«Электронное правительство» в публичном управлении
advertisement
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» На правах рукописи Иншакова Екатерина Геннадьевна «Электронное правительство» в публичном управлении: административно-правовые проблемы организации и функционирования 12.00.14 – Административное право; административный процесс ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Ю.Н. Старилов Воронеж – 2015 1 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………. 4 ГЛАВА I. «ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ УСТАНОВЛЕНИЕ; СОДЕРЖАНИЕ; ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ; ЗНАЧЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ………………………………… 19 1.1. «Электронное правительство»: понятие, признаки, нормативная правовая основа, содержание, структура………………………………… 19 1.2. Цели «электронного правительства» и способы их достижения…. 45 1.3. Принципы «электронного правительства»: понятие, виды, содержание, юридическое значение……………………………………… 58 ГЛАВА II. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА….. 67 2.1. «Электронное правительство» и система органов исполнительной власти………………………………………………………………………… 67 2.2. Значение «электронного правительства» в области обеспечения доступа к информации о государственном управлении…………………… 88 2.3. «Электронное правительство» и предоставление государственных услуг………………………………………………………………………… 106 2.4. «Электронное правительство» как важный фактор обеспечения эффективности и надлежащего качества государственного управления…. 134 2.5. Формирование «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации…………………………………………………………….. 138 Глава III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УЛУЧШЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»………………………………………………………………………. 2 151 3.1. Современные организационно-правовые проблемы деятельности «электронного правительства»……………………………………………. 151 3.2. Основные направления модернизации административного и административного процессуального законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования «электронного правительства»…………………………………………………………………………. 159 ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………… 166 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………….. 172 ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………….. 208 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. В процессе деятельности государства возрастает роль и значение информационных технологий как инструмента формирования обеспечивать реализацию управленческих функций решений, государства, призванного повышать его эффективность. На государственное управление возлагаются важнейшие функции, обусловленные объективными закономерностями, выполнение которых обеспечивает надлежащее функционирование государства: совершение действий и принятие решений, направленных на поддержание эффективной работы органов государственного управления; регулирование управленческих отношений, возникающих в процессе осуществления полномочий необходимой органов исполнительной государственной власти; деятельности обеспечение в форме режима принятия административных актов; установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; информационное обеспечение деятельности органов публичной власти. Действующее законодательство не во всей полноте отвечает этим задачам. В числе основных его недостатков можно выделить следующие: отставание правового обеспечения от организационного в сфере использования потенциала информационно-коммуникационных технологий в системе государственного управления; отсутствие системности и цельности правового регулирования использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности; 4 неопределенность и противоречивость некоторых положений законодательства; отсутствие единой концепции «электронного правительства». «Электронное правительство» как одно из сложнейших социальноправовых явлений может быть исследовано с различных точек зрения: политической, экономической, организационной. С юридической точки зрения, «электронное правительство» фактически представляет собой совокупность административно-правовых институтов со специфическим содержанием и структурой. Особый интерес представляют изучение его правовой природы, а также подготовка предложений по улучшению направлений его деятельности. Необходимость области изменения обусловлена законодательства постановкой новых в рассматриваемой государственных задач, реформированием системы государственного управления в Российской Федерации, определением места «электронного правительства» в общей системе реформирования государственного управления. Более того, «электронное правительство» призвано посредством использования деятельности информационно-коммуникационных органов исполнительной власти технологий в сочетании в с организационными изменениями и новыми методами улучшить качество услуг государственного сектора, а в общем плане привести к формированию в стране системы надлежащего публичного управления, полнейшей реализации в деятельности исполнительных органов публичной власти принципа открытости доступа к информации, усилению общественного контроля за функционированием государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Несмотря на сложившийся на практике удовлетворительный уровень оказания публичных услуг, граждане Российской Федерации порой весьма критически относятся как к качеству, так и к порядку их предоставления. По 5 данным социологических опросов, качество государственных и муниципальных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более 20 процентов населения1. Такие оценки даются как на федеральном, так и на региональном уровнях. В целях оптимизации механизма предоставления услуг в электронной форме политика государства в области законодательного установления исполнения государственных функций и предоставления современным правового услуг должна быть построена на соответствующем требованиям регулирования комплексном государственных анализе и административно- муниципальных услуг, оказываемых в электронной форме. Тенденции развития «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации позволяют ставить вопрос о необходимости корректировки стратегии и тактики информатизации в целом в сторону большего соответствия их потребностям. Становится очевидной потребность в разработке и принятии организационно-правовых мер, направленных на обеспечение нового качества информационного пространства страны. Указанные обстоятельства предопределили необходимость проведения системного анализа правовой природы и выявления проблем нормативноправового регулирования в данной предметной области, а также перспектив ее реформирования. Степень научной разработанности темы исследования. Данная тематика является сравнительно новой для науки административного права, поскольку именно в последние годы (во многом в связи с так и 1 Государственный контракт № 2014-09-11 на выполнение научноисследовательской работы по теме: «Исследование общей удовлетворённости граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций». Режим доступа: URL : http://www.myshared.ru/slide/533071/. 6 незавершившейся в Российской Федерации административной реформой) проявился интерес к феномену «электронного правительства». В настоящее время нельзя утверждать, что мы имеем сложившуюся концепцию «электронного правительства». В существующих исследованиях можно отметить значительный перевес в сторону изучения практических аспектов его внедрения, что создаёт определенные ограничения относительно глубины теоретической проработки данной предметной области. Отдельные аспекты рассматриваемых вопросов изучаются фрагментарно в исследованиях, посвященных иным аспектам темы диссертации. Многие специалисты полагают, что все технологическими управленческих и процессы не проблем. информатизации затрагивают Тема работы являются лишь организационно-правовых была предметом и теоретико- прикладного анализа в статьях по смежным проблемам, связанным с формированием и функционированием «электронного правительства». Таким образом, до настоящего времени не сложилось единого, сравнительно полного, внутренне исследования, непротиворечивого посвященного административно-правового комплексного проблеме формирования регулирования при научного механизма создании и функционировании «электронного правительства» в Российской Федерации. Настоящее исследование является попыткой восполнения указанного пробела. Объектом отношений, исследования возникающих является в сфере совокупность общественных административно-правового регулирования процессов формирования и функционирования «электронного правительства». Предметом исследования выступают нормативные правовые акты Российской Федерации; теоретические аспекты науки административного права, раскрывающие правовую сущность «электронного правительства»; практические аспекты реализации концепции «электронного правительства». 7 Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических основ создания и функционирования «электронного правительства», соответствующего современным научным представлениям о содержании, юридическом значении и принципах «электронного публичного управления» и сложившимся на практике административно-правовым стандартам предоставления публичных услуг. Достижение поставленных целей исследования предопределило административно-правовой концепции постановку и решение следующих задач: 1) обоснование «электронного правительства»; определение понятия и основных признаков «электронного правительства» с позиции современных требований и методологии науки административного права; 2) определение структуры «электронного правительства»; 3) разработку комплекса мер, необходимых для обеспечения эффективности построения и функционирования «электронного правительства»; 4) установление и анализ принципов «электронного правительства»; 5) выработку основных направлений функционирования «электронного правительства»; 6) как создание надлежащего порядка взаимодействия таких категорий «модернизация государственного управления», «качество государственной услуги», «качество обслуживания граждан» в контексте формирования «электронного правительства»; 7) политики выявление основных направлений административно-правовой в области организации и деятельности «электронного правительства»; 8) развитию подготовку предложений и рекомендаций по динамичному теоретических представлений в области электронного взаимодействия органов публичной власти и их должностных лиц, 8 улучшению практики предоставления публичных услуг исполнительными органами государственной власти, совершенствованию законодательства об административных процедурах и административных регламентов по предоставлению государственных услуг; 9)__сравнительно-правовое изучение нормативных правовых актов (включая законодательство субъектов Российской Федерации), устанавливающих электронный документооборот и регламентирующих как порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, так и процедуры реализации прав граждан на доступ к информации о государственном управлении; 10) выявление «электронного проблем правительства» формирования в Российской и функционирования Федерации; разработка предложений по улучшения и по совершенствованию административного законодательства, регламентирующего данную сферу управленческих отношений. Методологической основой исследования являются общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический). Использование этих методов в совокупности позволило осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы. Указанные методы применялись в сочетании с требованиями объективности и всестороннего познания. Теоретическая основа исследования. В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки теории государства и права, административного и информационного права. В работе использованы труды известных российских ученых-теоретиков: 9 С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, В.В. Ершова, В.Н. Корнева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцева. Содержание и результаты исследования базируются на трудах российских ученых-административистов разных лет: Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, К.В. Давыдова, А.А. Демина, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, А.Б. Зеленцова, Н.А. Игнатюка, Н.М. Казанцева, А.Ф. Г.А. Кузьмичевой, Б.П. Килиной, Ю.М. Курашвили, Козлова, Н.М. М.А.Лапиной, Е.Б. Конина, Лупарева, В.М. Манохина, А.В. Мартынова, С.Н. Махиной, Ю.И. Мигачева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, О.С. Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Л.А. Сергиенко, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, Ю.Н. Старилова, Рогачевой, П.П. Серкова, А. И. Стахова, С. В. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова, В.Е. Чиркина, А.П. Шергина, И.И. Шувалова, Т.В. Щукиной, В.А. Юсупова, а также на трудах в области политологии, информационного права, которые внесли вклад в комплексное изучение темы «электронного правительства»: Р.В. Амелина, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, В.К. Голикова, А.П. Голубицкого, А.В. Данилина, В.И. Дрожжинова, С.А. Дятлова, Ю.В. Ирхина, Н.Н. Ковалевой, А.Н. Кулика, А.В. Кузнецова, Д.А. Ловцова, В. Н. Лопатина, М.Ю. Павлютенкова, Ю.Г. Просвирнина, М.М. Рассолова, А.В. Павроза, С.И. Семилетова, Л.В. Сморгунова, Е.М. Стырина, Н.Н. Федосеевой, Ю.Е. Хохлова, А.В. Чугунова, О.Б. Шевчука, А.Н. Юртаева, В.Н. Якимца, Е.А. Яковлевой. Нормативной основой исследования явились международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов 10 Российской Федерации, устанавливающие порядок формирования и функционирования «электронного правительства». Эмпирическая основа исследования представлена результатами проведенного автором исследования значительного числа правовых актов различного уровня и юридической силы, материалов законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, подзаконных актов Министерства связи и массовых коммуникаций, а также Правительства Воронежской области, судебной практики, рекомендаций. Эмпирическую основу дополняет проведенный анализ интернет-ресурсов, в частности материалов официального сайта государственных услуг – www.gosuslugi.ru; сайтов: Минэкономразвития России – http://www.economy.gov.ru, Минкомсвязи России – http://minsvyaz.ru; Президента России – http:// президент.рф, интернетпортала Правительства Российской Федерации – http://government.ru, Государственной Думы – http://www.duma.gov.ru; официального портала органов власти Воронежской области – http://www.govvrn.ru. Научная новизна диссертации обусловлена тем, что на основе комплексного исследования процессов формирования и функционирования «электронного правительства», а также выявления приоритетных направлений правовой политики в данной сфере административно-правовых отношений, разрабатывается концепция «электронного правительства». На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны. 1. Под концепцией «электронного правительства» понимается система взаимосвязанных и взаимообусловленных взглядов, руководящих идей, основополагающих положений, способов понимания процессов формирования и функционирования «электронного правительства» в публичной управленческой деятельности в соответствии с задачами модернизации системы государственного управления. На основании анализа 11 основных проблем в рассматриваемой сфере, учитывая сложившуюся практику применения информационных технологий в управленческих процессах и с целью совершенствования системы государственного управления, повышения качества предоставления государственных услуг, а также результативности и прозрачности работы государственного аппарата в концепции «электронного правительства» следует отразить такие основные элементы, как: цель; задачи; комплекс мер, необходимых для обеспечения эффективности административно-правового регулирования в процессе построения и функционирования «электронного правительства»; принципы его создания; основные направления административно-правовой политики в рассматриваемой области; систему нормативных актов, характеризующих модель «электронного правительства». В результате реализации административно-правовой политики предполагается достижение высоких результатов и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе формирование эффективной системы предоставления публичных услуг на основе использования потенциала информационных технологий. 2. «Электронное правительство» определяется как система взаимосвязанных и взаимодействующих между собой административноправовых институтов (формы и методы публичного управления, государственная служба, правовые акты управления, административные процедуры, административные регламенты, электронные административные регламенты, исполнение государственных функций и предоставление публичных услуг), входящих в общий механизм административно-правового регулирования и обеспечивающих как электронное взаимодействие внутри системы исполнительных органов государственной власти при исполнении государственных функций, так и прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг. Особенности указанной системы следует сформулировать и закрепить 12 нормативными правовыми актами, а также отразить в принципах организации и функционирования исполнительной власти, ее органов, должностных лиц, государственных служащих. 3. Аргументируется юридическое значение «электронного правительства» в обеспечении законности деятельности исполнительных органов государственной власти в области исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также в модернизации системы публичного управления в целом. При этом указывается, что «электронное правительство» способствует: – уменьшению осуществлении сферы административного государственных функций и усмотрения при предоставлении государственных услуг, снижению роли фактора субъективности кадрового персонала в процессе подготовки и принятия административных актов (решений); – усилению действия принципа оперативности при подготовке и принятии управленческих решений за счёт использования электронных информационных ресурсов в режиме реального времени, а также повышению эффективности административного нормотворчества в целом; – формированию надлежащего уровня прозрачности в процессе предоставления государственных услуг за счёт автоматического извещения получателей услуг или контролирующего органа о процессе их реализации, а также созданию единой системы мониторинга в процессе использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности (как наиболее значимого условия эффективности административно- правового регулирования отношений в области публичного управления); – существенному уменьшению бумажного документооборота и переходу на юридически значимый электронный документооборот; – созданию юридического механизма привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ненадлежащее 13 соблюдение требований нормативных правовых актов при выполнении отдельных административных процедур за счёт использования автоматического контроля за их действиями. 4. Определяется, что структурными элементами «электронного правительства» являются: а) федеральное и региональное административное законодательство, устанавливающее: порядок и процедуры исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; полномочия государственных органов по обеспечению как информационного взаимодействия между ними, так и прав и законных интересов физических лиц и организаций в сфере реализации их административной правосубъектности; правовой режим создания и эксплуатации официальных сайтов государственных органов; обеспечения доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти; персонификацию взаимодействия для работы с персональными данными; б) межведомственное электронное взаимодействие, обеспечивающее эффективное функционирование информационных систем, входящих в состав «электронного правительства»; в) информационные ресурсы (электронные базы данных, классификаторы, справочники, реестры и регистры); г) гарантии информационной безопасности «электронного правительства» (включая электронную подпись). 5. Для регулирования обеспечения отношений эффективности по административно-правового организации и функционированию «электронного правительства» предлагается: а) создание адекватного современным стандартам публичного управления кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»; б) использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений юридическими или между органами физическими лицами, 14 публичной их власти, объединениями; в) популяризация государственных услуг; г) мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении; д) применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства». 6. Сделано предложение о разработке системы требований к качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг, включающим пять основных элементов, и их закреплении в административном законодательстве: – планирование процесса управления качеством; – установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление публичных услуг; – взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг; –__разработка и утверждение соответствующей нормативно- технической базы; – оценка и учёт степени удовлетворенности граждан. 7. Доказывается необходимость разграничения в действующем законодательстве понятий «качество государственной услуги» и «качество обслуживания населения». Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется, прежде всего, результатом, то есть степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется открытостью информации об услуге, территориальной шаговой доступностью места её получения, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий в процессе её оказания. 8. Обосновывается необходимость синхронизации мероприятий государственных программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества». Предложение о возможности объединения их в 15 единую программу неслучайно, поскольку в самом общем виде они имели общие цели и задачи. Решение проблем административной реформы и проблем информатизации в целом создают условия интеграции организационных и правовых средств в процессах системы управления. По сути, это однонаправленные силы; следовательно, необходимо усиление внимания к адаптации всех элементов инфраструктуры информатизации и информационных ресурсов к указанным процессам в сфере деятельности органов исполнительной власти при усилении связи ее структур. 9. Предлагается при создании и функционировании «электронного правительства», учитывать положительный опыт субъектов Российской Федерации, отражающий многообразие условий, подходов и решений для всего спектра задач «электронного правительства». В субъектах Российской Федерации реализован комплекс мероприятий, включающих внедрение модулей системы электронного документооборота, активное развитие системы открытых информационных ресурсов органов исполнительной власти, создание обучения подготовки кадровых ресурсов для отрасли информационно-коммуникационных технологий, а также системы обучения государственных служащих и граждан. 10. Делается вывод о том, что основным направлением в области совершенствования нормативной базы в сфере организации и функционирования «электронного правительства» является разработка правовых актов, направленных на регулирование электронного документооборота, создание и правил использования электронных архивов документов, особенно предоставления и необходимость на связанных хранения с бумажных законодательном исключением документов. уровне обязательства Обосновывается восполнить недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников в процессе построения комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих различные уровни органов исполнительной власти. 16 Теоретическая значимость исследования состоит в том, что результаты проведенного «электронного автором правительства» теоретико-правового могут служить исследования методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформулировать единую правовую концепцию «электронного правительства». Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях: – в нормотворческой деятельности с целью совершенствования законодательства, регулирующего функционирования «электронного вопросы формирования правительства» в и публичной управленческой деятельности; – в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», «Информационное право»; – в правоприменительной деятельности при разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на обеспечение доступа граждан к информации о государственном управлении, а также при предоставлении государственных услуг. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в 11 научных публикациях автора в журналах и сборниках общим объемом 5,95 п.л. Содержащиеся в работе положения были апробированы на научно практических конференциях: Ежегодная научная конференция преподавателей юридического факультета Воронежского государственного 17 университета (Воронеж, ВГУ, 15 апреля 2013 г.); Международная научная конференция, повещённая 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, ВГУ, 18–19 октября 2013 г.); Всероссийская научно–практическая конференция «Общество, право, правосудие» (Воронеж, Российская академия правосудия, 20 ноября 2013 г.); VII Международная научно–практическая конференция «Нормативное и индивидуальное в правовом регулировании: вопросы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 16–22 апреля 2012 г.); VIII Международная научно–практическая конференция «Правовое государство и правосудие: проблемы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 15–19 апреля 2013 г.); IX Международная научно–практическая конференция «Конкретизация права: проблемы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 21–25 апреля 2014 г). Структура исследования обусловлена целями и задачами, отражающими ее научно-практический характер, и состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений. 18 ГЛАВА I. «ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ УСТАНОВЛЕНИЕ; СОДЕРЖАНИЕ; ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ; ЗНАЧЕНИЕ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1. 1. «Электронное правительство»: понятие, признаки, нормативная правовая основа, содержание, структура Концепция «электронного правительства» появилась относительно недавно, не успев получить целостного теоретического осмысления в юридической науке. Вместе с тем «электронному правительству» посвящено множество исследований, в которых оно изучается, приводятся наиболее приемлемые, с точки зрения авторов этих работ, его определения, рассматриваются его принципы, значение и роль для правового развития государства и общества, подвергаются анализу результаты законотворческой деятельности, затрагивающие вопросы организации и деятельности «электронного правительства» в Российской Федерации и субъектах, и, как следствие, исследуются и предлагаются различные направления улучшения указанной деятельности. Проблематика использования информационных технологий в системе управления государством выступает предметом отдельных диссертационных исследований1. Научные взгляды также обращены и на иностранную 1 Амелин Р.В. Правовые аспекты разработки и применения автоматизированных информационных систем в государственном и муниципальном управлении : дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов, 2010. – 186 с.; Голоскоков Л.В. Модернизация российского права : теоретико-информационный аспект : дис. … д-ра юрид. наук. – Краснодар, 2006. – 423с.; Данилов Н.А. Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2013. – 158 с.; Иванов Д.Е. Информационные правоотношения в производстве по делам об административных правонарушениях : дис…. канд. юрид. наук. – М., 2005. – 206 с.; Ильгова Е.В. Административно-правовое регулирование информационного взаимодействия органов исполнительной власти с 19 практику формирования и функционирования «электронного правительства»1. В настоящее время единого определения понятия «электронное правительство» нет, хотя многие нормативные правовые акты, в том числе и международные, используют данный термин. Интерпретация данного понятия в нашей стране имеет эпизодический характер. Концепция формирования в Российской Федерации «электронного правительства» до 2010 года2, разработанная Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, предлагает следующую формулировку этого феномена. «Электронное правительство» – это «новая форма организации обеспечивающая за деятельности счёт органов широкого государственной применения власти, информационно- коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и гражданами : дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006. – 220 с.; Лапин С.Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления : информационно-правовой аспект : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2011. – 27 с.; Ковалева Н.Н. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении: автореф. дис. … доктора юрид. наук. – Саратов, 2014. – 54 с.; Михайленко Е.В. Проблемы информационно-правового регулирования отношений в глобальной компьютерной сети Интернет : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – 238 с.; Огородов Д. В. Правовые отношения в информационной сфере : дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002. – 243 с.; Просвирнин Ю.Г. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве : дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2002. – 357 с.; Туровец В.В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции электронного правительства: дис. … канд. юрид. наук. – СПб, 2005. – 157 с. 1 Меркулова Т.В. Развитие электронного правительства в Украине на фоне мировых тенденций // Журнал институциональных исследований. – 2010. – № 4. – С. 47 – 58; Сочалов В.Е. Влияние информационных технологий на государственные структуры в современном обществе (немецкий опыт) // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена. – 2009. – № 97. – С. 330 – 338 и др. 2 О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 10 марта 2010 г. № 219 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 20, ст. 2372. 20 удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Указанное распоряжение Правительства является центральным документом, лежащим в основе развития и функционирования «электронного правительства» как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Тем не менее, данный нормативный правовой акт, оперируя термином «электронное правительство», во всей полноте не раскрывает его содержания. В этой связи можно сделать вывод о том, что авторы сузили значение данного термина, в самом общем виде распространив его только на оказание государственных услуг и предоставление информации. Остальные направления деятельности органов публичной власти, оказались за рамками официального документа и рассуждений теоретиков. В настоящее время сложилось множество трактовок такого относительно нового состояния власти и государства в целом как «электронное правительство»1. Предлагаем начать его изучение с разъяснения дефиниции данного явления. В свою очередь представляется необходимым остановиться на соотношении правительство». слов, образующих словосочетание «электронное В своей статье Кузнецов П.У. совершенно справедливо отмечает, что сам термин «электронное правительство», по существу, 1 Федосеева Н.Н. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. – 2011. – № 11. – С. 6 – 10; Чугунов А.В. Российская концепция «Электронного государства»: формирование государственной политики и организационно-правовые проблемы // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. – 2010. – №3. – С. 78–89; Саак А. Технологии «электронного правительства» в государственном и муниципальном_управлении_//_Муниципальная_власть._2009..––№4._––С._108 – 114; Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации // Гражданское право. – 2007. – №3. – С. 6 – 11.; Электронное правительство как способ организации и развития государственного управления в условиях информационного общества (теоретический аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 10. – С.7 – 12; Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. – М., 2004. – 352 с. 21 является неологизмом, поскольку достаточно сложно дать ему исчерпывающую лингвистическую характеристику. Слова «электронный» и «правительство» существенных никак синтаксически смысловых различий. не связываются Указанные в сочетания силу их являются метонимиями и возникают между разнородными категориями1. По его справедливому утверждению, в самом понятии «электронное правительство» объединены принципиально разные пространства: социальное и физикотехническое. Примечательно, что словосочетания, сформированные в результате метонимии (переименования), приобретают такое лексическое значение, которое явно отличается от смысла составляющих сочетание слов. Кроме того, в семантике таких словообразований могут сочетаться принципиально различные типы значений: как признаковые, так и предметные. Лингвисты указывают на недостаточную изученность типов метонимических связей и возникающих на их основе семантических явлений. Языковедческое толкование появления неологизмов в сфере информационнокоммуникационных технологий представляется вполне допустимым2. Возвращаясь к определению термина «электронное правительство», важно ещё раз отметить, что в настоящее время в среде правоведов не образовалось единого системного подхода к данному явлению. Главной причиной является тот факт, что определения «электронного правительства» формулируются по разным принципам. Некоторые авторы отдают предпочтение описательным определениям, ориентируясь при этом на происходящие преобразования как в самом обществе, так и в отдельных его структурах в процессе внедрения «электронного правительства». Часть авторов руководствуются лишь практической стороной «электронного 1 Кузнецов П.У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства: терминологические проблемы // Российский юридический журнал. – 2012. . – № 3. . – С. 37 - 47. 2 Там же. – С.40. 22 правительства», раскрывая различные варианты использования некоторых его инструментов. Есть и иные формулировки, делающие упор на технологические решения, а также нацеленные на максимальную эффективность государственного управления. Любой из этих принципов представляется по-своему убедительным, поскольку отражает различные стороны функционирования «электронного правительства». В правовой доктрине термин «электронное правительство» интерпретируется учеными следующим образом. Согласно определению И.Л. Бачило, «электронное правительство» представляет собой систему органов и организаций, нацеленных на создание условий, при которых обеспечивается формирование таких параметров Российского государства, при которых оно может рассматриваться как информационное общество1. М.А. Буринов толкует термин «электронное правительство» в широком смысле, указывая на то, что его следует воспринимать в контексте наиболее масштабных реформ государственного управления2. А.В. Коротковым предложена следующая характеристика «электронного правительства»: это государственное управление с использованием информационно- коммуникационных технологий для оказания государственных услуг, совершенствования взаимоотношений с гражданами и организациями, между органами государственной власти, а также внутренних процедур деятельности3. Некоторые авторы утверждают, что сущность «электронного правительства» заключается в оптимизации процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях. В данную 1 Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. – М. : Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С. 250 – 252. 2 Буринов М.А. Электронное правительство как фактор совершенствования регионального управления в условиях информационного общества // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 3. – С. 17 – 19. 3 Коротков А.В. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества. – М. : «ТРЕЙН», 2007. – С. 215 – 216. 23 область предлагают с полной уверенностью включать все аспекты, связанные с использованием информационных магистралей в публичной деятельности1. Выделяют истолковании направления также «радикальную» и «умеренную» школы в «электронного считают, правительства» правительства»2. что посредством Приверженцы создания первого «электронного внутриорганизационные отношения приобретают иной характер, а также происходит трансформация всего комплекса отношений органов государственного управления с гражданами. Сторонники второго направления полагают, деятельности что это понятие государственного отражает управления путем информационных технологий, что в итоге позволяет модернизацию применения повысить его эффективность в предоставлении услуг гражданам. Такого же мнения придерживается Н.Н. правительством» в Федосеева, узком смысле предлагая понимать под «электронным модернизацию органов исполнительной власти3. Рассуждая о модернизации, под которой в самом общем виде следует понимать усовершенствование требованиями для в соответствии с современными успешного решения поставленных задач, необходимо отметить, что в нашей стране она связывается с высокотехнологичными, наукоёмкими нововведениями, реализация которых не всегда приводит к желаемому прогрессу, поскольку технологическая модернизация может служить лишь средством достижения цели, причём для каждой цели может понадобиться отдельная модернизация. В итоге такое смешение целей и 1 Дашян М.С. Право информационных магистралей (Law of information highways): вопросы правового регулирования в сфере Интернет. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – С. 118 – 120. 2 Баранов Н.А. Понятие электронного правительства // Тема 11. Электронное правительство в системе административного управления. URL : http : //nicbar.ru/adm_sist_lekzia11.htm (дата обращения : 23. 10. 2012). 3 Федосеева Н.Н., Чайковская М.А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. – 2011. – № 11. – С. 10 – 11. 24 средств грозит неудачами. Аналогичная судьба ожидает программу модернизации, если отраженная в ней цель технологического развития не будет сопровождена иными, не менее существенными целями1. В целом же тема модернизации вызывает огромный интерес, в первую очередь, из-за политических процессов, происходящих в стране2. В своих выступлениях высшее руководство страны неоднократно упоминает о роли 1 Тарасенко Ф.П. Модернизация должна быть системной: сборник докладов XIII Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» 20-21 декабря 2012 г. – М. : ИНИОН РАН. 2 Заседание Государственного Совета. 26 декабря 2011 года, 15 : 30 Москва, Кремль // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/14139 (дата обращения : 16. 12. 2012) ; Заседание Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. 28 февраля 2011 года, 15 : 00 Москва // Президент России. URL : http : // kremlin.ru/news/10453 (дата обращения : 11. 10. 2012) ; Заседание президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики. 11 ноября 2011 года, 12 : 00 Хабаровск // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/13477 (дата обращения : 07. 10. 2012); Дмитрий Медведев выступил на заседании Петербургского международного экономического форума. 17 июня 2011 года, 12 : 00 Санкт-Петербург // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/11601 (дата обращения : 01. 12. 2012); Заседание Совета по развитию гражданского общества и правам человека. 12 ноября 2012, 19 : 45 Москва, Кремль// Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/16791 (дата обращения : 19. 11. 2013); Расширенное заседание Правительства. 31 января 2013 года, 13 : 45 Кремль // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/17396 (дата обращения : 06. 01. 2014); Заседание Совета по развитию местного самоуправления. 31 января 2013 года, 16 : 10 Москва, Кремль // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/17397 (дата обращения : 05. 01. 2014); 24 января Председатель Государственной Думы С.Е. Нарышкин провел заседание «Открытой трибуны», посвященное модернизации политической системы и избирательного законодательства. 24 января 2013 года // Официальный сайт Государственной Думы. URL : http : // www.duma.gov.ru/news/274/235819/?sphrase_id=1128687 (дата обращения : 04.01.2014); Выступление Председателя Государственной Думы Сергея Нарышкина на торжественном заседании палат Федерального Собрания и Совета законодателей Российской Федерации, посвященном 20-летию Конституции и парламента России. 9 декабря 2013 года // Официальный сайт Государственной Думы. URL : http : // www.duma.gov.ru/news/274/510827/?sphrase_id=1128687 (дата обращения : 04.01.2014); 14 ноября в рамках II Международного парламентского форума состоялось заседание секции «Развитие политических и избирательных систем: международный опыт». 15 ноября 2013 года// Официальный сайт Государственной Думы. URL : http : // www.duma.gov.ru/news/273/471719/?sphrase_id=1128687 (дата обращения : 06.01.2014); Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин выступил на закрытии весенней сессии Государственной Думы. 5 июля 2013 года // Официальный сайт Государственной Думы. URL : http : // www.duma.gov.ru/news/274/392497/?sphrase_id=1128687 (дата обращения : 01.01.2014). 25 внешнеэкономической политики в модернизации России, а также модернизации отдельных сфер жизни общества. Большое внимание данному вопросу В.В. Путин уделяет в рабочих встречах с главами субъектов Федерации1. Актуальность правоприменения темы и модернизации как политики как точно идеи, как практики характеризуют слова Ю.Н. Старилова о том, что модернизация, проводимая в любом обществе и государстве всегда будет востребована, поскольку она представляет собой один из способов их развития и адаптирования к новым реальностям правовой системы, всех юридических понятий, правовых институтов, различных видов деятельности государства, публичной власти, законодательства, правотворчества, административного нормотворчества2. По убеждению Ю.Н. Старилова, модернизировать означает сформировать такие административно-правовые нормы, институты и подотрасли, которые будут гарантировать государственного следующее: управления; открытость придание новой и доступность формы системе государственного управления, соответствующей современным требованиям и стандартам; соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина; информированность общества о публичной управленческой деятельности; обоснование каждого принимаемого административного акта; законность 1 Рабочая встреча с губернатором Липецкой области Олегом Королевым. 20 января 2010 года, Липецк // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/6673 (дата обращения: 13. 10. 2012); Рабочая встреча с губернатором Тамбовской области Олегом Бетиным. 25 июля 2011 года, Мичуринск // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/12092 (дата обращения : 09. 12. 2013); Рабочая встреча с губернатором Ростовской области Василием Голубевым. 22 августа 2012 года, Ростов-наДону // Президент России. URL : http : // www.kremlin.ru/news/19062 (дата обращения : 21. 12. 2013). 2 Старилов Ю.Н. Конституцию – в жизнь! (Видны ли горизонты «реализации» Конституции России в области административного права?) / Вестник Воронежского государственного университета: серия Право. – Воронеж, 2013. – № 2(15). – С. 218 – 220. 26 публичного управления и преодоление чрезмерного административного управления; доверие населения к административной власти1. Невозможно не согласиться и с мнением А.Б. Венгерова, утверждающего, что процесс модернизации стал содержанием еще одной общесоциальной функции российской государственности, еще одним «вечным» вопросом деятельной стороны нашего государства2. полагает, что модернизация означает определение Автор конкретных несоответствий между уже выработанными и реализуемыми в других государствах полезными моделями, стандартами жизни и теми устаревшими формами, которые существуют в нашем обществе, а также рациональное преодоление этого несоответствия, разрыва. Причём осуществлять эти преобразования следует в том конкретном случае и в то время, когда они способны привести к положительному результату3. Ключевым обстоятельством, препятствующим модернизации, является недостаток системности в государственном управлении. По убеждению профессора В.