов в современных демократиях имеет сугубо важное значение. Именно регулярная сменяемость власти в результате всеобщих свободных и справедливых конкурентных выборов 133 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы является одним из тех минимальных критериев, которые отделяют демократические режимы от недемократических. Регулярно проводимые выборы являются одним из самых эффективно работающих механизмов выражения и защиты политических прав и интересов различными слоями общества, а также демократическим способом формирования институтов государственной власти и контроля над ними. Выборы являются индикатором политических процессов, происходящих в стране. От прозрачности, честности и демократичности выборных процедур зависит степень легитимности власти. И чем выше значимость тех или иных выборов, тем выше предъявляемые требования к уровню их транспарентности. Соблюдение указанных принципов свободных выборов непо­ средственно зависит от типа политической системы, в частности, от наличия или отсутствия в обществе системных гарантий их демократичности: распространенности благоприятной для демократии политической культуры, разделения властей, организованной и влиятельной оппозиции, независимого и авторитетного суда и т. п. В некоторых случаях важной или даже решающей гарантией соблюдения демократических принципов выборов могут выступать внешние факторы: международный контроль, оккупационные войска демократических государств, как это было, например, в ФРГ и Японии после Второй мировой войны, и т.п. Однако такого рода ситуации — явление редкое. Обычно характер выборов определяется внутренними для страны условиями. Без системной обеспеченности — наличия целого комплекса взаимосвязанных факторов — выборы как относительно самостоятельная политическая процедура могут использоваться в далеких от демократии и даже прямо противоположных ей целях. В демократических странах выборы служат инструментом привлечения широких масс населения к процессам государственного управления путем определения свободного волеизъявления электората в отношении делегирования своего суверенитета на власть тем или иным политическим силам. При этом высокая степень легитимности власти, достигаемая в результате соблюдения демократических принципов голосования, обеспечивает ей необходимую поддержку населения и как следствие гарантирует динамическую устойчивость государства и общественно-политическую стабильность. Не 134 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние менее важным обстоятельством выступает то, что в современных демократиях выборы являются средством повышения гражданской ответственности и политической культуры населения, способствуя развитию его самостоятельности и активности, без чего сегодня невозможен динамичный рост общества и государства. В то же время в современном мире выборы широко применяются также авторитарными и тоталитарными режимами. Помимо тех сравнительно редких случаев, когда они служат инструментом перехода к демократии, главным социальным назначением выборов в условиях авторитаризма или тоталитаризма является укрепление соответствующих типов политического господства с помощью манипулирования сознанием собственных граждан и (или) международным общественным мнением. В таком случае выборы, выступая утонченным, по сравнению с методами прямого принуждения, инструментом стабилизации и сохранения власти, выполняют в политической системе важные функции. При всем сходстве социального назначения выборов их функции в тоталитарных и авторитарных политических системах значительно различаются. Тоталитарные режимы используют неконкурентные выборы, главной особенностью которых является наличие одного кандидата (или одного избирательного списка), выставляемого правящей группой или партией. Такие выборы не ставят под сомнение сущест­ вующий политический режим и даже персональный состав власть имущих. В тоталитарных политических системах коммунистиче­ ского типа они выполняют главным образом функции политической пропаганды, разъяснения официальных целей и ценностей политики; мобилизации масс на их достижение; упрочения морально-политического единства общества; демонстрации сплоченности партии и народа, вождей и масс посредством единодушной поддержки и всеобщего участия в выборах, формирования массовых иллюзий участия в политике и демократизма политического строя. В авторитарных государствах выборы выступают демократической декорацией, прикрывающей фактическую монополию на власть узкой группы лиц или одного человека. Здесь применяются как неконкурент­ ные, так и полуконкурентные выборы. Последним обычно присущи такие черты, как допущение к выборам лишь угодных или, по крайней 135 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы мере, лояльных к властям кандидатов и партий, ограничение компетенций избираемых с помощью выборов институтов власти и т. п. На практике это часто проявляется, например, в проведении выборов в фактически бесправные парламенты, которыми окружают себя многие авторитарные правители в Латинской Америке, Африке, Азии, а также в государствах бывшего СССР. Современные недемократические режимы обычно используют целый комплекс способов, фальсификацию результатов выборов и превращение их в инструмент манипулирования, средство организации самообмана собственных граждан и введения в заблуждение международного общественного мнения. В авторитарных политических системах выборы выполняют функ­ ции укрепления легитимности существующего режима; повышения его репутации внутри страны и особенно за рубежом; ослабления политической напряженности в государстве; выявления оппозиции и ее приручения или создания по инициативе властей лишь формально оппозиционных им партий; стабилизации режима с помощью интеграции оппозиции и частичного учета ее требований*. Вместе с тем в условиях разложения авторитарных или тоталитарных режимов выборы выступают важнейшим и наиболее эффективным инструментом перехода к демократии. В первую очередь, в этом плане необходимо подчеркнуть, что выборы обеспечивают наиболее безболезненный для граждан и всего общества мирный переход к демократии. Осуществляемые с их помощью изменения власти основываются на воле большин­ ства населения, и потому, по самой своей сути, выборы исключают политическое насилие как средство борьбы за власть. В то же время революционные насильственные формы борьбы даже в случае успеха непосредственно не приводят к возникновению демократических институтов, а завершаются лишь сменой авторитарной власти, что имеет свою логику. Порождая многочисленный слой привыкших к использованию силы и отвыкших от созидательного труда людей, стремление победителей получить привилегии в качестве компенсации за понесенные жертвы и лишения, нетерпимость к побежденным, политическое насилие могут провоцировать ожесто* Nohlen D. Wahlrecht und Parteiensystem. — Opladen, 1990. — S. 26. 136 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние ченное сопротивление последних. Выборы же исключают негативные для демократизации общества последствия смены власти. Значимость института выборности в современных условиях повышается и в связи с тем, что выборы являются более действенным способом ликвидации тоталитарных и авторитарных режимов, чем методы их насильственного свержения. Как правило, такие режимы опираются на армию, полицию и спецслужбы, хорошо обученные для вооруженной борьбы и обладающие монополией на военную технику и наиболее эффективное оружие. Поэтому методы вооруженной борьбы за власть (сооружение баррикад, вооруженные нападения, партизанская война и т. п.) в современных условиях имеют очень мало шансов на успех без поддержки силовых структур, которые обычно находятся в относительно привилегированных условиях, повышающих их лояльность к власти. Кроме того, как показывает опыт Ирака, Афганистана и Сомали, в ряде случаев демократизации не помогает даже внешнее вооруженное вмешательство с целью свержения недемократических режимов. Осознавая это, сегодня даже радикальная оппозиция обычно выдвигает требование свободных и честных выборов в качестве главного лозунга борьбы за власть. Важнейшее значение выборов для перехода к демократии связано также с утверждением ими основополагающих прав и свобод личности, общечеловеческих ценностей. Свободные выборы, по определению, предполагают уважение правящим режимом (и оппозицией) свободы слова, собраний и объединений, равноправия граждан и других политических прав граждан. Они утверждают в обществе атмосферу осуждения насилия, уважения достоинства личности и мнения большинства народа, что способствует развитию демократического сознания граждан, повышению их политической активности, стремлению к демократическим переменам. Говоря же о функциональном значении выборов в условиях перехода к демократии, следует отметить, что так называемые «учредительные выборы»* (т. е. первый цикл свободных выборов, O’Donnell G., Schmitter P. Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. — Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1986; Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. — М., 2003. — 354 c. * 137 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы происходящих после отказа от авторитарного режима) играют троякую роль: 1) институциональную — они устанавливают систему политических институтов, в рамках которой развивается электоральная конкуренция; 2) бихевиоральную — они формируют «меню» предпочтений и паттерны поведения избирателей и определяют тем самым контуры новой партийной системы; 3) трансформационную — они создают основу легитимации новых политических режимов и существенно ограничивают возможности возврата к старым и/или перехода к новым недемократическим формам правления*. Таким образом, главное достоинство выборов как инструмента демократизации общества состоит в том, что они сами по себе являются значительным шагом на пути демократизации: либо вообще означают утверждение демократического режима, либо дают начало процессу интенсивной демократизации политической системы, завершающемуся принятием демократической конституции. 2.5.2. Характеристика процесса трансформации избирательной системы Республики Казахстан Одним из важнейших институциональных образований в современной политической организации Республики Казахстан является избирательная система, обеспечивающая выборность властных органов. Оставаясь в своей сущностной основе (как инструмента волеизъявления народа) с 1991 г. неизменной, под воздействием происходящих в стране политических процессов к настоящему моменту она претерпела ряд ключевых изменений, в значительной степени повлиявших на характер, механизм, способы голосования и электоральные целевые установки. Выделение данных моментов в качестве критериев для определения этапизации развития избирательной системы позволяет установить для нее следующие рамки. Первый этап (1991—1995 гг.) характеризовался дуальностью развития избирательной системы, вызванной, с одной стороны, продолГельман В. Я., Елезаров В. П. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Первый электоральный цикл в России (1993—1996) / Общ. ред.: В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, Е. Ю. Мелешкина. — М.: Весь Мир, 2000. — С. 13. * 138 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние жением действия доставшейся еще с советских времен электоральной инфраструктуры, а с другой — начавшимися подвижками политиче­ ской системы, повлекшими за собой и изменения в выборном механизме. Отражением этой дуальности были отсутствие обязательности альтернативных выборов, формирование ЦИК Верховным Советом по предложениям нижестоящих Советов и республиканских общественных организаций, государственное финансирование избирательных кампаний, наличие президентской квоты по государственному списку на выборах в Верховный Совет в 1994 г. и в то же время введение самовыдвижения кандидатов, обязательной выборности репрезентативных органов власти, двухтуровой системы выборов, переход к реальной конкурентной борьбе в электоральном процессе. Основной тенденцией развития избирательной системы выступала ее адаптация к реалиям переходного периода, выразившаяся в демонтаже квазивыборной системы советского типа и начальном движении к либерально-демократическим принципам выборов. Спецификой этого этапа является гибридность избирательной системы, отражавшей процесс поиска компромиссного варианта сосуществования старых (советских по форме и содержанию) и новых (либерально-демократических) институтов власти и политических элит. Итоговым результатом стала дисфункциональность существовавшей избирательной системы в результате двухразового роспуска Верховного Совета и ликвидации местных советов, т. е. прежней структуры представительной власти. Закономерным следствием этого стала необходимость ее коренной трансформации в соответствии с наступившими конституционными изменениями государственнополитического устройства Казахстана. К числу важнейших электоральных кампаний периода относятся президентские выборы 1991 г. и выборы в Верховный Совет 1994 г. Наступление второго этапа (1995—1998 гг.) было связано с изменением формы правления, характеризовавшимся переходом от парламентской к президентской республике. Основным содержанием трансформации избирательной системы в рассматриваемый период времени стало изменение характера, механизма и целей выборного процесса. 139 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы В первую очередь, в плане электорального целеполагания это выразилось в уменьшении значения выборов в представительные органы власти и существенном усилении значимости президентских выборов. Данная тенденция была детерминирована принятием в 1995 г. новой Конституции РК, обусловившей главенствующее положение во всей государственной иерархии поста Президента, к которому, по сути, отошла вся полнота власти. Во-вторых, в связи с ликвидацией по новой Конституции Верховного Совета РК и образования вместо него двухпалатного Парламента изменился механизм выборов в высший законодательный орган. Выборы стали разделенными по времени избрания в нижнюю и верхнюю палаты Парламента. Кроме того, избрание в Сенат стало осуществляться на основе косвенного избирательного права, а не прямых выборов, как в Мажилис. Для сенаторов вводился также образовательный ценз и ценз оседлости, означающий в определенном смысле ограничение пассивного избирательного права. Наконец, следует отметить, что существенное усиление исполнительной вертикали в системе конституционного разделения ветвей власти привело к тому, что выборы в представительные органы стали носить более формальный характер, чем раньше. Этому же способствовала отмена императивного мандата, приведшая к ослаблению зависимости депутата от позиции своих избирателей в период осуществления своей деятельности. Отметим, что это повлекло определенное отчуждение выборных лиц от народа, отстранение граждан от участия в государственном управлении, а в конечном счете, и попадание представительной власти, не пользовавшейся поддержкой населения, в зависимость от исполнительной власти. Главной особенностью данного этапа стали первые в истории независимого Казахстана выборы в двухпалатный Парламент и использование в избирательной практике — также впервые — современных политтехнологий, обеспечивших власти нужный электоральный результат, включая легитимацию действующего президентского режима. Итогом развития избирательной системы республики в этот период можно считать формирование принципиально новой электоральной схемы, соответствовавшей сложившейся по Конституции РК 1995 г. модели государственного устройства. 140 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Важнейшие электоральные кампании — референдум 1995 г. по принятию новой Конституции РК и продлению срока полномочий действующего Президента, парламентские выборы 1995 г. Третий этап (1998—2004 гг.) характеризовался дихотомией развития избирательной системы, детерминированной сложившимся разрывом между объективной потребностью в общественной демократизации и стремлением части правящей элиты к консервации существующего политического режима. С одной стороны, заметным проявлением данной тенденции стали вносимые в конституционное пространство (в том числе, и в выборное законодательство) изменения, касавшиеся усиления электоральных возможностей власти и соответствующего ужесточения правил избирательного процесса. Это выразилось в увеличении сроков выборного цикла (в отношении Президента — с 5 до 7 лет, Мажилиса — с 4 до 5 лет, Сената — с 4 до 6 лет), введении 7-процентного барьера при прохождении партий в нижнюю палату Парламента, наделении Главы государства правом назначения 7 сенаторов и формирования списка членов ЦИК, снятии 50-процентного порога необходимого участия избирателей и изменении возрастного ценза для кандидатов в Президенты*, формировании местных избиркомов исполнительными органами, принятии ряда ограничительных дополнений в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г.,** нового партийного законодательства, серьезно повышающего требования к созданию и деятельности партий***, ужесточении законодательства о СМИ и правил предвыборной агитации. Вместе с тем ввиду необходимости соблюдения Казахстаном принятых на себя обязательств перед ОБСЕ и под давлением внутренних обстоятельств другой линией развития выступала определенная демо­ кратизация избирательного законодательства, направленная на имплементацию Копенгагенского документа ОБСЕ по человеческому измерению (1990 г.) и других международно-правовых актов в этой области. Согласно внесенным поправкам к Конституции РК от 8 октября 1998 г. Изменения и дополнения в Закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 6 ноября 1998 г., от 6 мая 1999 г., от 28 июня 1999 г. *** Закон РК «О политических партиях» 2002 г. * ** 141 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние Особенностью этого этапа стали нововведения в избирательный механизм, заключавшиеся в переходе к смешанной мажоритарно-пропорциональной системе выборов в Мажилис, изменившей принцип формирования депутатского корпуса нижней палаты Парламента, начале практики формирования избирательных фондов на смешанной основе (частной и из бюджета), а также в участии международных наблюдателей за избирательным процессом, обеспечившем большую открытость голосования и легитимность его результатов во внутреннем и внешнем общественном мнении. Итогом развития избирательной системы на данном этапе стало нарастание противоречий между содержанием выборного законодательства и ходом политических процессов, обусловившее необходимость серьезной трансформации и усовершенствования всего электорального механизма. Важнейшие электоральные кампании — президентские выборы 1999 г., выборы в Мажилис 1999 г., выборы в Сенат 1999 и 2002 гг. Четвертый этап (2004—2007 гг.) отличался движением в сторону некоторой либерализации избирательного законодательства,* вызванного как внутренними условиями (отставание политического реформирования от экономического развития, требования уступок со стороны консолидированной оппозиции), так и необходимостью большего соответствия международным правовым стандартам в этой области ввиду усиления внешних факторов давления. Не затрагивая ключевых основ действующей избирательной системы, изменения в этот период были направлены, в основном, на расширение электоральных прав и возможностей участников избирательного процесса, усовершенствование механизма голосования и подсчета голосов. Наиболее существенное значение в этом плане имели поправки в Закон «О выборах в Республике Казахстан», принятые в апреле 2004 г. К числу новаций демократического характера, внесенных в выборное законодательство в рассматриваемый период, можно отнести: исключение безальтернативных выборов; закрепление нового принципа формирования избирательных комиссий маслихатами по представлению политических партий; введение принципа учета избирателей и составления их списков, основанного на регистрации граждан по месту жительства*. Более четким и отвечающим требованиям национальной безопасности стало регулирование агитационных правил, что, в частности, выразилось в ограничении возможностей скрытого подкупа избирателей и вмешательства в избирательный процесс со стороны иностранных лиц и организаций. Определенные шаги были сделаны в отношении выравнивания агитационных возможностей кандидатов в избирательной борьбе (выделение гарантированного законом равного доступа к СМИ, ограничение количества доверенных лиц и др.). Кроме того, под давлением общественного мнения и по рекомендации Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ из выборного законодательства были исключены некоторые одиозные положения, ограничивавшие конституционные права граждан во время избирательных кампаний**. В то же время весьма неоднозначную оценку получило использование на выборах такого технического новшества, как государственная автоматизированная информационная система (АИС) «Сайлау». Критика этой системы заключалась в сложности проверки достоверности результатов голосования и совместимости при этом принципа сохранения тайны голосования. Характерной особенностью этого этапа стало введение практики электронного голосования, теледебатов и экспериментальных выборов районных акимов. Изменения и дополнения в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 14 апреля 2004 г., Указ Президента РК «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан» от 6 декабря 2004 г., Указ Президента РК «О мерах по реализации избирательных прав граждан Республики Казахстан» от 9 сентября 2005 г., изменения в Закон о выборах от 28 ноября 2006 г. * Изменения и дополнения в Конституционный закон РК «О выборах в Респуб- * 142 лике Казахстан» от 14 апреля 2004 г. ** Изменения и дополнения в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 14 апреля 2004 г., Закон РК «О внесении изменения в Конституционный закон РК “О выборах в Республике Казахстан”» от 28 ноября 2006 г. 143 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Итоговым результатом этапа стало серьезное улучшение функциональных параметров избирательной системы, ее приближение к международно признанным стандартам выборного законодательства. Важнейшие электоральные кампании — выборы в Мажилис 2004 и 2007 гг., выборы в Сенат 2005 и 2008 гг., президентские выборы 2005 г., выборы 30 % районных акимов в 2006 г. Пятый этап, начавшийся в 2007 г., характеризуется качественно новыми изменениями, вызванными конституционной реформой в Республике Казахстан в мае-июне этого года. Принципиальными новшествами, обусловившими серьезную трансформацию всей избирательной системы, стали переход к выборам в нижнюю палату Парламента на основе сугубо партийных списков, предусматривающий создание единого избирательного округа, расширение прав Парламента при формировании ЦИК, отмена эксперимента по выборности акимов, уравнивание сроков электорального цикла для выборных лиц (за исключением Сената). Особую специфику казахстанской избирательной системе придало избрание части депутатского корпуса высшего законодательного органа Ассамблеей народа Казахстана. В случае удачного исхода данного эксперимента не исключено, что он будет распространен на маслихаты областного уровня. Таким образом, можно сказать, что основным содержанием текущего этапа стала институционализация политических партий как главных субъектов избирательного процесса. 2.5.3. Оценка современного состояния избирательной системы Республики Казахстан Избирательная система Республики Казахстан, сформировавшаяся к настоящему времени, характеризуется следующими чертами: В организационной области: — четырехуровневой системой избирательных комиссий (ЦИК — областные избирательные комиссии и городские избиркомы гг. Астана и Алматы — районные избиркомы — участковые избирательные комиссии); — общетерриториальным охватом; 144 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние — совмещением различных типов голосования (бумажным бюллетенем и электронным); — пропорциональным назначением членов ЦИК (две трети — парламентом, одна треть — Президентом); — политической репрезентативностью при формировании избирательных комиссий второго-четвертого уровней; — единоличной компетенцией ЦИК при формировании избирательных округов; — составлением списка избирателей местными исполнительными органами. В конституционно-правовой области: — наличием соответствующего выборного законодательства, в том числе четкой нормативно-правовой базы деятельности ЦИК и ее территориальных структур, других государственных органов, привлекаемых к обеспечению выборов, а также участников электорального процесса; — всеобщим избирательным правом; — принципом равных и тайных выборов; — применением различных типов избирательного права (прямое избирательное право на выборах Президента и в Мажилис, косвенное — на выборах в Сенат); — применением различных принципов формирования выборных органов (пропорциональной системы — при выборах в Мажилис, мажоритарной — при выборах в Сенат и маслихаты, квотирования — при избрании депутатов Парламента от АНК); — обязательной альтернативностью выборов; — установленной законом цикличностью выборов. В функциональной области: — прерогативой организации избирательного процесса, контроля за соблюдением норм выборного законодательства, подсчета голосов и определения результатов выборов избиркомами соответствующих уровней; — установленными требованиями к профессионализму членов избиркомов; — ясностью механизма распределения мандатов; — относительной отрегулированностью и транспарентностью выборного процесса; 145 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — относительной независимостью избиркомов; — наличием системы независимого внутреннего и внешнего аудита избирательного процесса. Анализ основных параметров избирательной системы республики показывает, что с точки зрения ее соответствия демократическим нормам она не лишена как достоинств, так и определенных недостатков. К числу позитивных характеристик избирательной системы Казахстана можно отнести: — преемственность развития; — формальное соответствие основным демократическим нормам избирательного процесса (равенство избирательных прав, тайна голосования, конкурентность выборов и др.); — репрезентативность интересов населения; — высокая степень возможности реализации избирательных прав населения в выборном процессе; — гласность работы избиркомов; — возможность судебного опротестования результатов выборов в случае сомнения в их объективности; — возможность проверки результатов голосования бумажными бюллетенями; — соответствие в целом стандартам демократических выборов. В то же время ряд моментов в отечественной избирательной системе вызывает обоснованную, на наш взгляд, критику. В первую очередь, это касается политической ангажированности избирательных комиссий, состав которых жестко контролируется правящей партией, имеющей колоссальное превосходство в Парламенте и маслихатах. Крайне низкое представительство в избиркомах оппозиционных партий снижает потенциал доверия к результатам голосования, что негативно влияет на признание их легитимности. Во-вторых, нет четких и жестких барьеров на пути использования в выборном процессе административного ресурса, что способствует сохранению рецидивов такого рода нарушений. Как показывает прошлый опыт, именно этот фактор является одним из наиболее дискредитирующих электоральный процесс и его результаты моментов. 146 Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние В-третьих, серьезные нарекания вызывает использование АИС «Сайлау». Суть претензий сводится к тому, что отсутствуют технические возможности проверки результатов голосования в случае возникновения сомнений в их объективности. Кроме того, доступ к информации о контрольных штрих-кодах вызывает опасения по поводу раскрытия тайны голосования, что может служить способом запугивания избирателей. Также пока лишен прозрачности процесс сертификации и проверки системы «Сайлау». В-четвертых, выделение квоты Ассамблее народа Казах­ стана на представительство в Парламенте стало прецедентом нарушения одного из основных конституционных прав граждан — равенства избирательных прав. Остается неясным механизм выдвижения и избрания депутатов в рамках АНК. Наконец, первая «проба сил» в АНК также прошла с нарушением выборного законодательства — вопреки положению об обязательности альтернативности выборов на 9 мест в Мажилис от Ассамблеи было зарегистрировано 9 кандидатов. Следует отметить и неоднозначный идеологический эффект нововведения — с одной стороны, квотирование этнического представительства в Парламенте показало стремление государства учитывать интересы всех национальностей, проживающих в Казахстане, с другой — оно же стало свидетельством того, что в стране существует потенциальный риск уклона в сторону формирования не гражданского, а этнократического государства. Оценивая основные недостатки, присущие избирательной системе Республики Казахстан на современном этапе, необходимо указать, что они главным образом являются следствием недостаточного развития политической культуры общества, а также общей недооценки выборных процедур как наиболее эффективного и легитимного инструмента формирования власти. В целом анализ развития и основных черт избирательной системы Казахстана позволяет сделать вывод о том, что в ходе своей эволюции она заметно приблизилась к стандартам, присущим развитым демократиям. В то же время становится очевидным, что логика ее трансформации определяется в большей 147 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы степени политической целесообразностью для правящей элиты, чем реальным уровнем развития и подготовленности общества к электоральным переменам. Следует также отметить, что помимо внутриполитических причин усиливающееся воздействие на процесс формирования избирательной системы республики оказывают внешние факторы, причем как геополитического, так и геоэкономического характера. Кроме того, учитывая, что процесс политических преобразований в Казахстане еще не завершен, вполне логично ожидать и последующих изменений в избирательной системе. Исходя из того, что основной проблемой для страны в обозримой перспективе будет являться обеспечение стабильности ее развития, можно заключить, что главным направлением трансформации избирательной системы РК станет ее адаптация к задаче формирования механизма государственного управления, основанного не на личности, а на политических институтах. Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане Современное состояние политического процесса в Казахстане характеризуется масштабными изменениями, связанными с очередным этапом осуществления политических реформ. Одними из главных направлений этих реформ выступают создание новой архитектуры власти, адекватной транзиту от президентской к президентско-парламентской форме правления, и усиление роли партий в системе государственного управления. Эффективность реализации указанных направлений, а также характер, объем и темпы предпринимаемых в этой связи реформ будут в большой степени зависеть от уровня развития казахстанской партийной системы, ее готовности принять участие в политической модернизации и взять на себя ответственность за ее результаты. В этой связи представляется важным проанализировать современное состояние партийно-политической системы Республики Казахстан, определить основные тенденции ее развития, выявить факторы риска и проблемные зоны развития, оценить текущий и будущий расклад политических сил. Кроме того, интерес вызывает будущая структура партийной системы Казахстана и стратегические перспективы ее развития. 3.1. Общие тенденции и факторы политического развития Республики Казахстан Общественно-политическая ситуация в стране формируется в настоящее время под влиянием двух определяющих факторов: 1)стремление правящей элиты упрочить достигнутую степень стабилизации социально-политической системы; 2)нацеленность общества на осуществление демократических перемен, обеспечивающих расширение возможностей политиче­ ского участия и гражданского контроля над властью. 148 149 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Их отражением в происходящих общественно-политических процессах служат: — реструктуризация партийно-политического пространства; — реконфигурация сил в политическом истеблишменте; — изменение подходов во взаимоотношениях по линии «властьобщество»; — рост социальной напряженности. I. Происходящий на партийном поле структурный сдвиг характеризуется: во-первых, слиянием партий пропрезидентской направленности в единую партию*; во-вторых, попытками образования новых партий. Изменение общественно-политической ситуации в ходе объединения пропрезидентских партий выразилось в следующем: 1.Народно-демократическая партия (НДП) «Нұр Отан» превратилась в крупнейшую политическую силу страны. 2.Усиление партийной репрезентативности в представительных и исполнительных органах власти всех уровней привело к абсолютному доминированию НДП «Нұр Отан» во властной вертикали и ее становлению как партии власти. 3.Сосредоточение в распоряжении «Нұр Отан» всех административных и большей части медийных ресурсов, расширение финансовой базы, организационных возможностей, членской массы за счет присоединившихся партий обусловило решающий электоральный перевес «Нұр Отана» в партийно-политической системе страны. 4.Произошла формальная консолидация политической и экономической элиты. 5.Снизились политические возможности оказания давления на власть и лоббирования своих интересов со стороны различных финансово-промышленных групп (ФПГ). В течение 2006—2007 гг. с партией «Отан» слились Республиканская партия «Асар», Гражданская партия Казахстана, Аграрная партия Казахстана, в результате чего была образована партия власти — НДП «Нұр Отан». При этом, как отмечалось политическими аналитиками, данный процесс был осуществлен «сверху», что отразило псевдопартийность присоединенных к «Отан» структур. Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане 6.Была нейтрализована угроза открытого раскола в высшем эшелоне власти и связанных с этим рисков политической дестабилизации в Казахстане. 7.Произошло определенное снижение остроты вопроса о механизме преемственности власти, так как его решение перешло в плоскость внутренней компетенции «Нұр Отан», а не всего партийного и общественно-политического сообщества. 8.Объединение пропрезидентских партий практически блокировало реальную конкуренцию со стороны оппозиции. Общим итогом явилось обеспечение долгосрочной прочности позиций правящей партии власти и легитимация единоличного формирования ею повестки дня будущего развития Казахстана. В этом плане объединение пропрезидентских партий стало фактором стабилизации социально-политической системы на текущем этапе. С другой стороны, создание «суперпартии» обусловило и некоторые негативные моменты в развитии общественно-политической ситуации. Они проявились в следующем: 1. Абсолютное доминирование НДП «Нұр Отан» в партийном пространстве объективно сузило поле политической конкуренции. 2.Резко усилилась угроза наступления нежелательных мультипликативных последствий ограничения политической конкуренции (социальной апатии, инерционности партии власти, келейности принятия решений, искушения узурпировать власть, роста коррупции и других, которые принято характеризовать понятием «застой»). 3. Возрос риск внутренней дестабилизации в партии «Нұр Отан». 4.Сохраняется угроза приостановки процесса политических реформ либо их квазизамены*. Объединительные тенденции в пропрезидентском лагере оказали влияние и на других игроков казахстанского партийно-политиче­ ского пространства. В условиях заметного перевеса со стороны НДП «Нұр Отан» все остальные партии были поставлены перед выбором * 150 * Исходными причинами данного процесса могут стать усиление консервативных настроений в правящем истеблишменте ввиду желания и возможностей сохранить существующий статус-кво, необходимость выигрыша во времени для выстраивания нового баланса сил в политэлите, угроза новых внутри­ элитных расколов. 