ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ КАК ИННОВАЦИОННОЕ НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ С.В. Решетников, Н.А. Антанович, Т.С. Решетникова БГУ, г. Минск В статье выявляются доминирующие теоретические модели государственной политики, проанализированы источники формирования и средства государственного управления, определены структуры государственной политики и динамика взаимодействия этих структур; охарактеризованы пути развития политической науки, сформулированы в механизмы внедрения инновационных разработок в практику преподавания политологии в вузах. В современном обществе информация является системообразующим ресурсом во всех сферах деятельности. В последние годы в различных странах предпринимаются меры по совершенствованию технической составляющей управления в рамках программ, связанных с формированием «электронных правительств». Использования ИКТ в управленческом процессе требует не только совершенствования технической базы государственно-управленческих институтов, но и разработки приемов и методов оценки развития технологической составляющей государственного управления. Можно выделить два направления оценки эффективности деятельности институтов государственного управления: оценка программ и оценка по различным параметрам состояния общества как объекта управления с помощью системы сводных индикаторов. Оценка программ применяется для конкретных программ и связана с анализом качества выполнения мероприятий, запланированных в той или иной программе на основе системы критериев, которые, как правило, так же закладываются при создании программы. Анализ политического процесса связан с вопросом, какие качества придают проблеме политический характер, что отличает частную проблему от политической? Определение сути политической проблемы как таковой зависит от не только от объективных обстоятельств, но, что не менее важно, в какой мере проблема отражается в общественном сознании. Это ведет нас к следующему фрагменту рассуждений: почему одни проблемы выдвигаются на передний план и требуют действий и реакции со стороны властей, а другие нет? Данная 1 проблематика является одной из ключевых для политического анализа. Поэтому целесообразно рассмотреть проблему «авансцены» политической науки в Республике Беларусь. Белорусский Республиканский Фонд Фундаментальных исследований оказывает существенную поддержку в развитии белорусской политологии В статье 51 Конституции Республики Беларусь закреплено: «Государство содействует развитию культуры, научных и технических исследований на благо общих интересов» [1]. Одной из важнейших функций Белорусского Республиканского Фонда Фундаментальных исследований (БРФФИ) является поддержка проектов, имеющих приоритетное значение и ярко выраженный инновационный характер для развития соответствующих отраслей науки. В течение последних семи лет БРФФИ профинансировал два научных проекта и открыл финансирование третьего по счету проекта, которые формируют в нашей стране новое фундаментальное направление в развитии политической науки – «Государственная политика и управление». Коллектив сотрудников, разрабатывающих данное направление сложился на базе БГУ и Академии управления при Президенте Республики Беларусь. В группу ученых, участников профинансированных БРФФИ проектов вошли: профессор С.В. Решетников, автор монографии «Политология в Республике Беларусь: теоретико-методологические и прикладные аспекты». Мн., 1999; «Теория принятия политических решений» Мн., 2003; профессор Я.С. Яскевич автор ряда научных изданий, в том числе монографии «Аргументация в науке» (Мн., 1992), статей «политический процесс в современной Беларуси: субъекты, особенности, тенденции» (Вестник БГУ, 1996), «Политический риск и культура властных отношений в условиях социальной нестабильности» (Гуманитарно-экономический вестник, 1996); доцент Н.А. Антанович, автор работы «Методология политической науки», «Системный подход в политической науке», «Методология и методы политического анализа». Доцент Е.А. Достанко, автор диссертации на тему 2 «Европейское сообщество государств как международная система: процессы реструктуризации на рубеже XX-XXI веков», в которой разработаны проблемы методологии анализа процессов принятия политических решений в рамках Европейского сообщества государств; доцент М.В. Ильин, автор ряда научных статей по проблемам государственного управления, а также соавтор монографии «Управление: государство, политика, безопасность»; доцент Н.