Г. Садкова, целенаправленное, высокоэффективное и устойчивое развитие любого государства определяется, прежде всего, существованием многообещающей концептуальной модели общества, созданием целостной системы законов, развитием эффективной структуры исполнительных органов государственной власти, а также подготовленностью выдвигаемого персонала органов управления всех уровней, начиная с самого высшего4. 1 Старилов Ю.Н. Реализация конституционных гарантий и модернизация административно-правового регулирования // Административное право и процесс. – 2013. – № 6. – С. 2 - 13. 2 Теория государства и права : учеб. (для юрид. вузов) / А.Б. Венгеров. – 10 изд., стереотип. – М. : Омега-Л, 2014. – С. 238-241. 3 Там же. – С. 240. 4 Садков В.Г. Системное проектирование эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти как важнейшее направление инновационной модернизации России: сборник докладов XIII Международной научной конференции 27 В этой связи улучшение деятельности органов государственного управления в нашей стране должно предусматривать: структурно-функциональное реформирование системы государственного управления с целью устранения дублирования при реализации функций властными структурами; демократизм в управлении, преобразование системы взглядов на функции и значение общественных институтов и передачи им властных полномочий для решения локальных задач, а также права принимать участие в выработке государственных решений; автоматизацию процессов государственного управления для уменьшения возможностей произвола служащих, противодействия со коррупции, стороны государственных упрочения институтов самоуправления; функционирование такой системы профессионального образования государственных служащих, при которой выпускники вузов обладали бы способностями без переподготовки и повышения квалификации исполнять свои должностные обязанности; введение автоматизированных информационно-аналитических систем; создание облика государственного служащего посредством разработки и применения кодекса его поведения. Более того, представляется необходимым формировать систему показателей качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг и осуществлять оценку мотивации деятельности управленческих структур по результатам систематически проводящихся мониторингов. «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» 20-21 декабря 2012 г. – М. : ИНИОН РАН. – С. 132. 28 В современных условиях огромное значение получает общественная оценка эффективности государственного управления, отображающая степень удовлетворения интересов и потребностей отдельных граждан и всего общества в целом. Государство, выступая институтом, пытается реагировать главнейшим социальным на происходящие преобразования в обществе, проводя при этом собственные изменения с целью создания такой структуры государственного управления, которая была бы сосредоточена на реализации потребностей граждан. В ходе таких преобразований органы исполнительной власти предпринимают попытки сократить многие шаги и процедуры, которые нуждаются в прямом участии граждан, применяя при этом различные технические решения, которые стандартизируют информационные системы органов власти и допускают их объединение между собой. Подобные процессы как раз и характеризуют «скачок» государства на качественно новую ступень, новый способ взаимодействия с гражданами – так называемое «электронное правительство». Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти1 определила «электронное правительство» как эффективную систему предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий. Думается, что «электронное правительство» в самом общем практическом плане подразумевает объединение при помощи различных преимуществ информационных технологий всех административных структур, со всеми их разнообразными функциями в единую структуру с 1 Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года : утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р : в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 219 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 40, ст. 3981; 2009. – № 12, ст. 1429. 29 высокой степенью интегрированности внутренних процессов (процессов согласования управленческих решений, оборота внутренней документации). Это шанс найти положительное решение общей для всех «традиционных» систем проблемы коррумпированности властной вертикали1. Однако, «электронное правительство» - это не только лишь способ модернизации уже действующих структур и отношений. Возможно, оно представляет самостоятельную идею комплексного преобразования самих принципов организации управления государством. Формирование «электронного правительства» в России не окончено, единый подход к его пониманию и пониманию его функций зачастую сводится лишь к уровню внедрения информационных технологий. Но тогда мы должны рассуждать о таком правительстве, которое использует возможности новых информационных технологий в своей деятельности, а не об «электронном правительстве». В этой связи в отчете ООН «Электронное правительство на перепутье»2 подчёркнуто, что внедрение «электронного правительства» отнюдь не означает, что новые информационные технологии в дальнейшем заменят государственных служащих. Его смысл заключается в том, что вся деятельность органов публичного управления должна опираться на сильную, эффективную и безопасную электронную систему как во внутренней деятельности, так и при взаимодействии с гражданами. Это нужно для того, чтобы базы данных органов исполнительной власти разного уровня были совместимы и имели возможность обмениваться информацией, а для удобства граждан предусматривалось бы создание такого сервиса, при 1 Титаренко О.В. Становление современного информационного пространства российской региональной политики : дис. ... канд. полит. наук . – Саратов, 2003. – С. 53 – 55. 2 Россия готова. На 44 процента. Исследование ООН определило готовность стран к электронному правительству // Российская газета. – 2003. – № 3368. URL : http ://www.rg.ru/2003/12/18/elektropravitelstvo.html. 30 котором они могли бы, не покидая места своего нахождения, оформлять необходимые документы. Если говорить о сфере государственных закупок, то они должны производиться через открытые электронные торги1. Таким образом, «электронное правительство» представляется в следующих аспектах: как перспективу средство, и обеспечивающее необходимый уровень государству историческую конкурентоспособности среди институтов общества информационной эпохи; как модель деятельности государства в условиях «новой экономики» и фактор становления «новой экономики»; как способ поддержки экономического, правового, политического, административного и гражданского единства страны и инструмент обеспечения единства и неразрывности государственного управления в федеративном государстве; как новая организационно-управленческая культура государственного аппарата; как инструмент модернизации системы государственного управления и метод преодоления «информационного разрыва» между уровнями и ветвями государственной власти, средство обеспечения гибкости и адаптивности системы государственного управления. Представляется очевидным, что понятие «электронное правительство» многогранно, поскольку его внедрение связано, прежде всего, со структурными изменениями в системе государственного управления, а именно с преобразованием объема, характера и направленности функций 1 Ступников О.А. Административная процедура размещения заказов: проблемы теории и практики: дис….канд. юрид. наук. – Воронеж, 2011. – С.220 – 221. 31 органов исполнительной власти, а также внедрением электронных административных регламентов деятельности1. Думается, использования что всех России требуется возможностей современная концепция информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти, отвечающая в полной мере комплексному характеру процесса внедрения таких технологий в систему государственного управления. Прежде всего, это касается подготовки и проведения единой государственно-технической политики в части реализации управленческого потенциала так называемых новых «облачных» технологий в системе государственной службы. Государственному аппарату в демократической политической системе приходится под давлением общества быть публичной организацией, открытой к диалогу с населением. Такое вынужденное публичное поведение в условиях демократии как раз и отводит в государственном управлении огромную роль его информационному обеспечению, устанавливающему обратную связь органов власти с обществом. Именно установление и поддержание такой связи выступает одним из основных важнейших направлений работы всей административной системы в демократическом государстве, выполняющим требования прозрачности и публичности государственного управления. Тем не менее, информационное общество является совершенно иной демократией, чем ее традиционный механизм. Соответственно это и другой уровень информационного обеспечения принятия решений в системе государственной власти. В свою очередь В.И. Сарафанов указывает на то, что в современном информационном обществе постоянно возрастает количество никем не 1 Ковалева Н.Н. Государственное управление в информационной сфере // Государство и право. – 2013. – № 2. – С. 78 – 87; Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации – 2-е изд. испр. и доп. – М.: ЭкООнис. – 2011. – С. 230 – 232. 32 контролируемых пользователей передовых технологий, которые способны осуществлять так называемую «коммуникацию-управление». Ввиду этого возникает некая посредством «параллельная исключительно обеспечения. Соответственно, демократия», укрепляющая себя информационно-коммуникационного это является прямым вызовом для государственной власти и однозначным основанием для повышения уровня информационно-коммуникационной составляющей в деятельности аппарата государственного управления, потому что в противном случае государственный аппарат проиграет конкуренцию с «параллельными» структурами управления1. Во-вторых, концепция должна способствовать созданию механизмов корректировки общей стратегии использования информационных технологий в государственном управлении. Далее предполагается ввести конкретные механизмы внедрения новых информационно-коммуникационных технологий на разных уровнях государственного управления: федеральном, региональном, ведомственном. В свою очередь, концепция должна предусматривать современные механизмы финансового управленческого планирования потенциала в отношении реализации информационно-коммуникационных технологий, включая организацию государственных закупок. На основании проведенного анализа нормотворческой деятельности, действующего законодательства и научных изысканий по вопросу дефиниции и правовой природы «электронного правительства» предлагается следующее его понимание: «электронное правительство» – это система взаимосвязанных и взаимодействующих между собой административноправовых институтов (формы и методы 1 публичного управления, Сарафанов В.И. Информатизация системы государственного управления России: монография. – М. : РАН ИНИОН, 2006. – С. 19 – 21. 33 государственная служба, правовые акты управления, административные процедуры, административные регламенты, электронные административные регламенты, исполнение государственных функций и предоставление публичных услуг), входящих в общий механизм административно-правового регулирования и обеспечивающих как электронное взаимодействие внутри системы исполнительных органов государственной власти при исполнении государственных функций, так и прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг. Особенности указанной системы следует сформулировать и закрепить нормативными правовыми актами, а также отразить в принципах организации и функционирования исполнительной власти, ее органов, должностных лиц, государственных служащих. Понятие «электронное правительство» в полной мере невозможно рассмотреть, не затрагивая проблематику признаков, характеризующих его. Признаками «электронного правительства» являются: – уменьшение осуществлении сферы административного государственных функций усмотрения и при предоставлении государственных услуг, снижение роли фактора субъективности кадрового персонала в процессе подготовки и принятия административных актов (решений); – усиление действия принципа оперативности при подготовке и принятии управленческих решений за счёт использования электронных информационных ресурсов в режиме реального времени, а также повышение эффективности административного нормотворчества в целом; – формирование надлежащего уровня прозрачности в процессе предоставления государственных услуг за счёт автоматического извещения получателей услуг или контролирующего органа о процессе их реализации, а также создание единой системы мониторинга в процессе использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности 34 (как наиболее значимого условия эффективности административно- правового регулирования отношений в области публичного управления); – существенное уменьшение бумажного документооборота и переход на юридически значимый электронный документооборот; – создание юридического механизма привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ненадлежащее соблюдение требований нормативных правовых актов при выполнении отдельных административных процедур и административных действий за счёт использования автоматического контроля за их действиями. Структурными элементами «электронного правительства» являются: а) федеральное и региональное административное законодательство, устанавливающее: порядок и процедуры исполнения государственных функций и предоставления государственных органов государственных по обеспечению услуг; как полномочия информационного взаимодействия между ними, так и прав и законных интересов физических лиц и организаций в сфере реализации их административной правосубъектности; правовой режим создания и эксплуатации официальных сайтов государственных органов; обеспечения доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти; персонификацию взаимодействия для работы с персональными данными; б) межведомственное электронное взаимодействие, обеспечивающее эффективное функционирование информационных систем, входящих в состав «электронного правительства»; в) информационные ресурсы (электронные базы данных, классификаторы, справочники, реестры и регистры); г) гарантии информационной безопасности «электронного правительства» (включая электронную подпись). Говоря о последнем структурном элементе, необходимо подчеркнуть, что внедрение информационных технологий в административную деятельность органов исполнительной власти способствовало формированию 35 множества видов угроз информационной безопасности, перечень которых регулярно расширяется. Соответственно, обостряется вопрос его научного исследования и анализа, и возникает необходимость доработки правовых механизмов обеспечения безопасности в рассматриваемой сфере1. Концепция «электронного правительства» позволяет выделить следующие функции, обеспечивающие потребности граждан и органов публичного управления в информационном обмене, контроль, надзор и т. д. 1. Разрешительные регистрация, функции лицензирование, индивидуального решения (аккредитация, сертификация, с другими аттестация, согласование федеральными принятия органами исполнительной власти, учет и т д.). 2. Функции по контролю и надзору (рассмотрение дел об административных правонарушениях). 3. Нормотворческие функции (разработка проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных целевых программ информатизации, а также различных согласование проектов с другими федеральными органами исполнительной власти). 4. Функции полномочий по делегированию Многофункциональному полномочий центру (делегирование предоставления государственных и муниципальных услуг). 5. Функции обратной связи (информирование, обобщение практики правоприменения, разъяснения и т. п.) 6. Юрисдикционные функции (рассмотрение споров между федеральными органами исполнительной власти и гражданами). 7. Функции по обеспечению документооборота. 8. Функции по подготовке кадров. 1 Информационное общество: правовые вопросы социальных и демократических процессов в условиях использования информационных технологий (ежегодный теоретический семинар) // Государство и право. – 2011. – № 8. – С 118 – 120. 36 9. Мониторинг (внутренний мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг, проводимый федеральными органами исполнительной власти). 10. Функции прогнозирования и планирования. Правовой основой «электронного правительства» следует считать именно административно-правовые нормы, поскольку они обеспечивают публичные интересы и являются организующим началом в системе регулирования управленческих отношений. В этой связи представляется логичным и уместным рассмотреть правовую основу его формирования и функционирования. Прежде всего следует отметить, что организация и функционирование «электронного правительства» в Российской Федерации основывается на целом комплексе правовых норм, изложенных в различных нормативных правовых актах, среди которых: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1; Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63–ФЗ «Об электронной подписи»2; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»3; 1 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210–ФЗ : с изм, внесен. федер. законом Рос. Федерации от 31 декабря 2014 г. № 514–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 31, ст. 4179; 2013. № 23, ст. 2870; Российская газета. – 2014. – № 1. 2 Об электронной подписи : федер. закон Рос. Федерации от 6 апреля 2011 г. № 63– ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 июня 2014 г. № 184 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 15, ст. 2036; 2014. – № 26 (часть I), ст. 3390. 3 Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота : пост. Правительства Рос. Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 : в 37 Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»1; Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»2; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 33 «Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг»3; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555 – р «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти»4; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 102 - р «Об утверждении Концепции снижения административных ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 6 апреля 2013 г. № 305 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 39, ст. 4614; 2013. – № 15, ст. 1791. 1 Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 // Собр.законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 48, ст. 5832; 2013. – № 30 (часть II), ст. 4107. 2 О единой системе межведомственного электронного взаимодействия : пост. Правительства Рос. Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 19 марта 2014 г. № 208 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 38, ст. 4823; 2014. – № 12, ст. 1303. 3 Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 января 2013 г. № 33 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 9 декабря 2013 № 1135 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 5, ст. 377; 2013. – № 50, ст. 660. 4 О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555–р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 20 мая 2014 г. № 869–р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 43, ст. 5155; 2014. – № 21, ст. 2763. 38 барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»1; «Об Приказ Минэкономразвития РФ от 14 декабря 2010 г. № 21н утверждении Положения о пользовании официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанным сайтом»2. Приказ Минфина РФ от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, её размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта»3; Приказ Минкомсвязи России от 13 апреля 2012 г. № 107 «Об утверждении положения о федеральной государственной информационной системе «Единая инфраструктуре, система идентификации обеспечивающей и аутентификации в информационно-технологическое 1 Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021 : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 28 августа 2012 г. № 1548–р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 26, ст. 3826; 2012. – № 36, ст. 4963. 2 Об утверждении Положения о пользовании официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанным сайтом: приказ Минэкономразвития России № 646, Казначейства РФ № 21н от 14 декабря 2010 г. // Российская газета. – 2011. – № 11. 3 Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, её размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта : приказ Минфина России от 21 июля 2011 г. № 86н : в ред. приказа Минфина России от 23 сентября 2013 № 98н // Российская газета. – 2011. – № 234; 2013. – № 270. 39 взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»»1; Приказ Минэкономразвития России от 25 июня 2012 г. № 348 «Об утверждении Требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных услуг»2; «Об Приказ Минэкономразвития России от 31 июля 2012 г. № 477 утверждении исполнительной Порядка власти на регистрации официальном федеральных сайте в органов информационно- телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения, а также Порядка пользования официальном сайтом в информационнотелекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым организационным средствам пользования официальным сайтом»3 1 Об утверждении положения о федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» : приказ Минкомсвязи России от 13 апреля 2012 г. № 107 : в ред. приказа Минкомсвязи России от 31 августа 2012 г. № 218 // Российская газета. – 2012. – № 112; 2012. – № 162. 2 Об утверждении Требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных услуг : приказ Минэкономразвития России от 25 июня 2012 г. № 348 // Российская газета. – 2012. – № 180. 3 Об утверждении Порядка регистрации федеральных органов исполнительной власти на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения, а также Порядка пользования официальном сайтом в информационно40 и другие нормативные правовые акты1. телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам пользования официальным сайтом : приказ Минэкономразвития России от 31 июля 2012 г. № 477 // Российская газета. – 2012. – № 215. 1 Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон Рос. Федерации от 9 фераля 2009 г. № 8–ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2013 г. № 396–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 7, ст. 776; 2013. № 52 (часть I), ст. 6961; О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов: пост. Правительства Рос. Федерации от 24 мая 2010 г. № 365 : в ред. пост. Правительства от 22 ноября 2013 г. № 1056 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 22, ст. 2778; 2013. – № 48, ст. 6259; О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов: пост. Правительства Рос. Федерации от 7 июля 2011 г. № 553 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 29, ст. 4479; Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме : пост. Правительства Рос. Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1241 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 24, ст. 3503; 2013. – № 52 (часть II), ст. 7218; О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций) : пост. Правительства Рос. Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 28 октября 2013 г. № 968) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 44, ст. 6274; 2013. – № 45, ст. 5807; О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационнотехнологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» : пост. Правительства Рос. Федерации от 28 ноября 2011 г. № 977 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 9 декабря 2013 г. № 1135 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 49 (ч. 5), ст. 7284; 2013. – № 50, ст. 6601; Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012–2013 годах : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 июня 2012 г. № 630 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 28 августа 2013 г. № 731 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. – № 27, ст. 3740; опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 28.08.2013); О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. –№ 38, ст.5102; Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые 41 Разъясняющие Российской письма Федерации и Министерства иных ведомств экономического активно развития применяются в практической деятельности1. акты Правительства Российской Федерации : пост. Правительства Рос. Федерации от 10 сентября 2012 г. № 909 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 15 мая 2014 г. № 450 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 38, ст. 5121; 2014. – № 21, ст. 2703; Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 7 мая 2014 г. № 412 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 53 (ч. 2), ст. 7932; 2014. – № 20, ст. 2523; Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 января 2013 г. № 33 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 9 декабря 2013 № 1135 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 5, ст. 377; 2013. – № 50, ст. 660; Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 декабря 2009 г. № 1993–р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 28 декабря 2011 г. № 2415–р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 52 (ч. 2), ст. 6626; 2012. – № 2, ст. 375. 1 Об обязательном проведении открытых аукционов в электронной форме при размещении заказов на отдельные виды товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд : письмо Минэкономразвития России от 23 декабря 2009 г. № 22592 – АП/Д22 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; О внедрении автоматизированных информационных систем, а также о проекте, предусматривающем разработку единой автоматизированной информационной системы, обеспечивающей переход к предоставлению ряда муниципальных услуг в сфере строительства и земельно-имущественной сфере в электронном виде : письмо Минэкономразвития России от 15 декабря 2011 г. № Д23 - 5167 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; О работе официального сайта РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также о возможности использования в качестве источника информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) данных официального сайта : письмо Минэкономразвития России от 31 октября 2011 г. № Д28 - 521 // Документ опубликован не был. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс»; О порядке государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в том числе посредством сети Интернет : письмо Минэкономразвития России от 5 апреля 2011 г. № Д06 - 1893 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; О доступе к информации о проведении заказов для государственных и муниципальных нужд, размещенной на официальных сайтах, а также о применении ЭЦП при проведении государственными и муниципальными заказчиками электронных аукционов в сети Интернет : письмо Минэкономразвития России от 20 апреля 2009 г. № Д05 - 1952 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; О возможности подачи информации в электронной форме, в том числе котировочной заявки, в случае отсутствия в федеральных законах или принимаемых 42 Отдельное внимание следует уделить практике правоприменения, потому что именно от нее зависит эффективность реализации прав граждан. Правительством Российской Федерации был подготовлен доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год1, в котором содержался раздел «Обеспечение информационных прав граждан, развитие электронной торговли и электронного документооборота в сфере государственного управления». Мониторинг правоприменительной практики по проблемам обеспечения информационных прав граждан, развития электронной торговли и электронного документооборота в сфере государственного управления сузился (непонятно по какой причине) пределами действия только лишь четырех Федеральных законов (Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи», Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Более того, по мнению Министерства, «положения федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ и соответствующие нормативные правовые акты применялись единообразно без нарушений, при этом в соответствии с ними нормативных правовых актах требования о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе, а также о сертификате ключа проверки электронной подписи. 1 Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. – 2013. – № 65 (опубликован без прил. 1 - 19). 43 существовали «отдельные проблемы в правоприменительной практике»». Под «отдельной проблемой» понималась проблема единой понятийнотерминологической системы в нормативных правовых актах термина «электронная цифровая подпись». В октябре 2010 г. В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении государственной программы «Информационное общество» на 2011–2020 гг.1 Обсуждение этой новой, разработанной Министерством связи и массовых коммуникаций программы, которая пришла на смену Федеральной целевой программе «Электронная Россия», велось на протяжении длительного времени. Сроки ее реализации и объемы финансирования постоянно менялись, и в окончательном варианте предусмотренные проекты были разделены на две группы: внутренние, автоматизирующие работу органов исполнительной власти, и внешние, создающие «сервисы» современных информационных технологий для граждан. Ответственными за внутренние проекты стали Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство экономического развития, Федеральная служба безопасности и Министерство образования и науки, а заказчиками внешних – федеральные министерства и ведомства. Как следствие, опять возникла путаница в разработке дублирующих программ. По мнению экспертов, основная ошибка состояла в том, что разработка сложнейших программ начиналась «снизу», а не «сверху». Примечательно, что в апреле 2011 года на заседании Правительственной комиссии по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации были подведены итоги выполнения вышеназванной Федеральной целевой программы «Электронная Россия». 1 О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 октября 2010 г. № 1815–р : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1293) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 46, ст.6026; 2014. – № 2 (часть I), ст. 117. 44 Глава Министерства связи и массовых коммуникаций отметил, что «Электронная Россия» была лишь «флагманским проектом», призванным «привлечь внимание к вопросам информатизации в сфере государственной власти». Однако «привлечение внимания» обошлось государству в миллиарды рублей. «Широкая известность программы свидетельствовала о том, что свои пропагандистские задачи она выполнила», - добавил министр1. В свою очередь, были отмечены и позитивные результаты, среди которых министр назвал создание системы межведомственного электронного взаимодействия и портала государственных услуг. Тем не менее, как отмечалось в докладе, многие цели Федеральной целевой программы все же не были достигнуты. 1. 2. Цели «электронного правительства» и способы их достижения Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р определило следующие цели создания «электронного правительства» в стране2: 1) повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощенный порядок их оказания, сокращение сроков, снижение административных расходов, относящихся к получению государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан; 1 Игорь Щёголев: главные итоги ФЦП «Электронная Россия» - создание портала госуслуг и системы межведомственного электронного взаимодействия // Минкомсвязь России. URL : http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=42262 (дата обращения : 12.03. 2013). 2 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: утв. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 10 марта 2010 г. № 219 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 20, ст. 2372. 45 2) повышение открытости информации о деятельности органов публичной власти и расширение возможности доступа к ней, прямое участие граждан, организаций и иных институтов гражданского общества в процессах формирования и экспертизы решений, утверждаемых на всех уровнях государственного управления; 3) повышение качества административно-управленческих процессов; 4) модернизация системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов публичной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности «электронного правительства» при его функционировании. Для достижения указанных целей возникла необходимость решения следующих задач: 1) развитие и широкое применение в деятельности органов публичной власти средств обеспечения удаленного доступа граждан к информации об их деятельности, основанных на использовании современных информационно-коммуникационных технологий; 2) предоставление государственных услуг с использованием многофункциональных центров и сети Интернет на основе создания единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов с гражданами; 3) создание защищенной системы межведомственного электронного документооборота; 4) внедрение ведомственных информационных систем планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной системы контроля результативности деятельности органов 46 публичной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации; 5) формирование нормативной правовой базы, регламентирующей порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информацией в электронной форме между государственными органами, организациями и гражданами, а также контроль за использованием государственных информационных систем. Законодательно комплекс мер, представляется необходимых необходимым для сформулировать обеспечения эффективности административно-правового регулирования отношений по организации и функционированию «электронного правительства», а именно: а) создание адекватного современным стандартам публичного управления кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»; б) использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями; в) популяризация государственных услуг; г) мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении; д) применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства». Раскрывая их поэтапно, следует начать с кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством». При этом важно подчеркнуть, что обязательность обеспечения квалификации решения государственных 47 проблемы служащих комплексного в области эффективного использования информационно-коммуникационных технологий признается на высшем государственном уровне1. Несомненно, существования реализация «электронного профессиональных правительства» компетентных требует государственных и муниципальных служащих, обладающих достаточным уровнем знаний и опыта в области административного управления в условиях использования информационных технологий. При этом кадровое обеспечение должно содержать перечень специальных требований, предъявляемых к уровню их квалификации. Прежде всего это относится к разработке сопоставимых базовых составляющих информационно-технологической и нормативно-правовой инфраструктуры «электронного правительства». Далее, на стадии планирования перехода к реализации конкретных полномочий органов исполнительной власти посредством применения информационно-коммуникационных технологий, создания информационнотехнологической инфраструктуры для реализации этих полномочий органов управления, а также создания надлежащего правового регулирования. В-третьих, полномочий с при реализации рациональным определенных использованием всех государственных возможностей информационно-коммуникационных технологий. Для достижения конкретных целей деятельности на данном этапе действуют установленные требования к квалификации владения работниками федеральных органов исполнительной власти передовыми информационными технологиями2. 1 «Две трети органов власти испытывают нехватку таких специалистов, - заявил Дмитрий Медведев. - С кадрами нужно заниматься. Политику эту нужно менять. В частности, можно создавать стимулы для квалифицированных специалистов, готовых работать в государственных органах». 2 О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными 48 Представляется необходимым в рамках реализации названного способа предусмотреть следующее: подготовку и проведение научно-исследовательских работ в области специального, высшего профессионального и послевузовского образования, учитывая специфику и требования государственной и муниципальной службы; разработку соответствующих узконаправленных учебных курсов по программному обеспечению, используемому на государственной и муниципальной службе; повышение квалификации государственных и муниципальных служащих; популяризация лучших практик, включая проведение различных конференций; вовлечение ведущих экспертных и научных организаций в данной сфере деятельности. гражданскими служащими Министерства экономического развития Российской Федерации» (вместе с «Квалификационными требованиями к профессиональным знаниям и навыкам в области информационно-коммуникационных технологий, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими Министерства экономического развития Российской Федерации, курирующими вопросы внедрения информационно-коммуникационных технологий в деятельность Министерства экономического развития Российской Федерации, а также государственных гражданских служащих, в должностные обязанности которых входят создание, развитие и администрирование информационных систем в Министерстве экономического развития Российской Федерации) : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 апреля 2012 г. № 255 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 43; О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственных гражданских служащих Федерального архивного агентства (вместе с Перечнем специальных знаний и навыков в области информационнокоммуникационных технологий, которыми должны владеть государственные гражданские служащие Росархива, в должностные обязанности которых входит работа со специальным программным обеспечением) : приказ Росархива от 3 июля 2012 г. №38-к // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 52. 49 Центр Петербургского технологий «электронного национального правительства» исследовательского Санкт- университета информационных технологий, механики и оптики в 2010 году в рамках Федеральной выполнил аналитический целевой проект программы «Электронная «Формирование концепции Россия» совершенствования системы повышения квалификации государственных служащих в области использования современных информационно-коммуникационных технологий»1. Целью проекта было исключение имеющегося несоответствия уровня компетенции государственных служащих требованиям, предъявляемым к ним в связи с неизбежностью перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде2. Использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями предполагает установку долговременного, основанного на доверии сотрудничества при котором существует обоюдная ответственность по формулировке целей проекта, его ресурсному обеспечению, качеству получаемых результатов3. Развитие государственно-частного партнерства неразрывно связано с 1 Трутнев Д.Р. Подготовка кадров государственных и муниципальных служащих в области электронного Правительства: взаимосвязь уровня ИТ-компетенции и результативности проектов // Вопросы государственного муниципального управления. – 2011. – №4. – С. 138-145. 2 Этот проект стал началом целого ряда дальнейших исследовательских и образовательных проектов, выполненных центром по заказу региональных администраций Санкт-Петербурга, Томской, Ленинградской и Воронежской областей, а также в процессе участия в международных проектах, в рамках которых собирались и систематизировались данные о требуемом и имеющемся уровнях квалификации государственных служащих, устанавливалась их связь с результатами реализуемых мероприятий в сфере создания «электронного правительства» и проводилось соответствующее обучение. 3 Стырин Е.М. Электронное правительство: взаимодействие государственного и частного секторов. Российско-французский семинар // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. – №.4. – С. 172-173. 50 системой государственного управления страны, а поэтому его серьезное распространение подразумевает институционализацию. Необходимо подчеркнуть, что во многом эффективность применения механизма государственно-частного партнерства определяется контекстом деятельности государства, в частности, совокупностью проводимых административных реформ, направленных на повышение прозрачности и подотчетности органов власти, сокращение бюрократических издержек, установление четкого механизма обратной связи с населением. Развитие системы «электронного правительства» направлено именно на решение задач административной реформы, однако использование потенциала информационно-коммуникационных технологий в системе государственного управления носит настолько сложный характер, что государство зачастую выступает в роли лишь одного из исполнителей подобных проектов наравне с представителями коммерческих структур. Во всех таких случаях государственным структурам важно выработать четкие ответы на вопросы по осуществлению финансирования, определению прав собственности, выработке правил регулирования и механизмов контроля над реализацией проектов. Отдельной проблемой в этой связи является оспаривание получаемых в проекте результатов и ответственность за них1. В настоящее время понятие государственно-коммерческого партнерства законодательно не закреплено, несмотря на то, что часто встречается в различных нормативных актах. При этом в этих актах зачастую речь идет об осуществлении деятельности, «на основе использования механизмов государственно-частного партнерства» принципов государственно-частного партнерства». большинстве регионов или «на Более основе того, в слабо развита нормативно-правовая база для 1 Стырин Е.М. Международный опыт использования государственно-частного партнерства для реализации проектов электронного правительства. М.: Изд. дом Гос.ун-та — Высшей школы экономики, 2010. – С. 10-12. 