Национальный исследовательский
advertisement
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» На правах рукописи Храмова Татьяна Михайловна Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ Специальность 12.00.02конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Васильева С.В. Москва - 2015 Содержание Введение…………………………………………………………………………. 3 Глава I. Значение свободы собраний и необходимость ее ограничений в конституционном демократическом государстве: общие подходы…..….20 § 1. Социальное предназначение свободы собраний….…………….….20 § 2. Смысл ограничений конституционных прав ..……………………..44 § 3. Критерии допустимости ограничений свободы собраний………...59 Глава II. Ограничения свободы собраний в целях защиты публичных интересов………………………………………………………………………...88 § 1. Ограничения свободы собраний в целях охраны общественного порядка и безопасности……………………………………………...…...89 § 2. Ограничения свободы собраний в целях защиты нравственности…………………………………………………………..118 § 3. Ограничения свободы собраний в иных публичных целях……...133 Глава III. Ограничения свободы собраний в целях защиты частных интересов…………………………….……………………………………..…..147 § 1. Ограничения свободы собраний в целях защиты права частной собственности……………………………………………………………147 § 2. Ограничения свободы собраний в целях защиты права беспрепятственного прохода пешеходов или проезда транспорта…..169 § 3. Ограничения свободы собраний в целях защиты экономических прав третьих лиц…………………………………………………………178 Заключение…………………………………………………………………….188 Библиография…………………………………………………………………193 2 Введение Актуальность темы исследования Одной из основополагающих ценностей демократического плюралистического государства является признание и защита свободы мирных собраний. Эта свобода выступает как неотъемлемое свойство любой демократической системы, поскольку дает гражданам возможность открыто высказывать свои мнения, в том числе о несогласии с принимаемыми публично-властными решениями, привлекать внимание широкого круга лиц к актуальным проблемам, самостоятельно выдвигать и оперативно реагировать на инициативы по изменению правового регулирования и тем самым участвовать в делах государства. Степень признания и эффективность гарантий свободы собраний являются показателями открытости и подконтрольности власти обществу. В настоящее время в зарубежной научной литературе и практике сформировались стандарты восприятия, регулирования и защиты свободы мирных собраний, следование которым выступает необходимым условием реального признания данной свободы в качестве фундаментальной. Эти стандарты основаны на презумпциях правомерности мирных манифестаций, наличия у государства обязательства содействовать мирным собраниям и по возможности не вмешиваться в их ход. Не менее важным принципом, зафиксированным, в частности в Руководящих принципах по свободе мирных собраний ОБСЕ, является принцип пропорциональности ограничений1. Необходимость установления соразмерных ограничений свободы собраний не вызывает сомнений ни в одной правовой системе. Свобода собраний разрешает и регулирует демонстрацию «деструктивных» страстей2. Она осознанно допускает такие проявления гражданской активности, 1 Руководящие принципы по свободе мирных собраний (2-е изд.), п. 2.4 – [Электронный документ]. – URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (по состоянию на 02.02.2015). 2 Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5 (84). С. 146. 3 которые при «умелом» руководстве могут разрушить защищающий их же конституционный порядок. Даже исключительно мирные и полностью укладывающиеся в рамки закона публичные мероприятия причиняют неудобства и беспокойство не участвующим в них гражданам, препятствуя реализации иных прав (права собственности, права беспрепятственного прохода или проезда, свободы предпринимательства). Поиск четких и понятных критериев оценки допустимости ограничений свободы собраний как никогда актуален в России. Несмотря на то что право собираться мирно, без оружия провозглашается в качестве основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности и гарантируется статьей 31 Конституции РФ, в последние годы наблюдается тенденция законодателя к сдерживанию проявлений этой свободы посредством установления различного рода дополнительных ограничений 3, нуждающихся в научном осмыслении. В Постановлении Конституционного Суда РФ, подвергшем проверке на конституционность некоторые из законодательных нововведений, обнаруживается указание на «очевидность» и «объективность» рисков, связанных с реализацией права на мирные собрания4. Создается впечатление, что и законодатель, и правоприменитель, руководствуясь представлениями о небезопасности публичных мероприятий, зачастую отводят свободе собраний второстепенную роль в современном государстве и считают излишним последовательное и убедительное обоснование ее ограничений. Данный тезис подтверждается высказываемыми в литературе мнениями об игнорировании в России 3 См.: Федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 24. Ст. 3082; Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4259. 4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко, п. 2.4 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 8. Ст. 868. 4 демократических стандартов регулирования свободы собраний и о желании отпугнуть людей от организации протестных акций5. Происходящие процессы ставят вопрос о поиске правовых критериев, с помощью которых широкая свобода усмотрения законодателя будет поставлена в жесткие рамки, не допускающие чрезмерного посягательства на фундаментальные демократические ценности. Накопленный различными государствами опыт конституционно-правового регулирования и практики органов правосудия предоставляет обширный материал, сравнительный анализ которого создает предпосылки для разработки общих правил ограничений свободы собраний и установления критериев их оценки. Последовательная проверка различных видов ограничений права собираться мирно, без оружия на предмет их допустимости позволяет, во-первых, сделать значимые для науки теоретические обобщения относительно роли свободы собраний в демократическом государстве, а, во-вторых, сформулировать практические предложения по исключению из правовой системы неоправданных, непригодных и несоразмерных ограничений данной свободы. Степень разработанности темы За рубежом как свобода собраний, так и различные аспекты ограничения прав постоянно находятся в центре внимания юридической науки. Большое количество исследований посвящено вопросам теории ограничения конституционных прав (работы А.Т. Алейникоффа, Р. Алекси, А. Барака, А. Гевирта, Д. Гримма, А.В. Дайси, Дж. Левинсона, О. Лепсиуса, П. Лерхе, К. Меллера, Дж.С. Милля, С.Ф. Муни, Ф. Мюллера, Е.-У. Петерсманна, А. Ристрофа, Д. Сандерса, К. Хессе, Ж.Л. Хиберта, А. Шайо, Б. Шлинка, Ф.Е. Шнаппа, К. Экштайна, Р. Янгса). Проводятся исследования, определяющие роль свободы собраний в современном демократическом государстве, разрабатываются практические подходы к установлению и 5 См. Бланкенагель А., Левин И. Свобода собраний и митингов в Российской Федерации – сделано в СССР?: «Лучше мы не можем» или «По-другому не хотим»? // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. №2 (93) С. 59, 61. 5 оценке ограничений свободы собраний (работы Э. Барендта, А. Бионди, А. Бланкенагеля, А. Боднара, Р. Гаргарелла, Т. Гиорфи, Д. Митчелла, М. Кона, Л. Ликсински, Н.Л. Натансона, Д. Смилова, Дж. Стоуна, К. Санстейна, Г. Фаченны, М. Хамильтона). Важно отметить, что научный интерес к проблеме за рубежом в последние десятилетия продолжает расти, и некоторые аспекты реализации свободы собраний становятся популярным объектом исследований в рамках смежных с правом областей знаний (психология, социология, политология, экономика, урбанистика). В отечественной правовой науке исследований, посвященных анализу ограничений свободы манифестаций, крайне мало. Работы дореволюционного периода (В.Ф. Матвеев, Ю.Д. Скобельцына и др.), посвященные праву на мирные собрания, немногочисленны и носят в большей степени описательный характер. В российской и советской правовой науке проблема ограничений свободы собраний глубоко не изучалась, а обозначалась либо как частный случай общетеоретической проблемы ограничения прав, либо как сюжет в работах о конституционных правах и свободах. Отдельные правовые аспекты данной проблематики нашли отражение в исследованиях ученых-конституционалистов С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, Л.И. Глухаревой, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, А.В. Должикова, М.А. Краснова, В.И. Крусса, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, Е.А. Лукашевой, Л.А. Нудненко, С.В. Пчелинцева, А.А. Троицкой, А.В. Ушакова, В.Е. Чиркина, Н.И. Шаклеина, Б.С. Эбзеева и других ученых. Проблема ограничения прав нашла отражение в работах специалистов в области общей теории права и государства С.С. Алексеева, В.В. Лапаевой, О.Э. Лейста, В.С. Нерсесянца, А.В. Малько, В.А. Четвернина и других авторов. Ряд диссертационных исследований посвящен изучению правовой природы и законодательного регулирования права собираться мирно, без оружия в Российской Федерации. В частности эта тема отражена в работах Р.С. Буянтуевой, Ю.А. Дмитриева, И.С. Полянской, А.В. Сивопляса, М.А. 6 Яковенко. Между тем данные исследования не отражают состояние современной научной дискуссии по проблемам реализации свободы собраний за рубежом, а также практически не затрагивают вопросы, связанные с выработкой критериев допустимости ограничения прав организаторов и участников протестных акций. Итак, за последние полвека вопрос о пределах вмешательства государства в свободу мирных собраний получил глубокое и разноаспектное научное осмысление за рубежом. В то же время в отечественной науке исследования, посвященные ограничениям свободы манифестаций, гарантированной не только действующей Конституцией РФ, но и советскими конституциями 1936 и 1977 годов, практически не проводились. Существенное отставание российской науки в отсутствие сколько-нибудь серьезного научного публичного дискурса по этому вопросу абсолютно недопустимо в условиях развивающегося гражданского общества. Данная работа является попыткой хотя бы частично восполнить образовавшийся пробел. Объект и предмет исследования Объектом диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с установлением ограничений конституционной свободы собраний. Предмет исследования составляют: положения международных актов о правах человека, конституций и иных нормативных правовых актов, регулирующие ограничение основных (конституционных) прав и свобод в целом и свободы собраний в частности; практика Европейского Суда по правам человека, Европейского Суда Правосудия, арбитражного трибунала МЕРКОСУР (общего рынка стран Южной Америки), судов различных уровней России, США, Великобритании, ФРГ, Австралии, Канады, Аргентины, Австрии, Латвии, Польши, Японии, Замбии по различным аспектам ограничения свободы собраний. 7 Цель и задачи исследования Целью диссертационного исследования является проверка допустимости существующих в различных правовых системах видов ограничений свободы собраний с помощью универсальных тестов на пропорциональность и сохранение основного содержания права, позволяющих выявить отклонения от надлежащего уровня конституционной защиты рассматриваемой свободы. Указанной целью предопределена необходимость постановки и решения ряда взаимосвязанных задач: определение правовых характеристик и социального предназначения свободы собраний в современном демократическом государстве; выявление содержания понятия «ограничение конституционного права» и принципов установления пределов ограничений; характеристика тестов на пропорциональность и сохранение основного содержания права как универсальных критериев оценки допустимости ограничений конституционных прав; выявление особенностей свободы мирных собраний с точки зрения применения к ней отдельных компонентов тестов на пропорциональность и сохранение основного содержания права; анализ конкретных видов ограничений свободы собраний в зависимости от преследуемых ими целей в России и зарубежных странах, выявление чрезмерных ограничений; формулирование предложений об устранении или существенном смягчении конкретных ограничений свободы собраний в России. Методологическую основу исследования составили основные современные научные методы познания: общенаучные диалектический и связанные с ним методы (логический, анализ и синтез, индукция и дедукция), а также специальные методы: историко-правовой, формально-юридический, 8 системный, сравнительно-правовой. Последний метод выбран в качестве основного. Историко-правовой метод был использован для рассмотрения права на проведение публичных мероприятий в контексте его развития. Данный метод позволил подтвердить преимущественно политическую природу свободы собраний, а также изначальное отсутствие сомнений в необходимости установления ее разумных ограничений. Формально-юридический метод применялся при анализе правовых актов, регулирующих материальные и процедурные ограничения свободы собраний. Системный метод сыграл важную роль для демонстрации различных аспектов социального предназначения свободы собраний и, как следствие, ее важности и незаменимости в современном демократическом обществе. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить некоторые аспекты правовой регламентации свободы мирных собраний в России и других правовых системах, а также сравнить аргументацию, используемую судами для обоснования решений о признании (не)допустимыми конкретных ограничений свободы собраний. Выбор конкретных стран для сравнения обусловлен богатством и релевантностью их опыта в разрешении споров об ограничениях свободы собраний с применением признанных международным сообществом стандартов, а также логикой и глубиной аргументации судебных решений о допустимости конкретных ограничений, и ограничен объемом диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и зарубежных авторов в области философии права, общей теории права и государства, конституционного права. В качестве теоретической базы при изучении свободы собраний были использованы работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Р.С. Буянтуевой, Э. Барендта, Г. Ле Бона, Н.В. Варламовой, Л.Д. Воеводина, Л.И. Глухаревой, А.В. Дайси, С.В. Масленниковой, С. Московичи, Х. Ортега-и-Гассета, 9 Дж. Раза, Д. Сандерса, К. Санстейна, Д. Смилова, В.Е. Чиркина, А. Шайо, К. Шмитта, М.А. Яковенко. При анализе подходов к определению понятий «ограничение» и «предел» права диссертант обращался к теоретическим наработкам Р. Алекси, А.Т. Алейникоффа, А. Барака, Г.А. Гаджиева, А.В. Должикова, Н.М. Коркунова, М.А. Краснова, В.И. Крусса, В.В. Лапаевой, Б. Леони, А.В. Малько, В.С. Нерсесянца, А.А. Троицкой, К. Хессе, Ж.Л. Хиберт, В.А. Четвернина, Н.И. Шаклеина, Б. Шлинка, Ф.Е. Шнаппа, Б.С. Эбзеева. Критический анализ конкретных групп ограничений свободы собраний основан на трудах А. Боднара, Дж. Гора, Т. Джефферсона, Н. Дорсена, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Кона, А.П. Лопухина, О.Э. Лейста, Дж.С. Милля, С.Ю. Миролюбовой, С.Ф. Муни, Е.-У. Петерсманна, Дж. Стоуна, М. Хамильтона. Нормативной базой работы стали международно-правовые акты о правах человека, а также конституции, законы и иные правовые акты России и зарубежных государств (Азербайджана, Албании, Армении, Беларуси, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Великобритании, Гонконга, Ирландии, Казахстана, Кипра, Кубы, Латвии, Литвы, Малайзии, Мальты, Польши, Румынии, Сербии, США, Финляндии, ФРГ, Черногории, Эстонии, ЮжноАфриканской Республики) в части, регулирующей свободу собраний. В эмпирическую базу исследования вошла судебная практика наднациональных юрисдикционных органов (Европейского Суда по правам человека, Европейского Суда Правосудия, арбитражного трибунала МЕРКОСУР), органов конституционного контроля (Конституционного Суда России, конституционных или верховных судов зарубежных государств), судов различных уровней, рассматривавших конкретные дела, требующие применения законодательства о публичных мероприятиях. Для получения информации о состоянии и проблемах правового регулирования свободы собраний в России и зарубежных государствах диссертант обращался к сравнительному исследованию «Свобода мирных собраний в Европе», 10 подготовленному Институтом Макса Планка по сравнительному публичному и международному праву, аналитическому докладу Левада-Центра «Протестное движение в России в конце 2011 – 2012 гг.», ежегодным докладам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также его специальному докладу о соблюдении в Российской Федерации конституционного права на мирные собрания. Также диссертантом изучены материалы электронной правовой базы БДИПЧ ОБСЕ legislationline.org в части, касающейся регулирования свободы собраний в различных государствах. Научная новизна исследования выражается в том, что с помощью универсальных тестов (на пропорциональность и сохранение основного содержания права), определяющих допустимость ограничений прав и свобод в правовом демократическом государстве, выявлен дисбаланс в законодательстве и судебной практике ряда государств, в особенности России, между декларированием приверженности высоким конституционным стандартам защиты свободы собраний и воплощением этих стандартов в содержании конкретных ограничений. Исследование показало, что в аргументации судебных решений по ограничениям свободы собраний наблюдается фрагментарность применения компонентов тестов, намеренная неполнота и избирательность анализа, ситуативная расстановка приоритетов и акцентов. Новизна определяется также взятым за основу сравнительным методом анализа, который позволил изучить, классифицировать и обобщить большой массив зарубежной судебной практики по спорам, связанным с ограничением свободы мирных собраний. Критическое осмысление опыта зарубежных государств дало возможность уточнить место свободы собраний в системе конституционных прав и свобод, сформулировать универсальные правила регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий и высказать ряд предложений российскому законодателю и правоприменителю. 11 На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Допустимость ограничений свободы собраний в правовом демократическом государстве проверяется с помощью двух универсальных тестов – на пропорциональность и сохранение основного содержания права, с учетом их адаптации к особенностям правовой природы рассматриваемой свободы. Тест на пропорциональность включает в себя оценку легитимности цели ограничения, необходимости вмешательства, адекватности и соразмерности ограничительных мер. Тест на сохранение основного содержания права предполагает ответ на вопрос, способно ли право в условиях введенного функцию в жизни ограничения общества и выполнять сохранить свою свое первостепенную место в системе конституционных прав и свобод. Критерии допустимости ограничений свободы собраний для зарубежных демократических государств и России, признавшей свободу собраний в качестве фундаментальной демократической ценности, а также провозгласившей приверженность международным стандартам ее защиты, подлежат унификации. 2. Индивидуальный характер свободы собраний важен для понимания ее основного содержания. Свобода собраний гарантирует каждому индивиду право беспрепятственно участвовать в мирных манифестациях, а также становиться их организатором и, следовательно, предполагает индивидуальную ответственность участников и организаторов публичных мероприятий за свои действия. 3. Свобода собраний имеет комплексную природу и образуется из правомочий свободно передвигаться, выражать мнение, подавать петиции, обращения, выдвигать требования в адрес органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Каждый компонент настолько важен для полной и эффективной реализации свободы манифестаций, что произвольное государственное вмешательство в один из них (например, в правомочие лица определять форму либо тематику мероприятия, его масштаб (одиночное или массовое) или роль отдельного 12 индивида (организатор или участник)) означает посягательство на основное содержание права в целом. Свобода собраний на конституционном уровне гарантирует 4. мирный выплеск эмоций и страстей, вызванных, как правило, решениями или действиями публичной власти. Эмоциональная составляющая массовых мероприятий не дает протесту перерастать в наиболее экстремальные (и противоправные) вооруженные его мятежи проявления и проч.), (массовые делая беспорядки, возможным революции, мирное снятие накопившегося в обществе напряжения. Психологические аспекты поведения индивида в толпе (эмоциональная разрядка, роль иррациональных мотивов и др.), с одной стороны, повышают ценность конституционной свободы собраний, а с другой, диктуют необходимость установления ее адекватных и соразмерных ограничений. Необходимость 5. ограничений свободы собраний следует оценивать исходя из уровня угрозы охраняемым интересам общества и государства или правам третьих лиц. Мнимая угроза, предполагающая малую вероятность причинения вреда указанным интересам, требует от государства невмешательства в свободу собраний. Потенциальная угроза, существующая при организации большинства публичных мероприятий, предполагает введение процедурных ограничений (уведомительный порядок, ограничения места, времени), для того чтобы государство могло выполнить свои позитивные обязательства и способствовать мирной организации собраний. И, наконец, реальная угроза, при которой в отсутствие государственного вмешательства невозможно избежать нарушения конституционных прав отдельных индивидов или конституционно значимых интересов общества в целом, оправдывает наиболее серьезные ограничения, вплоть до прекращения публичных мероприятий. 6. Анализ на соразмерность и адекватность ограничительных мер свидетельствует о том, что абсолютные запреты (как на проведение публичных мероприятий в целом, так и на отдельные способы 13 эмоционального выражения позиции манифестантов, такие как маскировка) являются необоснованными и чрезмерными, а, следовательно, не должны допускаться в современном демократическом государстве. Свобода собраний гарантирует право организовывать мирные 7. публичные мероприятия по любой тематике. В связи с этим специальные ограничения права на свободу мирных собраний, направленные на защиту общественной нравственности и препятствующие проведению публичных мероприятий, выражающих непопулярные или шокирующие идеи и взгляды (без призывов к насилию), не могут считаться необходимыми в демократическом государстве. Допустимыми в рамках данной цели являются только те ограничения, которые распространяются на форму, а не на содержание публично выражаемых идей, и пресекают открытое и циничное пренебрежение нормами общепринятого поведения в социуме. Свобода собраний должна ограничиваться для обеспечения 8. гарантий частной собственности. Однако если собственник по своему желанию сделал объект недвижимости открытым для неограниченного числа посетителей, не исключается распространение на такие территории и помещения гарантий свободы мирных собраний. Имеются предпосылки для выделения и научного осмысления категории «квази-публичной» собственности, характеризующей частные объекты, выполняющие функции публичного форума (аэропорты, торгово-развлекательные центры, пешеходные улицы, университетские кампусы). По результатам сравнительного анализа зарубежной судебной практики диссертантом выделено несколько моделей преодоления коллизии между свободой собраний и правом частной собственности. Подход, применяемый Федеральным Конституционным Судом ФРГ, распространяет свободу собраний на частные территории, открытые для публичного использования. Более сдержанную позицию занимают суды США, которые не считают обязательным, но и не препятствуют региональному законодателю вводить дополнительные обременения для собственников 14 «квази-публичных» территорий в целях обеспечения доступа манифестантов к открытым площадкам. Для России, где специальное правовое регулирование, правоприменительная практика и научная дискуссия по данному вопросу отсутствуют, предлагается компромиссный подход к регулированию свободы собраний на «квази-публичных» территориях, основанный на сочетании преимуществ каждой из моделей. 9. Сравнительный анализ ограничений свободы собраний показал, что доктрина и практика европейских государств, США и Канады исходят из понимания мирных собраний как неотъемлемой части плюралистической демократии, что предполагает строгость и жесткость в оценке допустимости вводимых ограничений. Ни вынужденные неудобства окружающих, ни повышенные риски агрессивного поведения манифестантов или их оппонентов, ни шокирующие лозунги и провокационные заявления участников сами по себе не являются основаниями для введения ограничений свободы собраний. Демократический режим требует высокого уровня толерантности к любым мирным формам выражения несогласия. 10. Предлагается внести изменения в правовое регулирование свободы собраний в России: в связи с индивидуальным характером свободы собраний следует отменить нормы, устанавливающие административную ответственность организатора за вред, причиненный здоровью человека или имуществу участниками мероприятия (статьи 20.2 и 20.2.2 КоАП РФ), а также признанные частично неконституционными, но в целом действующие положения о гражданско-правовой ответственности организатора за вред, причиненный участниками публичного мероприятия (часть 6 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ)); ввиду комплексной природы свободы собраний, включающей правомочие индивида самостоятельно определять форму и масштаб 15 публичного мероприятия, следует отменить положение, предоставляющее российскому суду право признавать совокупность актов одиночного пикетирования, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием (часть 1.1 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ); ввиду неадекватного отражения в законодательстве представлений о степени угрозы безопасности нарушение мирных предлагается порядка собраний общественному существенно организации либо смягчить порядку санкции проведения и за массовых мероприятий (статьи 20.2, 20.2.2 КоАП РФ, статья 212.1 УК РФ); отменить положение о лишении лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за ряд преступлений, либо два и более раза привлекавшихся к административной ответственности за ряд административных правонарушений в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, права быть организатором публичного мероприятия (пункт 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ); преобразовать фактически разрешительный порядок проведения публичных мероприятий (часть 5 статьи 5, пункт 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ) в уведомительный; существенно уменьшить перечень обязанностей организатора, устранить его ответственность за поведение участников публичного мероприятия (части 4 – 6 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, статьи 20.2, 20.2.2 КоАП РФ); существенно смягчить ограничения в отношении места проведения собрания (статья 8 Федерального закона № 54-ФЗ); отменить формальный запрет на ношение масок и средств маскировки во время публичного мероприятия (пункт 11 части 4 статьи 5, пункт 1 части 4 статьи 6 Федерального закона № 54-ФЗ). Анализ российских ограничений свободы собраний в целях охраны общественного порядка и безопасности подтверждает предположение о том, 16 что законодатель явно переоценивает угрозу утраты мероприятием мирного характера. В последние годы под предлогом охраны общественного порядка и безопасности в законодательство введено большое количество несоразмерных, неадекватных ограничений, не являющихся необходимыми, но существенно затрудняющих организацию и проведение публичных мероприятий, а также беспрепятственное и полноценное участие граждан в манифестациях. Обнаруженная в нормативном регулировании тенденция к усилению ограничений свободы собраний в России в целях поддержания охраны общественного порядка и безопасности указывает на отступление от международных стандартов признания и защиты свободы манифестаций и позволяет прогнозировать увеличение потока обоснованных жалоб в Европейский Суд по правам человека на нарушение Россией статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Научно-практическая значимость работы определяется тем, что в ней проведен анализ допустимости ограничений свободы собраний с помощью универсальных критериев (тестов), пригодных для оценки правомерности ограничений любых конституционных прав в любом государстве, определяющем себя как правовое и демократическое. Выводы, сформулированные диссертантом, обогащают научную дискуссию по проблемам ограничения прав и месту свободы собраний в системе конституционных прав и свобод, стимулируют проведение дальнейших исследований допустимости ограничений отдельных конституционных прав. Результаты исследования интересны для использования в научно- педагогическом процессе по дисциплинам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», «Сравнительное конституционное право», «Конституционное правосудие», а также по темам специальных курсов, посвященным правам человека и способам их защиты. Изложенный в диссертации подход к оценке допустимости ограничений свободы собраний является руководством для судей по 17 последовательной проверке обоснованности ограничений права на проведение манифестаций, а также других конституционных прав. Кроме того, он предлагается в качестве основы для совершенствования российского законодательства о публичных мероприятиях с целью устранения или существенного смягчения непропорциональных ограничений, введенных федеральными законами от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ и от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ, а также недопущения принятия новых законов, ограничивающих различные формы мирного выражения протеста. Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в шести публикациях автора по теме диссертации общим объемом 5 п.л. и выступлениях на научнопрактических конференциях. Выводы, сделанные в настоящей работе, были положены в основу докладов диссертанта на VI Международной научнопрактической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики» (Волго-Вятский институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», г. Киров, 19-20 апреля 2013 г.); Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Эволюция права-2013» (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва, 11 октября 2013 г.); VI межвузовской (международной) научнопрактической конференции «Правовая система России: история и современность» (МГОУ, г. Москва, 4 декабря 2013 г.); XXI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов» (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва, 7-11 апреля 2014 г.). Отдельные положения исследования применялись автором при ведении семинаров по курсу «Конституционное право» в НИУ ВШЭ, а также при подготовке студенческой команды НИУ ВШЭ к всероссийскому конкурсу по конституционному правосудию среди студенческих команд «Хрустальная Фемида – 2014», где диссертант участвовал в качестве тренера команды. 18 Важнейшие положения диссертации были представлены и обсуждены на научном семинаре «Экспертная оценка гражданами деятельности органов власти путем реализации свободы слова и собраний: пути оптимизации» (факультет права НИУ ВШЭ, 11 июня 2013 г.), где диссертант выступил в качестве основного докладчика, а также на заседании кафедры конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ. Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии. 19 Глава I. Значение свободы собраний и необходимость ее ограничений в конституционном демократическом государстве: общие подходы § 1. Социальное предназначение свободы собраний Существуют различные подходы к определению термина «свобода собраний»: от узкого (нормативистского), в рамках которого под собранием понимается конкретная, определенная в законе форма публичного мероприятия, до широкого – приравнивающего «свободу собраний» к праву на проведение публичных мероприятий по любой тематике в любых формах. Именно во втором – широком – значении термин «свобода собраний» («freedom of assembly») будет использоваться в данной работе. Свобода собраний включает право организовывать и посещать мероприятия не только в одной из форм, предусмотренных российским законодательством о публичных мероприятиях (собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование), но и в любой иной форме (флешмоб, «сидячая» забастовка, автоколонна и проч). В целях настоящего исследования автор не считает целесообразным проводить разграничение категорий «право» и «свобода»6, соглашается с утверждением Е.А. Лукашевой и В.А. Лебедева об обусловленности такого разделения в первую очередь исторической традицией7 и, соответственно, рассматривает термины «право на свободу собраний» и «свобода собраний» как равнозначные. В качестве основы для определения свободы собраний диссертант использует ее интерпретацию, содержащуюся в Руководящих принципах по 6 О высказывающихся в литературе предложениях разграничивать категории «прав» и «свобод» см., например, Сивопляс А.В. Юридическая природа и механизм реализации свободы манифестаций (собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирований и других публичных акций) в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, Екатеринбург, 1993. С.12; Должиков А.В. Конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 46-47. 7 См.: Права человека: учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. С.144; Лебедев В.А. Конституционноправовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2005. С. 29. 20 свободе мирных собраний, разработанных ОБСЕ8, отражающую сущность рассматриваемого права независимо от конкретной юрисдикции. Итак, под свободой собраний автор понимает право намеренного и временного присутствия в общественном месте группы лиц с целью выражения общих интересов. Понятие «общественные места» следует рассматривать максимально широко и включать в него не только места под открытым небом, не являющиеся зданиями, как предлагается в Руководящих принципах по свободе собраний, но в ряде случаев также и помещения. Аналогичную позицию занимает Федеральный конституционный суд Германии, который в Постановлении от 22 февраля 2011 г. признал, что свобода собраний распространяется на федеральные аэропорты9. Обычно собрание предполагает скопление двух и более лиц, однако нельзя исключать проведение и одиночных манифестаций, на которые также распространяется правовая защита. Когда физическое присутствие лица в определенном месте является неотъемлемой частью выражения его мнения, одиночная демонстрация подлежит такой же защите, как и собрание нескольких лиц. К. Экштайн приводит пример из практики Верховного Суда Российской Федерации, когда в Постановлении заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 1997 г. противоречащим статье 31 Конституции РФ признано выдворение сотрудниками милиции мирного демонстранта с места проведения официальных праздничных мероприятий по случаю Дня Победы10. Наконец, широкое толкование термина «собрание» предполагает распространение конституционной защиты на публичные мероприятия по любой тематике, как проводимые на одном участке территории (например, 8 Руководящие принципы по свободе мирных собраний (2-е изд.) – [Электронный документ]. – URL.: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (по состоянию на 02.02.2015). 9 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 2011, 1BvR 699/06// Официальный сайт Федерального Конституционного Суда ФРГ – [Электронный документ]. – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110222_1bvr069906.html (по состоянию на 02.02.2015). 10 Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и европейской Конвенции. Учебное пособие для вузов. М., 2004. С. 198-199. 21 митинги, «сидячие» демонстрации, пикеты, в том числе с возведением временных конструкций), так и связанные с перемещением участников (шествия, парады, демонстрации, паломничества и проч.). История развития и конституционное признание. Свобода собраний зародилась как ответ на «естественную потребность человека как социальнобиологического существа в общении, обсуждении с другими людьми различных насущных вопросов»11. Как известно, «народные собрания существовали у всех народов еще в древнейшие эпохи истории человечества повсюду, где народ участвовал в политической жизни»12. Значение собраний фактически сошло на нет в период абсолютизма, однако к XVIII веку, когда гражданские и политические свободы в ряде государств получили признание, свобода собраний вновь стала играть важную роль в обеспечении обратной связи между обществом и властью13. Раньше, чем в других государствах, наиболее полное признание свобода собраний получила в Англии. Право на проведение собраний напрямую связывалось с правом петиций, рассматривалось как его необходимая предпосылка и получило закрепление уже в 1215 году в Магна Карте. Первый английский статут, непосредственно касавшийся свободы собраний, был принят в 1412 году и давал судьям, шерифам и их заместителям право пресекать мятежи, собрания и сборища, не согласующиеся с правом14. Правомерность проведения уличных собраний определялась судами в каждом конкретном деле. Право на проведение собраний в Англии до сих пор не закреплено ни в одном статуте, оно является частью личной свободы, гарантируемой английской конституцией. Однако постепенно получали законодательное 11 Яковенко М.А. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: теоретические и практические аспекты. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, Москва, 2012. С. 17. 12 Скобельцына Ю. Свобода собраний и союзов / Политическая библиотека «Биржевых Ведомостей», Вып. 18, СПб, 1906. С. 7. 13 Там же. 14 Smith, G. P. II, The Development of the Right of Assembly – A Current Socio-Legal Investigation // William and Mary Law Review. 1967. Vol. 9. No .2. P. 363. 22 оформление возможности ограничения данного права. Так, в 1835 году был принят Закон о дорогах (Highway Act), который признавал недопустимым создание препятствий и преграждение дороги. Государством, где свобода собраний получила конституционную защиту на самом первом этапе своего формирования и развития (с 1789 года), являются США. Сложившаяся за более двух столетий судебная практика реализации свободы собраний, признавая важность данного права для обеспечения подлинной свободы, поиска и распространения «политической истины»15, тем не менее шла по пути признания необходимости его ограничений для поддержания общественного порядка и защиты собственности. Во Франции до Революции 1789 года в условиях абсолютистского режима свобода собраний не признавалась. Однако уже в 1790 году свобода мирных собраний была напрямую закреплена законодательно. Акт, подробно урегулировавший данную свободу и облегчивший проведение собраний, был принят во Франции в 1881 году (Закон о свободе собраний от 30 июня 1881 г.) и был весьма прогрессивен: он установил уведомительный порядок проведения публичных собраний и признал допустимыми ранее не допускавшиеся собрания под открытым небом (за исключением собраний на улицах и дорогах)16. Что касается Германии, то там исторически регулирование права публичных собраний не обособлялось от свободы союзов, хотя полного смешения этих прав не происходило. В средние века союзы и собрания не подвергались стеснениям и были сильно развиты17. До издания имперского закона 19 апреля 1908 г. право публичных собраний регламентировалось местным законодательством государств, входящих в состав Германской 15 См.: Whitney v. California, 274 U.S. 373 (1927) (Brandeis, J. concurring). Подробнее см.: Матвеев В.Ф. Πраво публичных собраний. Очерк развития и современной постановки права публичных собраний во Франции, Германии и Англии. С.-Петербург. По изданию 1909 г. Ч. I, гл. VI, § 22. – [Электронный документ]. – URL: http://www.allpravo.ru/library/doc117p0/instrum2988/ (по состоянию на 02.02.2015). 17 Скобельцына Ю. Указ. соч. С. 22. 16 23 Империи. При этом в некоторых государствах предоставлялась широкая свобода собраний, в то время как в других – наиболее крупных государствах (Пруссия, Бавария, Саксония) – руководящим началом при выработке законов о праве союзов и собраний всегда являлось стремление наиболее полно обеспечить охрану государственного порядка и общественного спокойствия18. Закон 1908 года носил либеральный характер по вопросу проведения собраний в закрытых помещениях19, однако для собраний под открытым небом и процессий устанавливал разрешительный порядок. Для политических собраний предусматривались некоторые особенности (обязанность иметь руководителя, язык ведения собраний, присутствие полиции на собрании). Конституционное закрепление свобода собраний получила в Веймарской Конституции 1919 года (статья 123), а затем в Основном законе 1949 года (статья 8). В России свобода собраний имеет непростую историю. В Древней Руси (так называемый вечево-удельный период20) собрания играли роль ключевого фактора политической жизни. С развитием московского государства и укреплением самодержавной власти собрания стали все больше расцениваться как проявления мятежа и поэтому запрещаться. Так, Соборное Уложение 1649 года предписывало наказывать смертью тех, кто «учнет к царьскому величеству, или на его государевых бояр и околничих и думных и ближних людей, и в городех и в полкех на воевод, и на приказных людей, или на кого ни буди приходити скопом и заговором» (глава II, статья 21), то есть жестоко наказывало за проявление общественного мнения. Только в 1905 году Манифестом 17 октября населению были дарованы некоторые гражданские свободы, в том числе свобода собраний21. 18 Матвеев В.Ф. Указ. соч. Ч. II, гл. I, § 1. Для проведения в закрытых помещениях собраний, не предполагавших обсуждение политических вопросов, не требовалось никаких формальностей. Для политических собраний был предусмотрен уведомительный порядок. 20 См.: Скобельцына Ю. Указ. соч. С. 25. 21 Дарование свободы собраний было встречено с ликованием. Современники Манифеста отмечали, что «свобода собраний есть великое благо, так как, благодаря ей, люди могут обо многом столковаться и многое себе выяснить, обмениваясь мыслями». Цит. по: Беседа о неприкосновенности личности и свободе совести, слова, собраний и союзов (по поводу Манифеста 17 октября 1905 г.). СПб, 1906. См. также: 19 24 Исторический путь развития свободы собраний демонстрирует, вопервых, преимущественно использовавшейся в политическую основном для природу выражения данной свободы, протеста, критики, недовольства по поводу какого-либо события общественной жизни, и, вовторых, неоднозначное отношение к данной свободе и признание ее неабсолютного характера, необходимости установления ограничений. В настоящее время право на проведение публичных собраний гарантируется конституциями большинства демократических государств, а также международными актами по правам человека. В некоторых конституциях данное право обозначено весьма лаконично. Например, I Поправка к Конституции США содержит следующую формулировку: «Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание либо ограничивающих свободу слова или печати или право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб»22. Конституция Южно-Африканской Республики 1996 года в статье 17 закрепляет, что каждый имеет право мирно и без оружия собираться, выходить на демонстрации, пикеты и подавать петиции23. Аналогичное регулирование (констатирующее только признание данного права и в некоторых случаях его пределы) содержится в конституциях Боснии и Герцеговины 1995 года (часть 3 статьи 2), Кубы 1976 года (статья 5424), Российской Федерации (статья 31), Основном законе специального Самоорганизация российской общественности в последней трети XVIII – начале XX в. / отв. ред. А.С. Туманова. М., 2011. С. 215-216. 22 Конституции зарубежных государств: Великобритания; Франция; Германия; Италия; Соединенные Штаты Америки; Япония; Бразилия: учеб. пособие (7-е изд.). М., 2010. С. 350. 23 Официальный сайт Конституционного Суда Южно-Африканской Республики // URL: http://www.constitutionalcourt.org.za/site/theconstitution/thetext.htm (по состоянию на 02.02.2015). 24 Интересной является формулировка статьи 54 Конституции Кубы 1976 года, гарантирующей свободу собраний: «Право на свободу собраний и демонстраций и право на объединение осуществляются работниками как физического, так и умственного труда, крестьянами, женщинами, учащимися и другими группами трудящихся, и для этих целей они располагают необходимыми средствами. Общественные и массовые организации обладают всеми возможностями для осуществления данной деятельности, в которой их члены пользуются полной свободой слова и мнений, основанной на неограниченном праве на инициативу и критику» // Constitución de la República de Cuba de 1976 // Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edicion Especial Nro. 2 de 24.II. 1976; Nro 18 de 29. VI. 1978 (перевод мой – Т.Х.). 25 административного региона Китайской Народной Республики Гонконг 1990 года (статья 27). Во многих государствах конституции содержат более подробное регулирование свободы собраний, предписывая или допуская принятие отдельного закона, детально регламентирующего проведение собраний и возможности ограничения данного права (статья 40 Конституции Ирландии 1937 года25, статья 13 Конституции Финляндии 1999 года26 и др.). Некоторые конституции отдельно выделяют собрания, проводимые на открытом воздухе, для которых устанавливаются дополнительные обременения: «Бельгийцы имеют право собираться мирно и без оружия, соблюдая законодательство, которое может регулировать осуществление этого права, но во всяком случае без предварительного разрешения. Это положение не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции» (статья 26 Конституции Бельгии 1994 года27). Основной закон ФРГ в статье 8 предусматривает, что право собираться мирно и без оружия без предварительного заявления или разрешения может быть ограничено законом или на основе закона для собраний под открытым небом28. В качестве одной из фундаментальных свобод свобода собраний провозглашается и в международных актах о правах человека (часть 1 статьи 20 Всеобщей декларации прав человека29, статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года30, статья 15 Американской 25 Электронный Ирландский свод законов (Irish Statute Book) – [Электронный документ]. – URL: http://www.irishstatutebook.ie/en/constitution/ (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой – Т.Х.). 26 Электронная база законодательства и судебной практики, созданная Министерством юстиции Финляндии – [Электронный документ]. – URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf (по состоянию на 02.02.2015). (перевод мой – Т.Х.). 27 Официальный сайт Сената Бельгии – [Электронный документ]. – URL: http://www.senate.be/deutsch/const_de.html (по состоянию на 02.02.2015). (перевод мой – Т.Х.). 28 Конституции зарубежных государств: Великобритания; Франция; Германия; Италия; Соединенные Штаты Америки; Япония; Бразилия: учеб. пособие (7-е изд.), 2010. С. 170. 29 Международные акты о правах человека, М., 1998. 30 Бюллетень Верховного Суда РФ. № 12. 1994. 26 конвенции о правах человека 1969 года31, статья 11 европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод32). Повсеместное признание и конституционализация свободы собраний, а также отнесение ее международным сообществом к числу основных неотъемлемых прав подтверждают то, что данное право играет одну из главных ролей в обеспечении подлинной свободы человека в правовом демократическом государстве. Более того, стандарты правовой защиты свободы собраний постепенно унифицируются, чему во многом способствуют: 1) наличие наднациональных юрисдикционных органов (Европейский Суд по правам человека, Европейский суд правосудия, арбитражный трибунал МЕРКОСУР и др.), конкретизирующих международные стандарты при разрешении споров об ограничениях свободы собраний; 2) обращение национальных судов к опыту регулирования свободы собраний за рубежом при разрешении конкретных дел; 3) обобщение лучших образцов законодательной и правоприменительной практики различных руководящих государств, принципов на выработка уровне рекомендаций консультативных и органов международных организаций и исследовательских учреждений. На европейском континенте важную роль играют Руководящие принципы свободы мирных собраний, изданные Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, которые, принимая во внимание различия в моделях регламентации свободы собраний в европейских государствах, предлагают набор надлежащих правовых инструментов для законодателей и правоприменителей, позволяющих максимально гарантировать обеспечить соответствие национального законодательства и практики в данной области международным стандартам. 31 Американская конвенция о правах человека (г. Сан-Хосе, 22 ноября 1969 г.) // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2002. С. 867 – 886. 32 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. №3. 27 Думается, что в условиях обретающего все большую популярность в мировой науке представления об универсальности ценностей конституционализма и о глобальном конституционализме33, унификация и заимствование подходов к правовой регламентации свободы собраний и оценке допустимости ее ограничений становятся неизбежными. В свою очередь, масштаб универсализции не ограничивается определенным регионом (например, европейским), речь идет об «общечеловеческой ценности» современного демократического государства, предполагающего создание условий для эффективной реализации прав и свобод34, обеспечение реальности (в противовес декларативности) конституционных текстов. Намерение соответствовать представлениям о современном демократическом государстве выражает и Россия35. В Российской Федерации, как упоминалось выше, свобода собраний закреплена на конституционном уровне. Статья 31 Конституции РФ гарантирует гражданам право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Порядок организации и проведения публичных мероприятий регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах демонстрациях, шествиях и пикетированиях»36. Данный закон детально регламентирует порядок организации и проведения публичных мероприятий (в том числе содержание уведомления, которое должен подать организатор, чтобы согласовать проведение мероприятия), перечисляет права и обязанности организатора и участников массовых акций, основания вмешательства 33 См.: Law, D. S., Versteeg, M. The Evolution and Ideology of Global Constitutionalism // California Law Review. 2011. Vol. 99. No. 5. Pp. 1163-1257; Donnelly, J. The Relative Universality of Human Rights // Human Rights Quarterly. 2007. Vol. 29. No. 2. Pp. 281-306; McCrudden, C. A Common Law of Human Rights? Transnational Judicial Conversations on Constitutional Rights // Oxford Journal of Legal Studies. 2000. Vol. 20. No. 4. Pp. 499– 532; Peters, A. The Merits of Global Constitutionalism // Indiana Journal of Global Legal Studies. 2009. Vol. 16. No. 2. Pp. 397-411. 34 О понимании и смысловом наполнении «современного демократического государства» как общечеловеческой ценности см.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дисс… доктора юрид. наук. М., 2001. С. 56. 35 Как отмечают исследователи, в частности С.А. Белов, Конституционный Суд РФ исходит в своей практике из универсальности конституционных положений о правах человека. См.: Белов С.А. Пределы универсальности конституционализма: влияние национальных ценностей на практику принятия решений конституционными судами // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 4 (101). С. 38. 36 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485. 28 органов власти в ход манифестации (в том числе приостановления и прекращения мероприятия). Нарушение требований законодательства о публичных мероприятиях влечет за собой административную (статьи 5.38, 20.2, 20.2.237, 20.18 КоАП РФ) и уголовную (статья 212.1 УК РФ) ответственность. ответственность Организатор за вред, несет также причиненный гражданско-правовую участниками публичного мероприятия, если он не проявит «надлежащей заботы» о поддержании общественного порядка. Законодательное регулирование порядка организации и проведения собраний в России подверглось значительным изменениям (в сторону расширения круга обязанностей организатора и ужесточения ответственности организатора и участников) после прокатившейся по стране в 2011-2012 годах волны протестных манифестаций. Принятые в кратчайшие сроки законодательные нововведения частично стали предметом проверки на соответствие Конституции РФ и получили истолкование в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П. На этом реформирование и без того жесткого порядка организации и проведения собраний в России не закончилось, и Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ были внесены изменения, еще организаторов больше публичных усилившие ответственность мероприятий. участников Законодательство о и мирных собраниях подверглось критической оценке Венецианской комиссией Совета Европы, отразившейся в заключениях от 20 марта и от 7 августа 2012 г.38. 37 Статья 20.2.2 КоАП РФ, как и многие другие положения, устанавливающие дополнительные ограничения свободы собраний в России, введена Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ и предусматривает ответственность за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, которое формально не считается публичным мероприятием, но в понимании Руководящих принципов по свободе мирных собраний, равно как и данного исследования, полностью соответствует определению мирного собрания. 38 См.: Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation (Venice, 16-17 March 2012) – [Электронный документ]. – URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)007-e.aspx; Opinion on the Federal Law No. 65-FZ of 8 June 2012 amending the Code of Administrative Offences and the Federal Law on Assemblies, Rallies, Demonstrations, Marches and Picketing of the Russian Federation – [Электронный документ]. – URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2012)028-e (по состоянию на 02.02.2015) 29 Серьезный объем ограничений на фоне декларирования приверженности России международным стандартам защиты свободы собраний ставит вопросы о роли и предназначении свободы манифестаций в демократическом государстве и о причинах столь осторожного и Ценность и подозрительного отношения к ней российских властей. Социальное уникальность предназначение свободы собраний свободы для собраний. любого конституционного правопорядка, включая российский, проявляется в том, что посредством реализации данного права граждане получают возможность: 1) участвовать в управлении делами государства39; 2) выражать мнения и заявлять требования; 3) обозначать свою идентичность, причастность к определенной социальной группе; 4) мирным способом выплескивать эмоции40. На каждом из обозначенных аспектов следует остановиться более подробно. Участие в управлении делами государства. Наиболее важной, по нашему мнению, является роль свободы собраний в политической сфере, позволяющая исследователям относить данную свободу к одной из форм непосредственной демократии, нацеленной на «активное полноценное участие индивидов в жизнедеятельности общества и управлении делами государства»41. Конституционный Суд Российской Федерации характеризует свободу собраний как «общепризнанную демократическую ценность» и 39 Этот аспект отмечен в работах Ю.А. Дмитриева (Дмитриев Ю.А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. С. 109), Л.А. Нудненко (Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право, 2006, № 6. С.6), А.В. Ушакова (Ушаков А.В. Право на проведение публичных мероприятий и его соотношение с другими конституционными правами и свободами человека и гражданина // Академический юридический журнал. 2007. № 4. С. 24). 40 Последние две функции мирных собраний очень четко выделены А. Шайо в одной из глав его книги «Конституционные чувства» // Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5 (84). С. 156. 41 Яковенко М.А. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: теоретический и практический аспекты. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. С. 17. 30 конкретизирует это утверждение: «Во взаимосвязи с иными правами и свободами <…> данное конституционное право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий <…> оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом»42. Федеральный конституционный суд ФРГ указывает на «стабилизирующую функцию» рассматриваемой свободы в представительной системе, выражающуюся в том, что она «позволяет публично заявить о недовольстве и критике и дать им ход». В этом качестве свобода собраний «делает видимыми для представительных органов потенциалы беспокойства, дефицита единства и тем самым облегчает корректировку политического курса»43. И.С. Полянская указывает, что, «используя право на проведение публичных мероприятий, многочисленные народные массы реально вовлекаются в процессы управления жизнью общества, а также в осуществление принадлежащей народу государственной власти»44. В этом качестве свобода собраний позволяет индивидам почувствовать себя полноценными гражданами своего государства, а органам власти – осознать свою подотчетность обществу. На собраниях не только выкрикиваются декларативные лозунги, но и высказываются конструктивные предложения, дается критическая оценка действиям органов власти, формулируются конкретные требования45. В конце концов, публичные мероприятия являются 42 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П, п. 2. Государственное право Германии: в 2 т. Т. 2. / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1994. С. 299. 44 Полянская И. С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: дисс. ... канд. юрид. наук, Москва, 2005. С. 36. 45 Иногда публичные мероприятия оказываются для манифестантов весьма эффективным способом добиться желаемых изменений. К примеру, с помощью митингов украинские учителя добились в 2011 году введения 43 31 одним из мирных способов удержания власти в рамках конституционных основ, гарантирования приоритетности прав и свобод граждан, проявления политического, идеологического и культурного плюрализма. Конечно, М.А. Яковенко права в том, что участие в управлении делами государства посредством свободы собраний «является опосредованным: оно лишь позволяет выявить и обсудить назревшие проблемы, а также побудить органы государственной власти и местного самоуправления к принятию соответствующих решений. Однако даже опосредованное осуществление народом своей власти является важным элементом демократии и создает реальные условия для укрепления связей между человеком и обществом, гражданином и государством»46. Дэниэль Смилов, изучив в политологическом ракурсе вопрос о соотношении свободы собраний и политического представительства, пришел к обоснованному выводу, что с точки зрения концепции суверенной демократии (sovereigntist perspective), рассматриваемая свобода предстает как один из центральных элементов демократии, как право «народа» («people») в широком смысле, посредством которого он может напрямую включаться в политический процесс, минуя посредничество представительных структур, таких как политические партии и парламенты47. Свобода собраний демонстрирует реальное участие народа в качестве субъекта, присутствующего (present), а не просто представленного (re-presented) при принятии политических решений48. Справедливо также и утверждение немецких конституционалистов, что собрания «как нельзя лучше приспособлены для энергичного выдвижения политических требований в двадцатипроцентной надбавки к окладу всех педагогических работников / URL: http://delo.ua/education/uchitelja-dobilis-pri-pomoschi-mi-154438/ (по состоянию на 02.02.2015). А в Ереване после многотысячного митинга досрочно были освобождены двое политзаключенных / URL: http://www.gazeta.ru/news/lenta/2011/03/17/n_1751337.shtml (по состоянию на 02.02.2015). 46 Яковенко М.А. Право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в системе конституционных прав и свобод // Конституционное и муниципальное право, 2009. № 3. С. 11. 47 Smilov D. The Power of Assembled People: The Right to Assembly and Political Representation / Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Eleven International Publishing, 2009. P. 87. 48 Smilov D. Op.cit. P.89. 32 обход сложившейся практики, т.е. образования политической воли в парламенте и в правительстве. Тем самым они создают возможность общественного влияния на политическое развитие, развития плюралистической инициативы и альтернативы или критики и протеста»49. Следует заметить, что протестные акции, как и любые инструменты политического участия, не всегда побуждают представителей власти учитывать требования манифестантов при принятии конкретных политических решений. Между тем собрания в силу своей массовости и публичности являются достаточно эффективным способом удержания политиков от введения нежелательных для избирателей, правонарушающих и антидемократичных мер, помогают установить границы, пренебрегая которыми органы власти рискуют потерять поддержку существенной части электората50. В этом смысле свобода собраний выступает механизмом защиты других конституционных прав. Манифестации чаще являются способом «негативного» (выражение протеста), чем «позитивного» (внесение и продвижение конкретных предложений) управления делами государств, что отнюдь не умаляет значимость данного демократического института. Через эту призму следует рассматривать и протестные акции 2011-2012 годов в России: они продемонстрировали недовольство значительной части российского общества действиями и решениями органов власти в первую очередь в сфере обеспечения избирательных прав, показали готовность граждан бороться за свои конституционные права и не позволить правящей политической силе использовать властные рычаги для безнаказанного нарушения закона51. Поэтому неудивительна реакция «испугавшейся» власти, а именно ее старание законодательно защитить себя от нарастающей гражданской 49 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 202-203. См.: Dorsen, N., Rosenfeld, M., Sajo, A., Baer S. Comparative Constitutionalism: Cases and Materials. West Law School, 2010. P. 981. 51 Подробнее об этом сказано в аналитическом докладе Левада – Центра «Протестное движение в России в конце 2011 – 2012 гг.» – [Электронный документ]. – URL: http://www.levada.ru/books/protestnoe-dvizhenie-vrossii-v-kontse-2011-2012-gg (по состоянию на 02.02.2015). 50 33 активности посредством введения дополнительных ограничений на мирные формы протеста. Собрания как платформа для выражения мнений и коммуникации. С политическим предназначением манифестаций напрямую связана их способность выступать площадкой для выражения любого рода мнений. Так, Р.