151 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы дальнейшей стратегии и тактики, способных обеспечить им представительство на политической сцене и повышение электоральных возможностей. В связи с этим ряд партий выбрали стратегию межпартийного блокирования. Переговоры о создании межпартийного альянса в 2006 г. провели Партия патриотов Казахстана (ППК) и Социал-демократическая партия Казахстана (СДПК) «Ауыл», попытки установления политических контактов в том же году наблюдались между Демократической партией Казахстана (ДПК) «Ақ жол» и незарегистрированной партией (НП) «Алға!». Блоковую политику пытались применить также Общенациональная социал-демократическая партия (ОСДП), «Настоящий Ақ жол» и Коммунистическая партия Казахстана (КПК). В числе прочих моментов отметим неудачную попытку создания в 2005 г. межпартийного альянса на базе Республиканской партии (РП) «Асар», ДПК «Ақ жол» и НП «Алға!», пресеченную поглощением РП «Асар» партией «Отан». Ответным шагом властей стало введение в июне 2007 г. поправок в Закон РК «О выборах в Республике Казахстан», которые запретили создание межпартийных коалиций в электоральных целях. В частности, пункт 4 статьи 89 указанного Закона устанавливает, что «к регистрации допускается только один список от одной политической партии…»*. Впрочем, не исключено, что принятие данной нормы диктовалось не столько целью ограничения политической конкуренции для НДП «Нұр Отан», сколько намерением власти осуществить дальнейшую реструктуризацию партийно-политического простран­ ства, связанную с сокращением числа действующих акторов за счет межпартийных слияний (т. е. их укрупнения), пусть и «навязанных» новыми избирательными правилами. Отметим, что, как показала в 2007 г. предвыборная кампания в Мажилис, эта норма, действительно, оказала определенное воздействие на процесс объединения партий. В частности, перед выборами в единые партии слились ОСДП с «Настоящим Ақ жолом» и ДПК «Ақ жол» с Демократической партией «Әділет». Кроме того, вопрос о воссоединении обсуждался в 2008 г. Конституционный закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан “О выборах в Республике Казахстан”» // Выборы-2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы, 2007. — С. 21. * 152 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане также и расколотым коммунистическим движением — КПК и Коммунистической народной партией Казахстана (КНПК). С другой стороны, стало очевидным, что «вождистские» партии, основанные на харизме и политических амбициях их лидеров, в условиях отсутствия возможности достижения быстрых электоральных успехов не способны долгое время оставаться в рамках единой партии, и созданные ими коалиции после выборов чаще всего распадаются. В этом смысле необходимо констатировать, что сужение поля политической конкуренции вследствие создания «суперпартии» в лице НДП «Нұр Отан» может выступить и блокирующим моментом для объединительных тенденций. Характерной чертой реструктуризации партийно-политической системы последних лет выступают попытки образования новых партий. В 2005 г. оппозиционными силами была создана Общенациональная социал-демократическая партия; предпринимательскими кругами была предпринята попытка конституировать партию «Атамекен». Работу по возобновлению официальной регистрации продолжает партия «Алға!» (бывшая НП «Демократический выбор Казахстана»). Кроме того, о своих намерениях преобразоваться в партии в конце 2005 — начале 2006 г. заявляли общественные движения «Табиғат», «Ақ орда» и «Болашақ». Общим моментом для них при определенной альтернативности политическому курсу действующей власти являлась готовность к конструктивному взаимодействию с действующей властью. Наличие такой тенденции свидетельствует о существовании определенных глубинных процессов в развитии общественно-политической ситуации, которые могут быть сведены к следующему: — снижение радикальных настроений протестного электората*; Данный процесс, очевидно, носит волнообразный характер, находясь в прямой зависимости от социально-экономического положения населения и степени соответствия государственной политики общественным интересам, игнорирование которых ведет к быстрому нарастанию протестных настроений и их радикализации. К примеру, непродуманные решения властей о запрете использования в Казахстане автомобилей с правым рулем, неправомерном сносе жилых зданий в историческом центре г. Алматы, запоздалая реакция властей на проблемы дольщиков привели к ряду довольно острых конфликтов, потенциально чреватых переходом к их открытой фазе. * 153 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — рост разочарования в руководящих персоналиях бывшего «Ақ жола»; — возникновение в структуре, выраженной терминами «власть — собственность», новых центров политического притяжения; — рост политического сознания населения, выражающегося в возрастании степени его вовлеченности в политические процессы. Рост попыток создания новых партий означает, что существующая партийно-политическая система не отражает всей полноты интересов населения либо вызывает недоверие его определенной части в плане возможности реализации этих интересов. Вместе с тем очевидно, что в обозримой перспективе партии оппозиционного толка не будут иметь заметного влияния в политическом пространстве страны. Определенному повышению их популярности в краткосрочном периоде могут способствовать ухудшение социальноэкономического положения населения вследствие мирового экономического кризиса, а также снижение качества и эффективности государ­ ственного управления (главным образом, в регионах и на местах). Влияние на общественно-политическую ситуацию образования новых партий заключается в усложнении взаимосвязей партийного поля, дроблении политического ядра социума, росте политизации населения. В целом происходящий процесс реструктуризации партийнополитического пространства отражает тенденцию к становлению «полуторапартийной системы» как основы будущего политического устройства государства*. II. На выбор перспектив дальнейшего развития Казахстана самое серьезное влияние оказывает проблема легитимации собственности. Решение этой проблемы, с точки зрения властной элиты, видится двояко: с одной стороны, возможно сохранение сложившегося статус-кво, с другой — корректировка «правил игры», предусматривающая необходимость четкого институционального и правового оформления незыблемости права собственности. Соответственно, правящий истеблишмент может быть условно разделен на «консерваторов» и «реформаторов». От того, какое из Аналогичной точки зрения придерживаются ряд отечественных и зарубежных авторов (Ю. Булуктаев, А. Дарбинян, А. Дубнов, Д. Сатпаев, С. Шакирбаев, и др.). * 154 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане мнений окажется преобладающим, зависит и общее направление политического развития страны на ближайший период. Указанные моменты играют определяющую роль в реконфигурации сил в политическом истеблишменте. Ее основными тенденциями выступают: — общая консолидация провластной политической и экономической элиты; — консолидация властных внутриэлитных групп вокруг центров, представляющих: а) интересы конкурирующих ФПГ и их политических контр­ агентов; б) интересы части бюрократического аппарата, имеющей соб­ ственную экономическую базу или аффилированной с бизнес-кругами, не входящими в состав ФПГ; в) интересы части бюрократического аппарата, не имеющей доступа к крупной экономической собственности; — усиление значения региональных элит; — усиление значения партийных элит; — увеличение количества центров силы, претендующих на общественно-политическое влияние. Происходящая дисперсия центров силы будет объективно вести к нарастанию конфликта интересов практически всех групп политиче­ ского истеблишмента. В основе этого конфликта лежит борьба за пост Президента РК, дающий его обладателю и связанным с ним группам неограниченные возможности в реализации своих интересов*. Проявления этой борьбы, в частности, наблюдались в Казахстане в ходе открытых столкновений между внутриэлитными кругами в 2006—2007 гг., сопровождавшихся информационной войной в связи с обстоятельствами убийства одного из лидеров оппозиции А. Сарсенбаева и завершившихся полным политическим крахом группировки Р. Алиева, готовившего государственный переворот. Вместе с тем данные события вполне очевидно продемонстрировали всю опасность последствий внутриэлитной борьбы, что Учитывая кланово-олигархический характер отечественной экономики, следует признать, что главным во внутриэлитной борьбе выступает конфликт интересов конкурирующих ФПГ. * 155 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы заставило власти предпринять ряд шагов, направленных на стабилизацию обстановки и укрепление контроля над внутриэлитными взаимоотношениями. В ряду этих мер следует назвать усиление арбитражных полномочий Президента, повышение публичности политической конкуренции, расширение государственного сектора в экономике (в том числе за счет увеличения государственной доли в пакетах акций крупных частных компаний), постановку государ­ ственной собственности под контроль государственных холдингов и социально-предпринимательских корпораций. Помимо задач стабилизации данные меры способствовали усилению «аппаратного» крыла элиты в противовес олигархическому и, если принимать во внимание заявленный Президентом курс на переход к президентскопарламентской форме правления, некоторому укреплению влияния «реформаторских» сил в высшем эшелоне власти. Опосредованными результатами изменений в расстановке сил внутри правящей элиты являются также кадровые перемещения в государственном аппарате управления. Их общая направленность, с нашей точки зрения, позволяет говорить о некотором усилении позиций финансово-энергетического лобби и региональных элит в политическом истеблишменте, но под контролем самого Президента и его структур. С точки зрения влиятельности в партийно-политической системе процесс реконфигурации сил в политическом истеблишменте в течение последних 2—3 лет характеризовался следующими признаками: 1. Ослабление позиций радикальной оппозиции вследствие внутренних расколов. 2.Общее усиление умеренной оппозиции вследствие перехода на ее позиции части бывших радикалов. 3.Ослабление позиций партий центра. 4.Усиление позиций провластного лагеря за счет межпартийных слияний. В целом расклад политических сил отражает усиление консервативных тенденций в развитии общественно-политической ситуации, являющихся реакцией на угрозу дестабилизации в результате «войны элит». С другой стороны, продолжающийся процесс политизации общества (появление новых партий и общественных 156 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане движений) сигнализирует о сохранении источников недовольства недостатками существующей системы, что неизбежно предполагает необходимость ее реформирования. III. Дихотомия между стремлением к сохранению статус-кво, выражающемся в усилении консерватизма части правящей элиты, и потребностью в реформировании оказывает заметное влияние на характер взаимоотношений по линии «власть — общество». Возрастание общественного давления на власть и угроза внутренних расколов заставляют действующий режим проводить по отношению к обществу более гибкую политику, основными чертами которой выступают, с одной стороны, тактика мелких уступок, имитационная деятельность, социальный популизм, а с другой — усиление стратегического контроля над обществом. В разрезе конкретной политической практики это выразилось в: — ограниченных реформах как реакции власти на требования общества перейти к реальной демократизации; — упоре на более тесное сотрудничество государства с предпринимательским классом по принципу «либерализация в обмен на лояльность»; — увеличении социальных расходов из республиканского бюджета; — выдвижении популистских инициатив; — попытках установления контроля государства над институтами гражданского общества, в частности, их финансовыми потоками; — ужесточении контроля над СМИ; — мерах по подавлению радикальной оппозиции. В свою очередь, наблюдаются также и изменения в отношении общества к власти. Рост ряда негативных тенденций в государ­ ственном управлении (прежде всего, чиновничий беспредел, бюрократизм и коррупция) усиливает кризис доверия общества к власти, следствием чего выступают либо пассивный уход от сотрудничества с властью либо попытки оказания на нее влияния через головные структуры действующей власти (обращения, письма, неформальные связи) или организации, не входящие напрямую в структуру дей­ ствующей власти (политические партии, общественные объединения, международные организации). 157 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы IV. В Казахстане наблюдается рост социальной напряженности, в основе которой лежат причины как объективного, так и субъективного свойства. К их числу можно отнести: — увеличивающийся разрыв в доходах населения и связанная с этим социальная поляризация; — превышение темпов роста инфляции над ростом доходов; — сохранение социально-бытовых проблем; — проблемы села и связанная с этим миграция молодежи в города; — отсутствие возможностей для полноценной адаптации сельской молодежи в городах; — рост цен на жилье, образование; — неурегулированность вопросов трудовых отношений; — отрыв власти от народа, бюрократизм; — рост коррупционности; — недостатки или провалы в государственной политике (жилищная программа, программа занятости, борьба с коррупцией и др.); — рост социально-правового нигилизма; — рост национализма; — разочарование в выполнимости социальных ожиданий, разрыв в декларациях и реальности. Проявлениями этой тенденции служат столкновения с полицией в г. Алматы (Шанырак, Бакай, 2006 г.), волнения на межэтнической почве в Алматинской области (Шелек, Маловодное, 2007 г.), забастовки в Темиртау (2006 г.) и Карабатане (2007—2008 гг.), массовые столкновения с иностранными рабочими в Западном Казахстане (2006 г.), рост количества акций протеста со стороны населения. Все они имели предысторию, т. е. были прогнозируемы, и, следовательно, могли быть предотвращены в результате предусмотрительной политики властей. Однако на деле этого не произошло и конфликты приняли открытую форму. Тем не менее властям пока удается дер­ жать ситуацию под контролем. В целом современная общественно-политическая ситуация в Казахстане может быть охарактеризована как дуальная — с одной стороны, существует достаточно высокая степень стабильности, с 158 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане другой — эта же стабильность в силу действия принципа изменчивости* сама является источником возможной дестабилизации в будущем. В этой связи одним из главных факторов сохранения общественной стабильности выступает превентивное укрепление партийно-политической системы Казахстана как публичного механизма власти, способного отражать консолидированную общественную волю. 3.2. Основные проблемные узлы функционирования политической системы Казахстана на современном этапе Современная политическая система Республики Казахстан, рассматриваемая с точки зрения ее институциональности, состоит из института президентской власти, многоступенчатой системы органов представительной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, института выборности, институтов гражданского общества. К числу системных преимуществ функционирования существующей политической системы, определяемых прежде всего наличием сильной президентской власти, можно отнести: — высокую степень управляемости; — оперативность принятия решений на самом высоком уровне; — возможности оперативной мобилизации государственных ресурсов в случае наступления неблагоприятных условий; — единство политической воли; — определенную степень динамической устойчивости. Кроме того, наличие в формате существующей политической системы институтов парламентаризма, выборности и гражданского общества создает определенную степень демократичности, выражающуюся в: — осуществлении принципа суверенитета власти народа через выборную систему; * Переходы и катастрофы: опыт социально-экономического развития / Под ред. Ю. М. Осипова, И. Н. Шургалиной. — М., 1994. 159 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — возможности учета и защиты интересов населения через органы представительной власти, партии и другие институты гражданского общества; — политической конкуренции; — разрешенной политической деятельности оппозиции; — обеспечении большинства демократических прав и свобод населения. Вместе с тем существующая политическая система не лишена и ряда недостатков, в той или иной мере связанных с особенностями ее построения. В этом плане проблемными моментами системного характера выступают: — высокая степень централизации власти; — низкая эффективность и взаимодополняемость существующей системы сдержек и противовесов; — недостаточный уровень общественного контроля над властью; — неурегулированность механизма взаимодействия власти с обществом (проблема «обратной связи»). В отношении других изъянов существующей политической системы проблемы выражаются в следующем: 1. Перекосы в реализации принципа конституционализма. Несмотря на то, что формально представительная, исполнительная и судебная ветви власти должны быть независимы и равноправны, в Казахстане бóльшим преимуществом обладает исполнительная ветвь власти. В свою очередь, деятельность представительных органов власти сведена к сфере выработки и регламентации законотворчества, причем львиную долю законопроектов, рассматриваемых депутатами, инициирует опять-таки исполнительная власть. Ощущается дефицит полномочий и контрольных функций репрезентативной власти, что сказывается на ее авторитете как в общей системе государственной власти, так и в глазах населения. В большей степени это проявляется на местном и региональных уровнях. Формально самостоятельной выглядит судебная ветвь власти, формируемая Президентом на основе рекомендаций Высшего Судебного Совета республики. Однако эта же самостоятельность превращается порой в закрытость, непрозрачность, неподконтроль160 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане ность судебной системы, ведущей к усилению субъективизма при принятии судебных решений. Кроме того, наблюдается зависимость отдельных звеньев судебной системы от исполнительной власти. По мнению представителей судейского корпуса, независимость судебной власти в определенной степени ограничивается также прокурорским надзором. 2. Неразвитость местного самоуправления. «Узким местом» в функционировании политической системы РК остается вопрос о местном самоуправлении. Здесь основной проблемой является отсутствие четкого механизма разграничения функций и полномочий исполнительной власти и выборных органов местной власти. Все еще не решен вопрос об определении источников финансирования местного бюджета и его подчиненности. Отсутствует и правовая база для функционирования местного самоуправления ввиду задержки принятия закона «О местном самоуправлении». 3. Проблемы института выборности. Важной частью политической системы демократических стран выступает выборное законодательство, являющееся инструментом определения политической воли населения в отношении формирования властных структур. В отличие от большинства развитых демократических стран мира в Казахстане избирательные процедуры прямого действия ограничены лишь органами представительной власти и должностью Президента (а в будущем — еще и органами самоуправления). В исполнительной системе выборность на основе косвенного избирательного права получает в настоящее время распространение на низшее звено акимов. В то же время эта выборность районных и городских акимов имеет ограничения, так как правом выдвижения акимов располагает только областной аким. В судебной системе выборным органом является только Верховный Суд Республики Казахстан, избираемый Сенатом. Остальные судебные должности назначаются указом Президента РК. К числу проблем избирательной системы Казахстана ОБСЕ относит также несовершенство принципов формирования избирательных комиссий, а также правовые недоработки в применении АИС «Сайлау». 161 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Одной из основных проблем казахстанского избирательного права, имеющих дискуссионный характер, выступает наличие такой контрольной функции, как отзыв выборного лица в случае выражения ему недоверия выборщиками. По мнению ряда западных политиков и ученых, институт императивного мандата дестабилизирует управленческий процесс, поэтому в ряде стран он либо прямо запрещен конституцией (например, Французская конституция 1958 г., ст. 27), либо устанавливается косвенный мандат (ФРГ, Финляндия, Дания и др.). Одним из исключений является существование императивного мандата в одной из палат парламента ФРГ — бундесрате, формируемом не избирателями, а правительствами земель федерации: соответственно, депутаты обязаны проводить в жизнь инструкции своих правительств. 4. Низкая роль партий в системе политического управления. В современных условиях значимым элементом политического устройства государства является партийная система, отражающая многообразие политического волеизъявления населения. Зона ее действия применительно к органам власти охватывает представительную и опосредованно исполнительную власть. В системе политического управления партии должны играть роль основных субъектов политики, формирующих курс политического развития страны. С этой точки зрения главными проблемами в развитии партийно-политической системы Казахстана выступают недостаточное влияние партий на процесс формирования органов исполнительной власти*, выработку государственных решений, а также административные барьеры на пути создания партий и осуществления ими своих политических функций. 5. Проблемы внутриэлитных взаимоотношений, к числу которых относятся: — высокий уровень «сращенности» крупного бизнеса и власти; — доминирование компрадорских групп и компрадорской дея­ тельности вследствие сырьевого характера экономики; Здесь, несмотря на принятые в 2007 г. конституционные изменения, повышающие роль партий в формировании Правительства, на практике все же определенный приоритет имеют решения президентской вертикали власти. * 162 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане — наличие влиятельного теневого сектора в политической сфере; — фактическое оформление полицентризма, т. е. одновременное существование множества самостоятельных центров властисобственности, ориентированных на ограничение суверенитета объединяющего их государственного целого; — конфликты из-за стремления различных группировок перераспределить в свою пользу экономические ресурсы; — закрытость политической системы. Кроме того, на функционирование социально-политической системы Республики Казахстан, а также ход и характер политических реформ серьезное воздействие оказывают факторы рисков и угроз, с которыми может столкнуться государство и общество в процессе осуществления модернизации. В этом плане к числу наиболее ощутимых угроз и рисков в социально-политической сфере могут быть отнесены следующие: 1. Внутриэлитная борьба. Мобилизация властной элиты в текущих условиях не означает, что наметившиеся в ней в предыдущий период разломы исчезли. Напротив, уже в ближайшей перспективе политический ландшафт Казахстана, который еще недавно демонстрировал свою относительную однородность, может стать ареной столкновения интересов и борьбы за влияние различных соперничающих группировок и их альянсов. Причем не исключена вероятность, что «борьба за влияние» будет подразумевать не столько вхождение в «близкий круг» действующего Президента, сколько стремление составить ему альтернативу. Некоторые факты (элементы партстроительства, капитализация собственности, радикальные акции по устранению некоторых политиков) дают основание полагать, что подготовка к борьбе за властные ресурсы с прицелом на следующий президентский период уже началась. Определенные риски несет с собой и предлагаемое в рамках политических реформ повышение роли партий в определении государственного курса. Теоретически оно может привести к столкновению представителей партократической группы с административно-экономической элитой (или некоторыми ее частями), на данный 163 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы момент монопольно использующей основные государственные рычаги. Хотя возможность достижения компромисса между ними сохраняется и в этом случае, однако эрозия монолитности правящего истеблишмента (в том числе и в рамках связки НДП «Нұр Отан» — госадминистрация) не исключается. Отметим, что сущностная основа угрозы действующему политическому режиму вследствие внутриэлитной борьбы принципиально отличается от всех предшествовавших. Эта угроза возникает не из социально-экономического кризиса, а, скорее, наоборот, в связи с выходом из него, и не из сопротивления тех социальных сил, которые были в казахстанском обществе в момент становления режима, а от новых социальных сил, порожденных самим режимом и процессом трансформации. Она связана с отсутствием законодательных и институциональных гарантий права собственности. Эту угрозу питает противоречие между экономическим значением «новой буржуазии», ее богатством и ее политическим бесправием, порождающее стремление к ограничению функций Президента и самостоятельному участию в процессе формирования государственной политики. Главная опасность, исходящая от угрозы развертывания полномасштабной внутриэлитной борьбы, заключается в том, что она может парализовать государственный управленческий процесс. Прямым следствием открытого конфликта между элитными группами может стать также экономическая дестабилизация, сопровождающаяся серьезным ухудшением социального благополучия в стране. Кроме того, не исключено, что столкновения внутри верхнего эшелона власти окажут большое влияние на политизацию населения, которое может оказаться втянутым во внутриэлитные распри. Как показывает пример Кыргызстана, это, в свою очередь, чревато общей политической нестабильностью, могущей привести к крушению всей существующей политиче­ ской системы. 2. Усиление консерватизма в правящем лагере. Тенденцией последнего времени стало значительное усиление консервативных настроений во властном истеблишменте. Чрезвычайно жесткая манера поведения властей в ходе предвыборных кампаний, непопулярные меры в отношении СМИ, кадровые реше164 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане ния в высших эшелонах власти и т. д. — все это говорит о текущем превосходстве сторонников «жесткой линии». Опасность заключается в том, что преобладание авторитарного мышления в кругу лиц, оказывающих непосредственное влияние на принятие решений на самом высоком уровне, может привести к сворачиванию реформационных процессов либо выхолащиванию их содержания, что имеет своим следствием углубление существующих системных противоречий. Конечным результатом этой политики может стать неконтролируемый взрыв с непредсказуемыми послед­ ствиями, иначе говоря, очередная «цветная революция». 3. Отсутствие открытых путей рекрутирования политиче­ ской элиты. Как показывает мировой исторический опыт, закупорка каналов рекрутирования элиты, отсутствие внутренних пружин, поддерживающих каналы вертикальной мобильности в «рабочем состоянии», порождают ситуацию отложенной мобильности, которая становится причиной, ломающей существующую политическую систему. 4. Регионализация политики и региональный эгоизм. До последнего времени региональные элиты не играли существенной роли в раскладе политических сил в Казахстане. Отсутствие (или недееспособность) акторов, выступающих на поле публичной политики, а также способность Президента обеспечивать внутри­ элитный консенсус с лихвой компенсировали как элементы трайбализма, так и регионального сепаратизма. С возможным обострением внутриэлитной борьбы и появлением крупных партийных игроков (в том числе оппозиционного плана), ставящих перед собой задачи активного продвижения в простран­ стве публичной политики, роль регионов, аккумулирующих в себе основной электоральный потенциал, значительно возрастает. В этой связи не исключено усиление политической и экономической амбициозности и эгоизма региональных элит, сопровождающихся тягой к региональному сепаратизму и/или усилению давления на Центр. В свою очередь, раскручивание регионального эгоизма создает почву для конфликтов — борьбу между регионами за приоритетность осуществления своих интересов, что явно не может содействовать общественному согласию. Усугубляющим моментом при этом 165 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы выступают резко выраженное неравномерное развитие регионов и основанное на этом противоречие между регионами-донорами и регионами-реципиентами, регионами-донорами и Центром. Что касается основных интересов региональных элит, то они дуальны. С одной стороны, это отчетливо выраженное желание сохранить сложившийся статус-кво, т. е. свое привилегированное положение в регионе с одновременной максимальной независимостью от Центра; с другой — стремление обезопасить свою собственность — как от посягательств Центра, так и от возможного передела. Отсюда — поддержка тех сил, которые выступают за корректировку «правил игры», предусматривающую необходимость четкого институционального и правового оформления незыблемости права собственности. В перспективе региональные элиты приобретут еще больший политический вес, чему будут способствовать избирательные кампании. Из этого возникает проблема адекватности шагов основных политических игроков тем процессам, которые набирают силу в регионах, и Центру будет важно выработать новый механизм отношений с региональными элитами. 5. Оппозиционная угроза. Несмотря на чувствительное поражение на прошедших президентских выборах, оппозиция по-прежнему представляет собой определенную угрозу существующему режиму. При этом угроза носит опосредованный характер. Речь идет не о прямом захвате власти, а о том, что оппозиция при определенных условиях может стать катализатором дестабилизационных процессов, выступая носителем радикальных реформистских идей. К числу такого рода условий следует отнести: — отставание процесса политической модернизации от ожиданий общества; — углубление и расширение социальной поляризации в результате сохранения олигархическо-бюрократического характера экономики; — возникновение прямой конфронтации промышленно-финансовых групп за доминирование в высших эшелонах власти; — использование оппозиции в своих интересах теневыми политическими лоббистами; 166 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане — использование оппозиции в своих интересах внешними акторами; — подрыв доверия населения к власти в результате провалов государственной политики (в частности, программ социальной поддержки, по борьбе с коррупцией, ростом преступности и т. д.). Вместе с тем, как это ни парадоксально, сегодня оппозиция может выступить и союзником власти. Учитывая совпадение стратегических целей реформаторски настроенной власти и оппозиции, достижение компромисса между ними не выглядит невозможным. Результаты президентских выборов, легитимированные в общественном сознании, отрезвили оппозицию, лишив ее претензий на верховную власть в стране. Кроме того, последние тенденции в стане оппозиции (переход ряда ее руководящих деятелей на конструктивные позиции) позволяют говорить о возможности пересмотра отношения оппозиции (по меньшей мере, ее умеренной части) к вопросу диалога с властью. С этой точки зрения умеренная либерализация политики в отношении оппозиции (ее возврат в легальное политическое пространство) могла бы привести к восстановлению ее системного характера и исключению опасности «революционных» ситуаций. 6. Религиозный экстремизм. Хотя преувеличивать проблему религиозного экстремизма было бы не совсем справедливо, факт остается фактом: он пробует свои силы и в Казахстане. Несмотря на меры, принимаемые уполномоченными органами по пресечению деятельности незаконных религиозных организаций, в частности партии «Хизб-ут-Тахрир», тенденция к росту числа приверженцев этих организаций имеет место. Увеличение числа казахстанцев, искренне и истово проповедующих радикальный ислам, их объединение в организации, готовые добиваться своих целей с помощью насилия, означает, что в республике возникает почва для зарождения новой оппозиции действующему режиму. И самое опасное заключается в том, что эта оппозиция имеет весьма серьезные возможности для расширения своих рядов и усиления влияния на население. 7. Национальный вопрос. Политические процессы последних лет «разбудили» нешуточные страсти в казахстанском обществе. И стремительный рост нацио167 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы нал-патриотических движений, наблюдаемый в последнее время, — лишь верхушка айсберга. Главная проблема, которая естественно вытекает из самой демократизации и в первую очередь обусловлена историческим наследием, — нарастающее давление на политиче­ ское поле со стороны сторонников «казахской идеи». Это давление, которое выражается прежде всего в требовании повышения статуса и роли казахского языка, происходит как на официальном, в том числе на парламентском уровне, так и явочным порядком (в ряде регионов страны). Помимо того, что обострение этой проблемы вследствие тех методов, которые предлагаются сторонниками «казахской идеи», может привести к дестабилизации социально-политической ситуации и обострению межэтнических отношений, это парадоксальным образом может вызвать обратный процесс, т. е. откат от демократических норм и ценностей, целей и задач демократического строительства и модернизации Казахстана. Реакцию русскоязычного населения, а вместе с ним и России, на ускоренный процесс внедрения «казахской идеи» предсказать сложно. Возможно, это будут массовые акции протеста граждан, не желающих оказаться по другую сторону языкового барьера; возможно, усилившийся абсентеизм; возможно, очередной массовый исход, а возможно, раздел рынка труда по сугубо этническому признаку со всеми вытекающими отсюда проблемами для внутриполитической стабильности. Но то, что это приведет к обострению внутриполитической ситуации, ухудшению отношений Казахстана с Россией и негативно скажется на внешнеполитическом имидже республики, можно предполагать с уверенностью. 8. Миграционные процессы. Ощутимой тенденцией социальных процессов в Казахстане за по­ следние годы стал массовый приток сельского населения в города. Эта нерегулируемая властью миграционная волна, по-видимому, будет только возрастать. В ее основе лежат причины, связанные с продолжающимся упадком сельского хозяйства и отсутствием работы на селе. Другим источником миграционных волн является внешний приток населения (в основном, оралманов и мигрантов из бедных стран Центральной Азии). Трудности социальной адаптации оралманов приводят к их маргинализации, зачастую выражающейся в иждивенческих настроениях 168 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане и притязаниях на особый статус, связанный с их «казахскостью». Эта группа населения выступает питательной средой для распространения исламистских и националистических идей. В то же время нелегальное гастарбайтерство, а в некоторых случаях и разрешенный завоз иностранной рабочей силы оказывают серьезное давление на рынок труда, обостряя и без того непростую ситуацию с безработицей. В этой связи складывающаяся маргинализованная масса, особенно в городах, представляет собой потенциально взрывоопасную среду. 9. Социальная поляризация. Несмотря на определенные успехи в повышении уровня жизни, около трех четвертей казахстанцев проживают в непосредственной близости к черте бедности, что не дает гарантий стабильности их существования в случае наступления неблагоприятных факторов как внешнего, так и внутреннего характера. При этом отсутствие видимых подвижек в сторону стабилизации их положения происходит на фоне заметного обогащения лишь очень узкой прослойки казахстанского общества без явных признаков общественных перемен, что и приводит к радикализации полюса бедности*. Эти радикальные настроения отражаются (и параллельно используются) апеллирующими к бедным слоям населения политическими силами, представленными как оппозицией, так и конкурирующими властными группировками. В отсутствие социоформирующего среднего класса, стабилизирующего отношения между «верхами» и «низами», а также налаженного диалога между властью и оппозицией, жесткое противостояние двух полюсов богатства и бедности становится неизбежным и деструктивным фактором общественного развития. 10. Политизация общества. Новым фактором угроз в последние годы стала сильнейшая политизация общества, которая привела к возникновению различных политических сил, стремящихся заявить о себе как о «третьей силе». К их числу относятся национал-патриотические движения и экологисты с различным уклоном, а также молодежные организации. Основная опасность здесь кроется в эксплуатации некоторыми из Разница в уровне доходов между 10 % бедного и 10 % богатого населения имеет постоянную тенденцию к росту — в 4 раза в начале 1990-х гг. и в 12 раз к 2003 г. * 169 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы них идей, потенциально способных вызвать конфликты по этнолингвистическому, конфессиональному и социальному признакам. При этом особую опасность представляет то, что эти идеи активно трансполируются на молодежь. Учитывая отсутствие в настоящее время полноценного морально-нравственного воспитания молодежи, а также наличие серьезных проблем в молодежной среде (повышенная безработица, социальное расслоение, в том числе и по возможностям получения высшего образования, растущее непонимание между городской и сельской молодежью), прецеденты ее девиантного поведения вполне реальны. 11. Рост коррупции. Коррупция уже на протяжении ряда лет признается на всех уровнях одной из главных угроз национальной безопасности. Эксперты считают, что она уже приобрела системный характер, т. е. проникла во все этажи власти и потому трудноискоренима. Ее негативное воздействие на общественно-политическую жизнь заключается в криминализации власти, падении эффективности управления, подрыве доверия к законности и правопорядку, ухудшению инвестиционной привлекательности и, в конечном счете, к потере властью своей легитимности (в том числе и на международном уровне). Отметим, что одной из главных причин «тюльпановой революции» 2005 г. в Кыргызстане, а равно и свержения в 2006 г. правительства Т. Чинавата в Таиланде стал именно высокий уровень коррупционности в этих странах, вызвавший массовое недовольство населения. 12. Социально-трудовые конфликты. Росту социальной напряженности способствуют перманентные конфликты, возникающие вследствие недоработок власти в области защиты интересов наемных работников и работников бюджетной сферы (отсутствие Трудового кодекса, низкий уровень заработных плат бюджетников в области образования и здравоохранения, принижение прав профсоюзов, отсутствие должного государственного контроля за состоянием трудовых отношений на иностранных предприятиях). Еще одной причиной социальных конфликтов является нарушение чиновниками конституционных прав граждан и юридических лиц в пользу так называемых «государственных нужд». Учитывая общественный резонанс, вызываемый данными 170 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане конфликтами, и расширение их географии, приходится констатировать, что они вполне могут стать катализаторами масштабных социальных коллизий. 13. Духовная и культурная деградация общества. Крайне опасным общественным явлением, зародившимся сразу после развала СССР и во многом сохраняющимся до сегодняшнего дня, стала духовная и культурная деградация. Потеря нравственных ориентиров, падение культурного и образовательного уровня не только влекут за собой криминализацию и асоциализацию общества, но и существенно ухудшают конкурентные возможности населения, способствуют маргинализации его сознания, разрушают его идентификационную общность. Такого рода деструктивное влияние на развитие общества, по существу, закрепляет и углубляет его цивилизационное отставание, что становится угрозой для самих основ казахстанской государственности. Кроме того, не исключено, что возникший духовный и идеологический вакуум может быть заполнен идеями экстремистского характера, примеры этому уже имеются. 14. Социальная апатия. Основной причиной возникновения социальной апатии является все углубляющееся отчуждение народа от власти, от государства, от принятия политических решений. Усугубляющим моментом выступает то, что все это происходит на фоне отсутствия присущих нормальной демократической системе входов и выходов политической системы, т. е. каналов, по которым общество может артикулировать свои интересы и контролировать эффективность их реализации. Результатом этих процессов может стать потеря поддержки власти населением, что серьезно ослабляет ее возможности противостояния любым угрозам — как внутреннего, так и внешнего характера. В заключение отметим, что в концентрированном виде многие из указанных проблем существующей политической системы и предложения по их разрешению были изложены на заседаниях Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ. При этом основная ценность Госкомиссии заключалась в том, что в ее работе принимали участие почти все официально зарегистрированные партии страны, видные общественные деятели, представители государственных органов власти, включая 171 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Президента. С одной стороны, это позволило выявить всю палитру мнений по вопросам, связанным с проблемами функционирования политической системы Казахстана, а с другой — определить пути их решения в рамках общественного компромисса. Чрезвычайно важно, что достигнутый компромисс легитимизировал те решения, которые были положены в основу общенациональной программы демократических реформ. 3.3. Перспективы реформирования политической системы Республики Казахстан Сердцевину всех общественных дискуссий о путях дальнейшего развития Казахстана составляет вопрос политического реформирования. На данный момент концептуально выделяют три модели, или три проекта, дальнейшей модернизации. 1. Первый проект, условно именуемый «западный». Его суть состоит в точном и буквальном следовании рецептам, предлагаемым Западом: в политике — быстрое насаждение парламентаризма, исключение из политической практики скрытых механизмов достижения политического консенсуса и распределения власти; многопартийность как самоцель; смещение баланса от президентской формы правления к парламентской; радикальная перестройка судебной системы; дробление ядра социума через создание многочисленных НПО; в экономике — ускорение процессов денационализации и приватизации; устранение любого вмешательства государства в экономическое развитие на отраслевом и региональном уровне. Данная модель осуществляется в той или иной степени в ряде стран СНГ (Грузии, Украине, Молдове). Ее положительный эффект носит, скорее, внешнеполитический характер (поддержка со стороны Запада), динамика неустойчива, а продолжительность ограничена. Как правило, реализация этой модели без учета готовности к ней общественно-экономических отношений чревата ухудшением экономического положения и нарастанием угрозы политической дестабилизации. 172 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане 2. Второй проект, условно именуемый «оппозиционный». Он был предложен в качестве альтернативы казахстанскому обществу в 2004—2005 гг. той частью казахстанской элиты, которая позиционировала себя в качестве оппозиции сложившемуся режиму. Данный проект по своей сути и целям подразумевает демонтаж сложившейся политической системы управления, контроль над экономическими ресурсами и изменение баланса внутри политических, экономических и региональных элит в пользу авторов проекта. Эта модель имеет компилятивный характер и сочетает в себе внешние черты «западного» проекта (демократизация, насаждение квазидемократических институтов, дробление и мультипликативная дисперсия центров силы), но при этом она может быть реализована исключительно авторитарными методами, т. е. по своей сути должна повторять пройденный путь. При этом данный проект содержит огромную порцию социально-популистской демагогии, направленной на быстрое достижение власти и расширение политической базы нового режима. Данный проект мог бы радикально поменять весь сложившийся в Казахстане статус-кво. Из гаранта Конституции и арбитра всех ветвей власти Президент превращается просто в главу исполнительной власти. Очевидно, что данная перспектива чревата угрозой серьезной дестабилизации всего общества, резким обострением политической борьбы, скатыванием к экономической дезорганизации, провоцированием межнациональной напряженности, ростом регионального сепаратизма. 