51 применения такого вида сотрудничества. Принятые в субъектах законы нередко носят декларативный характер, не рассчитаны на использование многих инструментов, имеют невысокий уровень проработки, что, в свою очередь, развивает правовую неопределенность в интерпретации отдельных положений и создаёт предпосылки для противоречий федеральному законодательству. Недостаток либо отсутствие сформулированных механизмов на федеральном и тормозит его полноценное развитие и конкретно региональном уровне внедрение новых форм взаимодействия. Популяризация государственных и муниципальных услуг1, выступая одной из мер, необходимых для обеспечения эффективности построения и функционирования «электронного правительства», является комплексным процессом, зависящим от трех основных групп факторов: 1) организационные факторы, касающиеся непосредственно информированности и заинтересованности граждан, а также уровня компьютерной грамотности населения; 2) технологические факторы, предполагающие наличие высокоскоростного интернета на всей территории страны и ее субъектов, а также наличие развитой сети многофункциональных центров, своевременность выдачи электронных карт гражданам; 1 О проведении открытого конкурса на право заключить государственный контракт по оказанию Министерством экономического развития России услуг и выполнению работ по проведению исследования ожиданий населения Российской Федерации от введения универсальной электронной карты гражданина и разработке предложений по популяризации среди населения Российской Федерации универсальной электронной карты гражданина в 2010 – 2011 гг. : приказ Минэкономразвития РФ от 22 октября 2010 г. № 515 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об утверждении Концепции создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения: приказ Минздравсоцразвития России от 28 апреля 2011 г. № 364 : в ред. приказа Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2012 г. № 348 // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. – 2011. – № 7; Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс» 52 3) правовые факторы, предполагающие наличие непротиворечивой нормативно-правовой базы, нацеленные на качество предоставления услуг, а также своевременность их предоставления. Мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении. Несомненно, важным фактором успешности перехода к «электронному правительству» будет являться институционализация механизмов мониторинга, а также независимой оценки результативности перевода административных процессов оказания электронных государственных услуг и выполнения государственных функций в электронном виде1. Следует отметить, что за последние двадцать лет в нашей стране фактически создано новое законодательство в рассматриваемой нами предметной области, последующие изменения которого повлекли и изменение самой системы государственного управления. Однако требуется 1 Об утверждении Положения об автоматизированной информационной системе Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 марта 2013 года № 114 // Российская газета. – 2013. – № 71; Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей (вместе с «Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»): постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 № 1284 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 51. – Ст. 7219; О проведении открытого конкурса на право заключить государственный контракт на выполнение работ, оказание услуг в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» в 2013 году по теме «Проведение мониторингов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде»: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 мая 2013 №26 (с изм. от 13 июня 2013) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.–правовой системы «Консультант Плюс». 53 отметить, что при этом до конца не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества. Как следствие, наблюдается довольно невысокое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих полномочий в органах публичного управления, неопределенность этих полномочий и иные результаты, демонстрирующие явное несовершенство правовых связей. По мнению М.Н. Марченко, обществу требуется четкий, простой, ясный и доступный гражданам порядок, предоставляющий высокую степень прозрачности, стабильности и гарантированности всех жизненных процессов, а также оптимальный объем нормативных правовых актов за счет увеличения общности правовых предписаний, оптимального механизма государственного управления с целью устранения дублирования функций органов публичной власти и точного установления объема их компетенции1. Следует особо подчеркнуть, что от качественности и правильности правоприменения зависит результат административно-правового воздействия2. «Немыслимо исследовать правоприменение только как юридическое прилагательное к нормативному существительному, нормотворчество без правоприменения создаёт мертвое поскольку право, а, следовательно, это неработающее, некачественное нормотворчество, потому как право, которое не действует, - это по существу не право вовсе. А эффективность правоприменения в значительной степени определяется качеством нормотворчества. Следовательно, только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества может раскрыть понимание о наиболее 1 Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Том 3 / под ред. М.Н. Марченко. – М. : Зерцало, 2002. – С. 239-245. 2 Административное право : учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М. : Норма : Инфра-М, 2010. С. 137-138. 54 острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, разумного порядка и ускоренными в обществе нормами самопроизвольных, спонтанных порядков. Как раз смягчение и преодоление подобных конфликтов в итоге должно привести к определённым стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами нашего общества, как экстремистское правосознание, попытки воздействия на правотворчество и правосудие, коррупция. Именно такие результаты могут обеспечить то, что юристы именуют эффективностью права», - отметил председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин1. Отсюда следует, что мониторинг законодательства и правоприменения как раз и выступает одним из механизмов изучения правовых норм на предмет качества и эффективности. Мониторингу не характерны властвование и подчинение, тем не менее, в процессе управления его данные предоставляют возможность принимать наиболее эффективные управленческие решения, иными словами, его смысловая нагрузка – это информационное взаимодействие2. Следует подчеркнуть, что использование информационного потенциала в системе государственного управления в некоторой степени является организационной основой мониторинга. Следовательно, в рамках формирования и функционирования «электронного правительства» должны быть созданы организационные и технические условия для организации и проведения всевозможных мониторинговых мероприятий. Среди них: создание различных баз данных, содержащих официальную и неофициальную правовую информацию (нормативные правовые акты, заключения экспертиз, проявившиеся в ходе проведения экспертиз и 1 Зорькин В.Д. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические уроки предыдущих попыток модернизации России // Российская газета. – 2010. – № 5217 (138). 2 Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 10. – С. 30-34. 55 правоприменения коллизии и предложения, направленные на совершенствование законодательства). Более того, контроль и мониторинг информационно-коммуникационных результатов технологий при внедрения исполнении государственно-властных полномочий органами исполнительной власти должен опираться деятельности на применение «электронного модели правительства», оценки эффективности содержащей набор определенных целевых показателей. Важно подчеркнуть, что проведение мониторинга удовлетворенности граждан уровнем доступа к информации, предоставляемой органами исполнительной власти, и вообще к информационно-коммуникационным технологиям даст возможность оценить эффективность и оперативность развития информационного общества и сгладить проявление негативных последствий его развития. Применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства». Ключевую роль этого подхода в процессе исследования сложных объектов подчеркивал Гегель, утверждая, что всякое содержание получает оправдание лишь как момент целого, вне которого оно есть необоснованное предположение или субъективная уверенность1. Как уже неоднократно подчёркивалось, «электронное правительство» это особая система, включающая элементы, тесно взаимодействующие между собой. Более того, ни один из этих составляющих нельзя игнорировать. То есть система «электронного правительства» - это некая целостная картина, описывающая текущее положение и взаимодействие всех органов исполнительной власти и их информационных систем на разных уровнях. Представляется, что это и система общих принципов и правил 1 Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук. Т. 1. (Сер. Философское наследие). – М. : Мысль, 1974. – С. 30-33. 56 построения, масштабирования и преобразования, новых информационно- коммуникационных решений. Впоследствии, в силу постоянно сменяющихся потребностей общества, многие решения «электронного правительства» требуют преобразования. И основная проблема кроется не в постоянной трансформации системы «электронного правительства», а в соблюдении общепринятых правил внесения изменений, исходя из увеличивающихся потребностей граждан. Поэтому представляется особенно важным отслеживать причину и способы конкретных внесенных изменений в целях обеспечения преемственности в развитии государственных информационных систем с сохранением возможности государственного контроля. Установление базовых принципов, соответствующих рекомендаций и преимуществ в построении системы «электронного правительства» на любом из уровней всё больше зависит от совокупности социальных, экономических особенностей и потребностей, поскольку системный подход предполагает параллельное развитие и соединение сразу нескольких концептуальных слоев. Как представляется, важнейшей составляющей является безопасность, которая определяет, что требования к ее обеспечению (а, следовательно, и уровень доверия) в системе «электронного правительства» охватывают все слои или элементы системы, на каждом из уровней содержит свои решения. Так, например, на уровне данных должно быть предельно ясно, какие из них доступны, каким субъектам взаимодействия и в какой конкретный промежуток времени, а на уровне государственных услуг и функций можно иметь в виду антикоррупционную безопасность и устранение человеческого фактора при исполнении конкретных прав и обязанностей органами исполнительной власти. Вследствие чего, принципы и правила системного подхода позволят сформулировать наиважнейшие характеристики системы «электронного правительства», без которых она не сможет считаться отвечающей своим 57 требованиям и назначению для реализации стратегических целей общества и государства. Именно системный подход позволяет осуществить всеобъемлющий охват безграничного спектра проблем. Эти проблемы с течением времени должны решаться для того, чтобы внедрение информационно- коммуникационных технологий в систему государственного управления в целом могло быть признано успешным. Грамотное внедрение информационно-коммуникационных технологий порождает необходимость существенного кардинального пересмотра и упорядочения процедур во внутригосударственном взаимодействии, а также ролей государства, граждан и организаций в процессе сотрудничества. 1.3. Принципы формирования и функционирования «электронного правительства» Тема правовых принципов представляется одной из главных общей теории права. В обычном понимании принципы права - это отправные идеи, начала, исходные положения, которые выражают сущность права и его закономерности, основное содержание и социальное предназначение. Они описывают общие правила поведения, прямо определённые в законе, либо выведенные из его смысла, определяют законодательную и правоприменительную деятельность государства1. Исходя из принципов права предопределяются пути совершенствования правовых норм, а правовая система приспосабливается к наиболее важным интересам и потребностям общества, поскольку именно 1 128. Малько А.В. Теория государства и права: учебник. – М.: КНОРУС, 2010. – С. 12758 они связывают основные закономерности формирования и функционирования общества с правовой системой. Общеправовыми принципами «электронного правительства» являются следующие принципы. Принцип законности, в самом общем виде основывающийся на точном и неукоснительном соблюдении требований норм права всеми субъектами общественных отношений, единстве, верховенстве Конституции и законов, неотвратимости ответственности. И.Л. Бачило отмечает сквозное влияние данного принципа на все направления правового регулирования и деятельности государства.1 Принцип гласности означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, должны быть доведены до всеобщего сведения. Полное, всестороннее, систематическое информирование о своих действиях и решениях является обязанностью органов исполнительной власти. При создании административно-правовых норм на любом уровне должны быть обеспечены условия для выражения и учета мнения граждан. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования управленческих отношений. Свободный и безвозмездный доступ к информации о государственном управлении обеспечивается путем размещения полной и достоверной информации Интернет. в единой Содержание информационно-телекоммуникационной размещаемых сведений, в полном сети объеме отражающих административные процессы, позволяет считать, что с появлением «электронного правительства» этот принцип будет реализован. 1 Бачило И.Л. Информационное право: учебник для магистров. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012. – С. 101. 59 Принцип ответственности предполагает наступление ответственности должностных лиц - участников информационного обмена - за полноту и достоверность сведений, их своевременную передачу и изменение, а также хранение и уничтожение в установленном порядке1. Думается, что применительно к рассматриваемому феномену «электронного правительства» представляется возможным выделить еще несколько специальных принципов, среди которых: принцип открытости и прозрачности разработки регулирующих норм путем привлечения общественности к подготовке и обсуждению различных проектов; принцип оперативности; обеспечение прав граждан на свободное получение информации из общедоступных информационных систем; принцип создания надлежащих правовых условий для использования электронных документов в государственном управлении. Принцип открытости разработки регулирующих норм путем привлечения общественности к подготовке и обсуждению различных проектов. Следует отметить, что современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления, поскольку доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности оценивать их деятельность. Наибольший объем информации, представляющий интерес для общества, отдельных граждан и организаций, аккумулируется в органах исполнительной власти. 1 Административная ответственность в данной сфере должна включать в себя ответственность за неполноту и несвоевременность формирования государственных информационных систем, непредставление информации законно заинтересованным субъектам; предоставление несвоевременной или недостоверной и некачественной информации, разглашение конфиденциальной информации; порча или утрата документов; нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере; отнесение информации, предоставляемой в обязательном порядке, к информации с ограниченным доступом и т.д. 60 Реализация данного принципа органов исполнительной власти позволяет достичь сразу несколько целей. Во-первых, сделать государство более демократичным, информационно открытым и прозрачным для граждан. Вовторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата. В-третьих, установить общественный контроль над властью, поскольку это позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, со злоупотреблением должностными полномочиями1. Таким образом, в самом общем виде данный принцип должен быть выражен в следующем: в доступности информации для граждан; в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов. Более того, принцип открытости тесно связан с принципом гласности, основными требованиями которого являются: обеспечение информированности граждан о решениях органов исполнительной власти; обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов; изучение и учет общественного мнения. При этом следует отметить, что реализация принципа открытости будет осуществлена в том числе за счет: создания условий для активного общественного контроля над эффективностью государственных расходов; 1 Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. – № 10. – С. 46-53. 61 реализации механизма общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов исполнительной власти; совершенствования контрольно-надзорных функций1. Поскольку принцип открытости отражается в многочисленных аспектах административной работы, его главной целью является обеспечение предоставления полной информации гражданам для того, чтобы они могли оценить правомерность решений органов власти и при необходимости их оспорить. Таким образом, именно путем внедрения структурных элементов «электронного правительства» будет в полной мере обеспечиваться открытость деятельности органов исполнительной власти2, доступность соответствующей информации для граждан, а также создание механизмов общественного контроля за их деятельностью. Принцип оперативности заключается в следующем: административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц. По общему правилу данный принцип касается сроков предоставления информации органами исполнительной власти. В процессе его реализации должно осуществляться 1 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года : утв. Правительством РФ 31 января 2013 г. // Документ опубликован не был. 2 В частности, путем создания системы информационных ресурсов, в том числе содержащих информацию о деятельности органов исполнительной власти, с предоставлением доступа к ним граждан (через сеть Интернет); единой системы «навигации» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по этим ресурсам; пунктов общественного доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти; систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения; системы публикации и распространения сведений о деятельности органов исполнительной власти; подтверждения передачи информации в электронной форме, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с гражданами; механизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с органами публичного управления. 62 быстрое разрешение управленческих дел, направленных на реализацию прав граждан. Применительно к процессу предоставления государственных услуг в электронной форме этот принцип предполагает, во-первых, сокращение сроков предоставления государственных услуг; во-вторых, сокращение числа документов; в-третьих, сокращение числа административных процедур и иные возможности снижения регулирующего воздействия для заявителей1. Принцип создания надлежащих правовых условий, закрепленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, для использования электронных документов в государственном управлении. Такие условия необходимы для эффективного и качественного выполнения органами исполнительной власти возложенных на них задач. Принцип приоритетности задач социально-экономического развития, модернизации системы государственного управления и подчинения им процессов использования обеспечения информационных согласованности и технологий, сбалансированности принцип внедрения информационных технологий в деятельность органов исполнительной власти, а также единство системы «электронного правительства» упоминались в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.2 Рассматривая экономического принцип развития, приоритетности модернизации системы задач социально- государственного управления и подчинения им процессов использования информационных 1 Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 27 декабря 2013 г. № 2516-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 2 (часть II), ст. 155. 2 Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 219 // Российская газета. – 2004. – № 3597; Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 12, ст. 1429. 63 технологий, следует попытаться ответить на вопрос: насколько «электронное правительство» помогает решать приоритетные задачи органов исполнительной власти, каким образом оно способствует осуществлению важнейших реформ, проводимых Правительством Российской Федерации? В частности, административной реформы, реформы социальной сферы, образования и культуры. Решение многих проблем как раз и подтвердит важность развития государственных информационных систем для сопровождения реформ, для более эффективного управления. Более того, процесс внедрения информационных технологий в сферу государственного управления должен иметь четкое административноправовое обоснование и подчиняться достижению определенных социальных целей. При этом важно понимать, что такие технологии выступают лишь средством, а не отдельной самостоятельной областью управленческой деятельности. Обеспечение согласованности и сбалансированности внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти. Следует отметить, что несогласованность в проводимой политике государства, отсутствие общепринятой четкой методики сбалансированности внедрения элементов «электронного правительства» в целом приводит к неравномерному развитию и несоответствию социально-экономическим показателям. Данный принцип означает, что сбалансированное развитие системы «электронного правительства» обеспечивается взаимодействием между собой совокупности условий и факторов, среди которых, например, политические факторы, создающие общую направленность действий на всех уровнях; управленческие факторы, содержащие определенную совокупность инструментов управления, обеспечивающих, в свою очередь, планирование, координацию и контроль в системе «электронного правительства» с целью ее внутренней интеграции и адаптации к внешним изменениям наиболее 64 эффективным способом. И, наконец, следует выделить нормативно- правовую компоненту в рассматриваемой сфере, включающую совокупность правовых норм и ограничений. Обеспечение сбалансированного развития и внедрения структурных элементов «электронного правительства» возможно лишь в том случае, если удается достичь согласованности всех составляющих, однонаправленности их развития. Принцип единства системы «электронного правительства» обеспечивается посредством: – формирования общего информационного пространства (включая государственные информационные системы органов исполнительной власти) и защищенной информационной инфраструктуры органов исполнительной власти; – разработки единых стандартов и требований к основным элементам информационно-технического обеспечения, позволяющей, в свою очередь, обеспечить согласованное развитие и совместимость соответствующих программно-технических решений; – создания единых общегосударственных ресурсов, создаваемых в целях единства политики государственной регистрации и учета, предоставления оперативного доступа к целостной, актуальной, достоверной и непротиворечивой информации об основных объектах, формах, способах и результатах государственного управления и ее совместного использования на межведомственном уровне органами исполнительной власти; – создания государственных единой служащих, системы включая повышения определение квалификации требований к квалификации государственных служащих органов исполнительной власти, развитие инфраструктуры центров по их подготовке и повышению квалификации на базе высших учебных заведений в субъектах Российской Федерации, профессиональное обучение и сертификацию ответственных за 65 разработку и внедрение государственных информационных систем органов исполнительной власти, а также создание системы мотивации, поощрения и регламентации процессов использования государственными служащими информационных технологий; – единства нормативной правовой и методической базы. 66 ГЛАВА II. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» 2.1. «Электронное правительство» и система органов исполнительной власти Информатизация охватывает все институты государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную, если придерживаться традиционного подхода системы власти. В широком смысле это система управления делами общества и государства. Однако термин «управление» чаще всего относят именно к деятельности органов исполнительной власти для определения реализации их полномочий. В данном исследовании представляется уместным коснуться именно этой стороны государственных институтов, представляемых органами исполнительной власти. Несомненно, формирование правительства» сопровождается исполнительной власти, и функционирование изменениями заключающимися в в «электронного системе создании органов органов со специфическим правовым статусом, которые обладают при этом различными регулирующими и контрольными функциями. В процессе «переустройства» системы органов исполнительной власти создаются различные межотраслевой органы компетенцией, исполнительной устанавливающие власти, правовые наделенные нормы и реализующие полномочия в отношении различных органов исполнительной власти в связи с определенными сферами правового регулирования (обеспечение доступа к информации о государственном управлении, предоставление электронных государственных услуг). Эти органы наделены контрольными полномочиями. 67 Следует отметить, что до тех пор, пока не произойдет перевод органической и функциональной деятельности органов исполнительной власти на широкое использование информационных технологий, говорить о реализации стратегий и планов в области развития и функционирования «электронного правительства» и нового качества управления вряд ли придется. В свою очередь, показатели по этому параметру можно назвать неутешительными. Без должного нормативного оформления понятий и терминов, а также уяснения и разъяснения их действительного смысла весьма затруднительно ожидать однозначного понимания и использования как административных, так и информационных, а тем более, кадровых ресурсов управления. В процессе исследования и анализа проблем административных процедур и административных актов прослеживается отсутствие законодательно закрепленных понятий, таких как «административная процедура», «административный барьер», «административный ресурс», «регламентирование», а также понятий «функция», «действие». Кроме того, в последнее время наблюдается сосредоточенность внимания на «услугах» при уменьшении внимания к категории «функции» в качестве важнейшей организационной характеристики органов исполнительной власти. И это представляется закономерным, потому как демократизация общества заостряет внимание на правах человека, поскольку именно посредством предоставления услуг осуществляется взаимодействие органов исполнительной власти с гражданами. В связи с тем, что происходит уплотнение работы государственного аппарата, назревает необходимость стандартизации этих форм взаимодействия. Как следствие, требуются общие правила: административные регламенты, формы, инструкции. Возникает необходимость распределения услуг по различным признакам и увеличения процедур предоставления услуг в зависимости 68 от конкретной цели или ситуации (проблемы). Все это сосредоточило внимание властных структур на услугах, оставив функции где-то в стороне. Проблематика функций в юридической науке давно исследована. Она затрагивает определение полномочий конкретного органа исполнительной власти с целью решения поставленных задач и соответствия своей роли в системе государственного управления. Под функцией предлагается понимать некий прием целевой локализации органа исполнительной власти в пространстве государственного управления. Исключительно в границах своих функций, которым соответствуют и полномочия органа, могут быть предоставлены государственные услуги. Подмена мест первенства между функциями и услугами видится безуспешной, поскольку именно функции органа исполнительной власти определяют круг предоставляемых гражданам услуг по своему профилю компетенции, а не наоборот. В ходе административной реформы этот вопрос оказался наиболее актуальным, частично получив освещение в постановлении Правительства «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов государственных услуг»1. Далее представляется вполне уместным вспомнить об основных элементах правового статуса органа исполнительной власти, которые включают: определение назначения органа и его места в системе исполнительной власти; 1 О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 27 января 2014 г. № 53 // Собр.законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 22, ст. 3169.; 2014. – № 5, ст. 506. 69 нормативное закрепление цели его образования, определение сферы ведения; определение его задач и функций, которые при их реализации подразделяются на подфункции и операции; установление порядка формирования структуры органа, его состава, финансирования, а также порядка ликвидации; фиксация полномочий по осуществлению задач и функций в конкретной отрасли (сферы ведения); право принятия нормативных правовых актов и установление порядка принятия управленческих решений; нормативное закрепление ответственности должностных лиц органа исполнительной власти за нарушение законности. Указанные совокупности элементы документов должны по присутствовать формированию в определённой конкретного органа исполнительной власти и вноситься в систему правовой информации. Подобные требования, предъявляемые к статусу, являются очевидными. Их несоблюдение влечет сбои в работе не только конкретного органа, но и всей системы (и без того несовершенной), а также отрицательно влияет на формирование информационных систем и их взаимодействие в информационном поле государственного управления. Стремительное развитие предоставления информатизации обусловило возможность гражданам отдельных групп однородных услуг в зависимости от функции соответствующего органа исполнительной власти, что, в свою очередь, ставит проблему более детального изучения их природы в системе исполнительной власти. Решение общих проблем организации публичного управления в процессе информатизации требует точного соблюдения принципов его построения, а также целей, задач и основных направлений деятельности 70 органов исполнительной власти – функций; методов и средств реализации компетенции органов управления – полномочий, а также нормативного закрепления ответственности. Подобное положение этой стороны организации деятельности органов исполнительной власти доказывается активными импульсами со стороны граждан, а также самих государственных служащих. Наглядным примером служит постановление Конституционного суда РФ от 30 июня 2011 г. №14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина»1. Представляется, что отсутствие нормативного закрепления классификации государственных полномочий органов исполнительной власти, государственных функций и услуг, а также соотношения данных понятий, не должно являться препятствием для разработки мероприятий по созданию «электронного правительства». Упоминавшийся выше проект создания и работы «электронного правительства» определил исполнительной власти информационных соответствующие с полномочия использованием коммуникационных потенциала технологий. органов новых Попытаемся проанализировать их. Во-первых, это специфические полномочия, которые заключаются в определении и специфике исполнения полномочия и зависят от каждого конкретного органа исполнительной власти. Особенно значимыми и многочисленными для перевода в электронный вид являются следующие типы. 1 Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 8. – Ст. 4261. 71 Разрешительные полномочия, касающиеся получения юридическим или физическим лицом юридически значимого статуса или права (действия производятся по желанию физического или юридического лица и могут включать: разрешений4, регистрацию1, полномочия лицензирование2, по учету аккредитацию3, результатов выдачу разрешительной деятельности и т. д.). Нормативно-правовая основа осуществления органами исполнительной власти разрешительных полномочий включает множество юридических актов различной юридической силы5. К примеру, в сфере лицензирования центральная роль отводится Федеральному закону от 4 мая 2011 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»6. Данный нормативный акт 1 О порядке представления в регистрирующий орган иными государственными органами сведений в электронной форме, необходимых для осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также для ведения единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: пост. Правительства Рос. Федерации от 22 декабря 2011 г. № 1092 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 19 мая 2014 г. № 462 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 1, ст. 136; 2014. – № 21, ст. 2714. 2 О представлении документов (сведений, содержащихся в них) в электронной форме для получения лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : пост. Правительства Рос. Федерации от 9 февраля 2013 г. № 106 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 7, ст. 651. 3 Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечении и отборе экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации : пост. Правительства Рос. Федерации от 19 июня 2012 г. № 602 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 25 февраля 2014 г. № 146 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 27, ст. 3728; 2014. – № 10, ст. 1037. 4 Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов к нему : приказ МВД России от 27 июня 2012 г. № 639 : в ред. приказа МВД России от 25 ноября 2013 г. № 926 // Российская газета. – 2012. – № 209; 2014. – № 41. 5 Большая часть административных регламентов определяет порядок исполнения более 300 разрешительных и связанных с ними учетных полномочий. 6 О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон Рос. Федерации от 4 мая 2011 г. № 99–ФЗ : в ред. федер. закона от 2 июля 2013 г. № 22-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 19, ст. 2716; 2013. – № 27, ст. 3477. 72 к полномочиям Правительства соответствующего лицензирования электронной порядка в предоставления документов электронных документов, форме подписью, в названной сфере относит утверждение посредством использования по вопросам подписанных информационно- телекоммуникационных сетей общего пользования, включая Единый портал государственных и муниципальных услуг. В содержание порядка исполнения государственных полномочий, связанных с получением или подтверждением юридически значимого для заявителя статуса или права, входят типовые и значимые действия, обязанность осуществления которых возложена либо на заявителя, либо на ответственного за выдачу конечного результата государственного органа исполнительной власти, в частности, следующие: получение подробной информации о соответствующем порядке получения результатов исполнения государственных функций и услуг как совокупности разрешительных полномочий; сбор удостоверяющих документов, выдаваемых подведомственными организациями, иными государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления; платежей, уплата государственной предусмотренных пошлины, для а также реализации неналоговых разрешительной государственной функции и осуществления юридически значимых действий; заполнение заявления в письменной форме, удостоверение его печатью или подписью; фиксация в заявлении контактных данных и конкретного способа взаимодействия с органами исполнительной телефонной связи, по почте и др.); 73 власти (посредством запись на прием в орган исполнительной власти в случае обязательности подачи заявления, комплекта документов, иных материальных объектов лично либо через представителя; личное (либо через представителя) посещение соответствующего органа исполнительной власти и представление заявления, комплекта документов, материальных объектов управомоченному должностному лицу данного органа; направление заявления и установленного перечня документов при отсутствии требований по представлению оригиналов документов (материальных объектов) по почте или иными предусмотренными законодательством способами; подтверждение органом исполнительной власти получения заявления, комплекта документов, материальных объектов; отказ либо приостановление органом исполнительной власти рассмотрения поступившего материальных объектов до заявления, комплекта предоставления документов заявителем и необходимых дополнительных документов, устанавливающих его статус. В этой связи, например, ссылаясь на Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20.11.2012 № 33-6032,1 отметим, что в силу положений ст. 51 Градостроительного кодекса РФ градостроительный план земельного участка является необходимым документом для получения разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. Согласно ст. 56 градостроительный план - это один из документов информационной системы обеспечения градостроительной 1 Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20.11.2012 № 336032. Без документов, необходимых для заполнения градостроительного плана по установленной законом форме, ответчик был лишен возможности изготовить указанный план // Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс». 74 деятельности, целью которой является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства. Для заполнения формы градостроительного плана земельного участка необходима, в частности, информация, содержащаяся в чертеже градостроительного плана земельного участка. Соответственно, у органа отсутствует возможность подготовить этот план без представления документов, предусмотренных административным регламентом (чертеж градостроительного плана, заявление стандартного образца); экспертиза либо проверка, осуществляемая органом исполнительной власти, определяющая возможность подтверждения статуса (соответствующего права) с привлечением в случае необходимости органом исполнительной власти подведомственных ему организаций; размещение, обработка, хранение документов, представленных заявителем, в архивных делах в бумажном виде; согласование органом управления принимаемого промежуточного либо окончательного решения с иными государственными органами исполнительной власти; информационное межведомственное взаимодействие ответственного за конечное решение органа исполнительной власти с иными органами, третьими лицами в целях запроса либо подтверждения сведений, предоставленных заявителем; принятие соответствующего решения государственным органом исполнительной власти посредством регистрации факта его принятия и занесения записи в государственную автоматизированную систему учёта; 75 базу данных либо в оповещение заявителя об итоговом решении посредством использования почтовой, телефонной и других средств коммуникации, применяемых в своей деятельности органом исполнительной власти; выдача подтверждающего заявителю факт отказа документа или в бумажной подтверждения форме, (получения) соответствующего статуса (права), выступающего итоговым результатом исполняемого разрешительного полномочия; внесение регистрационной записи о подтвержденном статусе в оригинальный документ, принадлежащий заявителю; предоставление за определённую плату дубликата выданного разрешительного документа; приостановление либо отмена действия выданного в бумажной форме документа с обязательной регистрацией факта принятого решения и внесением записи в государственную базу данных (в автоматизированную систему учёта); получение материальных результатов в итоге подтверждения статуса либо права (материальная помощь, льготы, денежные средства и иные); создание, ведение, обработка и хранение юридически значимых документов, сопутствующих осуществлению разрешительных полномочий в государственной базе данных либо автоматизированной системе учёта; передача учётных полномочий подведомственным организациям, касающихся фиксации факта принятия решения и внесения записи в государственную базу данных либо автоматизированную систему учёта; предоставление органом исполнительной власти различных сведений (справок, выписок и т. д.) лицам (физическим, юридическим, третьим лицам), подтвердившим (получившим) статус (право); 76 размещение органом исполнительной власти узкого объема сведений о конкретных зарегистрированных правах (статусах) в свободном (платном) доступе на своём официальном сайте. Необходимо констатировать, что разрешительный способ правового регулирования общественных отношений является наиболее распространенным и эффективным в механизме административно-правового регулирования1. Также отметим, что этот способ имеет недостатки, связанные, в первую очередь, с упрощенным административным порядком применения. К числу важнейших недостатков следует отнести административные барьеры и коррупцию, дополняемую дискреционностью разрешительных полномочий. В числе одной из основополагающих задач, на решение которой направлены усилия всех ветвей власти, предусмотрено преодоление этих недостатков. Законодательством предусматривается оптимизация государственных и муниципальных услуг, а также контрольно-надзорных и разрешительных функций. В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. обозначена необходимость сокращения организационных, временных и денежных затрат организаций при контакте с государством, в частности2: 1 Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. – 2012. – № 11. – С. 39-48; Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. – 2013. – № 5. – С.13-21. 2 Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 28 августа 2012 г. № 1548-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 26, ст. 3826; 2012. – № 36, ст. 4963. 77 обнаружения административных и устранения процедур избыточных осуществления и дублирующих государственного и муниципального контроля; уменьшения количества проверяемых документов; совершенствования нормативно-правовой базы. Отсюда прослеживается несоответствие целей (таких как: снижение административных барьеров, оптимизация разрешительных полномочий) и содержания (совершенствование или ограничение государственного надзора). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р был утвержден План мероприятий по реализации вышеуказанной Концепции, который предусматривает следующее: переход к лицензированию при помощи электронных документов и единого портала государственных и муниципальных услуг; унификацию порядка лицензирования; формирование реестра государственных и муниципальных услуг; обеспечение услуг административными регламентами; выделение услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления; регламентация их предоставления; развитие досудебного порядка обжалования. В свою очередь, распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольнонадзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых Ростехнадзором»,1 предусматривает 1 Об утверждения Плана мероприятий по совершенствованию контрольнонадзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных 78 исключение дублирующих и избыточных процедур в сфере аттестации работников, а распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольнонадзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства»1 органами предусматривает отмену требования о получении импортных карантинных разрешений на ввоз подкарантинной продукции с заменой системы публичного уведомления о предъявляемых фитосанитарных требованиях. Отсюда следует очевидный вывод о том, что решения, направленные на снижение административных барьеров, сводятся к минимуму и растворяются в массе запланированных мероприятий, формулировки которых абсолютно не соответствуют Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг. И.Л. Бачило подчеркивает, что в идеологии руководителей органов исполнительной власти прослеживается влияние установок на понимание государственного реализующей ориентация управления государственные органов и государства услуги. публичного к роли Вследствие управления на организации, чего усвоение возникает методов цивилистического характера. А такие важнейшие институты как регистрация, лицензирование, сертификация превращаются в источники дохода, а не регулирования, учета и контроля. По её утверждению, получает жизнь услуг, оказываемых Ростехнадзором : распоряжение Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 1371-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 32. ст. 4880. 