С. Буянтуева указывает, что целью манифестаций является выражение коллективного или индивидуального мнения по любому вопросу общественной или государственной жизни, способом определения значимых для общества проблем и желательных путей их решения52. Собрания – это один из каналов коммуникации как внутри гражданского общества, так и между обществом и властью. Важно подчеркнуть, что способы самовыражения в рамках публичных собраний не ограничены словесными формами, а охватывают также невербальные средства общения (задействуемые, например, во время сидячих демонстраций, маршей молчания, вахт памяти и проч.). Наверное, самым ярким примером формы публичных мероприятий, предполагающей использование всевозможных способов символического выражения мнений, являются так называемые флешмобы. Перечень средств коммуникации, к которым прибегают участники для привлечения внимания общественности и публичной власти, весьма широк: от безмолвного принятия той или иной позы большим числом людей до запускания мыльных пузырей, массового исполнения танца фламенко, возложения цветов, надевания нелепых костюмов, совместной игры на музыкальных инструментах и проч.53, В качестве механизма коммуникации свобода собраний близка свободе слова и праву на обращение. Этот аспект отмечается в научной литературе. В 52 Буянтуева Р.С. Свобода манифестаций и ее реализация на современном этапе развития российского общества: социально-философский анализ: дисс. ... канд. филос. наук. Улан-Удэ, 2011. С. 75. 53 Князева И.И. К вопросу о понятии и сущности флешмоба как одной из форм проведения публичных мероприятий // Конституционное и муниципальное право. 2012. №8 (СПС «Консультант Плюс»); Webster J. How flash mob flamenco took on the banks – [Электронный документ]. – URL: http://www.bbc.co.uk/news/magazine-22110887 (по состоянию на 02.02.2015). Примеры флешмобов из разных уголков мира также представлены на URL: http://muzarteria.yadonor.ru/catalog.htm (по состоянию на 02.02.2015). 34 частности, Эрик Барендт утверждает, что «свобода собраний связана со свободой слова, поскольку защищает те же ценности, что и последняя: самореализация участников мероприятия или иной формы протеста и распространение идей и мнений, необходимое для функционирования активной демократии»54. А.В. Ушаков полагает, что «право на свободу публичных мероприятий является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений». Он также отмечает, что право на свободу собраний и право на обращение обеспечивают производство «информации, необходимой и полезной для решения текущих вопросов общественной жизни»55. М.А. Яковенко приходит к выводу, что «право на проведение публичных мероприятий следует рассматривать как способ обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества, способ распространения, предания гласности мыслей, взглядов, идей и убеждений…»56. Аналогичная позиция отражена и в решениях высших судебных инстанций различных государств. Так, Верховный Суд Японии в деле Государство против Ито57 1960 года указал, что собрания обычно имеют целью выражение какого-то мнения, заявления или чувства по политическим, экономическим или трудовым проблемам в целях обращения к широкой публике. Поэтому, конституционная по мнению гарантия Верховного свободы Суда, выражения очевидно, мнений что должна распространяться и на право мирных собраний58. Схожую позицию занимает и Верховный Суд США59. Федеральный Конституционный Суд ФРГ (ФКС) в известном деле Брокдорф также отметил важную роль свободы 54 Barendt, E. Freedom of Speech. Oxford University Press, 2007. P. 272 (перевод мой –Т.Х.). Ушаков А.В. Указ. соч. С. 22, 28. 56 Яковенко М.А. Право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в системе конституционных прав и свобод // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. 57 State v. Ito, 14 Sup. Ct. Rep. 1243 (1960). 58 Подробнее см.: Nathanson N. L. Constitutional Protection of Freedom of Assembly in Japan and the United States / The International and Comparative Law Quarterly. 1963. Vol. 12. No. 3. P. 1033. 59 В решении по делу Де Джонж против штата Орегон (De Jonge v. Oregon), 299 U.S. 353 (1937), Верховный Суд США отметил, что свобода мирных собраний является родственной свободе слова и печати и в той же степени фундаментальной. 55 35 манифестаций как средства коллективного выражения мнений и участия граждан в формировании политической воли (часть C, пункт I, параграф 2)60. Европейский Суд по правам человека часто анализирует статьи 11 («Свобода собраний и объединений») и 10 («Свобода выражения мнения») во взаимосвязи, применяет к делам, касающимся обоснованности ограничений указанных прав, одни и те же стандарты, рассматривает статью 10 как lex generalis по отношению к статье 11 (lех specialis)61 и указывает на то, что выражение мнений является одной из целей мирных собраний62. Отметим, что посредством свободы собраний может осуществляться коммуникация между индивидами и по вопросам, не касающимся политики. Права Н. В. Варламова, указывая на то, что свобода собраний – это не только право заявить политический протест, но и право собраться в публичном месте, чтобы отпраздновать день рождения или поддержать спортивную команду63. Представляется, что при всей важности свободы собраний как канала коммуникации в современных реалиях это предназначение (в отличие от политической функции) уже не является основным и продолжает утрачивать свою значимость. Во-первых, как сказано выше, целый ряд конституционных прав (свобода слова и прессы, право на обращение, право на забастовку и др.) также предназначены и активно используются для средство коммуникации. Как справедливо отмечает Эрик Барендт, есть иные способы выражения мнений и идей, создающие гораздо меньше неудобств для общества64. Вовторых, поскольку в настоящее время форма общения граждан между собой и с властью меняется (в основном благодаря развитию электронных средств коммуникации), иные конституционные права все больше вытесняют свободу собраний из перечня эффективных механизмов ведения диалога и 60 BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Mai 1985. 1 BvR 233, 341/81. См., например, Application no. 11800/85, Ezelin v. France, Judgment of 26 April 1991, § 35. 62 См., например, Application no. 31684/05, Barraco v. France, Judgment of 5 March 2009, § 42. 63 Варламова Н.В. Классификация прав человека: подходы к проблеме // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4. С. 158. 64 Barendt E. Freedom of Assembly / Chapter 9 in Freedom of Expression and Freedom of Information: Essays in Honour of Sir David Williams. Oxford University Press, 2000. P. 162. 61 36 предъявления требований. Коммуникация посредством интернет-ресурсов становится все более популярной. Благодаря сравнительной дешевизне и практически повсеместной доступности Интернета, «маргинализированных в коммуникативном пространстве»65 групп, для которых личные встречи как средство коммуникации не теряют актуальность, становится все меньше. Существуют виртуальные площадки, группы, форумы, на которых люди могут обмениваться мнениями, находить единомышленников, соглашаться с той или иной позицией или опровергать ее. Через Интернет можно организовывать конференции, в том числе видео, для большого числа участников, а также обращаться с замечаниями и предложениями к органам власти. Свобода собраний как право на формирование и утверждение идентичности. Социальное предназначение публичных мероприятий, характерной чертой которых является физическое присутствие в одном месте большого количества людей, объединенных общими взглядами, состоит также в том, что у участников собрания появляется возможность «идентификации друг друга как частей единого целого»66. Джозеф Раз в своей работе «Этика в публичной сфере» отмечал, что важность свободы собраний проистекает из того факта, что публичная демонстрация той или иной позиции влечет за собой подтверждение правильности стиля жизни и убеждений разделяющих ее индивидов67. Иными словами, посредством публичных собраний люди убеждаются в том, что другие знают и разделяют их проблемы, жизненные установки и оценки состояния дел в государстве68. Причем необязательно каждому участнику высказывать свою позицию и открыто поддерживать единомышленников. Само по себе присутствие на 65 Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет. С. 156. Шайо А. Указ. соч. С. 150. 67 См.: Raz, J. Ethics in the Public Domain: Essays in the Morality of Law and Politics. Oxford: Clarendon Press, 1995. P. 153. 68 Gyorfi T. The Importance of Freedom of Assembly: Three Models of Justification / Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Eleven International Publishing, 2009. P. 6. 66 37 собрании символизирует молчаливое одобрение и создает иллюзию по крайней мере временного единения манифестантов. Итак, посредством реализации права на проведение публичных мероприятий индивиды ощущают свою причастность (принадлежность) к некой коллективной общности («народу», «оппозиции», «меньшинству» и т.п.), объединенной определенными идеями и переживаниями. Тем самым образ осуществляющего власть народа или некой «мифической» социальной группы перестает быть лишь юридической конструкцией, а становится реальностью, обретает свое физическое воплощение69. Собрания как площадка для выплеска эмоций. Конрад Хессе очень метко охарактеризовал публичные собрания как «элемент демократической откровенности», содержащий «частицу первобытно необузданной непосредственной демократии, направленной на предохранение политики от окостенения в деловой рутине»70. Публичные мероприятия, в отличие от иных механизмов продвижения и принятия общественно важных решений, акцентируют внимание на чувствах участников, благодаря чему на собраниях выдвигаются смелые и не всегда реалистичные предложения. Эмоциональная насыщенность, а поэтому непредсказуемость, публичных мероприятий всегда была причиной осторожного и даже недоверчивого отношения представителей юридического сообщества к свободе собраний. Аргумент, высказывавшийся еще во времена Древнего Рима, состоит в том, что любое большое скопление людей по своей природе склонно к тому, чтобы им управляли эмоции и страсти, а не разум и рациональные доводы. Поэтому поведение в толпе с легкостью обретает криминальную направленность. Гораздо позже Джеймс Мэдисон отмечал 69 Подобное представление о свободе собраний разделял Карл Шмитт, считавший, что важность данной свободы проистекает из того, что она позволяет осуществлять процесс принятия решений персонифицировано, напрямую, с ориентацией на содержание в противовес искусственному, «механистическому» и сугубо формальному механизму либеральной представительной демократии. См. Schmitt C. The Crisis of Parliamentary Democracy (translated by Ellen Kennedy). Cambrige, Mass.: MIT Press, 1985. Pp. 16-17. 70 Хессе К. Указ. соч. С. 203. 38 большую роль, которую играет страсть, всегда выхватывающая скипетр у разума во всех излишне многочисленных собраниях71. Исследователи поведения масс отмечали, что пребывание в толпе (а уличные акции представляют собой один из видов разнородной толпы) снижает уровень рациональности образующих ее индивидов до самого низкого «общего знаменателя» и обостряет аффективные и неосознанные стороны восприятия72. Х. Ортега-и-Гассет в своей работе «Восстание масс» охарактеризовал сущность современного массового поведения как культурной мутации, порока современной цивилизации. В массе человек теряет свою индивидуальность, становится посредственностью, в которой место духовности занимает пошлость и заурядность. Масса действует напрямую, находится вне права и навязывает свои желания посредством физического давления. Она давит на государственную власть и подминает, топчет малейшие оппозиционные ростки. Все, что не масса, она ненавидит смертно73. Современные исследователи психологии толпы соглашаются с тем, что поведение человека иррациональных в мотивов толпе – характеризуется аффективных, повышенной бессознательных ролью и т.д. Французский исследователь психологии масс Серж Московичи, детально изучив различные трактовки и теории предшественников (Г. Ле Бона, Г. Тарда, З. Фрейда), пытается объяснить причины тех изменений, которым подвергается индивид, когда попадает в толпу. В своем анализе Московичи исходит из того, что «взятый в отдельности, каждый из нас в конечном счете разумен; взятые же вместе, в толпе, во время политического митинга, даже в кругу друзей, мы все готовы на самые последние сумасбродства»74. Зная об иррациональности масс, можно управлять ими, что подтверждается огромным числом исторических примеров. 71 Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. – М., 1994. № 55. С. 371. Le Bon, G. The Crowd: A Study of the Popular Mind. New York: The Macmillan Co., 1896. Pp. 54-56. 73 Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс: [Пер. с исп.]. М., 2002. С. 74, 91. 74 Московичи С. Век толп. Исторический трактат по психологии масс: [Пер. с фр.]. М., 1998. С. 40. 72 39 Не только психологов и социологов, но и экономистов привлекает исследование иррациональных Специалисты в области начал поведения экономического человека анализа правовых в толпе. явлений отмечают, что при принятии групповых решений существует тенденция выбирать наиболее экстремальные варианты и не соглашаться с умеренными позициями, даже если изначально многие участники групповой дискуссии придерживались умеренных взглядов. Исследование с данным результатом, имеющим большое значение для конструирования правовых норм, провел Касс Санстейн. Объяснения такого поведения он видит в действии репутационного механизма (индивид стремится быть ассоциированным с группой), а также в подборке аргументов во время групповой дискуссии (при обсуждении практически не высказываются аргументы против доминирующей – обычно более экстремальной – позиции, в итоге все заранее не определившиеся участники также склоняются поддержать идейных вдохновителей)75. Таким образом, важным аспектом, подчеркивающим значимость свободы собраний, является то, что она на конституционном уровне гарантирует выплеск накопившихся эмоций и снятие напряжения, обычно вызванного недовольством действиями (решениями) публичной власти. При этом во время проведения собраний запускаются психологические механизмы, свойственные поведению индивидов в толпе, и участники демонстрации (изначально имевшие мирные намерения) могут потерять контроль над ситуацией76. Когда страсти зашкаливают, мирные собрания с легкостью превращаются в массовые беспорядки и погромы. Недаром известный русский адвокат Ф.Н. Плевако еще в 1897 году в своей речи в защиту рабочих Коншинской мануфактуры, участвовавших в массовых беспорядках, сравнивал толпу со стихией, ничего общего не имеющей с отдельными лицами, в нее вошедшими: «Толпа сама чудовище. Она не 75 См.: Sunstein, C. R. Deliberative Trouble? Why Groups Go to Extremes // The Yale Law Journal. 2000. Vol. 110. Pp. 71-119. 76 См.: Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет. С. 150. 40 говорит и не плачет, а галдит и мычит. Она страшна, даже когда одушевлена добром. Она задавит, не останавливаясь, идет ли разрушать, или спешит встретить святыню народного почитания»77. Именно эмоциональная составляющая массовых мероприятий, с одной стороны, не дает протесту перерастать в наиболее экстремальные его проявления (массовые беспорядки, революции, вооруженные мятежи и проч.), гарантируя несогласным и недовольным разрядку и успокоение, но с другой стороны, является причиной того, что свобода собраний ни в одной юрисдикции не рассматривается в качестве абсолютной, а решения, принятые на массовых мероприятиях, не имеют обязывающей силы для органов власти. Чем большее значение придается законодателем и судами негативному опыту проявления психологии масс, тем сильнее правовая реакция, выражающаяся в ограничении данного права – детальном регулировании порядка организации и проведения массовых мероприятий и установлении мер ответственности за отклонения от этого порядка. По-видимому, «правоту» российский Конституционный законодатель (и Суд склонен РФ) подтвердивший его переоценивать эмоциональную неустойчивость манифестаций. На мирные по природе и сдержанные по своему эмоциональному уровню акции протеста он отреагировал такими ограничительными мерами, как если бы имелась реальная угроза безопасности граждан и сохранению конституционного правопорядка. Постановление от 14 февраля 2013 г. № 4-П демонстрирует отсутствие у Конституционного Суда РФ инструментария для рациональной оценки необходимости и соразмерности оспоренных ограничений. Далее будет сделана попытка предложить Суду эффективное руководство по оценке ограничений. Итак, по результатам анализа социального предназначения свободы собраний в современных конституционных системах можно сделать следующие выводы: 77 Плевако Н.Ф. Избранные речи. М., 2008. С. 639. 41 Первое. Конституционное право на мирные собрания является общепризнанной демократической ценностью, имеет политическую природу и позволяет гражданам участвовать в управлении делами государства, удерживать публичную власть от совершения противоправных действий и принятия нежелательных, неэффективных или чрезмерно ограничивающих права граждан решений. В этом смысле свобода собраний выступает механизмом защиты других конституционных прав. Второе. Свобода собраний также представляет собой механизм коммуникации как между гражданами и властью, так и внутри гражданского общества. Манифестации позволяют гражданам эмоционально выражать и делать доступными широкой публике, в том числе представителям государства, идеи, необязательно мнения, предложения по различным вопросам, характера. В качестве механизма политического коммуникации свобода собраний близка свободе слова и праву на обращение. Третье. Социальное предназначение свободы собраний состоит также в создании у участников массовых публичных акций эффекта причастности (принадлежности) к некому конституирующему субъекту, коллективной общности («народу», «оппозиции», «меньшинству» и т.п.), взгляды которой они разделяют. Четвертое. Публичные мероприятия поощряют демонстрацию чувств и страстей, обеспечивают эмоциональную разрядку для граждан, чьи голоса власть отказывается слышать. Вследствие запуска психологических механизмов, свойственных поведению толпы, протестные мероприятия могут с легкостью утратить мирный характер и требуют установления адекватных правовых ограничений. Пятое. В ценности свободы собраний как неотъемлемого качества демократического конституционного правопорядка и силе эмоционального компонента манифестаций видится сложность поиска баланса между правом каждого организовывать собрания или участвовать в них и интересами 42 общества и государства в поддержании порядка, безопасности и охране иных конституционных прав граждан. Масштаб проблемы хорошо виден на примере России, где в стремлении обезопасить власть от выражения сомнений в ее легитимности, а общество – от любых помех в обычном течении жизни и призывов критически осмыслить проводимую государством политику, законодатель поставил свободу собраний в такие жесткие рамки, что принизил ее конституционную ценность и пренебрег правыми стандартами, выработанными мировым сообществом. 43 § 2. Смысл ограничений конституционных прав Прежде чем перейти к анализу различных видов ограничений свободы собраний, необходимо определить содержание понятия «ограничение конституционных прав» и осветить теоретические подходы к пониманию пределов ограничений прав. Для формирования четкого представления о круге вопросов, попадающих в сферу настоящего исследования, следует также раскрыть содержание понятия «пределы конституционных прав» и соотнести его с понятием «ограничения конституционных прав». В науке вопрос о соотношении данных категорий продолжает оставаться дискуссионным, поэтому стоит упомянуть различные точки зрения на данную проблему. Роберт Алекси выделяет два основных подхода к пониманию ограничений конституционных прав (constitutional rights limits)78. Первый подход основан на «экстерналистской теории». Данная теория рассматривает права (по своей сути абсолютные) и ограничения прав как отдельные категории, между которыми существует определенная связь. Сторонники экстерналистской теории признают, что в большинстве правопорядков права рассматриваются как имеющие ограничения, но настаивают, что изначально права должны восприниматься как абсолютные. Связь между правами и ограничениями возникает извне, поскольку существует необходимость примирить права одного лица с правами других индивидов и коллективных общностей79. Так, разделявший эту концепцию Э.-Ж. Сийес отмечал, что ограничение естественных прав допустимо лишь в интересах сохранения подобных прав других лиц, а не ради каких-то имманентных обязанностей80. Для более глубокого понимания данного подхода следует остановиться на теории абсолютных прав. В конце XIX века российский философ права Н.М. Коркунов писал, что абсолютные права человека – это прирожденные 78 Alexy, R. A Theory of Constitutional Rights. Oxford University Press. 2009. Pp. 178-179. Ibid. at 179. 80 Шайо, А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 278. 79 44 права, не зависимые от государства, существующие помимо него, безусловные и неизменные, а потому и неприкосновенные для власти81. До сих пор в науке существует позиция, что конституционные права разделяются на абсолютные и относительные. В отличие от относительных прав, которые подлежат ограничениям, абсолютные права обладают свойствами неотчуждаемости, неприостанавливаемости и неограничиваемости82. Как утверждает американский философ Алан Гевирт, абсолютные права – это права, которые ни при каких обстоятельствах не могут быть преодолены («overridden»), то есть обоснованно нарушены (ограничены), и должны быть гарантированы без каких-либо исключений83. К абсолютным правам традиционно относят право на жизнь84, личную свободу, честь и достоинство. Намек на абсолютность права может встречаться в конституционном тексте. Так, часть 1 статьи 29 Конституции Румынии 1991 года гласит: «Свобода мысли и мнений, а также свобода религиозных верований не может ограничиваться ни в какой форме». Такая формулировка создает впечатление, что в Румынии гарантируется абсолютная свобода совести. Однако часть 2 данной статьи предусматривает, что «свобода совести гарантируется; она должна проявляться в духе терпимости и взаимного уважения»85. В системе с данным конституционным положением картина меняется. Терпимость к другим религиям может оказаться для верующего значительным ограничением его свободы мысли и религиозных убеждений, 81 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. СПб, 1899. С. 419. См.: Гасанов К.К., Стремоухов А. В. Абсолютные права человека и ограничения прав // Правоведение. 2004. № 1 (252). С. 164-173. Существует также и иной подход к определению абсолютных прав, применяемый в основном в гражданском праве, согласно которому абсолютными являются права, носителям которых в качестве обязанных субъектов противостоит неопределенное число лиц (в противоположность относительным правам, носителям которых противостоят определенные обязанные лица (лицо)). См., например, Белов В.А. Понятие и определение вещных прав // Законодательство. 2009. № 6. СПС «Консультант Плюс». Отметим, что в рамках настоящего исследования данная классификация не представляет большого интереса. 83 Gewirth A. Are There Any Absolute Rights? // The Philosophical Quarterly. 1981. Vol. 31. No. 122. P.2. 84 В литературе есть и иная точка зрения о том, что нельзя говорить о наличии права на жизнь, так как «жизнь, как и смерть, есть фатальность, судьба, счастливая или несчастная, но отнюдь не право». См.: Четвернин В.А. Проблемы теории права для особо одаренных студентов. М., 2010. С. 45. 85 Официальный сайт Палаты депутатов Парламента Румынии – [Электронный документ]. – URL: http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=371 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 82 45 поэтому даже при таких, казалось бы, однозначных формулировках о недопустимости ограничений права говорить о его абсолютном характере не приходится. У концепции абсолютных прав много противников, к которым относит себя и диссертант. Практика убеждает в том, что в действительности абсолютных (в смысле «беспредельных», не подлежащих никаким ограничениям) прав быть не может. Абсолютные права, по нашему мнению, следует рассматривать как некую теоретическую модель, эталон «мер и весов», феномен, который отсутствует в реальной жизни, но который важен для теоретического анализа – как отправная точка, относительно которой вводятся ограничения. Эту позицию разделяют многие российские конституционалисты. В.И. Крусс отмечает, что «актуализация проблемы «абсолютных» прав человека в отечественной юриспруденции была во многом обусловлена политическими обстоятельствами периода осознания возможности и необходимости конституционно-демократических преобразований на рубеже 90-х годов XX века ‹...› Говоря о недопустимости ограничения некоторых ‹...› прав и свобод человека, имели в виду скорее гарантии их защиты от нарушений и властного произвола. Сегодня подобное смешение понятий неприемлемо»86. По мнению Н.В. Витрука, «не может быть абсолютной, безграничной свободы. Нормы права, направленные на пресечение действий, связанных с удовлетворением эгоистических интересов отдельных индивидов, противоречащих правам и интересам общества, государства, других лиц, гарантируют обществу и его членам подлинную свободу»87. Осознание безграничности свободы приводит к массовым злоупотреблениям со стороны правообладателей, вероятно, обусловленным недостатком самоконтроля, правового воспитания и правовой культуры граждан. Даже американские конституционалисты, считая свободу слова, гарантированную I Поправкой к Конституции, в 86 87 Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 643. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008 // СПС «Консультант Плюс». 46 высшей степени неприкосновенной, сходятся на мнении, что реализация данной свободы тоже имеет границы88 (хотя в США ее объем все равно остается несравненно шире, чем на европейском континенте)89. Одним из обстоятельств, вынуждающим современное государство вторгаться в сферу, ранее признаваемую неприкосновенной (и в этом смысле абсолютной), является стремление обеспечить безопасность граждан (особенно в условиях непосредственной угрозы международного терроризма). Борьба за безопасность и спокойствие граждан во многих странах приводит к тому, что государство расширяет свои полномочия по ограничению любых основных прав, вплоть до лишения жизни невинных людей. Так, в Великобритании в случае непосредственной угрозы того, что угнанный террористами самолет (с пассажирами) будет направлен в мирных жителей, премьер-министр (а в случае его недосягаемости другие министры) может дать разрешение на то, чтобы самолет был сбит90. Получается, жизнь и человеческое достоинство утрачивают абсолютную ценность, и стратегия действий должностных лиц определяется сравнением ожидаемого числа спасенных и потерянных жизней. Федеральный Конституционный Суд ФРГ, однако, не согласился с таким подходом и признал неконституционной норму закона, позволяющую сбивать пассажирские самолеты, захваченные террористами, даже при наличии непосредственной угрозы для мирных жителей91. При этом Суд указал, что недопустимость введенной меры основана, в частности, на том, что пассажиры захваченного самолета рассматриваются как вещи, как часть воздушного судна, угрожающего людям на земле. Но параграф 1 статьи 1 Основного закона ФРГ требует 88 Так, в решении по делу «Нир против Миннесоты» 1931 года Верховный Суд США указал: «Свобода слова и свобода прессы не являются абсолютными правами, и государство может наказывать за злоупотребление ими», Near v. Minnesota, 283 U.S. 708 (1931) (перевод мой –Т.Х.). 89 См., например, Трунтаева К. Правовое содержание свободы мысли и слова: вопросы конституционноправовой теории и практики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 1 (74). С. 24. 90 Youngs, R. Germany: Shooting Down Aircraft and Analyzing Computer Data // International Journal of Constitutional Law. 2008. Vol. 6. No. 2. P. 335. 91 BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Februar 2006, 1 BvR 357/05 // Официальный сайт Федерального Конституционного Суда ФРГ – [Электронный документ]. – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20060215_1bvr035705.html (по состоянию на 02.02.2015). 47 уважения достоинства каждой личности, государство должно в любых ситуациях относиться к каждому человеку как к субъекту, а не как к объекту, и поэтому недопустимо принятие решения, однозначно обрекающее пассажиров самолета на смерть (даже если в итоге это повлечет еще большие человеческие жертвы)92. Создается впечатление, что достоинство личности, по крайней мере в Германии, абсолютизируется и признается не подлежащим ограничению ни в каких ситуациях. Однако Федеральный Конституционный Суд делает небольшую оговорку: решение «сбить самолет» в принципе допустимо, когда террористы захватили воздушное судно без пассажиров93. И хотя Суд считает, что в данном случае государство не отказывается от уважения достоинства террористов, поскольку те добровольно и осознанно пошли на захват самолета и подвергли себя риску смерти, думается, что такой вывод свидетельствует об отказе признания абсолютной ценности достоинства каждой личности. Позиция Суда кажется обоснованной, оправданной и справедливой, но тем не менее устраняет признак неотчуждаемости, а значит саму «абсолютность» достоинства личности. Кроме того, как справедливо замечает в своем диссертационном исследовании А.А. Троицкая, право на уважение достоинства является многоаспектным94, и даже если отдельные его элементы не подлежат никакому ограничению (например, установлен полный запрет пыток), «все же широкое понимание его как права на достойное существование не предполагает его абсолютности»95. С приведенной позицией, разделяемой диссертантом, не согласен американский философ Алан Гевирт. Принимая во внимание различную степень абстрактности прав, а также бесконечно широкий спектр возможных 92 Lepsius, O. Human Dignity and the Downing of Aircraft: The German Federal Constitutional Court Strikes Down a Prominent Anti-terrorism Provision in the New Air-transport Security Act // German Law Journal. 2006. Vol. 7. No. 9. P. 766. 93 Lepsius, O. Op. cit. P. 766. 94 Троицкая А.А.Указ. соч. С. 107-108. 95 Троицкая А.А. Указ. соч. С. 109. 48 обстоятельств, ведущих к установлению ограничений, он тем не менее настаивает на существовании ряда абсолютных ценностей (как на уровне правовых принципов, так и на уровне индивидуальных прав), попрание которых невозможно оправдать никакими благими целями96. Отдавая должное теоретической стройности доказательной базы Гевирта, все же позволим себе не согласиться с его позицией, поскольку она, во-первых, основана в большей степени на моральной, а не на правовой стороне вопроса, а во-вторых, как отмечал Дж. Левинсон, чересчур идеалистично и упрощенно представляет конфликты, которые могут возникать и постоянно возникают в сфере реализации прав97. Итак, почему же практически невозможны абсолютные права? Думается, что законодатели и суды большинства государств, осознавая сложность и многомерность общественных отношений в области реализации конституционных прав, с большим недоверием и осторожностью относятся к установлению полных запретов («blanket ban») отдельных действий либо, наоборот, безусловной абсолютизации некоторых ценностей и моделей поведения. Приоритет отдается ситуативному (case-to-case) балансированию конкурирующих прав и интересов, поиску компромиссных решений, учитывающих различные факторы и нюансы, а значит, к принципиальному допущению относительного характера прав. Умеренность и всесторонний анализ ситуации являются конституционно-правовых рассматриваются как основными конфликтов, инструмент а принципами разрешения соразмерные ограничения уравновешивания меры свободы индивидов. Как отмечает А. Алейникофф, в настоящее время балансирование – то есть выделение конкурирующих в деле ценностей, прямое или косвенное приписывание им определенного веса (value) и выработка правил их сравнения и учета – стали естественной методологией разрешения 96 Gewirth A. Are There Any Absolute Rights? // The Philosophical Quarterly. 