3. Третий проект, который условно можно назвать «стабилизационным», в принципе, уже реализуется. Он является продуктом предшествующего развития Казахстана, формирования переходной политической модели управления, экономического реформирования в сторону более гибкой рыночной экономики, сохранения социально-политической стабильности в обществе и консенсуса среди правящих элит относительно сложившегося порядка вещей, целей развития и путей их достижения. Однако прежний ресурс этого проекта к настоящему времени уже практически себя исчерпал. Объективные обстоятельства, которые 173 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы включают демографические изменения в обществе (в том числе в этнической сфере), нарастающие стагнационные сигналы в экономике, рост политической ответственности социума и интереса к политическим процессам в обществе, коррупционные моменты, недостатки системы управления, развитие реальной и скрытой многопартийности и т. д., требуют проведения дальнейших политических реформ. В этой связи, учитывая, что обществом поддерживается главная парадигма проекта — сохранение социально-политической и экономической стабильности в стране, на текущем этапе именно эта модель при условии ее серьезной трансформации способна обеспечить компромисс обоюдных интересов общества и власти. Направление же этой трансформации состоит в том, чтобы постепенно наращивать демократическую модель (т. е. представительскую) на разных уровнях государственного управления, смещать баланс между исполнительной и законодательной властью, усиливать общественное влияние на судебную систему власти, укреплять плюрализм и сохранять на определенном уровне степень либерализации общества. Открытым пока остается вопрос о том, в каком направлении должна двигаться модернизация политического режима. Все три предлагаемых различными общественно-политическими силами страны варианта — президентско-парламентская, парламентско-президентская, парламентская республика — требуют детального просчета на предмет их адекватности конкретным условиям Казахстана. Общий плюс всех трех вариантов — возможность канализировать борьбу элит за власть в русло открытого политического пространства, поставив ее под общественный контроль. Одновременно была бы достигнута задача предотвращения междоусобной войны элит, которые сосредоточатся на получении мест в Парламенте, а не на подковерной борьбе за единственное место президента. Кроме того, ввиду определенного распыления власти и перевода социально-экономических дискуссий в форму парламентских, существенно снижается угроза нелегитимного передела собственности. Общий минус — сохранение угрозы дробления и распыления системы власти со всеми вытекающими отсюда социально-экономическими и политическими последствиями, в числе которых далеко не последнее место занимает проблема регионального сепаратизма, 174 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане а, следовательно, вопросы сохранения межнационального и внутриэтнического согласия, обеспечения консенсуса элит и территориальной целостности. Обязательными условиями для всех вариантов остаются без­ условная власть закона и общественное согласие, доверие населения к государственной власти, активная социальная политика государства, повышение уровня жизни, обретение уверенности в будущем, экономический рост, основанный на росте внутреннего спроса, формирование государственной идеологии. В целом в ходе политической модернизации Казахстана главным условием должно оставаться четкое юридическое определение баланса между законодательной и исполнительной властью, между законодательной и президентской властью, между исполнительной и президентской властью, а также обеспечение независимости судебной власти, гарантирующее верховенство закона и объективность рассмотрения спорных вопросов. Для решения конкретных задач и достижения конечных целей модернизации Казахстана и его общества следует обратить внимание на такие проблемы в социально-политической области, как: укрепление среднего класса и экономически активного населения, активное проведение реформ, особенно в регионах; жесткая борьба с коррупцией и укрепление законности; продолжение курса на либерализацию общественной жизни; цементирование ограниченной многопартийной системы. В то же время становятся актуальными разработка механизма по предотвращению чрезмерного влияния на деятельность Парламента лоббистских — групповых, региональных — интересов и, соответственно, разработка конституционного механизма по предотвращению вмешательства Парламента (лоббистских групп) в экономику. Успех реализации этих задач во многом зависит от результатов политического реформирования, которое планируется осуществить в Казахстане в предстоящий период. Формат реформ, на наш взгляд, должен предполагать проведение следующего комплекса мероприятий. 1. Повышение правосубъектности населения в процессе управления государством посредством оказания влияния на формирование и деятельность государственных органов. 175 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Цель — легитимация принимаемых властными органами решений для их добровольного исполнения обществом в интересах его большинства. Механизм осуществления — через выборность ветвей власти по принципу большинства голосов. Субъекты общественного волеизъявления — политические партии. Контрольный механизм эффективности сделанного общественного волеизъявления — периодичность, прозрачность и справедливость выборов, честная конкуренция электоральных акторов, транспарентность деятельности госорганов, общественный контроль над властью и право отзыва*. Содержание реформ: совершенствование выборного законодательства, повышение роли партий в формировании государственных органов (теперь — на региональном и местном уровнях), введение местного самоуправления, выборности акимов, развитие институтов гражданского общества и СМИ, расширение прав и возможностей гражданского соучастия в государственном управлении. Результат — общественная стабильность, формирование взаимосвязи по линии «общество — государство», расширение социальной базы власти, повышение легитимности власти и динамической устойчивости государства, социальная активность. 2. Создание сбалансированной системы государственного управления, отвечающей принципу верховенства права народа на власть. Цель — адекватное обеспечение общественного заказа на выполнение властью государственных функций. Механизм осуществления — разделение ветвей власти и уравновешивание их полномочий (система сдержек и противовесов). Контрольный механизм эффективности системы государ­ ственного управления — периодичность выборов, политическая конкуренция, взаимоконтроль ветвей власти, транспарентность деятельности госорганов. Содержание реформ: повышение роли представительных органов власти, усиление ответственности исполнительной власти перед * В большинстве демократических стран право отзыва (императивный мандат) не применяется. 176 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане обществом и представительной властью, обеспечение независимости судебных органов от других ветвей власти, развитие независимых СМИ и органов местного самоуправления. Результат — формирование механизма общественного контроля над государством, внутригосударственного контроля, устойчивость государственных институтов. 3. Реализация принципов правового государства. Цель — создание устойчивых «правил игры», предполагающих контроль государства за их строгим и неукоснительным соблюдением со стороны всех участников общества, включая и государ­ ственные органы. Механизм осуществления — изменение законодательства в сторону приближения к международно признанным демократическим стандартам, создание независимой судебной власти. Контрольный механизм — органы судебной власти и прокуратуры, адвокатура, международный арбитраж, правозащитные НПО. Содержание реформ: расширение и защита гражданских прав и свобод, четкая фиксация в Основном Законе правовых норм, регламентирующих взаимоотношения между гражданами, общественными объединениями, экономическими субъектами и государственными органами, борьба с коррупцией. Результат — стабильность правового режима, защищенность участников общественных отношений от неправомерных действий, доверие к государству, формирование законопослушного правосознания. 4. Развитие гражданского общества. Цель — формирование социальной активности, защита интересов общества и индивида. Механизм осуществления — разделение функций государства и общества в социальной сфере, общественная саморегуляция и самоорганизация. Контрольный механизм — институты гражданского общества, представительные органы, органы местного самоуправления. Содержание реформ: укрепление институтов гражданского общества, развитие независимых СМИ, создание системы местного самоуправления. 177 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Результат — расширение политического фундамента демо­ кратического режима, укрепление общественного контроля над властью. 5. Перестройка общественного сознания. Цель — формирование современной общественно-политической культуры, повышение гражданственности и патриотизма, укрепление морально-нравственных качеств населения. Механизм осуществления — формирование системы общественных ценностей, разделяемых большинством населения, развива­ ющая государственная политика в области культуры, образования и науки. Контрольный механизм — СМИ, НПО, научно-культурные учреждения. Содержание реформ: создание условий идейной и творческой конкуренции. Результат — мировоззренческий консенсус в обществе на основе общенациональной идеологии, базирующейся на принципах един­ ства нации и гражданской идентичности, мощный подъем культуры и духовности, социальной и творческой активности. Следует отметить, что в ходе осуществления реформ на повест­ ку дня неизбежно выходят вопросы о том, как, в каком объеме и какими темпами должны быть проведены политические реформы, чтобы обеспечить не только устойчивость самого государства, но и поступательную динамику его развития. В этой связи представляется необходимым определить, какие реформы имеют первостепенное значение (т. е. их очередность) и какова поэтапность их осуществления. Вполне очевидно, что выбор при этом будет детерминирован тем, какой из двух вариантов их осуществления («сверху» или «снизу») в наибольшей степени отвечает подконтрольности процесса реформ и, следовательно, сохранению управляемости ситуацией в стране. В этом плане более предпочтительным вариантом видится переход к децентрализации управления с низовых структур (создание органов местного самоуправления, введение прямой выборности акимов и т. д.) с постепенным ее распространением на верхние этажи госаппарата. 178 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане Нет оснований также для откладывания судебной реформы, что может значительно укрепить правовую основу жизнедеятельности общества и государства. Одновременно можно было бы приступить на текущем этапе к реформированию выборной системы с целью ее подготовки к кампаниям будущего электорального цикла. Думается, что другие вопросы, связанные с основополагающими конституционными изменениями, касающимися деятельности центральных органов власти, могут быть отнесены ко второму этапу процесса реформирования (2009—2011 гг.). В рамках отмеченных выше направлений реформ было бы целесообразно сосредоточиться на решении следующих задач: 1. Обеспечить общественную стабильность, создав устойчивую систему социально-политических взаимоотношений, исключающих войну элит и социальные потрясения. Роль, которую призвана сыграть в реализации данной задачи политическая реформа, состоит в создании системы взаимного контроля и уравновешивания ветвей власти и формировании общепризнанных открытых «правил политической игры». Кроме того, предстоит повысить возможности представительства общественных интересов в государственных органах. Это предполагает осуществление следующего комплекса мероприятий (в том числе в рамках последних предложений Президента): — снижение парламентского барьера (до 4—5 %); — введение по российскому аналогу в избирательное законодательство пункта, предусматривающего автоматическую депутат­ скую квоту партиям, занявшим второе (-третье) места на выборах, но не преодолевшим парламентский барьер; — совершенствование принципов формирования избирательных комитетов, большая транспарентность их деятельности при подсчете голосов; — уменьшение квоты на численность при регистрации партий; — создание механизма государственного финансирования партий из расчета поданных за них на выборах голосов; — совершенствование системы общественного контроля/экспертизы решений государственных органов, предоставление органам общественного контроля/экспертизы права апелляции к государственным 179 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы органам соответствующего уровня на неправомочные или наносящие ущерб общественным интересам решения или действия властей; — расширение государственного взаимодействия с НПО и СМИ. 2. В плане продолжения парламентской реформы существует необходимость расширения контрольных полномочий и штатного состава Счетной палаты. 3. Более значимую роль в защите прав и свобод граждан должен играть институт Омбудсмена при Президенте Республики Казахстан. 4. Сохраняет актуальность задача коренного реформирования местного самоуправления, органам которого необходимо предоставить больше самостоятельности и полномочий для решения проблем локального масштаба. В данной связи предстоит решить проблемы разграничения функций и полномочий госорганов и органов местного самоуправления (МСУ), определения источников финансирования местного самоуправления. Не снимается с дальнейшей повестки дня вопрос о прямой выборности акимов низовых уровней (сельский округ, район, город), чьи кандидатуры могли бы выдвигаться партиями, а не предлагаться вышестоящим акимом. 5. Одной из наиболее важных задач, требующих неотложного решения, является обеспечение подлинной независимости и объективности судебной власти. 6. Необходимо повысить роль СМИ как инструмента артикуляции общественных интересов, выполнения общественного контроля за деятельностью власти, предоставления гражданам полной и объективной информации, а также взаимосвязи между государством и обществом. Для этого требуется либерализовать действующее законодательство по СМИ, а также изменить отношение властей в сторону большей толерантности к независимым СМИ. Целесообразно вернуться к рассмотрению вопроса о создании Общественного телевидения и радио (по образцу британской компании «ВВС»). 7. Требует усовершенствования система правовой защиты прав и свобод граждан, обеспечения их неукоснительного соблюдения всеми сторонами общественных отношений. Это предусматривает более детальную регламентацию соответствующего законодательства, в том числе по линии четкого определения вины нарушителей 180 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане и мер воздействия к ним. Построение правового государства остается в числе важнейших задач продвижения к консолидированной демократии. 8. В рамках политического реформирования предстоит найти и оптимальную формулу взаимодействия с оппозицией. Несмотря на то, что в текущих условиях оппозиция не представляет какой-либо угрозы для действующей власти, во избежание социальных коллизий было бы целесообразно продумать меры по ее системной интеграции в существующую систему социально-политических отношений. Кроме того, тесно взаимоувязанной со стратегическими целями политического реформирования является задача реструктуризации экономики, что должно обеспечить социально-экономическую базу и благоприятный фон для дальнейшего продвижения к развитой демократии. С одной стороны, сбалансированная структура экономики поможет ей обрести реальную устойчивость и конкурентоспособность, что снимет риски возникновения социальной напряженности, способной перекинуться на политическую сферу. С другой стороны, требованием дня становится наделение экономической собственностью большинства населения страны (задача формирования среднего класса, демократизации собственности), что обеспечит устойчивость социальной структуры населения и, соответственно, общественно-политическую стабильность. В целом осуществление указанных реформ предполагает, что в Казахстане установится демократический режим (зрелая, или консолидированная, демократия). Однако, учитывая, что реальная демократия зиждется на глубинных изменениях всей структуры общественных отношений, включая уровень политической культуры и общую ментальность населения, более логично было бы предположить, что в результате реформ произойдет только формально-правовое оформление демократических институтов, в то время как содержательный характер демократии станет делом более отдаленного будущего. В то же время, как считает ряд исследователей, в настоящее время существует ряд факторов, которые могут в значительной мере приблизить этот момент. В частности, по их мнению, на ускорение темпов формирования демократических обществ влияние оказыва181 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы ют процессы глобализации, рост информационного обмена, более высокий уровень образования и культуры в современном мире. 3.4. Характеристика современной партийно-политической системы Республики Казахстан и перспектив ее развития К числу важнейших институтов политической системы относятся партии, являющиеся главными инструментами воздействия общества на органы государственной власти и внутриполитические процессы в целом. Правовое регулирование их деятельности основывается на Конституции Республики Казахстан и принятых Законах РК «Об общественных объединениях» (1996 г.) и «О политических партиях» (2002 г.). Анализ современной партийной системы Казахстана выделяет следующие ее характерные черты: — наличие законодательной базы, регулирующей основные положения организации и деятельности партий; — многопартийность (десять зарегистрированных партий — ДП «Әділет», ДП «Азат», ДПК «Ақ жол», СДПК «Ауыл», Коммунистическая народная партия Казахстана, Коммунистическая партия Казахстана, НДП «Нұр Отан», Общенациональная социал-демократическая партия Казахстана, Партия патриотов Казахстана, «Руханият»); — сравнительно крупные размеры партий (не менее 50 тыс. членов согласно законодательно установленным нормам государ­ ственной регистрации); — высокое процентное соотношение членского состава партий по отношению к численности избирателей (около 20 %); — относительная репрезентативность различных идеологиче­ ских воззрений (от ортодоксально-коммунистических до праволиберальных); — общереспубликанская территориальная представленность (согласно законодательно установленным нормам государственной регистрации); — ярко выраженное доминантное положение в партийной системе НДП «Нұр Отан»; 182 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане — наличие официально зарегистрированных партий оппозиционного толка. Большинство из представленных характеристик свидетель­ствует о том, что Казахстан располагает относительно развитым уровнем политической институционализации, соответствующим (по крайней мере, формально) общепринятым демократическим стандартам. К позитивным сторонам действующей в РК партийной системы можно отнести ее относительную устойчивость, отсутствие политического экстремизма, а также этно- и конфессионально-ориентированных партий, потенциально опасных для казахстанской мультиэтнической общности. В то же время при оценке партийной системы Казахстана как индикатора уровня развития политического общества можно выделить и некоторые негативные моменты: — невысокий уровень межпартийной конкуренции; — слабое влияние партийных структур на процесс принятия государственно-политических решений и их исполнение; — «вождистский» характер большинства партий; — выраженная ориентация на узкогрупповые интересы; — размытость социальной базы и идеологических установок, преобладание в программных платформах социального популизма; — слабая связь с населением; — парламентский тип деятельности, характеризующийся активизацией партии лишь в период электоральных кампаний. Эта категория характеристик свидетельствует о том, что существующая партийная система пока слабо взаимодействует как с обществом, так и с государством. Приходится констатировать, что многопартийность республики не отражает реальной социальной структуры общества; многие партии не представляют интересов большинства населения, не имеют четких идеологических ориентаций, все более превращаясь в инструмент манипулятивной демократии*, ориентированный на личный доступ к власти, а не Или, по определению американского политолога Р. Даля, «демократии элит». В этой связи, характеризуя партийную систему РК, ряд отечественных политологов (Ю. Булуктаев, Д. Сатпаев, Е. Карин) в свое время обозначили ее термином «псевдопартийность». * 183 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы на продвижение интересов общества. Партии как политические институты все еще продолжают играть весьма пассивную роль в государственно-политическом устройстве страны и как следствие оказываются в подчиненном положении по отношению к власти. В этой связи вполне объяснимым выглядит политический абсентеизм населения, не видящих в партиях защитниц своих интересов, а потому мало доверяющих партиям в целом*. В свою очередь, недоверие населения партиям как реальным выразителям его политической воли ведет к дефициту легитимности их притязаний на власть, а это уже напрямую влияет на динамическую устойчивость всей общественно-политической системы Казахстана и стабильность ее функционирования. Еще одним следствием такого положения вещей является торможение процессов развития гражданского общества. В таких условиях вынужденная брать на себя функцию стабилизации власть не может не использовать авторитарные методы управления, что по мере нарастания их системных недостатков грозит политическим кризисом. В этой связи сегодня мегатрендом политического развития Казахстана выступает необходимость серьезной трансформации партийно-политической системы в сторону функционального усиления, предусматривающего как расширение реального политического соучастия партий в процессах государственного управления, так и переформатирование ее структуры с целью создания эффективного механизма агрегации политического волеизъявления населения. Следует отметить, что в рамках этого мегатренда определенные изменения в Казахстане уже происходят. К их числу относятся процесс реконфигурации партийного поля, начавшийся в * Как показал социологический опрос представителей казахстанского среднего класса, проведенный в апреле 2008 г. журналом «Exclusive», политические симпатии распределились следующим образом: за «Нұр Отан» отдали голоса 33 % опрошенных (в 2003 г. «Нұр Отан» набрал 11 %, заняв второе место); «Ақ жол» (обе расколовшиеся части) набрал всего 8 % (в 2003 г. —– 23 %). Другие партии, представленные в списке, как и в прошлом опросе 2003 г., не набрали и 5 %. Более половины опрошенных не отдали свои предпочтения ни одной политической партии (Взросление ягнят. Исследование среднего класса в Казахстане // «Exclusive». — 2008. — № 04 (73). — www.exclusive.kz). 184 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане 2006—2007 гг., и проведение конституционных реформ, выработанных Госкомиссией по демократизации под эгидой Главы государства в тот же период. Влияние этих факторов отразилось на складывании следующих тенденций развития партийно-политической системы Казахстана. Во-первых, наметилась линия на упрощение структуры партийно-политической системы Казахстана. Оформление данной тенденции явилось следствием объединения провластных партий, вызванного причинами внутреннего характера, главной из которых стала необходимость консолидации правящей элиты в преддверии президентских и парламентских выборов. В свою очередь, создание политического «супертяжеловеса» — НДП «Нұр Отан» — обусловило на первых порах появление тяги к объединению и среди других партий*, пытавшихся таким образом повысить свои конкурентные шансы. Однако после сокрушительных поражений в ходе избирательной борьбы все ранее созданные «центристами» и оппозицией партийные альянсы распались, и ситуация вернулась в исходное состояние. В то же время в связи с внесенными Президентом РК предложениями по либерализации партийного законодательства** на краткосрочную перспективу возможно определенное увеличение количества представленных в политическом пространстве партий (на 1—2 партии). Тем не менее логика политической конкуренции вкупе с продолжающейся маргинализацией ряда карликовых партий, как представляется, рано или поздно приведет к сокращению числа акторов казахстанской партийно-политической системы, а следовательно, и к упрощению ее структуры. Во-вторых, все более отчетливо проявляется тенденция перехода от (квази-)многопартийной системы к полуторапартийной. * В период электоральных кампаний 2006—2007 гг. произошло слияние партий ОСДП и «Настоящий Ақ жол», «Әділет» и «Ақ жол». Предпринимались попытки объединения КПК и КНПК, СДПК «Ауыл» и Партии патриотов Казахстана. От экс-председателя незарегистрированной партии «Алға!» А. Кожахметова выдвигалось предложение однопартийцам войти в состав ОСДП, но оно было отклонено политсоветом «Алға!». * См.: Выступление Президента Н. А. Назарбаева на открытии 17-й ежегодной сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. 29 июня 2008 г. // www.akorda.kz. 185 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Ее становление стало производной от вышеуказанного процесса реструктуризации партийного поля, связанного с объединением пропрезидентских партий, поствыборной фрагментацией оппозиционного лагеря, а также последствиями конституционных реформ 2007 г. В результате этих изменений партийно-политическая система Казахстана приобрела классическую «полуторапартийную» структуру, характеризующуюся наличием доминантной партии и ряда более мелких, не играющих заметной роли нишевых партий. Следует отметить, что подобные партийно-политические системы в настоящее время распространены в целом ряде стран, причем как с демократическим, так и с авторитарным режимом правления. В современном мире «полуторапартийная» система в том или ином виде сложилась и действует в Швеции, Японии, Китае, Индии, Малайзии, Сингапуре, Тайване, Южной Корее, Мексике и ряде других стран. При этом в каждой из этих стран она имеет свои специфические черты, обусловленные как особенностями исторического развития, социально-экономического уклада, так и национальными традициями и ментальностью. Например, отличительной чертой Либерально-демократической партии Японии (ЛДПЯ), правящей страной с небольшим перерывом с 1955 г., является ярко выраженная фракционность, возникшая как результат компромисса между слившимися в ЛДПЯ партиями и со временем превратившаяся в эффективный инструмент своеобразной внутрипартийной демократии. Как известно, внутри этой партии существует несколько влиятельных фракций, в борьбе между которыми и происходит выработка программы партии, определение основных направлений курса развития страны, распределение важнейших министерских портфелей. Приблизительно так же выстроены внутрипартийные взаимоотношения в Социал-демократической рабочей партии Швеции (СДРПШ), почти постоянно формировавшей правительство страны с 20-х гг. прошлого века*. Достаточно высокая степень организацион* Представители СДРПШ возглавляли правительство Швеции в 1920, 1921—1923, 1924—1926, 1932—1936, 1936—1976, 1982—1991, 1994—2006 гг. (http://ru.wikipedia.org.). 186 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане ной свободы, открытости внутренним дискуссиям при безусловном признании базовых ценностей «шведского социализма»*, разделяемых большинством населения, придавали СДРПШ необходимую демократичность, гибкость и одновременно делали ее признанным политическим лидером государства. При этом доминирование ЛДПЯ и СДРПШ в партийно-политических системах своих стран явилось следствием весьма эффективных результатов их социально-экономической политики. Менее демократичным, но все же вполне устойчивым характером правления отличалось долговременное пребывание у власти Индийского Национального Конгресса (ИНК), спецификой которого является своеобразная клановость партийного руководства (семейство Неру — Ганди). Практическое отсутствие конкуренции ИНК со стороны других партий во многом детерминировано огромным уважением индийского народа к первому премьер-министру страны и его наследникам, отражавшим в своей политике сбалансированные общенациональные интересы. Фактор мощного авторитета национальных лидеров — Ли Куан Ю и Мохаммада Махатхира — оказал сильное влияние на складывание «полуторапартийных» систем также в Сингапуре и Малайзии. В Латинской Америке становлению «полуторапартийных» систем способствовала заметная роль в обществе военных, чьи представители входили в руководство хунт. До недавнего времени оппозиционная деятельность здесь, как правило, исключалась, а некоторые допуски в отношении партийной конкуренции выступали лишь декорационным элементом «демократии по-латиноамерикански». «Полуторапартийная» система характерна для государств Азии и Африки, что может быть объяснено сильным влиянием традиционалистского характера так называемого восточного общества и его склонности к централизованной и стабильной власти. Кроме того, в ряде случаев важную роль в становлении «полуторапартийной» системы нередко играли геополитические и геоэкономические факторы, требовавшие долговременной общенациональной мобиНекоторым парадоксом «шведской модели социализма» было то, что она вполне мирно уживалась с наличием королевской власти. * 187 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы лизации, а значит и сплоченности вокруг одной политической силы или лидера (борьба за суверенитет и независимость; отражение внешних угроз; вовлеченность в политическое и экономическое соревнование в условиях биполярности мира; вызовы глобализации и т. д.). Своя специфика становления и развития политических систем «полуторапартийного» типа существует и в странах транзитного периода на территории Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь этот процесс шел параллельно складыванию авторитарных режимов (а точнее, являлся логическим результатом такого развития), что было обусловлено необходимостью концентрации власти и политической воли для решения задач национально-государственного строительства, сохранения общественной стабильности, трансформации социально-экономических и политических отношений и закрепления ее результатов. В целом, оценивая «полуторапартийную» систему, следует отметить, что ее политическая перспективность неоднозначна. Ряд стран, в которых она существует, добились во 2-й половине XX в. весьма заметных успехов. Так, Япония и Швеция относятся к числу наиболее высокоразвитых государств мира; впечатляющие темпы набирает экономика «юго-восточных тигров», Китая и Индии; стабильно входит в число среднеразвитых стран мира Мексика. Не сбрасывая со счетов многие другие причины, думается, что достижению этих успехов в определенной степени способствовала и политическая составляющая в лице пресловутой «полуторапартийной системы». В частности, как считают исследователи этого вопроса, подъему экономики и социального уровня жизни способствовала общественная стабильность, преемственность стратегического курса развития страны, отмобилизованность всего общества на решение общенациональных задач, находивших свое отражение в политике доминантных партий. Вместе с тем, говоря о позитивных возможностях полуторапартийной системы, нельзя не отметить и общественные риски, которые могут возникнуть в ходе ее функционирования. В худшем варианте развития к их числу можно отнести угрозы скатывания к авторитаризму в результате долговременного пребы188 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане вания у власти одной и той же партии, сращивания партийного и государственного аппарата, вызывающего рост безнаказанности, бюрократизма и коррупции, возникновения политической инерционности доминантной партии, делегитимизации власти в результате потери доверия и поддержки со стороны населения. Наглядные примеры такого рода — ряд беднейших государств Африки, Индонезия (в период правления генерала Сухарто), Филиппины (в период правления Ф. Маркоса) и др. Тем не менее, как показывает мировой опыт, способы защиты от этих угроз есть. Прежде всего, они заключаются в обеспечении демократических основ существования общества вкупе с демократическими принципами организации самой правящей партии. Важное значение имеет неукоснительное соблюдение законности, организация обратной связи власти с обществом, уважительное отношение к правам меньшинства, наличие действенного механизма общественного контроля за властью, в том числе посредством независимых СМИ и других активных акторов гражданского общества. Говоря о проявлении «полуторапартийной» специфики в условиях Казахстана, следует отметить, что ее стержень составляет политическая монополия партии «Нұр Отан», ставшая следствием итогов прошлогодних выборов в Мажилис и внесенных в Основной Закон республики поправок. Партия власти «Нұр Отан» стала и будет оставаться на рассматриваемую перспективу единственной политической силой, несущей всю полноту ответственности за дальнейшую судьбу Казахстана. В определенном смысле такое положение выступает стабилизирующим фактором политической жизни, так как абсолютная доминанта «Нұр Отан» как в определяющих ветвях власти, так и практически на всех ее уровнях гарантирует их единство в реализации партийного курса. Однако у этого процесса могут быть и негативные стороны, способные создать серьезные проблемы для нормального функционирования партийно-политического и государственного механизмов. К их числу можно отнести следующие: сокращение политической конкуренции (нежелательными мультипликативными 189 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы по­следствиями которого могут стать рост социальной апатии, инерционность партии власти, келейность принятия решений, искушение узурпировать власть, рост коррупции и другие проявления, которые принято характеризовать понятием «застой»), сращивание партийного и государственного аппаратов (причем в отличие от советского периода здесь наблюдается обратный ход — партия поглощается гос­аппаратом, превращаясь в политический придаток государственной машины), рост угрозы внутреннего раскола в партии власти (в случае обострения конкуренции внутрипартийных группировок), отсечение от активного политического соучастия других партий, ухудшение условий для ведения диалога с оппозицией и в целом торможение темпов развития гражданского общества*. Негативным результатом может стать смещение конкуренции элит во внутрипартийное пространство, что сделает ее по-прежнему закрытой от общества. В-третьих, заметной тенденцией современного этапа развития партийно-политической системы РК выступает замедление темпов партийного строительства. В отличие от 1990—1993 и 1998—2005 гг., характеризовавшихся бурным процессом создания новых партий, нынешнее замедление темпов партийного строительства говорит о том, что политическое поле в основном уже структуризировалось. Отдельные попытки создания новых партий («Ақ Орда» К. Сатыбалды, «Халық Рухы» М. Шаханова) выступают в данном случае, скорее, средством актуализации имеющихся проблем в конфессиональной и межэтнической сфере, чем претензией на серьезное участие в политических процессах. Кроме того, практически прекратился приток новых членов в уже существующие партии. В-четвертых, в последнее время отмечается снижение уровня межпартийной конкуренции, что находит свое отражение в уменьшении количества партийных пропагандистских акций, направленных Следует отметить, что все это происходит на фоне очередных расколов в оппозиционной среде и политической стагнации партий условного «центра», что еще более уменьшает шансы развития партийно-политической системы Казахстана в направлении реальной многопартийности и конкурентоспособности ее субъектов. * 190 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане на привлечение электората*, отсутствии идеологической борьбы, а также готовности большинства партий к конструктивному сотрудничеству между собой. В свете изложенных тенденций, а также в связи с предлагаемыми конституционными поправками, предусматривающими дополнительную кооптацию в Парламент депутатов от других партий, актуальным выглядит рассмотрение вопроса о текущем раскладе сил в партийно-политической системе республики и шансах партий на предстоящую перспективу. Доминирующее положение на политическом поле Казахстана занимает возглавляемая Президентом Н. Назарбаевым Народнодемократическая партия «Нұр Отан», объединяющая в своих рядах свыше 700 тыс. членов, в том числе практически всю действующую государственно-бюрократическую номенклатуру. Партия располагает мощнейшим административным ресурсом (еще более усилившимся в последнее время в связи с поправками в Основной Закон, разрешающими совмещать государственные и партийные должности), серьезной финансовой подпиткой (как за счет взносов членской массы, так и за счет разрешенного по новым конституционным изменениям финансирования со стороны государства), значительными медийными средствами (за счет контролируемых государством и аффилированными частными компаниями СМИ), наиболее разветвленной организационной структурой. Сила и одновременно слабость партии состоят в том, что ее мобилизационные возможности основываются главным образом на административном ресурсе, определяющей чертой которого является власть и авторитет действующего Президента. Тем не менее ввиду консолидированности в ее рядах всех пропрезидентских сил и других вышеуказанных преимуществ партия в ходе последу­ ющих выборов однозначно может претендовать на подавляющее большинство мест во всех органах представительной власти. Некоторое исключение составляет стремление радикальной оппозиции (партии «Азат») установить более тесную связь с национал-патриотическими движениями в расчете на привлечение протестного потенциала социально маргинализированного казахоязычного населения. * 191 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы С учетом их расширившихся полномочий «Нұр Отан» единолично формирует также органы исполнительной власти. Очевидно, что доминирование партии будет наблюдаться и в выборной кампании в органы местного самоуправления. Гораздо менее слабые позиции имеют партии, позиционирующие себя в качестве «центра» партийно-политического спектра РК. К ним относятся Партия патриотов Казахстана, КСДП «Ауыл», «Руханият». Данные партии располагают значительно более слабыми организационными, финансовыми и медийными возможностями, чем даже оппозиция. Они в равной степени будут дистанцироваться как от «Нұр Отан», так и от оппозиционных партий. Их электоральные возможности заранее обречены на провал, учитывая, что для прохождения в Парламент требуется преодолеть 7-процентный барьер. При этом даже в случае предполагаемого снижения парламентского барьера до 4—5 % получить депутатские мандаты этим партиям, видимо, не удастся*. В то же время ввиду имеющихся личностных амбиций лидеров и разнобоя идеологических предпочтений шансов на их объединение в одну силу практически не существует. Среди политических конкурентов «Нұр Отан» относительно предпочтительные шансы в избирательной борьбе отдаются умеренно оппозиционной Общенациональной социал-демократической партии, с которой перманентно сотрудничает радикальная партия «Азат» (бывший «Настоящий Ақ жол»)**. Каждая из этих партийных структур насчитывает порядка 100 тыс. членов, располагает собственной финансовой базой и поддерживается рядом аффилированных и независимых СМИ. Дополнительным сегментом лагеря критически настроенных к власти сил выступает незарегистрированная партия «Алға!» (ДВК), По результатам выборов в Мажилис в 2007 г., ППК получила 0,78 %, КСДП «Ауыл» — 1,51 %, партия «Руханият» — 0,37 % (Выборы-2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы, 2007. — С. 150—151). * На выборах в Мажилис 2007 г. объединенная с «Настоящим Ақ жолом» и поддержанная Компартией Казахстана ОСДП набрала 4,54 % голосов (Выборы2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы, 2007. — С. 150). * 192 Глава 3 Современное состояние и проблемы функционирования политической системы в Казахстане пережившая перед последними парламентскими выборами процесс размежевания между сторонниками самостоятельных действий (В. Козлов и др.) и сторонниками вхождения в ОСДП ради единства оппозиционного движения (А. Кожахметов). Основной мобилизационный ресурс этой группы партий — критика недостатков существующего режима, ориентированная на протестный электорат. Кроме того, в последнее время заметен интерес партии «Азат» к использованию в своих политических интересах национал-патриотических настроений, популярных среди части казахского населения. Гипотетически они сохраняют возможность объединения в один партийный конгломерат, однако в силу личностных характеристик их нынешних лидеров такая перспектива видится маловероятной. Конструктивная оппозиция представлена ДПК «Ақ жол» и ДП «Әділет» (со слов ее лидера М. Нарикбаева)*. В составе каждой партии насчитывается порядка 60—70 тыс. членов. По наличию электорально значимых ресурсов они уступают ОСДП и «Азат», но в отличие от последних могут рассчитывать на определенную лояльность со стороны власти, так как не состоят с ней в острой конфронтации. В избирательной кампании будут опираться на умеренно протестный электорат, склонный к конформистской линии поведения. Шансы на их повторное объединение выглядят неопределенными. В данной связи не исключено, что они предпримут попытки обратиться с предложением союза к партиям центристского толка. К числу партий-аутсайдеров, занимающих левый фланг, следует отнести выступающую с позиций ортодоксального марксизма Коммунистическую народную партию Казахстана**. В силу малой привлекательности коммунистических идей для подавляющего большинства населения страны практически нет шансов на представительство в Парламенте и у Коммунистической партии Казахстана. * На последних парламентских выборах объединенный «Ақ жол» набрал 3,09% голосов избрателей (Выборы-2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы, 2007. — С. 150). ** По результатам выборов в Мажилис в 2007 г. КНПК получила 1,29 % (Выборы-2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы, 2007. — С. 150). 