В. ЛяховичПетракова защитила диссертацию на тему «Трансформация политической элиты в трансформирующихся обществах». Инновационность проектов БРФФИ состоит в выделении системы методов политического анализа публичной политики, выявлении принципиального алгоритма технологий построения публичной политики в различных сферах государственного управления. Коллективом авторов были выявлены стадии в процессе формирования и реализации публичной политики, проведен конкретный анализ ряда государственных программ Республики Беларусь, показаны основные критерии эффективности публичной политики. Одним из аспектов исследования был вопрос кадровой политики в государственном управлении трансформирующихся обществ. В результате работы над проектом «Методология и методы анализа публичной политики в Республике Беларусь» 1 марта 1999 – 28 февраля 2001. Г. – 98/140 были выделены методологии и методы политического анализа, позволяющие моделировать социальные технологии формирования и реализации публичной политики в Республике Беларусь. В процессе исследования дана общая характеристика методов политического анализа, проведен анализ основных подходов к оценке публичной политики. Были выявлены доминирующие методы анализа публичной политики, связанные с содержанием методов исследования фаз политического процесса, а также аналитические методики, применяемые для решения конкретных задач политического анализа. Разработаны социальные и политические технологии 3 формирования программ в важнейших сферах государственной политики в Республике Беларусь. Одним из признаков современной цивилизации является нацеленность на современные технологии, в основе которых лежат принципы гуманизма и эффективности. Управление – это стратегический ресурс общества, от разумного пользования которым зависит облик будущего. «Нам сегодня необходима не вчерашняя, а достижениях современная всех наук управленческая (экономических, парадигма, базирующаяся социологических, на политических, психологических и др.) в их интегральном качестве – современной теории и методологии социального управления, применение которой позволит сохранить целостность общества, обеспечить его устойчивое развитие, а не стагнацию» [2]. С организационно-технологической точки зрения процесс управления – это управленческий цикл, строгая последовательность действий управленца, совокупность этапов в решении конкретной управленческой проблемы [3]. Таким образом, содержание управления раскрывается через его конкретные этапы: диагностика и анализ сложившейся ситуации; планирование; принятие управленческого решения; обеспечение реализации принятых решений. Задача науки об управлении - анализ этих этапов и информационное обеспечение процесса управления и выработки эффективных технологий управленческой деятельности. В современном политическом процессе Республики Беларусь государственное управление проводится в жизнь, инструментируется посредством сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы правительства и, таким образом, влияют на граждан более прямо и непосредственно, чем иные правительственные институты. Особенностью литературы по общественно-государственному управлению является положение, что политика и администрирование – это отдельные, различающиеся между собой сферы деятельности. Политика связана с 4 формулированием воли государства и проводится в жизнь «политическими отраслями» государства, такими, как органы законодательной и исполнительной власти. Администрирование, с другой стороны, связано с инструментированием, выполнением воли государства и с достижением эффекта более или менее автоматического выполнения решений политических центров. Особенностью методологии анализа административных служб в Республике Беларусь является то, что они не рассматриваются как звенья политического процесса. В Республике Беларусь возрастает осознание насущной потребности в концептуальном обеспечении деятельности высших органов государственной власти и управления, растет понимание необходимости обеспечения процесса преобразований на базе научно-обоснованной программы реформ. Необходима доктрина общегосударственного развития Республики Беларусь в начале ХХ1 века. Важнейшими частями этой доктрины могут стать: 1. Модель формирования и реализации государственной политики и управления, основанная на национально-государственных ценностях и интересах, целях и задачах реформ; 2. Модели социальных технологий в области государственной политики и управления в Республике Беларусь. Основой для подобного рода разработок служит методология и методы анализа, позволяющие моделировать социальные технологии формирования и реализации публичной политики. Исследование сферы государственного управления и публичной политики предполагает макроанализ политико-экономической системы, который возможен на основе принципов системной методологии, а также моделей экономического и политико-административного менеджмента и маркетинга, принципов теории организации. Следует отметить, что все вышеперечисленные теории имеют междисциплинарный характер, могут использоваться как в экономике, так и в сфере государственного управления и публичной политики в широком смысле слова. Новизна проектов БРФФИ состоит в выявлении механизмов взаимодействия экономических и организационных форм государственно5 административного управления и управления в сфере экономики и бизнеса. Авторы проектов обосновывают подход с точки зрения оценки государственной политики и управления, не ограниченный чисто экономическим анализом, рассматривают реформу системы госуправления в единстве с реформами в других подсистемах социума. Методологической предпосылкой проведенного исследования является признание следующих фактов. 1. Проведение рациональной публичной политики происходит в условиях ограниченности ресурсов. 