1 Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольнонадзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 9 марта 2010 г. № 299-р // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 79 модель государственной услуги, а государственный аппарат становится цивилистической структурой1. Примечательно, что указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» содержит норму, согласно которой разрешительные функции органов исполнительной власти осуществляют федеральные службы (в рамках функций по контролю и надзору). В нём же отмечено, что осуществлять функции по оказанию государственных услуг должны федеральные агентства. А в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210ФЗ установлено, что деятельность по реализации функций уполномоченных органов, осуществляемая по запросам заявителей, является государственной услугой. Вопросы же о выдаче разрешений рассматриваются по заявлениям лиц, желающих их получить. Отсюда следует вывод о том, что положения данного Указа вступают в противоречие с иными нормативными правовыми актами, поскольку исходя их смысла данной нормы, разрешительные функции должны осуществлять федеральные службы, а выдача соответствующих разрешений относится к деятельности федеральных агентств. В свою очередь, федеральные службы не могут оказывать государственные услуги, выдавая разрешения, а агентства не вправе осуществлять разрешительные функции. По мнению Д.Н. Бахраха, разрешительная функция должна создаваться не в целях оказания государственных услуг. Данный порядок должен устанавливаться в тех сферах жизнедеятельности, где существуют угрозы безопасности личности, всего общества и государства в целом2. Однако такая 1 Бачило И.Л. О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. – 1997. – № 6. – С. 8-10. 2 Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М. : Бек, 1997. – С. 4546. 80 функция требует как проведения проверок, так и отдельных мероприятий по различным видам деятельности. Тем не менее, например, отношения по приёму документов, направлению запросов, ведение реестров между Многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг, вступившим в отношения с заявителем от имени органа, осуществляющего разрешительную деятельность, и заявителем, могут рассматриваться как услуга. А если бы нормативными правовыми актами не был установлен разрешительный порядок осуществления того или иного вида деятельности, то не возникло бы необходимости обращаться за соответствующим разрешением. Отсюда можно проследить сходство разрешительного способа правового регулирования с услугами частноправового характера. Весьма интересными также представляются положения Федерального закона № 210-ФЗ в отношении установления требований при взаимодействии с заявителем. Законодательно не допускается требовать от заявителя представления документов, находящихся в распоряжении органа либо организации, ему подведомственной, предоставляющих государственные услуги, а также требовать осуществления действий, необходимых для получения услуг, связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления. С сожалением приходится отмечать, что все эти требования не исполняются, либо исполняются не в полной мере. В этой связи, Административный регламент Ространснадзора предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, в случае если маршрут или часть маршрута указанного транспортного средства проходит по автомобильным дорогам 81 федерального значения, участкам таких дорог или по территориям двух или более субъектов Российской Федерации,1 предусматривает предоставление от заявителя копии свидетельства о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов. В то же самое время данное свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов выдает Ростехнадзор. Необходимо электронных подчеркнуть, что государственных неопределенность услуг с соотношения полномочиями органов исполнительной власти возникла и по той причине, что регламентировались разные составы по существу связанных полномочий. К примеру, разрешительные полномочия регулировались одновременно с полномочиями по ведению государственных баз данных (автоматизированных систем учёта) и предоставлению информации из них, либо такие полномочия регламентировались отдельно (например, в связи с разным субъектным составом заявителей). Думается, что правильная формулировка составов связанных между собой разрешительных и учетных полномочий предоставит возможность создать реальный перечень электронных государственных услуг, включающих цельный взаимосвязанный состав юридически- значимых административных принятию решения органом исполнительной власти, его учет, а также выдачу необходимого действий разрешительного и процедур, документа и сопутствующих предоставление информации неограниченному кругу лиц о принятых решениях. 1 Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, в случае если маршрут или часть маршрута указанного транспортного средства проходит по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких дорог или по территориям двух и более субъектов Российской Федерации : приказ Минтранса России от 3 мая 2012 г. № 126 : в ред. приказа Минтранса России от 16 октября 2012 г. № 371 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 48; 2013. – № 9. 82 Контрольные полномочия, касающиеся проверки соответствия субъекта и объекта соответствующим установленным нормативными актами требованиям. К ним относятся следующие мероприятия: контроль и надзор за объектами рассмотрение и субъектами, дел об мониторинг полученных административных результатов, правонарушениях, учет проведённых мероприятий и т.п. Следует отметить, что для сокращения числа и исправления административных ошибок, несомненно, важна тщательная проработка в законодательстве полномочий органов исполнительной власти в сфере контроля и надзора. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что требуется четкое разграничение контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти1 (даже Указ Президента № 3142 различает). Юридическая наука их не под контролем в самом общем виде понимает проверку принятых, а также находящихся в стадии разработки административных актов (управленческих решений), осуществляемую органами исполнительно власти в пределах компетенции в связи с дефектностью и недостатками административной деятельности, обусловленную незаконностью и нецелесообразностью актов управления. Надзор же рассматривается как некая особая форма публичного управления, созданная для предупреждения и пресечения правонарушения, защиты и охраны прав и свобод граждан, противодействия противоправному поведению, реализуемая в рамках соответствующих производств при помощи установленных законодательством административных процедур. 1 Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения : монография. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С. 5-12. 2 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 : в ред. указа Президента Рос. Федерации от 22.06.2010. г. № 710 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 11, ст. 945; 2009. – № 26, ст. 3167. 83 Системообразующим нормативным правовым актом в сфере реализации полномочий органов исполнительной власти по контролю и надзору является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1. Следует отметить, что с целью максимальной детализации предмета и субъекта проверки и форм соответствующих мероприятий по контролю в Концепции снижения административных барьеров отмечено, что в прямом доступе в сети Интернет должны содержаться сведения, являющиеся юридически значимыми для проведения проверок (включая информацию о комплексе обязательных требований к субъектам, объектам и предмету проверки). Также отметим: действующей системе государственного контроля и надзора присущи противоречивость, дублирование, а зачастую и избыточность их предметов. Во всей системе законодательства, как представляется, содержится явная неопределенность в нормативном закреплении и стандартизации требований к предмету проверки и критериям, необходимым для разделения полномочий между органами исполнительной власти, ответственными за проведение государственного контроля, по объектам, субъектам и предмету проверки, а также требований к их учету, к результатам проверки, включая санкции, возложенные на субъектов проверки по ее результатам, а также связи между определённым видом государственного контроля и полномочиями соответствующего органа исполнительной власти. 1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ : в ред. федер. закона от 12 марта 2014 г. № 33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1), ст. 6249; 2014. – № 11, ст. 1098. 84 Выходом из сложившейся ситуации видится размещение нормативно закреплённого состава сведений в прямом (открытом) и бесплатном доступе на официальных сайтах органов публичного управления, а также применение электронного документооборота и взаимодействия органа исполнительной власти, ответственного за проведение контрольно-надзорных действий, с субъектом проверки посредством использования новых информационных коммуникационных технологий (включая действия, проводимые с целью подтверждения (доказательства) исполнения обнаруженных в ходе проверки предписаний). Есть и иные полномочия, к которым необходимо отнести государственные полномочия, не связанные с осуществлением действий по взаимодействию с гражданами и организациями и нацеленные на управление в сфере ведения органов исполнительной власти (аналитика, организация, взаимодействие). Наиважнейшим направлением перевода в электронный вид этих полномочий органов исполнительной власти является деятельность, связанная с подготовкой и принятием решений в сфере государственного управления, контролем за процессом их исполнения и анализом вероятных последствий от их несвоевременного исполнения. В целях повышения эффективности работы органов публичной власти была разработана система мониторинга деятельности государственных органов - государственная автоматизированная система «Управление»1. При подведении итогов выяснилось, что не все заявленные задачи были выполнены. Цели были достигнуты лишь для обеспечения узкого перечня функциональных задач органов исполнительной власти. Думается, была необходима более глубокая отдельная проработка. В конечном счете на 1 О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 22 ноября 2013 г. № 1056 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 1, ст. 101; 2013. – № 48, ст. 6259. 85 практике так и не получилось создать всеохватывающий инструмент сбора и анализа данных в сфере государственного управления, который бы обеспечивал объективный процесс принятия соответствующих решений, контроль за их исполнением и предусматривал организацию и проведение мониторинговых мероприятий. Отсюда возникает необходимость утверждения единого формата данных, стандартов, унифицированных нормативно-технических требований к государственным информационным системам. Следует создавать новые правила межведомственного обмена, определённых сроков, механизмов и ответственности при передаче данных органов исполнительной власти в государственную автоматизированную систему «Управление» в целях сокращения дублирования информационных потоков между органами исполнительной власти разных уровней и расхождений в данных (повышения оперативности их обновления и конкретизации), сокращения информационного обмена между различными ведомствами. Более того, в меньшей степени авторами Концепции затрагиваются вопросы подключения регионов к данной системе. Думается, что прежде чем передавать данные в Государственную автоматизированную систему «Управление», необходимо координировать информационные системы регионов. К государственным исполнительной власти полномочиям следует относить руководителя осуществление органа текущего руководства, отнесенного законодательством Российской Федерации к его компетенции, а также персональную ответственность за осуществление возложенных полномочий. Государственные полномочия по принятию нормативных правовых актов. Типовые государственные полномочия (разъяснения, обращения физических и юридических лиц). 86 Следует отметить, что с целью формирования условий для повышения эффективности деятельности всей системы органов исполнительной власти, устранения дублирования, противоречий, недостаточности регулирования их деятельности, достижения высокого уровня целостности системы органов исполнительной власти в ходе мероприятий по формированию и функционированию «электронного правительства», а также эффективного межведомственного, межуровневого и межотраслевого взаимодействия этих органов и прозрачности их деятельности были созданы следующие реестры: реестры государственных (муниципальных) услуг; реестры государственных (муниципальных) функций; реестры документов, выдаваемых гражданам и организациям государственными исполнительной власти; реестры (муниципальными) межведомственных и органами внутренних документов органов исполнительной власти и местного самоуправления; реестры информационных систем, используемых на территории Российской Федерации; реестры учетных и регистрационных информационных ресурсов; реестры органов исполнительной власти и организаций; реестры гражданских служащих органов исполнительной власти и местного самоуправления. Более того, следует отметить, что, например, реестры, находящиеся в ведении органа местного самоуправления, могут систематизировать различную информацию, а не только содержать перечень нормативных правовых актов. В зависимости от уровня органа исполнительной власти и местного самоуправления, это может быть реестр расходных обязательств, реестр субъектов предпринимательства, реестр имущества, находящегося в муниципальной собственности, реестр контрактов для государственных и муниципальных нужд и т.д. 87 2.2. Значение «электронного правительства» в области обеспечения доступа к информации о государственном управлении Реализация права граждан на информацию о государственном управлении, обеспечение свободного доступа к сведениям, имеющим общественное значение, несомненно, является важнейшим условием и критерием нормального функционирования правового государства и развития информационного общества. На практике реализация права на информацию происходит во всем спектре отношений человека с иными субъектами гражданского общества, включая органы исполнительной власти. При этом внимание должно быть сконцентрировано на двух важнейших аспектах. По мнению И.Л. Бачило, первый из них связан непосредственно с масштабом, широтой регулирования права на информацию. Второй аспект касается эволюции взглядов на информацию, информационный ресурс и, соответственно, права разных субъектов на указанный ресурс в связи с развитием усвоения феномена информационной сферы и освоения всего информационного пространства1. Процесс стремительного внедрения в реальность новых информационных технологий, ускорение и изменение информационных процессов, сокращение увеличения темпов административного административных бремени процедур, посредством устранение пространственных барьеров, сокращение финансовых расходов, повышение гибкости и управляемости процессов передачи информации, повышение открытости власти предоставляют возможность в значительной степени Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М. : Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С. 158-169. 1 88 улучшить качество обеспечения граждан информацией, касающейся их прав, добиться повышения уровня так называемой «социальной интеграции»1. Процесс регулирования взаимоотношений участников при осуществлении права на доступ к информации отражен в действующем законодательстве Российской Федерации2. Приняты соответствующие меры в части создания организационной и правовой основы регулирования процессов подобного взаимодействия государства и общества с учетом внедрения информационных технологий3. 1 В этой связи Д.А. Медведев справедливо отметил, что «распространение современных информационных технологий, которому мы будем всячески содействовать, дает беспрецедентные возможности для реализации таких фундаментальных свобод, как свобода слова и собраний. Для выявления и ликвидации очагов коррупции. Для прямого доступа к месту практически любых событий. Для непосредственного обмена мнениями и знаниями людей всего мира. Общество становится открытым и прозрачным, как никогда, даже если это не нравится правящему классу». 2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) : федер. закон Рос. Федерации от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 23 июля 2013 г. № 222-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 52, ч. 1, ст. 5496; 2013. – № 30, ч. 1, ст. 4055; Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме : федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ : с изм., внесёнными пост. Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013г. № 20-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 24, ст. 2253; 2013. – № 43, ст. 5622; Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2007 г. № 149-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2013 г. № 398-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31, ч. 1, ст. 3448; 2013. – № 52 (часть I), ст. 6963; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон Рос. Федерации от 9 февраля 2009 № 8-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 7, ст. 776; 2013. – № 52 (часть I), ст. 6961; О таможенном регулировании в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 5 апреля 2014 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 48, ст. 6252; 2014. – № 19, ст. 2320 и др. 3 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 – 2010 г.)», на смену которой с 2011 года пришла новая государственная программа «Информационное общество (2010 – 2020 г.)», определила в числе целей повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти. 89 В настоящее время в российской практике правового регулирования права на доступ к информации сталкиваются две равноценные концепции1: мировая «информация для всех» и использование информации гражданами, которую им предоставляет государство; приоритетное правовое регулирование и защита права на доступ. Следует еще раз подчеркнуть, что «электронное правительство» призвано обеспечивать реализацию и защиту права граждан и организаций искать и получать информацию о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации всех уровней в целях достижения объективно необходимого уровня открытости государства для граждан, осуществления общественного контроля за деятельностью этих органов2. Отметим также, что в основе полноценного обеспечения права гражданина на доступ к информации, как основного субъекта гражданского общества, лежат два взаимосвязанных между собой приема легитимации Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С.170-172. 2 Примечательно, что некоторые позитивные изменения в сфере реализации прав граждан на доступ к информации стали происходить после принятия в рамках реализации концепции «электронного правительства» Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», главной целью которой было создание инфраструктуры «электронного правительства», обеспечивающей доступ к информации о деятельности и услугах органов государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное взаимодействие и единый государственный контроль результативности деятельности органов государственной власти, приводящей к снижению уровня административной нагрузки на организации и граждан. Она явилась первым наиболее заметным организационным шагом, за которым и на основе которого выросли программы «Электронное правительство», «Электронное государство», «Электронный гражданин», «Электронный регион». В совокупности мероприятий указанной программы было предусмотрено следующее: обеспечение предоставления регламентированного доступа органов государственной власти, граждан и организаций к сведениям, содержащимся в различных государственных информационных системах. При этом была предоставлена возможность размещения ведомственных баз данных и установления регламентированного доступа к ним для органов исполнительной власти всех уровней программно-аппаратными средствами общероссийского государственного информационного центра. Более того, для размещения информации о деятельности соответствующих органов предполагалось создание единого портала в сети Интернет (портала государственных услуг), объединяющего в рамках общей системы навигации сайты органов власти. 1 90 общественных отношений1. Первый касается охвата всех видов субъектов, обладающих и реализующих это право. Второй аспект связан с максимальной полнотой правового регулирования права на доступ к информации (а в целом и любого другого права) и состоит в учете всех формирующихся форм отношений, связанных с определенным ресурсом жизни общества. Здесь речь идет о нормативном правовом согласованном регулировании таких конституционно закрепленных форм реализации права на информацию как поиск, получение, производство, передача, распространение информации любым законным способом при соблюдении правил обеспечения безопасности как самой информации, так и субъектов ее потребления, создания и распространения. Несомненно, обеспечение права на доступ к информации требует слаженного взаимодействия государственных структур. Прежде всего, такое взаимодействие продиктовано существованием потребности личности в разного рода информации. Основными итогами вышеуказанной программы стало создание системы межведомственного электронного взаимодействия и портала государственных услуг2. Принятие Федерального закона 9 февраля 2009 года №8 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»3 также явилось важнейшим шагом к законодательному обеспечению права на доступ к информации. Более того, 1 Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С.172-174. 2 Примечательно, что уже к 2011 году на едином портале государственных услуг было зарегистрировано более 500 тысяч пользователей (к началу 2014 года - 3 млн. пользователей). 3 Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон Рос. Федерации от 9 февраля 2009 № 8ФЗ : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 28 декабря 2013 г. № 396 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. – № 7. – Ст. 776; 2013. – № 52 (часть I), ст. 6961. 91 крайне интересен сам процесс его принятия1. Обсуждение проекта данного закона состоялось еще в 2002 году в Институте развития прессы. И поскольку указанный законопроект вызывал слишком много противоречий и критики, согласовать его представлялось крайне затруднительным. Премьерминистр нашел выход из сложившейся противоречивой ситуации, считая необходимым сначала принять постановление Правительства по заданной тематике, а затем закончить работу над законопроектом. Таким образом, в 2003 году было принято постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 г. №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», которое отменили в 2009 году, приняв взамен постановление №9532. Указанное постановление нормативно закрепило обязанность федеральных органов исполнительной власти относительно обеспечения доступа граждан и организации к информации путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, который был отражен в этом постановлении, и размещения их в информационных системах общего пользования. Однако из большинства органов исполнительной власти всего лишь шесть имели сайты, соответствующие требованиям постановления. В рассматриваемом законе впервые дано определение официального сайта государственного органа, а также установлены требования к информации о деятельности государственных органов, размещаемой в сети Интернет. Не определив предмет и цели действия настоящего закона, законодатель определил принципы 1 организации должного уровня Просвирнин Ю.Г. Проблемы информационной открытости органов власти // Правовая наука и реформа юридического образования научно-практический журнал. 2011. – №1(24). – С. 111-112. 2 Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 10 июля 2013г. № 583 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 48, ст. 5832; 2013. – № 30 (часть II), ст. 4107. 92 информирующей деятельности, информации, закрепил установил форму предоставления перечни информации, меры государственного воздействия за нарушение порядка доступа, а также способы обеспечения доступа к информации, в числе которых: обнародование (опубликование) органами власти информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение органами публичной власти информации о своей деятельности в сети Интернет, а также в помещениях, занимаемых этими органами; ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов в помещениях, ими занимаемых, а также через библиотечные и архивные фонды; нахождение граждан (представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления) на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; предоставление пользователям запрашиваемой информации о деятельности органов публичного управления; иные способы, предусмотренные нормативными правовыми актами. Всё это обязывает административные структуры в процессе своей деятельности подняться на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспечить новые формы контроля населения за их деятельностью в интересах государства и его граждан. Однако необходимо с сожалением отметить, что все же отсутствие общего закона о праве на информацию всех видов субъектов современного общества, несмотря на всю важность и прогрессивность законов о доступе к части информации, оставляет большой сегмент легитимности права на 93 информацию и проблематики юрисдикции России за пределами нормативного регулирования1. Вопросы о правах и обязанностях всех субъектов, включая и органы публичной власти, пока до конца не раскрыты. Именно этот пробел сдерживает широкомасштабный подход к управлению процессами информатизации и получение тех результатов, которые возможны уже сегодня на базе информационных технологий. В этой связи невозможно не согласиться и с утверждением И.Л. Бачило о том, что «оздоровление информационного пространства каждого государства в отдельности и всего мирового информационного пространства на основе включения в его инфраструктуры и легитимации прав и обязанностей каждой структуры гражданского общества, с учетом ее специфики только и возможно при соблюдении конструкции взаимодействия каждого с каждым и со всеми». Как справедливо отметила И.Ю. Богдановская, «право человека на информацию, ограниченно признанное на этапе становления конституционного государства, приобретает новое значение в условиях формирования информационного общества. Это право начинает носить самостоятельный характер, его содержание расширяется, что находит отражение в современных конституциях, когда государство достигает иного уровня развития, став правовым, социальным, демократическим. Более того, именно право на доступ к информации, требующее от государства дополнительного регулирования механизма доступа, т.е. позитивных действий, повлияло на пересмотр отношений к природе права на информацию в целом»2. 1 Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С.70-71. 2 Богдановская И.Ю. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / М. : Юстицинформ, 2009. – С. 242. 94 В рамках данного параграфа целесообразно затронуть права пользователя информацией, установленные законодателем в пределах вышеуказанного федерального закона. Во-первых, это право получения достоверной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления1. Ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» закрепляет, что «граждане вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами»2. В сфере государственного управления достоверность рассматривается как право каждого гражданина Российской Федерации получать многочисленный массив разных типов информации, которая формируется органами исполнительной власти и требуется гражданам как активным участникам демократического развития своей страны (для повседневного использования)3. Это такая 1 информация, О порядке организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности департамента здравоохранения Воронежской области : приказ Департамента здравоохранения Воронежской области от 29 ноября 2012 г. № 1748 // Молодой коммунар. – 2012. – № 136; Об утверждении порядка организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности департамента связи и массовых коммуникаций Воронежской области : приказ Департамента связи и массовых коммуникаций Воронежской области от 22 августа 2012 г. № 01-06/123 : в ред. приказа Департамента связи и массовых коммуникаций Воронежской области от 26 сентября 2012 г. № 01-06/222 // Воронежский курьер. – 2012. – № 97; № 110 и др. 2 В этой связи интерес представляет позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Постановлении № 3-П от 18 февраля 2000 года справедливо отметил, что «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности, не допускается ограничение права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». 3 Комментарий к федеральному закону от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) / под ред. Чаннова С.Е., Велиевой Д.С., Юстицинформ, 2010. – С. 136-152. 95 созданная органами публичной власти, которая реально выступает общественным достоянием1. Прежде всего, достоверная информация - это такая информация, которая должна быть донесена до пользователя без каких-либо искажений и должна основываться на сведениях, которые содержатся в нормативных правовых актах, официально опубликованных в средствах массовой информации: в различных законах и подзаконных актах, принятых в установленном порядке компетентными органами; в документах, включающих статистические данные; в справках, заключениях, иных документах, удостоверенных должностными лицами; в решениях, постановлениях, определениях и приговорах судов, вступивших в законную силу2. Целесообразно также обратить внимание еще на одно обстоятельство. Суды высших судебных инстанций совершенно справедливо указывают на то, что информация должна отвечать критериям достоверности3. Во-вторых, право отказаться от получения информации о деятельности государственных органов. Никто не вправе навязывать указанное право за исключением воли самого получателя. Право 1 отказаться от получения Устинович Е.С., Бледнова Е.М. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 16. – С. 19-20. 2 Ни при каких обстоятельствах передаваемая информация не должна основываться на предположениях, слухах, домыслах или отражать личное мнение лица, ее предоставляющего. Пользователь информации за предоставление недостоверной информации вправе требовать привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших передачу ему недостоверной информации. 3 О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О рекламе» : пост. Пленума ВАС от 8 октября 2012 г. № 58; определение ВАС РФ от 11 апреля 2013 г. № ВАС-326/13 по делу № А33-13563 / 2011 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс. 96 информации гражданином может быть использовано, если в силу каких-либо причин она для него больше не интересна1. В-третьих, если нет законодательных ограничений на ту или иную информацию, необходимость у пользователя появляется право не обосновывать получения такой информации. Например, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит норму, в которой закреплено, что органы публичной власти должны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке, исходя из требований федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При этом лицо, жаждущее получить доступ к подобной информации, отнюдь не обязано обосновывать необходимость ее получения2. Например, исходя из анализа правоприменительной практики Воронежской области, следует отметить, что суды часто ссылаются и на норму ст. 8 Федерального закона № 8 – ФЗ, (устанавливающую право пользователя информацией не обосновывать необходимость её получения, если доступ к такой информации не ограничен), полагая, что тем самым нарушаются законные права и свободы гражданина либо создаются препятствия к их осуществлению3. 1 При этом необходимо иметь в виду, что если получение от органа государственной власти или органа местного самоуправления информации было предусмотрено договором или соглашением, то при одностороннем отказе сторона должна возместить убытки, причиненные другой стороне. 2 Данное право вытекает из того, что деятельность государственных органов и органов местного самоуправления публична. Представляется, что Федеральный закон принимался в целях обеспечения наибольшей прозрачности в деятельности органов публичной власти. 3 Апелляционное определение Воронежского областного суда от 16.07.2013 № 333532. Заявление о признании бездействия уполномоченного органа незаконным, возложении обязанности предоставить ответ по существу подлежит частичному удовлетворению, поскольку обладателем части указанной информации ответчик не являлся в силу закона. В ответе на обращение заявителя запрашиваемая информация отсутствовала полностью, равно как и в свободном доступе, чем были нарушены его права, законных оснований для невыполнения своей обязанности у ответчика не имелось. 97 В-четвертых, в случае предположения нарушения права на доступ к информации о деятельности органов публичного управления лицо может обжаловать в определённом законом порядке акты либо действия таких органов. Данное право закреплено Законом РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1. Законодателем определено, что любой гражданин, предполагающий, что неправомерными действиями или решениями органов публичного управления нарушены его права и свободы, может обратиться с жалобой как в суд, так и вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу или должностному лицу2. И последнее, пятое право пользователя информацией – это право требовать возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации в установленном законом порядке. Это право, несомненно, связано с судебной защитой гражданами своих прав и зачастую неразрывно с ней. Примечателен тот факт, что именно на лице, обратившемся в суд, лежит обязанность доказывания причинения вреда. Ключевое значение при доказывании нанесенного вреда будет играть причинная связь между неправомерным деянием (в данном случае - нарушением права на доступ к // Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». 1 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан : закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 : в ред. федер. закона Рос. Федерации 9 февраля 2009 г. № 4-ФЗ // Российская газета. – 1993. – № 89;; 2009. – № 7. 2 В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснены положения, касающиеся оспаривания действий или решений государственных органов и их должностных лиц. 98 информации) и неблагоприятными последствиями, связанными с его причинением1. Далее следует отметить, что вышеуказанный федеральный закон раскрывает содержание понятий (например, «официальный сайт государственного органа»), используя различные термины. Тем не менее, представляется очевидным, что на практике могут возникнуть некоторые трудности, поскольку законодательством указанные понятия четко не определены. Думается, что отчасти граждане все же получили первый доступный инструмент самостоятельной оценки и контроля законности и эффективности деятельности исполнительных органов власти. В 2012 году, по данным проведения ежегодного мониторинга официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти, выполненного Фондом свободы информации, информационная открытость официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти существенно возросла2. Однако на пути реализации рассматриваемого закона, конечно же, возникнут определённые сложности. В этой связи отметим: содержание информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, только в некоторой части отвечает требованиям нормам действующего законодательства, непосредственно регулирующего доступ к информации о деятельности федеральных органов исполнительной 1 По общему правилу, установленному статьей 1064 ГК РФ, причиненные лицу убытки, подлежат возмещению в размерах, определяемых судом. 2 Если степень информационной открытости официальных сайтов федеральных органов власти в 2007 году составляла 22,5 %, то к 2012 году она возросла до 54,5 %. Таким образом, наблюдается отчетливая положительная тенденция увеличения степени информационной открытости органов исполнительной власти. 99 власти, требованиям технических регламентов, предъявляемым к содержанию сайтов1, а также потребностям физических и юридических лиц. Вторая проблема касается отсутствия единообразия в структуре2 и информационном наполнении3 официальных сайтов российских министерств и ведомств. Зачастую качество и системность навигации по конкретному сайту являются достаточно низкими. Также бессистемно и недостаточно объемно представлена информация о функциях, полномочиях и нормативноправовой базе. Примечательно, что к сведениям о деятельности федеральных органов исполнительной власти, обязательным для размещения в сети Интернет, отнесена в том числе официальная статистическая информация, составленная и обработанная федеральным органом исполнительной власти, которая неизвестно по каким причинам часто отсутствует. Думается, что в настоящее время органы исполнительной власти не вполне оперативно и эффективно размещают информацию, касающуюся своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет4, что является нарушением норм важнейшему для действующего демократических законодательства5 государств 1 и противоречит принципу свободы О нарушении законодательства Российской Федерации о размещении заказов: решение ФАС РФ от 14 июня 2011 г. по делу № К-1171/11 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы КонсультантПлюс. 2 Единообразие касается прежде всего использования единой навигации по сайту и его оформления. Например, одинаковые элементы на страницах должны иметь один и тот же размер и находиться в одном и том же месте. Если страницы, по какой-либо причине имеют отличия, пользователь должен четко понимать, чем они обусловлены. 3 Информационное наполнение сайта определяется регламентом информационного наполнения официального сайта того или иного органа исполнительной власти. Важнейшими требованиями к информационному наполнению являются его достоверность, актуальность и полнота. 4 Это можно проследить, сравнивая установленный в ФЗ №8 перечень сведений с той информацией, которая реально размещена на сайтах большинства органов исполнительной власти Российской Федерации. 5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 5 апреля 2014 г. № 124ФЗ // Собр. законодательства рос. Федерации – 2002. – № 1 (ч. 1), ст. 1; 2014. – № 19, ст. 2330. 100 информации, закрепленному нормативными актами разной юридической силы1. Следует отметить, что обязательная статистическая информация либо совсем не публикуется, либо публикуется в таком виде, что поиск нужных сведений является достаточно сложным. Далее необходимо отметить, что слишком мало внимания отводится соблюдению сроков и периодичности размещения на официальных сайтах социально важной информации, среди которой: отчетность; данные о реализации различных целевых программ; планы-графики размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; статистическая информация, сформированная в соответствии с федеральным планом статистических работ; сведения об использовании выделяемых бюджетных средств. Более того, в устаревших редакциях размещены и многие тексты нормативных правовых актов. Устранение вышеназванных недостатков официальных сайтов органов исполнительной власти, помимо своевременного обновления информации и полноты её представления, предусматривает обязательное усовершенствование системы поиска информации (по ситуации, по времени обновления, по соответствующей тематике, по расширению количества введенных символов при поиске определенного контекста, по реквизитам). В тех случаях, когда определённая цель поиска является недостаточно изученной и у пользователя отсутствует необходимый уровень знаний и профессиональной подготовки, такие изменения значительно облегчат поиск интересующей информации. 1 О средствах массовой информации : закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 2 июля 2013 г. № 158-ФЗ // Российская газета. – 1992. – № 32; 2013. – №145; Об утверждении порядка направления обращений о недопустимости злоупотреблений свободой массовой информации к средствам массовой информации, распространение которых осуществляется в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет : приказ Роскомнадзора от 6 июля 2010 г. № 420 // Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «Консультант Плюс» и др. 101 В российской практике назрела проблема при организации обеспечения порядка осуществления прав граждан, охватывающая доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, получение государственных и муниципальных услуг, связанная с реализацией права граждан на информацию, и в первую очередь с введением в информационную среду персональных данных гражданина и обеспечением условий безопасности при их использовании как самим субъектом персональных данных, так и всеми иными субъектами, которые причастны к распространению и использованию информации. Своеобразие персональных данных заключается в том, что это такой ресурс человека, который он сам создает и использует, это основа его имиджа, его личности в той его жизненной среде, в которой он обитает и через которую общается с окружающим миром1. Следует отметить, что в 2011 году в федеральный закон «О персональных данных»2 были внесены изменения, однако многие вопросы остались неразрешенными и требуют особого внимания и дополнения3. Во-первых, это проблема толкования понятий. Необходимо сформулировать наиболее точное определение персональных данных с учетом той структуры, которая изначально заложена в содержании закона. Целесообразно рассматривать эту категорию информации не только с точки зрения объекта сбора и обработки с применением информационных технологий. Не менее важно субъектам, работающим непосредственно с этими данными, понимать, что это ресурс конкретного человека, и, 1 Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С.174-175. 2 О персональных данных : федеральный закон от 25 июля 2006 г. №152-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 23 июля 2013 г. № 205-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 (ч. 1), ст. 3451; 2013. – № 30 (часть I), ст. 4038. 3 Бачило И.Л. Там же. – С.177-183. 102 независимо от его нахождения в системе обработки и обращения, он связан с системой субъективных прав и интересов человека. Персональные данные во всем их объеме и разнообразии идентифицируют социальный, политический, культурный портрет главного субъекта гражданского общества. Более того, они определяют его место в системе жизни общества. Поэтому в любом случае необходим наиболее полный состав данных для гарантий соблюдения прав и действий и внутренняя их градация по степени и значимости для решения публичных дел. Во-вторых, в связи с установлением состава персональных данных возникает вопрос о включении в эту категорию и такого их вида как личная подпись, электронная подпись, разные виды электронных адресов как идентификатора личности. В-третьих, с пониманием многогранности персональных данных связан вопрос, касающийся более точного определения правового режима отдельных видов данных. Это существенно для установления правил работы с информацией для различных категорий субъектов. Например, многие личные данные, особенно документальные формы удостоверения личности, возникают в результате взаимодействия физического лица или его представителя в контакте с органами государственной власти. В-четвертых, попадание персональных данных в системы коммуникаций обостряет вопрос о видах и обязанностях субъектов операторов системы, сети, об обязанностях и ответственности администраторов информационных систем на этапах приема и выдачи информации в сферу их обращения. Эта система субъектов, осуществляющих обработку информации, нуждается в более тщательной разработке правового статуса. Эти люди выступают не иначе как посредниками между гражданами и государственными структурами и вообще всей публичной сферой, с которой гражданин взаимодействует в процессе реализации своих прав и свобод (включая право на доступ к информации). 