193 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы В случае же повторного (первый раз — в 2007 г.) бойкота выборов в Парламент КПК согласно Закону РК «О партиях» вообще может быть ликвидирована по решению суда*. В перспективе продолжающийся уже несколько лет процесс маргинализации этих партий, равно как и партий «центра», может привести к их постепенному сходу с политической арены страны. Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Одной из заметных тенденций современного мирового развития является усиление роли гражданского сектора в общественных процессах. Это проявляется как в определенном сужении функциональной сферы современного государства (за счет передачи некоторых традиционных функций гражданскому сектору и «перехвата» им части новых), так и в росте самостоятельности и влиятельности институтов гражданского общества по отношению к государственным органам власти. Возникающая при этом антиномия между государством и гражданским обществом порождает в их взаимосвязях определенный конфликт, разрешение которого составляет один из ключевых факторов общественного развития. Учитывая, что данная проблема непосредственно касается и Казахстана, в настоящей главе рассматриваются вопросы определения конфликтного поля, его потенциала и сущностных характеристик, путей урегулирования имеющихся проблем во взаимоотношениях между гражданским обществом и властью, включая изучение институциональных механизмов их взаимодействия. 4.1. Место и роль гражданского общества в социально-политических процессах в Республике Казахстан 4.1.1. Характеристика современного состояния институтов гражданского общества в Республике Казахстан Подпункт 6) пункта 5 статьи 14 Закона предусматривает в качестве основания ликвидации политической партии по решению суда «двукратное подряд неучастие политической партии в выборах депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан». * 194 Одним из базовых условий демократического устройства государства выступает наличие в нем развитого гражданского общества и его институтов, обеспечивающих реализацию гражданской активности в области выражения, защиты и удовлетворения своих прав, свобод, интересов и целей. 195 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Согласно утвержденной 25 июля 2006 г. Указом Президента РК Концепции о развитии гражданского общества в Республике Казахстан выполнение этой функции относится к прерогативам «политических партий, местных сообществ, профессиональных союзов, религиозных объединений, творческих, общественных и научных союзов и объединений, средств массовой информации, а также неправительственных организаций, реализующих широкий спектр услуг для общества, осуществляющих различные виды деятельности, созданных в виде негосударственных фондов, некоммерческих учреждений, союзов (ассоциаций) юридических лиц, других организаций и инициативных групп в целях решения общественно-полезных задач»*. Количественные показатели институтов гражданского общества на сегодняшний день выражены следующими цифрами: в Казахстане зарегистрированы 10 политических партий, 5 820 НПО, 3 340 общественных фондов, 1 072 ассоциации юридических лиц, 471 национально-культурное объединение, 3 340 религиозных объединений, представляющих свыше 40 конфессий, 6 646 средств массовой информации**. Данные показатели отражают относительную репрезентативность в Казахстане общественных интересов, формализованно выраженных в многочисленных институтах гражданского общества. Одновременно эти данные свидетельствуют о достаточно либеральном отношении государства в части, касающейся права населения на свободу объединений (ст. 23 Конституции Республики Казахстан***), свободу мнений, свободу совести, свободу информации и др. Следует отметить, что эти свободы выступают обязательным функциональным компонентом политической системы демократически организованного гражданского общества. Их провозглашение и интегрирование в конституционную консУказ Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 г. № 154 «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006—2011 годы» // www.akorda.kz ** Там же. *** Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 7 октября 1998 г.). — Алматы: ТОО «Баспа», 2001. * 196 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита трукцию непосредственно связаны с базовыми конституционными положениями. В их числе — приверженность народа Казахстана идеалам свободы, равенства и согласия (преамбула); характеристика государства и основополагающих принципов деятельности Республики Казахстан (ст. 1); недопустимость присвоения и узурпации власти (ст. 3); признание идеологического и политического многообразия, размежевания функций общественных и государ­ ственных институтов и равенства общественных объединений перед законом (ст. 5)*. Одним из проявлений гражданской активности является деятельность республиканских общественных движений (РД). В настоящее время наиболее крупными из них являются казахское национал-патриотическое движение (объединяет ряд более мелких общественных организаций — «Ұлт тағдыры», «Халық дабылы» и др.), славянское движение (Республиканское славянское движение «Лад», Ассоциация русских, славянских и казачьих общин (АРСКО), Фонд «Благовест» и др.), экологическое движение «Табиғат», РД «Болашақ», РД «Ақ орда». Для этих движений характерны: — наличие выраженного радикализма своих требований; — опора на политически и социально маргинализированные слои населения; — дистанцирование от политических партий; — амбициозность лидеров; — склонность к силовому давлению на оппонентов, включая власть. Слабыми сторонами казахстанских общественных движений выступают: — аморфность структуры; — низкая степень организованности; — спорадичность действий; — относительно узкая в пропорциональном отношении к общей численности населения социальная база; — отсутствие финансовой (за исключением РД «Ақ орда») и медийной поддержки. * Там же. 197 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Абстрагируясь от целей, выдвигаемых общественными движениями, следует отметить, что сам факт их существования свидетельствует об определенном потенциале самоорганизации общества, что, безусловно, важно для развития гражданского общества в Казахстане. С другой стороны, учитывая, что побудительным мотивом возникновения общественных движений является наличие социально значимых проблем, не получивших адекватного отклика и решения со стороны государственных органов, есть все основания считать, что ситуация в области межнациональных отношений (особенно ее этнолингвистиче­ ский аспект), охраны окружающей среды, образования, социальных и религиозных отношений в республике далеко не безоблачна. Определенное беспокойство при этом вызывает тот факт, что большинство общественных движений не выказывают доверия к государственным структурам, а также существующей системе политического представительства (т. е. партиям) в решении обозначенных проблем. В данной связи намерения этих движений в будущем перерегистрироваться в партии и таким образом политизировать свою проблематику являются признаком радикализации тех общественных групп, которые представляют данные движения. Подтверждением существования такого рода тенденции выступает также и то, что контекст методов решения существующих проблем, выдвигаемых общественными движениями, особенно по национально-языковому вопросу, зачастую прямо угрожает стабильности и социальному миру в стране. С этой точки зрения парадокс развития общественных движений в Казахстане заключается в том, что в своих крайних проявлениях они могут выступать деструктивным фактором, препятствующим реализации принципов гражданского общества, а не способствующим его становлению. Базовым элементом структуры гражданского общества выступают неправительственные (некоммерческие) организации. Как и повсюду в мире, в Казахстане они отражают практически весь спектр общественных интересов — от правозащитных до благотворительных. В то же время особенностью казахстанского «третьего сектора» является заметное преобладание НПО социальной направленности, что подтверждает актуальность социальных проблематики, оказавшейся на втором плане государственной политики в период экономических реформ 1990-х гг. 198 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Масштабные экологические проблемы, доставшиеся в наследство от военной и хозяйственной деятельности бывшего СССР, а также новые техногенные угрозы, возникшие в последнее время, привели к возникновению многочисленных экологических НПО. Заметную долю среди отечественных НПО составляют организации, занимающиеся вопросами здравоохранения, культуры, искусства, науки и образования, также испытывающие перманентный кризис. Отражением недостаточной правовой защищенности граждан и несовершенства судебно-правовой системы стало относительно широкое распространение в Казахстане правозащитных организаций. Формой защиты предпринимательских интересов являются многочисленные бизнес-ассоциации и союзы. Одновременно слаборазвитым на этом фоне выглядит сегмент политических НПО, что говорит об их слабой востребованности ввиду политического абсентеизма населения. Из-за отсутствия экономических стимулов крайне мало также количество благотворительных и меценатских организаций. Таким образом, развитие казахстанских НПО отражает факт существования ряда проблем в сфере внутренней политики, от решения которых до недавнего времени государство по тем или иным причинам самоустранялось. Не удивительно поэтому, что деятельность большинства НПО была нацелена на самовыживание общества, а финансировалась в основном на зарубежные гранты. Недостаток источников финансирования сказывался также и на количественном росте отечественных НПО. В этом плане пока отставание по количеству НПО на душу населения наблюдается не только от стран Запада*, Восточной Европы, но и от ряда * Неформальными объединениями, включающими как новые, так и традиционные (соседские и религиозные), там охвачено около 60 % взрослого населения, а в Скандинавских государствах эта доля еще выше — 69,5 %. Еще один пример — США. Свыше 80 млн жителей страны, т. е. 45 % населения, старше 18 лет тратят пять и более часов еженедельно на добровольную общественную деятельность, включая благотворительность и активность в религиозных общинах. Для 75 % американцев солидарность, ориентация на общественное благо являются далеко не меньшими ценностями, чем личная самореализация (Паин Э. А. Общество без традиций перед вызовами современности // Россия в глобальной политике. — М., 2008. — № 3. — http://www.globalaffairs.ru/numbers/32/9767.html). 199 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы стран СНГ (России, Украины, Грузии, Азербайджана, Армении, Кыргызстана). Вместе с тем необходимо отметить, что в последние годы наблюдается резкий сдвиг количественного роста НПО в Казахстане. В частности, за последние четыре года количество НПО в стране возросло с 1 767 до 5 820*. Это свидетельствует о существенном расширении возможностей для развития неправительственного сектора, а также их растущей роли и востребованности в общественной жизни. Кроме того, коренным образом начинает меняться качественное положение НПО. В связи с серьезным усилением внимания государства к вопросам сотрудничества с неправительственными организациями, началом масштабного финансирования государ­ ством социально значимых проектов** НПО все более приобретают характер системно интегрированных общественных структур, выполняющих функции социальной стабилизации и продвижения гражданских интересов. Данная тенденция позволяет говорить о том, что по большинству своих параметров уровень развития казахстанских НПО начинает приближаться к международным стандартам. В то же время следует выделить недостатки, присущие НПО. Наиболее характерными из них являются недостаточная активность (из 5 820 НПО активно работающими являются только около 2 000***), непрозрачность финансовых потоков, слабый охват населения, информационная закрытость, сильные патерналистские настроения. НПО и государство: курсом эффективного партнерского сотрудничества // Национальный доклад о деятельности и развитии НПО в условиях современного этапа модернизации государства и гражданского общества в Республике Казахстан. — Астана, 2006. ** В этом ряду особо следует выделить принятие в 2005 г. Закона РК «О государственном социальном заказе», обеспечившего хорошую финансовую «подпитку» для работы НПО. Заметим, что в рамках исполнения этого закона государство планирует к 2012 г. выделять на социально значимые проекты до 1 млрд тенге ежегодно. *** НПО и государство: курсом эффективного партнерского сотрудничества // Национальный доклад о деятельности и развитии НПО в условиях современного этапа модернизации государства и гражданского общества в Республике Казахстан. — Астана, 2006. * 200 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Вместе с тем развитие неправительственного сектора в Казахстане сталкивается и с рядом проблем. С точки зрения самих экспертов из среды НПО, к ним относятся: — недопонимание обществом и государством роли НПО; — слабость информационного обмена между госструктурами и НПО; — несовершенство нормативно-правовой базы деятельности НПО; — слабая социальная ответственность бизнеса; — неравномерность развития НПО в разрезе регионов (почти половина всех НПО сосредоточена в Алматы, в то время как на сельском уровне они практически отсутствуют); —организационные проблемы внутри самих НПО. В целом, учитывая субъективный характер изложенных проблем, думается, что при рациональном подходе к их разрешению сектор НПО сможет показывать достаточно высокую динамику развития и в будущем. Соответственно ввиду относительной массовости и организованности НПО степень их влияния на общественные процессы, в том числе и в плане развития гражданского общества, будет постепенно возрастать. Фундаментальное значение для развития гражданского общества имеет профсоюзное движение. Характерными чертами профсоюзного движения в Казахстане являются: — относительная массовость (в Федерации профсоюзов РК — ФПРК — насчитывается более 2 млн членов, несколько сот тысяч членов состоят также в Конфедерации независимых профсоюзов Казахстана — КНПК); — отраслевой принцип строительства; — взаимодействие с государством и бизнесом в рамках принципа «социального партнерства» (участие в заключении Генерального соглашения в Трехсторонней комиссии между правительством, трудом и капиталом). Проблемными моментами в развитии профсоюзного движения, осложняющими его гражданский потенциал, выступают: — отсутствие единства (существование двух самостоятельных профсоюзных объединений — ФПРК и КНПК, действующих автономно и борющихся за влияние в профсоюзном движении); 201 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — отсутствие профсоюзов на подавляющем большинстве мелких и средних частных предприятий; — отсутствие адекватной современным реалиям правовой основы деятельности (в частности, Трудового кодекса); — низкая степень влияния на госорганы и бизнес-структуры; — слабая материально-финансовая база. В целом профсоюзы пока слабо выполняют свою функцию защиты социальных и экономических прав наемных работников и потому пользуются невысоким авторитетом. Очевидно, причина этого кроется в их подчиненном положении и зависимости от администрации предприятий, что во многом вызвано недоработками существующего трудового законодательства. В свою очередь, низкая степень влиятельности казахстанских профсоюзов, а также зачастую и их соглашательская, непринципиальная позиция в отношении трудовых споров пока не дают оснований для признания их реальными акторами в формировании гражданского общества в РК. Спецификой формирования гражданского общества в Казахстане выступает полиэтнический и поликонфессиональный характер структуры казахстанского социума. В этой связи особо важную роль приобретают национально-культурные и религиозные организации, призванные осуществлять содействие в сохранении и развитии многообразия культурных традиций и обычаев, языка и религиозных убеждений граждан нашей страны. Главная их значимость для развития гражданского общества заключается в реализации на практике таких основополагающих принципов демократической культуры, как межнациональное и межрелигиозное согласие и толерантность, а также недискриминационное отношение государства к своим гражданам*. Деятельность национально-культурных и религиозных организаций в Казахстане характеризуется следующими моментами: * Ряд мыслителей (Г. Еллинек, Дж. Роулс, Ю. Хабермас, Р. Форст) напрямую свя- зывают наличие толерантности (политической и религиозной) с нормативными основами конституционно-правового государства, т. е. демократией и правами человека, выступающими основами гражданского общества (Хабермас Ю. Когда мы должны быть толерантными? О конкуренции видений мира, ценностей и теорий // Социологические исследования. — М., 2006. — № 1 — С. 45—53). 202 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита — формирование по национальному и конфессиональному признаку; — репрезентативность национальных и религиозных интересов; — неполитическая направленность. С учетом того, что межнациональное и межрелигиозное согласие и толерантность выступают одним из краеугольных камней политической стабильности в Казахстане, вполне закономерной является существенная государственная помощь и поддержка этим организациям. С другой стороны, определенная двойственность интересов диаспор (например, курдской, уйгурской), распространяющаяся на сферу внешнеполитических отношений, риски внутрисекторальных конфликтов (на национальной или религиозной почве), а также усиление угрозы международного религиозного экстремизма требуют контроля за их деятельностью со стороны государственных органов. Возникающая отсюда дилемма соотношения прав и свобод граждан и интересов национальной безопасности хотя и повышает внутриполитические риски, но одновременно формирует более гибкий механизм регулирования взаимоотношений государства и гражданского общества. Процессы демократизации и становления гражданского общества неразрывно связаны с развитием средств массовой информации, удовлетворяющих прежде всего критерию объективной и полной подачи информации, основанному на наличии свободы слова, мнений, получения и распространения информации. Для сферы казахстанских СМИ характерно: — большое количество изданий (около 6 700); — разнообразность направлений; — достаточно широкая представленность зарубежных изданий, телерадиоканалов; — общетерриториальный охват (центральные, региональные, районные СМИ); — полиязычность; — развитие новых форм распространения информации (Интернет-издания); — наличие оппозиционной прессы. 203 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы В то же время, оценивая современное состояние казахстанских масс-медиа с точки зрения их соответствия демократическим прин­ ципам, следует отметить, что ситуация в этой сфере пока характеризуется, скорее, проблемностью, чем ее отсутствием. В ряду этих проблем на одном из первых мест стоит недостаток правовой защищенности журналистов, а также препоны в осуществлении ими своей деятельности, возникающие по причине несовершенства законодательства и субъективного отношения чиновников к СМИ. Это, в частности, выражается в некоторых процессуальных ограничениях деятельности средств массовой информации, случаях незаконного отказа представителей госорганов в предоставлении информации, административном давлении в отношении независимых и оппозиционных СМИ. Требованием к демократической организации СМИ выступает отсутствие их монополизации*. В этом плане можно отметить, что в Казахстане СМИ находятся как в государственной, так и негосударственной (частная, смешанная) собственности. Определенный уровень монополизма в теле- и радиовещательной сфере на общереспубликанском уровне частично компенсируется деконцентрацией распределения телерадиочастот среди других вещателей на местном и региональном уровнях. Гораздо более низкой степенью монополизации отличается сфера печатных и электронных СМИ. * По мере развития системы независимых СМИ государство, а с другой стороны — общество, получают сигнал для концентрации своего внимания на той или иной проблеме. Независимые СМИ выступают также весьма эффективным средством гражданского контроля за властью, формируя общественное мнение по тому или иному вопросу. Несмотря на то, что пока видимого прогресса во взаимоотношениях госорганов с независимой прессой не наблюдается, имеющиеся планы создания Общественного телевидения говорят о том, что взаимодействие между сторонами все же возможно. Выдвигаются также предложения о привлечении независимых СМИ к работе над социальными проектами в рамках выполнения государственного социального заказа. В свою очередь, государство заботится о том, чтобы шире освещать деятельность НПО в решении социально значимых проблем на страницах газет, телевидения и радио. Например, в рамках выполнения Программы государственной поддер­ жки НПО на 2003—2005 гг. информирование населения об опыте работы неправительственных организаций осуществлялось 53 печатными изданиями, агентствами «Хабар» и «Казинформ», НТК «Казахстан». 204 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита На объективности ряда СМИ сказывается их аффилированность с ФПГ и группами политического влияния, что, как показывает опыт России, может служить источником угрозы манипулирования общественным мнением. Еще одной проблемой в развитии СМИ выступает слабость их материально-технической и профессионально-кадровой базы, сильная зависимость от источников финансирования (учредителей, рекламного рынка, спонсоров), что особенно характерно для региональных и местных медийных структур. Как тревожный симптом журналистский корпус расценивает усиление государственного регулирования информационной сферы. В этой связи существует опасение, что дальнейшее администрирование медийного пространства может привести к нарушению конституционных свобод, лежащих в основе деятельности СМИ, и воспрепятствовать процессам демократизации. Не соответствующими целям гражданского общества являются периодически повторяющиеся факты оказания давления на оппозиционную прессу, усиливающегося в периоды проведения электоральных кампаний. Особую тревогу вызывает при этом использование силовых и судебных структур. С точки же зрения эффективности выполнения СМИ своих функций* к числу их недостатков можно отнести однобокость освещения событий, тенденциозность подбора материалов (особенно у оппозиционной прессы), политические пристрастия и как следствие неспособность выступить в качестве «коллективного проводника» В исследовании под названием «Свободная и ответственная пресса», проведенном действовавшей в конце 1940-х гг. Комиссией Хатчинса (Hutchins Comission), в качестве критериев эффективности выделено пять возможных функций прессы, которые могут быть распространены и на остальные виды СМИ. Пресса может: (1) предоставлять «правдивый, полный и понятный отчет о текущих событиях в том контексте, в каком они приобретают смысл»; что мы наблюдаем при объективном освещении событий; (2) служить «форумом для обмена мнениями и критическими высказываниями», что отчасти означает, что газета должна быть «коллективным проводником» общественного диалога и хотя бы в какой-то степени представлять мнения и взгляды, противоположные мнениям и взглядам редакции; (3) показывать «типичную картину, отражающую представительство различных общественных групп»; (4) «представлять * 205 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы общественного диалога. Явно занижена также функция представительства в СМИ различных общественных групп. Кроме того, некоторая «недоработка» присутствует при выполнении казахстанскими СМИ коммуникативной функции в отношениях между обществом и властью, однако корень этой проблемы лежит в большей степени в особенностях функционирования государственной системы власти и менталитете чиновников, чем в работе самого журналистского корпуса. Тем не менее в целом уровень развития информационного пространства в Казахстане можно оценить как достаточно высокий, а сами СМИ — как один из наиболее развитых на сегодняшний день институтов гражданского общества в республике. Крайне неразвиты в Казахстане органы местного самоуправления. Такое состояние обусловлено тем, что вследствие несовершенства принятых и предложенных в свое время нормативно-правовых актов система местного самоуправления до сих пор не получила своего законодательного закрепления. Основной причиной несовершенства предпринятых до настоящего момента законодательных инициатив по урегулированию деятельности органов местного самоуправления стало неадекватное понимание их институционального статуса и, следовательно, неопределенность их полномочий. На текущий момент формами самоорганизации населения выступают только кооперативы собственников квартир (КСК, с 1996 г.) и комитеты территориального самоуправления (КТС, существуют не везде). Однако и их деятельность может считаться формой самоуправления в большей степени лишь условно. Будучи созданными в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) 1990-х гг. «сверху», КСК и КТС заменили прежние ДЭУ и ДЭЗ и разъяснять цели и ценности общества»; (5) предоставлять «полный доступ к текущей информации», содействуя этим осуществлению права граждан на получение информации. Комиссия определила три общих задачи, без выполнения которых пресса не может играть свою политическую роль: предоставлять информацию, просвещать общество, с тем чтобы оно было способно осуществлять самоуправление, и строго следить за действиями властей. Можно добавить, что есть еще одна функция прессы, а именно внедрять в различные слои общества сознание того, что они представлены в общественной сфере (Прайс М., Круг П. Благоприятная среда для свободных и независимых средств массовой информации. — М., 2000). 206 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита только формально, почти полностью сохранив прежнюю структуру, формы и методы деятельности. Ввиду социальной пассивности, правовой и финансовой малограмотности, общего патерналистского настроя населения практически бездействует механизм общественного контроля за деятельностью данных организаций, хотя законодательно он и прописан. В сельских территориях самостоятельно образовывались сельские потребительские кооперативы. В рамках деконцентрации власти проводились эксперименты по выборам сельских акимов (в 2001 г.) и акимов районов и городов областного значения (в 2006 г.)*. Однако их «встроенность» в вертикаль исполнительной власти вкупе с особенностями выборной системы (косвенное избирательное право) не дает возможности относить их с полным основанием к органам местного самоуправления. Нововведением в направлении формирования органов местного самоуправления могут стать предложения, содержащиеся в презентованном 2 декабря 2008 г. Министерством юстиции РК законопроекте «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления». Согласно данному законопроекту местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Органами местного самоуправления являются представительные органы — маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган — аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села)**. * В 2007 г., представляя пакет конституционных реформ, Президент высказался в пользу отмены института выборности акимов. ** Данное положение стало возможным благодаря исключению из Основного Закона нормы о запрете слияния общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций. 207 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получат возможность легитимно решать задачи местного самоуправления*. В целом, несмотря на имеющиеся проблемы, гражданское общество в Казахстане имеет прочную базу и хороший потенциал для дальнейшего развития. 4.1.2. Перспективы развития гражданского общества в Республике Казахстан Перспективы развития гражданского общества в Казахстане, прежде всего, определяются причинной обусловленностью этого процесса. Основными движущими причинами необходимости развивать гражданское общество при этом выступают: — объективная потребность в устранении растущего противоречия между рыночными основами экономики и чрезмерной регламентирующей ролью государства; — необходимость создания современной структуры производительных сил, деформированной в настоящее время засильем бюрократически-олигархического капитала, в том числе и в сфере властных отношений; — долгосрочные задачи обеспечения национальной безопасности, политической и экономической стабильности, социального благополучия. * По мнению международных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление. Так, например, местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы — энджумены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах — совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила. При этом, например, в Финляндии, которая председательствует в ОБСЕ, местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом (См.: Казахстанская модель смешанной системы местного государственного управления и самоуправления соответствует международной практике // http://www.nomad.su/?a=3-200812030034). 208 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Анализ социально-экономических, политических и правовых отношений, а также институциональной среды в Казахстане позволяет утверждать, что предпосылки становления гражданского общества в республике уже заложены. В полном соответствии с целями гражданского общества Конституцией РК высшими ценностями провозглашены сам человек, его жизнь, права и свободы. Основным Законом страны узаконен институт частной собственности, выступающий экономической основой гражданского общества. Вместе с тем возможности для реализации экономической самостоятельности предоставляются гражданам путем соучастия и в общественных формах собственности, например, акционерной. Сугубо важной характеристикой гражданского общества является правовая защищенность населения. И в этом плане законодатель­ ством РК определен комплекс прав и свобод граждан, механизмов их защиты, в целом соответствующих демократическим стандартам. К их числу относятся право на жизнь, избирательные права, право на свободу выбора труда, право на отдых, право на бесплатное среднее образование, право на медицинское обслуживание, право на социальную защиту, право на свободу объединений, свободу мнений, свободу совести, свободу информации и др. Правовой характер государства закреплен в Основном Законе страны. Следует также отметить, что зрелое гражданское общество предполагает наличие достаточно высокого уровня образованности, политической культуры, правового сознания и социальной активности населения. Важное значение имеет, кроме того, готовность и способность общества к самоорганизации, самостоятельным действиям без участия или вмешательства государства. В этом плане гражданское общество в республике институционально представлено различными организациями типа партий, общественных объединений, профессиональных и творческих союзов, НПО, религиозными и национально-культурными организациями. Наконец, одним из главных базовых условий существования гражданского общества является гласность, которая обеспечивается через СМИ. 209 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы На развитие гражданского общества в Казахстане влияет ряд объективных и субъективных факторов как позитивного, так и негативного плана. Позитивными факторами можно считать следующие: — самосознание и политическая активность масс; — политическая воля руководства страны к либерализации и демократизации; — совместная ответственность государства и институтов гражданского общества за обеспечение общенациональных интересов; — государственная поддержка деятельности институтов гражданского общества; — усиление социальной направленности государственной политики; — внешняя открытость Казахстана. К числу факторов торможения развития гражданского общества относятся: В политической сфере: — несовершенство правовой базы для развития и функционирования институтов гражданского общества; — ограниченность возможностей публичного влияния на сферу государственной политики; — вертикальная, а не горизонтальная форма общественного договора; — чрезмерное государственное вмешательство в «ткань» общественных отношений, бюрократизм; — заинтересованность бюрократического аппарата и аффилированного с ним финансово-промышленного и торгового капитала в консервации сложившегося статус-кво и связанное с этим сопротивление установлению над ними гражданского контроля; В экономической сфере: — кланово-олигархический характер экономики; — препятствия на пути развития среднего и малого бизнеса; — слабая финансовая база институтов гражданского общества; 210 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита — нерешенность вопроса окончательной легитимации частной собственности. В социальной сфере: — в социальной структуре слабо представлен средний класс; — социальная поляризация общества; — разница в уровне развития города и села; — низкая социально-политическая (гражданская) активность населения; — нерешенность проблем в сфере социально-трудовых отношений; — низкий уровень социальной ответственности бизнеса. В идеологической сфере: — неразвитость демократического сознания населения; — отсутствие общенациональной идеи, опирающейся на демо­ кратические ценности; — духовная и культурная деградация. Факторами неопределенного плана, т. е. могущими оказать влияние на общую ситуацию как в положительном, так и отрицательном смысле, являются: — усложнение структуры общественных отношений и задач развития, в том числе под влиянием процессов глобализации; — рост геоэкономического и геополитического интереса к нашему региону. Большинство из указанных проблем достаточно четко осознаются органами государственной власти и представителями гражданского сектора. В этой связи дальнейшими мерами по развитию гражданского общества, по их мнению, должны стать: — совершенствование и гармонизация национального законодательства с учетом международных договоров и пактов, подписанных Республикой Казахстан; — укрепление инструментов сотрудничества государственных органов и институтов гражданского общества и создание благоприятных условий для эффективной реализации государственного социального заказа; — создание условий для высокой политической, правовой и гражданской культуры населения; 211 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — усиление роли политических партий через расширение прав партийных фракций и их представительства в Парламенте Республики Казахстан и маслихатах; — повышение роли институтов гражданского общества в защите прав человека; — демократизация законодательства, регулирующего деятельность СМИ; — совершенствование законодательства, регулирующего деятельность религиозных объединений в соответствии с международными стандартами; — совершенствование трудовых отношений; — модернизация социальной политики; — повышение социальной ответственности бизнеса; — развитие других институтов гражданского общества; — развитие международного сотрудничества институтов гражданского общества*. Их осуществление согласно Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006—2011 гг. должно пройти в три этапа. Первый этап — 2006—2008 гг. В этот период планировалось создать благоприятные условия для развития институтов гражданского общества. В частности, в этот период разрабатываются законопроекты, направленные на дальнейшее развитие институтов гражданского общества; укрепляются механизмы сотрудничества госорганов, бизнеса и институтов гражданского общества; формируются отраслевые и региональные постоянно действующие системы сотрудничества в виде общественных советов; создаются рабочие группы по законотворческим проектам, формированию государственных отраслевых и региональных программ и др. По мнению разработчиков, реализуемые на первом этапе мероприятия приведут к росту численности общественных организаций. Второй этап рассчитан на 2009—2010 гг. На этом этапе планируется достичь качественного роста гражданского общества. В частности, в стране предусматривается развитие социального * Указ Президента РК «О Концепции развития гражданского общества в Респуб- лике Казахстан на 2006—2011 гг.». 25 июля 2006 г. № 154 // www.akorda.kz. 212 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита партнерства в области трудовых отношений, что обеспечит реализацию прав казахстанских работников; формируются культура и механизмы благотворительности и меценатства; образуются местные фонды поддержки гражданских инициатив; закрепляются механизмы гражданского контроля за деятельностью органов госвласти и принимаемыми ими решениями, связанными с защитой прав и интересов граждан; утверждаются модели отчета властных структур перед общественностью; внедряются механизмы внесудебных разрешений конфликтов и др. На третьем этапе, который начинается с 2011 г., «развитие институтов гражданского общества обретет системный и необратимый характер»*, что позволит закончить транзитный период трансформации казахстанского общества и перейти к режиму его демократического функционирования. Таким образом, поэтапность развития гражданского общества предусматривает решение следующих главных задач: на первом этапе — создание усовершенствованной правовой базы для развития гражданского общества, повышение уровня демократического сознания и самоорганизации населения, т. е. создание благоприятной среды для развития гражданского общества; на втором этапе — создание механизмов саморегуляции общественных отношений, определение их оптимальной формы работы с учетом национальной специфики; на третьем этапе — приведение институтов гражданского общества в системный вид, превращение гражданского общества в довлеющую основу организации общественных отношений. К недостаткам Концепции относятся: общий, размытый характер многих положений; отсутствие мер по развитию экономической основы гражданского общества, а именно частной собственности. В целом в настоящее время основными тенденциями развития гражданского общества в Казахстане выступают: — безальтернативность демократического выбора; — усиление роли институтов гражданского общества в структуре общественных отношений; — расширение круга задач, выполняемых институтами гражданского общества, их количественный и качественный рост; * Там же. 213 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — усиление взаимодействия структур гражданского общества с государством; — расширение масштабов помощи со стороны государства институтам гражданского общества; — неравномерность развития институтов гражданского общества (как в структурном, так и территориальном плане); — укрепление международных связей институтов гражданского общества. Основываясь на анализе данных тенденций, можно сделать вывод о том, что формирование гражданского общества в республике отражает объективность логики перемен, нацеленных на переход казахстанского общества на современные экономические и политические отношения, обеспечивающие устойчивость государственного развития. Развитие гражданского общества в Казахстане имеет в целом позитивную динамику. Его становление происходит по пути постепенного заполнения «ниш» в деятельности государства, которое сознательно уступает часть своих функций в целях обеспечения адресной помощи в реализации интересов граждан. В то же время формат взаимодействия государства и институтов гражданского общества говорит об усилении роли государства в формировании социальной направленности структуры гражданского общества. С другой стороны, то обстоятельство, что власть адекватно учитывает и своевременно реагирует на вызовы, связанные с развитием гражданского общества, серьезным образом повышает ее авторитет и легитимность (с точки зрения общественного доверия). 