2. Наряду с государственными административными решениями, которые спускаются по властной иерархической лестнице «сверху вниз», в обществе действуют рыночные механизмы (ценообразование, конкуренция). Одной из задач современного государственного управления является определение тех областей, которые должны находиться в безусловном ведении государства, и тех, которые могут быть переданы в частную сферу. 3. Важнейшим фактором "повестки дня" процессов государственного управления в стране является проблема оптимизации взаимодействия населения и властных структур на основе анализа обратных связей между центрами принятия решений и обществом, а также выявления динамики общественного мнения и ценностных ориентации населения Республики Беларусь. 4. При составлении планов и программ государственного управления необходим учет двух типов современных управленческих организаций: бюрократических и постбюрократических, а также девиантных отклоняющихся форм управленческой деятельности. В проекте «Теоретические предпосылки использования высоких технологий в сфере государственного управления. Г. – 03/088. 1 января 2003 – 31 декабря 2004» объектом исследования стали методологические аспекты государственного управления в Республике Беларусь. Цель работы: проанализировать 6 государственно-управленческие процессы в Республике Беларусь, выявить перспективы использования высоких технологий в государственном управлении в Республике Беларусь. Метод исследования: структурно-функциональный анализ управленческого процесса. В проекте разработаны модели управленческих процессов в различных сферах, сформулирована базовая модель государственного управления в Республике Беларусь, выявлены перспективы использования высоких технологий в государственном управлении в Республике Беларусь. В проекте показано, что использование современных информационнотелекоммуникационных технологий (ИКТ) предоставляет принципиально новые возможности для совершенствования государственного управления, пересмотра взаимоотношений между государством, его органами управления и самоуправления и обществом, а создание «электронных правительств» выводит на объективно новый вид взаимосвязей «гражданин – государство», основанный на открытости принимаемых решений, исключении субъективных факторов из управления как процесса принятия решения. Развитие информатизации и электронных технических средств оказало серьезное влияние на структуры и процессы государственного управления. Если вначале это влияние выразилось в повышении эффективности сбора, обработки и использования информации в процессе принятия решений, то в дальнейшем начали происходить заметные трансформации в институтах и методах организации всей системы государственного управления. Особую интенсивность информационные технологии в государственном управлении приобретают в середине 1990-х годов, что выражается в появлении нового концепта «электронное правительство» («e-government»). Формируются и связанные с ним концептуальные понятия «электронная демократия» («e-democracy»), «электронное управление» («e-governance»). Информатизация стала одним из важнейших направлений реформы государственного управления (Концепция государственной политики в области 7 информатизации, Концепция Государственная правовой программа информатизации и Беларусь», «Электронная т.д.). Переход Беларуси к информационному обществу предполагает приоритетное развитие базовых компонентов информационной среды общества: технико-технологического фундамента движения к информационному обществу – т.е создание и использование технологий»; «высоких индустрии информационных и коммуникационных услуг и ее инфраструктуры; политических, экономических, социально-культурных, правовых, организационных решений, обеспечивающих это движение. В Республике Беларусь разработана и принята Концепция государственной политики в области информатизации (одобрена Указом Президента Республики Беларусь 06.04.1999 №195 «О некоторых вопросах информатизации в Республике Беларусь»). В проекте выделены направления формирования концепции государственной информационной политики: технологическое и информационное обеспечение деятельности органов государственного управления; обеспечение информационного обслуживания населения и институциональных структур гражданского общества на основе развития массового информационного обмена; обеспечение механизмов обратной связи центров принятия политических решений и общества. Авторами проекта показано, что на современном этапе можно выделить два направления использования высоких технологий в социальной сфере: 1. Совершенствование внутренних механизмов деятельности управленческих структур посредством использования высоких технологий; 2. Информирование граждан о деятельности органов государственного управления, создание механизмов обратной связи. Совершенствование внутренних механизмов деятельности управленческих структур посредством использования ВТ может осуществляться в следующих направлениях: создание систем организации документооборота, создание баз 8 данных характеризующих эффективность деятельности соответствующих органов государственного управления, реестров учета нуждающихся. Использование высоких технологий для формирования механизмов «обратной связи», направлено на а) информирование граждан о деятельности соответствующих и органов государственного управления; б) оценку эффективности их деятельности; в) упрощение процедуры предоставления услуг