1981. Vol. 31. No. 122. Pp. 1-16; Gewirth A. There Are Absolute Rights // The Philosophical Quarterly. 1982. Vol. 32. No. 129. Pp. 348-353. 97 Levinson J. Gewirth on Absolute Rights // The Philosophical Quarterly. 1982. Vol. 32. No. 126. Pp. 73-75. 49 конституционно-правовых споров98. При ориентации на балансирование не должно быть прав с заранее известным – бесконечно большим – весом, поскольку такие права заведомо не оставляют шансов для поиска компромисса. В результате категория «абсолютных прав» остается лишь теоретической абстрактной конструкцией. Вместо этого появляется требование абсолютной защиты «сущности» (основного содержания) конституционных прав99, то есть недопустимости таких ограничений, которые не позволяют правам выполнять их первостепенные функции. Тем не менее, как уже отмечалось выше, в теории конституционного права модель абсолютных прав является весьма удобной для определения масштаба, степени вводимых ограничений и, соответственно, оценки их соразмерности и необходимости. Второй подход к понятию ограничений прав, описываемый Р. Алекси, проистекает из «интерналистской теории», которая предлагает рассматривать права и их ограничения как единое правовое явление. Право имеет определенное содержание, частью которого являются его имманентные пределы (или ограничения)100. В этой теории понятие «ограничения» («limits») частично заменяется понятием «пределы» («extent») прав, следовательно, споры о том, насколько могут быть ограничены права, становятся спорами об определении содержания конкретного права. Интерналистский подход исходит из понимания свободы как осознанной необходимости (развивавшегося философами Б. Спинозой, И.Г. Фихте, Г.В.Ф. Гегелем и др.101), в соответствии с которым установление определенных рамок не умаляет свободу, а является ее составным элементом. Среди российских ученых интерналистскую теорию разделяют, в частности, Б.С. Эбзеев и М.А. Краснов. Так, Б.С. Эбзеев, считает, что по 98 Aleinikoff A.T. Constitutional Law in the Age of Balancing // The Yale Law Journal. 1987. Vol. 96. No. 5. Pp. 944-945. 99 Хессе К. Указ. соч. С. 175. 100 Такого подхода придерживался, в частности, немецкий историк права Отто фон Гирке (Gierke, O.v. Die Soziale Aufgabe des Privatrechts. Berlin, 1889. P. 20). 101 Асмус В.Ф. Диалектика необходимости и свободы в философии истории Гегеля // Вопросы философии. 1995. № 1. С. 52-69. 50 социальной и юридической природе пределы основных прав отличаются от ограничений. В части пределов речь идет о границах признаваемой и защищаемой конституцией свободе индивидов, то есть о нормативном содержании того или иного конституционного права, составе его правомочий и системе гарантий. Что же касается ограничений основных прав, под ними автор понимает допускаемые конституцией и установленные законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина102. М.А. Краснов утверждает, что «сама категория прав человека сохраняет свой содержательный смысл только до тех пор, пока осознаются их естественные пределы»103. Ограничения же необходимо рассматривать применительно к реализации (а не содержанию) основных прав, учитывая, что такие ограничения могут быть допустимы и даже необходимы в ситуациях, выходящих за рамки ординарных, и вызываемых как волевыми актами самих носителей прав, так и объективными обстоятельствами104. Среди зарубежных ученых, придерживающихся интерналистского подхода, можно отметить Фридриха Мюллера, который полагает, что нет ни одного конституционного права, гарантированного без учета его пределов. Данный подход проистекает из авторской идеи о том, что внутренние пределы прав предопределены категорией их «юридического качества», выражающегося в принадлежности к конституционному правопорядку, в котором внутренняя связанность пределами является «неписаным элементом нормативной программы любого конституционного права»105. Сравнивая два рассмотренных подхода к пониманию ограничений основных прав, Р. Алекси делает вывод, что есть значимая связь между предпочтениями, отдаваемыми одной из рассмотренных теорий, и общими нормативными предпосылками исследователя: индивидуалистский взгляд на 102 Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 231. 103 Краснов М.А. Ограничение прав человека или поиск их естественных пределов? // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. № 2. С. 107. 104 Краснов М.А. Указ. соч. С. 105. 105 Müller, F. Die Positivität der Grundrechte: Fragen einer praktischen Grundrechtsdogmatik. Berlin: Duncker & Humblot, 1969. S. 44 (перевод мой –Т.Х.). 51 право и государство тяготеет к оценке ограничений как механизмов «извне», в то время как теории, рассматривающие человека в первую очередь как часть социума, воспринимают «интерналистский» взгляд на ограничения прав106. Диссертант относит себя к первой группе исследователей, и отдает предпочтение экстерналистскому подходу, который видится логически обоснованным и в большей степени приспособленным к практике. Представляется необходимым проиллюстрировать применение приведенных подходов к анализу свободы собраний. С точки зрения экстерналистского подхода, изначально неограниченное право индивидов на проведение публичных собраний должно сосуществовать с иными конституционными правами и свободами, а поэтому требует помещения его в определенные рамки. Независимо от тематики, формы и иных обстоятельств, собрания не должны угрожать жизни и здоровью граждан и не должны перерастать в вооруженные бунты и мятежи. Поэтому конституционный законодатель в самой формулировке данного права («право собираться мирно, без оружия»107) заложил его первичные ограничения, позволяющие достичь определенного баланса интересов всех граждан. Кроме того, необходимость этих – первичных, конституционных – ограничений может диктоваться историческим развитием свободы собраний и накопившимся (в том числе негативным) опытом его реализации. Как справедливо отмечает А.А. Троицкая, процесс прямого или косвенного выведения конституцией некоторых вариантов поведения из-под защиты государством, как правило, основывается на опыте, полученном государствами в ходе их исторического развития (негативные последствия неконтролируемой свободы слова, партийной деятельности, нерегулируемой, 106 Alexy, R. Op. cit. P. 179. Такая формулировка содержится, в частности, в конституциях Италии (статья 17), Испании (статья 21), Бельгии (статья 26), Российской Федерации (статья 31), Основном Законе Федеративной Республики Германия (статья 8). В Конституции США (I поправка), Польши (статья 57) и Кипра (статья 21) гарантируется право мирных собраний. 107 52 или наоборот, поставленной под слишком жесткий государственный контроль экономики и т.д.)108. Однако прямо обозначенных в конституции ограничений свободы собраний может оказаться недостаточно, особенно в обществе, где культура протеста еще недостаточно сформировалась. Поэтому в большинстве государств законодателю вверено полномочие по дальнейшему ограничению свободы собраний, исходя из конституционно допустимых целей и с учетом соблюдения иных требований к ограничению прав и свобод. Следует еще раз подчеркнуть, что в рамках экстерналистского подхода и вторичные (законодательные), и первичные (конституционные) ограничения обладают единой природой и являются внешними по отношению к изначально безграничной свободе. С точки зрения интерналистской теории, свобода собраний обладает имманентными пределами, зафиксированными в конституционной формулировке «право граждан собираться мирно, без оружия». Не исключено также, что понимание имманентных пределов на том или ином этапе развития демократического государства может быть шире либо уже данной конституционной конструкции. Ряд авторов по проблемам ограничения основных прав в ФРГ109 в этой связи отмечают, что конституционное положение о свободе мирных собраний указывает не на ограничение конституционного права, а на конституционное описание его содержания, пределов его конституционной защиты. Такой же позиции придерживается Б.С. Эбзеев, который считает, что в конституционной формулировке «право собираться мирно, без оружия» заложены не ограничения данного права, а его «границы, нормативное содержание и круг правомочий, то есть имманентные пределы»110. Ограничения данного права могут вводиться либо на основании конституционных положений об общих 108 Троицкая А.А. Указ. соч. С. 29. Schnapp F.E. Grenzen der Grundrechte // Juristische Schulung, 1978. S. 730. 110 Эбзеев Б.С. Принципы, пределы, основания, ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. № 7. С. 24. 109 53 требованиях к ограничению прав и свобод, либо в соответствии с конкретными предписаниями о форме и целях ограничения свободы собраний. Несмотря на высокую теоретическую ценность дебатов между сторонниками экстерналистского и интерналистского подходов к понятию «ограничение прав», а также на то что логика представителей экстерналистской концепции кажется автору более убедительной, можно утверждать, что по сути приведенные подходы отстаивают одну и ту же идею, а именно, что в правовом демократическом государстве конституционные права должны быть в некоторой степени (до определенных пределов) ограничены (связаны некоторыми рамками), поскольку необходимо обеспечить равную свободу всех индивидов. Как подчеркивает А.В. Малько, проблема правовых ограничений в самом общем плане является проблемой пределов свободы человека в обществе, поскольку «свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе»111. Анализ основных аргументов сторонников экстерналистского и интерналистского взглядов на природу ограничений прав убеждает в том, что никаких противоречий и сущностных различий в приведенных подходах нет, скорее речь идет о терминологических разногласиях. Справедливым представляется утверждение А.В. Должикова о том, что «с теоретической точки зрения термины предел и ограничение являются синонимами <...> Возможное этимологическое различие может состоять в том, что первый термин означает правовое средство, а второй – процесс, связанный с изменением объема конституционного права112. Последний тезис получил 111 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 104. Должиков А.В. Ограничение конституционных прав и родственные юридические категории / Личность – общество – государство: конституционная доктрина и практика взаимодействия в современной России: 112 54 обоснование и развитие в работе А.А. Троицкой, которая предлагает использовать категорию «предел» для обозначения границы, меры свободы (статическая характеристика), а категорию «ограничение» – для указания на сужение, уменьшение этой меры (динамическая характеристика)113. Несколько слов следует также сказать о понятии «имманентных пределов права». В литературе высказывается мнение, что у любого права можно выделить естественные границы, которые, хотя и выявляются и формулируются людьми, существуют объективно114. Эти границы не позволяют ни сужать, ни расширять материальное содержание основного права. Имманентные пределы лишь вербализируются («эксплицируются») в текстах конституций. М.А. Краснов подчеркивает, что конституционные права онтологически ограничены естественными пределами, а, следовательно, «оказываясь за ними (вне их), та или иная охраняемая правом ценность теряет смысл и уничтожается само субъективное право»115. Отмечается, что имманентные пределы осуществления прав заданы принципом формального равенства, и затем уточнены с помощью конституционных гарантий против злоупотреблений правами и свободами116. Теоретическая конструкция имманентных пределов, хотя и не лишена несомненных достоинств, тем не менее ставит перед исследователем ряд вопросов, свидетельствующих о ее чрезмерной идеалистичности и утопичности. Если согласиться с тем, что имманентные пределы основных прав являются объективными и не зависят от воли конституционного законодателя, то как объяснить различие в объеме основных прав, содержащихся в конституциях разных демократических государств? И кто материалы межрегиональной научно-практического семинара (Барнаул, 9 декабря 2010 г.), под ред. В.В. Невинского. – Барнаул , 2011. С. 79. 113 Указанный подход оправдывается также и тем, что пределы прав могут устанавливаться не только путем введения ограничений, но и, наоборот, посредством расширения содержания права. См.: Троицкая А.А. Указ. соч. С. 31. 114 Краснов М.А. Указ. соч. С. 104. 115 Краснов М.А. Указ. соч. С. 107. 116 См.: Пчелинцев С.В. Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы // Журнал российского права. 2005. № 8; Пирбудагова Д.Ш. К вопросу о конституционных пределах ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 12. СПС «Консультант Плюс». 55 является инстанцией, определяющей содержание основного права, включая в него «объективные» «имманентные» пределы? Каким образом законодатель или суд должен отграничивать «естественные» пределы от позитивных? Неслучайно М.А. Краснов, развивающий концепцию «имманентных» конституционных пределов прав, смягчил свою собственную позицию о том, что имманентные пределы отражают лишь естественные, изначально существующие границы прав. Он пришел к убеждению, что часть пределов – это «ограничения, порожденные доминирующими в период разработки конституционного текста идеями, стереотипами, инерцией традиций, национальными культурными особенностями или, наоборот, заимствованиями из зарубежного опыта»117. Наряду с «идеалистическим», существует и прагматичный взгляд на концепцию «имманентных» (внутренних) пределов прав, который кажется вполне обоснованным. Дело в том, что не все конституции содержат прямое дозволение законодателю вводить ограничения основных прав и свобод. В частности, американский Билль о правах гарантирует права практически как абсолютные ценности. Вследствие этого Верховный Суд США был вынужден прибегать к доктрине «внутренних пределов» прав (internal limits), оправдывающей некоторую степень законодательного вмешательства. В конституциях, где существует отдельная оговорка о допустимости ограничения прав, например, в Канаде (статья 1 канадской Хартии прав и свобод), у судов нет необходимости обращаться к конструкции имманентных пределов. Так, Верховный Суд Канады занял экстерналистскую позицию (не предполагающую наличие у права внутренних пределов) и признал изначально гарантируемое содержание прав чрезвычайно широким, что дало ему возможность в процессе судебной проверки сконцентрировать внимание 117 Краснов М.А. Некоторые аспекты проблемы ограничения конституционных прав (на примере экономических прав) // Сравнительное конституционное обозрение. № 1(92) 2013. С. 87, 92. 56 на оценке разумности каждого конкретного действия государства по ограничению прав118. Прагматичный подход переключает акцент с понятия «имманентные пределы» на понятие «основное содержание права», и концентрируется не на том, чтобы сузить конституционно гарантируемое содержание права, а на том, чтобы поставить для законодателя и правоприменителя заслон в процессе ограничения прав. У права есть пределы, но эти пределы заложены не никому не ведомыми силами в виде имманентных характеристик права, а практической необходимостью гарантировать всем гражданам полный спектр конституционных прав, и тем самым обеспечить свободу каждого. Таким образом, свобода собраний, как и иные конституционные права, не является абсолютной. Содержание изначально гарантируемой («эталонной») свободы манифестаций, в отношении которой вводятся законодательные ограничения, определяется в зависимости от того, какого подхода к пониманию ограничений прав интерналистского – придерживается – экстерналистского или исследователь. Экстерналистский подход отвергает наличие имманентных пределов права, рассматривая все права, в том числе свободу собраний, как изначально абсолютные, но требующие внешних ограничений для обеспечения справедливого баланса прав всех граждан. Интерналистская теория приписывает правам внутренние пределы, которые составляют содержание права (изначально небезграничного) и обычно формализуются в конституционных нормах. Для свободы собраний пределы определены в формулировке «право собираться мирно, без оружия». Ввиду того что диссертант придерживается экстерналистского подхода, в данном исследовании в качестве «ограничения конституционной свободы собраний» будет пониматься любое (в том числе конституционно установленное) сужение правомочий лица беспрепятственно организовывать 118 Hiebert, Janet L. Limiting Rights: The Dilemma of Judicial Review. Montreal: McGill-Queen's University Press, 1996. Pp. 5-6. 57 собрания по любой тематике в любом месте по своему выбору, а также свободно присоединяться к любому публичному мероприятию. 58 § 3. Критерии допустимости ограничений свободы собраний Ограничение конституционных прав (в том числе права на свободу собраний) должно осуществляться в соответствии с некоторыми принципами и правилами. В противном случае законодатель получает возможность произвольно (исходя из сиюминутных потребностей и политической целесообразности) сужать конституционно гарантируемый объем конституционных прав и не рассматривать их как высшую ценность в государстве. В отсутствие строгих, а главное, понятных и применимых на практике критериев оценки ограничений ни о какой полноте, неотъемлемости прав и недопустимости их умаления не может идти речи. В демократическом правовом государстве конституционно допустимыми считаются только те ограничения, которые преследуют легитимную цель, являются обоснованными (необходимыми, адекватными), облачены в правовую форму (чаще всего закона) и не предполагают чрезмерных обременений. Таким образом, у ограничений также существуют пределы («ограничения ограничений»). В своем диссертационном исследовании, посвященном ограничению конституционных прав и свобод, Н.И. Шаклеин выделил основные способы закрепления пределов ограничений. Так, пределы ограничений могут содержаться непосредственно в нормативно-правовых актах, причем применительно как к ординарным ситуациям, так и к нестандартным случаям (например, чрезвычайное или военное положение). Также пределы ограничений могут устанавливаться в виде принципов, наполняемых конкретным содержанием в процессе правоприменительной деятельности119. Именно последний способ позволяет вынести обоснованное решение о правомерности либо противоправности ограничения прав вне зависимости от степени урегулированности правоотношений в спорной области. 119 Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы : дисс... канд. юр. наук. Москва, 2006. С. 35-46. 59 Теорией и практикой конституционно-правовой науки выработаны общие принципы (правила, критерии) установления таких пределов. Критерии отличаются высокой степенью универсальности и признаются большинством правовых систем, в том числе и российской. Именно они определяют, является ли следование государством высоким стандартам защиты конституционных прав лишь декларацией либо наблюдается в действительности. Проблема заключается в том, что ввиду общего характера критериев оценки допустимости ограничений прав, особенностей правовой природы каждого подвергающихся из фундаментальных ограничениям, разного конституционных уровня правовой прав, культуры, различной степени независимости судебной власти, а также влияния политических и культурных факторов, анализ допустимости конкретных ограничений в различных государствах приводит к получению разных ответов на одни и те же вопросы. Такова неидеальная реальность, которая должна постепенно совершенствоваться с тенденцией к унификации подходов. Представляется недопустимой практика, когда под прикрытием «конкретно-исторических реалий» или «культурной уникальности» государство позволяет себе произвольное вмешательство в фундаментальные конституционные права120. Одним из универсальных критериев допустимости ограничений прав является тест на пропорциональность (или принцип пропорциональности). Обязанный своим происхождением немецким административным судам121, 120 Так, например, Конституционный Суд РФ историческими особенностями, сквозь призму которых следует рассматривать принципы плюралистической демократии, многопартийности и светского государства в России, оправдал такое ограничение общепризнанной свободы объединений, как запрет на создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. При этом каких-либо конкретных доказательств обоснованности запрета, кроме умозрительных рассуждений в абстрактных терминах, Суд не привел. См.: Постановление от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 51. Ст. 5260. 121 Административные суды Германии, в первую очередь прусский Высший административный суд (Oberverwaltungsgericht), стали применять принцип пропорциональности в конце девятнадцатого столетия. См.: Grimm, D. Proportionality in Canadian and German Constitutional Jurisprudence // The University of Toronto Law Journal. 2007. Vol. 57. No. 2. P. 384. Федеральный Конституционный Суд впервые применил этот 60 этот критерий в настоящее время приобрел популярность по всему миру. Аарон Барак отмечает, что постепенно, получив признание на европейском уровне, принцип пропорциональности прижился в странах Западной, Центральной и Восточной Европы, в Канаде, Южной Африке, Израиле, США, Бразилии, Австралии и Новой Зеландии, некоторых азиатских и латиноамериканских государствах122. Г.А. Гаджиев справедливо утверждает, что принцип пропорциональности имеет в конституционном праве универсальное значение, и в частности, является способом постижения духа закона, текст которого создан законодателем123. Названный принцип утверждает, что гарантированным конституцией правам и свободам государство может противопоставить некие легитимные интересы, которые требуют его вмешательства. При определении пределов вмешательства должны быть проведены не только анализ легитимности преследуемых целей, но и балансирование конкурирующих прав и интересов, состоящее в изучении вопросов о том, «что в итоге одна сторона приобретает, а другая теряет, и, кроме того, имеются ли более приемлемые альтернативы для одной из сторон или, возможно, даже для обеих»124. Принцип пропорциональности диктует следующее правило: предел ограничений устанавливается на уровне самого жесткого из допустимых способов достижения необходимой цели вмешательства, и если спорная мера предполагает большую степень ограничения прав, чем предел, то такая мера считается противоправной125. принцип и подробно разъяснил его содержание в Решении от 11 июня 1958 г. по делу Apotheker Karl-Heinz R. gegen Bescheide der Regierung von Oberbayern, BVerfGE 7, 377 (1958). 122 Автором составлена подробная схема «миграции» принципа пропорциональности. См.: Barak, A. Proportionality: Constitutional Rights and Their Limitations. Cambridge University Press, 2012. P. 182. 123 Гаджиев Г.А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4 (89). С. 26. 124 Шлинк, Б. Пропорциональность: к проблеме баланса фундаментальных прав и общественных целей // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2 (87). С. 59. 125 Существует также иное значение пропорциональности, приравнивающее пропорциональность к балансированию между стремлением к достижению цели и социальной важностью недопущения ограничения конституционного права. Это узкое значение пропорциональности (proportionality stricto sensu), не используемое в настоящей работе. Подробнее см.: Barak, A. Op.cit. Pp.3, 340-370. 61 Тест на пропорциональность показал высокую степень пригодности для оценки приемлемости ограничений конституционных прав. В российской практике конституционного пропорциональности также правосудия признается соблюдение как требования необходимое условие допустимости ограничений конституционных прав126. К сожалению, однако, при рассмотрении многих дел Конституционным Судом РФ этот принцип используется либо фрагментарно, либо декларативно, не являясь действенным критерием оценки ограничений. Принцип пропорциональности позволяет сделать процесс оценки допустимости ограничения многофакторным и последовательным. Этот тест включает в себя четыре основных стадии (компонента)127: проверка легитимности цели; оценка необходимости вмешательства; оценка адекватности (пригодности) ограничительной меры; оценка соразмерности (минимальности) ограничительной меры128. Принцип пропорциональности не лишен недостатков, основным из которых является существенная роль субъективного компонента129. В ответ на озвучиваемую критику сторонники процесса балансирования настаивают 126 См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. М. Траспова // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 626; Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2012 г. № 33-П по делу о проверке конституционности положений статьи 2131 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.Н. Кононова // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 77; и др.. 127 См., например: Barak, A. Op.cit. P.3; Шлинк, Б. Указ.соч. С. 60-63. 128 В ряде исследований встречается использование термина «соразмерность» как синонима «пропорциональности» в широком смысле. В переводных работах термин «пропорциональность» иногда заменяется на «соразмерность». Так, при переводе на русский язык работы К.Меллера «Proportionality: Challenging the Critics» задействуется выражение «принцип соразмерности». См.: Меллер К. Принцип соразмерности: в ответ на критику // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 4(101). С. 86-106. В настоящей работе термин «соразмерность» используется для обозначения лишь одного из компонентов теста на пропорциональность, касающегося проверки альтернативных средств достижения цели на предмет минимальности вмешательства. 129 Так, А.А. Кондрашев утверждает, что любое решение суда, основанное на оценке соразмерности ограничений прав, будет иметь характер произвольного усмотрения. Кондрашев А.А. Ограничения конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 44. 62 на возможности создания объективной, не зависящей от личности осуществляющего его субъекта (обычно судьи) шкалы сопоставления интересов130. Последнее утверждение кажется более чем спорным. Сложно не согласиться с Б. Шлинком, что при оценке адекватности мер по ограничению права женщины на аборт, всегда найдутся те, кто настолько высоко ценит жизнь не родившегося ребенка, что считают тюремное заключение необходимым и соразмерным средством реагирования государства на решение женщины не рожать, в то время как большинство оценивают такое ограничение прав как чрезмерное (непропорциональное), то есть пересекающее предел допустимого вмешательства131. Полагаем, что одного теста на пропорциональность недостаточно для оценки допустимости ограничений. Некоторые ограничения недопустимы как таковые, поскольку приводят к отрицанию, умалению и разрушению права, лишают право основного содержания. Истоки принципа сохранения основного содержания права также лежат в немецкой конституционной доктрине и практике. Согласно абзацу 2 статьи 19 Основного закона ФРГ, существо содержания основного права ни в коем случае не должно быть затронуто132. Именно основное содержание права позволяет ему выполнять свою первостепенную функцию в жизни общества, сохранять свое место в системе конституционных (фундаментальных, неотъемлемых) прав, и являться одной из гарантий свободы личности133. В понимании принципа сохранения основного содержания права существует два основных направления: абсолютистский и релятивистский. Первый говорит о том, что применительно к каждому основному праву имеется некий набор правомочий, составляющий основу, «фундамент» этого права, без которых право не существует как таковое, а потому сужение этого комплекса правомочий недопустимо. Релятивистский подход, напротив, 130 См.: Aleinikoff A.T. Op. cit. P. 973. Шлинк, Б. Указ. соч. С. 62. 132 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие. С. 177. 133 Хессе К. Указ. соч. С. 175-176. 131 63 утверждает, что вопрос о том, посягает ли ограничение на существо основного права, должен решаться в каждом конкретном случае в порядке балансирования всех противоборствующих интересов134. Оба подхода не лишены недостатков. Первый не выдерживает проверку практикой, ведь существуют ограничения, которые затрагивают существо конституционных прав, но тем не менее признаются обществом в качестве допустимых и желательных (например, пожизненное лишение свободы или лишение права заниматься определенной деятельностью в качестве мер уголовного наказания)135. В свою очередь, второй подход грешит неопределенностью и в каждом конкретном случае оставляет решение вопроса об основном содержании права на субъективное усмотрение правоприменителя. Кроме того, релятивистский подход по сути ничего нового не добавляет к принципу пропорциональности. Тем не менее, во многом благодаря влиянию немецкой доктрины, аналогичная конструкция конституционного права «основного стала содержания» (или использоваться и «существа») в практике Конституционного Суда РФ136. При этом российский Конституционный Суд воспринял релятивистскую интерпретацию доктрины основного содержания права. Например, в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Суд указал, что право на свободу собраний не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права (пункт 2). При этом позитивной формулировки существа права на мирные собрания (какие именно правомочия входят в основное содержание права) 134 См.: Alexy R. Op. cit. P. 193. Государственное право Германии: в 2 т. Т. 2. С. 238. 136 На это, в частности, указывает Фридрих–Христиан Шредер, подчеркивая, что формулировка «основное содержание» права появилась после неоднократных визитов с научными целями в Германию одного из судей Конституционного Суда РФ. См.: Шредер Ф.-Х. Российская конституционная юрисдикция на практике // Право и политика. 2001. № 9. С. 114. 135 64 Суд не вырабатывал. По каждому из заявленных требований он давал оценку ограничениям, прибегая к упрощенной форме балансирования ценностей. К примеру, по мнению Суда, правовое регулирование, не позволяющее быть организатором публичного мероприятия лицу, имеющему неснятую или непогашенную судимость за совершение определенных категорий преступлений либо два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за определенные административные правонарушения, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, «не посягает на само существо права на свободу мирных собраний, поскольку не создает непреодолимых преград для организации и проведения публичного мероприятия и не препятствует участию в нем гражданина, в отношении которого применен соответствующий запрет» (пункт 2.1.). Из данной формулировки можно лишь вычленить некоторые правомочия, которые, с точки зрения Конституционного Суда, не образуют существа рассматриваемого права, например, полномочие быть организатором публичного мероприятия. Невозможно согласиться со столь узким толкованием существа свободы собраний, тем более что при таком подходе позитивное содержание права остается неясным. Вместе с тем, использование релятивистского подхода является весьма удобным для Суда методом оценки конституционности норм, поскольку не требует раз и навсегда очертить сферу конституционно защищаемых отношений, а позволяет по мере накопления практики рассмотрения споров о содержании свободы собраний «прорисовывать» и при необходимости корректировать пределы права и область его допустимых ограничений. В настоящем исследовании предпринимается попытка последовательно и детально, насколько позволяет объем диссертации, проанализировать распространенные в различных правопорядках, в том числе в российском, ограничения конституционной свободы собраний. Допустимыми могут считаться лишь те из них, которые выдерживают проверку тестами на пропорциональность и сохранение основного содержания права. В 65 совокупности эти два теста позволяют установить, является ли провозглашение высоких стандартов защиты права лишь декларацией или стандарты имеют реальное действие. Предварительно имеет смысл сделать некоторые общие замечания о применении универсальных тестов, пригодных для анализа ограничений любых прав, к свободе собраний с учетом ее специфики. Основное содержание свободы собраний. При ответе на вопрос, посягает ли конкретное ограничение на существо (основное содержание) свободы манифестаций, необходимо иметь в виду три ее важнейших характеристики. Во-первых, свобода собраний – индивидуальное право. Это утверждение не является общепризнанным в науке. Напротив, в литературе распространена точка зрения о том, что свобода собраний относится к коллективным правам137. Поэтому здесь требуются пояснения, касающиеся, в первую очередь, определения коллективных прав. В российской науке термин «коллективные права» не имеет однозначного определения138. Ряд авторов к коллективным правам относят индивидуальные права, реализуемые одновременно несколькими (многими) людьми (т.