4.2. Типология взаимоотношений государства и гражданского общества Анализ мирового опыта свидетельствует, что в обобщенном виде характер существующих взаимоотношений между государством и гражданским обществом зависит от типа политической системы, социально-экономической организации общества, особенностей культуры и менталитета населения. 214 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита В первом случае влияние типа политической системы выражается в следующем: • При тоталитарном режиме гражданское общество существует в зачаточном состоянии. Тоталитарное государство, контролируя все сферы жизнедеятельности общества, подавляет его, не позволяет создавать объединения и связи вне сферы своего контроля. Любые неправительственные организации и институты оказываются формально или неформально интегрированными в структуру власти, выполняя функцию квази-демократического антуража и одновременно «общественного контролера» граждан (но не власти!). В таком государстве в силу его тоталитарного характера и практического отсутствия возможностей для становления гражданского общества какого-либо механизма взаимодействия между властью и гражданским обществом не существует по определению*. • При авторитарном режиме гражданское общество получает определенную долю свободы, как правило, не сопряженную с возможностями воздействия на власть. Взаимоотношения между ними строятся по принципу «лояльность власти в обмен на экономическую свободу и/или социальную поддержку». Вместе с тем в некоторых случаях в авторитарных государствах возможны прецеденты существования и самостоятельных политических институтов гражданского общества (например, партий, общественных движений или НПО), которые могут быть вызваны факторами внешнего влияния**, определенными историческими особенностями развития данного государства***, наконец, условиями «общественного договора» между властью и гражданским обществом****. На стадии упадка авторитарного режима появление элементов гражданского общества политического характера (либо политизация уже существующих) становится распространенным явлением, * Аузан А. Общественный договор и гражданское общество: Лекция //www.polit.ru. Например, в результате необходимости исполнения взятых на себя международных обязательств по имплементации документов ООН, ОБСЕ или других международных организаций, определенных двухсторонних соглашений и т. д. *** Институты гражданского общества могут сложиться и до формирования авторитарного режима, в частности, если авторитаризму предшествовал период демократии. **** Данная ситуация характерна для стран с так называемым «либеральным», или «просвещенным», авторитарным режимом и гибридными полуавторитарными режимами. ** 215 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы приводящим к краху авторитарного режима в силу его растущего несоответствия потребностям общественного развития. В этой связи следует отметить, что взаимоотношения между государством и гражданским обществом в условиях авторитарных режимов отличаются высокой степенью конфликтности, а следовательно, и нестабильностью результатов «сосуществования». • При демократическом режиме гражданское общество и государство состоят в неантогонистических взаимоотношениях, так как олицетворяющая государство власть становится в определенном смысле производной от общества, которое эту власть легитимирует, формирует и контролирует посредством механизмов свободных выборов, конституционного разделения властей, политической конкуренции и открытости информации. В таких условиях государство и гражданское общество становятся в большей степени партнерами, которые заинтересованы в укреплении друг друга в целях общего развития и стабильности. Вместе с тем, как показывает мировая практика, конфликтные поля между государством и гражданским сектором продолжают существовать и в демократических обществах, хотя их характер и проблематика имеют по сравнению с тоталитарными и авторитарными государствами качественно иную специфику. Наиболее типичными проблемами современных демократий стали перераспределение функций и прав сторон, т. е. нахождение нового баланса управляемости и автономности*, определение и устранение причин внутренней конфликтности в развитии как государства, так и гражданского общества**, поиск новых механизмов взаимодействия между государством и гражданским сектором. Ключевая проблема состоит в том, что для сохранения «правильного» государственного устройства гражданское общество и государство должны быть, насколько это возможно, отделены друг от друга. Опасность в том, что государство может брать на себя «слишком много», выступая в роли тирана, пытающегося подчинить себе или уничтожить сферу автономных объединений, или, наоборот, «слишком мало», когда оно не в состоянии стать источником и гарантом правового порядка (законности), без чего гражданское общество не способно нормально функционировать. ** К такого рода проблемам можно отнести фактор чрезмерной бюрократизации современного государства, определение границ государственного регулирования экономики, угрозу возникновения элитарной демократии (Р. Даль, Й. Шумпетер, Д. Коэн, А. Арато), рост социального иждивенчества и т. д. * 216 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита С этой точки зрения их взаимоотношения характеризуются наименьшим конфликтным потенциалом, что придает высокую степень динамической устойчивости всей общественно-политической конструкции. В отношении влияния социально-экономической организации общества на характер взаимоотношений между гражданским обществом и государством можно отметить следующие моменты: • Гражданское общество в его современной интерпретации предполагает возможность наличия поливариантной экономической основы его существования*, т. е. как частной, так и других видов собственности (государственной, коллективной, личной)**. Единственным непреложным условием при этом выступает их обязательная увязка с рыночным механизмом как первоосновой современной экономики, что, впрочем, означает априорную доминанту значимости частной собственности для развития гражданского общества. В этой связи при рыночной экономике взаимоотношения между гражданским обществом и государством главным образом детерминируются степенью развития рыночно-хозяйственных отношений и масштабами государственной интервенции в экономику. Чем они сбалансированнее с точки зрения экономической эффективности и социальной отдачи, тем менее конфликтны эти взаимоотношения. * В более ранних трактовках теории гражданского общества преимущественно либерального направления в качестве экономической основы гражданского общества признавалась только частная собственность. По марксистскому направлению, наоборот, для развитого гражданского общества бесклассового типа экономическую основу будет составлять исключительно общенародная (коммунистическая) собственность. ** По мнению видных американских ученых Э. Арато и Дж. Коэна, «в отношениях между гражданским обществом и обществом экономическим институт собственности может играть роль, аналогичную той, которую играют политические партии в отношении политического общества. …Для утверждения гражданского начала в роли посредника между экономической и политической сферами необходимы истинно плюралистические формы собственности, равно как и демократические партии. Без такого посредничества гражданское общество становится буржуазным и атомизируется, а демократии обретают элитарный характер» (Коэн Дж., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. — М., 2003. — С.124). 217 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы • Командно-административная экономика, построенная на доминанте (или исключительно) государственной собственности, приводит к сужению сферы действия гражданского общества, так как последнее, если даже и существует в той или иной форме, не обладает возможностями воздействия на государство. Более того, в такой хозяйственной системе государство практически подменяет собой гражданское общество, перенимая на себя все социальноэкономические функции и делая тем самым возможное сотрудничество бессмысленным. Однако, как показывает мировой опыт, полное огосударствление экономики, лишая общество (и каждого его члена в частности) стимулов к эффективности труда, рано или поздно приводит к отставанию в мировой конкуренции, накоплению нерешаемых проблем и в конечном счете к экономическому коллапсу. • Характер взаимоотношений между государством и гражданским сектором во многом зависит от социальной структуры общества. Чем более структурировано общество, тем сильнее и четче артикулированы интересы его отдельных групп, а следовательно, шире поле действия гражданского общества и выше уровень его развития. В наибольшей степени развитому гражданскому обществу отвечает социальная структура, основу которой составляет многочисленный средний класс. При этом, обладая собственностью и достаточной степенью образованности, он, как отмечается практически всеми исследователями, оказывается в наибольшей степени заинтересованным в стабильном экономическом и политическом развитии, главным условием которого является успешное функционирование государства. Соответственно, характер взаимоотношений между государством и гражданским обществом, опирающимся на средний класс, отличается наибольшей конструктивностью и динамизмом. Типология взаимодействия между гражданским обществом и государством характеризуется следующими вариантами. Первый тип взаимодействия гражданского общества и государ­ ства — противники. При таком типе государство стремится ограничить свободу социальной деятельности гражданского общества, руководствуясь целями укрепления власти и пресечения центробежных тенденций. Поэтому взаимоотношения институтов государственной 218 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита власти с субъектами гражданского общества строятся по принципу властвования и подвластности. Вступая во взаимодействие друг с другом, государство и гражданское общество стремятся к лидерству. В результате характер и зона контактов государства с институтами гражданского общества определяются содержанием текущей политической ситуации, а также степенью самостоятельности и активности субъектов гражданского общества — партий, общественных движений, неправительственных организаций. Второй тип взаимодействия гражданского общества и государства — неравноправное партнерство. Данный тип предполагает иную стратегию взаимоотношений. Государство действует как структура, руководствующаяся общесоциальными задачами, критериями общественной пользы и экономической эффективности. Основная задача государства заключается в управлении общественными процессами. В сферу компетенции гражданского общества входит самостоятельное решение вопросов на местах. В данном случае отношения строятся как управляющие и управляемые. Третий тип взаимодействия гражданского общества и государства — сотрудничество. В этом варианте государство в отношениях с гражданским обществом представляет собой совокупность иерархизированных организаций, полномочия которых заключаются в реализации интересов общества и оказании населению конкретных практических услуг. Гражданское общество контактирует с государ­ ством как совокупность клиентов определенных государственных организаций и учреждений. В случае неудовлетворенности населения уровнем предоставленных государством услуг или покушения на его права гражданское общество мобилизуется для отстаивания своих интересов перед государством. Важное место в построении взаимоотношений между государ­ ством и гражданским обществом занимает проблема определения поля их сотрудничества/конфликта, рассматриваемая с точки зрения их функциональной специфики. В этой связи к сфере исключительной компетенции государства могут быть отнесены следующие функции: — обеспечение территориальной целостности и суверенитета; — обеспечение обороны и национальной безопасности; 219 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — охрана правопорядка; — защита от чрезвычайных ситуаций природного или антропогенного характера; — в определенной степени — внешняя политика*. Их исключительность предопределяется принудительно-силовым характером исполнения, право на которое обычно делегируется эксклюзивно государству, либо необходимостью монопольного выражения позиции государства как суверенного субъекта мировой политики. Исходя из этого, при реализации государством этих функций гражданское общество в варианте сотрудничества может играть лишь вспомогательную роль (например, осуществляя мониторинговые операции и помогая выявить «узкие места»), а в случае конфликта — не допускать превышения властью своих полномочий в ущерб правам и интересам граждан. Более широкое поле сотрудничества с гражданским обществом открывается при выполнении государством своих основных функций в законодательной, исполнительной и судебной сферах**. Это связано с тем, что в условиях демократии формирование и деятельность властных органов напрямую зависят от политических институтов гражданского общества (партий, политических движений), в результате чего гражданское общество (или, по меньшей мере, его политическая часть), имеющее возможность осуществлять контроль над властью, непосредственно вовлекается в процесс управления государственными делами на правах соучастия. Более того, при наличии развитой системы местного самоуправления гражданское общество уже перенимает эти функции на локальном уровне. Вместе с тем, ввиду тесного переплетения функций государства и гражданского общества и постоянной флуктуации их границ, именно здесь, в сфере властных отношений, бывает, как пра* Вместе с тем в практике международных отношений последних десятилетий полу- чила распространение так называемая «гражданская дипломатия», выражающаяся в установлении прямых связей общественностей разных стран (Современные международные отношения и мировая политика. — М., 2005. — С. 477). ** Примером могут служить Общественные палаты и советы при парламентах (РК, РФ), экспертные советы при исполнительных органах власти, участие в судах присяжных заседателей и общественных защитников. 220 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита вило, сосредоточено их основное конфликтное поле. При этом, как показывает мировой опыт, наибольший потенциал сотрудничества содержит социальная сфера*, а конфликтогенный — политическая и экономическая сферы**. К приоритетным областям деятельности гражданского общества, помимо уже упоминавшейся социальной сферы, можно отнести реализацию им правозащитной и коммуникационной функций. Учитывая, что формирование и обеспечение правового режима традиционно рассматривается государством в качестве главной функциональной обязанности, возникновение в данной сфере конфликтных ситуаций между властью и гражданским обществом является довольно распространенным явлением. В демократическом обществе их урегулирование происходит при помощи суда или переговорного процесса. Менее конфликтна информационноВ структуре гражданского общества компонент социально ориентированных организаций является однозначно преобладающим. Этому во многом способ­ ствовали два обстоятельства: с одной стороны, популярность во второй половине ХХ в. идеи социального государства, а с другой — выявление к концу того же века его пределов, когда стало очевидным, что в силу возросшего уровня развития гражданского общества многие функции социального государства могут выполняться более эффективно неправительственными структурами. ** Гражданское общество является одним из важнейших и мощных рычагов в системе «сдержек и противовесов» для ограничения стремления политической власти к абсолютному господству. Оно защищает граждан и их объединения от незаконного вмешательства в их деятельность государственной власти и тем самым способствует формированию и упрочению демократических органов государства, всей его политической системы. Для выполнения этой функции у него есть немало средств: активное участие в избирательных кампаниях и референдумах, акциях протестов или поддержки тех или иных требований, большие возможности в формировании общественного мнения, в частности, с помощью независимых средств массовой информации и коммуникаций. Поэтому взаимоотношения бюрократии и правящей элиты с гражданским обществом, в том числе и в так называемых «старых демократиях», всегда отличаются достаточно сложным характером. Не меньшие проблемы вызывают и споры о роли государ­ ства в экономике. Существование феномена «маятника» в балансе экономических и социальных приоритетов в политике государства, являющееся отражением трехсторонних противоречий между государством, бизнесом и работниками, выступает ярким показателем имманентности конфликтного потенциала между государством и гражданским обществом (его экономической частью). * 221 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы коммуникативная среда, если стороны придерживаются принципов плюрализма мнений, свободы слова, свободы распространения информации, свободы критики при соблюдении объективности и взаимного уважения. В ряде стран взаимодействие между государством и гражданским обществом выступает в виде каких-либо совместных проектов — Общественного телевидения, Общественных советов по СМИ, парламентских слушаний по вопросам средств массовых коммуникаций и т. д. Таким образом, становится очевидным, что современное государство начинает приближаться к границам своих возможностей, основанных на выполнении традиционных функций, и во все возрастающей мере уступает их реализацию новым формам социальной организации, базирующимся на принципах, с одной стороны, универсального человеческого сообщества, а с другой — гражданского общества*. В целом для полноценного взаимодействия государства и гражданского общества требуется ряд условий. К их числу относятся: — наличие горизонтального типа «общественного договора» между государством и гражданским обществом; — общность мировоззренческих ценностей, определяющая общественный консенсус; — реальное разделение властей; — наличие независимого суда; Показателями данного процесса могут служить: добровольный отказ от части внешнеполитического суверенитета государства (например, в рамках Европейского Союза, военно-политических блоков, а также в результате развития так называемой «народной дипломатии»), экономического суверенитета в результате вступления в ВТО, международные экономические организации; подчинение национальных законодательств международным — т. е. тенденции наднационального и надгосударственного взаимодействия. Проявляется тенденция, как уже говорилось, и к ослаблению позиций государства в социальной сфере, где его функции все больше перенимаются НПО или другими институтами гражданского общества. Собственно, даже в сфере управления функции государства все чаще разделяются с институтами гражданского общества — партиями, экспертными сообществами и т. д. Впрочем, сокращение функций государства, его ослабление перед лицом гражданского общества не всегда ведут к позитивным результатам, о чем предупреждают некоторые западные авторы (См., напр.: Фукуяма Ф. Сильное государство. — М., 2006. — 220 с.). * 222 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита — верховенство права и закона, устанавливающее ответственность личности перед государством и государства перед личностью (правовое государство); — детально регламентированная нормативно-правовая база, исходящая из приоритета прав человека, неприкосновенности гражданских прав и свобод; — развитая партийно-политическая система, политический плюрализм; — независимые СМИ; — развитая рыночная экономика, включающая возможность сосуществования различных форм собственности; — хорошо структурированная социальная основа; — развитое политическое и правовое самосознание населения и его гражданская активность. Заметим, что большинство из перечисленных условий в Казахстане либо отсутствует, либо находится в неразвитом состоянии. В этой связи для формирования устойчивой и динамичной траектории развития республики представляется необходимым дальнейшее продолжение и углубление реформ, направленных на демократическую модернизацию всей системы общественных отношений. Данная задача, помимо прочего, включает в себя и поиск оптимальных механизмов взаимодействия государства и гражданского общества как обязательного элемента становления консолидированной демократии. 4.3. Институциональные взаимоотношения органов власти и гражданского общества в Республике Казахстан Опираясь на мировой опыт и учет собственной специфики, Казахстан ищет свою модель институциональных взаимоотношений между гражданским обществом и государством. В общем виде она может быть представлена следующим образом. Опорными пунктами взаимодействия определяются: институты президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти — со стороны государства; партийно-политические институты, НПО, бизнес-ассоциации, профсоюзы, СМИ, конфессиональные и 223 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы национально-культурные институты, органы местного самоуправления — со стороны гражданского общества. Особое место в схеме институционального взаимодействия занимает Республиканская трехсторонняя комиссия социального партнерства в сфере трудовых и социально-экономических отношений, представляющая совместный «продукт» государства, бизнеса и труда. Сугубо специфичными институтами являются Ассамблея народа Казахстана, занимающая промежуточное положение между государственными и неправительственными структурами, а также социально-предпринимательские корпорации, имеющие статус интегрированных частно-государственных институтов по социально ориентированному экономическому развитию закрепленных за ними территорий. Формы взаимодействия этих институтов могут быть разными — от консультативно-совещательных до прямого влияния (как, например, в случае формирования Правительства на основе партийного большинства в Парламенте). Институциональными механизмами взаимодействия выступают: институт выборов, функциональная система социально-предпринимательских корпораций, институт государственного социального заказа — со стороны государства; институты общественной экспертизы, мониторинга, общественного контроля, социальной взаимопомощи, волонтерства, местного самоуправления — со стороны гражданского общества. Способы реализации и инструментарий институционального взаимодействия включают в себя: — создание диалоговых площадок; — системы обратной связи; — систему общественного и государственного заказа; — систему взаимоконтроля; — посредничество. Учитывая значимость их практического воплощения, остановимся на данном вопросе подробнее. 1. Создание диалоговых площадок. Одним из ключевых параметров современной демократии является политический плюрализм, основанный на признании свободы 224 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита мнений и реализуемый через многопартийную систему и механизм политической конкуренции. Его принципиальное значение состоит в том, что посредством указанных механизмов он призван отражать весь спектр общественных интересов, в то же время формируя реальный баланс политических предпочтений населения. Вместе с тем политический плюрализм априори подразумевает существование в демократическом обществе разности интересов, потребностей или идей различных социальных групп, которое может создавать потенциально конфликтную ситуацию. Этот конфликт интересов может носить неантагонистический или антагонистический характер, но сила настоящей демократии как раз и состоит в том, что возникающие проблемы здесь решаются переговорным путем, не дискриминирующим стороны конфликта и нацеленным на достижение взаимоприемлемого компромисса. Главным фактором возникновения такого диалога является наличие в обществе консенсуса по базовым вопросам, касающимся экзистенциональных сторон жизни социума. В первую очередь, в их число входят демократические ценности, к которым относятся свобода, равенство, справедливость, солидарность и толерантность. Определяя смысловое содержание всего комплекса гражданских прав и свобод и являясь мировоззренческой основой разделяющего эти ценности общества, они становятся тем устойчивым фундаментом, на котором, собственно, и зиждется все здание современной демократии. Поэтому вполне закономерно, что не признающие данных ценностей различного рода радикалы и экстремисты в демократическом обществе не приживаются и оказываются выброшенными за борт политической жизни. Существенную роль в возможности организации диалога играют присущие демократическому обществу политическая культура и правосознание. Это предполагает уважительное отношение к чужому мнению, равенство сторон диалога, открытость дискуссии. Приветствуется использование лояльных приемов диалога: максимальной доказательности своей позиции; объективности и полноты аргументационной базы; креативности высказываемых идей и их привлекательности для участников диалога; адекватности своих предложений обсуждаемым проблемам; поиска слабых аргументов в 225 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы политической позиции противника. Вместе с тем в демократическом обществе существуют и определенные ограничения — как моральные, так и правовые — правила поведения участников диалога. В частности, свобода критики не должна подменяться критиканством или прямыми оскорблениями, порочащими честь и достоинство оппонента; не допускается клевета, шантаж, угрозы и другие противоправные ухищрения. Непременным условием для организации диалога выступает система демократических прав и свобод, закрепляющая возможности каждого не только публично выражать свое собственное мнение, но и бороться за него легальными средствами, в том числе организуясь для этого в партии, движения или НПО. Важное значение для осуществления общественного диалога имеют также свободные и честные выборы, признаваемые в качестве механизма определения политической воли населения. Происходящие в период выборных кампаний дебаты помогают найти подходы и установки, способствующие выработке курса общественного развития, поддерживаемого большинством электората. Кроме того, во время избирательных кампаний, как правило, активизируется межпартийный диалог — особенно, если речь идет о создании предвыборных коалиционных блоков и альянсов. Не менее важное значение для репрезентативности общественнополитических взглядов и обеспечения диалогового пространства в демократическом обществе имеет наличие переговорных площадок. В их качестве могут выступать различные общественно-политические клубы, тематические семинары и конференции, в которых принимают участие представители различных партий, общественных движений, НПО, экспертного сообщества и простые граждане. Довольно часто в политической практике встречается организация форумов, специальных совещаний или совместных комиссий, инициированных властью для привлечения к обсуждению наиболее актуальных проблем широкого спектра политических сил страны. Выработанные на них решения в форме общественных соглашений ложатся в основу государственной политики. Безусловный приоритет среди диалоговых площадок имеет Парламент. Являясь высшим представительным органом страны, он 226 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита выступает местом, где скрещиваются агрегированные в депутатских позициях интересы избирателей. Именно здесь партии имеют возможность инициировать предложения, которые после обсуждений могут быть облечены в законопроектную форму и станут обязательными для исполнения всеми гражданами страны. Не случайно степень ответственности за принятые в Парламенте решения очень высока и требует всестороннего критического рассмотрения. В этой связи в демократических странах оппозиция имеет достаточно широкие права, а сами парламенты, как правило, являются многопартийными. Вместе с тем в некоторых случаях, когда есть потребность в более широком представительстве и участии общественных сил в обсуждении актуальных проблем, чем это позволяет формат дей­ ствующего парламента, могут применяться его «квази»-аналоги или сопутствующие структуры. Например, в Казахстане и России такими инструментами политической практики выступают Общественные парламенты, а также различные общественные и экспертные советы при «обычных» парламентах. В переломные моменты жизни государства для решения наиболее важных вопросов также может использоваться такая форма общественного диалога, как всенародное обсуждение. К примеру, на постсоветском пространстве она неоднократно применялась при разработке и принятии Конституций. Важное значение в организации общественного диалога имеют СМИ, транслирующие взгляды и идеи по той или иной проблематике и предоставляющие населению возможность получить разностороннюю информацию по интересующим его вопросам. Следует отметить, что выполнение указанных функций возможно только при условии существования независимых и свободных СМИ, соответ­ ствующих критериям объективности и полноты предоставляемой ими информации. Говоря о диалоге как о механизме согласования интересов в демократическом обществе, следует сказать несколько слов и об его акторах. Обычно таковыми здесь выступают партии, являющиеся главными субъектами политической жизни и носителями консолидированных интересов тех или иных социальных групп. В то же время в нормальном гражданском обществе диалог немыслим и без других участников 227 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы социально-политической жизни — общественных движений, НПО, профсоюзов, лоббистских групп и т. д. Будучи организованный ради выполнения определенных целей диалог закономерным образом подразумевает и обязательное участие в нем властных структур, без которых принятые решения не могут быть реализованы. При этом продуктивность диалога в демократических странах во многом определяется тем, что его участники добровольно принимают на себя ответственность за выполнение выработанных решений. Для чего нужен общественный диалог? Его ценность заключается в том, что он является механизмом выявления противоречий, определения существующих путей и способов их решения, причем ненасильственными методами. Критика «словом» лучше, чем критика «делом», т. е. политическими митингами, манифестациями, и тем паче революционными или террористическими акциями. Еще одно преимущество общественного диалога — это укрепление обратной связи между властью и обществом. Кроме того, в ходе общественного диалога формируется множество горизонтальных объединений, складывающихся вокруг разных людей, идей и социальных структур. При этом общество не распадается на клубы, союзы и объединения, а, наоборот, консолидируется на основе диалога между всеми этими коллективными субъектами. Только в таком диалоге формируется совершенно неведомая авторитарной власти психологическая ценность — ощущение человеком самого себя как гражданина своего общества. Гражданская идентичность может сложиться только на базе групповой идентичности, ощущения своего участия в деятельности определенных социальных групп и причастности к общению между ними. Не претендуя на власть, эти группы могут оказывать довольно серьезное влияние на общественную и производственную жизнь. Классическим примером являются профсоюзы западного типа, но на сегодняшний день существует множество отечественных примеров. В диалоге общество оценивает действия носителей власти и правомочно сменить их в рамках законных процедур. Сохраняя за собой право влияния, общество приобретает право выбора. Если влияние, будь то предложения или критика в прессе, демонстрация или лоббистская деятельность, неформально и не должно иметь никаких процедур, то 228 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита выбор может осуществляться только в рамках высокоформализованных правовых норм. Демократия — это власть процедуры и закона. Необходимость политического диалога можно продемонстрировать на примере Украины. Свертывание политического диалога в стенах украинского парламента на протяжении последних двух лет вызывает перманентный парламентский кризис, дестабилизирующий политическую обстановку и самым негативным образом отражающийся на экономической и социальной жизни населения этой страны. Надо отметить, что сейчас в Казахстане практически все политические силы понимают необходимость организации общественного диалога, который бы позволил сплотить все общество в решении стоящих перед страной задач. В этой связи, учитывая имеющийся опыт в организации такого рода диалога (Совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества — ПДС, Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества — НКВДиГО, Госкомиссия по демократизации, Общественная палата при Мажилисе, Политический клуб при Институте парламентаризма НДП «Нұр Отан» и т. д.), думается, что эта задача вполне разрешима. Помимо политических диалоговых площадок одним из основных инструментов институционального взаимодействия между неправительственным сектором и государством в части организации диалога по линии «власть-общество» выступает проведение общереспубликанских Гражданских форумов. Они являются наиболее масштабной диалоговой площадкой между НПО и государством для обсуждения имеющихся проблем и путей их решения на прин­ ципах равноправного партнерства и сотрудничества*. Вместе с тем целью этих форумов, на наш взгляд, должна стать также выработка стратегических планов и перспективных программ сотрудничества третьего сектора и государства, оформляемых соответствующим соглашением сторон и имеющих статус официальных документов. На это, в частности, указывает опыт прошедших в 2003, 2005 и 2007 гг. Гражданских форумов РК, в ходе которых была политически легитимизирована роль неправительственного сектора в демократизации страны, а также положено начало оформлению системного механизма взаимодействия гражданского общества, государственных структур и бизнеса. * 229 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Кроме того, в целях повышения эффективности работы в этом направлении можно было бы рассмотреть возможность распространения опыта проведения Гражданских форумов на региональном уровне с периодичностью один раз в год. Другим инструментом механизма взаимодействия государства и гражданского сектора являются «круглые столы», конференции, семинары и тренинги с участием представителей власти и «третьего сектора». Они выступают средством текущей коммуникации между структурами гражданского общества и власти по более узким проблемам развития. Особо важное значение такого рода взаимодей­ ствие приобретает с точки зрения его реализации на региональном и местном уровнях, так как позволяет динамично и эффективно решать конкретные проблемы, непосредственно затрагивающие интересы населения. В этом смысле можно сказать, что именно здесь закладываются основы общенационального гражданского общества. В данной связи государством (в лице Министерства культуры, информации и общественного согласия) совместно с НПО только в 2003—2005 гг. было проведено более 50 мероприятий республиканского и регионального уровня, на которых были рассмотрены вопросы сотрудничества государственных и неправительственных структур по вопросам борьбы с коррупцией, охраны окружающей среды, прав человека, социального партнерства в контексте построения гражданского общества. Еще большее количество конференций и «круглых столов» было инициировано организациями гражданского сектора. 2. Система обратной связи. Продуктивным механизмом сотрудничества, направленным на повышение эффективности и качества деятельности государ­ ственных органов и предоставляемых ими обществу услуг, является система обратной связи гражданского общества и власти. В определенной мере прототипами такого механизма выступают сформированные на базе инициатив некоторых партий Комитеты общественного доверия акимам (КОДА) и Общественные приемные. Важную роль в этом процессе играют и СМИ, выступающие «коллективным проводником» общественного диалога. Со своей стороны механизм «обратной связи» с населением предусмотрен 230 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита и государством. В этом качестве выступают встречи депутатов с избирателями, практика ежегодных отчетов акимов всех уровней перед населением, система «электронного правительства». Однако общий недостаток указанных государственных каналов связи состоит в избирательности принимаемых «сигналов», что дезавуирует принцип их обратности. В ряде стран в практику взаимоотношений государства и гражданского общества по линии канала «обратной связи» входит проведение общественных слушаний по социально значимым проблемам. Они помогают формировать в обществе ясное представление о ситуации по актуальным вопросам и таким образом способствуют общественному консенсусу при реализации соответствующей государственной политики. Вполне очевидно, что подобный опыт должен шире применяться и в Казахстане. Действенным инструментом механизма сотрудничества гражданского сектора и власти должна стать деятельность общественных советов, консультативно-совещательных органов, комиссий, рабочих групп по законотворческой работе, участию в формировании государ­ ственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ развития*. Используемые при этом институты общественной экспертизы и мониторинга имеют значительный интеллектуальный потенциал. Одним из инструментов такого взаимодействия гражданского общества с государством выступает институт общественной экспертизы, получивший в последнее время распространение во многих демократических странах мира. Его социально-политическое предназначение заключается в укреплении обратной связи власти * Несмотря на то, что такого рода неформальные органы уже вошли в практику деятельности госслужбы, тем не менее их эффективность остается пока низкой. Так, организованные при министерствах экспертные советы по вопросам поддержки малого и среднего предпринимательства в силу ряда организационных вопросов (а порой и прямого саботажа со стороны чиновников) до сих пор не заработали в полную силу, что приводит к необходимости постоянного вмешательства со стороны первых руководителей республики для нормализации ситуации. В силу тех же обстоятельств созданная по предложению Президента Палата общественных экспертов при Парламенте РК также оказалась малоэффективной, что привело к необходимости ее реорганизации в Общественную палату при Мажилисе Парламента РК. 231 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы с народом, расширении влияния общества на принятие решений, непосредственно касающихся его прав и интересов, организации действенного гражданского контроля над властью. На Западе, где процедуры общественного участия имеют относительно глубокие корни (например, в форме различных попечительских советов при учебных учреждениях), их польза уже давно осознана и возведена в ранг соответствующей государственной политики. Идея предоставления гражданам доступа к участию в принятии решений государственными органами и местным самоуправлением не только оформлена законодательно, но и подкреплена организационными мерами исполнительного характера, в том числе и путем создания специальных агентств при различных государственных органах. Агентства, как правило, имеют солидный бюджет, постоянный штат, их деятельность регулируется специальным законом, который определяет их самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Так, Датская Комиссия по Технологиям имеет ежегодный бюджет около 1,5 млн евро, почти два десятка человек постоянного штата и занимается «независимой оценкой технологий и послед­ ствий их применения для общества и граждан». В канадской провинции Квебек создано агентство BAPE, специализирующееся на проведении общественных слушаний в рамках оценки экологических последствий проектов. BAPE докладывает результаты слушаний (экспертиз) министру экологии, но не подчиняется ему. Агентство имеет профессиональный штат около 40 человек, ежегодный бюджет несколько десятков миллионов долларов и профессиональный кодекс поведения служащих, который предусматривает обеспечение независимости и объективности результатов экспертиз и недопущение лоббирования чьих-либо интересов. В той же Канаде в провинции Онтарио стоимость программы общественных слушаний по одному только лесоустроительному плану составляет около $2 млн, а длится такая программа свыше двух лет. Кроме того, довольно часто функции организации общественных экспертиз передаются также — обычно по контракту — какой-нибудь неправительственной организации или университету с соответствующим финансированием из бюджетных средств и добровольных взносов. 