граждан в ходе реализации основных направлений социальной политики. Главной составляющей деятельности органов государственного управления в этом направлении является предоставление гражданам информации о деятельности органов государственной власти в социальной сфере. Значимым аспектом является качество информации и наличие механизмов обратной связи с адресатами. Было показано, что сдерживающим фактором, снижающим эффективность внедрения высоких технологий является относительно невысокая компьютерная грамотность подавляющего большинства населения, отсутствие доступа к электронным средствам коммуникации. Итак, в рамках работы над проектами Фонда были получены следующие результаты: 1. Проведен анализ отечественного и зарубежного опыта государственного управления на основе изучения существующей по проблеме литературы, выявлены основные методы и принципы политического анализа системы государственного управления. 2. Выделены управленческого и цикла, проанализированы такие как основные диагностика компоненты и анализ и фазы ситуации, планирование, принятие управленческого решения, реализация принятых решений и оценка их результатов и последствий; дана типология социальных проблем, на основе которой предложены модели управленческих действий и реакций. 9 Изучены организационные механизмы формирования и реализации 3. государственной политики и управления, проанализированы базовые модели бюрократических и постбюрократических организаций. 4. Разработаны методологические подходы по формированию программноцелевых государственно-управленческих решений на основании учета специфики административно-территориального устройства, управленческой культуры, системы норм и ценностей населения Республики Беларусь. 5. Разработана модель социально-политических технологий в области формирования и реализации государственной политики и управления в Республике Беларусь. Практическая значимость проектов БРФФИ воплотилась в следующих результатах. Методология разработанная в рамках проектов фонда внедрена при разработке руководящего документа Республики Беларусь РД РБ 02100.5. «Образовательный стандарт. Высшее образование. Цикл социально-гуманитарных дисциплин. Министерство образования Республики Беларусь». Методология заключается в том, что учебный курс «Политология» разбит на ключевые блоки: теоретико-методологический или фундаментальный (раздел «Политология как наука и учебная дисциплина»); процессуальный (раздел «Политический процесс»); институциональный (раздел «Политическая система и институты власти»); инструментальный (раздел «Политическая культура и идеология»). Методология проектов Фонда была реализована в рамках открытия новых специальностей для студентов вузов. В их числе специальность 1–26 01 02 Государственное управление и право; 1–26 01 03 Государственное управление и экономика; 1–26 03 01 Управление информационными ресурсами, открытые в Академии управления при Президенте Республики Беларусь. В учебных планах по всем трем специальностям введены сквозные курсы, разработанные в рамках исследований по заданиям Фонда: 1) теория и методология государственного управления; 10 2) управленческие процессы; 3) управленческие институты; 4) управленческие технологии. Методологические разработки в рамках проектов фонда были заложены в структуру учебной программы спецкурса для высших учебных заведений «Основы идеологии белорусского государства» утвержденного Министерством образования Республики Беларусь. Например, структура программы включает в себя четыре блока: 1) теория и методология идеологических процессов; 2) динамика идеологических процессов; 3) государственные институты и идеологические процессы; 4) государственная политика в идеологической сфере. Таким образом, Республиканского благодаря Фонда финансовой Фундаментальных поддержке исследований Белорусского в Республике сформировалась новое научное направление в рамках политической науки «Теория и методология государственной политики и управления». Методология, методы и технологии анализа, разработанные в рамках проектов БРФФИ позволяют конструировать доктрины и концепции по различным направлениям развития страны, позволяют обеспечивать рациональное научное сопровождение в области реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. 1. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004 г.). Минск: «Амалфея», 2005. 2. Теория управления. Социально-технологический подход. Энциклопедический словарь. – Минск: Муниципальный мир, – 2004. – С. 9. 11 3. Соловьев А.И. Коммуникативные механизмы в государственном управлении и власти. / А.И.Соловьев / Государственное управление в ХХI веке: концепции, методы и технологии. Материалы международной конференции, Факультет Государственного управления МГУ (26-29 мая 2003 г.). – М., 2003. – С. 356–361. «Public Policy and Public Administration as innovation stream of the Political Science in the Republic of Belarus». The article defines the dominant theoretical models of decision-making: the sources and means of the political problem formation and formulation; the structures of the decision making and the dynamics of their interaction; the ways of the decision-making realization by the administrative bodies; the criteria of policy evaluation. 12