н. коллективное измерение индивидуальных прав). Исследователи, придерживающиеся данного подхода, аргументируют коллективную природу свободы собраний тем, что она предполагает осуществление определенных действий коллективно, то есть одновременно большим количеством граждан139. Однако, с нашей точки зрения, такое понимание коллективных прав и, следовательно, отнесение к ним свободы собраний является чересчур 137 См., например, Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т.1. М., 2007. С.620; Чиркин В.Е. Индивид и общество: коллективные конституционные права. Эссе // Право и политика. 2001. № 4. С. 92-93. 138 В своей статье А.Г. Осипов выделяет пять различных прочтений понятия «коллективные права». См.: Осипов А.Г. Являются ли групповые права необходимым условием недискриминации и защиты меньшинств? // Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ. М., 2002. С.80. 139 См.: Афанасьева С.А. Реализация политических прав и свобод человека и гражданина (на примере города Москвы). Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2009. С. 18; Должиков А.В. Конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации. С. 25; Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. СПС «Консультант Плюс». 66 поверхностным и ничего не добавляет к теоретическому осмыслению правовой природы данной свободы. В конце концов, большинство конституционных прав могут реализовываться одновременными согласованными действиями нескольких индивидов. Согласимся с Н.В. Варламовой в том, что реализация ряда прав, предполагающая совместные действия ряда лиц, не меняет их индивидуального характера. Автор предлагает в качестве коллективных рассматривать только те права, которые «в силу своей природы в принципе не могут быть реализованы непосредственно одним лицом», то есть «только права естественно сложившихся социальных общностей» (право нации на самоопределение, право народа на неповиновение правонарушающей власти и т.п.)140. Предлагаемый подход к пониманию коллективных прав является, на наш взгляд, более ценным в научном плане. В соответствии с ним коллективными считаются права, «принадлежащие и реализуемые совместными действиями людей определенной общности»141. Общности представляют собой внутренне сплоченные группы, характеризующиеся устойчивостью, целостностью, индивидуальностью и добивающиеся своего признания как отдельных ячеек общества142. К ним традиционно относят народ, нацию, этническую общность, национальные и иные меньшинства. Справедливым является замечание, что коллективные права нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав лиц, входящих в ту или иную общность или коллектив143. Степень устойчивости коллектива может быть разной, но в любом случае права, принадлежащие ему, не должны сводиться к правам отдельных его членов, они имеют качественно иные свойства. В рамках относительно данного природы определения собраний также коллективных прав мнения расходятся. В.Е. Чиркин характеризует право на мирные собрания как коллективное и утверждает, что 140 Варламова Н.В. Указ. соч. С. 158. Глухарева Л. И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственноправовое регулирование). М., 2003. С. 55. 142 Sanders, D. Collective rights // Human Rights Quarterly. 1991. Vol. 13. No. 3. P. 370 (перевод мой –Т.Х.). 143 Права человека: учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. С. 151. 141 67 собрание образует временный коллектив, обладающий правами, отличными от прав их участников, такими как права «на невмешательство в деятельность законно протекающего собрания, на защиту от посягательств идеологических или политических противников или просто хулиганствующих элементов и т.д»144. Однако есть и противоположная позиция, которая представляется более убедительной. Еще в начале XX столетия Альберт Венн Дайси в своей классической работе по конституционному праву исходил из того, что то действие, которое индивид вправе совершать в одиночку, множество индивидов имеют право осуществлять совместно, при более или менее тех же правовых ограничениях: «А имеет право идти по Верхней улице или на сход. B обладает тем же правом. C, D и все их друзья могут отправиться в то же место. Иными словами, А, B, C, D и десять тысяч таких же, как они, могут провести публичное мероприятие; а поскольку A может заявить B, что необходим закон, упраздняющий Палату Лордов, либо что Палата Лордов обязана отклонять любой акт, изменяющий ее устройство, и B может сделать такое же замечание любому из своих друзей, в результате A и десять тысяч других граждан могут провести собрание либо в поддержку властей, либо призывающее к сопротивлению Пэрам»145. Как справедливо отметил оксфордский профессор, публичное мероприятие представляет собой набор индивидуальных действий, а следовательно, его участники не образуют общность (в правовом, не социологическом смысле), которая обладала бы правовым признаком устойчивости. Как отмечает Н.В. Варламова, каждый человек самостоятельно принимает решение об участии в соответствующей акции, иными словами, осуществляет право на участие в публичном мероприятии непосредственно и индивидуально146. Схожую позицию отстаивают и 144 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 92-93. Dicey, A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London, New York: Macmillan, 1902. Pp. 267-268 (перевод мой –Т.Х.). 146 Варламова Н.В. Указ. соч. С.157-158. 145 68 некоторые европейские исследователи свободы собраний, отмечая, что, хотя собрание и представляет собой некое «общественное благо» (common good), это не влияет на индивидуальную природу права собираться мирно, без оружия. Нет ничего парадоксального в том, чтобы обеспечивать общественное благо индивидуальными правами, наоборот, такой подход подчеркивает добровольность участия каждого гражданина в публичном мероприятии, а также временный характер возникающих между участниками связей147. Итак, свобода собраний предоставляет каждому индивиду право беспрепятственно участвовать в любых мирных манифестациях (в том числе в тех, которые по своему содержанию нацелены на защиту коллективных прав устойчивых общностей), а также становиться организатором таких мероприятий. Обязанность государства не вмешиваться в проведение мирных собраний как раз гарантирует возможность реализации индивидуального правомочия участия, а принимаемые государством меры по обеспечению безопасности митингующих и третьих лиц направлены, вопреки мнению В.Е. Чиркина, на защиту жизни и здоровья отдельных граждан, а не целостности демонстрации как коллектива148. Следствием индивидуального характера свободы собраний, проявляющегося в том, что манифестанты участвуют в публичных мероприятиях, в первую очередь, не в качестве неотделимой части коллектива, а в виде отдельных субъектов, отстаивающих свои личные интересы и отвечающих за собственные действия, является требование индивидуальной ответственности участников публичных мероприятий за свои действия. Законодательные ограничения, вводящие ответственность по принципу «круговой поруки» (организаторов – за действия отдельных 147 Gyorfi T. Op.cit. P.7. По мнению В.Е. Чиркина, распространенная во многих странах практика охраны движущиеся демонстрации конной полицией направлена не только на предотвращение неправомерных действий со стороны демонстрантов, но и на защиту демонстрации как коллектива. См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 93. 148 69 манифестантов, всех участников – за действия отдельных лиц и проч.) посягают на основное содержание свободы собраний. В своей практике Европейский Суд по правам человека постоянно акцентирует внимание на данном требовании149. О невозможности возложения на организаторов ответственности за действия других лиц, в том числе повлекшие за собой причинение имущественного вреда, говорится и в Руководящих принципах по свободе мирных собраний БДИПЧ ОБСЕ 2010 года (пункты 5.7, 197, 198). Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ норму, возлагающую на организатора публичного мероприятия гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участником собрания, указав, что, принимая самостоятельно и добровольно решение участвовать в публичном мероприятии, индивиды должны выполнять все законные требования организатора (уполномоченных им лиц), уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органа внутренних дел, а также соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия, а потому именно они и должны нести юридическую ответственность, в том числе возмещать вред, причиненный их действиями физическим и юридическим лицам150. При этом в том же решении Конституционный Суд РФ посчитал возможным возложение на организатора публичного или иного массового мероприятия административной ответственности за вред, причиненный здоровью человека или имуществу участниками этого мероприятия, при наличии причинно-следственной связи между действиями (бездействием) организатора и причинением вреда. Неясна логика Суда, почему два схожих института (гражданско-правовой и административной ответственности организатора за действия участников) привели к противоположным выводам 149 Впервые эта позиция сформулирована в постановлении Европейского Суда по правам человека от 26 апреля 1991 г. по делу Эзелин против Франции, § 53. 150 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П, п. 2.4. 70 о конституционности норм. Есть основания предположить, что при широкой свободе усмотрения, оставленной правоприменителю, в вопросе установления виновности организатора в последствиях действий участников мероприятий, отступление от принципа индивидуальной ответственности не просто возможно, а неизбежно. А значит, имеет место недопустимое вмешательство в основное содержание свободы собраний. Во-вторых, свобода собраний имеет комплексную природу. Под комплексным правом понимается право, состоящее из отдельных правомочий, каждое из которых признается в качестве самостоятельного права. С.С. Алексеев отмечал, что «нередко субъективное право отличается сложным строением, имеет дробные части, что позволяет говорить о его структуре»151. Свобода собраний образуется из правомочий свободно передвигаться, выражать мнение, подавать петиции, обращения, выдвигать требования в адрес органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Собрания на религиозную тематику содержат также элемент свободы совести, а манифестации, проводимые организациями, – элемент свободы объединения. Как отмечается в литературе, в содержании комплексного права все правомочия взаимосвязаны и могут рассматриваться как одно целое152. Реализуемые одновременно большим числом индивидов, компоненты свободы собраний взаимодействуют друг с другом и в результате этого трансформируются, то есть обретают новые характеристики, позволяющие им выполнять новые функции. Именно благодаря этой взаимосвязи свобода собраний приобретает свои уникальные черты. Для пояснения можно рассмотреть трансформацию правомочия свободно передвигаться как составной части свободы собрания. Если индивид перемещается из пункта А в пункт B, он обычно преследует цель добраться до определенного места за определенное время наиболее удобным для него способом (то есть данное 151 Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т. 2. М., 1982. С.117. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 43. 152 71 право позволяет реализовать функцию беспрепятственного перемещения в желаемую точку). Компонент перемещения в рамках свободы собраний связан с другими компонентами этой свободы настолько, что движение приобретает иную цель, общую для всех правомочий: выражение мнения группы лиц. Комплексная природа свободы собраний влияет на осмысление ее допустимых ограничений. Каждый компонент настолько важен для полной и эффективной реализации свободы манифестаций, что государственное вмешательство в одно из правомочий организаторов или участников публичного мероприятия может привести к невозможности сохранения основного содержания права в целом, то есть его способности выполнять свою первостепенную функцию в жизни общества. В отсутствие острой необходимости такое вмешательство должно быть признано недопустимым. Форма, тематика мероприятия, его масштаб (одиночное или массовое), роль отдельного гражданина (организатор или участник) являются сущностными характеристиками свободы собраний. К примеру, если орган власти требует от организатора изменить форму публичного мероприятия (вместо шествия или демонстрации, предполагающих перемещение участников, выбрать митинг, проводящийся в одном месте, либо вместо одиночного пикета – массовый митинг), он посягает на важнейшие компоненты свободы мирных собраний (компонент перемещения или компонент выражения мнения) и поэтому не только является несоразмерным, но и посягает на основное содержание рассматриваемого права. Руководствуясь данной логикой, мы вынуждены оценить как вторгающееся в основное содержание свободы собраний предоставление российскому суду права признавать решением по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу совокупность актов одиночного пикетирования, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием (часть 1.1 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ). Несмотря на то что Конституционный Суд 72 не усмотрел в данной норме противоречия Конституции РФ, поскольку посчитал ее необходимой для предотвращения практики уклонения организатора от процедуры уведомления153, он не сопоставил это положение с правомочиями гражданина самостоятельно определять способ публичного выражения своего мнения, а также приглашать единомышленников или провести мероприятие в одиночку, и не соотносить свой замысел с представлениями правоприменительных органов о нем. А.А. Кондрашев справедливо отмечает: почему законодатель «может ограничивать право на одиночные пикеты этими условиями, суд вообще не стал выяснять»154. И наконец, в-третьих, свобода собраний – это право проводить мирные мероприятия по любой тематике. В связи с этим, посягающими на основное содержание свободы мирных собраний155 можно считать ограничения, связанные с тематикой мероприятия и с содержанием объединяющих манифестантов идей и мнений. Выделение двух групп ограничений свободы слова и собраний – не относящихся к содержанию выражаемого мнения (content-neutral) и связанных с содержанием высказываемых идей (content-based) – уже давно известно практике американского Верховного Суда по делам о правах, гарантированных соответственно, Первой является поправкой темой для к США156 и, исследований на Конституции научных североамериканском континенте157. 153 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П, п. 2.5. Кондрашев А.А. Ограничения конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 46. 155 Собрания, организуемые с исключительной целью побуждения к немедленным противоправным (насильственным) действиям, не могут считаться мирными, а следовательно, не пользуются конституционной защитой. Далее речь пойдет только о недопустимости ограничения тематики мирных собраний. 156 См., например, решение по делу Департамент Чикаго против Мозли, в котором Верховный Суд США признал не соответствующим Конституции положение чикагского статута, запрещающего пикетирование и демонстрации на расстоянии ближе 150 футов от здания начальной или средней школы по всем вопросам, за исключением трудовых споров, касающихся интересов школы. Суд посчитал, что норма ограничивает свободу пикетирования в связи с содержанием высказываемых идей, что является недопустимым / Department of Chicago v. Mosley, 408 U.S. 92 (1972). 157 См., например, Stone, Geoffrey R. Restriction of Speech Because of Its Content: The Peculiar Case of SubjectMatter Restrictions // University of Chicago Law Review. 1978. Vol. 46. Pp. 81-82; Stone, Geoffrey R. ContentNeutral Restrictions // University of Chicago Law Review. 1987. Vol. 54. P. 46. 154 73 Государство обладает некоторой дискрецией в сфере установления формальных (нейтральных, процедурных) ограничений, к которым относятся ограничения времени, места и порядка проведения публичных мероприятий, ограничения в период обстоятельств чрезвычайного характера и другие. Но содержательные ограничения непопулярной, (шокирующей, манифестантами, используемой (в отношении тематики оппозиционной), символики) идей, мероприятий высказываемых недопустимы, поскольку выхолащивают основное содержание свободы мирных собраний. Данная позиция практически не вызывает сомнений в зарубежной практике. Как отмечают Верховный Суд США и воспринявший его подход Европейский Суд по правам человека, публичные мероприятия, касающиеся политической жизни на общегосударственном или на местном уровнях, должны получать государственную поддержку. Ситуации, когда собрание может быть правомерно запрещено из-за содержания идей манифестантов, крайне редки. Государство не вправе запрещать собрания, которые, по его мнению, организуются для выражения «ложных» идей, в противном случае нарушается универсальный принцип равенства (недопущения дискриминации). Европейский Суд по правам человека требует самой серьезной судебной проверки для ограничений, обусловленных тематикой собрания и содержанием лозунгов манифестантов158. К сожалению, большое количество дел, рассмотренное Европейским Судом по правам человека против России, демонстрирует, что, по крайней мере де-факто, ограничения в зависимости от тематики и позиции демонстрантов являются в России распространенной – хотя и неправомерной – практикой. Пропорциональность ограничений свободы собраний. Рассмотрев некоторые общие моменты, касающиеся основного содержания свободы собраний, считаем необходимым сделать несколько общих комментариев по 158 См.: Application no. 17391/06, Primov and others v. Russia, Judgment of 12 June 2014, §135. 74 каждому из компонентов теста на пропорциональность в их преломлении к свободе манифестаций. Легитимность цели. Допустимые цели ограничений свободы собраний формулируются либо в общих конституционных нормах о принципах и пределах ограничений прав (например, часть 3 статьи 55 Конституции РФ), либо в конкретных нормах, гарантирующих свободу собраний (например, статья 43 Конституции Сербии). В целом перечень целей является схожим для большинства государств и включает в себя: защиту интересов общества и государства (общественного порядка, безопасности, публичной морали и нравственности, общественного здоровья и других «публичных интересов»); защиту прав и свобод третьих лиц («частных интересов» других индивидов). Первое размышление касается первой группы целей. В их легитимности у теоретиков права возникают сомнения, поскольку при отсутствии действенных механизмов контроля ограничения, направленные на защиту публичных интересов, могут приводить к чрезмерному вторжению государства в частную сферу и даже к отмене или фактическому «выхолащиванию» содержания конституционных прав159. Такую озабоченность высказывал, в частности, итальянский теоретик Бруно Леони, который опасался, что современные правовые системы «оставляют для свободы пространство, постоянно сокращающееся, подобно шагреневой коже»160. Ограничение прав, направленное на защиту интересов общества и государства, свидетельствует, по мнению представителей либертарной теории, о введении в правовое поле неправовых критериев. С этим утверждением трудно не согласиться. В.В. Лапаева указывает, что «так называемые справедливые требования морали не могут быть основанием для 159 160 См.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. С. 75. Леони Б. Свобода и закон. М., 2008. С. 17. 75 ограничения права уже потому, что требования морали по своей природе не могут быть справедливыми, то есть равными, всеобщими, обязательными для всех»161. В развитие данной идеи В.А. Четвернин считает, что «правовая свобода позволяет быть безнравственным – до тех пор пока безнравственность не нарушает правовую свободу других»162. Равным образом недопустимо ограничение прав и для защиты иных – неправовых – публичных ценностей. Подход либертарианцев основывается на импонирующей диссертанту позиции о сущности права как способа обеспечения формального равенства. Однако на современном этапе государственно-правового развития эта теория выглядит как идеалистическая утопия, поскольку допустимость использования правовых механизмов для достижения иных (социальных, политических, культурных и др.) целей приобрело статус общественного консенсуса во всех – даже самых либеральных – государствах. На практике большинство конституционных и наднациональных юрисдикций признают неизбежность ограничения прав в целях защиты интересов общества и государства. В качестве конкретных ценностей, подлежащих защите (в случае со свободой собраний), указываются «безопасность государства, конституционный порядок, общественная безопасность, общественный порядок, общественное здоровье, общественная нравственность»163 (статья 21 Конституции Кипра 1960 года), безопасность дорожного движения, пресечение распространения инфекционных болезней (статья 47 Конституции Эстонии 1992 года164), предотвращение беспорядков и преступлений (пункт 2 статьи 11 европейской Конвенции о защите прав 161 Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. № 4. СПС «Консультант Плюс». 162 Четвернин В. А. Российская конституционная концепция правопонимания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4 (45) 2003. С. 32. 163 Конституция Кипра от 16 августа 1960 г. // Официальный сайт Президента Республики Кипр – [Электронный документ]. – URL: http://www.presidency.gov.cy/presidency/presidency.nsf/all/1003AEDD83EED9C7C225756F0023C6AD/$file/CY _Constitution.pdf (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 164 Конституция Эстонии от 28 июня 1992 г. // Официальный сайт Президента Эстонской Республики – [Электронный документ]. – URL: http://www.president.ee/ru/republic-of-estonia/constitution-of-the-republic-ofestonia/index.html (по состоянию на 02.02.2015). 76 человека и основных свобод) и некоторые другие. Проблема смещается с вопроса о принципиальной допустимости введения неправовых категорий в правовое поле, который решен положительно, на проблему соотношения правовых ценностей (принципов формального равенства, приоритета прав и свобод человека) и иных «общественных благ» (общественное спокойствие, комфортная среда обитания, ощущение безопасности и проч.). Идеализм либертарианцев, на наш взгляд, нужно адаптировать к современным реалиям за счет прагматизма утилитаристов, призывающих к пониманию и тщательному взвешиванию преимуществ и недостатков каждого конкретного основания вторжения государства в сферу частной свободы (включающей в себя свободу собраний) в целях «общего блага». Принцип пропорциональности с его критическим, но не категоричным подходом к анализу целей и средств государственного вмешательства, является эффективным механизмом учета как частных, так и «публичных» интересов. «Публичные» цели ограничения свободы собраний формулируются в чрезвычайно общем виде. Как показывает опыт различных государств, законодатель, регулирующий порядок организации и проведения публичных мероприятий, не стремится конкретизировать их. Так, в статье 11 Закона о публичных собраниях Республики Сербия 1992 года165 (с последующими изменениями) содержится положение о том, что уполномоченный орган может запретить проведение публичного собрания в целях предотвращения нарушения движения общественного транспорта, а также ввиду угрозы здоровью, общественной морали или безопасности людей или имущества. Законодатель не поясняет, какие фактические обстоятельства могут являться индикаторами достаточного уровня такой угрозы. С одной стороны, установление и оценка фактов – это прерогатива правоприменителя. С другой стороны, – и такую позицию занимает, к примеру, Европейский Суд по правам человека – при использовании теста на 165 Закон о публичных собраниях Республики Сербия 1992 года (в ред. Закона 2005 года) // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/documents/action/popup/id/6883 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 77 пропорциональность широкому пониманию допустимых целей вмешательства должен противостоять строгий и детальный анализ средств их достижения, при этом первое позволяет оставить за государством достаточный уровень дискреционных полномочий по выбору ограничительных мер, а за счет последнего «отсекаются» большинство чрезмерных и ненужных ограничений166. Негативным следствием лояльного отношения к пониманию допустимых целей ограничения свободы собраний является постепенное разрастание этих целей, равно как и все более широкая их интерпретация. Так, в практике Конституционного Суда России, помимо перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции целей ограничения прав, используются такие цели, как защита экономического суверенитета167, защита семьи, материнства, отцовства и детства «в их традиционном, воспринятом от предков понимании»168 и др.. Кроме того, иногда Конституционный Суд считает допустимым использовать в качестве легитимной цели ограничения прав общую цель охраны «конституционно значимых интересов государства», не раскрывая ее содержания, полагая это очевидным169. Думается, что как с теоретической, так и с практической точек зрения, предпочтительным был бы более строгий подход к оценке правомерности целей вмешательства. Во-первых, это поможет наполнить смыслом процесс балансирования частных и публичных интересов, добавив веса обычно 166 См., например, Applications nos. 29221/95, 29225/95, Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, Judgment of 2 October 2001, §§ 83-84; Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006, §§ 31-32, и др. 167 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы, п. 2.3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 18. Ст. 1833. 168 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2014 г. № 24-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан С.А. Алексеева, Я.Н. Евтушенко и Д.А. Исакова, п.3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 40 (ч. III). Ст. 5489; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 151-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Алексеева Николая Александровича, Баева Николая Викторовича и Федотовой Ирины Борисовны на нарушение их конституционных прав статьей 4 Закона Рязанской области «О защите нравственности детей в Рязанской области» и статьей 3.10 Закона Рязанской области «Об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс». 169 Блохин П.Д., Кряжкова О.Н. Как защитить свои права в Конституционном Суде: Практическое руководство по обращению с жалобой в Конституционный Суд России. М., 2014. С. 123. 78 проигрывающей стороне конституционных прав, и создаст для государства дополнительный стимул пересмотреть свои функции, возможно, исключив из них в чистом виде патерналистские, неэффективные и не совместимые с правом170. Как справедливо отмечает Б. Шлинк, в демократическом государстве «законодательный орган не должен насаждать идеалы «высокой культуры» и определять отдельные ее проявления как «низкопробные» <….> Определять, что является идеалом, а что нет – привилегия общества»171, а не государства. Во-вторых, более строгий тест на легитимность целей снимет непомерную нагрузку с тестов на соразмерность (минимальность) и адекватность средств со всеми их недостатками172. Таким образом, критическая оценка преследуемых законодателем при установлении ограничений свободы собраний целей является важным этапом проверки допустимости вмешательства. Второе размышление касается второй группы целей. С ее легитимностью проблем не возникает, так как она направлена на обеспечение принципа формального равенства. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, «ограничения прав не предполагают обязательно посягательства на конкретное право. Напротив, воплощаемая в праве свобода только усиливается ограничением этой свободы во имя свободы других»173. Здесь, однако, возникает вопрос, какие «права и свободы других лиц» могут вступать в конфликт со свободой собраний, ведь конституции и законы, регулирующие порядок проведения собраний, обычно не конкретизируют данную группу целей. Собрания как массовые скопления людей, ведущих себя мирно, но эмоционально, нарушают обычное течение 170 Данный аргумент применим к ситуациям, когда конституция не содержит четкого перечня целей, оправдывающих ограничение конкретного права. 171 Шлинк Б. Указ. соч. С. 60-61. 172 Среди основных недостатков называют отсутствие объективного стандарта, слишком широкие дискреционные полномочия, вверяемые судье, слишком слабую защиту конституционных прав, проблему легитимности судебной власти решать такого рода вопросы. См., например, Möller, K. Proportionality: Challenging the critics // International Journal of Constitutional Law. 2012. Vol. 10. No. 3. Pp. 710-730; Ristroph, A. Proportionality as a Principle of Limited Government // Duke Law Journal. 2005. Vol. 55. No. 2. P. 266. 173 Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. № 9. С. 35. 79 жизни не участвующих в них лиц, становясь помехой в реализации привычных функций и задач. Законодатель Малайзии, например, выделил следующие права третьих лиц, которые могут нарушаться свободой собраний: 1) право свободного распоряжения своим имуществом; 2) право на свободу передвижения; 3) право на естественную окружающую среду («enjoyment of the natural environment»); 4) право на ведение бизнеса174. Представляется, что этот перечень покрывает большинство ситуаций (вне зависимости от юрисдикции), в которых требуется балансирование равнозначных прав индивидов, одним из которых выступает право на организацию публичных мероприятий и участие в них. Поэтому целесообразно взять приведенный перечень за основу для анализа конкретных ограничений в целях защиты прав и свобод третьих лиц175. Необходимость пропорциональность вмешательства. предполагает Данный компонент выяснение теста серьезности на риска обозначенным выше публичным или частным интересам. Чтобы быть признанным допустимым, ограничение должно быть не просто целесообразным или полезным, но единственно возможным способом предотвратить неблагоприятные последствия реализации права на мирные собрания. Для оценки необходимости государственного вмешательства предлагается выделять три типа (уровня) угроз противопоставляемым свободе собраний ценностям: мнимую, потенциальную и реальную. 