232 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Своя специфика существует в странах постсоветского пространства. В отличие от Запада, где в деятельности института общественной экспертизы превалируют социально-экономические мотивы, в СНГ его функциональное поле зачастую захватывает и политическую практику. Так, в России с 2005 г. действуют Общественные палаты (от регионального до федерального уровня), в чьи задачи входит проведение экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, общественный контроль за деятельностью правительства России, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также контроль за соблюдением свободы слова в СМИ и выработка рекомендаций по этим и другим вопросам. Совершенно очевидно, что подобная ситуация стала следствием особенностей политического развития на постсоветском пространстве, характеризующегося транзитным состоянием, а потому еще не сложившейся во всей полноте устойчивой практикой демократических отношений. С этой точки зрения использование институтов общественной экспертизы в политическом пространстве представляется вполне логичным и обоснованным методом решения ряда проблем, обеспечивающим общественный консенсус и укоренение демократических традиций во взаимоотношениях государства и гражданского общества. Следует отметить, что аналогичный российской Общественной палате институт создан и при Мажилисе Парламента РК. Как известно, первый шаг в этом направлении в Казахстане был сделан в сентябре 2005 г., когда Президент Н. А. Назарбаев, выступая на II Гражданском форуме, предложил учредить при Мажилисе Парламента РК Палату общественных экспертов с целью подключения к процессам социально-политической модернизации неправительственного сектора. Предложение Главы государства было поддержано Бюро Мажилиса, и весной 2006 г. Палата общественных экспертов начала свою деятельность. За полтора года ею был выполнен существенный объем работы, касавшийся законотворческой экспертизы, но, к сожалению, по ряду причин ее деятельность не была высокоэффективной. Сказались проблемы 233 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы организационно-финансового плана, несбалансированность штатного состава, правовая неотрегулированность взаимоотношений с государственными органами. Эти же недостатки отразились и на деятельности другого общественного института — экспертных советов при исполнительных органах власти, призванных вести мониторинг и оказывать консультативную помощь министерствам и акиматам в их практической работе. Новый импульс развитию института общественной экспертизы в Казахстане придали конституционные реформы 2007 г. Главное значение здесь имели положения, касавшиеся перераспределения властных полномочий в сторону усиления роли Парламента и политических партий, что серьезным образом повлияло и на изменение статуса состоящих при них общественных органов. В результате в ноябре 2007 г. при Мажилисе был учрежден новый орган общественной экспертизы — Общественная палата. Ее коренное отличие от своей предшественницы состояло в том, что теперь состав палаты формировался не только из числа представителей НПО, но и политических партий, что существенно повышает репрезентативную, а главное, политическую роль Общественной палаты*. В новой Общественной палате расширился также спектр рассматриваемых вопросов. В частности, добавилась секция по вопросам демократизации и развития гражданского общества. Это является наглядным свидетельством того внимания, которое государство и общество уделяют процессу строительства реальной демократии в нашей стране. Отметим, что на сегодняшний день в Общественную палату входят, помимо руководящих представителей НДП «Нұр Отан», также председатели партий «Әділет», «Руханият», Партии патриотов Казахстана, Коммунистической народной партии Казахстана. Кроме того, двери нового общественного органа открыты и для других партий, в том числе и оппозиционных. Как было заявлено заместителем Председателя Мажилиса Парламента РК С. А. Дьяченко, «в случае поступления заявлений от представителей других политических партий, не включенных в утвержденный состав нашей Общественной палаты, Бюро Мажилиса готово в рабочем порядке вернуться к рассмотрению этого вопроса» (Фундамент гражданских инициатив // Казахстанская правда. — 27 ноября 2007 г.). * 234 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита Касаясь поля деятельности Общественной палаты, следует отметить, что основное внимание уделяется общественной экспертизе законов, затрагивающих социальное самочувствие населения, выработке соответствующих рекомендаций и предложений, а также прогнозированию возможных последствий принятия и реализации законов в контексте усиления социальной направленности реформ. В этой связи функции Общественной палаты заключаются в оказании консультативной помощи в разработке проектов законов, вносимых депутатами Мажилиса Парламента в порядке законодательной инициативы; изучении и обобщении опыта парламентов зарубежных государств в сфере законотворческой деятельности; проведении и участии в «круглых столах», семинарах, слушаниях, конференциях и иных мероприятиях по проблемам законотворче­ ской деятельности. В рамках выполнения своих функций Общественная палата тесно взаимодействует как с Парламентом, так и с представителями гражданского сектора. Она располагает правом получения информации по соответствующим законопроектам от структурных подразделений Аппарата Мажилиса, направляет своих представителей для участия в заседаниях рабочих групп Мажилиса. Весьма важной с точки зрения привлечения интеллектуальных сил и учета мнения «с мест» представляется такая форма работы Общественной палаты, как проведение выездных «круглых столов». К примеру, в выездных заседаниях Общественной палаты на темы, касавшиеся разработки закона о развитии частного предпринимательства в Казахстане (февраль 2008 г., Алматы) и рассмотрения хода выполнения Концепции о развитии гражданского общества в Республике Казахстан на 2006—2011 гг. (ноябрь 2008 г., Алматы), приняли участие представители отечественных ученых кругов и бизнес-сообщества, внесшие заметный вклад в обсуждение вопросов повестки дня. 3. Системы общественного и государственного заказа. В плане общественного заказа перспективным выглядит использование государством института волонтерства, к которому могли бы быть привлечены структуры гражданского общества. Создание казахстанского Корпуса милосердия и других подобных организаций 235 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы способно существенно разгрузить социальные службы государства и одновременно обеспечить адресную помощь нуждающимся гражданам. К числу общественных заказов можно причислить также институт благотворительности и меценатства. Его слабое развитие в Казахстане во многом определяется неразвитостью социального статуса меценатства и сдерживающими причинами экономического характера (налоговой политикой). Исключительно важное значение для укрепления взаимодействия государства и гражданского общества имеет институт государственного социального заказа. В условиях недостатка самофинансирования третьего сектора он позволяет укрепить возможности его полноценного функционирования путем выделения соответствующих средств на выполнение программ, представляющих для государства определенный интерес. Вместе с тем система госсоцзаказа может вызвать определенную деформацию структуры деятельности гражданского общества, так как распределение тем и грантов находится в руках у исполнительной власти. В этой связи было бы целесообразно усилить возможности более объективного распределения выделяемых гражданскому сектору финансовых потоков, в том числе с привлечением представителей самого гражданского общества. 4. Система взаимоконтроля. В балансе взаимодействия государства и гражданского общества, направленного на координацию общественных интересов, заметную роль играет система взаимного контроля. С одной стороны, государ­ ство призвано не допускать появления деструктивных тенденций в развитии гражданского сектора, чтобы обеспечивать общественную стабильность, а с другой — государственный контроль должен способствовать выявлению слабых мест в развитии гражданского общества для обеспечения его развития. В свою очередь, во избежание государственного произвола и для более полноценного удовлетворения прав и интересов населения гражданский контроль за властью также необходим. В этой связи взаимоконтроль осуществляется государством посредством правовых установлений, судебной системы, правоохранительных органов, а гражданским обществом — при помощи института выборов, партийно-политической системы, СМИ, общественного мнения и в случае необходи236 Глава 4 Гражданское общество Республики Казахстан в период транзита мости посредством гражданских акций. Кроме того, в казахстанской практике элементами механизма гражданского контроля выступают сформированные на базе инициатив некоторых партий Комитеты общественного доверия акимам и Общественные приемные. В связи с возрастанием роли представительных органов и значения в этой системе партийного представительства транспарентность и подотчетность получат также средства бюджета. 5. Посредничество. В качестве инструмента по выполнению посреднических функ­ ций между государством и гражданским обществом в Казахстане выступают такие институты, как Республиканская трехсторонняя комиссия социального партнерства в сфере трудовых и социально-экономических отношений, АНК. Определенный интерес представляет опыт США, где посредническая деятельность в решении общественных конфликтов давно стала одной из важнейших функций государственной власти. С первой половины XX столетия в роли регуляторов социальных конфликтов здесь выступали государственные ведомства — Национальное управление по трудовым отношениям и Федеральная служба посредничества и примирения (ФСПП). За 50 лет работы на счету ФСПП более 511 тысяч разрешенных конфликтов. В системе взаимоотношений государства и гражданского общества специфичное положение занимает местное самоуправление. Ввиду того, что оно, с одной стороны, выполняет определенные властные функции, делегированные ему государством, а с другой — обладает известной степенью независимости от центральной власти и выступает органом управления, получившим прямой мандат граждан, местное самоуправление синтезирует в себе и государственное, и гражданское начала. Эта неоднозначность, скорее всего, и стала причиной столь длительной задержки с введением местного самоуправления в Казахстане, так как его встраивание в существующую вертикаль власти оказалось весьма затруднительным. Инновационным инструментом взаимодействия государства и гражданского общества являются социально-предпринимательские корпорации (казахстанское ноу-хау). Их основное предна237 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы значение — институциональное повышение социальной ответственности бизнеса, которому государство отдает в управление свою собственность, а в ответ требует решения в сотрудничестве с органами власти социально-экономических проблем. Ввиду незначительного времени существования социально-предпринимательских корпораций дать точный анализ перспектив сотрудничества и характера взаимоотношений власти и гражданского общества (его экономической части) касательно этого инструмента пока не представляется возможным. Будут ли они отвечать интересам всего бизнес-сообщества или станут «хозяйственным придатком» исполнительной власти, покажет время. В целом, подводя итоги, следует отметить, что Казахстан идет в русле общемировых тенденций развития гражданского общества, внося свой вклад в обогащение международного демократического опыта. 238 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана 5.1. Общая характеристика повестки дня на 2009—2011 гг. Политическая повестка дня на предстоящие три года во многом зависит от динамики мировых и внутренних процессов, характеризующихся нарастающей взаимозависимостью и усложнением их связей, а также усилением неопределенности результатов их развития. В геополитическом плане наблюдается определенное снижение в мировых процессах лидерского потенциала США и появление новых центров силы, что может означать конец модели монополярного мира, основанного на глобальном господстве Северной Америки (Pax Amеricana), и переход к многополярности, а с другой стороны, и сами новые центры силы (ЕС, Россия, Китай, Индия, Япония) пока еще не являются по-настоящему стабильными и самодостаточными, чтобы рассматривать их в качестве константы круга мировых лидеров. Уязвимость — организационно-политическая для ЕС; технологическая, инфраструктурная, управленческая, демографическая для РФ; технологическая, политическая, демографическая для Китая; технологическая, демографическая для Индии; военная для Японии — не дает им пока возможности находиться на одном уровне с США. Вместе с тем попытки преодолеть геополитическое неравенство за счет формирования блоковой политики (впрочем, как и бесцеремонный гегемонизм США) создают опасность возрождения новой глобальной конфронтации и ухудшают шансы на мирное сосуществование. В геоэкономическом плане наблюдается резкое увеличение значимости энергетического фактора, что приводит к усилению конкурентной борьбы за источники энергетических ресурсов и 239 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы контроль за путями их транспортировки. Сюда же следует добавить усиление нестабильности на мировых финансовых рынках, грозящее перерасти в мировой экономический кризис. Сохраняется опасность торгово-экономических войн между ведущими странамипроизводителями. Кроме того, новым вызовом становятся мировые экологические проблемы — глобальное потепление, сокращение запасов пресной воды, опустынивание, учащение стихийных бед­ ствий, также наносящих заметный урон мировой экономике. К числу других общемировых проблем, непосредственно затрагивающих национальные интересы Казахстана, относятся нарушение режима нераспространения оружия массового поражения (в первую очередь, за счет Индии, Пакистана и, возможно, Ирана, расположенных в непосредственной близости от нашего региона), а также так называемые нетрадиционные угрозы — терроризм и религиозный экстремизм, незаконная торговля оружием, наркотрафик, нелегальная миграция, эпидемии опасных для жизни и здоровья человека болезней, очаги которых также расположены вблизи наших границ. Ряд острых моментов, требующих к себе пристального внимания, имеется и в региональной политике. Среди них можно назвать проблему использования трансграничных рек (в отношении Кыргызстана и Китая), правовой статус Каспийского моря, нестабильность в соседних государствах Центральной Азии*, трудности Несмотря на попытки центральноазиатских государств реагировать на очевидные симптомы широкомасштабного системного кризиса, который может поразить весь этот регион в ближне- и среднесрочной перспективе, ситуация мало меняется в лучшую сторону. На данный момент только Казахстан может считаться относительно стабильным государством. Для остальных стран серия кризисов, чреватых обострением региональной ситуации, может стать своего рода «моментом истины». Во-первых, налицо противоречия между властью и обществом в социальном, экономическом и, разумеется, политическом отношениях. Во-вторых, нельзя недооценивать реально существующее противоборство кланово-региональных группировок в рамках неутихающей борьбы за власть, экономическое и политическое влияние в соответствующих странах. Наконец, в-третьих, существуют исторически обусловленные и нередко тайно подпитываемые самими властями межэтнические противоречия, которые постепенно приобретают * 240 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана экономической интеграции. Ввиду торгово-экономической экспансии Китая и в связи с предстоящим вступлением Казахстана в ВТО могут возникнуть определенные проблемы для экономической и продовольственной безопасности нашей страны. Не свободна от проблем и сфера внутренней политики Казахстана. Основными факторами напряженности выступают углубляющийся политический раскол общества, системные сбои действующей конструкции власти, угроза обострения межэлитной борьбы за передел власти-собственности, структурная неустойчивость экономики, рост социального расслоения, возможные межэтнические трения (в частности, по языковому вопросу, а также из-за конкуренции на рынке труда с мигрантами из других стран), социально-трудовые конфликты. Вместе с тем наличие указанного комплекса проблем не отменяет императива собственных целей и задач развития Казахстана, заложенных в стратегическом курсе нынешнего руководства страны. В этой связи ключевыми вопросами повестки дня республики на ближайшую перспективу выступают: — укрепление социально-политической стабильности и национальной безопасности; — повышение эффективности государственного управления; — обеспечение устойчивости экономического развития; межгосударственное звучание, проецируются на чувствительные для региона вопросы землепользования, водоснабжения и распределения энергоресурсов. На современном этапе к потенциальным очагам возможного регионального кризиса в первую очередь можно отнести Кыргызстан и Узбекистан. Хотя положение в других странах выглядит относительно спокойным, это не означает, что там отсутствуют предпосылки для резкого внезапного обострения ситуации. Создав за полтора десятилетия после распада СССР в целом однотипные государственные системы, стержневым элементом которых является конкретная личность — лидер, «отец» нации, маневрирующий между различными регионально-политическими и этническими кланами и до поры примиряющий их, — центральноазиатские страны рискуют оказаться в состоянии хаоса тогда, когда этот стержневой элемент в силу тех или иных причин исчезнет. Другие же механизмы поддержания стабильности и равновесия в этих государствах весьма слабы, и их эффективность в критических ситуациях представляется крайне проблематичной (Аналитические записки. Вып. 4(24), июнь 2007 // Научно-координационный совет по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Центр постсоветских исследований). 241 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — повышение качества жизни и уровня материального благосостояния казахстанцев; — формирование казахстанской идентичности, основанной на гражданском подходе, общих мировоззренческих ценностях и развитой культуре; — обеспечение территориальной целостности, независимости и суверенитета; — повышение международной субъектности Казахстана. Соответственно, поиск ответов на указанные вопросы приводит нас к необходимости решения следующих дилемм: — ограничение или расширение демократии; — концентрация или деконцентрация власти; — усиление государственного регулирования экономики или ее либерализация; — усиление государственного патернализма или его сокращение; — моноэтнизация или полиэтничность; — изоляционизм или интеграция. Следует отметить, что при всей теоретически кажущейся ясности выбора он на самом деле очевидным не является. Учет целого ряда внутренних и внешних рисков и угроз, а также реального состояния дел в Казахстане и в мире настоятельно диктует необходимость более осторожного и взвешенного подхода к проблемам дальнейшей социально-политической и экономической трансформации казах­ станского общества и государства. 5.2. Дилеммы развития Казахстана 5.2.1. Парадигма демократического развития безальтернативна Текущий этап мирового развития характеризуется торможением тенденции дальнейшего расширения зоны демократизации, определяемой некоторыми западными политологами как «третья демократическая волна»*. К сфере ее воздействия принято относить Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана страны бывшего социалистического лагеря (за исключением Кубы, КНДР), ряд стран Азии, Африки и Латинской Америки, где на смену тоталитарным, диктаторским или жестко авторитарным режимам пришли более либеральные порядки. В основе этой тенденции, по мнению исследователей, лежат процессы глобализации, оказавшие политическое, социально-экономическое, информационное и психологическое воздействие на народы мира и обусловившие возросшую тягу к унификации миропорядка на принципах либеральной стабильности и эффективности*. Вместе с тем, как показывает складывающийся опыт, не все страны в одинаковой степени продвинулись по пути демократизации; также разнится их опыт демократических преобразований; неоднозначны и результаты демократических реформ, что стало основанием говорить о существовании «приливов» и «отливов» демократических «волн». Данная ситуация позволяет утверждать, что достижение демократии есть не одномоментный политический акт, а длительный процесс, требующий закономерного вызревания соответствующих общественных условий для установления демократических порядков. Соответственно, ввиду разнообразия стартовых и текущих условий для разных стран как темпы, так и национальная специфика «строительства» демократий будут разными. Кроме того, свой отпечаток на эти процессы накладывают и имеющиеся противоречия в результате действий национальных государств, транснациональных корпораций и других акторов мировой политики, чьи интересы не всегда лежат в однонаправленной демократической плоскости. Отсюда логически вытекает, что при осуществлении демократизации и либерализации баланс внутри- и внешнеполитических интересов национальных государств и мирового окружения не совпадает. Сказанное в полной мере относится к Казахстану, который наряду с другими странами постсоветского пространства входит в когорту государств, избравших путь построения демократического общества. Фукуяма Ф. Конец истории? // Полис. — 1996. — № 5. — http://atredis.narod. ru/person/ fukuyama.html. * * Хантингтон С. Третья волна: демократизация в конце ХХ века. — М., 2003. 242 243 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы При этом отметим, что формирование демократического строя является для Казахстана не самоцелью, а многомерным инструментом достижения основных стратегических целей — обеспечения устойчивости развития, укрепления государственности, повышения эффективности механизма государственного управления, обеспечения внутренней социально-политической стабильности и благоприятных внешнеполитических условий для развития. С этой точки зрения развитие демократических процессов в Казахстане, будучи закономерно по своей природе, приобретает вместе с тем свою специфическую логику, вытекающую из учета комплекса взаимовлияющих задач и факторов внутреннего и внешнего порядка. К числу основных задач при проведении демократизации Казахстана на предстоящем этапе относятся: — либерализация политической системы, укрепление институциональных основ демократии; — формирование системы демократических ценностей, разделяемых подавляющим большинством населения; — расширение прав и свобод человека, обеспечение их защиты; — формирование и развитие институтов гражданского общества; — развитие политической конкуренции; — развитие выборной системы; — формирование правового государства. С точки зрения национальных интересов решение данных задач позволит достичь легитимации власти, сформировать эффективный механизм смены и преемственности власти, повысить транспарентность политических процессов и государственного управления, укрепить обратную связь власти с населением, усилить позитивную динамику общественно-политического развития. Конечным результатом является объемлющее укрепление динамической устойчивости государства и его основных системообразующих элементов. Вместе с тем реализация указанных задач — в частности, темпы, этапность и объем осуществления — должна увязываться с соблюдением требований обеспечения национальной безопасности и стабильности развития. В этом плане для разработки стратегии 244 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана демократизации и оценки ее перспектив необходим учет следующих базовых факторов: — уровень подготовленности общества к восприятию демо­ кратических реформ, умение пользоваться демократическими институтами не во вред общественному развитию, т. е. политическая культура и сознательность населения; — наличие широкой социальной базы демократической идеологии в лице среднего класса; — наличие устойчивой экономической базы в лице рыночного хозяйства, основанного на механизме рыночных цен, конкуренции и частной собственности; — наличие политических институтов демократизации общества; — наличие благоприятной внешнеполитической обстановки; — отсутствие серьезных угроз внутреннего характера. Анализ этих факторов приводит к выводу, что реальных условий для ускоренной демократизации в Казахстане пока не существует, и, следовательно, до их вызревания сохранение режима «ограниченной демократии» с тенденцией к его постепенной либерализации представляется более отвечающим интересам стабильности и развития*. Вместе с тем затягивание процесса демократизации также весьма нежелательно. Как представляется, только постепенная деконцентрация президентской власти и создание демократической системы сдержек и противовесов способны в будущем предотвратить риск межэлитной войны за захват власти-собственности и перевести ее в пространство публичной политики и легитимной (т. е. ненасильственной) конкуренции. Попутно решалась бы задача гарантирования защиты собственности от неправового передела. Отметим, что для стран Центральной и Восточной Европы, также не располагавших объективными условиями для ускоренного перехода к демократии, стабильность демократических режимов оказалась гарантированной не столько внутренними процессами, сколько их включением в структуру Европейского Союза. В то же время попытки «забегания вперед» (Кыргызстан), равно как и отставания в демократизации (Грузия, Украина), неизбежно приводили к крупным социальным потрясениям. * 245 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 5.2.2. Концентрация или деконцентрация власти Производной от дилеммы демократического развития выступает проблема отношения к степени концентрации власти. Одним из возможных вариантов является выбор процесса концентрации полноты власти в едином центре принятия решений. С функциональной точки зрения этот процесс позволяет достичь определенных позитивных результатов, выражающихся в высоких мобилизационных возможностях режима и его относительной стабильности. Данные преимущества могут стать особо актуальными в свете наступающей полосы неопределенности мирового развития, связанной с возросшими рисками кризисных явлений в глобальной экономике и международных политических отношениях. Проблемы взаимоотношений между Россией и Западом, подготовка к передаче власти новому лидеру в КНР, латентная нестабильность в Центральноазиатском регионе, напряженная ситуация на Ближнем и Среднем Востоке, угроза нового энергетического голода, финансовая нестабильность на мировых рынках, усиление опасности нетрадиционных угроз и т. д. — все это заставляет повышать степень готовности к любому, в том числе и неблагоприятному, повороту событий. Не менее важное значение плюсы концентрации власти приобретают и в плане необходимости сохранения управляемости внутригосударственными процессами в период продолжающегося транзита. С этой точки зрения основными факторами риска в ближней перспективе, противодействие которым должна оказывать власть, являются: — неконтролируемая внутриэлитная борьба; — неэффективность рекрутинга политической элиты; — региональный сепаратизм; — рост религиозного экстремизма; — межэтническая напряженность; — неконтролируемая миграция; — социальное расслоение; — рост коррупции; — внешнее давление. 246 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Вместе с тем, как показывает анализ причин возникновения этих угроз, большинство из них (за исключением факторов внешнего характера) являются следствием системных недостатков существующего жестко централизованного режима. В этой связи представляется очевидным, что концентрация власти может выступать лишь краткосрочным инструментом стабилизации положения и в некоторых случаях — решения конкретных проблем, но в долгосрочном плане она лишена стратегических преимуществ. К числу главных негативных последствий концентрации власти в одних руках в данном случае относятся: — дисбаланс либерального экономического базиса и авторитарной политико-административной надстройки, вызывающий противоречия системного характера; — чрезмерная централизация и бюрократизация, приводящие к постепенной потере эффективности управления, торможению темпов экономического развития, разрыву социально-политических связей власти с народом; — рост внутренней напряженности в среде элиты, вызываемой повышением ставок в борьбе за влияние на центр принятия решений вследствие доминирования принципов «игры с нулевым балансом» («победитель получает все»); — увеличение риска принятия ошибочных решений вследствие усиления монократического характера власти; — падение ответственности общества за результаты развития государства, рост социального иждивенчества; — и как общий итог ослабление динамической устойчивости и стабильности всей политической системы. Таким образом, концентрация власти представляется обоюдоострой политико-административной мерой, применение которой целесообразно при условии ограничения ее лишь теми сферами деятельности, где она может способствовать решению текущих задач, не подвергая опасности стратегическую стабильность и безопасность республики. Свои особенности имеются и у процесса деконцентрации власти. Прежде всего, его характеристикой выступает то, что этот процесс имманентно присущ обществам, развивающимся в демократическом 247 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы направлении. Это обусловлено природой демократии, предполагающей опору на принципы конституционализма (т. е. разделения ветвей власти с целью создания системы внутренних сдержек и противовесов для противодействия угрозе узурпации власти, а также для укрепления общественного контроля над властью), широкое политическое соучастие и ответственность граждан, повышение степени готовности и способности гражданского общества взять на себя выполнение определенных государственных функций и задач. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, деконцентрация власти в демократических государствах не является самоцелью, а выступает лишь объективным следствием процессов развития самоорганизации общества и инструментом более эффективного осуществления задач общественного развития, включая вопросы регулирования политических, экономических и социальных взаимоотношений путем снятия возникающих противоречий между властью и обществом, как правило, в пользу последнего. Учитывая, что Казахстан уже определился с демократическим выбором развития, вполне очевидно, что в течение обозримого будущего тенденция к деконцентрации власти начнет проявляться и у нас. В этой связи представляется целесообразным использовать преимущества, предоставляемые этим процессом. К числу позитивных сторон деконцентрации власти можно отнести: — снижение уровня рисков внутриэлитной борьбы вследствие ее перевода в публичную область, а также дисперсии власти, делающей невозможной «игру с нулевым балансом»; — улучшение эффективности управления, достигаемого за счет перераспределения ответственности и полномочий на нижние этажи власти; — укрепление социальной базы власти за счет расширения гражданского соучастия; — улучшение качественного состава политической элиты за счет возрастания конкуренции, открытия каналов ее рекрутирования, повышения значимости фактора креативности и профессионализма в ее деятельности; — снижение административно-бюрократических преград для экономической деятельности. 248 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Вместе с тем следует учитывать, что данные преимущества могут проявиться только при наличии определенных условий, к числу которых относятся отсутствие (или хотя бы подконтрольность) рисков политической дестабилизации, наличие развитых институтов гражданского общества, высокий уровень политической культуры населения, подготовленность кадрового потенциала, четкое определение функциональных сфер и материально-финансовой базы деятельности органов власти и местного самоуправления, а также некоторые другие. Еще один аспект данной проблемы состоит в том, что деконцентрация власти подразумевает сохранение вертикальной структуры власти при одновременном расширении ее горизонтальных связей (т. е. связей между ветвями власти, властью и институтами граждан­ ского общества, включая органы местного самоуправления). При этом купированию подлежат только те полномочия и функция властных органов, которые могут лучше выполняться обществом и рынком, чем государством. Все это означает необходимость эволюционного поэтапного осуществления деконцентрации власти, главной целью которой должно стать обеспечение динамической устойчивости государства в результате расширения социальной базы власти, упрочения ее легитимности, формирования общепризнанных правил политической игры, улучшения эффективности государственного и общественного управления. 5.2.3. Усиление государственного регулирования экономики или ее либерализация По ряду причин данный вопрос выступает ключевым в определении будущего развития Казахстана (в том числе в части, касающейся создания социально-экономической базы демократии). Его актуальность определяется тем, что ввиду поставленной цели вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее развитых стран мира многое будет зависеть от способности республики обеспечить устойчивость высоких темпов экономического развития. При этом решающее методологическое значение для влияния на этот процесс приобретает выбор правильного соотношения государства и рынка, определение путей и методов взаимодействия госорганов с бизнесом 249 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы во имя реализации национальных интересов, умелое вхождение в конкурентную мирохозяйственную среду. В свете сказанного представляется важным определить преимущества и недостатки методов хозяйствования, основанных на государственной и частной собственности, а также сферы и допустимые границы государственного вмешательства в экономику. Современная экономическая наука признает, что рыночное хозяйство, основанное на частной собственности, свободе предпринимательства, конкуренции и механизме цен, выступает сегодня наиболее эффективной экономической системой. Ее основные преимущества заключаются в: — объективном отсеивании наиболее слабых элементов экономического развития, способствующем оптимизации производственной структуры и санации экономики; — оперативном и мобильном реагировании на экономические потребности и запросы общества; — наименее затратном механизме решения экономических проблем; — саморегуляции (до определенных пределов); — формировании широкого слоя среднего класса, выполняющего обшественно-стабилизационную функцию. К недостаткам можно причислить, в первую очередь, имманентно присущую этой системе тенденцию к концентрации собственности (монополизации), подверженность периодическим кризисам, отсутствие социализирующих стимулов поведения, ведущих к социальному неравенству и несущих в себе потенциальную угрозу общественной дестабилизации. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, в чистом виде данная либеральная экономическая модель практически нигде не встречается, сочетаясь с методами государственного вмешательства, без которых она в силу логики внутреннего развития обречена на саморазрушение. В этом плане апологеты либерализма признают пользу ограниченного дирижизма и необходимость определенной доли в экономике общественной или государственной собственности. Сфера их применения детерминируется задачами суверенитета, национальной безопасности и общественно-экономического развития, 250 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана которые не могут быть реализованы частным капиталом. Наиболее распространенными в мире экономическими системами этого типа являются англосаксонская (либерально-рыночная) и континентальная (социально-рыночная) модели. Своя специфика при применении опыта рыночно-хозяйственных отношений наблюдается в ряде азиатских стран, добившихся существенного экономического прогресса. Она проявляется в гораздо более сильном акценте на методы государственного регулирования хозяй­ственных взаимоотношений, включающих в себя значительный массив государственной собственности, участие государства в создании системообразующих предприятий стратегического характера и их поддержку (в том числе на внешних рынках), элементы макроэкономического планирования, формирование привлекательного инвестиционного климата. Неотъемлемым компонентом такой политики, кроме того, является тесная взаимосвязь экономических и социальных целей, позволяющая добиваться мобилизационностабилизирующего эффекта. Учитывая, что данный опыт дал неплохие результаты, выдвинув «азиатских тигров» в разряд индустриально развитых стран мира, представляется целесообразным отметить его позитивные стороны. К ним относятся: — возможность концентрации усилий и мобилизации государ­ ственных ресурсов на реализацию программ модернизационного развития, включая крупные прорывные проекты, непосильные частному бизнесу; — сохранение государственного контроля над стратегическими отраслями экономики, обеспечивающими экономический суверенитет и безопасность страны; — возможность формирования и планирования макроэкономической политики, направленной на достижение долговременных целей развития; — снижение инвестиционных рисков в результате предоставления гарантий со стороны государства; — регулирование рынка в целях его защиты от деструктивных тенденций; — проведение сильной социальной политики. 251 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы С другой стороны, государственное вмешательство в экономику имеет и свои негативные моменты. Среди них можно выделить: — бюрократизацию, происходящую вследствие административного характера управления; — усиление причин, способствующих коррупции; — более низкую эффективность управления госсобственностью, вызванную отсутствием экономической мотивации, сравнимой с частнособственнической; — снижение уровня ответственности за результаты своей деятельности, детерминированной дотационностью госсобственности; — нарушение механизма цен и добросовестной конкуренции на основе использования государственного административного ресурса. Следует отметить, что выбор того или иного акцента (усиление государственного регулирования экономики или ее либерализация) будет напрямую влиять на решение ключевых задач и проблем экономики страны, а через нее опосредованно и на политическую и социальную сферы. В этом плане центральное значение имеют вопросы гарантий неприкосновенности частной собственности и укоренения ее легитимности в общественном сознании, дальнейшей приватизации/реприватизации, эффективного управления госсобственностью и распределения получаемых от ее использования доходов, защиты экономической безопасности страны. Дестабилизирующими факторами, способными серьезно исказить результаты государственной экономической политики или даже оказывать ей противодействие, выступают бюрократическо-олигархический характер экономики, высокий уровень монополизации в ведущих секторах хозяйства, относительно большая доля теневой экономики, внутриэлитное соперничество, расхождение экономических интересов региональных и местных элит с государственными. Таким образом, при определении будущих параметров экономического развития Казахстана государству предстоит столкнуться с проблемами, носящими системный характер, что существенно усложняет их решение. В этом плане многое будет зависеть от выбора средств трансформации экономики — через государственный аппарат или общество. 