103 В настоящее время в связи с расширением открытого пространства для внешних наблюдений, для доступа к электронным источникам хранения информации строгое соблюдение конституционной нормы (ст.23,24) нарушено. И эта смена ситуации должна получить нормативное оформление с учетом интересов личности и общества. Универсальные электронные карты, значительно облегчающие процессы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам, становятся достаточно емкими базами данных о каждом пользователе этой формы концентрации персональных данных и их использования в процессе применения этих карт. По вопросу ведения единого реестра универсальных электронных карт на территории Российской Федерации существует приказ1. Однако порядок ведения указанного реестра почему-то не устанавливает статуса и средств защиты содержания самой карты и ответственности за нарушение правил ее использования как самим владельцем, так и другими лицами, имеющими к ней доступ. Еще одним проблемным моментом выступает процессуальное регулирование сочетания норм закона и тех регламентов, на основе которых ведется работа с персональными данными, их использование в системах «одного окна» в многофункциональных центрах, обеспечивающих реализацию электронных услуг. Правовым пробелом остается решение вопроса о режиме электронного документа, а также порядка его применения в различных сферах жизни общества. Порядок оформления электронной подписи есть, а вот проблема процедурной ее привязки к документу с учетом статуса разных категорий пользователей остается нерешенной. Указанное выше обстоятельство 1 Об установлении порядка ведения единого реестра универсальных электронных карт, выданных на территории Российской Федерации, а также реестров универсальных электронных карт, содержащих сведения о выданных на территории субъектов Российской Федерации универсальных электронных картах : приказ Минэкономразвития от 22 июля 2011 г. № 362 // Российская газета. – 2011. – № 251. 104 существенным образом сказывается на расширении фронта реализации более широкого круга правоотношений, чем получение услуг. Чтобы исполнительная власть на всех уровнях работала как единая система, решая все проблемы гражданского, социального, демократического государства, необходима и единая, стандартно установленная система документирования ее деятельности. Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что перечень законодательных актов достаточно широк, однако их толкование с позиций специфического характера отношений, возникающих именно в сфере функционирования «электронного правительства», в большинстве случаев видится затруднительным, учитывая тот факт, что при разработке законов в них не предусматривались соответствующие возможности. Отсюда следует вывод о том, что наличие внушительного количества правовых норм в данном случае только лишь запутывает и усложняет ситуацию1. Помимо всего прочего, стоит подчеркнуть, что в современной России все же наблюдается положительная тенденция обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации в рамках формирования системы «электронного правительства». Однако излишняя декларативность правовых норм порождает такие ситуации, при которых нарушение законов не всегда влечет за собой наступление юридической ответственности, а недостаточная определенность механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов публичной власти создает условия для ограничения прав и свобод человека и гражданина. 1 Вспоминаются слова Вольтера о том, что «многочисленность законов в государстве есть то же, что большее число лекарей: признак болезни и бессилия». 105 2. 3. «Электронное правительство» и предоставление государственных услуг Все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование и государственные услуги1. По убеждению В.М. Манохина, «именно такой подход дает возможность не только лишь обосновать связь понятий «административноправовое регулирование» и «использование информационных технологий», но и перспективы развития административно-правового регулирования с учетом современных технологии тенденций». выступают фактором, Следовательно, нуждающимся информационные в государственной регламентации, причем регламентации административного типа2. Еще раз подчеркнем, что в последние годы достаточно прочно укрепилась идеология формирования и повсеместного использования деятельности институций «электронного правительства», ответственных за состояние информатизации в нашей стране, само государство зачастую рассматривается как «сервисное», т. е. предоставляющее услуги для населения3. Сторонники этой концепции (концепции «сервисного государства») полагают, что возникновение государственных услуг в административном праве является особенностью «проникновения» некоторых составляющих частного права в право публичное. 1 Манохин В.М. Административное право России : учебник. Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2011. – С. 12-13. 2 Ковалёва Н.Н. Вопросы взаимосвязи административно-правового регулирования и использования информационных технологий в трудах профессора В.М. Манохина // Актуальные проблемы административного права и процесса. – 2013. – № 11. – С. 46-48. 3 Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С. 249. 106 Более того, под давлением потребностей в исполнении государственных и муниципальных услуг электронизация всей деятельности государственного аппарата становится неизбежной. Сфера электронных услуг представляется самым широким направлением для населения нашей страны, открывающим иные методы обращения с информацией и способствующим выработке доверия к такому способу общения с властными структурами1. Затрагивая проблему соотношения социальной и обслуживающей функций государственных структур, важно предпринять попытку поиска тех сторон деятельности органов исполнительной власти, которые эти два направления сближают. С глубочайшим сожалением отметим, что в настоящее время в управленческой деятельности потерян основной критерий различия функций государственного управления и государственных услуг, их ценности свидетельствуют для всей системы положения об исполнительной органах власти, исполнительной о чём власти и административные регламенты субъектов Российской Федерации2. А.А. Смирнова совершенно справедливо подчеркивает, что в настоящее время укоренилась тенденция смутного и бессистемного смешивания понятий публичного (функция, полномочие) и частного (услуга) права, попытки внедрения институтов частного права в государственное 1 Бачило И.Л. Информационное право: учебник для магистров. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012. – С. 343. 2 О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) Министерством по делам территориальных образований Московской области : приказ Министра по делам территориальных образований Правительства МО от 18.05.2009 № 27 // Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения : 15. 06. 2013); Об утверждении административных регламентов Топливноэнергетического комитета Московской области исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) : распоряжение Топливно-энергетического комитета МО от 29.05.2009 № 18-Р : в ред. распоряжения Топливно-энергетического комитета МО 27 марта 2012 № 05-Р // Ежедневные Новости. Подмосковье. – 2012. – № 56 и др. 107 управление, что в свою очередь приводит к коллизиям в законодательстве, дестабилизируют деятельность органов исполнительной власти1. Очевидные различия видятся в следующем. По результатам реализации функций органы исполнительной власти, как правило, принимают нормативные правовые акты, а также общие адресные акты относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти. Они касаются волеизъявления органов в области организации, регулирования, контроля, координации, исполнения и иных форм предметных направлений государственной деятельности, т.е. в области подведомственной сферы жизни общества2. В сфере же оказания государственных услуг принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках компетенции соответствующих органов и в установленной законом форме. Иными словами, правовое регулирование общественных отношений, прежде всего в силу его универсального и абстрактного характера, ошибок управомоченных органов и лиц, развития многообразия фактических отношений, является необходимостью объективно дополняться недостаточным индивидуальным и должно с регулированием. Индивидуальное же регулирование в соответствии с общенаучными положениями и выводами возможно рассматривать как разновидность реализации на практике принципа обратной связи, возможность регулирования фактических отношений, объективно необходимое средство («меру») организации сложной системы органов власти, безусловно, в рамках 1 Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. – 2015. – № 3. – С. 128–130. 2 Функция органа исполнительной власти имеет властный характер, она является составляющей его управленческой деятельности и реализуется в формах и методах государственного управления. 108 (пределах), установленных нормами и принципами права1. В контексте сказанного выше, пожалуй, можно отметить, что итог каждой социальной функции – предоставление условий гражданам и организациям для реализации своих прав. Для административного права вышеназванное имеет колоссальное значение. Государственные услуги часто отмечаются в Концепции административной реформы в Российской Федерации. Между тем, это понятие как одно из основных понятий административной реформы так и осталось неопределенным. Исходя из анализа нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том, что официальное определение государственных услуг непостоянно. Прослеживается некорректное смешение абсолютно различных правовых категорий (функция, полномочие, услуга). Зачастую, в действующем законодательстве услуги определяются как полномочия2, функции, услуги (социальные услуги) или деятельность3. Изначально в Указе Президента РФ «О исполнительной власти4» услуг толковалось системе и структуре федеральных органов под функциями по оказанию государственных именно оказание услуг федеральными органами исполнительной власти, представляющих исключительную значимость для общества и предоставляемых на 1 установленных федеральным Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории // Российское правосудие. № 4 (84). – 2013. – С. 21-23. 2 Об актах гражданского состояния: федер. закон Рос. Федерации от 15 ноября 1997_г. № 143–ФЗ : с изм, внесен. федер. законом Рос. Федерации от 24 ноября 2014 г. № 357–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 47, ст. 5340; 2014. – № 48, – ст. 6638. 3 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210–ФЗ : с изм, внесен. федер. законом Рос. Федерации от 31 декабря 2014 г. № 514–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 31, ст. 4179; 2013. № 23, ст. 2870; Российская газета. – 2014. – № 1. 4 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 : в ред. указа Президента Рос. Федерации от 22 июня 2010 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2004. – № 11, ст. 945; 2010. – № 26, ст. 3331. 109 законодательством условиях неопределённому кругу лиц. Позже это понятие стало рассматриваться как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные учреждения либо организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в различных областях (в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения и т. д.). Возвращаясь к феномену «электронного правительства», подчеркнем, что его создание государства. в Однако какой-то это мере касается преобразует не только функционирование эффективной работы исполнительной власти. Специалисты в области информационного права полагают, что главной целью являются отношения между гражданами и властью, а также осознание того, что обслуживание населения призвано быть одной из ключевых составляющих всего процесса. Более того, в рамках затянувшейся применения преобразовать административной технологий свои реформы «электронного отношения не только государство правительства» внутри посредством призвано системы между ведомствами, а в первую очередь с гражданами. Иными словами, государственные служащие должны постоянно технически приспосабливаться к новым ожиданиям граждан. В Российской Федерации, как и в любом другом развитом государстве, должны быть созданы такие условия, при которых администрация, не способная и не желающая идти навстречу тем, для на кого на самом деле она создавалась, или теряет свою легитимность, или просто обязана перейти от реагирующего отношения к проективному отношению1. Отсюда следует вывод, что государство преобразуется из властного субъекта в корпорацию, предоставляющую гражданам услуги. Подобная 1 Кудела Ж.-Ж. Электронное правительство: новая игрушка или рабочий инструмент // Энергополис: деловой журнал. - 2011. - №10(50). URL: http://energypolis.ru/portal/2011-yelektronnoe-pravitelstvo.html. 110 идея, проникающая в российскую правовую систему, приводит к рассогласованности правовых понятий в законодательстве нашей страны. «Электронное правительство» представляется той областью, где интересы государства и отдельных граждан не просто пересекаются, но и соединяются в так называемое «электронное информационное общество». В этой связи следует иметь в виду, что правительство должно в свою очередь разработать определенную форму взаимоотношений с основными заинтересованными лицами, положившую в основу интересы гражданина. Поскольку без вклада этих лиц те проекты в сфере «электронного правительства», направленные на преобразование каких-либо внутренних процессов, скорее всего, окажутся безуспешными, потому как граждане вряд ли станут пользоваться той системой, которая не учитывает их потребности1. Представляется, что система этих отношений органов исполнительной власти с гражданами в рамках формирования «электронного правительства» строится на принципиально новых принципах и подходах2. Во-первых, это «проактивный» подход к потребностям граждан (на основе сбора информации и ее эффективной обработки государство может делать конкретные прогнозы по демографии, сельскому хозяйству, промышленности, своевременно преобразовывая процессы исходя из потребностей общества). «Проактивное» информирования, раскрытие при котором информации органы – это такой исполнительной метод власти В.В. Путин справедливо отметил, что «отношения гражданина с государством, качество предоставляемых услуг гражданам – крайне важно и для взаимодействия между гражданами и государственными органами, важно и для социальной сферы, важно и для экономики. Мы должны превратить эту сферу деятельности в современную, эффективную и сделать так, чтобы она была приятна людям. Имею в виду, что при внедрении подобных механизмов у нас все процессы будут ускоряться». 2 Стырин Е.М. Электронное правительство и административная реформа Электронный документ. URL: http : // open-gov.ru /?p=715. 1 111 самостоятельно (без запросов граждан) размещают соответствующую информацию, имеющую публичное значение (исходя из потребностей граждан и собственного уяснения значимости сделать такую информацию общедоступной)1. Во-вторых, в данных отношениях возрастает роль самих граждан: создание системы электронных услуг и их использование посредством сети Интернет предоставляет возможность гражданам быть более услышанными собственным правительством. Кроме того, позиция конкретного гражданина, поддержанная широкими массами в сети Интернет, приобретает отклик и становится ключевым фактором, оказывающим влияние на процессы принятия важных управленческих решений. В-третьих, подвергаются переосмыслению сами функции органов публичной власти. В соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы2 велась работа по оптимизации функций органов исполнительной власти, которая однозначно предполагала устранение избыточных и дублирующих функций государственного регулирования сферы предоставления государственных услуг в электронной форме, разделение государственных функций, услуг, а относящихся также к разграничение конкретному функций виду между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации3. 1 Чаще всего «проактивность» заключается в том, чтобы исследовать колеблющиеся границы возможного и в этих рамках достигать целей развития. 2 Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде : Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 № 2516-р // Собр. законодательства Рос. Федерации . – 2014. – № 2 (часть II), ст. 155. 3 Дублирование исполнения, например, контрольно-надзорных функций региональных органов исполнительной власти непосредственно связано с наличием 112 С сожалением необходимо отметить, что наличие дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти создает административные барьеры, ослабляет доверие к органам публичного управления в целом и препятствует развитию дальнейших взаимоотношений органов власти с гражданами. В-четвертых, введение и развитие «электронного правительства» предполагает сокращение бюрократических издержек. Необходимо выделить этот фактор исходя из того, что он стал движущей силой для внедрения различных (инновационных) решений на основе информационнокоммуникационных технологий в повседневную деятельность органов исполнительной власти (однако не реализован в полной мере). В-пятых, вовлечение граждан в процессы обсуждения и принятия административных решений, а также анализ имеющихся отношений органов публичной власти с гражданами позволяет внедрять проектный подход к управлению. Примечательно, государственного управления что вовлечение постоянно граждан в процессы исследовалось наукой административного права в качестве ключевой составляющей социально активного административно-правового статуса гражданина. Более того, участие граждан в рассмотрении и принятии соответствующих политикоадминистративных решений позволяет обеспечивать и иные наиважнейшие характеристики органов исполнительной власти, среди которых: публичность, взаимодействие с демократическими институтами, открытость, ориентация на общественную поддержку, избежание конфликтов и др. Ещё раз подчеркнём, что современные управленческие методы предусматривают информационную открытость органов исполнительной власти и активное вовлечение широкой общественности в процесс исполняемых функций федеральных органов исполнительной власти с тем же предметом контроля. 113 обсуждения и принятия решений. Поскольку исполнительная ветвь власти является гарантом принципов правового государства, то это требует от её органов и должностных лиц более глубокого осмысления института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления1. В этой связи необходимо отметить, что пока не будет уделено особое внимание мнениям граждан, все решения и действия органов исполнительной власти будут встречать безразличие или противодействие. В центре внимания науки административного права находятся правовые формы (процедуры) вовлечения граждан в деятельность органов исполнительной власти, которые призваны принять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности. Например, еще в докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» было отмечено, что «повышение открытости и доступ к информации о деятельности органов государственной власти и непосредственное участие граждан, организаций, институтов гражданского общества в процедурах формирования принятия решений и экспертизы государственного решений, управления, принимаемых повышение на качества всех уровнях административно- управленческих процессов обеспечит реализация концепции «электронного правительства» на федеральном и региональном уровне»2. 1 Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство в XXI веке // Журнал российского права. 2005. – № 9. – С. 14–26. 2 О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики : доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2009 года // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс (дата обращения 12. 05. 2014). 114 Тем не менее, вовлечение граждан в различные области общественной и социальной жизни осуществляется при помощи различных механизмов, которые не используются на практике государственными органами в силу их правового статуса. Примером может служить следующее: не наблюдается активности органов исполнительной власти в проведении опросов общественного мнения, несмотря на то, что подобные опросы могли бы сформировать объективную оценку деятельности конкретных должностных лиц, эффективности выполнения тех или иных решений органов исполнительной власти разных уровней. В этой связи не происходит непосредственного вовлечения граждан в процесс принятия управленческих решений, в то время как постоянно требуется знать их мнение (преимущественно в тех случаях, когда речь идет о решениях, касающихся их повседневной жизни). Многочисленные конфликты в субъектах, связанные, например, с точечной застройкой, являются примером назревшей необходимости выработки эффективных механизмов учета общественного мнения. Действующие положения об экспертных и консультативных советах при тех или иных органах исполнительной власти имеют декларативный характер. Думается, что положения об органах исполнительной власти необходимо дополнить нормами рекомендательного характера в части проведения опросов общественного мнения. Не явился бы лишним соответствующий нормативный правовой и акт, закрепляющий способы и формы опросов, а также требования к ним. В этой связи представляется особенно важным, чтобы результаты таких опросов не «подгонялись» под заранее принимаемые решения. Еще одним способом вовлечения граждан в реализацию управления можно считать их обращения как специфическую форму информационного взаимодействия, создаваемые по их инициативе. Данное право закреплено Конституцией Российской Федерации. Обращения не только представляют проблемы, возникшие у конкретного лица, но и выражают мнение более 115 широких слоев населения. Основополагающей задачей гражданского общества и его основных структур является повышение информационной грамотности населения, создание механизмов для эффективного учета мнений и обращений граждан при реализации функциональных обязанностей органами исполнительной власти. Необходимо отметить, что законодательно не закреплены конкретные формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело лично с гражданами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление конкретных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с отдельными структурами гражданского общества. В этой связи большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Таким образом, процесс влияния «электронного правительства» на преобразование взаимоотношений государственных органов и граждан всё же является затянутым и достаточно сложным, поскольку требует последовательной работы, состоящей из оценки экономической ситуации в стране, а также способности граждан использовать новые информационные технологии. При этом важно понимать, что, помимо предоставления новых возможностей для общества, стремительная интеграция в информационное общество ведет к появлению злоумышленников. С сожалением приходится констатировать, что российское общество еще не совсем готово к всеохватывающей информатизации. Более того, большое количество пользователей информационно-коммуникационных технологий не понимает 116 опасности последствий их неквалифицированного использования. И, несмотря на то, что во многих официальных документах1 установлено, что принимаются предотвращение надлежащие меры безопасности, несанкционированного доступа, направленные на изменения или распространения персональных данных, на заседании Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 20 сентября 2013 г. Д.А. Медведев подчеркнул: «Я надеюсь, что сегодня все понимают, что все равно проникновение происходит, все равно необходимо защищаться, но делать это нужно квалифицированно и, естественно, так, чтобы не страдали интересы дела, чтобы этой системой могли пользоваться различные потребители, но в то же время она была защищена от несанкционированного доступа»2. В этой связи требуется разработка большого и разностороннего набора средств преодоления рисков манипулируемости (например, введением проверяемого «уровня зрелости» предложений и инициатив), а также публичных услуг анализа «открытых данных», моделирования различных общественно-политических и общественно-экономических процессов, последствий принятия решений. Следует отметить, что на всех уровнях развиваются интерактивные сервисы, предоставляемые органами публичной власти. Несмотря на то, что нормативные акты закрепляют возможность использования интерактивной 1 Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 5, ст. 419; О персональных данных : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2006 г. № 152–ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 12 марта 2014 г. № 33–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 (1 ч.), ст. 3451; 2013. – № 30 (часть I), ст. 4038 и т.д. 2 Заседание Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности_20_сентября_2013_г.URL_http://www.inesp.ru/directions/general/news/news_d etail.php?ID=2446 (дата обращения : 23.01. 2014). 117 формы запросов1, отмечается слабая потребность в них в регионах. Это тревожный сигнал, поскольку создание «электронного правительства», прежде всего, должно преследовать цели налаживания двухсторонней коммуникации между властью и гражданами. Из этого следует, что общество должно созреть для понимания (осознания) и принятия соответствующих процедур, демократизирующих политическую коммуникацию, в том числе и взаимодействие с органами публичного управления. Важно подчеркнуть, что под результатом обращения заявителя в соответствующие органы исполнительной власти понимается выдача заявителю тех или иных официальных документов. В свою очередь большую роль для заявителя играют не официальные документы, а отражённые в них частные административно-правовые отношения, непосредственно удостоверяющие правовой статус граждан (например, гражданство, семейное положение, право собственности на различные объекты и т. д.). По своему составу государственные услуги являются неоднородными (административно-правовые услуги являются основным видом государственных услуг). К этой группе следует относить услуги по подтверждению, изменению либо прекращению частных административноправовых отношений. Посредством их предоставления государству отводится роль регулятора социально-экономических отношений, при этом различные материальные блага, используемые гражданами, предоставляются главным образом негосударственными субъектами в рамках гражданского законодательства. В качестве примера можно привести следующее: 1 при Об утверждении Требований к техническому описанию интерактивных форм заявлений о предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещаемых в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) и Порядка разработки и размещения интерактивных форм заявлений о предоставлении государственных и муниципальных услуг в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) : приказ Минкомсвязи РФ от 11 января 2011 г. № 1 // Российская газета. 2012. № 82; 118 реализации гражданами предоставленного им Конституцией Российской Федерации права на жилище объект недвижимости, как правило, им как заявителям предоставляет не само государство. При этом государственная регистрация прав собственности заявителей на недвижимое имущество по существу является государственной услугой. Необходимо структурных подчеркнуть, элементов государственных что именно «электронного юридически посредством правительства» значимых (различных информационных реестров, регистров, кадастров, перечней, и т.д.) ведения ресурсов: обеспечивается централизованный учёт административно-правовых отношений. Отметим также: если наладить механизм доступного, надежного, оперативного и экономного предоставления по запросам заявителей юридически значимых электронных выписок из государственных информационных ресурсов, в которых отражаются частные административно-правовые отношения, то в большинстве случаев у заявителя не будет необходимости иметь при себе огромное количество документов. На данном принципе построено реформирование деятельности органов публичной власти по принципу «одного окна». Таким образом, заявителю достаточно иметь при себе только один документ, подтверждающий удостоверение личности, a остальные документы можно получить в электронной форме по запросу. Одним из положительных примеров использования электронных документов и юридически значимых выписок из различных баз данных является «электронный билет», широко применяющийся в гражданских авиаперевозках и перевозках на железнодорожном транспорте1. 1 Об установлении формы электронного пассажирского билета и багажной квитанции в гражданской авиации : приказ Минтранса России от 8 ноября 2006 г. № 134 : в ред. приказа Минтранса РФ от 18 мая 2010 г. // Российская газета. – 2007. – № 22; 2010. – № 135; Об установлении форм электронных проездных документов (билетов) на железнодорожном транспорте : приказ Минтранса России от 21 августа 2012 г. № 322 // Российская газета. – 2012. – № 259; Об утверждении тарифов на услуги по перевозке 119 Второй тип государственных материальные услуги, материальных благ услуг связанные заявителю c от - это государственные предоставлением органов различных публичной власти (удовлетворением материальных, бытовых, интеллектуальных и иных потребностей заявителя, способствующих нормальной жизнедеятельности потребителя таких услуг). K таким услугам следует отнести: образовательные услуги (приём заявлений, постановка на учёт и зачисление в образовательное учреждение, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости и др.)1, медицинские услуги (выдача направлений гражданам на прохождение медико-социальной экспертизы, оказание неотложной медицинской помощи, запись на прием к врачу в учреждение здравоохранения и т. д.)2, коммунальные услуги (предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг)3; услуги по пассажиров и багажа общественным транспортом города Москвы : пост. Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 849-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2013. – № 70 и др. 1 Об утверждении Административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования (детские сады)» : пост. Администрации городского округа г. Воронеж от 30 июля 2012 г. № 618 : в ред. пост. Администрации городского округа г. Воронеж от 27 декабря 2013 г. № 1302 // Берег. – 2012. – № 81; 2014. – № 2. 2 Об утверждении административного регламента предоставления государственными учреждениями здравоохранения Владимирской области государственной услуги по приему заявок (запись) на прием к врачу : пост. губернатора Владимирской области от 28 марта 2012 г. № 305 : в ред. пост. губернатора Владимирской области от 8 августа 2013 г. № 901 // Владимирские ведомости. – 2012. – № 63; 2013. – № 152. 3 Об утверждении Административного регламента департамента труда и социального развития Воронежской области по предоставлению государственной услуги «Прием заявлений и организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» : приказ ДТиСР Воронежской обл. от 08 февраля 2012 г. № 454/ОД : в ред. приказа ДТиСР Воронежской области от 10 июня 2013 г. № 2075/ОД // Собрание законодательства Воронежской области. – 2012. – № 4, ст. 127; 2013. – № 17, ст. 577. 120 выплате компенсаций физическим и юридическим лицам (ежемесячная компенсационная выплата отдельным категориям граждан)1 и т.д. Следующим видом государственных услуг являются услуги по предоставлению информации по запросам заявителей. В ходе информирования осуществляется передача заявителю уже имеющейся в органах власти информации. В ряде случаев этот процесс не является самостоятельной государственной услугой, а именно: консультирование заявителей перед приемом заявлений на оказание соответствующей услуги; предоставление гражданам и организациям общеправовой, справочной и иной информации о деятельности органов публичного управления; предоставление возможности для заявителей осуществлять мониторинг хода предоставления услуги посредством использования Портала государственных услуг. Самостоятельными услугами по информированию являются такие услуги, посредством которых осуществляется: регламентированное предоставление информации из различных государственных и муниципальных информационных ресурсов по соответствующим формализованным запросам заявителей. Примером может служить предоставление сведений из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ч. 6 ст. 57 Градостроительного кодекса РФ)2; 1 Об утверждении Порядка назначения и предоставления ежемесячной компенсационной выплаты отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области : пост. Правительства МО от 12 марта 2012 г. № 268/8 // Информационный вестник Правительства МО. – 2012. – №6. 2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190ФЗ : федер. закон Рос. Федерации от 22 июля 2005 г. № 117-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. 121 предоставление заявителю выписок о подтверждении или наличии действующих частных административно-правовых отношений. Примером является предоставление сведений из Реестра прав собственников (ст. 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»)1. Далее следует выделить услуги по консультированию заявителей. В ходе их предоставления формируются знания на основе анализа информации, предоставляемой заявителем, а также на основе информации, уже имеющейся в органах публичной власти (с целью содействия в решении конкретной жизненной проблемы заявителя). В качестве примеров таких услуг можно выделить следующие услуги. Например, ответы органов публичной власти, содержащие развёрнутые разъяснения в ответ на письменные обращения заявителя (в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), официальное толкование нормы права по запросу заявителя, а также различные услуги юрисконсультов. В качестве ещё одного типа государственных услуг можно выделить дополнительные услуги, среди которых: нотариальные услуги; услуги банкомата; копировальные и сопутствующие им услуги; услуги местной сети связи, предназначенной для общего пользования; услуги доступа к справочным правовым системам; иные услуги (предоставляемые, например, многофункциональными центрами). Также следует задуматься о целесообразности введения в законодательство ещё одной разновидности предоставления услуг - Федерации от 5 мая 2014 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2005. – № 1 (часть 1), ст. 16; 2014. – № 19, ст. 2336. 1 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 12 марта 2014 г. № 33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 30, ст. 3594; 2014. – № 11, ст. 1098. 122 комплексного предоставления услуг гражданам и организациям, направленного на решение типовых жизненных ситуаций. На официальном сайте www.gosuslugi.ru существует раздел «Жизненные ситуации», который содержит краткую справочную информацию, однако не предоставляет возможности подачи комплексной заявки на получение определённой совокупности услуг (например, в связи с вводом в эксплуатацию новой версии сервиса и т.д.). В субъектах Российской Федерации предпринимаются попытки оказания такого рода услуг. Например, жизненной ситуации «рождение ребёнка» как комплексной услуги сопутствует получение заявителем более 10 видов документов. В этой связи очевидны преимущества для заявителя при получении комплексной услуги, среди которых: возможность выбора различных видов заказываемых документов; значительное сокращение времени на получение пакета всех требуемых документов. Преимуществом предоставления комплексной услуги для органов исполнительной власти является оптимизация исполнения набора услуг за счет исключения повторного исполнения одних и тех же типичных процессов, входящих в различные государственные услуги. Далее представляется необходимым на законодательном уровне сформулировать понятие «качество государственной услуги», а также внести ясность при толковании таких принципиально разных понятий как «качество государственной услуги» и «качество обслуживания населения». Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется, прежде всего, результатом, то есть степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Примером признания услуги заявителем некачественной является неполнота соответствующих баз данных и потеря сведений, касающихся ранее оформленных сделок. 123 Из всего этого можно сделать вывод о государственной услуги характеризуется том, что качество действительностью, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее использования и применения частного административно-правового отношения. Отметим также, что процесс управления качеством в рассматриваемой сфере является составной частью деятельности по предоставлению услуги, гарантирующей соответствие услуги установленным требованиям и полное удовлетворение запросов граждан, что, в свою очередь, достигается путем контроля за показателями процесса корректировкой соответствующих предоставления деятельности, пределах. В услуги позволяющей системе и необходимой поддерживать требований к их в качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг представляется уместным выделить следующие основные элементы: 1) планирование процесса управления качеством; 2) установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление государственной и муниципальной услуги; 3) взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг (предоставление соответствующей информации о характеристике услуги, доступности и оперативности ее получения, возможности получения оценки качества услуги, установление взаимосвязи между конкретной услугой и реальными потребностями граждан и т. д.); 4) разработка и утверждение соответствующей нормативно- технической базы (планов, методик, стандартов и т. д.), 5) оценка и учет степени удовлетворённости граждан. Также важно подчеркнуть следующее: понятие «качество государственной услуги» является понятием динамическим, поскольку с течением времени потребности граждан будут меняться, что в свою очередь 124 повлечёт изменения и основных требований, предъявляемых к качеству услуг. Далее следует отметить, что многофункциональный центр предоставления услуг в процессе своей работы обеспечивает качество обслуживания населения. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 № 13761, включающее «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», устанавливает соответствующий порядок формирования и деятельности таких центров предоставления государственных услуг. Суть этих Правил как раз касается расположения центров, требований к площади помещения и его внутреннему разделению, организации соответствующих мест ожидания, необходимого оборудования, а также количественных показателей работы центров и т. д. Однако в Постановлении не рассматриваются вопросы содержания оказываемых услуг. Эти центры, по сути, являясь посредниками между органами публичной власти и гражданами, не вправе самостоятельно устанавливать состав предоставляемых услуг. Они оказывают те услуги, которые уже разработаны при их посредничестве. В целом, указанным актом закреплены требования исключительно по организационному и материально-техническому обеспечению многофункциональных центров, при этом содержательная сторона их деятельности в законодательстве всё ещё остаётся неопределённой. Таким образом, качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места 1 Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 7 мая 2014 г. № 412 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 53 (ч. 2), ст. 7932; 2014. – № 20, ст. 2523. 125 получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий, при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов. Качество же государственной услуги, урегулированной нормами административного права, гарантируется, прежде всего, за счет слаженной работы уполномоченного органа исполнительной власти и иных согласующих организаций, оказывающих влияние на принятие решения об установлении частного административно-правового отношения, посредством: 1) четкого исполнения административного регламента предоставления конкретной государственной услуги, а также согласованных с ней административных регламентов государственных межведомственного информационного взаимодействия функций, и внутренней организации деятельности органов власти; 2) квалифицированного исполнения служащими органов исполнительной власти должностных регламентов; 3) неукоснительного соблюдения нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требований стандартов и технических регламентов; 4) обоснованности принимаемых органами исполнительной власти своих управленческих решений; 5) применения информационно-телекоммуникационных технологий; 6) полноты, целостности, актуальности и достоверности используемых информационных ресурсов. По словам В.В. Путина, надо переходить к стандартам государственных услуг нового поколения, основанным не на позиции 126 исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг1. Следует также отметить, что стандартом качества государственной материальной услуги, в зависимости от исполняемых действий или предоставляемого объекта, является соответствующий отраслевой стандарт. Например, для услуг образования – федеральные государственные образовательные стандарты, для медицинских услуг – государственные стандарты медицинской помощи, при предоставлении материальных объектов – соответствующие стандарты, предъявляемые к материальным объектам: например, при предоставлении социального жилья – строительные стандарты для жилых помещений, при предоставлении льготного автомобиля для ветеранов или инвалидов – стандарты автопрома и т. д. Подводя итог, следует отметить, что качественные преобразования в области построения «электронного правительства» невозможны без закрепления строгих требований, основывающихся на базовых задачах «электронного правительства», одной из которых непременно должно быть повышение уровня удовлетворенности людей качеством предоставляемых услуг. Законодательно заявлена необходимость достижения следующих показателей: уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году - не менее 90 процентов (в Таблице 2 приведён рейтинг субъектов ЦФО по уровню удовлетворённости граждан качеством услуг); доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году - не менее 90 процентов; 1 Демократия и качество государства. Владимир Путин о демократических институтов в России // Коммерсант. ru. http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения : 12. 10. 2013). 127 развитии URL : доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году не менее 70 процентов1. Инструментом исследования степени удовлетворённости качеством предоставления государственных и муниципальных услуг призван стать социологический опрос. Так, проведённые мониторинги в субъектах Российской Федерации (включая субъекты Центрального федерального округа) по состоянию на 2008 год2 и 2011 год3 показали (в сравнении), что в среднем качество государственных услуг в своем населенном пункте 18 % (2008 год) и 53 % (2011 год) граждан оценили как отличное и хорошее, 55 % (2008 год) и 17 % (2011 год) - как удовлетворительное и 17 % (2008 год) и 22 % (2011 год) - как плохое и очень плохое. Например, у граждан, которые имеют общее среднее образование, старше 65 лет и проживающих в сельской местности, этот процент намного ниже и в основном их оценка неудовлетворительна. Большинство граждан отметили, что в целом недовольны процедурой обращения в органы исполнительной власти за конкретной государственной услугой. В ходе качеством выяснения предоставления выяснилось следующее. причин сложившейся государственных и неудовлетворенности муниципальных услуг Примерно 20 % из числа опрошенных граждан ответили, что вообще никогда не обращались в органы власти за услугами. 1 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : указ Президента РФ от 7 мая 2012 № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 19, ст. 2338. 2 Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. URL : http://www.irkobl.ru/sites/inform/documents/doc/E_Government.pdf. 3 Государственный контракт № 2014-09-11 от 20.10.2011 г. на выполнение научноисследовательской работы по теме: «Исследование общей удовлетворённости граждан качеством деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций». URL : http://www.myshared.ru/slide/533071/ (дата обращения : 21. 