174 Статья 3 Закона Малайзии от 30 января 2012 г. N 736 «О мирных собраниях» // Официальный портал для публикации федерального законодательства Малайзии – [Электронный документ]. – URL: http://www.federalgazette.agc.gov.my/outputaktap/20120209_736_BI_JW001759%20Act%20736%20(BI).pdf (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 175 Полагаем целесообразным, однако, сделать одно исключение. Цель защиты «права на естественную окружающую среду» будет рассмотрена в качестве публичного, а не частного интереса, оправдывающего ограничение свободы собраний, поскольку именно в таком измерении данная конституционная ценность защищается во многих правопорядках. 80 Мнимая угроза предполагает малую степень вероятности причинения вреда охраняемым государством ценностям (публичным интересам или правам третьих лиц). К примеру, маловероятно, что одиночное пикетирование создаст препятствия реализации права граждан на свободный проход или проезд, а значит, угроза нарушению этого права является мнимой. В таких условиях со стороны органов власти требуется лишь невмешательство, и никакие ограничения не могут считаться необходимыми (пропорциональными). Потенциальная угроза соответствует более высокой степени вероятности такого поведения манифестантов, которое приведет к конфликту с другими правами граждан или интересами общества в целом. При этом угроза недостаточно неблагоприятным велика, чтобы последствиям. с неизбежностью Потенциальный привести уровень к угрозы охраняемым ценностям существует при организации основной массы публичных мероприятий. Для ее сдерживания могут вводиться предварительные (ex ante) процедурные ограничения свободы собраний, которые (весьма условно) считаются адекватными и необременительными (а значит, соразмерными уровню угрозы). Ограничения ex ante вводятся для того, чтобы государство могло выполнить свои позитивные обязательства и способствовать такой организации мероприятия, которая не приведет к нарушению прав третьих лиц и не позволит потенциальной угрозе превратиться в реальную. При проверке процедурных ограничений должны оцениваться временные и финансовые затраты, требующиеся от организатора для проведения мероприятия в соответствии с законом, а также полномочия и широта усмотрения органов власти, реагирующих на инициативу организатора (например, уведомительная процедура проведения мероприятий выдерживает этот тест, а разрешительная – нет). Более серьезные ограничения, которые вводятся непосредственно во время либо после окончания публичного мероприятия (на стадии ex post), не могут быть оправданы наличием лишь потенциальной угрозы охраняемым 81 частным и публичным интересам. Реальная угроза, соответствующая ситуациям, когда неблагоприятные последствия неизбежны или уже воплотились в жизнь, влечет за собой такие ограничения, как выдача обязательных указаний организаторам или участникам мероприятия, приостановление или прекращение собрания, привлечение организаторов и участников к ответственности, а в редких случаях (и только в некоторых странах, например, в Великобритании) – полный запрет собраний на определенной территории на определенный срок. Адекватность и соразмерность ограничительных мер. Если необходимость государственного вмешательства в свободу мирных собраний установлена, можно перейти к следующему этапу оценки пропорциональности ограничений. Проверка на адекватность предполагает выяснение того, является ли избранная мера пригодной (эффективной) для достижения заявленной цели, а проверка соразмерности – является ли эта мера наименее обременительной из имеющихся альтернатив. Примером неадекватного ограничения свободы собраний является дважды проверявшиеся на предмет конституционности российским Конституционным Судом законоположения, возлагающие на организатора публичного мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников, если в этом видится угроза нарушения правопорядка, а также устанавливающие административную ответственность за неисполнение этой обязанности (статья 20.2 КоАП РФ, пункт 3 части 4 статьи 5 и пункт 5 части 3 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ). Если законодатель ставил цель добиться поддержания общественного порядка посредством удержания в определенных рамках количества участников мероприятий, то данное ограничение абсолютно непригодно, неэффективно и неадекватно поставленной цели. Организатор физически не имеет возможности контролировать и прекратить приток людей на манифестацию, и установление в отношении него 82 административной ответственности не в состоянии решить проблему. Более того, как отмечали заявители по делу, такое регулирование создает почву для злоупотреблений со стороны оппозиционных политических сил, для которых легко спровоцировать приток людей на мероприятие. В связи с этим непонятна логика Конституционного Суда, который в Постановлении от 18 мая 2012 г. № 12-П176 указал, что организатор обязан обеспечить такое количество участников, которое, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, не создавало бы реальной угрозы для общественной безопасности, жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц (п. 4.1). А в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П Конституционный Суд потребовал от организатора использования «всех доступных ему возможностей» для недопущения превышения количества участников, указанного в уведомлении (п.2.3). Такие выводы кажутся абсурдными. При оценке соразмерности (минимальности) ограничений можно использовать классификацию ограничений прав, предложенную немецким конституционалистом П. Лерхе, основанную на степени ограничения права. Автор выделяет три вида ограничений: 1) конкретизация права (выражающаяся в обязанности законодателя более четко фиксировать суть основных прав); 2) вторжение в право (то есть «возможность законодателя в определенных границах оказывать влияние на уже зафиксированное содержание основного права»); 3) лишение права (специфическая форма, дополняющая две основных)177. 176 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2921. 177 Государственное право Германии: в 2 т. Т.2. С. 235, 239. 83 Применительно к свободе собраний, большинство процедурных ограничений относятся к первой категории. К примеру, положение статьи 7 Закона Республики Польша 1990 года «О собраниях» (с изменениями 2012 года) о том, что организатор публичного собрания должен уведомить муниципалитет таким образом, чтобы информация о собрании поступила не позднее, чем за 3 рабочих дня и не ранее, чем за 30 дней до планируемого мероприятия178, регламентирует процедуру организации собраний посредством установления ограничений прав организаторов и тем самым конкретизирует гарантируемое статьей 57 Конституции Республики Польша право на проведение мирных собраний. «Вторжение в право» имеет место в случаях изменения желаемого организатором времени, места, формы проведения собрания либо досрочного его прекращения. Соразмерными ограничения данного типа можно назвать только при выявлении потенциальной или реальной угрозы охраняемым интересам. Примером является пункт 2 статьи 21 Закона о собраниях Финляндии 1999 года, согласно которому, если иных мер оказалось недостаточно, старший офицер полиции имеет право прервать публичное собрание с целью его роспуска при наличии оснований, перечисленных в пункте 1, а также в ситуациях, когда в противном случае публичное собрание проходит с существенными нарушениями закона179. Что касается лишения права на свободу собраний, то здесь уместно отметить, что не все авторы соглашаются с допустимостью такой формы ограничения прав. Эта мера государственного вмешательства настолько серьезна, что может приводить к умалению конституционных прав (т.е., по четкому определению В.В. Лапаевой, к принижению их критериального и 178 Пункт 1 статьи 7 Закона Республики Польша от 5 июля 1990 г. «О собраниях» (в ред. Закона от 9 октября 2012 г.) // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/topics/country/10/topic/15 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 179 Пункт 2 статьи 21 Закона Финляндской Республики 1999 года «О собраниях» No. 530/1999 // Электронная база законодательства и судебной практики, созданная Министерством юстиции Финляндии – [Электронный документ]. – URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/?_offset=20 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 84 регулятивного значения, снижению ценности для правовой системы180). И тем не менее Основной закон ФРГ в статье 18 закрепляет данную форму ограничения в отношении ряда прав, в том числе свободы собраний. Решение об утрате права и ее пределах индивидуально, оно принимается Федеральным конституционным судом ФРГ в ответ на «злоупотребление» правом. «Исключительность и конституционная подозрительность» данной формы ограничений подтверждаются в частности тем, что случаи обращения к данной мере в практике Суда отсутствуют181. Пример ограничения, предусматривающего временное и частичное лишение лица права на свободу мирных собраний, имеется в российском законодательстве: это упомянутая ранее норма, содержащаяся в пункте 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ о том, что лицо не может быть организатором публичного мероприятия, если имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию. Вопреки позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П, защитившего эту норму, исследователи справедливо отмечают, что приведенное положение фактически лишает указанных в ней лиц фундаментального аспекта свободы собраний, а потому представляет собой недопустимое умаление или недопустимую отмену основного права в смысле части 2 статьи 55 Конституции РФ182. К тому же, оно является неадекватной и 180 Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. №7. СПС «Гарант». 181 Бланкенагель А., Левин И. Указ. соч. С. 61. 182 Бланкенагель А., Левин И. Указ.соч. С. 60. 85 несоразмерной реакцией законодателя на мнимую или потенциальную (но никак не реальную) угрозу нарушения прав граждан и публичных интересов. К сожалению, российское законодательство о публичных мероприятиях и практика его применения настолько переоценивают угрозу, исходящую от публичных (в том числе массовых) мероприятий, что большинство ограничительных мер, при рассмотрении сквозь призму зарубежных и международных стандартов, не выдерживают проверку на соразмерность. Одним из последних примеров является введенная Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 258-ФЗ уголовная ответственность за «неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (статья 212.1 УК РФ), предусматривающая наказание вплоть до пяти лет лишения свободы. Полностью согласимся с мнением, что эти и другие нововведения, выдаваемые за дополнительные гарантии, игнорируют европейские конвенционные стандарты, способствуют обострению старых проблем и создают новые, усиливая несоответствие российского законодательства Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод183. Таким образом, в качестве критериев допустимости ограничений конституционных прав (и свободы собраний в частности) предлагается последовательное применение тестов на сохранение основного содержания права и на пропорциональность ограничений. Сами по себе тесты пригодны для оценки ограничений любых конституционных прав и поэтому имеют универсальный характер, что не исключает некоторых особенностей их применения к свободе манифестаций, вызванных ее спецификой. Первое. Основное содержание права на мирные собрания обусловлено тремя его основными характеристиками. Во-первых, это индивидуальное право, что означает индивидуальную ответственность организаторов и 183 Исаева М. , Сергеева И., Сучкова М. Регулирование свободы собраний в России: «системная проблема» и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2014. № 3(11). С. 90. 86 участников публичных мероприятий. Во-вторых, это комплексное право, следовательно, произвольное государственное вмешательство в отдельные его компоненты (правомочия) означает разрушение права в целом. Втретьих, это право дает возможность проводить мирные собрания по любой тематике, а значит, ограничения, связанные с тематикой мероприятия и с содержанием объединяющих манифестантов идей и мнений, вторгаются в основное содержание права. Второе. С точки зрения целей ограничений свободы собраний (первого компонента теста на пропорциональность), можно выделить две группы – защита интересов общества и государства и защита прав и свобод других лиц. В рамках первой группы необходим строгий подход к оценке легитимности каждой конкретной цели. Вторая группа целей предполагает осторожное балансирование равновеликих конституционных прав и поиск гибких решений, максимально учитывающих интересы обеих сторон. Третье. Оценка необходимости вмешательства (второго компонента теста на пропорциональность) предполагает выявление уровня угрозы охраняемым публичным или частным интересам. Предлагается выделять три уровня угрозы – мнимую (требующую невмешательства государства), потенциальную (допускающую необременительные – в основном процедурные – ограничения) и реальную (оправдывающую наиболее серьезные ограничения, вплоть до прекращения собраний). Четвертое. Проверка адекватности и соразмерности ограничительных мер (третьего и четвертого компонентов теста на пропорциональность) требует выяснения того, является ли ограничение пригодным для достижения поставленной цели и наименее обременительным из имеющихся альтернатив. Полагаем, что такой вид ограничений, как лишение права на проведение мирных собраний и участие в них, по общему правилу не может рассматриваться как соразмерный, поскольку угроза охраняемым интересам чаще всего поддается сдерживанию менее серьезными средствами. 87 Глава II. Ограничения свободы собраний в целях защиты публичных интересов Для сравнительного анализа конкретных видов ограничений свободы собраний целесообразно разделить все существующие ограничения на две группы в зависимости от преследуемых ими целей: защита интересов общества и государства (публичных интересов) и защита прав и свобод третьих лиц (частных интересов). Выделение этих групп целей присуще законодательству о публичных мероприятиях большинства государств. Внутри групп наблюдается разнообразие формулировок, варьируется количество конкретных целей. Не претендуя на составление исчерпывающего перечня, диссертант посчитал возможным выделить ряд целей внутри каждой группы, которые охватывают большинство как универсальных, так и уникальных и нетипичных ограничений, интересных для анализа. Итак, ограничения, направленные на защиту публичных интересов, включают в себя ограничения в целях охраны общественного порядка и безопасности, общественной нравственности (публичной морали), общественного здоровья, уважения к памятникам истории и культуры, экологического благополучия населения. На защиту прав и свобод третьих лиц направлены ограничения в целях охраны права частной собственности, права беспрепятственного прохода пешеходов или проезда транспорта и экономических прав частных субъектов. Ограничения свободы собраний в целях защиты публичных интересов образуют наиболее обширную категорию. Охрана интересов общества и государства, сформулированных абстрактно и понимаемых беспредельно широко, в отсутствие должного судебного контроля опасна чрезмерным вмешательством в свободу собраний, реализация которой неизбежно связана с причинением неудобств, нарушением спокойствия и повышением риска нанесения вреда имуществу и личной безопасности окружающих. Чтобы иллюзия «благих намерений» не могла использоваться в качестве оправдания 88 подавления гражданской активности граждан и выхолащивания основного содержания свободы собраний, необходимо последовательно и методично проверять каждую группу ограничений на ее соответствие требованиям сохранения основного содержания права и пропорциональности. Ввиду ограниченности объема диссертационного исследования, однако, анализ некоторых ограничений представлен только с позиций одного или нескольких компонентов предложенного нами подхода. § 1. Ограничения свободы собраний в целях охраны общественного порядка и безопасности Рассматриваемая категория объединяет в себе две различные, но в то же время тесно взаимосвязанные цели ограничения свободы собраний: поддержание общественного порядка и защита безопасности. Повсеместно суды используют эти цели в неразрывной связке, не проводя смыслового разграничения между ними. Причины, а также обоснованность такого объединения публичных интересов, легитимирующих вмешательство власти в свободу собраний, можно установить, раскрыв содержание каждого из них в отдельности. Легитимность цели. В Руководящих принципах по свободе мирных собраний отмечается, что термину «общественный порядок» («public order») присуща неопределенность184, которая тем не менее не должна служить оправданием для разгона или запрета мирных собраний (пункт 71). В деле Брокдорф Федерального конституционного суда ФРГ можно найти определение «общественного порядка» как совокупности неписаных правил, соблюдение которых, в соответствии с распространенными в данный период социальными и этическими нормами, считается необходимым условием для существования человека в группе на определенной территории185. Это 184 Неопределенность термина «общественный порядок», обусловленная его широтой и многоплановостью, отмечается и в научной литературе. См.: Пивоваров А.С. Дискуссионные подходы к определению понятия «общественный порядок» // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 52-54. 185 BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Mai 1985. 1 BvR 233, 341/81. 89 определение, правопорядков, вполне тем универсальное не менее не и применимое снимает, а к большинству лишь констатирует неопределенность в понимании категории общественного порядка и не указывает на тот уровень «порядка», который должна поддерживать публичная власть в условиях проведения массовых мероприятий. Понятие «безопасности» является чуть более конкретным. В качестве целей, оправдывающих установление ограничений свободы собраний, выделяют два вида безопасности: «общественная безопасность» («public safety») и «национальная безопасность» («national security»). Понятие «общественная безопасность» обычно связывается с состоянием защищенности жизни и здоровья, имущества граждан и является близким к категории «общественный порядок». Так, в решении Баварского конституционного суда от 13 октября 1951 г. термин «общественная безопасность» был определен как «целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства»186. Близость смыслового наполнения и частичное пересечение содержания категорий «общественный порядок» и «общественная безопасность» делают возможным и даже желательным их рассмотрение в неразрывном единстве. В силу значительного влияния эмоций и страстей на ход публичного мероприятия мирное собрание с легкостью и весьма стремительно может перерасти в плохо управляемую толпу, действия которой будут угрожать как общественному порядку, так и безопасности (жизни, здоровью) участников и третьих лиц, целостности имущества. Предпринимаемые государством меры по предотвращению таких трансформаций обычно направлены одновременно на удовлетворение обеих целей, поэтому для установления адекватных пределов вмешательства эти публичные интересы обоснованно рассматриваются как взаимодополняющие. 186 Цит. по: Босхамджиева Н.А. Вопросы понятия «общественная безопасность»: зарубежный опыт // Административное право и процесс. 2011. № 7. СПС «Консультант Плюс». 90 Термин «национальная безопасность» стоит особняком и характеризует состояние защищенности (территориальной целостности и политической независимости) государства как такового от внутренних и внешних угроз. С.А. Проскурин определяет сущность национальной безопасности как способность страны противостоять любым деструктивным воздействиям, откуда бы они ни исходили, направленным на ущемление ее интересов, состоящих прежде всего в стабильном функционировании и развитии общества в целом187. Опасность чрезмерно широкого толкования этого термина привела к разработке на межгосударственном уровне правил его ограничительного толкования. Так, Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах содержат следующие положения: «ссылка на интересы национальной безопасности для оправдания мер по ограничению некоторых прав возможна только в том случае, когда такие меры принимаются территориальной для защиты целостности или существования государства, его политической независимости от применения силы или угрозы ее применения (пункт 29). И далее: «на интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве основания для введения ограничений с целью предотвращения лишь локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку»188. Использование цели охраны национальной безопасности как основания вмешательства в свободу собраний оправдано в случае введения особых (чрезвычайных) режимов, в том числе связанных с проведением масштабных контртеррористических операций. При этом исследователи отмечают, что «в любом случае ограничительные меры не могут являться чрезмерными и должны быть адекватны обстоятельствам, на которых они основаны»189. 187 Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991. С. 8. 188 Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. №4. 189 Пчелинцев С.В. О соразмерности ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Из практики конституционного надзора // Российская юстиция. № 5. 2006. СПС «Гарант». 91 Еще одним примером ограничений свободы собраний в целях охраны национальной безопасности является запрет на проведение манифестаций в отсутствие специального разрешения в таких местах, где в случае возникновения непредвиденных обстоятельств или нарушения участниками правил поведения неизбежно огромное количество жертв и иные катастрофические последствия. К подобным местам можно отнести территории в непосредственной близости от опасных производственных объектов и иных объектов, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности, а также пограничные зоны. Соответствующий запрет действует в России: он предусмотрен частью 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. Наибольшее количество как теоретических, так и практических проблем возникает с установлением допустимости ограничений свободы собраний по мотивам охраны общественного порядка и общественной безопасности, и именно эти две цели (в неразрывном единстве) будут предметом дальнейшего рассмотрения. Повсеместно защита обозначенных публичных ценностей является самой «популярной» целью ограничений. Это связано, в первую очередь, с тем, что именно на государстве издавна лежит функция по защите стабильности общества и обеспечению нормальной жизнедеятельности всех граждан, что вначале именовалось как «благоустройство и благочиние, затем как благосостояние и безопасность, а впоследствии – общественный порядок и общественная безопасность»190. Даже в минимальном наборе функций государства, признаваемом представителями либерализма и либертарианства, функция обеспечения безопасности с необходимостью присутствует191. Таким образом, когда речь идет об общественном порядке и безопасности, вопрос о легитимности целей вмешательства в большинстве случаев решается положительно. При этом 190 Сумин А.В. Эволюция правопонимания понятия «общественный порядок» // История государства и права. 2009. № 23. СПС «Консультант Плюс». 191 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 630. 92 другие компоненты теста на пропорциональность (необходимость, адекватность, соразмерность ограничений) незаслуженно исключаются из правового анализа. Необходимость вмешательства. Необходимость в балансировании публичных интересов, состоящих в поддержании общественного порядка и охране общественной безопасности, и частных интересов, заключающихся в открытом выражении мыслей и эмоций большого числа манифестантов, возникает только при наличии конфликта между этими ценностями. Иными словами, вопрос о введении ограничений встает, только если поведение манифестантов действительно угрожает спокойствию и безопасности граждан (как участников публичных мероприятий, так и третьих лиц). Когда речь идет о присутствии большого числа людей в одном публичном месте, на оценку ситуации большое влияние оказывают эмоции, в связи с чем уровень угрозы постоянно преувеличивается. Например, в июле 2006 года латвийские власти озвучили опасения, что марш равенства в Риге представляет собой «самый большой риск безопасности», с тех пор как Латвия получила независимость от СССР192. В результате при балансировании частных интересов манифестантов в открытом выражении своей позиции и публичных интересов в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан органы публичной власти склонны занижать ценность свободы в угоду абстрактных и зачастую не соответствующих реальности соображений безопасности193. Кроме того, рассматриваемая цель 192 Hamilton M. Freedom of Assembly, the Rights of Others, and Inclusive Constitutionalism / Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Eleven International Publishing, 2009. P.45. 193 В докладах Уполномоченного по правам человека в РФ регулярно приводятся примеры отказов в согласовании места и времени проведения публичных мероприятий по мотивам наличия абстрактной угрозы правопорядку и безопасности. Так, письмом заместителя Префекта ЦАО г. Москвы от 31.08.2006 организаторам пикета у Соловецкого камня на Лубянской площади, посвященного памяти жертв трагедии в Беслане, было предложено перенести пикет с планируемой даты 03.09.2006 на более позднюю дату со ссылкой на необходимость «обеспечения максимальной безопасности участников акции», хотя никаких оснований усомниться в безопасности участников пикета в планируемую дату приведено не было. См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о соблюдении в Российской Федерации конституционного права на мирные собрания, 2007 год – [Электронный документ]. – URL: http://www.rg.ru/2007/06/28/sobrania-doklad-dok.html (по состоянию на 02.02.2015). А отказ администрации г. Ростова-на-Дону в согласовании публичного мероприятия, впоследствии признанный судом незаконным благодаря обращению Уполномоченного, был мотивирован во-первых, наличием информации правоохранительных органов об угрозе террористических атак, а во-вторых, тем, что на том же 93 является удобной «ширмой» для маскировки злоупотреблений государства по сдерживанию протестных проявлений гражданской активности. Согласно предложенной в настоящем исследовании классификацией типов (уровней) угроз охраняемым государством ценностям, вопрос о необходимости защищать общественный порядок и безопасность возникает, только если доказано наличие потенциальной или реальной угрозы его нарушения. Мнимая угроза общественному порядку и безопасности обычно возникает при проведении мероприятий с малой численностью участников, в местах, не препятствующих движению транспорта и пешеходов, а также с тематикой, не затрагивающей острые социально-политические вопросы (например, с благотворительной, культурной, научной, экологической или бизнес тематикой). Органы власти не должны вмешиваться в проведение таких мероприятий. Потенциальная угроза нарушения общественного порядка и безопасности означает, что риск утраты мероприятием мирного характера существует, но требует от государства быть адекватно подготовленным, а не предпринимать активные действия, нарушающие ход собрания. Для информирования власти и оказания требуемой поддержки манифестантам вводятся процедурные ограничения (или по терминологии П. Лерхе ограничений типа «конкретизация права»194). Как отметил Верховный Суд Японии в деле Государство против Ито195, групповая психология и реальные примеры из практики демонстрируют, что существует потенциальная опасность, что даже мирная и спокойная группа людей может превратиться в озлобленную возбужденную толпу. А при наиболее экстремальном сценарии группа может прибегнуть к насилию и, как следствие, к нарушению порядка и спокойствия. Контролировать толпу в месте ранее уже была согласована ярмарка-продажа новогодних товаров, для которой террористические атаки, видимо, угрозы не представляли. См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год – [Электронный документ]. – URL: http://www.rg.ru/2011/05/13/doklad-lukin-dok.html (по состоянию на 02.02.2015). 194 Государственное право Германии: в 2 т. Т. 2. С. 235. 195 State v. Ito, 14 Sup. Ct. Rep. 1243 (1960). 94 таком случае чрезвычайно сложно. Поэтому минимальные меры по предварительному (ex ante) регулированию поведения группы манифестантов являются обязательными для сохранения мира и порядка. Наиболее серьезные ограничения (характеризуемые П. Лерхе как «вторжение в право» либо «лишение права»196) соответствуют реальному уровню угрозы и предназначены для недопущения агрессивных и насильственных действий, когда в отсутствие ограничений беспорядков уже не избежать, либо для смягчения последствий произошедшей утраты собранием мирного характера. Возникает вопрос, в какой момент потенциальная угроза переходит в реальную. На практике определить, сохраняют ли организаторы и участники контроль над ситуацией неизбежностью, и непросто. являются Проблемы ли беспорядки возникают, и насилие во-первых, когда манифестанты выступают с провокационными речами, способными вызвать насильственную реакцию со стороны окружающих, и во-вторых, когда на собраниях звучат призывы к борьбе, сопротивлению и протестным действиям, провоцирующие самих демонстрантов на активные противоправные действия. В судебной практике США и Великобритании накоплен богатый опыт по сдерживанию государственного вмешательства в свободу собраний в целях недопущения выступлений с «провокационными речами» («fighting words»). Еще в 1942 году Верховный Суд США в деле Чаплински против штата Нью-Хэмпшир сформулировал позицию, что провокационные выступления могут быть наказаны только в случае, если люди с обыкновенными умственными способностями воспримут эти слова как побуждающие обычных людей к насилию197. Позже в деле Коэн против штата Калифорния Верховный Суд США развил свою позицию, определив «провокационные 196 197 слова» как «персонально оскорбительные речевые Государственное право Германии: в 2 т. Т. 2. С. 235. Chaplinsky v. New Hampshire, 315 U.S. 568 (1942). 95 обороты, которые, будучи адресованы обычному гражданину, вне всяких сомнений вызовут с его стороны агрессивную реакцию»198. Из приведенной позиции следует, что в задачу суда при оценке допустимости ограничений свободы собраний по мотиву недопущения агрессии со стороны третьих лиц входит абстрактная оценка степени провокационности выступлений, безотносительно конкретной аудитории199. Для манифестантов данный стандарт создает стимулы избегать однозначно оскорбительных заявлений, при этом оставляя широкое поле для выражения мыслей и эмоций. В деле Снайдер против Фелпса Верховный Суд США, подчеркнув силу человеческого слова, которое может побудить к активным действиям, повергнуть в слезы радости или отчаяния и причинить сильную боль, тем не менее отметил невозможность по общему правилу применения наказания к выступающему: «Как нация мы избрали иной путь – защищать даже оскорбительную речь, затрагивающую общественно важные вопросы, чтобы не задушить публичную дискуссию»200. Широту свободы выражения мнений, предоставленную демонстрантам в США, можно оценить на примере неоднозначного дела Скоки201, в котором неконституционными были признаны ограничения, состоящие в запрете проведения неонацистской организацией парада и демонстрации в деревне Скоки, населенной преимущественно евреями. При этом суд подтвердил, что провокационная речь, хотя и в ограниченном масштабе, но пользуется защитой, поэтому расистские лозунги и нашитая на одежде манифестантов свастика не образуют достаточного основания для запрета публичного мероприятия. В самом деле, для конкретной аудитории (жителей Скоки) запланированный марш выглядел как прямое оскорбление и провокация, однако этого нельзя с 198 Cohen v. California, 403 U.S. 15 (1971). Иной стандарт выработан, например, австралийскими судами, которые готовы признавать выступления провокационными и недопустимо оскорбительными, только если речи являются унизительными для конкретных лиц, присутствующих на собрании, либо для лиц, ассоциирующихся с аудиторией собрания, и с высокой степенью вероятности способны вызвать агрессию с их стороны. См., в частности, Lendrum v. Campbell 32 SR (NSW) 499 (1932). 