252 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана В целом анализ внутренних и внешних факторов воздействия на положение Казахстана, равно как и весь международный опыт, показывает, что оптимальным способом решения вышеназванной дилеммы выступает сочетание либеральной экономической политики и методов государственного регулирования с попеременным смещением акцентирования в зависимости от выбора социальноэкономических целей и реальных возможностей государства для их реализации. 5.2.4. Усиление государственного патернализма или его сокращение Следующая дилемма касается сферы социальных отношений. Ее суть составляют вопросы — кто и в каком объеме должен осуществлять социальное обеспечение населения и как это отразится на социальной стабильности. В этом отношении сегодня выделяются два подхода: усиление государственных функций по социальной защите населения и сокращение государственной социальной опеки в результате передачи этой функции обществу и непосредственно самим гражданам. В первом случае государственные органы играют основную роль в организации социальной защиты граждан, планировании и распределении соответствующих финансовых потоков, сборе информации для установления адресатов социальной помощи. К недостаткам этой системы относят: — чрезмерную забюрократизированность; — высокую бюджетную затратность в результате раздутости штата социальных работников при одновременной малопроизводительности их труда; — низкую эффективность результатов социальных программ ввиду слабости обратных связей между государственными органами и населением; — наличие условий, способствующих разворовыванию выделяемых на социальные нужды целевых средств. Дополнительный негативный эффект от социальной опеки государства выражается в том, что она ведет к перегрузке бюджета 253 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы социальными программами, тормозит развитие гражданского общества и усиливает социальное иждивенчество. С другой стороны, государственная система социальной защиты имеет и ряд преимуществ, заключающихся в консолидированном социальном бюджете, широком социальном охвате, равенстве условий для получателей социальной помощи, что, в свою очередь, обеспечивает социальный мир и общественную солидарность. Следует отметить, что именно последнее обстоятельство во многом предопределяет привлекательность государственного патернализма и служит основанием для мер по его усилению в политике многих стран. Во втором случае государство выполняет по большей части вспомогательную роль, хотя и сохраняет за собой главенство в сферах административно-правового регулирования, реализации крупномасштабных социальных проектов общественного назначения (к примеру, государственный социальный заказ, строительство социальных объектов), политики по стимулированию мер социальной защиты населения (налоговые преференции низкооплачиваемым категориям населения, благотворительным фондам и пр.; финансирование социальных НПО; организация государственных курсов переквалификации и т. д.). При этом перераспределение функций означает, что большую часть заботы по социальной опеке берут на себя общественные институты (органы местного самоуправления, профсоюзы, бизнесструктуры, НПО и др.), а также непосредственно сами граждане (семья, родные, друзья, соседи). Позитивными моментами при такой постановке вопроса выступают: — попытка решения социальных вопросов за счет повышения эффективности экономики, а не увеличения государственных расходов; — усиление мобильности и адресности социальной помощи; — снижение нагрузки на бюджет; — повышение самоответственности и самоорганизации граждан. Однозначными недостатками являются: — отсутствие возможности осуществлять относительно крупные социальные проекты; 254 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана — неравенство условий для получения социальной помощи (например, в региональном или стратовом разрезе); — сегментность, а не системность социальной работы; — слабое воздействие на состояние социального мира. В целом такая система опосредована главным образом экономическими соображениями, ориентирована на индивидуалистский тип поведения и проявляет наибольшую эффективность лишь на нижних этажах социальной лестницы, и то при условии наличия относительно развитого гражданского общества. Учитывая, что большинство означенных факторов в Казахстане отсутствует, применение данной системы социальной защиты населения представляется преждевременным либо возможным в достаточно ограниченных масштабах (по узким направлениям социальной работы). Следует также отметить, что обе рассмотренные системы получили различное распространение, например на Западе. В Европе, прошедшей суровую школу социальных катаклизмов и испытавшей сильное влияние идей социал-демократии, более популярной стала модель, предусматривающая высокую степень участия государства в социальной политике, а в США приоритет отдается более либеральной, индивидуалистической схеме социального обеспечения. 5.2.5. Моноэтнизация или полиэтничность Одной из основных проблем среднесрочного развития Казахстана является выстраивание четкой государственной политики в отношении межнациональных и межконфессиональных отношений в республике. Значимость этой проблемы детерминируется тем, что существующий полиэтнический состав населения, характеризующийся очень высокой долей репрезентативности граждан неказахской национальности (свыше 40 %), таит в себе потенциальные риски возникновения межэтнических противоречий, самым серьезным образом угрожающие внутренней стабильности и безопасности страны. Добавочным элементом риска выступает то, что в силу этнического родства самых крупных диаспор Казахстана с народами соседних государств и присутствия в регионе геополитических интересов третьих стран, межэтнические конфликты в РК могут быть 255 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы использованы внешними силами для вмешательства во внутренние дела республики. В этой связи возможный выбор государственной политики по вопросу формирования безопасной среды межнациональных отношений определяется двумя вариантами: усилением в демографическом составе населения казахского компонента до пределов, позволяющих обеспечить безусловную доминантность интересов титульной нации при соответствующем снижении степени влияния интересов других этнических групп до незначительной (моноэтнизация), либо укрепление единства казахстанской нации путем учета и комбинирования интересов различных этнических групп республики, в равной степени разделяющих права и ответственность за судьбу Казахстана (полиэтничность). К преимуществам первого варианта относятся: — гомогенность нации; — относительная простота решения языкового вопроса; — расширение сферы развития казахской культуры и языка; — укрепление государственной и национальной самоидентификации; — рост внутренней сплоченности перед лицом внешнего давления. В то же время достаточно отчетливо проявляются и недостатки, присущие данному варианту решения национального вопроса. В первую очередь, необходимо выделить однозначно силовую константу такого подхода, что неминуемо приведет к открытому силовому конфликту с представителями нетитульных национальностей, имеющему реальную перспективу территориального раскола Казахстана. Во-вторых, видимая простота решения языковой проблемы является таковой лишь относительно. Значительная часть казахского городского населения окажется в серьезной степени ущемленной (по крайней мере, на первых порах) в своих карьерных притязаниях ввиду пока еще слабого знания казахского языка. В этой связи прогнозируемо усиление культурного и ментального разлома между городскими и сельскими казахами, что, безусловно, скажется на единстве нации. 256 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана В-третьих, форсированный перевод на казахский язык дело­ производства порождает ряд проблем кадрово-управленческого характера. Не следует забывать, что во многом из-за «аулизации» госорганов Кыргызстана, проводимой под флагом возрождения государственного языка, произошла фактическая дезорганизация управления, приведшая в конце концов к краху режима А. Акаева и перманентному нестабильному состоянию этой горной республики. В-четвертых, возрастает риск реанимации традиционно-патриархальных отношений, способствующих распространению клановости, трайбализма, «местечковости» и других социальных явлений негативного порядка. Ответной реакцией со стороны других этнических групп может стать этноэкономический изоляционизм, выражающийся в занятии ими тех или иных экономических ниш, доступ к которым для остальных будет негласно перекрываться. В-пятых, резко возрастают внешнеполитические риски, связанные с угрозой применения внешними силами мер, направленных на «защиту ущемляемых прав национальных меньшинств», что вполне способно поставить Казахстан в положение международного «изгоя» и подорвать основы обороноспособности страны. Второй вариант представляется более сбалансированным с точки зрения преимуществ и недостатков. Положительными сторонами этого варианта выступают: — меньшая степень конфронтационности подхода, снижающая уровень межнациональной напряженности; — расширение социальной базы власти; — формирование казахстанской идентичности на базе гражданского, а не этнического фактора; — укрепление внутриполитической стабильности, благоприят­ ствующей развитию Казахстана; — создание позитивного фона для взаимоотношений с соседними государствами и миром. Отрицательные моменты характеризуются: — определенным «размыванием» основ единства этнического состава, усложняющим консолидационные процессы нациообразования, включая языковую и культурно-ментальную общность; 257 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — сохранением потенциальной опасности возникновения межнациональных противоречий в случае изменения демографических пропорций; — сохранением этнорегиональных различий, чреватых сепаратизмом в случае нагнетания межэтнической напряженности. Таким образом, основной недостаток второго варианта кроется в сохранении причин, обуславливающих торможение процесса строи­ тельства в РК государства-нации. Справедливости ради, следует отметить, что они тем не менее не носят непреодолимого характера и не несут непосредственной угрозы государственности Казахстана в обозримой перспективе*. 5.2.6. Изоляционизм или интеграция От выбора модели политической системы во многом будут зависеть и параметры внешнеполитического курса страны. Движение в сторону либерализации и демократизации будет объективно способствовать большей внешней открытости и интеграции Казахстана в мировое сообщество, а стремление законсервировать процесс политической модернизации на долгий срок окажет благоприятное воздействие на усиление изоляционистских тенденций. Вместе с тем вполне очевидно, что вне зависимости от сделанного выбора сильное влияние на внешнеполитическую линию Казах­ стана будет оказывать геополитический фактор, характеризующийся тесным переплетением в нашем регионе стратегических интересов всех мировых центров силы, а также непосредственным соседством республики с РФ и КНР, с одной стороны, и нестабильным окружением на южном и западном направлениях — с другой. Другой фактор воздействия — глобализационный — также в числе определяющих моментов нашей внешней политики. Объективно растущая потребность Казахстана в более глубокой интеграции в мирохозяйственную систему, сильные позиции в экономике республики Весьма интересным в этом плане выглядит опыт Малайзии, где, несмотря на существование наряду с автохтонным населением очень крупных китайской и индийской диаспор, успешно удается сохранять довольно прочный межнациональный мир и согласие. * 258 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана иностранного капитала, относительная узость внутреннего рынка, увеличение информационного обмена — все эти обстоятельства формируют значительную степень зависимости РК от внешнего мира, имманентно обусловливая соответствующие требования к характеру политического поведения страны. Учитывая сказанное, следует отметить, что целесообразность тех или иных подходов к дилемме изоляционизма или интеграции вытекает исходя из учета соотношения национальных интересов со степенью внешних угроз и рисков. В этой связи видимое преимущество изоляционизма проявляется только в ограничении возможностей внешнего вмешательства во внутренние дела страны и укреплении защитных мер в отношении собственной экономики. Однако потенциальных потерь от применения изоляционизма предвидится гораздо больше. В силу сложившейся преимущественно сырьевой направленности структуры экономики Казахстана, технологической отсталости и сильной зависимости от импорта экономический изоляционизм неизбежно вызовет глубокий хозяйственный кризис, сравнимый по своим масштабам и последствиям (в том числе и социально-политическим) с кризисом первой половины 90-х гг. По сути, это будет означать возврат к задачам повторного строительства государственности в РК, осложняемого, однако, принципиально другой внутренней и международной обстановкой. Более мягкими могли бы быть последствия только политического изоляционизма, объявленного, например, как «политика нейтралитета», но в условиях нарастающего геополитического давления на Центральную Азию и Казахстан удержаться в ее рамках было бы очень затруднительно. По сравнению с изоляционизмом активизация внешней политики Казахстана, направленная на усиление интегрированности в систему международных отношений, представляется в большей мере отвечающей национальным целям развития, включая поставленную стратегическую задачу по вхождению республики в пул наиболее конкурентоспособных государств мира. Основное преимущество такого подхода заключается в расширении возможностей страны решать внутренние и внешние проблемы за счет опоры не только 259 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы на собственные силы, но и на ресурсы заинтересованных во взаимовыгодном сотрудничестве внешних партнеров. Помимо моментов экономического плана это дает Казахстану шанс нивелировать негативный геополитический потенциал, складывающийся вокруг республики в результате разворачивающегося в мире политического соперничества между Западом, РФ и Китаем. В целом к позитивным сторонам политики интеграции, обуславливаемым текущей и перспективной конъюнктурой, можно отнести: — расширение доступа Казахстана к мировым рынкам; — привлечение иностранных инвестиций и технологий; — обеспечение определенной стабильности экономического развития, детерминированной устойчивым мировым спросом на сырьевые товары; — рост бюджетных поступлений от экспортных отраслей экономики Казахстана; — улучшение возможностей для структурной перестройки нашей экономики, включая вопросы технологической модернизации; — расширение финансовой базы социально-экономической политики государства; — укрепление внутренней стабильности; — повышение международной субъектности Казахстана, в том числе и в аспекте его региональных и субрегиональных амбиций; — укрепление внешней безопасности РК за счет вхождения в международные системы соответствующего назначения. С другой стороны, глубокая интегрированность в мировые процессы влечет за собой и определенные риски, связанные с возникновением в данном случае сильной зависимости от международной ситуации. При этом степень влияния Казахстана на мировые процессы не может рассматриваться в качестве значительной, что соответственно ограничивает его возможности противостоять внеш­ ним дестабилизирующим факторам*. До статочно ярко это продемонстрировали финансовые кризисы 1997—1998 гг. в Юго-Восточной Азии и России, а также мировой финансовый кризис 2007—2009 гг., вызвавшие негативную реакцию и в экономике Республики Казахстан. * 260 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Еще одним неоднозначным моментом выступает глобализирующееся социокультурное воздействие, которое может затормозить процесс складывания национальной идентичности в республике. Наконец, в связи с открытостью границ нельзя сбрасывать со счетов и возможность негативных изменений демографической ситуации в результате миграционных волн из соседних стран. Таким образом, корреляция внутренних и внешних задач развития Казахстана определяет оптимальность сочетания изоляционистских и интеграционных мер, которые бы давали возможность одновременной защиты национальных интересов внутри страны (посредством ограниченного государственного протекционизма) и экспансии во внешний мир. 5.3. Проблемы развития Казахстана и пути их решения Основными проблемами, которые могут быть включены в предстоящую повестку дня на 2009—2011 гг., являются следующие: 1.Повышение эффективности и качества государственного управления. Актуальность данного вопроса определяется тем, что организационно-регуляторные способности государства в последнее время вызывают тревожную тенденцию к стагнации и даже более того — к деградации. Проявлениями этой тенденции выступают фактические провалы в планировании и осуществлении ряда государственных программ, неэффективность управления государственными активами, слабое взаимодействие между органами власти на региональном и местном уровнях, участившиеся конфликты между населением и местными властями, заметная депрофессионализация государст­ венных служащих (особенно на местах), рост коррупции и т. д. Соответственно нарастает потенциал негативных последствий, который угрожает не просто делегитимизацией действующей власти, но и способен привести к масштабным социальным коллизиям и серьезной дестабилизации политической ситуации в стране. В этой связи в целях недопущения подобного сценария развития было бы целесообразно ввести превентивные меры, предусматривающие: 261 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — транспарентность деятельности государственных органов через доступ к результатам работы чиновников посредством Интернета («электронное правительство» — центральный и региональный уровень), информационных бюллетеней (в районных и местных органах власти) и периодической отчетности госорганов в СМИ. Практику ежегодных отчетов акимов перед населением можно было бы дополнить краткими еженедельными теле- или радиообращениями к жителям области (и, где существуют такие возможности, — района); — повышение требований к профессиональным характеристикам при найме на госслужбу; — организацию постоянно действующих курсов по повышению квалификации и переквалификации госслужащих, на базе которых методом автоматизированного тестирования проводилась бы аттестация (один раз в три года) всех госслужащих на предмет их соответствия занимаемым должностям; — введение квалификационного рейтинга, дающего право претендовать на занятие соответствующей должности; — организацию общественного мониторинга качества деятельности госслужащих путем введения обязательного анкетирования обратившихся к ним граждан, по результатам которого производилась бы оценка работы конкретного чиновника; — разработку социального пакета для госслужащих, обеспечивающего гарантии среднепотребительского стандарта жизни, при условии отсутствия нарушений при несении государственной службы (индексируемая зарплата, бонусы за хорошую работу, льготные ипотечные кредиты, льготное медицинское обслуживание, информационная помощь для трудоустройства при потере работы по сокращению штатов и др.); — обязательное декларирование доходов для госслужащих и совершеннолетних членов их семей, а также предоставление данных о финансовом состоянии ближайших родственников (родители, сестры, братья); — ужесточение гражданской и уголовной ответственности (в том числе и персональной) за результаты деятельности государ­ ственных служащих. Крайне важной мерой по улучшению системы государственного управления видится проведение реформ: в судебно-правовой сфере, 262 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана направленных на независимость, неподкупность и открытость судов, строгое выполнение судебных решений, укрепление законности и правопорядка, укрепление роли адвокатуры в судебном и досудебном процессе; в сфере правоохранительных структур с целью ограничения произвола и коррупции; в сфере контрольно-ревизионных структур для усиления контроля за финансовыми потоками и расходованием бюджетных средств. С течением времени, видимо, придется вернуться к вопросу о выборности глав местных органов администрации, так как существующая практика их назначения ведет к клановости управления. Возможно, необходимо отказаться и от «командного» принципа, так как при осуществляемых ротациях это приводит к серьезным трениям со сложившимся местным аппаратом управления. 2.Развитие партийно-политической системы. Внесенные в Основной Закон РК поправки и результаты прошедших парламентских выборов обозначили принципиально новую ситуацию в партийно-политическом пространстве страны. Ее основной характеристикой является безусловное доминирование партии «Нұр Отан», практически исключающее на ближайшую перспективу возможность перехода власти в руки какой-либо другой партии. В определенном смысле такое положение выступает стабилизирующим фактором политической жизни, так как обуславливает предсказуемость политического процесса и преемственность проводимого властями стратегического курса. Однако не менее высоки и риски, детерминированные подобным положением. В первую очередь, это касается угрозы возрастания консерватизма и потери динамики демократических изменений, ухудшения условий политической конкуренции, свертывания альтернативных каналов обновления политической элиты. Кроме того, не исключается рост политической апатии либо, наоборот, радикализации части населения (партий), не видящей перспектив соучастия в существующей системе политико-властных отношений. В этой связи в целях преодоления складывающихся негативных тенденций и последствий политического развития со стороны власти можно было бы предпринять следующие действия: 263 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — расширить возможности для ввода в политическое простран­ ство новых игроков (за счет снижения численности партийной квоты для регистрации, упрощения процедуры регистрации, снижения парламентского барьера и др.); — улучшить систему рекрутинга политической элиты среди молодежи; — расширить международные контакты политического сообщества; — усилить политическое образование в системе средней и выс­ шей школы, в том числе путем перевода и публикаций зарубежной политической литературы; — оказывать поддержку институтам гражданского общества (НПО, СМИ); — сформировать диалоговую площадку с оппозицией и научно-экспертным сообществом по важнейшим вопросам развития страны. Учитывая, что предлагаемые мероприятия лежат в русле дальнейшей либерализации политической системы РК, можно предполагать, что они получат соответствующую поддержку со стороны всех заинтересованных политических сил республики. Вместе с тем использование этих мер должно варьироваться в зависимости от степени их соответствия национальным интересам и безопасности страны, в первую очередь, касающихся сохранения социальнополитической стабильности, укрепления легитимности власти и расширения ее социальной базы, т. е. повышения динамической устойчивости государства. 3.Проблемы межэтнического и межконфессионального согласия в обществе. Достаточно острую проблему в ближайшие годы составят такие факторы внутриполитических угроз, как межэтнические и межконфессиональные противоречия, региональный сепаратизм, языковая проблема. Произошедший в последние годы рост напряженности в этих сферах оказывает все большее влияние на социальную стабильность в Казахстане. Добавочным элементом риска выступает то, что в силу этнического родства самых крупных диаспор Казахстана с народами соседних государств и присутствия в регионе геополитических 264 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана интересов третьих стран межэтнические конфликты в РК могут быть использованы внешними силами для вмешательства во внутренние дела республики. Становится очевидным, что без скорейшего вмешательства государства в решение этих проблем наиболее вероятной тенденцией развития ситуации может стать только их дальнейшая эскалация. К числу причин, лежащих в основе возникновения конфликтогенного потенциала в области межэтнических отношений, следует отнести следующие: — перераспределение собственности в результате приватизационных процессов, повлекших за собой возникновение принципиально иного, по сравнению с советским прошлым, типа социальной стратификации и соответственно системы социально-экономических, политических и правовых взаимоотношений. При этом негативные черты новой социально-экономической системы (депрессивное состояние села, ухудшение системы социального обеспечения населения в транзитный период, высокий уровень безработицы и др.) частью населения транслируются на межэтнические отношения; — переход в иностранную собственность значительной части хозяйственного потенциала Казахстана; — формирование этноэкономического изоляционизма (распределение экономических ниш по этническому признаку); — региональные различия в уровне социально-экономического развития, дотационного обеспечения, различия в обладании ресурс­ ной базой и экологических условиях, накладывающиеся на региональные этнодемографические различия (преобладание казахского населения в южных и западных регионах, русского населения — на севере и востоке); — социальная поляризация; — неурегулированная внутренняя и внешняя миграция; — перекосы в кадровой политике, ведущие к формированию моноэтнического (казахского) аппарата управления. При этом недостатки государственной системы управления (разрыв между властью и населением, непрофессионализм управленческого аппарата, коррупция, произвол чиновников, кадровые нарушения и др.) недовольным населением зачастую списываются на национальность чиновников; 265 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы — недостатки языковой политики; — низкий уровень политической и правовой культуры населения; — проявления национализма и религиозного экстремизма. Совершенно очевидно, что подобный причинный разброс выявляет необходимость системного подхода к разрешению имеющихся проблем, который должен сочетать в себе меры по стабилизации социально-экономического (в первую очередь), правового и культурно-языкового положения казахстанских граждан. В этой связи представляется целесообразным предусмотреть усиление государственного акцента на вопросы диверсификации экономики, развития села, расширения сети профессионально-техниче­ ского образования (особенно на селе), регулирования миграционных потоков, создания новых рабочих мест, изменения политики национально-кадрового рекрутинга, улучшения системы государственного управления (законность, порядок, социальная справедливость, гуманность, оперативность), всестороннего обсуждения языковой проблемы в целях выработки одобряемого большинством населения компромисса*, усиления противостояния угрозам межэтническому и межконфессиональному согласию в республике, причем не только силовыми и законодательными методами, но и путем соответству­ ющего идеологического воздействия на население. Основная цель и задача — гарантировать и обеспечить на деле равенство прав и возможностей всех граждан Казахстана, не допустить превышения критического объема маргинализированного населения в городах, а также «моноэтнократизацию» системы государственного управления, что способно реально подорвать стабильность и устойчивость нашего государства. В целом сфера межэтнических отношений в Казахстане в среднесрочной перспективе сохранит определенный конфликтогенный потенциал, а потому нуждается в постоянном внимании к ней как со стороны государства, так и всего казахстанского общества. Возможно проведение референдума по введению официального двуязычия, введение сквозного обучения казахскому и русскому языку на дошкольном, школьном и высшем образовательном уровне, уравнивание количества часов по изучению казахского и русского (или иных национальных) языков в образовательных учреждениях и т. д. * 266 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана 4.Реструктуризация экономики. Решение задач политического реформирования находится в неразрывной связи с укреплением экономической базы государства. Поэтому в экономической области на первый план выдвигается задача реструктуризации промышленного и сельскохозяйственного производства. Решение указанной задачи позволит Казахстану достичь устойчивости экономики, повысить ее мировую конкурентоспособность, а также будет способствовать решению ряда социально-экономических проблем населения (рост занятости, доходов, платеже­способности и т. д.) и обеспечению экономической безопасности республики. Следует отчетливо понимать, что сложившаяся экономика страны весьма неустойчива и, как показали события 2007—2008 гг., очень сильно зависит от внешних факторов. В этой связи очевидно, что без кардинальной реструктуризации экономики при сохранении абсолютной доминанты добывающего сектора и недостаточности перетока получаемых в нем средств на развитие других сфер экономики и социальной жизни ни о каком устойчивом социально-экономическом прогрессе не приходится и говорить*. В то же время, как показывают результаты анализа развития экономики республики в последние годы, перераспределение ресурсной ренты от экспорта нефти, газа, металлов, зерна и прочего в пользу обрабатывающего и других секторов практически не происходит или происходит в крайне недостаточной степени. Это блокирует сколько-нибудь существенные структурные сдвиги в реальном секторе экономики. Таким образом, прочно сохраняется сырьевой характер экономики и тем самым полная зависимость от цен на сырьевые продукты на мировом рынке. Известный экономический парадокс: на протяжении десятилетий богатые природными ресурсами страны намного отстают в своем развитии от бедных ресурсами стран практически по всем экономическим показателям и по уровню человеческого развития. Об этом свидетельствуют, например, результаты анализа экономических показателей различных стран, проведенного Джеффри Саксом и Эндрю Уорнером, из которых следует, что нехватка естественных ресурсов в большей степени стимулирует экономическую активность, нежели их изобилие. Исследования Майкла Фэрбэнкса из Стэнфордского университета привели его к выводу, что чем больше страна экспортирует природные ресурсы, тем меньше материальной обеспеченности это создает для основной части ее населения. * 267 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Вместе с тем при проведении реструктуризации экономики Казахстана возникают определенные проблемы объективного и субъективного характера. Объективное осложнение, с которым придется столкнуться, — это осознанная необходимость отказаться от впечатляюще высоких темпов роста, поглощающих львиную долю инвестиций в производственную сферу. В условиях сегодняшнего дня несопоставимо выгоднее экспортировать нефть и газ, чем посредством низких внутренних цен на них субсидировать обрабатывающую промышленность. Таким образом, проблема сводится к тяжелому выбору: сохранение впечатляющих темпов роста ВВП при неизменной структуре экономики или временное пожертвование темпами ради проведения серьезной структурной ломки. В числе же субъективных проблем главным препятствием, затрудняющим существенный переток ресурсов в несырьевые сектора экономики, является кровная заинтересованность присваивающих львиную долю сырьевой ренты властьимущих слоев бюрократии, сросшейся с верхушкой бизнеса, в сохранении этой ренты. В этой связи представляется, что в обозримом будущем в экономике Казахстана будет доминировать небольшое количество крупных корпораций, в том числе и транснациональных, интересам которых и будет подчинена экономическая политика. Преодоление этой негативной тенденции почти целиком и полностью лежит в наличии соответствующей политической воли руководства республики, которая должна быть направлена на ограничение монополизации/олигархизации экономики и развитие в ней конкурентных начал при опоре на средний и малый бизнес. Позитивную роль могло бы сыграть формирование казахстанского фондового рынка, но при условии прозрачности заключаемых на нем сделок и наличия регуляторных механизмов обеспечения финансовой и экономической безопасности государства. Еще одной проблемой, которую предстоит решить в рамках политики реструктуризации экономики, является сохранение и развитие производственных мощностей и человеческого капитала. На сегодня их амортизационные резервы близки к истощению, что грозит не 268 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана только деградацией экономики, риском увеличения производственных аварий, ухудшением качества конкурентоспособности, но и потерей самостоятельности отечественной экономики в условиях вступления в ВТО. Среди препятствий на пути к устойчивому росту одна из важнейших — низкий уровень производительности экономики. Внушающая оптимизм динамика ВВП Казахстана не должна отвлекать от того факта, что значительная доля доходов в стране имеет рентное происхождение, намного меньшая часть приходится на долю капитала и совсем небольшая — на долю труда. Бюджет государства формируется за счет рентных доходов, т. е. мало связан с экономической активностью населения. Удельный вес зарплаты в стоимостной структуре ВВП составляет около трети, что существенно ниже по сравнению с развитыми экономиками. При этом дешевизна труда препятствует повышению качества трудовых ресурсов, развитию прогрессивных производств, консервирует сложившуюся структуру экономики. Одной из ключевых задач государства при проведении реструктуризации является создание современной транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры. Отставание в этой области ведет к росту непроизводительных расходов, снижению рентабельности и как следствие существенно затрудняет экономическую активность населения. Слаборазвитые в инфраструктурном отношении страны, помимо этого, признаются во всем мире малопривлекательными с точки зрения иностранного инвестирования. Следовательно, нам необходимо добиваться не только строительства качественных дорог, линий связи, создания сопутствующей логистики, но и снижения цен при одновременном повышении качества и объема предоставляемых инфраструктурных услуг. Кроме того, однозначно должна быть усилена государственная политика в области патентно-лицензионной деятельности. Следует обратить внимание на закуп лицензий по производству высокотехнологичных изделий, способных конкурировать на мировых рынках, а также соответствующего оборудования к ним. Насущная необходимость возникает и в государственной поддержке отечественного рационализаторства и изобретательства, в том числе путем выделения премий и финансирования наиболее интересных проек269 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы тов. Поддерживающими мерами могли бы также стать изменения в налоговой политике, направленные на инновационное развитие экономики, а также формирование финансовой системы, предоставляющей венчурные капиталы. В части, касающейся развития человеческого капитала, важнейшей задачей для государства выступает организация сильной системы высшего и среднего специального образования. На предстоящем этапе приоритет должен быть отдан подготовке инженерно-технического и управленческого состава, а также повышению статуса преподавательских и медицинских кадров. Не менее важным представляется также формирование базы высококвалифицированных рабочих, способных обращаться с зарубежной техникой и работать по новым технологиям. Инвестируя в образование, было бы целесообразно обратить особое внимание на усиление программ по получению коммуникативных навыков (знание иностранных языков, компьютерной техники и Интернета). При этом не следует забывать, что высокое качество человеческого капитала находится в прямой зависимости от общедоступности образования, а его «элитизация» в конечном счете оборачивается гораздо большими социально-экономическими потерями, чем приобретениями. Сугубо важным направлением реструктуризации видится стабилизация ситуации в финансово-банковской сфере, подверженной высоким рискам вследствие большого объема внешних займов и спекулятивного характера их использования. Как показывает мировой опыт, безудержная накачка деньгами потребительского рынка и строительства в погоне за быстрой отдачей* приводит к На финансовом рынке РК доминируют кратко- и среднесрочные кредиты под достаточно высокий процент. При этом кредиты выдаются на условиях, повышающих риски невозврата, а следовательно, снижающих ликвидность банковских активов. Попутно следует отметить, что, в отличие от Турции и Китая, успешно экспортирующих свои услуги в области стройиндустрии и обеспечивающих занятость своих рабочих-строителей, Казахстан не имеет развитой базы строительной отрасли, обеспечивающей покрытие собственных нужд (не говоря уже об экспорте), а с другой стороны, характеризуется высоким уровнем использования труда строителей-гастарбайтеров, что определяет ряд негативных социально-экономических последствий, носящих мультипликативный эффект (утечка капитала за рубеж; давление на внутренний рынок рабочих мест; дешевизна иностранной рабочей силы, препятствующая формированию отечественных кадров строителей и т. д.). * 270 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана возникновению «мыльных пузырей» в этих сферах и как следствие к росту инфляционных тенденций, снижению реальной покупательской способности населения, в конечном счете к экономическим кризисам. В этой связи мерами предотвращения подобных последствий, наряду с уже применяющимися монетаристскими мерами по удержанию макроэкономических показателей в финансовой сфере, могли бы стать переориентирование целей кредитования на товарно-промышленное производство, а также развитие рынка ценных бумаг путем формирования полноценного фондового рынка в Казахстане. Важную роль в этом процессе могло бы сыграть также ускорение планов по созданию Регионального финансового центра г. Алматы (РФЦА). Целесообразным представляется, кроме того, расширение допуска иностранных банков на финансовый рынок Казахстана путем привлечения их к программам кредитования малого и среднего бизнеса и производственной сферы. Серьезные задачи предстоит решить в сельском хозяйстве. Несмотря на большие объемы финансирования, предпринятые государством в предыдущие годы, ситуация в аграрном секторе (и в целом на селе) остается по-прежнему тяжелой. Высокий уровень безработицы, существенный разрыв в уровне заработной платы по сравнению с городом, большие материально-бытовые проблемы (нехватка чистой воды, проблемы с газификацией, слабое товарное обеспечение, плохая инфраструктура, низкий уровень медицинского обслуживания, школьного образования и т. д.) становятся причинами социальной напряженности и миграционных настроений на селе. В экономическом плане наиболее острыми проблемами для сельчан являются недостаток возможностей и средств для ведения товарного сельскохозяйственного производства, трудности самостоятельного сбыта произведенной продукции, высокие цены на ГСМ и сельскохозяйственную технику, развал служб агротехнического, агрономического и зооветеринарного обеспечения и защиты растений, проблемы кредитования и страхования (высокие банковские и страховые проценты, сложности с выплатами страховок). 