01. 2013). 128 Как правило, большой процент людей, относимых к этой категории граждан, проживает в сельской местности либо поселках городского типа. Остальные граждане, которые все же обращаются в органы публичной власти за получением той или иной услуги, выделили целый ряд проблем, среди которых, например: долгое ожидание в очереди - 50 % (2008 год) и 20 % (2011 год); необходимость многократного обращения по одним и тем же вопросам - 20 % (2008 год) и менее 15 % (2011 год); длительное ожидание результата оказания услуги - 15 % (2008 год) и менее 15 % (2011 год); некомпетентность служащих - 12 % (2008 год); отсутствие либо недостаток информации о процедуре получения услуги - 10 % (2008 год); необходимость лично представлять документы - 10 % (2008 год), неприспособленное для ожидания помещение - 9 % (2008 год); неудобное время приема посетителей государственными служащими - 5 % (2008 год); неудобное расположение государственного учреждения - 4% (2008 год); коррупция - 2 % (2008 год). Также следует понимать, что реализация какой-либо услуги в электронной форме ещё не означает успешного решения задач «электронного правительства». Более того, некачественно реализованная электронная государственная услуга не только не уменьшает временные и ресурсные затраты со стороны органов исполнительной власти, а также получателей услуги, но и сводит к минимуму уровень заинтересованности и доверия граждан к «электронному правительству», тем самым тормозя восприятие, понимание и оценку ими иных услуг. Рассматривая правовые проблемы в данной сфере, следует отметить, например, что Федеральный закон № 210-ФЗ регулирует только один вид административных процессов – процессов, инициируемых по заявлению граждан. В этой связи представляется уместным и необходимым развивать нормы административно-процессуального законодательства, затрагивающие рассматриваемую область. Также следует задуматься о целесообразности 129 кодификации законодательства, регулирующего процессуальные нормы исполнения соответствующих функций, а не только лишь оказания услуг. Думается, затрагивающее исполнения административно-процессуальное процессы предоставления государственных законодательство, государственных услуг и функций, должно провозглашать права граждан на государственные услуги, регулировать соблюдение, исполнение и использование этих прав, охранять граждан от административного произвола служащих органов исполнительной власти, предоставлять гражданам инструмент защиты своих интересов – административную юстицию, регламентировать деятельность должностных лиц, пресекая самоуправство, устанавливая принципы ответственности и ориентировать деятельность должностных лиц на социально значимый результат – обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан. Также следует принять Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором будет отсутствовать обязанность заявителя представлять документы, находящиеся в распоряжении органов исполнительной власти и местного самоуправления, при обращении за предоставлением услуг в разных сферах и определять источник и порядок межведомственного получения данных документов. Представляется возможным рассмотреть вопрос о полномочий органов исполнительной власти субъектов расширении Российской Федерации в части осуществления нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся в связи с оказанием услуг в электронной форме. Далее отметим, что большое количество услуг пока ещё не подвергалось анализу на предмет эффективности как с точки зрения соответствия целям государственного регулирования, так и наличия излишних документов, минимальных сроков ожидания в очереди и 130 получения конечного результата. Прежде всего, нехватка базового подхода к оптимизации административных соответствующими процессов, нормативными правовыми урегулированных актами, влечёт необходимость автоматизации заведомо неоптимальных процедур. Отметим также: Федеральным законом № 210-ФЗ отмечается необходимость отражения в административных регламентах органов исполнительной власти особенностей выполнения административных процедур в электронной форме. Одной из ключевых проблем развития «электронного правительства» является не совершенствование внутриведомственного документооборота или актуализация выполняющих консультативную функцию Интернетсайтов федеральных исполнительных органов, но обеспечение реального предоставления государственных услуг и исполнения отдельных государственных полномочий в электронном виде1. В этой связи по мере стремительного распространения процессов информатизации регулирования и (электронизации) государственного совершенствования административных электронном виде огромное значение электронные административные управления, процедур в и распространение получают регламенты2. В настоящее время наблюдается нехватка правовой основы по проблемам внедрения таких регламентов, невзирая на то, что первые упоминания о них появились одновременно с началом внедрения простых административных регламентов. Ещё в Порядке разработки и утверждения административных регламентов 2005 г. указывалось: при разработке административного регламента федеральный орган исполнительной власти может использовать 1 Амелин Р.В. Автоматизированная информационная система как источник права // Информационное право. – 2008. – № 2; Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / под ред. Ю.Н. Старилова : монография – М.: NOTA BENE, 2010. – С. 297-298. 2 Давыдов К.В. Там же. – С. 304-305. 131 электронные средства управленческих описания процессов для и моделирования подготовки административно- структуры и порядка административных процедур и административных действий. На сегодняшний день отсутствует строго установленное официальное определение «электронного административного регламента», несмотря на то, что предпринимались различные попытки его истолкования1. Думается, что целесообразнее всего рассматривать данные регламенты в связи именно с обычными административными регламентами органов исполнительной власти, поскольку именно в них развито постоянно увеличивающееся количество административных процедур. Особенно важным является то, что при введении в практику административного управления электронных регламентов основные усилия по постоянному совершенствованию уже существующих административных процедур следует сконцентрировать на следующем: электронные административные регламенты должны разрабатываться и внедряться после корректировки практики реализации административных процессов и процедур (а не одновременно с разработанными актами)2. В этой связи следует особо подчеркнуть, что нельзя допускать полное вытеснение электронными административными процедурами традиционных средств коммуникаций. Думается, что электронные административные регламенты должны быть логичным дополнением традиционным способам. Иными словами, они призваны фиксировать какую-либо разновидность реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти в рамках исполнения соответствующих административных регламентов. Что касается субъектов Российской Федерации, то следует отметить следующее. По причине отсутствия 1 единой организационной и Давыдов К.В. Там же. – С. 236-248. С сожалением приходится отмечать, что на практике всё осуществляется наоборот, что соответственно создаёт определённые трудности. 2 132 технологической политики субъекты ведут свои работы по реализации проектов «электронного правительства» в отрыве и без соответствующей координации действий как друг с другом, так и при взаимодействии с федеральным центром. При этом ключевым упущением является то, что для успешного внедрения электронных административных регламентов отсутствие единых программных и технологических основ может явиться непреодолимым препятствием (даже при идеальной методологии их разработки). Отсюда следует, что необходимо принимать меры по унификации существующей и формируемой информационно- телекоммуникационной и программной инфраструктуры как на федеральном, так и региональном уровнях. Отметим также: юридическая сила электронных административных процедур может различаться в зависимости от конкретного нормативноправового акта определённой юридической силы. Более того, создание электронных регламентов обусловлено потребностью создания целого комплекса иных электронно-юридических документов (например, должностных электронных регламентов). Следовательно, анализ системы действующих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в какой-то мере позволяет сделать вывод о том, что в целом данное направление модернизации государственного управления развито неполноценно. Одним из управленческих упущений является нехватка полноценных электронных административных регламентов, без которых немыслимо функционирование «электронного правительства». Думается, это связано с тем, что при планировании целей и задач проводимой модернизации государственного управления важно осознавать, какие из них являются реально достижимыми в адекватные сроки. Это касается и соответствующих документов по внедрению электронных регламентов. И, несмотря на то, что 2012-2013 гг. внесли некоторые улучшения в данной практике, некоторые из них до сих 133 пор не реализовываются в полной мере или воплощаются в действительность с нарушением установленных сроков. Позитивным видится то, что всё-таки началась эта сложная работа по оптимизации электронной формы реализации регламентов федеральных органов исполнительной власти. 2. 4. «Электронное правительство» как важный фактор обеспечения эффективности и надлежащего качества государственного управления Российские ученые-правоведы полагают, что эффективное государственное управление - это такое управление, которое заключается в непрерывном контроле гражданского общества, поднимается на публичный уровень, используя знания, опыт и информацию, где хранятся и через которую передаётся этот опыт как главный инструмент решения проблем общества в целом. Проблема кроется в том, что процесс внедрения информационнокоммуникационных технологий фактически сформировал качественно новую, глобальную организационную культуру, в которой свободно управляющий информацией индивид способен существенно влиять на социально-организационные правила игры, делая вызов самому институту государства и права. Именно данная проблема резко поднимает в современном мире значение управления в целом и государственного управления в особенности, требуя от системы государственной власти эффективно противостоять «размыванию» института государства и права, а для этого – в полной мере использовать основное технологические оружие возможности своих оппонентов – передовые информационно-коммуникационного воздействия на общество. Такие технологии доступны практически любой 134 организации, которая, таким образом, способна стать «параллельным электронным правительством», не неся при этом никакой ответственности перед обществом, которую, по определению, несет государство, призванное согласовывать частные и общественные интересы. А такое согласование как раз и предполагает ведение информационно-коммуникационной работы. Поэтому для современной системы государственной власти не только необходимо, но и естественно использовать передовые информационнокоммуникационные технологии – быть «электронным правительством» - не ради «технологической моды», но ради нового качества управления, отвечающего современным тенденциям социально-экономического развития, в том числе современным угрозам государству и праву. Эффективность преобразования системы государственного управления в целом определяется основными принципами функционирования субъектов органов публичной власти, всесторонним учетом и согласованием публичных интересов, интересов позитивно действующих коммерческих и некоммерческих объединений, а также желанием гражданского общества принять эти перемены и действовать в дальнейшем согласно их замыслу1. Следует отметить, что в самом общем виде связь государственного управления с «электронным правительством» предусматривает в общей сложности четыре области: оказание государственных услуг гражданам и организациям; распространение государственной информации; взаимоотношения между органами исполнительной власти, а также электронизацию внутренней деятельности органов власти. Важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления в сфере формирования и функционирования «электронного правительства» 1 Старилов Ю.Н. Реформа административно-правового регулирования: «идеология», проблемы и будущее // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. – М.: Юристъ, 2004. – С. 60-61. 135 является создание административно-правовых институтов, обеспечивающих максимальное соответствие целей и содержания деятельности органов исполнительной власти интересам и потребностям всего общества. Думается, что ключевыми направлениями повышения эффективности государственного управления с использованием потенциала информационных технологий призваны стать: создание общей стратегии применения информационно- коммуникационных технологий в работе органов исполнительной власти; формирование эффективного органа управления процессом внедрения этих технологий; внедрение действенных механизмов финансового планирования; обеспечение единой системы координации деятельности органов исполнительной власти, отвечающих за проведение административной реформы в стране и формирование системы «электронного правительства»; объединение федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов в единую инфраструктуру, нацеленную на удовлетворение потребностей граждан. Процедуры по повышению качества государственного управления с использованием потенциала новых информационных технологий осуществляются путем реализации следующих мер: совершенствования официальных сайтов органов исполнительной власти для размещения соответствующей информации и его последующей корректировки, учитывая изменения, внесённые в нормативные правовые акты Российской Федерации; предоставления органам публичного управления необходимой нормативно-методической базы по использованию информационных технологий в целях повышения эффективности их деятельности; 136 формирования информационных и систем, непрерывного гарантирующих совершенствования эффективную реализацию полномочий органами исполнительной власти; создания единой системы управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации; создания организационно-технологической инфраструктуры для осуществления электронных платежей за предоставление отдельных государственных услуг; обеспечения действия и усовершенствования информационных систем в области государственных торгов и закупок; совершенствования информационной системы анализа информации о государственных и муниципальных торгах, размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд; совершенствования информационной системы, предоставляющей независимую регистрацию истории организации и проведения аукционов в электронной форме на электронных торговых площадках; совершенствования системы информационно-технологического обеспечения работы Правительства Российской Федерации; формирования систем информационно-аналитического обеспечения специального назначения; формирования защищенной системы межведомственного электронного документооборота, а также расширения защищенного участка сети Интернет для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; надлежащей эксплуатации работающей в полной мере системы создания, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового образца и её дальнейшей разработки; 137 применения осуществлении новейших учетной информационных деятельности технологий при в автоматизированном режиме (обеспечение взаимосвязи различных видов учета и отчетности публичноправовых образований с конкретными показателями результативности деятельности); развития и последующего совершенствования единой межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы взаимной и внешней торговли, гарантирующей автоматизированное межведомственное информационное взаимодействие (включая пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации); последующего информационной развития системы государственной управления интегрированной общественными финансами информационных систем «Электронный бюджет»; формирования системы учета и инфраструктуры, предоставляющей создание единого информационного пространства в сфере управления информационно-коммуникационными технологиями; модернизации государственной автоматизированной системы «Управление», организации взаимодействия всех уровней данной системы; разработки нормативных, методологических и технологических решений для внедрения «электронного правительства» на уровне субъектов Российской Федерации. 2.5. Формирование «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации Опыт процессов формирования «электронного правительства» в российских регионах заслуживает интереса по следующим причинам. Во138 первых, это наличие практических результатов, позитивных или негативных итогов продолжительной работы, выражающих огромное многообразие условий, подходов и решений для всего спектра задач «электронного правительства». Этот опыт призван служить основой для анализа реальных (а не навязываемых органами публичного управления) потребностей регионального и муниципального управления и граждан в реализации различных проектов в сфере создания и функционирования «электронного правительства». На основе данного опыта можно достоверно оценивать объемы и качественный состав ресурсов, необходимых для достижения конкретных целей. Более того, анализ того, кем и как используется региональный опыт, выступает основой для заключения о необходимости и эффективности различных государственных структур и институтов, формируемых для поддержки процессов информатизации в целом. И, наконец, успех или неудача любой программы определяется тем, насколько она близка и понятна людям, учитывает их нужды и интересы, решает задачи социально-экономического развития региона. В силу неоднородности развития российских регионов, отсутствия равномерности их отношений с федеральным центром исследование «электронного правительства» исключительно на федеральном уровне не может сформировать адекватной картины применения информационнокоммуникационных технологий в государственном управлении в целом. Неравномерность функционирования подтверждают и протекающих «электронного различные процессов формирования правительства» исследования по в субъектах созданию и и РФ работе «электронного правительства» на региональном уровне1. 1 Дрожжинов В.И., Лучина А.А. Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения. – М.: Эко-Трендс, 2004. – С. 98–124; Юртаев А.Н. Основные подходы к созданию «электронного правительства» на региональном уровне // Государство и право. – 2010. – № 2. – С. 90–94; Юртаев А.Н. 139 Следует отметить, например, что в Центральном федеральном округе накоплен значительный опыт сотрудничества всех уровней и ветвей власти, а также власти и институтов гражданского общества. Войдя в число «не самых последних» в социально-экономическом отношении субъектов Российской Федерации, округ уделяет большое внимание информационным технологиям1. Губернатор Воронежской области А.В. Гордеев неоднократно подчеркивал, что Воронежская область должна стать локомотивом развития IT-технологий, поскольку для этого есть необходимый потенциал2. Центральный федеральный округ постоянно увеличивает расходы на информатизацию. Доля регионального бюджета в округе, расходуемая на информатизацию, с 2005 года возросла во много раз: если в 2005 г. объём бюджетных финансовых средств субъектов округа составил 390 млн. руб., то в 2011 г. - 12 млрд. руб.3 (Таблица 3). Дополнительным стимулом информатизации стали региональные долгосрочные целевые программы информатизации4. Данные программы Создание «электронного правительства» на региональном уровне как комплексная управленческая инновация // Вестник Московского университета. Сер. 21 : Управление (государство и общество). – 2009. – № 3. – С. 3–16; Цивирко Е.Г. Развитие «электронного правительства» на региональном уровне и многоканальный доступ к оказанию государственных услуг // Информационные ресурсы России. – 2011. – № 2. – С. 2–8. 1 В настоящее время одним из основных направлений государственной политики в сфере региональной информатизации является формирование в регионе комплекса информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ. 2 При поддержке воронежцев Алексей Гордеев намерен честно отработать и вторую_губернаторскую_«пятилетку»._URL_:_http://www.communa.ru/news/detail.php?ID= 78652 (дата обращения : 14. 03. 2014). 3 Краткая справка о деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «ЦентральноЧерноземная» Воронеж, 2012. – С. 46. URL : http://www.pandia.ru/text/78/235/21846.php. 4 Об утверждении долгосрочной целевой программы «Развитие информационного общества в Белгородской области на 2013 - 2016 годы»: пост. правительства Белгородской области от 23 октября 2010 г. № 347-пп : в ред. пост. правительства Белгородской области от 28 января 2013 г. // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. – 2010. – № 23; Об утверждении долгосрочной целевой программы Ивановской области «Формирование условий развития информационного общества Ивановской области на основе внедрения информационно-коммуникационных технологий на 2011 - 2015 годы»: 140 разрабатывались с учетом опыта реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». С 2002 года в округе реализуется множество направлений и различных мероприятий федеральной целевой программы, причем по некоторым мероприятиям округ является опорной зоной. Следует отметить, что некоторые из них получили положительные отзывы от ведущих организаций, занимающихся внедрением информационных технологий, включая Минэкономразвития России. Ключевым упущением названных областных программ является то, что во всей схеме информационного обмена никаким образом не затронуто присутствие институтов гражданского общества и тем более конкретного гражданина, а только лишь федеральные и региональные органы власти, министерства и ведомства, комиссии и комитеты. Следует отметить, что в Центральном федеральном округе удалось добиться частичной компьютеризации органов исполнительной власти. В настоящее время органы исполнительной власти практически на 100 % обеспечены компьютерной техникой, их служащие умеют пользоваться локальными вычислительными сетями, Интернетом, располагают разделами на веб-сайтах или собственными сайтами. Тем самым, была создана материально-техническая база «электронного правительства». Однако полный переход к «электронному правительству» требует проведения целого комплекса мероприятий, включающих разработку инфраструктуры информационной системы территориального управления, создание системы электронных административных регламентов, создание нормально функционирующей системы электронного взаимодействия между пост. Правительства Ивановской области от 14 апреля 2011 г. № 110-п : в ред. пост. Правительства Ивановской области от 27 ноября 2013 г. // Собр. законодательства Ивановской области. – 2011. – № 16 (535); Об утверждении государственной программы города Москвы «Информационный город (2012 - 2016 годы)»: пост. Правительства Москвы от 09.08.2011 № 349-ПП : в ред. пост. Правительства Москвы от 4 июля 2013 г. // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2011. – № 46. 141 органами исполнительной документооборот и власти, полный организацию переход обучения на электронный государственных и муниципальных служащих по пользованию системой. Особую роль призваны сыграть новые информационные технологии в реализации приоритетных национальных проектов и административной реформы. Следует отметить, что в настоящее время в органах исполнительной власти округа установлены модули системы электронного документооборота. Активно развивается система государственных информационных ресурсов (по программе запланировано увеличение числа открытых информационных ресурсов органов исполнительной власти). В настоящее время в структуру государственных информационных ресурсов округа входят: официальные веб-сайты органов государственной власти; образовательные информационные порталы; порталы открытого образования; порталы развития областей; сайты органов исполнительной власти округа; сайты муниципальных образований. Усилия Правительств некоторых областей по развитию системы информационных ресурсов были оценены на достаточно высоком уровне1. В целях повышения эффективности взаимодействия между органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и гражданами на основе использования информационно-коммуникационных технологий поддерживается целый комплекс проектов по созданию программнотехнических комплексов в общественных приёмных глав Администраций 1 В Калуге обсуждались меры по повышению качества предоставления населению государственных и муниципальных услуг в электронном виде. URL: http://cfo.gov.ru/security/11457 (дата обращения : 12. 11. 2013). 142 областей в муниципальных образованиях c подключением к единой сети передачи данных. Это обеспечивает реализацию обратной связи между органами управления и гражданами. Рассматривая эти проекты, можно отметить следующее. Центры общественного доступа населения к сети Интернет создаются с целью предоставления возможности гражданам, не имеющим доступа к сети, воспользоваться информационными потоками сети. Создаётся региональная система электронной торговли для муниципальных закупок. Система «Государственный заказ» внедряется в отделы муниципального заказа администраций муниципальных образований. Еще одно важное направление деятельности – создание обучения подготовки кадровых ресурсов для отрасли информационно- коммуникационных технологий, а также системы обучения государственных служащих и граждан. В 2013 году на базе Воронежского государственного университета было принято решение о создании Центра информационных технологий (далее – Центр), ресурсы которого предоставляются для размещения систем «электронного правительства». На базе этого Центра осуществляется поддержка и развитие электронных услуг гражданам, консультационная помощь, обучение администраторов, операторов, пользователей государственных электронных услуг. Кроме того, Центром информационных технологий введены соответствующие образовательные программы повышения квалификации (управленческих кадров, инженерных кадров, преподавателей данной отрасли), дополнительного образования и переподготовки (региональной кадров службы с использованием занятости), интерактивных электронных курсов учебно-методических комплексов, а также современных технологий дистанционного обучения. Думается, что функционирование Центра обеспечит концентрацию научного, производственного и кадрового потенциала. 143 Таким образом, в Центральном федеральном округе последовательно реализуется государственная политика в сфере создания и функционирования «электронного правительства», обеспечивающая переход на качественно новый уровень развития, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и повышение качества жизни граждан. Однако следует обратить внимание и на проблемы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации. Основной проблемой, является то, что федеральные органы исполнительной власти не учитывают действительного положения дел в органах исполнительной власти субъектов. Многими федеральными ведомствами не проводится комплексного исследования положения дел в субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации по формированию «электронного правительства»1. Безусловно, с этим невозможно не согласиться, поскольку и в настоящее время эта проблема особенно актуальна2. Со стороны федеральных органов не хватает единых стандартов и ясных приоритетов. Более того, прослеживается отсутствие четкой федеральной стратегии, а также единых стандартов на региональном уровне, в силу чего приходится приостанавливать разработку новых проектов и сосредотачивать внимание на реализации уже запущенных направлений с вероятным риском 1 ЦФО. Электронное правительство и информационное общество – 2010 : семинарконференция. URL: http://www.slideshare.net/yurkevich/ss-6854364 (дата обращения : 21. 02. 2013). 2 Зачастую возникают такие ситуации, когда происходит «копирование» информации и несогласование работы региональных порталов с официальным порталом государственных услуг. Как следствие, это негативно отражается на дальнейшем функционировании порталов государственных услуг, увеличивая, с одной стороны, затраты на поддержание портала как финансовые, так и затраты во времени, с другой — снижается степень интереса пользователей сети Интернет в связи с недостоверностью размещённой информации. 144 отклонения от общепринятых стандартов1. Иными словами, невозможно снести всё, что уже построили. Конечно, есть лидеры (например, Липецкая, Калужская, Воронежская и Смоленская области), а также регионы, которые пока не могут претендовать на первые места (обладая при этом большими ресурсами). Далее следует отметить, что у многих ведомств на региональном уровне абсолютно разный уровень информатизации (например, в некоторых ведомствах нет даже корпоративной почты, не говоря даже о системе электронного документооборота). Уровень так называемого информационного неравенства стремительно возрастает вместе с бурным развитием самих информационно-коммуникационных технологий2. Иными словами, быстрый прогресс в области информатизации обостряет и усиливает информационное неравенство. Несмотря на достаточно высокие темпы развития информационных и коммуникационных технологий, уровень подготовленности регионов к «электронному правительству» (Таблица 1) существенно различается. Отсюда следует, что ведущую роль в преодолении подобного неравенства должны сыграть региональные программы информатизации, внедрение соответствующих образовательных стандартов и программ, развитие непрерывного образования. Отдельно следует отметить неготовность граждан к мероприятиям, осуществляемыхм в процессе функционирования 1 «электронного Солодов В.В. Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития. URL: http://open-gov.ru./2010/09/18/regionalnoe-egov/ (дата обращения : 20. 03. 2012). 2 Информационное неравенство представляет собой один из видов социального неравенства, порождаемое отсутствием доступа к информационным технологиям, отражающее сочетание общих социально-экономических и иных проблем, связанных со слабым развитием инфраструктуры (относительно высокой стоимости доступа к ней, слабого развития местного информационного наполнения, неспособности населения извлекать преимущества из данной деятельности) и требующее в этой связи соответствующих действий органов публичной власти по его устранению. Данная проблема является общей для всех субъектов, вступивших на путь движения к информационному обществу. 145 правительства». Данные социологических опросов, проводимых, например, в Центральном пользователем федеральном округе, показали, что потенциальным электронных услуг и иных сервисов «электронного правительства» является гражданин в возрасте 30-40 лет со средним уровнем доходов, с высшим образованием, служащий или офисный сотрудник1. Вместе с тем при выборе услуг, которые в первую очередь подлежат переводу в электронный вид, усилия органов публичной власти нацелены на «социальные» услуги, где заявителями являются пенсионеры, инвалиды, многодетные граждане родители, малоимущие и иные социально незащищённые категории граждан. Далее следует отметить проблему финансирования. Вообще, что касается финансовых полномочий, необходимо отметить, например, что в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия», множество региональных проектов, выбранных на основе конкурса, финансировались федеральным центром и регионами на равных началах. Вместе с тем потребовался пересмотр модели взаимодействия. При окончании разработки и внедрения проектов возникала необходимость широкого распространения уже испытанных систем в регионы, где финансовая поддержка со стороны центра должна была зависеть от обеспеченности региона соответствующими ресурсами2. Нехватку денежных средств для реализации проектов информатизации и построения «электронного правительства» в регионах многие эксперты связывают прежде всего с неравномерным финансированием субъектов 1 Государственный контракт № 2014-09-11от 20.10.2011 г. на выполнение научноисследовательской работы по теме: «Исследование общей удовлетворённости граждан. URL: http://www.myshared.ru/slide/533071/#; Системный проект на создание и эксплуатацию инфраструктуры электронного правительства. - С. 29-80. 2 Солодов В.В. Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития. URL: http://open-gov.ru (дата обращения : 14. 08. 2012). 146 Российской Федерации, а также со слишком высокой для существующих бюджетов стоимостью выполнения решений компаниями-разработчиками. Без каких-либо сомнений следует отметить, что успешность создания «электронного правительства» в регионах напрямую зависит от их финансовой обеспеченности. Есть ряд регионов, которые достаточно хорошо бюджетно обеспечены. Однако в силу отсутствия университетской, информационной, технологической базы, крупных компаний, которые могли бы там породить решения, они, с одной стороны, бюджетно обеспечены, с другой стороны, двигаются в сферу «электронного правительства», но самостоятельно решений не порождают. Есть другие регионы, где наиболее эффективно проходит процесс реализации проектов «электронного правительства», где есть сочетание бюджетной обеспеченности и наличия компонентов, связанных, например, с исследовательскими компонентами и т.д. На самом деле существует прямая закономерность: чем больше у региона денег, тем больше он может совершить ошибок и тут же исправить их. Чем меньше денег, тем больше субъект обязан считать свои денежные средства. Такого рода регионы в основном не экспериментируют, а покупают уже готовые проверенные решения, которые либо уже сформированы, либо предоставлены федеральным центром. Последующая доработка происходит на региональном уровне1. Поэтому зачастую при выполнении федеральных программ сильные в информационном плане регионы становятся еще сильнее, а более слабые, к сожалению, являются отстающими, потому что на принципах софинансирования в качестве основных, как правило, выбирают наиболее перспективные регионы. И, как следствие, одни регионы наращивают преимущество, а другие вынуждены уступать свои позиции. Всероссийский экспертный форум «Развитие информационного общества. Электронное правительство. Регион и муниципалитет». URL : http://www.isforum.ru/index.php/ru/publications/interview/239-gridnev (дата обращения : 24. 06.2012). 1 147 Отметим также: ключевым моментом, уменьшающим эффективность использования информационных технологий в региональном управлении, является их отстранённость от более широкого контекста управленческих технологий. В большинстве случаев разработка и внедрение регионального «электронного правительства» рассматривается и воспринимается как отдельный проект. Если же обратить внимание на мировой опыт, то станет очевидным, что «электронное правительство» может быть реализовано в полной мере только в сочетании с преобразованием самих управленческих структур. Тогда речь пойдёт о выстраивании новой философии государственного управления, прежде всего ориентированной на выявление и удовлетворение потребностей граждан. Более того, возникает объективная необходимость преобразования основных административных процессов. Организационные принципы региональных администраций (система управления персоналом, отчетности и контроля) тоже подвергаются пересмотру. Управление, нацеленное на результат, также позволяет повысить эффективность регионального управления. Думается, что истоки проблем кроются в отсутствии целеполагания федерального уровня. Представляется сложным добиться развития общей модели с описанием, например, объектов информатизации, их функций, принципов и форматов информационного обмена. В свою очередь это приводит к созданию региональных сегментов, никак не привязанных к общей архитектуре системы в целом. Зачастую всё, что связано с локальными электронными регистратурами, сбором и обменом первичных данных, различными реестрами и т. д., делается, как придется. На практике региональные разработчики не имеют общих принципов взаимодействия, форматов сочетания, а иногда не имеют представления, в каких случаях следует соединяться с федеральными системами. Говоря о перспективах развития «электронного правительства» в регионах, невозможно дать однозначной оценки в связи с тем, что разработка 148 и внедрение информационно-коммуникационных технологий представляет собой постоянно развивающийся процесс: новые решения и технологии приходят на смену друг другу, и такой процесс сложно спрогнозировать. Вообще сложно поверить в комплексную реализацию проектов «электронного правительства» в рамках текущего цикла управления. И это, прежде всего, связано с недостаточной нормативно-правовой базой, невысокими объемами финансирования, неудовлетворительным уровнем квалификации государственных служащих, а также с недостатком внимания со стороны федеральных органов власти к региональной специфике реализации проектов «электронного правительства». Направленность развития информационного пространства российских регионов позволяет говорить о необходимости корректировки стратегии и тактики информатизации сферы общественно-политических отношений и административного управления в сторону большего соответствия нуждам и потребностям субъектов Российской Федерации. Данные наблюдения и рекомендации представляют собой попытку соединения некоторых теоретических представлений о свойствах регионального пространства и его информационной составляющей и практический опыт внедрения отдельных компонентов «электронного правительства», накопленных в субъектах за последние годы. Переориентация большинства федеральных административных структур на возможности новых информационно-коммуникационных технологий в значительной степени расширила возможности для субъектов. Требования эффективности гражданами взаимодействия выдвинулись на органов первый публичного план в управления списке с приоритетов государственного управления. В настоящее время многие субъекты являются одними из ведущих в таких сферах как правовая информатизация, информатизация сферы образования и т. д. 149 Произойдёт ли полная интеграция создаваемого информационного пространства регионов и всей страны в целом, пока не ясно, но попытки организационной подготовки к решению этой сложнейшей задачи в практике областных администраций и общественных структур налицо. Более того, одним из важнейших условий развития и функционирования «электронного правительства» в субъектах, несомненно, является совершенствование нормативной правовой базы. Назрела необходимость разработки и утверждения нормативных правовых актов, регламентирующих порядок использования и администрирования отдельных подсистем «электронного правительства» субъекта, а также разработки и совершенствования нормативных правовых актов, организацию доступа граждан к официальной информации. 150 регулирующих Глава III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УЛУЧШЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» 3.1. Современные организационно-правовые проблемы деятельности «электронного правительства» Несомненно, на пути внедрения такой масштабной системы как «электронное правительство» в социально-экономическую жизнь любой страны возникает целый ряд проблем. Прежде всего следует отметить, что проблемы при переходе к «электронному правительству» в целом можно подразделить на следующие основные группы: организационно-правовые проблемы, технологические проблемы, методологические проблемы, информационные проблемы, финансовые и субъективные проблемы. К правовым проблемам в самом общем виде, на наш взгляд, относится несовершенство нормативной правовой базы, либо недостаточное понимание самих текстов нормативных правовых актов, поскольку существующие правовые нормы ещё полностью не позволяют заменить управленческие документы в бумажной форме электронными, имеющими такую же юридическую силу. Некая предубежденность, касающаяся достоверности электронных документов, зачастую приводит к предъявлению излишних требований их защиты. Отсюда следует, что правовое регулирование информационно-коммуникационных технологий целесообразно основывать на следующих основных принципах: обеспечение прав граждан на свободное получение информации из общедоступных информационных систем; гласность и открытость разработки регулирующих норм путем привлечения общественности к подготовке и обсуждению различных проектов; создание равных условий и устранение монополизма в рассматриваемой сфере; создание надлежащих правовых условий для использования электронных документов в государственном управлении. 151 Реализацию названных принципов рекомендуется осуществлять по следующим дополняющих ключевым и направлениям: развивающих уже разработка существующие новых законов, положения в рассматриваемой области; разработка подзаконных актов и руководящих документов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующего законодательства. При этом следует особо подчеркнуть, что на данном этапе в большинстве разработок в сфере информатизации и построения «электронного правительства» не даётся ответа на ключевой вопрос, для решения каких задач в нашей стране в общем и её в регионах в частности необходима глубокая информатизация сферы государственного управления1. Технологические проблемы связаны с низкой документированностью технологий, отсутствием описания многих технологических процессов, слабой проработкой технологических переходов. наблюдается отсутствие В настоящее время высококвалифицированных специалистов- технологов, что в свою очередь приводит к недостаточному пониманию самой сути информационных технологий либо происходит подмена понятий. В итоге информационные системы не согласуются между собой по причине отсутствия технологической, временной и иных видов совместимости подобных систем. Методологические проблемы затрагивают вопросы методической поддержки созданных программ развития услуг в сфере информационно- 1 Следует отметить, что период обсуждения Концепции региональной информатизации прошёл. Однако остались актуальными вопросы: есть ли что-то, что осталось за её пределами? Только лишь четыре основных блока описывают региональную информатизацию? Достаточно ли двух разделов – отраслевого (образование, ЖКХ и т.д.) и информационного (порталы, МФЦ и т.д.)? Из данного документа невозможно отделить «то, как есть» от того «как должно быть». 152 коммуникационных технологий. Хотя некоторые методические указания существуют1, они должны формироваться более быстрыми темпами. Информационные проблемы касаются государственной регистрации информационных ресурсов, а также формата и функций государственного регистра. Реализация той или иной стратегии требует автоматизации с учетом выполнения функций хранения так называемой информации об информационных ресурсах. Существенным усовершенствованием стала централизация ведения информационных систем по стандартной терминологии, формам документов, определенным классификаторам и системам обозначений. Тем не менее, оценка сайтов органов исполнительной власти показывает недостаточный уровень качества этого информационного ресурса, что также требует усиления методического обеспечения. Финансовые проблемы прежде всего связаны со структурой затрат на информатизацию, с необходимостью целевого бюджетирования и совершенствования в этом направлении бюджетной классификации. В целом, затраты предусмотрены на капитальные вложения; приобретение средств вычислительной техники, программных и технических средств; обучение специалистов; эксплуатацию информационных систем. При этом за рамками остаётся приобретение информационных ресурсов, обучение пользователей, затраты на эксплуатацию. Следовательно, требуется доработка бюджетной классификации с точки зрения доходов от информатизации и расходных статей. Также следует отметить необходимость максимально открытого проведения конкурсов на поставку оборудования, программного обеспечения и других работ. 