200 Snyder v. Phelps, 131 S.Ct. 1207 (2011). 201 National Socialist Party of America v. Village of Skokie, 432 U.S. 43 (1977) и Collin v. Smith, 447 F. Supp. 676 (1978). 199 96 уверенностью сказать в отношении аудитории, состоящей из обыкновенных (абстрактных) граждан (не евреев). Данная позиция получила подтверждение практикой, поскольку в итоге демонстрация все же была перенесена в другое место, где не вызвала агрессии со стороны окружающих. Логика американского суда, утверждающего, что свободы собраний и выражения мнений являются настолько важными конституционными ценностями, что не могут ограничиваться по причине того, что для определенных – эмоциональных и чувствительных – групп граждан высказываемые речи могут показаться оскорбительными, понятна и правильна: предназначение ограничений состоит в предупреждении насилия, а не в «отбраковывании» сомнительных или непопулярных идей манифестантов. Однако данная логика приводит к весьма рискованным «экспериментам» с общественной безопасностью и правопорядком, поскольку ориентирована на рациональную и эмоционально взвешенную аудиторию и не учитывает реальной опасности, исходящей от объятой страстью толпы, а потому хороша, как представляется, только в теории. Более жестким и предпочтительным выглядит подход британских судов, предлагающий учитывать эмоциональное состояние конкретной аудитории, к которой обращаются участники публичного мероприятия. В деле Джордан против Бергойна 202 высокий суд рассуждал над вопросом, что является показателем уровня оскорбительности и провокационности выступления, достаточного для введения ограничений. Обстоятельства конкретного дела были следующими: 1 июля 1962 г. на Трафальгарской площади собралось около 5000 человек. Рядом с трибуной расположилась группа желающих не допустить проведение митинга, среди которых существенную часть составляли евреи, коммунисты и сторонники кампании по ядерному разоружению. Лидер Национального социалистического движения Джордан обратился к присутствующим со словами: «Гитлер был прав», «Наши реальные враги, люди, с которыми нужно было воевать, - это 202 Jordan v. Burgoyne, [1963] 2 QB 744, [1963] 2 All ER 225. 97 не Гитлер и немецкие национал-социалисты, а евреи и их ассоциации в этой стране» и другими аналогичными заявлениями. В результате в толпе началось волнение, истец был арестован, приговорен судом магистрата к 2 месяцам тюрьмы, а впоследствии оправдан судом апелляционной инстанции. Дело дошло до Палаты Лордов, в решении которой указано, что Джордан в любом случае должен был учитывать специфику собравшейся аудитории и не вправе был адресовать ей заявления, которые скорее всего приведут к нарушению общественного порядка. Решение по делу Джордан против Бергойна, в отличие от решений Верховного Суда США, рассматривает реальность угрозы общественному порядку и безопасности как параметр, зависящий от эмоционального настроя конкретной аудитории, провокационного и характера тем самым выступлений облегчает участников, доказывание а значит, и допустимости ограничения свободы собраний. В рамках британского подхода дело Скоки скорее всего было бы разрешено иначе: запрет на марш неонацистов был бы признан правомерным. Позиция британских судов, не требующая от суда субъективной оценки реакции «среднестатистического» гражданина на выступления манифестантов, обладает преимуществом перед подходом, выработанным Верховным Судом США, однако она несет в себе большую опасность для свободы публичных мероприятий: требование к участникам принимать во внимание специфику собравшейся аудитории создает широкие возможности для злоупотреблений со стороны противников демонстрации. Контрдемонстранты получают возможность своим присутствием и эмоциональным поведением добиваться срыва основного мероприятия либо привлечения его активистов к ответственности, что не должно допускаться в демократическом государстве. Итак, защищая общественный порядок и общественную безопасность, государство должно пресекать только такие провокационные выступления участников публичных мероприятий, которые с неизбежностью вызывают агрессивную реакцию со стороны адресатов. При этом должен учитываться 98 состав конкретной аудитории, но не до такой степени чтобы поощрялись действия враждебно настроенных контрдемонстрантов, желающих добиться срыва манифестации. Учет состава и эмоционального настроя публики при оценке реальности угрозы правопорядку и безопасности особенно важен в тех случаях, когда большую часть аудитории составляют люди с повышенной чувствительностью (представители меньшинств, радикалы, жертвы трагических событий и проч.), а также когда аудитория, наоборот, отличается особой устойчивостью к провокационным выступлениям. К последней категории в ряде юрисдикций относят полицию. Так, в США, Канаде и Австралии судами выработана позиция, что полицейские получили специальную подготовку и способны демонстрировать особую сдержанность к словесным провокациям, а потому оскорбительные речи, адресованные им, не выходят за рамки правового поля, в то время как аналогичные выступления в условиях враждебно настроенной публики должны пресекаться203. В решении Верховного Суда Австралии по делу Коулман против Пауэра, в котором проверялась обоснованность привлечения к ответственности лица, распространявшего листовки с обвинениями в коррумпированности ряда полицейских и публично заявившего, что подошедший к нему «констебль Брендан Пауэр – коррумпированный офицер полиции»204, указано, что произнесенные в публичном месте в отношении публичной фигуры оскорбительные слова образуют часть политической дискуссии, защищаемой Конституцией (п. 105). Публичное заявление о коррумпированности полицейского является политическим высказыванием, затрагивает интересы всего австралийского народа (п. 197), а поэтому не должно восприниматься как личное оскорбление и преследоваться как провокационное и способное вызвать нарушение правопорядка. Противоположную позицию разделяют английские судьи, полагающие, что 203 204 Barendt E. Freedom of Speech. Pp. 296-297. Coleman v. Power, [2004] HCA 39. 99 оскорбление полицейского может привести к нарушению общественного спокойствия205. В этом вопросе диссертант поддерживает позицию, выраженную в решении Коулман против Пауэра, поскольку она создает для полицейских стимулы к проявлению терпимости и тем самым к смягчению потенциальных конфликтов и сдерживанию чрезмерных проявлений эмоциональности протестующих, не ограничивая при этом свободу их убеждений. Что касается пределов вмешательства государства в свободу собраний по мотивам недопущения насильственных действий со стороны самих манифестантов, то здесь также важно не допустить принятие властными субъектами преждевременных решений об утрате собранием мирного характера. В решениях по делам Эзелин против Франции и Цилиберберг против Молдовы Европейским Судом по правам человека сформулировано правило, что лицо не перестает пользоваться правом на мирное собрание, даже если отдельные участники массового мероприятия совершают нарушения закона, до тех пор, пока его личное поведение остается в рамках закона206. Отсюда следует, что введение ограничительных мер в отношении всех манифестантов (приостановление или прекращение массового мероприятия) допустимо только в том случае, когда агрессивные действия вне всяких сомнений исходят не от отдельных граждан-провокаторов и когда индивидуальные меры воздействия не в состоянии пресечь беспорядки и насилие. В этой связи следует отметить еще один аспект. Цель охраны общественного порядка и безопасности не должна пониматься как устранение любых помех обычному течению жизни. Как отмечал Джеффри Стоун, практически все способы коммуникации с необходимостью вторгаются в чьи-либо законные интересы. Распространение листовок ведет к разбрасыванию мусора; рекламные щиты часто выглядят неэстетично; 205 Simcock v. Rhodes (1977), 66 Cr App Rep 192, DC. Application no. 11800/85, Ezelin v. France , Judgment of 26 April 1991, § 53; Application no. 61821/00, Ziliberberg v. Moldova, Decision on the admissibility of 4 May 2004. 206 100 публичные выступления могут раздражать прохожих; марши и пикеты препятствуют движению транспорта и так далее207. Скопление людей в общественном месте в любом случае причиняет определенные неудобства окружающим, это естественное следствие сосуществования людей в обществе, не являющееся само по себе поводом для признания необходимости серьезного вмешательства (как не является поводом для специальных ограничений прав граждан скопление людей в метро, на общественных пляжах, на стадионах, в театрах, торговых центрах и прочее). Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что любое событие в общественном месте может вызвать определенные помехи в повседневном течении жизни и, в отсутствии насилия со стороны демонстрантов, важно, чтобы правительство продемонстрировало определенную терпимость к мирным собраниям с тем, чтобы свобода собраний не была лишена своего смысла и содержания208. В связи с этим является явно чрезмерным и посягающим на основное содержание свободы собраний (а именно на свободу выбора места проведения публичного мероприятия) введенное российским законодателем в июне 2012 года правило о том, что «законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры» (часть 2.2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ). Исключение из мест проведения собраний территорий, которые в воображении чиновников представляют лишь потенциальную (а весьма возможно, и мнимую) угрозу 207 Stone G. R. Fora Americana: Speech in Public Places // 1974 Supreme Court Review, 233. P. 240. См., например, Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006, §§ 41–42, Application no. 33268/03, Ashughyan v. Armenia, Judgment of 17 July 2008, § 90, и др. 208 101 интересам общественного порядка и безопасности является явно несоразмерным законодательным установлением, неоправданно сужающим свободу организаторов выбирать место проведения публичного мероприятия по своему усмотрению. Опыт зарубежных государств демонстрирует, что необходимость введения ограничений свободы собраний возникает, если неудобства и помехи, создаваемые манифестантами, затрудняют или блокируют работу высших государственных органов и должностных лиц. Например, в ФРГ принят отдельный Закон 2008 года об охраняемых территориях расположения федеральных конституционных органов власти209, на которых по общему правилу (хотя и за некоторыми исключениями) запрещено проведение митингов и шествий под открытым небом. В Законе о собраниях Литвы 1993 года установлен запрет на проведение публичных мероприятий на расстоянии ближе 75 метров от республиканского Сейма, резиденции Президента, зданий Правительства и судов, а для других правительственных и административных зданий, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, помещений, занимаемых местными органами власти предусмотрена «буферная зона» шириной 25 метров от главного входа (статья 6)210. Подобным образом в российском Федеральном законе № 54-ФЗ предусмотрен запрет проведения публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (пункт 3 части 2 статьи 8). Опасения законодателя, вводящего данное основание ограничения свободы собраний, понятны и оправданы, однако вызывают 209 Gesetz über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes vom 8. Dezember 2008 // Официальный сайт Федерального министерства юстиции и защиты прав потребителей – [Электронный документ]. – URL: http://www.gesetze-im-internet.de/befbezg_2008/BJNR236610008.html (по состоянию на 02.02.2015). 210 Закон Литвы от 2 декабря 1993 г. No I-317 «О собраниях» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/topics/country/17/topic/15 (по состоянию на 02.02.2015). 102 настороженность, поскольку создают простор для чрезмерного ущемления прав участников публичных мероприятий. Стоит согласиться с Венецианской комиссией Совета Европы, которая в своем Заключении о Федеральном законе № 54-ФЗ справедливо призвала прибегать к данному основанию запрета мирных собраний, только если в конкретном случае собрание – с учетом численности его участников и других обстоятельств – представляет действительную угрозу перечисленной категории зданий или функциям, осуществляемым на их территории211. Кроме того, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, проанализировав практику применения нормативного регулирования, касающуюся рассматриваемого основания вмешательства в свободу мирных собраний, отмечал наличие в нем высокого потенциала для произвольных решений органов власти о запрете мероприятий ввиду отсутствия полного и четкого нормативного определения Примеры понятия «непосредственно злоупотребления беспрепятственное государством функционирование прилегающей территории»212. своим правом обеспечить органов власти являются универсальными и встречаются в практике наднациональных судебных органов. Так, в деле Шашка против Венгрии Европейский Суд по правам человека, обратив внимание на обстоятельства конкретного дела, признал недопустимым запрет проведения политической демонстрации перед зданием Парламента Венгрии в день, когда не происходило никаких парламентских заседаний213. А в деле Сергей Кузнецов против России Европейский Суд посчитал, что якобы имевшее место перегораживание прохода в здание суда, особенно учитывая, что заявитель продемонстрировал 211 Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation (Venice, 16-17 March 2012), § 34 – [Электронный документ]. – URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)007-e.aspx (по состоянию на 02.02.2015). 212 Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания – [Электронный документ]. – URL: http://www.rg.ru/2007/06/28/sobrania-doklad-dok.html (по состоянию на 02.02.2015). 213 Application no. 58050/08, Sáska v. Hungary, Judgment of 27 November 2012, § 23. 103 сговорчивость и готовность к сотрудничеству с властями, не может считаться существенной и достаточной причиной для вмешательства214. Представляется, что цель поддержания беспрепятственной работы государственных учреждений должна пониматься узко. Она не может оправдать ограничения лишь на основании формального критерия близости места публичного мероприятия к зданию, в котором расположен орган власти. Данная цель может рассматриваться как легитимная, только если манифестанты полностью блокируют работу государственного органа либо посягают на личную безопасность конкретных должностных лиц (при этом угроза должна быть реальной). В связи с этим, полный запрет на любое мероприятие на территориях, указанных в пункте 3 части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ, является непропорциональным. При оценке угрозы как реальной, то есть требующей эффективных ограничений свободы собраний, должен учитываться критерий ее неминуемости (imminent threat). Неминуемость означает, что угроза должна быть не абстрактной и отдаленной во времени, а конкретной и непосредственно следующей за провокационными действиями участников манифестации. В решении по делу Бранденбург против штата Огайо (1969) Верховный Суд США признал неконституционным привлечение к ответственности лидера группировки Ку Клукс Клан, поскольку посчитал, что недопустимо наказание за абстрактные призывы к использованию насильственных методов для достижения политических преобразований, которые сами по себе не угрожают общественной безопасности и правопорядку215. Для того чтобы установление ограничений считалось правомерным, провокационные лозунги должны вызывать немедленную реакцию, а не побуждать к долгосрочным размышлениям, которые могут никогда и не вылиться в реальные поступки, опасные для действующей правовой и политической систем. 214 215 Application no. 10877/04, Sergey Kuznetsov v. Russia. Judgment of 23 October 2008, §44. Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969). 104 В некоторых правопорядках данный стандарт (неминуемости негативных последствий) рассматривается как слишком либеральный и поэтому неприемлемый. Австрийский Конституционный Суд в решении от 16 марта 2007 г. установил, что право на свободу собраний не нарушается в случае запрета мероприятия, нацеленного на вовлечение аудитории в деятельность национал-социалистической направленности. Суд поддержал запрет демонстрации под названием «Конец мультикультуризму. Ради нашей родины!», поскольку, по его мнению, публичный интерес в запрете такого мероприятия перевешивал частный интерес его организаторов. Публичный интерес, в свою очередь, основывается на том, что конституирующим элементом Австрийской республики является недопущение проявлений национал-социализма, а также на том, что подобное мероприятие создает риск насильственной конфронтации с членами «левых» групп 216. И хотя в данном случае риск можно охарактеризовать только как «абстрактный», «умозрительный», государство посчитало необходимым ввести серьезные ограничения, чтобы его избежать. Исторический опыт и политические соображения привели к тому, что государство сознательно пошло на ограничение свободы выражения мнений (в данном случае свободы собраний) из-за содержания высказываемых идей (content-based restrictions), что является отступлением от принципов плюрализма и толерантности и не соответствует заявленным в настоящем исследовании критериям пропорциональности ограничений и сохранения основного содержания права. Не отвечают критерию неминуемости угрозы и ограничения, вводимые в отношении собраний исключительно по той причине, что ранее аналогичные мероприятия сопровождались беспорядками и проявлениями агрессии. В свете рассматриваемого критерия неубедительным выглядит подход Европейского Суда (Европейской Комиссии) по правам человека, который оправдывает серьезные ограничения свободы собраний (от отказа в 216 VfGH Erkenntnis 16 März 2007 B 1954/06. 105 согласовании до полного запрета на все публичные собрания на определенной территории) соображениями охраны общественного порядка, угроза которому оценивается только на основании опыта проведения схожих собраний в прошлом217. Так, в деле S v. Austria (1990)218 лишение заявителя возможности провести собрание, нацеленное на выражение протеста судебным решениям, было оценено как допустимое, поскольку проводимые ранее аналогичные мероприятия создавали слишком много шума и тем самым нарушали общественный порядок и безопасность. Адекватной реакцией на имеющуюся у государственных органов информацию о «неудачном» опыте проведения массовых акций в прошлом был бы не запрет мероприятий в будущем, а усиление ресурсов (как в количественном, так и в качественном плане), выделяемых публичной властью на обеспечение мирного характера планируемых собраний. На недопустимость распространения негативного опыта проведения прошлых собраний на будущее указывают американские суды. К примеру, в деле Христианские рыцари невидимой империи «Ку-клукс-клан» против округа Колумбии (1992) демонстрация сторонников Ку-клукс-клана в Вашингтоне была разрешена, несмотря на то что предыдущие аналогичные мероприятия заканчивались применением насилия, причинением вреда и множественными арестами. Cуд посчитал, что даже если существует значительная угроза проявления насилия, ограничения будут направлены на содержание позиции демонстрантов, а значит, будут неконституционны, до тех пор пока «насилие не выйдет из-под разумного контроля»219. Запрет ношения масок. необходимости вмешательства, Непростым случаем требующим для отдельного определения рассмотрения, 217 См.: Application no. 12587/86, A.R.M. Chappell v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 14 July 1987; Application no. 13812/88, S. v. Austria, Decision on the admissibility of 3 December 1990; Application no. 25522/94, Rai, Allmond and «Negotiate Now» v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 6 April 1995; Application no. 31416/96, Pendragon v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 19 October 1998; и др. 218 Application no. 13812/88, S. v. Austria, Decision on the admissibility of 3 December 1990. 219 Christian Knights of the Ku Klux Klan Invisible Empire Inc. v. District of Columbia, 287 U.S. App. D.C. 39 (1992). 106 является ношение во время собраний масок или костюмов, затрудняющих идентификацию личности. Запрет на маскировку в различных модификациях существует в законодательстве целого ряда государств. Известен запрет на ношение масок в случаях, когда они облегчают совершение манифестантами противоправных действий. Так, немецкий Закон 1978 года о собраниях (Versammlungsgesetz) запрещает маскировку во время собраний (§17а), при этом запрет распространяется только на случаи, если маскировка является выражением немирных намерений ее носителя220. Аналогичной позиции придерживается законодатель Литвы, установивший в статье 8 Закона о собраниях правило, допускающее роспуск собрания, участники которого «носят на лицах маски или иной камуфляж, препятствующий их идентификации и указывающий на их готовность к нарушению закона»221. В некоторых странах предусмотрен безусловный (абсолютный) запрет на ношение масок во время собраний. Например, статья 11 Закона Латвийской Республики 1997 года о собраниях, уличных шествиях и пикетах не позволяет участникам публичных мероприятий прятать свои лица под масками222. Полный запрет на ношение масок введен и российским законодателем. До недавнего времени такая норма Федеральным законом № 54-ФЗ не предусматривалась, однако Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ перечень обязанностей организатора публичного мероприятия, содержащийся в части 4 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, дополнился обязанностью требовать от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности (пункт 11). В противном случае граждане, скрывающие свое лицо, могут быть удалены с места проведения публичного мероприятия. 220 Бланкенагель А., Левин И. Указ. соч. С. 58 URL: http://legislationline.org/topics/country/17/topic/15 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 222 Закон Латвийской Республики от 16 января 1997 г. «О собраниях, уличных шествиях и пикетах» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/topics/country/19/topic/15 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 221 107 Представляется, что абсолютный запрет на ношение масок (в том числе в том виде, в котором он содержится в российском законодательстве о публичных мероприятиях) не удовлетворяет требованию реальности угрозы, а значит, не выдерживает тест на допустимость. Маски и костюмы обеспечивают эффективное выражение чувств, мыслей и страстей манифестантов, являются инструментом передачи содержания их послания, а потому, как подчеркивает в Руководящих принципах по свободе мирных собраний Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), не должны запрещаться до тех пор, «пока маска или костюм не используются лишь для предотвращения идентификации личности человека, поведение которого создает вероятную причину для ареста, и до тех пор, пока маска не создает явной и непосредственной угрозы неизбежного противоправного поведения» (пункт 98). Еще раньше (в 2004 году) на этот аспект обращал внимание Конституционный Трибунал Польши. Дело касалось в том числе вопроса о соответствии национальной Конституции законопроекта о запрете на участие в собраниях людей, идентификацию»223. В «чей внешний своем вид решении делает Трибунал невозможной их проанализировал взаимосвязь свободы собраний и права на анонимность. Он указал, что право на анонимность для участников (но не организаторов) публичного мероприятия является существенной чертой свободы собраний. Ношение во время собраний масок и костюмов, скрывающих личность их носителей, не должно пресекаться, если оно служит целям самовыражения – разделить некоторое отношение или идею, указать подход к определенной проблеме224. Ограничения на ношение масок могут рассматриваться как соразмерные, только если они защищают общественную безопасность, то есть если маски 223 Judgment of the Constitutional Tribunal of the Republic of Poland Kp 1/04, 10 November 2004 – [Электронный документ]. – URL: http://trybunal.gov.pl/en/case-list/judicial-decisions/art/5832-zakaz-maskowania-sie-przezuczestnikow-demonstracji-odpowiedzialnosc-jej-organizatora-za-wyrza (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 224 Боднар А. Формирование свободы собраний: контрпродуктивный эффект польского пути к нелиберальной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. № 4(61) 2007. С. 103. 108 используются для облегчения нападения или иных насильственных действий225. Конституционный Трибунал заметил, что полный запрет на ношение масок под угрозой роспуска собрания позволяет любой группе граждан, противодействующих идеям или мнениям, которые высказаны на собрании, надеть маски и тем самым спровоцировать разгон мероприятия226, что абсолютно недопустимо. Негативное отношение к безусловному запрету ношения масок на публичных собраниях можно найти и в американской судебной практике. Апелляционный суд Огайо признал, что действия городских властей в отношении лица, явившегося на собрание Комиссии города Дэйтона в маске, представляли собой неправомерное вмешательство в свободу выражения мнений227. Суд справедливо посчитал, что арест гражданина Эсрати, выражавшего протест посредством символического невербального поведения (ношение маски ниндзя), нельзя оправдать целями охраны общественного порядка и безопасности присутствовавших на заседании лиц, поскольку никакой действительной угрозы от гражданина не исходило, и можно охарактеризовать лишь как недопустимое вмешательство в выражение идеи, обусловленное ее содержанием (content-based restriction). Выводы судов подтверждают позицию диссертанта о том, что само по себе появление на массовом мероприятии людей в масках (или костюмах) не повышает уровень угрозы общественной безопасности и правопорядку, а потому не требует введения специальных ограничений. Между тем, с точки зрения потенциальных правонарушителей, маскировка снижает риск привлечения к ответственности и, как следствие, иногда используется ими при совершении противоправных действий. Для того чтобы ограничения в отношении использования масок были обоснованными, угроза 225 С этой позицией не согласен судья Национальной Кассационной палаты по уголовным делам Аргентины (Camara Nacional de Casacion Penal), который в деле Alais критиковал протестующих, скрывающих лица под банданами, утверждая, что те, кто прячет свое лицо, делают это с очевидной целью избежать последствий своего поведения. См.: Alais, Julio Alberto, Causa No. 4859/04. Decisión del 23de abril de 2004, Cámara Nacional de Casación Penal. 226 Боднар А. Указ. соч. С. 103. 227 City of Dayton v. Esrati, 125 Ohio App. 3d 60, 707 N.E.2d 1140 (1997). 109 насильственных действий со стороны манифестантов должна соответствовать общим критериям необходимости вмешательства. Оценка адекватности и соразмерности ограничений. За установлением факта необходимости государственного вмешательства следует сложная процедура выбора оптимальной ограничительной меры, которая, с одной стороны, послужит достижению поставленной цели, а с другой – обеспечит минимальное вторжение в свободу публичных собраний. Соразмерность ограничений оценивается с точки зрения их соответствия уровню угрозы общественному порядку и безопасности. Как уже отмечалось, для сдерживания потенциальной угрозы предназначены ограничения, конкретизирующие порядок реализации свободы манифестаций. Самым распространенным ограничением данного вида является уведомительный / разрешительный порядок проведения манифестаций. Европейский Суд по правам человека регулярно напоминает, что процедуры уведомления и даже согласования обычно не затрагивают сущности самого права на проведение собрания, если цель процедуры состоит в предоставлении органам власти возможности предпринять разумные и адекватные меры для обеспечения гладкого проведения любого собрания, встречи или иного публичного мероприятия, независимо от его характера228. В качестве примера законодательной регламентации необременительной процедуры уведомления можно привести статью 7 Закона Финляндской Республики «О собраниях»: «(1) Если публичное мероприятие планируется под открытым небом в публичном месте, организатор должен уведомить об этом местную полицию устно или письменно по крайней мере за 6 часов до начала мероприятия. Более позднее уведомление также может быть признано правомерным, если мероприятие не предполагает существенного нарушения 228 См., например, Application no. 25691/04, Bukta and Others v. Hungary, Judgment of 17 July 2007, § 35; Application no. 10126/82, Plattform «Arzte fur das Leben» v. Austria, Judgment of 21 June 1988, §§ 32, 34. 110 общественного порядка»229. Как видно, законодатель проявил гибкость относительно формы уведомления и времени его подачи. Содержание уведомления, регламентированное статьей 8 того же Закона, включает в себя лишь такие стандартные и несложные для перечисления позиции, как сведения об организаторе, контактном лице, цели, месте или маршруте собрания, времени его начала и приблизительной продолжительности, лицах, ответственных за поддержание порядка, и конструкциях и специальных приспособлениях, которые будут использоваться во время мероприятия. Гораздо более обременительные для организатора процедуры, предшествующие проведению мероприятия, предусмотрены, например, Законом Республики Беларусь 1997 года о массовых мероприятиях. Вопервых, заявление о проведении массового мероприятия подается строго в письменной форме и, по общему правилу, не позднее чем за 15 дней до предполагаемой даты проведения массового мероприятия. По содержанию к заявлению предъявляются очень серьезные требования: так, помимо стандартного перечня сведений, в нем указываются также предполагаемое количество участников мероприятия, меры, связанные с медицинским обслуживанием, уборкой территории после проведения на ней массового мероприятия, источник финансирования массового мероприятия (статья 5). Но, самое главное, органу публичной власти предоставлено право запретить проведение массового мероприятия с указанием мотивов запрета (статья 6)230. Чем больше возможностей законодатель оставляет для субъективной оценки чиновниками степени общественной опасности планируемого мероприятия и, соответственно, для решения по своему усмотрению вопроса о разрешении или запрете собрания, тем меньше видится оснований для признания таких ограничительных мер соразмерными. Одним из крайних примеров является 229 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/?_offset=20 (по состоянию на 02.02.2015). (перевод мой – Т.Х.). 230 Закон Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. № 114-З «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (с изменениями от 12 декабря 2013 г.) // Информационно-правовая система «Законодательство стран СНГ» – [Электронный документ]. – URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1856 (по состоянию на 02.02.2015). 