271 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы К негативным явлениям также нужно отнести латифундизм, возникший вследствие неспособности мелких крестьянских (фермерских) хозяйств освоить и поддерживать сельскохозяйственное производство на предоставленных землях*. Определенную опасность представляет потеря земель прежде сельскохозяйственного назначения вблизи крупных городов, которые используются в спекулятивных целях для жилищной застройки. Это ведет к дестабилизации продовольственной безопасности и спекулятивному росту цен на сельскохозяйственные продукты**. Выход из сложившейся ситуации видится в создании государственных (частно-государственных) машинно-технологических станций (МТС), возрождении кооперативного хозяйствования, развитии сельских кредитных товариществ, государственной помощи в развитии коммуникационной и водно-хозяйственной инфраструктуры, формировании семенных и племенных фондов, а также служб агрономического и зооветеринарного обеспечения. Безусловной задачей выступает широкое развитие пищевой промышленности, в том числе и путем создания благоприятных условий для производства мелким и средним предпринимателям. В данном случае вины крестьян в этом нет. Не имея набора сельхозтехники, лишившись научной и финансовой поддержки агропроизводства, крестьяне потеряли базу для товарного производства, получив взамен в лучшем случае возможность существовать на основе натурального хозяйства. В результате практически вся земля перешла в собственность новых латифундистов, выкупивших или сконцентрировавших на иной базе ее в своих руках. Следует заметить, что в условиях рискованного земледелия, к которой относится большинство аридных сельскохозяйственных площадей Казахстана, мелкотоварное производство является попросту нерентабельным и бесперспективным, так как не может обеспечить относительную стабильность сельскохозяйственного производства (требуется полив, необходима система защиты растений от сорняков и насекомых-вредителей, восстановления плодородия почвы, проведение ирригационных работ и т. д.). В этом смысле существование мелкотоварного производства в Казахстане возможно только при соответствующей помощи государства либо посредством перехода к кооперативным способам земледелия. ** Достаточно ясно это представилось на примере Алматы, который, потеряв «пояс продовольственной безопасности», стал наиболее контрастным в плане продовольственного обеспечения городом Казахстана. Возникающие при этом риски социальных коллизий усугубляются тем, что в этом мегаполисе сосредоточена почти 1/7 часть всего населения республики. * 272 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Несомненно, что эти моменты должны быть учтены как при вступлении Казахстана в ВТО, так и при обсуждении программ помощи казахстанскому селу нашим государством. 5. Социально-экономическая стабилизация Наряду с вопросами экономики первостепенную важность приобретает проблема социально-экономической стабилизации. Ее выдвижение на первый план обосновывается резким возрастанием нестабильности на мировых рынках финансов, сырья и продовольствия, что не могло не вызвать ответную реакцию и в нашей стране, находящейся в серьезной зависимости именно от данных сегментов мировой экономики. Лавинообразная инфляция конца 2007 г. в РК, ставшая следствием общемирового роста цен на финансовые услуги, энергосырье и продовольственные товары, угрожает лишить республику большинства социально-экономических достижений, обеспечивавших ей стабильное и поступательное развитие в течение последних семи лет*. Особое беспокойство вызывает то, что инфляция происходит на фоне сильной социальной поляризации, характеризуемой существенным количественным преобладанием населения, находящегося на полюсе бедности**. При этом стагнация (а теперь и ухудшение) их положения вступает в жесткое противоречие с широко рекламиру­емым экономическим подъемом страны, порождающим завышенные социальные ожидания (стабильная работа, * В частности, значительно уменьшились валютные резервы страны. По словам председателя Нацбанка РК А. Сайденова, только за октябрь 2007 г. на поддержку нацвалюты было израсходовано более $6 млрд. Еще около $4 млрд было потрачено на поддержку банковского сектора во избежание дефолта. Снижению размеров валютных запасов РК способствовало также существенное падение курса доллара по отношению к основным мировым валютам. Инфляция в годовом выражении (на конец 2007 г.) официально составила 18,8 %, а по категориям товаров первой необходимости превысила и этот показатель. ** По образному выражению одного из казахстанских экономистов, структура казахстанского общества напоминает Эйфелеву башню: широкое основание — бедные, узкий ствол — средние слои и тонкий шпиль — богатые и сверхбогатые. По мнению современных ученых-обществоведов, такая структура в большой степени подвержена воздействию революционизирующих факторов и является малостабильной в долговременном плане. Добавим, что разница в уровне доходов между 10 % бедного населения и 10 % богатого имеет при этом тенденцию к росту — в 4 раза в начале 1990-х гг. и в 7,17 раз — в 2007 г. (www.stat.kz.). 273 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы высокая зарплата, соб­ственное жилье, хорошие потребительские стандарты), выполнить которые ни государство, ни имеющаяся структура экономики не в силах. В результате происходит рост социальной напряженности, который может быть использован как внутренними, так и внешними политическими игроками, заинтересованными в дестабилизации или давлении на правящий истеблишмент республики. В этом плане одной из главных задач социально-политической стабилизации выступает уменьшение размеров бедности, что может быть достигнуто посредством политики, направленной на увеличение занятости населения и укрепление его экономической активности. Важное значение приобретает своевременное разрешение социальных конфликтов. Отметим, что большинство из имеющихся социальных конфликтов имеет причинность, обусловленную особенностями общественной трансформации в переходный период развития Казахстана. Объектами социальных конфликтов чаще всего выступают вопросы оплаты труда, условий работы, социальной защищенности населения, недочеты государственного управления, перекосы социально-экономического развития, глубокая социальная и имущественная дифференциация, социокультурный вакуум. Заметим, что угрозы и риски социальной дестабилизации все еще находятся в зоне высокой критичности. Основными причинами их сохранения являются незавершенность трансформации социальной структуры общества, однобокость развития экономики, определя­ющая ее слабость в обеспечении социальной устойчивости, а также определенные недостатки политической системы и механизмов государственного управления в частности. Все это определяет необходимость более глубокого реформирования всей системы общественных отношений для выхода Казахстана на траекторию устойчивого социального развития. Снять основные линии напряженности в обществе, способствуя как устранению большинства основных источников социальных конфликтов, так и переводу конфликтных отношений в 274 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана русло компромиссного способа решения проблем в оптимальной мере может лишь развитая экономика, демократическая политическая система и соответствующий архетип общественного сознания и культуры. Мировой опыт доказывает, что наиболее эффективной мерой разрешения конфликтных ситуаций в социальной области является создание механизмов раннего предупреждения социальных конфликтов, включающих в себя оперативный социальный мониторинг, систему профилактических мероприятий и инструменты по урегулированию спорных ситуаций. В данной связи одной из главных задач государственной власти в области предупреждения социальных конфликтов выступает переход к методам долгосрочного стратегического планирования социальных процессов. Также очевидно, что в плане практики регулирования социальных конфликтов на первое место должен быть поставлен переговорный процесс, направленный на согласование интересов субъектов социальной политики. В случае невозможности нахождения взаимоприемлемого консенсуса путем переговоров решение вопроса о предмете конфликта должно передаваться в ведение судебных и арбитражных инстанций, органов надзора за соблюдением законности. Кроме того, в силу того, что некоторые социальные конфликты могут носить деструктивный характер, потенциально опасный социальной дестабилизацией, в строго определенных законом случаях будет также правомерным использование для их нейтрализации возможностей силовых структур. Среди других социальных проблем, требующих скорейшего решения, следует выделить коррупцию, представляющую реальную угрозу национальной безопасности. Трудность борьбы с ней заключается в том, что коррупция в РК за постсоветские годы распространилась почти на все этажи действующей социально-политической системы (впрочем, как и в других странах СНГ), став имманентным явлением, регулирующим функционирование государственного аппарата, экономическую деятельность и повседневную жизнь населения. Коррупция (кроме своих наиболее одиозных форм) многими уже воспринимается как норма жизни, утратив свой криминальный смысл в общественном сознании. 275 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Помимо криминализации, коррупция разъедает политическую*, правовую**, экономическую*** и социальную**** основы общества, делает их неэффективными и практически неуправляемыми, что грозит потерей стабильности и даже собственно государственности. В этой связи борьба с коррупцией требует как мер системного характера (реальное разделение ветвей власти и их уравновешивание, наличие дееспособной оппозиции и свободных СМИ), так и законодательного ужесточения наказаний за коррупционные правонарушения. Отметим также, что в наибольшей степени коррупция процветает в бедных странах, что еще раз подчеркивает экономический характер ее происхождения. 6.Внешнеполитические проблемы Продолжение политики реформ в немалой степени связано с наличием благоприятных внешних условий, что предполагает необходимость учета тенденций мирового развития и проведения соответствующей внешнеполитической линии, направленной на обеспечение казахстанских интересов на международной арене. Анализ имеющихся тенденций мировой геополитики показывает, что для Казахстана внешнеполитические вызовы в среднесрочной перспективе будут детерминированы развитием ситуации вокруг так называемой «Новой Большой Игры» в Центральной Азии, где перекрещиваются стратегические интересы практически всех миПриводит также к возобладанию теневой схемы политического управления, находящейся вне общественного контроля. ** В условиях господства коррупции закон перестает быть регулятором общественных отношений, следовательно, коррупция приводит к асоциализации общества и его распаду. *** Коррупция ломает рыночный механизм (конкуренцию и основанный на ней механизм цен), способствует разрастанию теневой экономики и ухудшает инвестиционный климат. **** Американские ученые Сеймур Липсет и Гэбриэл Ленц выявили прочную взаимосвязь между коррупцией, неравенством доходов и бедностью. Чем больше процветает в стране коррупция, тем больше в ней имущественное неравенство. На основании данных по многим странам они вывели количественную зависимость: повышение индекса коррупции на 0,78 % ведет к резкому сокращению доходов беднейших слоев населения до 7,8 % в год. Напомним, что, по оценкам международной неправительственной организации «Транспаренси Интернешнл», по уровню коррупции Казахстан находится в нижней части мировой рейтинговой таблицы. * 276 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана ровых и многих региональных акторов. Стержневым вопросом для них будет оставаться получение доступа к нефтегазовым запасам региона и их беспрепятственная доставка потребителям в целях обеспечения своей энергетической безопасности. В этой связи ожидаемо усиление конкуренции Запада с Россией и Китаем, что могло бы быть использовано Казахстаном для внешнеполитического торга и укрепления своих международных позиций. Этот означает, что республика должна продолжить проведение многовекторности в качестве основного принципа внешней политики. Вместе с тем новым нюансом, связанным с ослаблением позиций США в мире и укреплением Евросоюза, могла бы стать активизация отношений РК с европейскими государствами с целью вовлечения ЕС в систему баланса интересов главных геополитических игроков в регионе. При этом отметим, что такой подход разделяется и самими государствами ЕС в новой Стратегии по Центральной Азии. Вместе с тем укрепление связей с ЕС не должно приводить к обострению наших отношений с Россией и КНР, играющих значительную роль в вопросах военно-политической безопасности Казахстана. В этой связи необходимо уделить повышенное внимание вопросам разъяснения внешнеполитической позиции республики, обосновывая ее с точки зрения требований экономического развития страны. Возможно, целесообразно рассмотреть также выдвижение новых инициатив, касающихся снижения потенциала недоверия между РФ и КНР, с одной стороны, и Западом — с другой, например, предложив сторонам сформировать Совет партнерства между Северо-Атлантическим альянсом (НАТО) и Шанхайской организацией сотрудничества (ШОС). В плане развития идеи по созданию Союза центральноазиат­ ских государств (СЦАГ) было бы целесообразно воспользоваться поддержкой Западом регионализационных процессов в Центральной Азии. Учитывая фактическое лидерство в ЦА Казахстана и наибольшую среди государств региона степень развитости его взаимоотношений с Западом, можно было бы предложить западным странам посредничество РК в установлении более прочных политических и экономических связей с нашими центральноазиатскими соседями, что, с одной стороны, фактически закрепило 277 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы бы за Казахстаном статус регионального лидера и модератора, а с другой — расширило его возможности по дальнейшему продвижению инициативы по СЦАГ. Сохранят свое значение и так называемые нетрадиционные угрозы безопасности (нарушение экологии, трансграничная преступность, нелегальная миграция, наркотрафик, нелегальная торговля оружием и пр.), в борьбе с которыми Запад предлагает свою помощь. Внешнеэкономический блок охватывает группу проблем, которые являются следствием как чисто внутриэкономических факторов, так и специфики торгово-экономических отношений Казахстана с внешним миром. Тревожной тенденцией, о которой говорят специалисты в по­ следние годы, является рост внешней задолженности Казахстана за счет привлечения негосударственными ведомствами иностранных средств. Так, только за первую половину 2007 г. валовой внешний долг РК вырос на 24,3 %, превысив $92 млрд, львиная доля из этого долга приходилась на внешние заимствования банков второго уровня. При этом значительно ухудшается соотношение валового внешнего долга к ВВП страны. В 1998 г. валовой внешний долг страны составлял $9 932,2 млн, а ВВП — 22 136,7 млн. В 2007 г. эти показатели составили 96,4* и $105,4 млрд (в 2008 г. — 100,6** (на конец июня) и около $110 (ориентировочно*** на конец года) млрд) соответственно. Валовой внешний долг превысил критический уровень безопасности заимствования (по оценкам МВФ, не более 60 % от объема ВВП****), составив в 2007 г. 92,8 % от уровня ВВП. Другой проблемой, ставшей уже традиционной, является неполноценный обмен товарами между Казахстаном и другими странами мира: экспорт минеральных ресурсов, с одной стороКазинформ. — 9 апреля 2008 г. // http://www.investkz.com/articles/3481.html Kazakhstan Today. — 21 октября 2008 г. // http://kt.kz/index. php?lang=rus&act=lenta3. *** При планируемом росте ВВП на 5 % по сравнению с 2007 г. **** Голикова Л. Жизнь взаймы // Коммерсантъ-Деньги. — № 1(406). — 13 января 2003 г. — http://www.b-nevvs.ru/economy/invest_kkfhh.htm * ** 278 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана ны, и импорт инвестиционных товаров (машин, оборудования и т. д.) — с другой. На сегодняшний день казахстанский экспорт продукции машиностроения неконкурентоспособен и не играет существенной роли в развитии промышленности или завоевании внешних рынков. В то же время казахстанский импорт машин и оборудования, к примеру, за 2005 г. составил $4,9 млрд, что в 20 раз превышает их экспорт. К данной группе примыкает такая проблема, как вывоз иностранных инвестиций из Казахстана в виде доходов прямых инвесторов, сокращение объема иностранной валюты в экономике. Все это требует дальнейшего совершенствования условий работы инвесторов — как казахстанских предприятий, так и иностранных компаний. Существуют проблемы и в плане вступления Республики Казахстан в ВТО. Несмотря на то, что вопрос вступления уже практически решен, последствия этого акта по-прежнему остаются темой для острых дискуссий среди казахстанских экономистов. Сторонники вступления во Всемирную торговую организацию отмечают, что со вступлением в ВТО более облегченный доступ к новым технологиям получат отрасли отечественного добыва­ ющего сектора. Но сырьевой сектор казахстанской экономики уже фактически контролируется вне Казахстана, поэтому внедрение передовой техники и технологии в этих отраслях не зависит от членства в ВТО. Критиками обращается внимание на тот факт, что прямое воздействие норм ВТО на экономическую систему страны, в частности приведение внутренних цен на топливно-энергетические ресурсы и тарифы на транспортные услуги в соответствие с мировыми, может привести весь реальный сектор экономики к банкротству. В силу природно-климатических условий и географического положения Казахстана практически вся малочисленная местная продукция может оказаться неконкурентоспособной. Исключение составит только нефте- и газодобыча, а также горнорудная промышленность. Таким образом, перерабатывающие отрасли, т. е. второй сектор экономики, не смогут без активной государственной поддержки 279 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы получить доступ к новым технологиям. Кроме того, этот сектор не готов к освоению нововведений, связанных с производством сложной и наукоемкой продукции, так как мировой рынок уже поделен и контролируется транснациональными корпорациями (ТНК). Из-за отсутствия средств для внедрения высоких технологий в перерабатывающем секторе экономики малый и средний бизнес преимущественно не задействован. Нельзя исключать того, что членство в ВТО из-за конкуренции с продукцией ТНК по международным стандартам приведет к стагнации в сфере туристических, культурных, гостиничных и других услуг. На пороге вступления в ВТО в крайне невыгодных условиях находится аграрный сектор экономики Казахстана. Это обусловлено различными причинами. Одной из главных специалисты называют жесткие природные условия: естественная биологическая продуктивность климата в республике составляет всего 40 баллов, что в 4—5 раз ниже среднего уровня. Еще одним фактором, негативно отражающимся на экономической ситуации в стране, является низкая плотность населения при большой территориальной протяженности и неразвитой транспортной инфраструктуре. Однако, если рассматривать вступление в ВТО с точки зрения таможенных тарифов, в настоящее время Казахстан уже живет в условиях ВТО, так как действующие таможенные пошлины не так уж и высоки и не составляют барьера для импорта товаров, за исключением некоторых позиций (алкоголь, табак). 280 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Заключение За прошедшие 17 лет независимости Казахстану удалось добиться ряда ощутимых результатов в своем развитии. В период транзита стране удалось перевести экономику на рыночные рельсы, существенно поднять уровень экономического и социального благосостояния народа, выстроить действенную модель политической системы, обеспечивающей основные стандарты демократического государства, закрепиться в международном сообществе в качестве равноправного и авторитетного участника. По словам Президента РК Н. А. Назарбаева, благодаря последовательно осуществляемым реформам Казахстан в настоящее время переходит из разряда стран «догоняющего развития» в позицию «состоявшегося государства», готового принять активное участие в конкуренции на международной арене. Успех казахстанских экономических и политических реформ, общепризнанный в нашей стране, не остался не замеченным и в мире. Политики и ученые обращают внимание на то, что Казахстан продемонстрировал возможность создания удачной модели демократического транзита, сочетающей в себе как национальную специфику, так и следование основным закономерностям современного цивилизационного развития. В отличие от многих других стран, которым так и не удалось благополучно осуществить переход к устойчивой демократии, Казахстан на своем примере доказал, что при наличии выверенной стратегии и сильной политической воли указанная цель вполне достижима. Таким образом, можно сказать, что казахстанский путь реформ, разработанный под руководством Главы государства, внес ценный вклад в мировую сокровищницу опыта социально-экономического и политического развития. В этой связи многие политологи считают, что Казахстан может стать базовым образцом для транзитных стран, заинтересованных в демократическом будущем и социально-экономическом благополучии. Следует указать и на то обстоятельство, что значение казахстанского опыта политического реформирования в немалой 281 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы степени определяется все возрастающей ролью республики в глобальных геоэкономических и геополитических процессах. С учетом этой роли формирование в Казахстане устойчивой демократической системы будет способствовать большей открытости и предсказуемости поведения страны на международной арене, усилению ее интеграции с международным сообществом, а следовательно, укреплению режима политической и экономической стабильности и безопасности не только в нашей стране, но и во всем мире. Вместе с тем главным в происходящих в Казахстане изменениях политической системы остатется то, что их реализация служит, в первую очередь, интересам казахстанского народа. Укрепление полномочий представительных органов власти, формирование более четкого механизма сдержек и противовесов, усиление роли партийной системы, судебная реформа, создание местного самоуправления, развитие гражданского общества, расширение прав и свобод граждан — все это направлено на достижение главной цели казахстанской политической парадигмы: расширение народовластия и формирование подлинно демократиче­ ского государства в Казахстане, гарантирующих политическую стабильность, устойчивую и конкурентоспособную экономику, социальное благополучие населения и эффективность системы государственного управления. В целом, оглядываясь на приобретенный за 17 лет независимости Казахстана опыт, можно сказать, что стране удалось с честью выдержать экзамен на государственную зрелость, с успехом выйдя из горнила перипетий транзитного периода и доказав реальность самостоятельного казахстанского пути развития и реформирования. Теперь, на новом этапе развития страны, нашей главной целью становится сохранение и дальнейшее развитие достижений. Залогом ее успешного осуществления будет следование президентскому курсу, ориентированному на принципы эволюционности и системности развития, а также всенародную поддержку и сплоченность казахстанской нации в достижении поставленных целей. 282 Глава 5 Дилеммы и задачи среднесрочного развития Казахстана Литература 1.Аналитические записки. Выпуск 4(24), июнь 2007 // Научнокоординационный совет по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Центр постсоветских исследований. 2.Аузан А. Общественный договор и гражданское общество: Лекция // www.polit.ru. 3.Ашимбаев М. С. Политический транзит: от глобального к национальному измерению — Астана: Елорда, 2002. — 303 с. // http://www.kisi.kz/Parts/bookslO-23-02.Ashimbaev.html. 4.Балаян А. Политический транзит в России // http://centurionсenter.narod.ru/ db2.html 5.Баранов Н. А. Современные трансформации демократии: выбор России // ПОЛИТЭКС. — http://politex.info/content/view/140/40. 6.Баранов Н. А. Дилеммы глобальной демократизации // Вызовы глобализации в начале XXI века: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. Санкт-Петербург, 14—15 апреля 2006 г. — СПб.: СЗАГС, 2006. — С. 15—24. 7.Барциц И. Н. Типология современных правовых систем: Учебное пособие. — М.: Изд-во РАГС, 2000. — 39 с. 8.Bertelsmann признал Латвию демократической страной // www. Inopressa.ru, 18 февраля 2008 г. 9.Большая российская юридическая энциклопедия. — М.: ВК КОДЕКС, 1998. — 980 c. (Электронное издание. — СПб.: ВК-Кодекс, 1998). 10. Большой юридический словарь // Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. — М.: ИНФРА-М, 1997. — 790 с. 11. В Казахстане теперь будут судить по-новому // ИзвестияКазахстан. — 11 января 2002 г. 12. Вайнштейн Г. И. Российский транзит и проблема типологического разнообразия «глобальной демократизации» // Политические институты на рубеже тысячелетий. ХХ—ХХI вв. — Дубна: Феникс+, 2001. — С. 410—443. 13. Веффорт Ф. С. Что такое «новая демократия»? // Международный журнал социальных наук. — М., 1993. — № 3. — С. 125—139. 283 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 14. Взросление ягнят. Исследование среднего класса в Казах­ стане // Exclusive. — 2008. — № 04 (73). — www.exclusive.kz. 15. Выборы-2007 — новый этап в развитии политической системы Республики Казахстан. — Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2007. — 163 c. 16. Выступление Президента Н. А. Назарбаева на открытии 17-й ежегодной сессии Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. 29 июня 2008 г. // www.akorda.kz. 17. Выступление Главы государства на 3-м заседании Госкомиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ // www.akorda.kz. 18. Галкин А. А., Красин Ю. А. Авторитаризм или демократия: трудный выбор для России // Полития. — М., 1998. — № 3. — С. 34—44. 19. Галкин А. А., Красин Ю. А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: варианты развития — М.: Весь Мир, 1998. —163 с. 20. Гельман В. Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории) // Полис. — М., 2001. — № 1. — С. 14—25. 21. Гельман В. Я. «Сообщество элит» и пределы демократизации: Нижегородская область // Полис. — М., 1999. — № 1. — С. 79—97. 22. Гельман В. Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.: МОНФ, 1999. — 240 с. 23. Гельман В. Я., Елизаров В. П. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации // Первый электоральный цикл в России (1993—1996) / Общ. ред.: В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, Е. Ю. Мелешкина. — М.: Весь Мир, 2000. — С. 13—43. 24. Голикова Л. Жизнь взаймы // Коммерсантъ-Деньги. № 1(406). 13 января 2003 г. — http://www.b-nevvs.ru/economy/ invest_kkfhh.htm. 25. Давид Р., Жофре-Спинози К. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В. А. Туманова. — М.: Международные отношения, 1999. — 316 с. 26. Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Полис. — М., 1999. — № 1. — С. 10—25. 284 Литература 27. Даль Р. О демократии. — М.:Аспект-пресс, 2000. — 208 с. 28. Даль Р. Демократия и ее критики. — М.: РОССПЭН, 2003. — 567 с. 29. Денисенко С. Модель современной демократии: типы и классификации // http://dialogs.org.ua/print.php?part=project_ua&m_id=739. 30. Дилигенский Г. Г. Демократия на рубеже тысячелетий // Политические институты на рубеже тысячелетий. ХХ—ХХI вв. — Дубна: Феникс+, 2001. — С. 27—44. 31. Дьяченко С. А. Реформирование судебной системы Казахстана: реальность и перспективы // Представительная власть. XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — М., 2002. — № 5—6. — www.pvlast.ru. 32. Елезаров В. Цели и средства, которые начинают / институты, которые выигрывают // Новое литературное обозрение. — http:// www.nlobooks.ru. 33. ЕС и Центральная Азия: стратегия нового партнерства (2007—2013 гг.) // www.europa.eu. 34. Закариа Ф. Подъем нелиберальной демократии // Открытая политика. — М., 1998. — № 9—10 (33). — С. 60—69. 35. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан “О выборах в Республике Казахстан”» от 6 ноября 1998 г. // www.zakon.kz. 36. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан “О выборах в Республике Казахстан”» от 6 мая 1999 г. // www.zakon.kz. 37. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан»» от 28 июня 1999 г. // www.zakon.kz. 38. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК “О выборах в Республике Казахстан”» от 14 апреля 2004 г. // www.zakon.kz. 39. Закон Республики Казахстан «О внесении изменения в Конституционный закон РК “О выборах в Республике Казахстан”» от 28 ноября 2006 г. // www.zakon.kz. 40. Закон Республики Казахстан «О партиях» (2002 г.) // www. zakon.kz. 285 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 41. Защита независимости судебной власти: Доклад о положении в мире: Интервью с Синтией Холл, судьей Апелляционного суда США, Девятый округ // Вопросы демократии. — Т. 1. — № 18. — Декабрь 1996 г. — http://www.infousa.ru/government/ijde1296.htm. 42. Интервью Президента РК Н. А. Назарбаева «Би-Би-Си» от 28 сентября 2006 г. // www.akorda.kz. 43. Интервью Президента РК Н. А. Назарбаева «Московские новости» от 08 июня 2007 г. // www.akorda.kz. 44. Интерфакс-Казахстан. — 11 сентября 2008 г. // www.interfax.kz. 45. Казинформ. — 9 апреля 2008 г. // http://www.investkz.com/ articles/3481.html. 46. Карл Т., Шмиттер Ф. Пути перехода от авторитаризма к демократии в Латинской Америке, Южной и Восточной Европе // Международный журнал социальных наук. — М., 1991. — № 1. — С. 29—46. 47. Карл Т., Шмиттер Ф. Что есть демократия? // http://polit. msk.su/library/dem/karl-shmitter.html#_ftnref1. 48. Карозерс Т. Трезвый взгляд на демократию // Pro et contra. — М., 2005. — Июль-август. — С. 73—79. 49. Клингеманн Х.-Д. Поддержка демократии: глобальный анализ 1990-х годов // Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей: В 2-х т. Т. 2: Постсоциалистические трансформации в сравнительной перспективе. — СПб., М., Берлин, 2003. — С. 183—226. 50. Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен: Автореф. дисс. … д. юрид. н. — Нижний Новгород, 2007. — 50 с. 51. Конституция Республики Казахстан. — Алматы: Баспа, 1993. 52. Конституция Республики Казахстан. — Алматы: Баспа, 1995. 53. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями, внесенными Законм Республики Казахстан от 7 октября 1998 г.). — Алматы: ТОО «Баспа», 2001. 54. Конституция Российской Федерации (с комментарием) (с изменениями на 21 июля 2007 г.) // http://db.kodeks-em.ru/law?d&n d=9004937&prevDoc=3607978. 286 Литература 55. Концепция правовой политики Республики Казахстан. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г., № 949 // www.zakon.kz. 56. Концепция дальнейшего развития уголовного судопроизводства Республики Казахстан (основные направления) // www.base. zakon.kz. 57. Коэн Дж., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. — М.: Весь Мир, 2003. — 784 с. 58. Кынев А. В. Институт президентства в странах Центральной и Восточной Европы как индикатор процесса политической трансформации // Полис. — М., 2002. — № 2. — С. 126—137. 59. Лаумулин М. Т. Центральная Азия в зарубежной политологии и мировой геополитике. Т. 2. Внешняя политика и стратегия США на современном этапе и Центральная Азия. — Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2006. — 348 с. 60. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительные исследования. — М.: Аспект-пресс, 1997. — 287 с. 61. Макаренко Б. Посткоммунистические страны: некоторые итоги трансформации // Полития. — 2008. — № 3(50). — С. 105—125. 62. Макфол М. Опасности затянувшегося переходного периода // Pro et Contra. — 1999. — № 4. — С. 185—189. — http://www. carnegie.ru/ru/pubs/procontra/55771.htm 63. Марков С. А. Манипулятивная демократия // Независимая газета. — 2 марта 2000 г. — http://www.ng.ru/ideas/2000-03-02/8_ democracy.html. 64. Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты (теоретикометодологические и прикладные аспекты). — М.: МОНФ, 1999. — 106 с. 65. Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. — М., 1998. — № 2. — С. 6—38. 66. Назарбаев Н. А. Послание к казахстанскому народу. Октябрь 2000 г. // www.akorda.kz. 67. Назарбаев Н. А. Новый этап демократизации Казахстана — ускоренное развитие свободного демократического общества // www.akorda.kz. 287 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 68. Нарикбаев М. С. Конституция Республики Казахстан и судебная власть // 5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан: Материалы международной научно-практической конференции (28—29 августа 2000 г.) — Астана, 2000. — С. 82—87. 69. Не совершенствование, а коренная перестройка // Республика. — 8 февраля 2008 г. 70. Независимость судебной власти в США. Стивен Г. Брейер, помощник судьи Верховного Суда США // Вопросы демократии. — Т. 1. — № 18. — Декабрь 1996 г. — http://www.infousa. ru/government/ijde1296.htm. 71. Новый этап демократизации Казахстана — ускоренное развитие свободного демократического общества: Выступление Президента РК Н. А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента РК 16 мая 2007 г. // www.akorda.kz. 72. НПО и государство: курсом эффективного партнерского сотрудничества: Национальный доклад о деятельности и развитии НПО в условиях современного этапа модернизации государства и гражданского общества в Республике Казахстан. — Астана, 2006. 73. О внесении изменений в законодательство о статусе судей. Общественная палата Российской Федерации. — М., 2007 // www. oprf.ru. 74. О проекте «Суды без коррупции». Общественный Фонд «Транспаренси Казахстан». — Алматы, 2002 // www. transparencykazakhstan.org; 75. О’Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. — 1994. — № 2—3. — http://old.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem01.htm. 76. Они ждут перемен // Казахстанская правда. — 19 июня 2007 г. 77. Органы государственной власти Республики Казахстан: Справочник. — Астана, Алматы: ДП «Эдельвейс», 2004. — 736 с. 78. Орлов А. Г. Президентские республики в Латинской Америке. — М.: Ибероамериканский центр МГИМО, 1995. — 84 с. 79. Паин Э. А. Общество без традиций перед вызовами современности // Россия в глобальной политике. — М., 2008. — № 3. — http://www.globalaffairs.ru/numbers/32/9767.html. 288 Литература 80. Пантин В. И. Глобализация и проблемы развития демократических институтов в России. ХХ—ХХI вв. // Политические институты на рубеже тысячелетий. — Дубна: Феникс+, 2001. — С. 396—409. 81. Паречина С. Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е. В. Матусевича. — Минск: ИСПИ, 2003. — 163 с. 82. Переходы и катастрофы: опыт социально-экономического развития / Под ред. Ю. М. Осипова, И. Н. Шургалиной. — М.: Изд-во МГУ, 1994. — 190 с. 83. Прайс М., Круг П. Благоприятная среда для свободных и независимых средств массовой информации. — М., 2000 // http:// www.medialaw.ru/publications/books/ee/7.html. 84. Председатель Верховного Суда Казахстана К. Мами: «Борьба с коррупцией у нас никак не связана с политическим заказом» // Известия-Казахстан. — 25 июня 2005 г. 85. Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. — М.: РОССПЭН, 1999. — 319 с. 86. «Работы будет много…»: Интервью с заместителем руководителя Администрации Президента РК — заведующим Государственно-правовым отделом Администрации Президента РК И. Роговым // Юрист. — 2004. — № 1. — http: //www.zakon.kz/ magazine/2004_01.asp. 87. Растоу Д. Переходы к демократии: введение к динамической модели // Полис. — 1996. — № 5. — С. 5—15. 88. Салмин А. М. Современная демократия: очерки становления. — М.: Ad Marginem, 1997. — 447 с. 89. Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. — Москва: МОНФ, 1999. — 146 с. 90. Современные международные отношения: Учебник / Под ред А. В. Торкунова. — М.: РОССПЭН, 1999. — 584 с. 91. Современные международные отношения и мировая политика / Под ред. А. В.Торкунова. — М.: Просвещение, 2004. — 991 с. 92. Соловьев А. И. Роль масс в современных демократиях // http://studlib.ru/article/a-928.html. 289 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы 93. Спорим на деньги при свидетелях // Российская газета. — 17 февраля 2005 г. 94. Финансово-промышленные группы Казахстана за кулисами суперпрезидентской республики // Международный евразийский институт экономических и политических исследований. — http:// www.iicas.org/2005/2_12_05_ks.htm 95. Указ Президента Республики Казахстан «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан» от 6 декабря 2004 г. // www.akorda.kz. 96. Указ Президента Республики Казахстан «О мерах по реализации избирательных прав граждан Республики Казахстан» от 9 сентября 2005 г. // www.akorda.kz. 97. Указ Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 г. № 154 «О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006—2011 годы» // www.akorda.kz. 98. Фукуяма Ф. Конец истории? // Полис. — 1996. — № 5 // http://atredis.narod.ru/person/ fukuyama.html. 99. Фукуяма Ф. Сильное государство. Управление и мировой порядок в ХХI веке. — М.: АСТ, 2006 — 220 с. 100.Фукуяма Ф. Назад к концу истории // Newsweek. — 22 сентября 2008 г. 101.Фукуяма Ф. Падение корпорации «Америка» // Newsweek. — 6 октября 2008 г. — www.ИноСМИ.ru. 102.Хабермас Ю. Когда мы должны быть толерантными? О конкуренции видений мира, ценностей и теорий // Социологиче­ ские исследования. — М., 2006. — № 1. — С. 45—53. 103.Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. — М.: РОССПЭН, 2003. — 354 c. 104.Чепель С. Л. Демократические переходы: закономерности и этапы // Социально-гуманитарные знания. — М., 2004. — № 2. — С. 157—174. 105.Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1997. — 567 с. 106.Шмиттер Ф. Будущее демократии: можно ли рассматривать его через призму масштаба? // Логос. — 2004. — № 2. — С. 137—156. 290 Литература 107.Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия / Пер. с англ., предисл. и общ. ред. В. С. Автономова. — М.: Экономика, 1995. — 540 с. 108.Barber B. Participatory Democracy // Encyclopaedia of Democracy. Vol. 3. — New York, 1995. 109.Barber B. Strong Democracy: Participatory Democracy for a New Age. — Berkley, University of California Press, 1984. 110.Burton M., Gunther R., Higley J. Introduction: Elite Transformations and Democratic Regimes. Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe. Higley J., Gunther R. (eds.). — Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1992. — Рp. 1—37. 111. Diamond L. Toward Democratic Consolidation // Journal of Democracy. — 1994. — Vol. 5. — № 3. — Рр. 53—67. 112. Kazakhstan Today. — 21 октября 2008 г. // http://kt.kz/index. php?lang=rus&act =lenta3. 113. Linz J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. Baltimore and London, Johns Hopkins University Press, 1996, XX + 480 p. 114. Mueller J. Democracy, Capitalism, and the End of Transition. // Post-Communism: Four Perspectives. Ed. Mandelbaum M. — N.Y.: Council on Foreign Relations, 1996. — Рр. 102—167. 115. Nations in Transit — 2008 // www.freedomhouse.org. 116. Nohlen D. Wahlrecht und Parteiensystem. Opladen : Leske + Budrich, 1990. — S. 97—125. 117. O’Donnell G., Schmitter P. Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. — Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1986. — Рp. 1—72. 118. Politisches Management weltweit. 2008 // http://www.bertelsmann-transformation-index.de/. 119. Strategic Plan. Fiscal Years 2007—2012 // www.state.gov., www.usaid.gov. 120.US Strategy in Central Asia. — Washington, DC: IFPA, 2004. 121. Walker C. and Goehring J. Nations in Transit 2008: PetroAuthoritarianism and Eurasia’s New Divides // www.freedomhouse.org. 291 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Для заметок Интернет-ресурсы 122. Сайт Президента Республики Казахстан // www.akorda.kz. 123. Сайт Правительства Республики Казахстан // www.e-gov.kz. 124. Агентство по статистике Республики Казахстан // www. stat.kz. 125. Национальный Банк Республики Казахстан // www. natonalbank.kz. 126. Информационное агентство «Казинформ» // www.kazinform.kz. 127. Информационное агентство «Kazakhstan Today» // www. kztoday.kz. 128. Информационное агентство «Интерфакс-Казахстан» // www. interfax.kz. 129. Информационный сайт «Номад» // http://www.nomad. su/?a=3-200812030034. 130. Информационно-энциклопедический сайт «Википедия» // http://ru.wikipedia.org 292 293 Для заметок 294 Для заметок 295 Сейлеханов Е.Т. Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы Научное издание Ербулат Туранович Сейлеханов ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ОПЫТ РАЗВИТИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ Редактор А.А. Омарова Дизайн обложки А.К. Садвакасов Верстка Г.Т. Хаткулиева Подписано в печать 31.03.2009. Формат 60х90 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 18,5. Тираж 500 экз. Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан 050010, Алматы, пр. Достык, 87б. Отпечатано в типографии ОО «Школа XXI века» г. Алматы 296