1 Об утверждении методических указаний по осуществлению учета информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры : приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 мая 2013 г. (Москва) // Рос. газета. – 2013. – № 127. 153 К субъективным проблемам необходимо относить нежелание отказа от устоявшихся практик бумажного делопроизводства. О полноценном внедрении подобной системы говорить еще сложно, поскольку первые лица организации не готовы к ее использованию по многим причинам. А ведь именно они способны в максимальной степени ощутить преимущества, которые дает переход на более эффективный способ работы, и, тем самым, повлиять на мотивацию подчиненных. Следует отметить, что пока отсутствует личная заинтересованность руководителей различных ведомств, рядовые сотрудники легко находят возможности тормозить внедрение системы и убедительно оправдывать ее неэффективность. Преодоление субъективизма со стороны первых лиц достигается путем их вовлечения на стадии постановки задачи по проектированию той или иной системы и ее адаптирования для нужд конкретного органа. Более того, ещё одна не менее важная проблема связана с неудовлетворительным уровнем квалификации государственных служащих в процессе построения и функционирования «электронного правительства». В условиях информатизации государственных структур и перехода к электронному документообороту особую значимость приобретает профессиональная подготовка сотрудников органов публичного управления в сфере использования современных информационно-коммуникационных технологий и методика оценки их квалификации. На заседании Президиума Государственного совета Президент в числе поручений обозначил необходимость подготовки и аттестации государственных служащих в области владения компьютерными технологиями1. По словам экспертов, в нашей стране существует огромная кадровая проблема в сфере «электронного правительства», поскольку специалистов, 1 17 июля на заседании Президиума Госсовета Президент РФ выступил за обязательную проверку компьютерной грамотности госслужащих при их аттестации // Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/news/13971/. 154 погруженных в тематику (консультантов, аналитиков, людей, понимающих предметную область, способных поставить задачу, а не просто программистов), по всей России и её регионам насчитывается немного. Набор таких людей, обладающих специальными познаниями в данной сфере, представляется затруднительным, что в свою очередь значительно снижает эффективность мероприятий по формированию «электронного правительства». Использование информационно-коммуникационных органах публичного управления без технологий изменения принципов в организации административных процессов не может принести ожидаемых позитивных последствий. В этой связи, за исключением традиционных полномочий, необходимых для исполнения повседневных должностных обязанностей, государственные служащие, вовлеченные в проекты создания «электронного правительства», должны обладать и иными полномочиями в различных областях (гармоничное управление развитием всех звеньев системы «электронного правительства»; моделирование основных административных процессов с целью информационных их анализа, потребностей; оптимизации управление и проектами определения создания и внедрения решений «электронного правительства»; управление рисками и организационными изменениями, связанными с применением в деятельности информационных технологий). Следует подчеркнуть, что повышение квалификации государственных служащих не направлено на развитие компетенций повышения общей результативности и эффективности деятельности за счет преобразования административных процессов на основе использования потенциала информационно-коммуникационных технологий. Ключевыми причинами подобной ситуации являются: недостаток одобренных на общегосударственном уровне методик раскрытия состава и уровня полномочий, объективно необходимых в 155 условиях перехода к «электронному правительству», а также практики их применения; отсутствие практики создания программ повышения квалификации и оценки их результативности и эффективности, опирающейся на оценку изменения степени соответствия полномочий государственных служащих необходимому уровню; недостаточная сформированность единого информационного ресурса по тематике повышения квалификации (законодательства, методик, различных учебных материалов, аналитики, специализации учебных заведений и т.д.). Для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию и устранить причины ее возникновения, необходимо предпринять следующее: утвердить соответствующую методику анализа и определения состава и уровня компетенций государственных служащих, необходимых для обеспечения достижения целей создания «электронного правительства»; указать на необходимость применения данной методики при подтверждении потребности в повышении квалификации государственных служащих и формировании соответствующих программ; установить прохождение аттестации государственными служащими на факт соответствия их уровня требованиям, выявленным по методике. Решение реализовать указанных стратегию проблем даст формирования возможность информационного эффективно общества и «электронного правительства» в Российской Федерации, повысить качество всей системы государственного управления. Как уже неоднократно подчеркивалось, к организационно-правовым проблемам внедрения и функционирования «электронного правительства» следует отнести неполноту и противоречивость действующей нормативной 156 правовой базы, в том числе предоставляющей возможность органам публичной власти легитимно оказывать электронные услуги. Явные пробелы в этой сфере постоянно находятся в центре внимания Президента и Правительства1. Таким образом, главной причиной необходимости изменений в нормативно-правовой базе в первую очередь служит процесс перехода от бумажного документооборота к электронному. В среде правоведов постоянно возникают совершенно справедливые споры о том, как определять электронное подобие бумажного делопроизводства. Более того, назревает необходимость внесения изменений и дополнений в законы о защите персональных данных граждан, конкретизации масштабов распространения государственной тайны, изменения требований к хранению и обмену данными в электронном виде и т. д.2 Необходимо ещё раз отметить, что в основе деятельности «электронного правительства» лежит как межведомственное электронное взаимодействие всех уровней, так и взаимодействие органов исполнительной власти с различными субъектами. При этом в электронных базах данных собирается, обрабатывается и систематизируется принадлежащая как государству в лице его органов, так информация, и гражданам. Особое значение при разрешении коллизий, возникающих в процессе реализации функций «электронного 1 правительства» между «Сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети Интернет. Практически во всех государственных органах сформированы базы данных, но и только. У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге. А компьютеры в основном используются сами знаете для чего: по сути это пишущие машинки, просто более удобные, потому что не нужно каждый раз одно и то же перепечатывать», — заявил Д.А. Медведев на заседании Совета по развитию информационного общества. 2 Различные электронные платежи, а также операции, связанные с переводом денежных средств, которые предполагается активно использовать как элемент системы «электронного правительства», требуют государственного регулирования, установления ответственности сторон, а также механизмов разрешения споров. 157 государственными органами и гражданами, приобретает правильное определение сведений, которые поступают, хранятся, обрабатываются, передаются между участниками, вовлеченными в процесс электронного взаимодействия. Например, до настоящего времени не принят закон, касающийся сведений, относимых к служебной тайне государственных органов1. В этой связи представляется необходимым законодательно закрепить статус информации, содержащей сведения, составляющие служебную тайну, а также степень защиты данной информации. В противном же случае исполнение функции «электронного правительства» будет затруднительной. Отметим также: межведомственное и межуровневое взаимодействия органов исполнительной власти носят «договорный» характер, ведомства в полной мере на практике не имеют доступа к необходимым для выполнения их деятельности сведениям, собираемым иными ведомствами. Более того, различные технические сбои формируют ошибочное восприятие информации2. Как известно, автоматизация органов исполнительной власти происходила в разное время, на разном уровне и при помощи различных механизмов. При этом в каждом органе исполнительной власти применяются собственные регламенты. Отсюда возникают определенные проблемы: в одном органе функционирует полноценный электронный документооборот, в другом применяется «ручной» ввод данных. Поскольку реализация электронного взаимодействия – проблема не столько техническая, сколько организационная, то речь идет не просто о переводе государственных услуг в электронный вид, а об изменении сложнейшей последовательности, 1 Проект Федерального закона «О служебной тайне» был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2011 года. 2 Постановление ФАС Московского округа от 25 ноября 2013 г. По делу № А40 – 167925/12 – 79 – 17317 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». 158 взаимоувязанной цепочки административных процессов, обеспечивающих предоставление таких услуг. 3.2. Основные направления модернизации административного и административного процессуального законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования «электронного правительства» Одним из основных направлений в области совершенствования законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования «электронного правительства», является разработка актов, направленных на регулирование электронного документооборота, создание правил использования электронных архивов документов, особенно связанных с исключением обязательства предоставления и хранения бумажных документов. Пока на законодательном уровне предписано хранить копии бумажных документов1, функции «электронного правительства» в полной мере не могут быть реализованы. Более того, при построении комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих несколько уровней органов 1 О таможенном регулировании в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ : ред. федер. закона от Рос. Федерации от 5 апреля 2014 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 48, ст. 6252; 2014. – № 19, ст. 2320; Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ : ред. федер. закона от Рос. Федерации от 12 марта 2014 г. № 33-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 49, ст. 6422; 2014. – № 11, ст. 1098; Об информационном обеспечении градостроительной деятельности : пост. Правительства Рос. Федерации от 9 июня 2006 г. № 363 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 25, ст. 2725; Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 декабря 2013 г. № 2516-р // Собр. законодательства Рос. Федерации . – 2014. – № 2 (часть II), ст. 155 и др. 159 исполнительной власти, выявляется недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников этого процесса. Несмотря на то, что работа в такой системе наиболее эффективна с точки зрения качества реализации внутренних процессов, при этом очевидно, что автоматизация государственного управления представляет в целом достаточно сложный процесс. Стандарты информационного обмена – это одна из необходимых, но далеко не полная составляющая успешного решения проблем в данной сфере. Создание комплексной межведомственной информационной системы – это новый уровень управления, на основе которого обеспечивается прозрачность, оперативная доступность и полнота информации для лиц, принимающих решения на всех уровнях, в особенности в субъектах Российской Федерации. Органы исполнительной власти взаимодействуют между собой, и если их информационные системы не интегрированы, то говорить об успешной реализации функций «электронного правительства» по повышению качества управления и предоставлению государственных услуг вряд ли придётся. Более того, при выявлении проблем административно-правового регулирования информационного взаимодействия органов исполнительной власти с различными субъектами отметим следующее: основное препятствие кроется прежде всего в сути и ходе административной реформы. Многие процессы информатизации, отделенные от идей и радикальности административной реформы – согласования работы всех органов власти по вертикали и горизонтали администрации, ни в – очевидных результатов не дадут ни в информатизации системы государственного управления1. 1 Бачило И.Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. М. : Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. – С. 154–155. 160 Одновременно с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия» проводилась административная реформа. Возможно, следовало бы связать их в единую программу, поскольку в самом общем виде они имели одинаковую направленность. Думается, что административная реформа приняла бы на себя решение таких задач, при которых разработчиков несвойственные «электронного им функции: правительства» повышение можно качества было с снять государственного управления, его эффективность. В этой связи следует отметить, что необходима синхронизация мероприятий государственных программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества» (Рис. 1). Предложение о возможности объединения их в единую программу не случайно, поскольку проблемы административной реформы и проблемы информатизации в целом создают условия интеграции организационных и правовых средств в процессах системы управления. По сути, это однонаправленные силы, следовательно, необходима концентрация, а также усиление внимания к адаптации всех элементов инфраструктуры информатизации и информационных ресурсов к процессам в сфере деятельности органов исполнительной власти при усилении связи ее структур, к усилению роли структур общества в целом. Представляется, что интеграция этих сил должна дать положительные результаты. Следует также отметить, что не наблюдается инициативности предложений, затрагивающих развитие административного законодательства в части классификации полномочий, функций и государственных услуг посредством привлечения потенциала информационно-коммуникационных технологий1. Прослеживается, что положения об органах исполнительной 1 Важно отметить, что в ходе первого этапа административной реформы был проведен анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. 161 власти и административные регламенты в отдельных случаях расценивают информационные документирования. технологии В в качестве предложениях, ресурса касающихся и области административно- правового регулирования решения первоочередных государственных задач, не часто отмечается роль отраслевого министерства в качестве ответственного исполнителя. Еще следует отметить: главным способом совершенствования электронного документооборота является стандартизация, при помощи которой эффективнее организуется работа с различными документами в сфере государственного управления. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»1 определяет, что она требуется для гарантии технической и информационной совместимости, сравнения различных данных (экономических, данных статистики), удобного и рационального использования ресурсов, должна выполняться, опираясь на принцип добровольного применения стандартов, притом при разработке стандартов необходимо учитывать интересы всех заинтересованных лиц. К тому же возможности, содержащиеся в механизме стандартизации, при реализации правовой регламентации обмена информацией в электронном виде, охватывая обмен с использованием информационнотелекоммуникационных сетей, исполняются частично. Ввиду этого предлагается поручить Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации исследовать эффективность использования механизма стандартизации в указанной сфере и в случае необходимости подготовить проект соответствующего акта Правительства Российской Всего было проанализировано 5634 функции государственного управления, из них эксперты признали избыточными 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868 функций. 1 О техническом регулировании : федер. закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ : в ред. федер. закона от 12 марта 2014 г. № 27-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 52 (ч. 1), ст. 5140; 2014. – № 11, ст. 1092. 162 Федерации, нацеленный на активизацию использования стандартизации в названной сфере. В свою очередь, создавая классификатор основных стандартов в области информационно-технологического обеспечения работы органов исполнительной власти, поддержки и администрирования государственных информационных систем и ресурсов, необходимо подготовить соответствующие методические рекомендации по описанию и оптимизации административно-управленческих процессов деятельности этих органов. Все эти действия в значительной мере сократят затраты на работы, связанные с созданием и функционированием различных информационных систем (например, автоматизированной информационной системы технического осмотра транспортных средств1, автоматизированной информационной системы контроля пропуска через государственную границу2 и др.), начиная с разработки и создания для каждой из систем концепции, техникоэкономического обоснования, заканчивая техническим заданием по практика показывает, что без реализации. Еще раз следует подчеркнуть: совершенствования законодательства, разработки новых стандартов, приспосабливания к ним технологических средств (а не нормативных актов к технологическим средствам) электронные системы не функционируют. Разработчики принимают четко сформулированные правовые требования, 1 О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 1 июля 2011 года № 170-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 4 июня 2014 г. № 145–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 27, ст. 3881; официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 04.06.2014. 2 Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: пост. Правительства Рос. Федерации от 29 декабря 2008 № 1057 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 27декабря 2010 г. № 1152 // Собр.законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 3, ст. 382; 2011. – № 3, ст. 542. 163 которыми они должны руководствоваться при создании систем «электронного правительства». Предоставление государственной услуги – это организация взаимодействия человека и «машины», при этом первостепенной задачей является оптимальное сочетание правовых и технических элементов. Простая автоматизация документооборота в органе управления - это прежде всего работа с входящими и исходящими документами. На практике чаще автоматизируется прием заявок на услуги, а далее все идет обычным способом. Важно отметить, что в настоящее время в Российской Федерации образовалось явное несоответствие между формированием информационно-технологических систем и организационноправовыми проблемами органов исполнительной власти. Система управления отстает в своем развитии от технической базы, сдерживает переход к информационно-технологическим основам государственного управления. Более того, с сожалением приходится отмечать, что в какой-то мере снижен интерес самих органов исполнительной власти к внедрению новых информационных технологий. Зачастую их разработчики навязывают свои проекты органам управления, не учитывая при этом многих особенностей деятельности органов. И, как следствие, развитие технологий происходит в отрыве от изменений функциональной деятельности, что приводит к созданию множества исполнителей, баз данных, при этом отсутствуют единые планы и стандарты. Следует особо подчеркнуть, что использование новых информационных технологий в системе государственного управления призвано создать иное правовое поле, в котором бы оперативно и действенно пресекались правонарушения, связанные, например, с несоблюдением должностными лицами органов исполнительной власти требований нормативных правовых актов при выполнении административных процедур и отдельных административных действий, с несанкционированным доступом 164 к информационным системам, использованием нелицензированного программного обеспечения. Проводимая сегодня административная реформа, характеризующая переход государственного управления на качественно новый уровень при помощи использования потенциала новых информационно- коммуникационных технологий, – это реализация несравнимо иной, более комплексной задачи, чем просто задача надлежащего материально- технического и иного обеспечения деятельности всего государственного аппарата. Представляется, что прежде всего в данную предметную область первостепенно входят: развитие административно-правовых институтов, становление качественно новой социальной и экономической среды и, как следствие, нового права, призванного отвечать на все вызовы этой среды, которые связаны с резким ускорением общественной коммуникации, возрастанием цены информации и управления в целом, ростом числа субъектов управления, конкурирующих с официально управленческими структурами и прежде всего с государством. Надлежащее нормативное правовое обеспечение развития системы «электронного правительства» в рамках административной реформы является адекватным ответом на подобные вызовы. 165 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Подводя итог исследования, представляется необходимым обобщить следующие основные выводы. 1. Под «электронным правительством» следует понимать систему взаимосвязанных и взаимодействующих между собой административноправовых институтов, входящих в общий механизм административноправового регулирования и обеспечивающих как электронное взаимодействие внутри системы исполнительных органов государственной власти при исполнении государственных функций, так и прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг. Особенности указанной системы следует сформулировать и закрепить нормативными правовыми актами, а также отразить в принципах организации и функционирования исполнительной власти, ее органов, должностных лиц, государственных служащих. 2. – Признаками «электронного правительства» являются: уменьшение осуществлении сферы административного государственных функций усмотрения и при предоставлении государственных услуг, снижению роли фактора субъективности кадрового персонала в процессе подготовки и принятия административных актов (решений); – усиление действия принципа оперативности при подготовке и принятии управленческих решений за счёт использования электронных информационных ресурсов в режиме реального времени, а также повышению эффективности административного нормотворчества в целом; – надлежащий уровень прозрачности в процессе предоставления государственной услуги за счёт автоматического извещения получателя услуги или контролирующего органа о процессе их реализации; 166 – формирование надлежащего уровня прозрачности в процессе предоставления государственных услуг за счёт автоматического извещения получателей услуг или контролирующего органа о процессе их реализации, а также созданию единой системы мониторинга в процессе использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности (как наиболее значимого условия эффективности административно- правового регулирования отношений в области публичного управления); – существенное уменьшение бумажного документооборота и переходу на юридически значимый электронный документооборот; – создание реально действующего, эффективного механизма привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ненадлежащее соблюдение требований нормативных правовых актов при выполнении отдельных административных процедур за счёт использования автоматического контроля за их действиями. 3. Структурными являются: а) элементами федеральное и «электронного региональное правительства» административное законодательство, устанавливающее: порядок и процедуры исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; полномочия государственных органов по обеспечению как информационного взаимодействия между ними, так и прав и законных интересов физических лиц и организаций в сфере реализации их административной правосубъектности; правовой режим создания и эксплуатации официальных сайтов государственных органов; обеспечение доступа к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти; персонификацию взаимодействия для работы с персональными данными; б) межведомственное электронное взаимодействие, обеспечивающее эффективное функционирование информационных систем, входящих в состав «электронного правительства»; в) информационные ресурсы (электронные базы данных, классификаторы, справочники, реестры и 167 регистры); г) гарантии информационной безопасности «электронного правительства» (включая электронную подпись). 4. Мерами, необходимыми для обеспечения эффективности построения и функционирования «электронного правительства», являются: а) создание адекватного современным стандартам публичного управления кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»; б) использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями; в) популяризация государственных услуг; г) мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении; д) применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства». 5. Общеправовыми принципами создания и функционирования «электронного правительства» являются принципы законности, гласности, ответственности. «Электронное правительство» имеет систему присущих только ему специальных принципов: открытость и прозрачность разработки регулирующих норм путем привлечения общественности к подготовке и обсуждению различных проектов, оперативность, обеспечение прав граждан на свободное получение информации из общедоступных информационных систем, создание надлежащих правовых условий для использования электронных документов в государственном управлении. 6. Формирование и правительства» сопровождается исполнительной власти, функционирование изменениями заключающимися в в «электронного системе создании органов органов со специфическим правовым статусом, которые обладают при этом различными функциями. Особенно значимыми и многочисленными для перевода в электронный вид являются разрешительные и контрольные полномочия. 168 7. В современной России наблюдается положительная тенденция обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации о государственном управлении в рамках формирования системы «электронного правительства». Однако излишняя декларативность правовых норм порождает такие ситуации, при которых нарушение законов не всегда влечет за собой наступление юридической ответственности, а недостаточная определенность механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов исполнительной власти создает условия для ограничения прав и свобод человека и гражданина. 8. Следует разграничивать в действующем законодательстве понятия «качество государственной услуги» и «качество обслуживания населения». Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется, прежде всего, результатом, то есть степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется открытостью информации об услуге, территориальной шаговой доступностью места её получения, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий в процессе её оказания. 9. Система требований к качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг включает пять основных элементов: планирование процесса управления качеством; установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление государственной и муниципальной услуги; взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг (предоставление соответствующей информации о характеристике услуги, доступности и оперативности ее получения, возможности получения 169 оценки качества услуги, установление взаимосвязи между конкретной услугой и реальными потребностями граждан и т. д.); разработку и утверждение соответствующей нормативно- технической базы (планов, методик, стандартов и т. д.), оценку и учет степени удовлетворённости граждан. 10. Связь государственного управления с «электронным правительством» предусматривает в общей сложности четыре области: оказание государственных услуг гражданам и организациям; распространение государственной информации; взаимоотношения между самими органами власти, а также электронизацию внутренней деятельности органов власти. 11. Представляется возможным синхронизировать мероприятия государственных программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества». Решение проблем административной реформы и проблемы информатизации в целом создают условия интеграции организационных и правовых средств в процессах системы управления. По сути, это однонаправленные силы, следовательно, необходимо усиление внимания к адаптации всех элементов инфраструктуры информатизации и информационных ресурсов к процессам в сфере деятельности органов исполнительной власти при усилении связи ее структур. Думается, что подобная интеграция должна привести к положительным результатам. 12. При создании и функционировании «электронного правительства» необходимо учитывать положительный опыт субъектов Российской Федерации, отражающий многообразие условий, подходов и решений для всего спектра задач «электронного правительства». 13. В области совершенствования нормативной правовой базы одним из направлений улучшения деятельности «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации является разработка актов, направленных на регулирование электронного документооборота, создание и правил 170 использования электронных архивов документов, особенно связанных с исключением обязательства предоставления и хранения бумажных документов. 14. На законодательном уровне представляется необходимым восполнить недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников в процессе построения комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих несколько уровней органов исполнительной власти. 15. Основные возможности повышения эффективности «электронного правительства» в ближайшем будущем прежде всего связаны именно с управленческими, а не техническими решениями, поскольку само по себе «электронное правительство» не может полностью решить многие проблемы, в числе которых - повышение эффективности государственного управления и снижение коррупции. Оно должно стать ключевой составляющей более масштабных реформ, направленных на реформирование государственного управления, изменение его философии, повышение качества государственных услуг и ориентацию на граждан. Думается, что только в контексте подобных преобразований возможна реализация всего позитивного потенциала «электронного государственного управления всех уровней. 171 правительства» для СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ Международные нормативные правовые акты 1. Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (заключена в г. Страсбурге 28.01.1981) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 5. – Ст. 419. Нормативные правовые акты Российской Федерации Конституция Российской Федерации 2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 30 (Часть I), ст. 4202. Федеральные конституционные законы 3. О Правительстве Российской Федерации : федер. конституц. закон Рос. Федерации от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ : в ред. федер. конституц. закона от 12 марта 2014 г. №5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – №51. – Ст. 5712; 2014. – №11. – Ст. 1088. Федеральные законы 4. Градостроительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ : в ред. федер. закона от 31 декабря 172 2014 г. № 533-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2005. – № 1 (часть 1), ст. 16; Российская газета. – 2015. – № 1. 5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) : федер. закон Рос. Федерации от 12 декабря 2006 г. № 230-ФЗ : в ред. федер. закона от 31 декабря 2014 г. № 530-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 52 (ч. 1), ст. 5496; Российская газета. – 2015. – № 1. 6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ : в ред. федер. закона от 31 декабря 2014 г. № 530-ФЗ // Собр. законодательства рос. Федерации – 2002. – № 1 (ч. 1), ст. 1; Российская газета. – 2015. – № 1. 7. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ : в ред. федер. закона от 29 декабря 2014 г. № 486-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 30, ст. 3594; Российская газета. – 2014. – № 299. 8. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон Рос. Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ : в ред. федер. закона от 31 декабря 2014 г. № 500-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1), ст. 6249; Российская газета. – 2015. – № 1. 9. О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон Рос. Федерации от 4 мая 2011 г. № 99–ФЗ : в ред. федер. закона от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 19, ст. 2716; 2014. – № 42, ст. 5615. 10. О персональных данных : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2006 г. № 152–ФЗ : в ред. федер. закона от 21 июля 2014 г. № 216–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 (1 ч.), ст. 3451; 2014. – № 30 (часть I), ст. 4217. 173 11. О средствах массовой информации : закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 : в ред. федер. закона от 24ноября 2014 г. № 370-ФЗ // Российская газета. – 1992. – № 32; 2014. – № 270. 12. О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 1 июля 2011 года № 170-ФЗ : в ред. федер. закона Рос. Федерации от 4 июня 2014 г. № 145–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 27, ст. 3881; 2013. – № 52 (часть I), ст. 6985. 13. Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2007 г. № 149-ФЗ : в ред. федер. закона от 21 июля 2014 г. № 222-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 31 ( ч. 1)., ст. 3448; 2014. – № 30 (часть I), ст. 4223. 14. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федер. закон Рос. Федерации от 9 февраля 2009 № 8-ФЗ : в ред. федер. закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 7, ст. 776; 2013. – № 52 (часть I), ст. 6961. 15. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан : закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 48661 : в ред. федер. закона Рос. Федерации 9 февраля 2009 г. № 4-ФЗ // Российская газета. – 1993. – № 89; 2009. – № 7. 16. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 210–ФЗ : с изм, внесен. федер. законом от 31 декабря 2014 г. № 514–ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 31, ст. 4179; 2013. № 23, ст. 2870; Российская газета. – 2015. – № 1. 17. Об электронной подписи : федер. закон Рос. Федерации от 6 апреля 2011 г. № 63–ФЗ : в ред. федер. закона от 28 июня 2014 г. № 184– ФЗ 174 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 15, ст. 2036; 2014. – № 26 (часть I), ст. 3390. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации 18. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : указ Президента Рос. Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 19, ст. 2338. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации 19. О государственной «Информационное общество программе Российской (2011-2020 годы)»: Федерации распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 октября 2010 г. № 1815–р : в ред. пост. Правительства от 26 декабря 2013 г. № 1293 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 46, ст. 6026; 2014. – № 2 (часть I), ст. 117. 20. О единой системе межведомственного электронного взаимодействия : пост. Правительства Рос. Федерации от 5 декабря 2014 г. № 1327 : в ред. пост. Правительства от 19 марта 2014 г. № 208 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 38, ст. 4823; 2014. – № 50, ст. 7113. 21. О__Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662 – р : в ред. распоряжения Правительства от 8 августа 2009 г. № 1121–р) // Собр. 175 законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 47, ст. 5489; 2009. – № 33, ст. 4127. 22. О электронного Правительства Концепции формирования правительства до 2010 в Российской года: утв. Федерации распоряжением Рос. Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р : в ред. распоряжения Правительства от 10 марта 2010 г. № 219 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 20, ст. 2372. 23. О координации мероприятий по использованию информационно- коммуникационных технологий в деятельности государственных органов: пост. Правительства Рос. Федерации от 22 мая 2010 г. № 365 : в ред. пост. Правительства от 22 ноября 2013 г. № 1056 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 22, ст. 2778; 2013. – № 48, ст. 6259. 24. О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 : в ред. пост. Правительства от 21 июля 2014 г. № 678 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 38, ст. 5102; 2014. – № 30 (часть II), ст. 4316. 25. О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функции в электронном виде федеральными органами исполнительной власти : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555–р : в ред. распоряжения Правительства от 20 мая 2014 г. № 869–р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 43, ст. 5155; 2014. – № 21, ст. 2763. 26. О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов: пост. Правительства Рос. Федерации от 7 июля 2011 г. № 553 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 29, ст. 4479. 176 27. О порядке представления в регистрирующий орган иными государственными органами сведений в электронной форме, необходимых для осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных государственных предпринимателей, реестров а также юридических лиц для и ведения единых индивидуальных предпринимателей: пост. Правительства Рос. Федерации от 22 декабря 2011 г. № 1092 : в ред. пост. Правительства от 19 мая 2014 г. № 462 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 1, ст. 136; 2014. – № 21, ст. 2714. 28. О представлении документов (сведений, содержащихся в них) в электронной форме для получения лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : пост. Правительства Рос. Федерации от 9 февраля 2013 г. № 106 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 7, ст. 651. 29. О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, предоставления используемых для государственных и муниципальных услуг в электронной форме» : пост. Правительства Рос. Федерации от 28 ноября 2011 г. № 977 : в ред. пост. Правительства от 9 декабря 2013 г. № 1135 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 49 (ч. 5), ст. 7284; 2013. – № 50, ст. 6601. 30. О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций) : пост. Правительства Рос. Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 : в ред. пост. Правительства от 25 декабря 2014 г. № 1493 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 44, ст. 6274; официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. – 2014. 177 31. Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, аттестации экспертов по аккредитации, а также привлечении и отборе экспертов по аккредитации и технических экспертов для выполнения работ в области аккредитации : пост. Правительства Рос. Федерации от 19 июня 2012 г. № 602 : в ред. пост. Правительства от 25 февраля 2014 г. № 146 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 27, ст. 3728; 2014. – № 10, ст. 1037. 32. Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно- технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме : пост. Правительства Рос. Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 : в ред. пост. Правительства от 5 декабря 2014 г. № 1327 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 24, ст. 3503; 2014. – № 50, ст. 7113. 33. Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 января 2013 г. № 33 : в ред. пост. Правительства от 5 декабря 2014 г. № 1327 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 5, ст. 377; 2014. – № 50, ст. 7113. 34. Об обеспечении Правительства Российской доступа к Федерации информации и о деятельности федеральных органов исполнительной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 : в ред. пост. Правительства от 8 октября 2014 г. № 1024 // Собр.законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 48, ст. 5832; 2014. – № 42, ст. 5735. 35. Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012–2013 годах : пост. Правительства Рос. Федерации от 25 178 июня 2012 г. № 630 : в ред. пост. Правительства от 28 августа 2013 г. № 731 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 27, ст. 3740; официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru – 2013. 36. Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : пост. Правительства Рос. Федерации от 10 сентября 2012 г. № 909 : в ред. пост. Правительства от 18 февраля 2014 г. № 124 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 38, ст. 5121; 2014. – № 8, ст. 819. 37. Об руководителей оценке гражданами территориальных эффективности органов деятельности федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей : пост. Правительства Рос. Федерации от 12 декабря 2012 № 1284 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 51. – Ст. 7219. 38. Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021–р : в ред. распоряжения Правительства от 28 августа 2012 г. № 1548– р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 26, ст. 3826; 2012. – № 36, ст. 4963. 39. Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых 179 размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих муниципальных услуг включению и в реестры предоставляемых государственных в электронной или форме: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 апреля 2011 г. № 729–р : в ред. пост. Правительства от 23 июня 2014 г. № 581 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 18, ст. 2679; 2014. – № 26 (часть II), ст. 3577. 40. Об интегрированной утверждении Положения автоматизированной о межведомственной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: пост. Правительства Рос. Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1057 : в ред. пост. Правительства от 27декабря 2010 г. № 1152 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 3, ст. 382; 2011. – № 3, ст. 542. 41. Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота : пост. Правительства Рос. Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 : в ред. пост. Правительства от 6 апреля 2013 г. № 305 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 39, ст. 4614; 2013. – № 15, ст. 1791. 42. Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти : пост. Правительства Рос. Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 : в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 7 сентября 2011 г. № 751 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 25, ст. 3060; 2011. – № 37, ст. 5263. 43. Об утверждении многофункциональных центров Правил организации предоставления деятельности государственных и муниципальных услуг : пост. Правительства Рос. Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 : в ред. пост. Правительства от 7 мая 2014 г. № 412 // Собр. 180 законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 53 (ч. 2), ст. 7932; 2014. – № 20, ст. 2523. 44. Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 декабря 2009 г. № 1993–р : в ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 28 декабря 2011 г. № 2415–р // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 52 (ч. 2), ст. 6626; 2012. – № 2, ст. 375. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти 45. Об установлении форм электронных проездных документов (билетов) на железнодорожном транспорте : приказ Минтранса России от 21 августа 2012 г. № 322 // Российская газета. – 2012. – № 259. 46. Об установлении формы электронного пассажирского билета и багажной квитанции в гражданской авиации : приказ Минтранса России от 8 ноября 2006 г. № 134 : в ред. приказа Минтранса РФ от 18 мая 2010 г. // Российская газета. – 2007. – № 22; 2010. – № 135. 47. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче отдельным категориям военнослужащих и сотрудников государственных военизированных организаций, находящихся на пенсии, а также должностным лицам государственных органов, которым законом разрешено хранение и ношение оружия, разрешения на хранение и ношение огнестрельного короткоствольного оружия и патронов к нему: приказ МВД России от 25 мая 2012 г. № 538 : в ред. приказа МВД от 25 ноября 2013 г. № 926 // Российская газета. – 2012. – № 212; 2014. – № 41. 181 48. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу разрешения на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации гражданского, служебного оружия и патронов : приказ МВД России от 27 июня 2012 г. № 639 : в ред. приказа МВД от 25 ноября 2013 г. № 926 // Российская газета. – 2012. – № 209; 2014. – № 41. 49. Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по подтверждению основного вида экономической деятельности страхователя по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний юридического лица, а также страхователя, видов экономической являющихся деятельности самостоятельными подразделений классификационными единицами : приказ Минтруда России от 6 сентября 2012 г. № 178н : в ред. приказа Минтруда от 22 октября 2013 г. № 550н // Российская газета. – 2013. – № 42; № 286. 50. Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по бесплатному информированию плательщиков страховых взносов о законодательстве Российской Федерации о страховых взносах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты страховых взносов, правах и обязанностях плательщиков страховых взносов, полномочиях Фонда социального страхования Российской Федерации, территориальных органов Фонда социального страхования Российской Федерации и их должностных лиц, а также предоставлению форм расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам и разъяснению порядка их заполнения : приказ Минтруда России от 13 декабря 2013 г. № 669н // Российская газета. – 2014. – № 41. 182 51. Об утверждении Положения о пользовании официальным сайтом Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанным сайтом: приказ Минэкономразвития России № 646, Казначейства РФ № 21н от 14 декабря 2010 г. // Российская газета. – 2011. – № 11. 52. Об утверждении положения о федеральной государственной информационной аутентификации системе в «Единая инфраструктуре, система идентификации обеспечивающей и информационно- технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» : приказ Минкомсвязи России от 13 апреля 2012 г. № 107 : в ред. приказа Минкомсвязи от 31 августа 2012 г. № 218 // Российская газета. – 2012. – № 112; 2012. – № 162. 53. Об информационной утверждении системе Положения об автоматизированной «Информационно-аналитическая мониторинга качества государственных услуг»: система приказ Министерства экономического развития РФ от 1 марта 2013 г. № 114 // Документ не вступил в силу. Доступ из справ. –правовой системы «Гарант». 54. Об недопустимости утверждении порядка злоупотреблений направления свободой массовой обращений о информации к средствам массовой информации, распространение которых осуществляется в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет : приказ Роскомнадзора от 6 июля 2010 г. № 420 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.–правовой системы «Консультант Плюс». 55. Об государственным утверждении порядка (муниципальным) предоставления учреждением, 183 её информации размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта : приказ Минфина России от 21 июля 2011 г. № 86н : в ред. приказа Минфина России от 23 сентября 2013 № 98н // Российская газета. – 2011. – № 234; 2013. – № 270. 56. Об утверждении Порядка регистрации федеральных органов исполнительной власти на официальном сайте в информационно- телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения, а также Порядка пользования официальном сайтом в информационнотелекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения и требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам пользования официальным сайтом : приказ Минэкономразвития России от 31 июля 2012 г. № 477 // Российская газета. – 2012. – № 215. 57. Об утверждении регламента подготовки и размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: приказ Росздравнадзора России от 11 июля 2011 г. № 4005-Пр/11 // Российская газета. – 2011. – № 195. 58. Об утверждении Требований к форматам заявлений и иных документов, представляемых необходимых для в предоставления форме электронных государственных услуг документов, : приказ Минэкономразвития России от 25 июня 2012 г. № 348 // Российская газета. – 2012. – № 180. 184 Акты иных федеральных органов исполнительной власти 59. также О внедрении автоматизированных информационных систем, а о проекте, предусматривающем разработку единой автоматизированной информационной системы, обеспечивающей переход к предоставлению ряда муниципальных услуг в сфере строительства и земельно-имущественной сфере в электронном виде : письмо Минэкономразвития России от 15 декабря 2011 г. № Д23–5167 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 60. О доступе к информации о проведении заказов для государственных и муниципальных нужд, размещенной на официальных сайтах, а также о применении ЭЦП при проведении государственными и муниципальными заказчиками электронных аукционов в сети Интернет : письмо Минэкономразвития России от 20 апреля 2009 г. № Д05–1952 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 61. О порядке государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в том числе посредством сети Интернет : письмо Минэкономразвития России от 5 апреля 2011 г. № Д06–1893 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 62. О работе официального сайта РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также о возможности использования в качестве источника информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) данных официального сайта : письмо Минэкономразвития России от 31 октября 2011 г. № Д28–521 // Документ 185 опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 63. Об обязательном проведении открытых аукционов в электронной форме при размещении заказов на отдельные виды товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд : письмо Минэкономразвития России от 23 декабря 2009 г. № 22592 – АП/Д22 // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 64. О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области : закон Воронежской области от 21 января 2011 г. № 16–ОЗ : в ред. закона Воронежской области от 1 ноября 2011 г. № 140–ОЗ // Собрание законодательства Воронежской области. – 2011. – № 1, ст. 16; 2011. – № 11(часть 1), ст. 748. 65. О некоторых вопросах организации предоставления государственных услуг в Воронежской области : закон Воронежской области от 27 мая 2011 г. № 81 – ОЗ // Молодой коммунар. – 2011. – № 5, ст. 310. 66. О правительстве Воронежской области : закон Воронежской области от 30 сентября 2008 г. № 77–ОЗ : с изм. и доп., вступающими в силу с 5 января 2014 г. // Собрание законодательства Воронежской области. – 2008. – № 9, ст. 339; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 26. 12. 2013. 67. О признании незаконными отказов лицензирующего органа в предоставлении государственной услуги : постановление ФАС Московского округа от 25 ноября 2013 г. № Ф05-14102/2013 по делу № А40-167925/12-79186 1737// Документ опубликован не был. Доступ из справ. –правовой системы «КонсультантПлюс». 68. О регистре муниципальных правовых актов Воронежской области : закон Воронежской области от 30 марта 2009 г. № 15–ОЗ : в ред. закона Воронежской области от 6 марта 2014 г. № 07–ОЗ // законодательства 3, Воронежской области. – 2009. – № Собрание ст. 75; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 07. 03. 2014. 69. О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области : закон Воронежской области от 17 октября 2012 г. № 111–ОЗ : в ред. закона Воронежской области от 11 марта 2013 г. № 16–ОЗ // Собрание законодательства Воронежской области. – 2012. – № 29, ст. 941; 2013. – № 8, ст. 154. 70. О структуре исполнительных органов государственной власти Воронежской области : указ губернатора Воронежской области от 19 марта 2009 г. № 163–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 27 января 2014 г. № 31–у // Собрание законодательства Воронежской области. – 2009. – № 3, ст. 88; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 28. 01. 2014. 71. Об информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» : распоряжение Администрации Воронежской области от 7 августа 2007 г. № 605 – р (с изм. от 19 декабря 2012 г. № 865–р) // Документ опубликован не был. 72. Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов : закон Воронежской области от 29 ноября 2011 г. № 175–ОЗ : в ред. закона Воронежской области от 25 июня 2012 г. № 89–ОЗ // Собрание законодательства Воронежской области. – 2011. – № 11 (часть 1), ст. 783; 2012. – № 18, ст. 627. 187 73. Об официальных сайтах государственных органов Воронежской области: закон Воронежской области от 24 января 2011 г. № 2 – ОЗ // Молодой коммунар. – 2011. – № 1, ст. 2. 74. Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных правовых актов в Воронежской области : закон Воронежской области от 4 августа 2014 г. № 112–ОЗ // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 05. 08. 2014. 75. Об утверждении документов, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты : приказ Департамента экономического развития Воронежской области от 8 августа 2012 г. № 100 – ОЗ : в ред. Департамента экономического развития Воронежской области от 14 января 2013 г. № 2–О // Воронежский курьер. – 2012. – № 92; 2013. – № 22. 76. Об утверждении Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области : указ губернатора Воронежской области от 27 мая 2011 г. № 214–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 8 августа 2014 г. № 273–у // Молодой коммунар. – 2011. – № 60; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 12. 08. 2014. 77. Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области : пост. Правительства Воронежской области от 29 октября 2010 № 916 : в ред. пост. Правительства от 27 марта 2013 № 247 // Собрание законодательства Воронежской области. – 2010. – № 11, ст. 700; 2013. – № 9, ст. 256. 78. Об утверждении Регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области : указ губернатора 188 Воронежской области от 31 декабря 2008 г. № 218–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 11 июня 2014 г. № 199–у, № 201–у // Молодой коммунар. – 2009. – № 7; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 19. 06. 2014. 79. Об утверждении Регламента правительства Воронежской области: указ губернатора Воронежской области от 2 июля 2009 г. № 368–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 3 июня 2013 г. № 208–у // Собрание законодательства Воронежской области. – 2009. – № 7 (часть 1), ст. 333; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 05. 08. 2014. 80. Об утверждении Реестра государственных функций исполнительных органов государственной власти Воронежской области: указ губернатора Воронежской области от 19 февраля 2009 г. № 81–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 19 августа 2014 г. № 285–у // Молодой коммунар. – 2009. – № 19; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 22. 08. 2014. 81. Об утверждении тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа общественным транспортом города Москвы : пост. Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 849–ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2013. – № 70. 82. Положение о порядке ведения Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области : указ губернатора Воронежской области от 16 мая 2008 г. № 61–у : в ред. указа губернатора Воронежской области от 27 марта 2013 г. № 127–у // Молодой коммунар. – 2008. – № 52; Собрание законодательства. – 2013. – № 9, ст. 219. 83. Устав Воронежской области : принят Воронежской областной Думой 25 мая 2006 г. : в ред. закона Воронежской области от 27 мая 2014 г. // 189 Коммуна. – 2006. – № 87–88; Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» http : // www. govvrn. ru – 28. 05. 2014. Судебная практика Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 84. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана : постановление Конституционного суда РФ от 18 февраляя 2000 г. № 3–П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2000. – № 9. – Ст. 1066. 85. По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина : постановление Конституционного суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14–П // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 8. – Ст. 4261. Судебная практика судов субъектов Российской Федерации 86. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 16 июля 2013 г. № 33-3532 // Документ опубликован не был. Доступ из справ. –правовой системы «КонсультантПлюс». 190 87. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 20 ноября 2012 г. № 33–6032 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Монографии, учебники, учебные пособия 88. Административная реформа в России [Текст] : науч. –практ. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М. : КОНТРАКТ : ИНФРА-М, 2006. – 352 с. 89. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) [Текст] / под общ. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. – М. : ИГП РАН, 2003. – 307 с. 90. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы [Текст] / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. – М. : Юристъ, 2004. – 302с. 91. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития – надежда и драма современной эпохи [Текст] / С.С. Алексеев. – М. : Статут, 2000. – 255 c. 92. Бахрах Д.Н. Административное право [Текст] : учебник для вузов / Д.Н. Бахрах. – М. : Бек,1997. – 355 с. 93. Бачило И.Л. Информационное право [Текст] : учебник для магистров. – 3-е изд., перераб. и доп. / И.Л. Бачило. – М. : Юрайт, 2012. – 564 с. 94. Бачило И.Л. Информационные проблемы в сфере государственного управления [Текст] / И.Л. Бачило // Информационные проблемы в сфере административной реформы / отв. ред. И.Л. Бачило. – М. : ИГП РАН, 2005. – 164 с. 191 95. Бачило И.Л. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития [Текст] / И.Л. Бачило. – М. : Новая правовая культура, 2004. – 568 с. 96. Бачило И.Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное [Текст] / И.Л. Бачило. – М. : ЮРКОМПАНИ, 2012. – 280 с. 97. Богдановская И.Ю. Методы анализа электронного государства: к выработке комплексного подхода. Эволюция государственных и правовых институтов в условиях развития информационного общества [Текст] / под ред. И.Л. Бачило, А.А. Антопольского. – М. : Юркомпани, 2012. – 252 с. 98. Богдановская И.Ю. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации [Текст] / И.Ю. Богдановская. – М. : Юстицинформ, 2009. – 344 с. 99. Гавришов Д.В. Субъективное право на информацию : от конституирования к гарантированию [Текст] / Д.В. Гавришов. – Белгород : «ГиК», 2014. – 154 с. 100. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации [Текст] – 2-е изд. испр. и доп. / К.В. Давыдов. – М. : ЭкООнис, 2011. – 302 с. 101. Дашян М.С. Право информационных магистралей (Law of information highways) : вопросы правового регулирования в сфере Интернет [Текст] / М.С. Дашян. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – 248 с. 102. Дрожжинов В.И. Региональное электронное правительство : стратегия создания, архитектура, типовые решения [Текст] / под ред. В.И. Дрожжинова, А.А. Лучиной. – М. : Эко-Трендс, 2004. – 288 с. 103. Информационное право : актуальные проблемы теории и практики [Текст] : колл. мнография / под ред. И.Л. Бачило. – М. : Издательство Юрайт, 2009. – 530 с. 104. Информационное право [Текст] : учебник для вузов / И.Л. Бачило. – М. : Высшее образование, Юрайт-Издат, 2009. – 454 с. 192 105. Информационные ресурсы развития РФ : правовые проблемы [Текст] / под ред. И.Л. Бачило. – М. : Наука, 2003. – 403 с. 106. Комментарий к федеральному закону от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) [Текст] / под ред. Чаннова С.Е., Велиевой Д.С., Юстицинформ, 2010. – 176 с. 107. Конин Н.М. Административное право России [Текст]: учебник / Н.М. Конин. – М. : Проспект, 2006. – 448 с. 108. Коротков А.В. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества [Текст] / А.В. Коротков, Б.В. Кристальный, И.Н. Курносов. – М. : Трейн, 2007. – 472 с. 109. Малько А.В. Теория государства и права [Текст] : учебник / А.В. Малько. – М. : КНОРУС, 2010. – 400 с. 110. Манохин В.М. Административное право России [Текст] : учеб. – 2-е изд., стер. / В.М. Манохин. – Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2010. – 272 с. 111. Марченко М.Н. Теория государства и права [Текст] : учеб. – 2-е изд., перераб. и доп / М.Н. Марченко. – М. : Проспект, 2009. – 640 с. 112. Общая теория государства и права : академический курс в 3-х томах, том 3 [Текст] / под ред. М.Н. Марченко. – М. : Зерцало, 2002. – 528 с. 113. Россинский Б.В. Административное право [Текст] : учебник / Б. В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – М. : Норма, 2009. – 928 с. 114. Сарафанов В.И. Информатизация системы государственного управления в России [Текст] : монография / В.И. Сарафанов. – М. : РАН. ИНИОН, 2006. – 120 с. 115. Стырин Е.М. Международный опыт использования государственно-частного партнерства для реализации проектов электронного правительства [Текст] / Е.М. Стырин. – М. : Изд. дом Гос.ун-та – Высшей школы экономики, 2010. – 24 с. 193 116. Талапина Э.В. Взаимодействие информационного и административного права [Текст] / Э.В. Талапина // Правовые понятия и категории в контексте информационного права. – М. : ИГП РАН, 2006. – 348 с. 117. Теория государства и права : учеб. (для юрид. вузов) / А.Б. Венгеров. – 10 изд., стереотип. – М. : Омега-Л, 2014. – 607 с. 118. Хабриева Т.Я. Концепции развития Российского законодательства [Текст] / Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ИД «Юриспруденция», 2014. – 104 с. 119. Электронное правительство : рекомендации по внедрению в Российской Федерации [Текст] / под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. – М. : Эко-Трендз, 2004. – 352 с. Статьи в научных журналах, книгах, доклады на конференциях 120. Амелин Р.В. Автоматизированная информационная система как источник права [Текст] / Р.В. Амелин, С.Е. Чаннов // Информационное право. – 2008. – № 2. 121. Амелин Р.В. Достоверность отрицательной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления [Текст] / Р.В. Амелин, И.М. Конобеевская // Хозяйство и право. 2010. – № 8. – С. 95–99. 122. Амелин Р.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный) [Текст] / Р.В. Амелин, Е.С. Ведяева, А.М. Викулов, Е.А. Григорьева, А.А. Гребенникова, М.М. Мокеев, А.В. 194 Филатова, С.Е. Чаннов // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс, 2014. 123. Амелин Р.В. О правовых принципах разработки государственных АИС, обрабатывающих персональные данные [Текст] / Р.В. Амелин // Информационное право. – 2008. – № 2. 124. Амелин Р.В. Правовые проблемы разработки и внедрения электронных административных регламентов [Текст] / Р.В. Амелин // Сб. cт. Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России. – Саратов: изд-во «Научная книга», 2009. – С. 610—612. 125. Амелин Р.В. Цель создания как элемент правового режима федеральной информационной системы [Текст] / Р.В. Амелин // Журнал российского права. – 2015. – № 1. – С. 95–101. 126. Бачило И.Л. Государственное управление и «electronic government» («электронное правительство») [Текст] / И.Л. Бачило // Информационные ресурсы России. – 2007. – № 6. – С. 41–44. 127. Бачило И.Л. Информационное право – новая отрасль права Российской Федерации (методология, теория, практика) [Текст] / И.Л. Бачило // Государство и право. – 2008. – № 3. – С. 86–92. 128. Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации [Текст] / И.Л. Бачило // Государство и право. – 2001. – № 2. – С. 5–15. 129. Бачило И.Л. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «Лазаревских чтений») [Текст] / И.Л. Бачило // Государство и право. – 1997. – № 6. – С. 5–34. 130. Бачило И.Л. Правовая платформа построения электронного государства [Текст] / Бачило И.Л. // Информационное право. – 2008. – № 4. – С. 3–8. 195 131. Бачило И.Л. Причины и суть эволюции государственных и правовых институтов в условиях информатизации [Текст] / И.Л. Бачило // Вопросы правоведения. – 2012. – № 3. – С. 114–145. 132. Бачило И.Л. Электронное правительство и инновации в области государственных функций и государственных услуг [Текст] / И.Л. Бачило // Информационные ресурсы России. – 2010. – № 1. – C. 13–17. 133. Бачило И.Л. Меняются ли функции права в условиях информатизации? [Текст] / И.Л. Бачило // Информационное право и становление основ гражданского общества в России: материалы теоретического семинара по информационному праву. – М., 2008. – С. 201 – 220. 134. Буринов М.А. Электронное правительство как фактор совершенствования регионального управления в условиях информационного общества [Текст] / М.А. Буринов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2013. – № 3. – С. 17–19. 135. Варкова законодательства С.А. и Проблемы правоприменения организации [Текст] / С.А. мониторинга Варкова // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 10. – С. 30– 34. 136. Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования [Текст] / М.Г. Васькова // Информационное право. – 2009. – № 4. – С. 20–24. 137. Давыдов К.В. Электронные административные процедуры и регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации [Текст] / К.В. Давыдов // Вестник Воронежского государственного университета. – Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та. – 2010. – № 2 (9). – С. 169–182. 138. Данилов Н.А. Электронное правительство и трансформационные изменения публичного сектора [Текст] / Н.А. Данилов // Проблемный анализ 196 и государственно-управленческое проектирование: научный журнал. – 2012. – № 5. – С. 26–35. 139. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории [Текст] / В.В. Ершов // Российское правосудие.– 2013. – № 4 (84). – С. 4–23. 140. Зорькин В.Д. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические уроки предыдущих попыток модернизации России [Текст] / В.Д. Зорькин // Российская газета. – 2010. – № 5217 (138). 141. Зражевская Т.Д. Категориальный аппарат регионального информационного законодательства [Текст] / Т.Д. Зражевская, А.А. Ефремов // Правовые понятия и категории в контексте информационного права : материалы теоретического семинара по информационному праву. – М.: Институт государства и права РАН, 2006. – С. 53–62. 142. Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти [Текст] / С.М. Зырянов // Журнал российского права. – 2013. – № 5. – С. 13–21. 143. Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве [Текст] / С.М. Зырянов // Журнал российского права. – 2012. – № 11. – С. 39–48. 144. Ильин Н.И. Основные направления информационного обеспечения органов управления [Текст] / Н.И. Ильин // Государственная служба. – 2010. – № 3. – С. 54–57. 145. Ирхин Ю.В. «Электронное правительство» : теория и практика [Текст] / Ю.В. Ирхин // Государственная служба. – 2008. – № 4. – С. 163–173. 146. Калугин Е. Создание электронного государства России [Текст] / Е.Калугин // Проблемы теории и практики управления. – 2007. – № 1. – С. 63–74. 147. Ковалёва Н.Н. Вопросы взаимосвязи административно-правового регулирования и использования информационных технологий в трудах 197 профессора В.М. Манохина [Текст] / Н.Н. Ковалева // Актуальные проблемы административного права и процесса. – 2013. – № 11. – С. 46–48. 148. Ковалёва Н.Н. Государственное управление в информационной сфере [Текст] / Н.Н. Ковалёва // Государство и право. – 2013. – № 2. – С. 78– 87. 149. Ковалева Н.Н. Государственное управление использования информационных технологий [Текст] в условиях / Н.Н. Ковалева // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2013. – № 6 (95). – С. 40–43. 150. Ковалева Н.Н. Органы публичной управления в информационной сфере власти как субъекты [Текст] / Н.Н. Ковалева // Информационное право. – 2013. – № 2. – С. 8–9. 151. Ковалева Н.Н. Правовые и неправовые формы государственного управления в информационной сфере [Текст] / Н.Н. Ковалева // Современное право. – 2012. – № 6. – С. 36–38. 152. Ковалева Н.Н. Соотношение терминов «электронное государство» и «электронное правительство» [Текст] / Н.Н Ковалева // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2011. – № 6 (82). – С. 106–109. 153. Кристальный Б.В. Актуальная законодательная поддержка развития информационного общества и создания и функционирования «электронного правительства» в Российской Федерации [Текст] / Б.В. Кристальный // Информационные ресурсы России. – 2011. – № 1. – С. 16–20. 154. Кузнецов П.У. Административная реформа в контексте формирования электронного правительства : терминологические проблемы [Текст] / П.У. Кузнецов // Российский юридический журнал. – 2012. – № 3. – С. 37–47. 155. Лопатин В.Н. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России [Текст] / История 198 становления и современное состояние исполнительной власти в России // Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. – С. 13 – 24. 156. Меркулова Т.В. Развитие электронного правительства в Украине на фоне мировых тенденций [Текст] / Меркулова Т.В., Кононова Е.Ю. // Журнал институциональных исследований. – 2010. –№ 4. – С. 47–58. 157. Ноздрачёв А.Ф. Гражданин и государство в XXI веке [Текст] / А.Ф. Ноздрачёв // Журнал российского права. – 2005. – № 9. – С. 14–26. 158. Просвирнин Ю.Г. Информационная функция государства [Текст] / Ю.Г. Просвирнин // Журнал российского права. – 2002. – № 3. – С. 29–35. 159. Просвирнин Ю.Г. Проблемы информационной открытости органов власти [Текст] / Ю.Г. Просвирнин // Правовая наука и реформа юридического образования. – 2011. – №1(24). – С. 110–118. 160. Россинский Б.В. Информационные подходы к проблеме реформирования системы федеральных органов исполнительной власти [Текст] / Б.В. Россинский // Информационные проблемы в сфере административной реформы / отв. ред. И.Л. Бачило. – М. : ИГП РАН, 2005. – С. 23–33. 161. Саак А. Технологии «электронного правительства» в государственном и муниципальном управлении [Текст] / А. Саак // Муниципальная власть. – 2009. – №4. – С. 108–114. 162. Садков В.Г. Системное проектирование эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти как важнейшее направление инновационной модернизации России [Текст] / В.Г. Садков // Сборник докладов XIII Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» 20-21 декабря 2012 г. – М. : ИНИОН РАН. – С. 130 – 138. 163. Семилетов государственных С.И. услуг и Законодательная порядка 199 основа взаимодействия предоставления с органами государственной власти в электронной форме [Текст] / С.И. Семилетов // Информационные ресурсы России. – 2009. – № 6. – С. 27–33. 164. Семилетов С.И. Правовые проблемы организации электронного оборота документов между органами государственной власти и иными субъектами [Текст] / С.И. Семилетов // Сб. докладов по результатам семинара «Информационные проблемы административной реформы». – М. : ИГП РАН, 2005. – С. 59–67. 165. Семилетов С.И. Электронный документ как продукт технологического процесса документирования информации и как объект правового регулирования [Текст] / С.И. Семилетов // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 92–102. 166. Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти [Текст] / А.А. Смирнова // Журнал российского права. – 2015. – № 3. – С. 120–130. 167. Сочалов В.Е. Влияние информационных технологий на государственные структуры в современном обществе (немецкий опыт) [Текст] / Сочалов В.Е. // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. – 2009. – № 97. – С. 330– 338. 168. Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе «нового государственного управления» и «эффективного государства» [Текст] / Ю.Н. Старилов // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. – Воронеж : Изд-во ВГУ, 2004. – С. 225–261. 169. Старилов Ю.Н. Административная реформа в России: на пути к «правовому» или «сильному» государству? [Текст] / Ю.Н. Старилов Правовая политика и правовая жизнь. – 2005. – № 2. – С. 51–67. 200 // 170. Старилов Ю.Н. Конституцию – в жизнь! (Видны ли горизонты «реализации» конституции России в области административного права?) [Текст] / Ю.Н. Старилов // Вестник воронежского государственного университета : серия Право. – Воронеж, 2013. – № 2(15). – С. 208–232. 171. Старилов модернизация Ю.Н. Реализация конституционных административно-правового регулирования гарантий и [Текст] / Ю.Н. Старилов // Административное право и процесс. – 2013. – № 6. – С. 2– 13. 172. Стырин Е.М. Электронное правительство: опыт России [Текст] : (по материалам науч. семинаров фак. гос. упр. МГУ им. М. В. Ломоносова) / Е.М. Стырин // Вестник Московского университета. Сер. 21, Управление (государство и общество). – 2007. – № 4. – С. 106–117. 173. Стырин Е.М. Региональное электронное правительство в России [Текст] / Е.М. Стырин // Вестник Московского университета. Сер. 21, Управление (государство и общество). – 2006. – № 1. – С. 70–80. 174. Стырин Е.М. Электронное правительство: взаимодействие государственного и частного секторов. Российско-французский семинар [Текст] / Е.М. Стырин // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2010. – №.4. – С. 163–172. 175. Сурин А.В. Стратегии развития электронного правительства [Текст] / А.В. Сурин // Вестник Московского университета. Сер. 21, Управление (государство и общество). – 2006. – № 2. – С. 3–16. 176. Сырых В.М. Обсуждение актуальных проблем развития общества и права в новом тысячелетии (выступление на международной научнопрактической конференции «Общество и право в новом тысячелетии») [Текст] / В.М. Сырых // Государство и право. – 2001. – № 2. – С. 100–105. 177. Тугушева Ю.М. Электронные государственные услуги и процессы: проблемы и перспективы [Текст] / Ю.М. Тугушева // Защита прав и свобод человека и гражданина: реалии, перспективы: сборник научных 201 трудов по материалам межрегиональной научно-практической конференции (Саратов, 17 ноября 2010 г.) / ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. – С. 37 – 40. 178. Устинович Е.С. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты [Текст] / С.Е. Устинович, Е.М. Бледнова // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 16. – С. 18–21. 179. Устинович Е.С. О правовой системе информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти [Текст] / Е.С. Устинович // Труды Института государства и права РАН. – 2009. – №5. – С. 61–68. 180. Федосеева Н.Н. Понятие и сущность концепции электронного государства [Текст] / Н.Н. Федосеева // Российская юстиция. – 2011. – № 11. – С. 6–10. 181. Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации [Текст] / Н. Н. Федосеева // Гражданское право. – 2007. – №3. – С. 6–11. 182. Федосеева организации и Н.Н. развития Электронное правительство государственного управления как в способ условиях информационного общества (теоретический аспект) [Текст] / Н.Н. Федосеева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 10. – С.9– 13. 183. Цивирко Е.Г. Развитие «электронного правительства» на региональном уровне и многоканальный доступ к оказанию государственных услуг [Текст] / Е.Г. Цивирко, А.В. Чугунов // Информационные ресурсы России. – 2011. – № 2. – С. 2–8. 184. Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? [Текст] / А.А. Чеботарева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 10.–– С. 16–20. 202 185. Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства [Текст] / А.А. Чеботарева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 6. – С. 18–22. 186. Черепанова Ю.Е. Информация как основа государственного управления и объект административно-правового регулирования [Текст] / Ю.Е. Черепанова // Административное право и процесс. – 2014. – № 3. – С. 86 – 88. 187. Чугунов А.В. Российская концепция «Электронного государства» : формирование государственной политики и организационноправовые проблемы [Текст] / А.В Чугунов // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. – 2010. – №3. – С. 78–89. 188. Шевердяев С.Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства в России : новые идеалы и старые проблемы [Текст] / С.Н. Шавердяев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 11. – С. 30–37. 189. Юртаев А.Н. Основные подходы к созданию «электронного правительства» на региональном уровне [Текст] / А.Н. Юртаев // Государство и право. – 2010. – № 2. – С. 90–94. 190. Юртаев А.Н. Создание «электронного правительства» на региональном уровне как комплексная управленческая инновация [Текст] / А.Н. Юртаев // Вестник Московского университета. Сер. 21, Управление (государство и общество). – 2009. – № 3. – С. 3–16. Диссертации, авторефераты диссертаций 191. Амелин Р.В. Правовые аспекты разработки и применения автоматизированных информационных 203 систем в государственном и муниципальном управлении [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук. / Р.В. Амелин. – Саратов, 2010. – 186 с. 192. Голоскоков Л.В. Модернизация российского права: теоретикоинформационный аспект [Текст] : дис. … д-ра юрид. наук / Л.В. Голоскоков. – Краснодар, 2006. – 423 с. 193. Григорьев П.В. «Электронное правительство» в политикоадминистративном управлении современной России [Текст] : дис. ... канд. полит. наук / П.В. Григорьев. – Ярославль, 2009. – 192 с. 194. Данилов Н.А. Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах [Текст] : дис. ... канд. юрид. наук / Н.А. Данилов. – М., 2013 – 158 с. 195. Иванов Д.Е. Информационные правоотношения в производстве по делам об административных правонарушениях [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / Д.Е. Иванов. – М., 2005. – 206 с. 196. Ильгова информационного Е.В. Административно-правовое взаимодействия органов регулирование исполнительной власти с гражданами [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / Е.В. Ильгова. – Саратов, 2006. – 220 с. 197. Ковалева Н.Н. Административно-правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении [Текст] : автореф. дис. … доктора юрид. наук / Н.Н. Ковалева. – Саратов, 2014. – 54 с. 198. Короткова М.В. Конституционные основы взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации и гражданина в информационной сфере [Текст] : автореф. дис. … канд. юрид. наук / М.В. Короткова. – Саратов, 2014. – 26 с. 199. Лапин С.Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления : 204 информационно-правовой аспект [Текст] : автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.Ю. Лапин. – Саратов, 2011. – 27 с. 200. Михайленко Е.В. Проблемы информационно-правового регулирования отношений в глобальной компьютерной сети Интернет [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / Е.В. Михайленко. – М., 2004. – 238 с. 201. Огородов Д.В. Правовые отношения в информационной сфере [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / Д.В. Огородов. – М., 2002. – 243 с. 202. Просвирнин Ю.Г. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве [Текст] : дис. … д-ра юрид. наук / Ю.Г. Просвирнин. – М., 2002. – 357 с. 203. Солодов В.В. Электронное правительство как инструмент трансформации государственного управления [Текст] : автореф. дис. ... канд. полит. наук. – М., 2007. – 26 с. 204. Ступников О.А. Административная процедура размещения заказов: проблемы теории и практики [Текст]: дис….канд. юрид. наук / О.А. Ступников. Воронеж, 2011. – 378 с. 205. Титоренко О.В. Становление современного информационного пространства российской региональной политики [Текст] : дис. ... канд. полит. наук / О.В. Титоренко. – Саратов. – 2003. – 129 c. 206. Туровец государственного В.В. Преобразование управления на основе информационной концепции системы электронного правительства [Текст] : дис. … канд. юрид. наук / В.В. Туровец. СПб. – 2005. – 157 с. 207. Яковлева Е.А. Электронное правительство: теоретические модели и практическая стратегия российского электронного правительства [Текст] : дис. … канд. полит. наук / Е.А. Яковлева. М., 2006. – 203 с. 205 Публикации в средствах массовой информации и в сети Интернет 208. Баранов Н.А. Электронное правительство в системе административного управления [Электронный ресурс] / Н.А. Баранов. – Режим доступа : http://nicbar.ru/adm_sist_lekzia11.htm (дата обращения : 10.04.2013). 209. Бушуев А. Электронное правительство : проблемы регионов [Электронный ресурс] / А. Бушуев // Технологии и средства связи. – 2010. Режим доступа : http://tssonline.ru/articles2/reviews/elektronnoe-pravitelstvoproblemi-regionov (дата обращения: 15.02.2014). 210. Григорьев П.В. правительства Основные подходы к понятию электронного [Электронный ресурс] // Сайт «Центра технологий электронного правительства» Ярославского государственного университета. – Режим доступа: http://open-gov.ru/2010/09/19/poghod-egov (дата обращения : 11.08.2013). 211. Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России [Электронный ресурс] // Коммерсант. ru. – Режим доступа : http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения : 12. 10. 2013). 212. Игорь Щёголев: главные итоги ФЦП «Электронная Россия» создание портала госуслуг и системы межведомственного электронного взаимодействия // Минкомсвязь России. [Электронный ресурс]. – Режим доступа http://minsvyaz.ru/ru/news/index.php?id_4=42262 (дата обращения : 12.03. 2013). 213. Краткая справка о деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная» [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.pandia.ru/text/78/235/21846.php (дата обращения : 15.01.2014). 206 214. Кудела Ж.-Ж. Электронное правительство : новая игрушка или рабочий инструмент [Электронный ресурс] / Ж.-Ж. Кудела // Энергополис : деловой журнал. – 2011. – №10(50). – Режим доступа : http://energypolis.ru/portal/2011-yelektronnoe-pravitelstvo.html (дата обращения : 3. 09. 2013). 215. Россия готова. На 44 процента. Исследование ООН определило готовность стран к электронному правительству // Российская газета. – 2003. 213. – № 3368. – Режим доступа : http : // www.rg.ru/2003/12/18/elektropravitelstvo.html (дата обращения : 4.12. 2014). 216. Солодов В.В. Региональное электронное правительство в России [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://open- gov.ru./2010/09/18/regionalnoe-egov/ (дата обращения : 20. 10. 2012). 217. Тарасенко Ф.П. Модернизация должна быть системной (20-21 декабря 2012 г.) : XIII Международная научная конференция «Модернизация России : ключевые проблемы и решения» [Электронный ресурс]. – Режим доступа : http://www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=32df29e3-3402-4a24-aba86f4aad557759 (дата обращения : 11. 04. 2013). 207 ПРИЛОЖЕНИЯ Таблица 1 Индекс готовности регионов ЦФО (по состоянию на 29 июня 2013 г.) Место Наименование субъекта ЦФО Значение 1 2 Москва Ивановская область Калужская область Белгородская область Владимирская область Воронежская область 0,2211 0,2012 4 10 20 24 2 0 20 13 0,1933 3 20 0 20 0,1916 3 26 0 15 0,1786 3 24 0 14 0,1769 3 27 1 9 7 Костромская область 0,1661 3 14 1 17 8 Рязанская область Ростовская область Смоленская область Орловская область Тамбовская область Московская область Липецкая область Тульская область 0,1638 0 28 1 8 0,1633 4 23 0 11 0,1531 7 11 0 16 0,1417 5 23 0 6 0,1412 4 20 0 9 0,1395 0 24 2 4 0,1383 0 22 0 10 0,1366 3 16 0 12 3 4 5 6 9 10 11 12 13 14 15 Использование социальных сетей Открытые правительственные данные 208 Сотрудничество органов исполнительной власти с гражданами Сете вое прис утст вие 16 17 18 19 Тверская область Брянская область 0,1293 5 16 0 9 0,1088 3 18 0 5 Курская область Ярославская область 0,1083 2 15 0 8 0,1003 0 15 0 8 Таблица 2 Субъект Российской Федерации Москва Московская область Ярославская область Ростовская область Белгородская область Воронежская область Уровень удовлетворённости граждан качеством государственных и муниципальных услуг Общая оценка Место, которое удовлетворённости (из занимает субъект 100 б.) 78, 83 1 73,35 3 67,85 7 67,13 8 61,63 14 55,88 19 209 Рис. 1 Схема управления совместной реализацией программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества» Стратегический уровень Глава субъекта -формирование стратегических задач; -контроль их выполнения Советы по информатизации при главах субъектов Тактический уровень -утверждение и согласование тактических целей и задач; -контроль исполнения; -организация взаимодействия всех министерств, участвующих в реализации программ Заместители глав субъектов Организация и контроль выполнения программы «Формирование информационного общества» Департамент связи и массовых коммуникаций субъекта Департамент экономического развития субъекта Уровень исполнения и внедрения Отраслевой Отраслевой ОИВС ОИВС Отраслевой ОИВ 210 Отраслевой ОИВС Организация и контроль выполнения программы «Административная реформа» Таблица 3 Бюджетные средства на развитие информационного общества и формирование электронного правительства субъектов РФ ЦФО на 2011 - 2015 годы Субъекты № № 1 ЦФО Региональная долгосрочная Средства РФ целевая регионального бюджета (государственная) (млн.руб.) (области) программа (ДЦП) Белгородская «Информатизация органов 2011 2012 60,6 59,7 15,5 10,712 13,08 54,77 15 84 2013 2014 2015 государственной исполнительной власти Белгородской области на 2011 - 2013 годы» 2 Брянская «Развитие общества информационного и 8,116 формирование электронного правительства Брянской области на 2011-2015 годы» 3 Владимирская «Информатизация Владимирской области на 2010 - 2012 годы» 4 Воронежская «Информатизация Воронежской области на 2010 - 2014 годы» 5 Ивановская «Формирование условий развития информационного общества 49,8 59,3 по по прогнозу прогнозу 150 150 37,4 на Калужская «Развитие информационного по 195,83 169,5 2011 - 2015 годы» 6 по прогнозу прогнозу 207,08 131,67 131,67 119,19 115,76 общества Калужской области на 2011 - 2015 годы» 7 Костромская «Развитие информационного 40 по по прогнозу прогнозу 35 35 35 35 102,57 97,89 45,5 44,61 42,96 64 70 общества Калужской области на 2011 - 2015 годы» 8 Курская «Построение электронного правительства Курской области на 2011 - 2016 годы» 9 Липецкая «План мероприятий развития 211 по по прогнозу прогнозу информационного общества Липецкой области на 2009 - 2012 годы» 10 Московская «Электронное Подмосковье на 647 «Формирование информационного 35,5 693 период 2009 - 2012 годы» 11 Орловская по по по прогнозу прогнозу прогнозу 55,18 138,86 90,31 87,56 82,96 84,219 139,66 130,44 общества Орловской области на 2011 - 2015 годы» 12 Рязанская «Развитие общества информационного и формирование электронного правительства Рязанской области на 2011 - 2014 годы» 13 Смоленская «Развитие общества информационного и электронного формирование правительства в Смоленской области на 2011 2012 годы» 14 Тамбовская «Информационное общество на 39,51 2009 - 2012 годы» 15 Тверская 167,31 «Электронная Тверская область на 1,5 по по по проекту проекту проекту 204 97 103 92,7 111 101,5 160 150 по 2012 - 2015 годы» 16 Тульская по прогнозу «План мероприятий по развитию информационного общества и формированию электронного правительства на 2011 - 2013 годы» 17 Ярославская «Развитие информатизации Ярославской области на 2011 2013 годы» 18 г. Москва «Информационный город на 2012 - 2016 годы» 212 проекту 450 10661 35013,2 78653,4 91750,4 213