111 признанное не соответствующим национальной Конституции положение законодательства Замбии о том, что должностное лицо дает разрешение на проведение манифестации, только если убедится в том, что планируемое собрание, митинг или демонстрация скорее всего не приведет к нарушению общественного порядка. Верховный Суд Замбии вполне обоснованно посчитал данную норму открывающей путь к произволу и злоупотреблениям со стороны властей, не совместимым с принципом свободного обмена идеями и информацией231. Через призму сравнительного анализа предусмотренная российским Федеральным законом № 54-ФЗ (частью 5 статьи 5, статьей 7, пунктом 2 части 1 статьи 12) процедура уведомления о проведении публичного мероприятия (по обременительности данной процедуры для организатора, по широте полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления вносить «мотивированные предложения» об изменении места и (или) времени проведения мероприятия, а также по последствиям нарушения процедуры) предстает как фактически разрешительная, крайне обременительная и создающая простор для злоупотреблений и дискриминации со стороны органа власти. Попытка Конституционного Суда РФ дать толкование данной процедуре как не позволяющей органу власти запретить мероприятие, предпринятая в определениях от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П и от 1 июня 2010 г. № 705-О-О, не решила проблему: Суд по сути подтвердил обязательность предложения органа власти об изменении формата мероприятия и потребовал от организатора «предпринимать усилия по достижению согласия» с представителем власти. В итоге процедурное ограничение с легкостью может быть использовано как средство произвольного пресечения мирных манифестаций с неугодной для власти тематикой, что не согласуется с 231 Christine Mulundika v. The People. S.C.Z. Judgment No. 25 of 1995 // Comparative Constitutionalism. Cases and Materials. West Law School, 2010. P.999. 112 демократическими стандартами регулирования свободы собраний и противоречит принципу соразмерности ограничений. Равным образом, позиция Европейского Суда по правам человека о приемлемости разрешительных процедур должна быть скорректирована и допустимым следует признавать только уведомительный (по сути, не только по форме) порядок организации публичных мероприятий. Этот вывод, по мнению диссертанта, вытекает как из представленного выше сравнительного анализа процедур, а также из утверждения самого Европейского Суда о том, что соблюдение предварительных процедур не должно рассматриваться как самоцель, и государство не вправе автоматически прекращать несогласованное мероприятие232. Органы публичной власти должны иметь стимул предпринимать все возможные меры по созданию условий для проведения мирных собраний, а не сдерживать публичную дискуссию за счет предоставленных им полномочий по недопущению «подозрительных» собраний. Если угроза общественному порядку и общественной безопасности вследствие утраты собранием мирного характера является реальной и неминуемо ведет к массовым беспорядкам, вооруженным столкновениям или даже к революции, государство обязано принять незамедлительные меры по недопущению трагических последствий. В этом случае даже серьезные ограничения свободы манифестаций (от приостановления или прекращения собрания до полного запрета публичных мероприятий на определенный срок) признаются соразмерными233. При эскалации конфликта до уровня 232 См.: Bukta and Others v. Hungary, § 34; Application no. 40721/08, Fáber v. Hungary, Judgment of 24 July 2012, § 49; Application no. 34202/06, Berladir and Others v. Russia, Judgment of 10 July 2012, § 38; Application no. 21613/07, Kasparov and Others v. Russia, Judgment of 3 October, 2013, § 91. 233 Стоит отметить, что универсальные требования индивидуального характера ответственности, равно как и соображения здравого смысла должны учитываться при любых обстоятельствах. В этой связи абсолютно неприемлемым выглядит решение аргентинского суда, описанное в статье Роберта Гаргареллы: 15 манифестантов были задержаны и приговорены к одному году тюремного заключения за то, что некоторые из них предприняли попытку атаковать здание легислатуры Буэнос-Айреса, повредив дверь и несколько окон здания. Суд в решении от 20 июля 2004 г. посчитал всех (в том числе зрителей) виновными в захвате заложников, в качестве которых имелись в виду парламентарии. К счастью, вышестоящий суд отменил данное решение. Gargarella R. A Dialogue on Law and Social Protest / Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Eleven International Publishing, 2009. P. 70-71. 113 серьезной угрозы национальной безопасности возможно также введение особого (чрезвычайного) режима, при котором временно запрещается как организация массовых мероприятий, так и реализация целого ряда других прав и свобод. Интересным является вопрос о том, какие обстоятельства позволяют оправдать полный запрет публичных мероприятий на определенной территории. В большинстве государств абсолютный запрет допустим, только когда угроза воплотилась в жизнь (на стадии ex post), то есть в условиях действия чрезвычайных режимов. К примеру, в соответствии со статьей 15 Закона Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387-II «О чрезвычайном положении»234, при введении чрезвычайного положения на период его действия запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий, а также семейных обрядов, связанных с рождением, свадьбой, смертью (подпункт 5). В условиях, не связанных с установлением чрезвычайных режимов, запрет публичных мероприятий практически не практикуется. Руководящие принципы по свободе мирных собраний ОБСЕ ориентируют на то, что «всеобъемлющий законодательный запрет на проведение всех собраний в определенное время или в определенном месте требует значительно более веских обоснований, чем запрет на проведение отдельно взятого собрания. Учитывая невозможность предусмотреть все конкретные обстоятельства в каждом отдельном случае, включение в законодательство всеобъемлющего запрета (и применение такого ограничения) может быть непропорциональным, за исключением тех ситуаций, когда можно доказать наличие насущной общественной необходимости такого ограничения» (§102). Позиция Бюро по демократическим институтам и правам человека кажется убедительной, поскольку на случай утраты определенным собранием мирного характера у 234 Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387-II «О чрезвычайном положении» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 3. Ст. 18. 114 полиции в распоряжении всегда имеется крайняя мера реагирования – разгон (прекращение) собрания. Между тем сравнительный анализ позволяет выявить исключение из правила недопущения предварительного запрета манифестаций: в статье 13 Акта о публичном порядке (Public Order Act 1986) Великобритании предусмотрена возможность запрета всех собраний (или отдельной категории собраний) в определенном квартале на срок, не превышающий три месяца, если полиция разумно полагает, что менее серьезные ограничения не являются достаточными для предотвращения беспорядков (на стадии ex ante, то есть при наличии лишь потенциальной угрозы беспорядков). Данное полномочие неоднократно использовалось британскими властями. Например, в 2011 году столичная полиция получила согласие министра внутренних дел Великобритании на 30-дневный запрет демонстраций в нескольких районах Лондона. Поводом для введения данной меры стали массовые протестные акции, вызванные убийством полицейскими предполагаемого наркодилера Марка Даггана235. Вряд ли предоставление органам исполнительной власти указанного полномочия, создающего необоснованных запретов предпосылки мирных для злоупотреблений демонстраций, можно и считать соответствующим критериям адекватности и соразмерности ограничений. Прав был Конституционный Суд Латвии, отметивший в решении от 23 ноября 2006 г., что «неэластичные ограничения как абсолютные ограничения в редких случаях признаются щадящими средствами»236 (пункт. 29.1). Полный предварительный запрет публичных мероприятий не выдерживает и тест на «наименее обременительное из альтернативных ограничений». Вместо чрезвычайной по своей природе меры в виде запрета собраний ex ante власти могут на предварительном этапе, исходя из предоставленной им 235 Ban on protest marches starts in London – [Электронный документ]. – URL: http://en.rian.ru/world/20110902/166366173.html (по состоянию на 02.02.2015). 236 Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 23 ноября 2006 г. по делу № 2006-03-0106 // Официальный сайт Конституционного Суда Латвийской Республики – [Электронный документ]. – URL: http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2006-03-0106.htm (по состоянию на 02.02.2015). 115 организаторами информации, а также исторического опыта проведения аналогичных мероприятий, оценить и выделить необходимые полицейские ресурсы и технические средства (рамки-металлоискатели и т.п.), которые смогут гарантировать безопасность участников и пресечь в случае необходимости попытки насильственных действий манифестантов. Подводя итог рассмотрению проблем ограничения свободы собраний в целях защиты общественного порядка и безопасности, еще раз подчеркнем два важных момента. Во-первых, охрана общественного порядка и безопасности, хотя и является общепризнанной функцией публичной власти и, как следствие, легитимной целью ограничений свободы собраний, в силу неопределенности содержания несет в себе большой потенциал для злоупотреблений и зачастую используется в качестве ширмы для ограничений, обусловленных тематикой публичных мероприятий (content-based restrictions). Во-вторых, следует со всей строгостью подходить к оценке необходимости и соразмерности государственного вмешательства в свободу собраний с целью защиты общественного порядка и безопасности. Если угроза не является реальной и неминуемой, то есть не указывает на неизбежность насильственных действий демонстрантов или их оппонентов, то серьезные ограничительные меры не могут быть оправданы. В этом отношении российский Федеральный закон № 54-ФЗ содержит множество чрезмерных (недопустимых) ограничений, таких как: право законодателя субъекта РФ дополнительно определять места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий (часть 2.2 статьи 8); запрет проведения публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (пункт 3 части 2 статьи 8); полный запрет на ношение масок (пункт 11 части 4 статьи 5, пункт 1 части 4 статьи 6); фактически разрешительный порядок 116 уведомления о проведении публичного мероприятия (часть 5 статьи 5, пункт 2 части 1 статьи 12) и другие. 117 § 2. Ограничения свободы собраний в целях защиты нравственности Несмотря на то что современные демократические государства далеко продвинулись в процессе обособления права от иных форм социальной регуляции, защита нравственности (общепризнанной, публичной морали, добрых нравов) как цель ограничения субъективных прав и свобод, в том числе и свободы собраний, стабильно присутствует как в национальных правовых системах, так и в международно-правовых актах о правах человека. В научной литературе различают нравственность личную и общественную. Под личной нравственностью понимают набор элементов, определяющих идеал поведения человека237, сущностью которых является совокупность представлений о добре и зле. Нравственность ориентирует индивида поступать благопристойно, не отступая от «существующих нравов, традиций, принципов человеческого общежития»238. Нормы нравственности (морали) не ограничиваются регулированием внешне обозримых человеческих поступков, но, по меткому выражению известного правоведа XIX века А.П. Лопухина, «обнимают всю жизнь человеческого духа – до его тончайших, не подлежащих проверке, движений»239. Право и нравственность сближаются в ситуациях, касающихся стандартов поведения, принятых в обществе. Здесь речь идет не о личной, а об общественной нравственности, под которой понимаются нормы поведения, сложившиеся в конкретном обществе и принимаемые большей его частью. Именно нормы общественной нравственности в большинстве правовых систем становятся объектом правовой охраны (конституционноправовой, административно-правовой, уголовно-правовой и др.)240. 237 Магадов Ш.Р. Нравственность как конституционная ценность в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 13. 238 Тасаков С.В. Охрана общественной нравственности – задача уголовного закона // Российская юстиция. 2008. № 10. СПС «Консультант Плюс». 239 Цит. по: Краснов М.А. Смысл конституционно-правовой апелляции к нравственным категориям в контексте европейской культуры // Журнал конституционализма и прав человека. № 1. 2013. С. 33. 240 Магадов Ш.Р. Указ. соч. С. 13-14. 118 Полномочие государства по ограничению свободы собраний в целях защиты нравственности обычно напрямую закрепляется в нормативных правовых документах. Часто эта цель ограничения свободы собраний используется в связке с охраной здоровья населения, что, вероятно, связано с пониманием нравственности как индикатора «душевного» благополучия общества. В частности, статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах указывает на допустимость наложения ограничений на свободу мирных собраний, необходимых для охраны здоровья и нравственности населения. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод в статье 11 также говорит о возможности ограничения свободы мирных собраний в целях «охраны здоровья и нравственности» (пункт 2). Часть 3 статьи 55 Конституции РФ, перечисляющая цели ограничений конституционных прав, в том числе свободы собраний, среди прочего указывает цели защиты «нравственности, здоровья». Примеры аналогичных формулировок встречаются и в национальных законодательных актах о свободе манифестаций. Например, Закон Албании о демонстрациях 2001 года в статье 1 допускает введение ограничений свободы собраний по соображениям охраны здоровья и нравственности граждан241. Статья 3 Закона Латвийской республики «О собраниях, уличных шествиях и пикетах» предполагает установление ограничений свободы собраний, преследующих цель охраны общественного здоровья или нравственности (пункт 2). В некоторых юрисдикциях защита нравственности используется в качестве обособленной цели, оправдывающей введение ограничений в отношении свободы манифестаций. Так, Конституция Мальты в статье, гарантирующей свободу собраний, указывает на то, что закон может 241 Часть 2 статьи 1 Закона Республики Албания от 23 апреля 2001 г. № 8773 «О демонстрациях» – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/documents/action/popup/id/16298 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 119 предписывать соблюдение разумных требований в интересах общественной нравственности и приличия (часть 2 статьи 42)242. Следует заметить, что включение нравственных императивов в перечень оснований ограничения права на организацию публичных собраний не свидетельствует о том, что моральные нормы в полном объеме признаются и защищаются правом. В литературе отмечается, что «… законы не должны регулировать все, что желательно с точки зрения нравственности, они лишь должны устанавливать минимальную моральную планку, необходимую для здорового функционирования социальной системы»243. Еще Г. Еллинек, а также разделявший его взгляды В.С. Соловьев, выявляя связь права и нравственности, определяли право как «минимум морали»244 или «низшую ступень нравственности»245. Чтобы подчеркнуть несовпадение предметных областей регулирования норм общественной нравственности и норм права, при указании целей ограничения прав законодатель иногда использует такие понятия, как «разумные» или «справедливые» требования морали. Например, согласно статье 29 Всеобщей декларации прав человека целью ограничения основных прав может быть «удовлетворение справедливых требований морали». По мнению А.А. Малиновского, в данной формулировке явно прослеживается «указание на нравственный релятивизм, относительность представлений о добре и зле, разрешенном и запрещенном, общественно полезном и вредном»246. 242 Конституция Мальтийской Республики от 21 сентября 1964 г. // Электронная правовая база Министерства юстиции, культуры и местного самоуправления Мальты – [Электронный документ]. – URL: http://www.justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.aspx?app=lom&itemid=8566&l=1 (перевод мой –Т.Х.) (по состоянию на 02.02.2015). 243 Mooney, C. F. Public Morality and Law // Journal of Law and Religion. 1983. Vol. 1. No. 1. P. 46 (перевод мой – Т.Х.). 244 Однако в советской науке высказывались позиции о том, что при социализме правовые нормы являются «максимумом морали». См.: Алексеев Л.И. Единство правовых и моральных норм в социалистическом обществе. М., 1968. 245 Еллинек Г. Социально-этическое значение права, неправды и наказания. М., 1910. С. 61-62; Соловьев В.С. Нравственность и право / История философии права. СПб. 1998. С. 453. 246 Малиновский А.А. Нравственность в гражданском праве // Нотариус. 2007. № 5. СПС «Консультант Плюс». 120 Легитимность цели. Относительность, неопределенность, крайняя затруднительность контроля соблюдения требований общественной нравственности оставляют открытым вопрос о легитимности цели защиты публичной морали как повода для введения ограничений конституционных прав и свобод, в особенности свободы мирных собраний. Предпочтительным видится признание цели охраны нравственности «юридическим атавизмом» и направление усилий на исключение ее из правового поля (по крайней мере, применительно к регулированию свободы собраний). В противном случае возникают неразрешимые проблемы, связанные не только с пониманием конечной цели ограничений, но и с определением критериев необходимости государственного вмешательства и выбором адекватных и соразмерных мер, позволяющих достигнуть цель, сохранив при этом сущностные характеристики свободы собраний. Противники участия государства в защите усредненных представлений о моральных ценностях опираются на тезис о том, что свободные индивиды вправе самостоятельно распоряжаться собой и своими действиями, определять, что для них хорошо, а что плохо – это проистекает из самой сущности категории свободы247. В задачу публичной власти не входит продвижение идей и ценностей, кажущихся ее руководителям «хорошими», «истинными», «высоконравственными». Как отмечает Б. Шлинк, «в демократическом государстве, в котором гарантируются свобода и равенство, законодатель не может преследовать патерналистские или дискриминационные цели. Законодательный орган не должен насаждать идеалы «высокой культуры» и определять отдельные ее проявления как «низкопробные» или противопоставлять гетеросексуальные отношения гомосексуальным, стандартные семьи (родители и их дети) другим типам 247 Большинство определений «свободы» так или иначе отражают компонент беспрепятственного распоряжения ее обладателем своими физическими, умственными и/или душевными (эмоциональными, чувственными, морально-нравственными) способностями. Например, Н.С. Бондарь, рассматривая свободу в конституционно-правовом измерении, определяет ее как возможность индивидуальных и коллективных субъектов поступать в своих интересах, согласованных с познанной необходимостью. // Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М, 2005. С. 164-165. 121 семей. Определять, что является идеалом, а что нет – привилегия общества»248. Противниками представлений о широком спектре функций государства и сторонниками минимизации государственного присутствия в сфере реализации индивидуальной свободы, как говорилось выше, являются представители либертарной концепции правопонимания. Так, с идеей гармонизации личной свободы и общего блага через категории нравственности, активно продвигавшейся в отечественной философии права, не согласна В.В. Лапаева. Она отрицает существование в реальной жизни абстрактной общественной среды как воплощения объективной общественной нравственности и указывает на недопустимость навязывания свободному человеку властными структурами своего понимания нравственного добра и общего блага249. В западной литературе также высказываются позиции, что право не способно обеспечить посредством принудительной силы достижение обществом высокого морального уровня и его роль состоит лишь в нейтральном отношении к нравственным несовершенствам, в то время как иные социальные институты могут эффективно бороться с социальными изъянами, осуждаемыми моралью250. Противостояние и конкуренция ценностей в обществе, правовая система которого гарантирует свободу и плюрализм, способствуют выживанию наиболее достойных и нравственно безупречных идей. Еще утилитарист Джон Стюарт Милль в 1859 году в своей работе «О свободе» рассуждал о том, что выявление истины происходит в результате открытого обсуждения различных идей и мнений251. Томас Джефферсон еще раньше заявлял, что ничего страшного нет в 248 Шлинк Б. Пропорциональность: К проблеме баланса фундаментальных прав и общественных целей // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2 (87). С. 60-61. 249 Лапаева В. Российская философия права в свете актуальных задач политико-правовой практики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). С. 53-54. 250 Mooney, C. F. Op. cit. P. 46. 251 Mill, J.S. On Liberty. London, 1859. P. 95. 122 допущении в общественную дискуссию ошибочного мнения, в том случае если обеспечена свобода его оспорить252. С другой стороны, сильные аргументы высказывают и те исследователи, которые убеждены в легитимности цели государственной охраны общественной нравственности и видят важную роль права в недопущении посягательств на моральные устои общества. В качестве наиболее убедительных аргументов можно привести доводы, приводимые М.А. Красновым: «Общественная нравственность является охраняемой государством ценностью потому, что, во-первых, вне этической основы национальное право разрушается, а, во-вторых, исторически определенная моральная система обеспечивает как национальную, так и цивилизационную идентичность данного общества»253. По мнению М.А. Краснова, «нравственность – это ценность, не просто скрепляющая общество, но и ограждающая его от одичания, что, в свою очередь, составляет угрозу праву и государству как таковому»254. В своей книге, посвященной сущности права, О.Э. Лейст писал, что «право, в котором сосредоточено и монополизировано государственное принуждение, запрещает и карает преступления против общественной нравственности, т.е. аморальные деяния, вызывающие такое всеобщее возмущение, что они могут стать причиной самосуда и самочинной расправы»255. В целом соглашаясь с перечисленными преимуществами ценностной ориентации правовых норм, диссертант тем не менее с большей убежденностью разделяет опасения противников легитимации цели защиты нравственности как повода для ограничения прав, поскольку субъективный характер, неопределенность содержания и сомнительность принудительного насаждения моральных правил делают практическое воплощение этих 252 См.: Jefferson, T. First Inaugural Address (March 4, 1801) / Writings, ed. by Merrill D. Peterson. New York, 1984. Pp. 492, 493. 253 Краснов М.А. Смысл конституционно-правовой апелляции к нравственным категориям в контексте европейской культуры. C. 32. 254 Там же. С. 35. 255 Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / под ред. В.А. Томсинова. М., 2008. С. 227. 123 преимуществ крайне затруднительным. А, как известно, отсутствие единого понимания конечной цели государственного вмешательства, что подтверждается, например, позицией Европейского Суда по правам человека о том, что невозможно сформулировать единую европейскую концепцию нравственности256, с большой вероятностью ведет к произволу. Поэтому, даже если – из уважения к исторически обусловленному решению законодателя и теоретической неоднозначности вопроса – признать цель охраны общественной нравственности как допускающей в определенных случаях ограничение прав и свобод, в том числе свободы собраний, проверка ограничений на необходимость, адекватность и соразмерность должна, по мнению диссертанта, быть предельно строгой и непримиримой к случаям злоупотребления публичной властью возможностью насаждать свои – узкокорпоративные – представления о морально неприемлемом и социально желательном поведении. Об этом речь пойдет ниже. Необходимость вмешательства. Теперь следует обратиться непосредственно к ограничению свободы мирных собраний в целях защиты нравственности. Здесь самым распространенным поводом для вмешательства государства является мероприятие с намерение целью организаторов выражения провести нетрадиционных, публичное шокирующих, оскорбительных и даже непристойных (с точки зрения большинства) идей и мнений. До сих пор актуальными остаются споры о запретах и иных ограничениях прав сексуальных меньшинств на проведение собраний в защиту своих прав. Конфликт ценностей свободы выражения мнений и представлений об общественной нравственности не раз становился предметом судебного разбирательства в Европейском Суде по правам человека, причем нередко стороной-ответчиком являлась Россия. Дело Бачковский и другие против Польши257 касалось запрета «Марша равенства» в Варшаве в 2005 году. Действуя по указанию мэра Варшавы, 256 257 Application no. 10737/84, Müller and others v. Switzerland , Judgment of 24 May 1988, § 35. Application no. 1543/06, Bączkowski and others v. Poland, Judgment of 3 May 2007. 124 выразившего в интервью свое отношение к публичным мероприятиям с подобной тематикой, городские власти запретили проведение марша и ряда митингов в защиту прав меньшинств. Ситуация породила разбирательства в Конституционном Трибунале Польши и в Европейском Суде по правам человека, закончившиеся решениями в пользу манифестантов. Дело Алексеев против России258 касалось неоднократных отказов городских властей в согласовании (а фактически в разрешении) проведения нескольких шествий и пикетирования в центре Москвы в защиту прав ЛГБТсообщества. Как и в деле Бачковского, власти посчитали, что необходимость вмешательства государства была настолько велика, что оправдывала полный запрет публичных мероприятий. Важно отметить, что в обоих делах власти ссылались в первую очередь на соображения охраны безопасности и правопорядка, в то время как официальные должностные лица в прессе отмечали в первую очередь противоречие планировавшихся мероприятий требованиям общественной морали. Среди доводов государства в деле Алексеева прозвучали аргументы о том, что демократическое государство должно защищать общество от деструктивного влияния на его моральные основы и защищать человеческое достоинство граждан, включая верующих; а также о том, что ввиду отсутствия европейского консенсуса относительно степени принятия гомосексуальности в каждой стране государству должно быть позволено применить меры по ограничению восхваления гомосексуального поведения, по крайней мере, в интересах невольных зрителей, особенно детей (что следует из позиции Европейского Суда, выраженной в деле Мюллер и другие против Швейцарии)259. Европейский Суд по правам человека, по мнению диссертанта, вполне обоснованно не поддержал доводы правительства и посчитал, что вмешательство государства не отвечало критерию необходимости. При этом Суд не стал оценивать степень угрозы моральным устоям общества от 258 259 Applications no. 4916/07, 25924/08, 14599/09, Alekseyev v. Russia, Judgment of 21 October 2010. Alekseyev v. Russia, §§ 60-61. 125 проведения маршей несовместимость равенства260 пропаганды и ограничился заявлением, гомосексуальности с что религиозными доктринами и моральными ценностями большинства населения и ее пагубность для детей и эмоционально неустойчивых групп взрослых не относятся к основаниям для запрета или иного ограничения публичного мероприятия в силу национального законодательства и не свидетельствуют о пропорциональности запрета261. Иными словами, государство может осуждать и не соглашаться с мнениями участников публичного мероприятия, проводить и публиковать исследования в этой области, но препятствовать возможности граждан собираться и выражать свои взгляды относительно неоднозначно воспринимаемой проблемы оно не вправе. Выводы Европейского Суда по правам человека об отсутствии необходимости вмешательства государства в целях охраны общественной нравственности требуют более подробного правового обоснования. Власти полагали, что, запрещая открытую демонстрацию принадлежности некоторых членов общества к социальной группе, ценности которой отвергаются большинством, они тем самым препятствуют пропаганде гомосексуальной ориентации и все большему привлечению эмоционально уязвимых членов общества к практике нетрадиционных сексуальных отношений. При более близком рассмотрении этот тезис выглядит не более чем популистским безосновательным заявлением. Во-первых, открытое ассоциирование себя с неким меньшинством, публичное отстаивание непопулярных убеждений и призыв к прекращению дискриминации по признаку принадлежности к социальной группе в демократическом государстве не могут считаться пропагандой. В противном случае под определение подлежащей запрету пропаганды попадает любая острая общественная дискуссия, сопровождающаяся информированием 260 Подробно см.: Johnson P. Homosexuality, Freedom of Assembly and the Margin of Appreciation Doctrine of the European Court of Human Rights: Alekseyev v Russia // Human Rights Law Review 2011. Vol. 11. No. 3. P. 588. 261 Alekseyev v. Russia. §§ 78-79. 126 общества о неизученных явлениях, а также демонстрацией взглядов, шокирующих и считающихся неприемлемыми по крайней мере представителями власти. Любой выпуск новостей или политическое ток-шоу подпадает под такое – недемократическое – определение пропаганды. В этой связи и Конституционный Суд РФ262, и Верховный Суд РФ отмечают, что запрет пропаганды гомосексуализма среди несовершеннолетних «не препятствует реализации права получать и распространять информацию общего, нейтрального содержания о гомосексуальности, проводить публичные мероприятия в предусмотренном законом порядке, в том числе открытые публичные дебаты о социальном статусе сексуальных меньшинств»263, а направлен исключительно на пресечение навязывания несовершеннолетним определенного отношения к нетрадиционным сексуальным связям и не допускает расширительного толкования264. Итак, сам по себе запрет озвучивания непопулярных и шокирующих идей несовместим с требованиями плюрализма, толерантности и широты мнений, без которых не может существовать «демократическое общество», о чем постоянно напоминает Европейский Суд по правам человека265. Запрет распространения информации, являющегося в понимании Всеобщей декларации прав человека (статья 19) важным элементом свободы убеждений, также не соответствует принципам правового демократического государства. Защита нравственности как важный публичный интерес, таким 262 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2014 года № 24-П, п. 2.2, 3.2. 263 Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2012 г. № 1-АПГ12-11 об оставлении без изменения решения Архангельского областного суда от 22 мая 2012 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений областного Закона Архангельской области от 15 декабря 2009 г. № 113-9-ОЗ «Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области» и областного Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях»; Определение Верховного Суда от 7 ноября 2012 г. № 87-АПГ12-2 об оставлении без изменения решения Костромского областного суда от 6 июля 2012 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Закона Костромской области «О внесении изменений в Закон Костромской области «О гарантиях прав ребенка в Костромской области» и Кодекс Костромской области об административных правонарушениях от 15.02.2012 № 193-5-ЗКО // СПС «Консультант Плюс». 264 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2014 г № 24-П, п. 1 резолютивной части. 265 См., в частности, Application no. 5493/72, Handyside v. United Kingdom, Judgment of 7 December 1976, § 49; Application no. 24919/94, Gerger v. Turkey, Judgment of 8 July 1999, § 46; Sergey Kuznetsov v. Russia, §45; и другие. 127 образом, не может требовать ограничений на выражение идей, отличных от мнения большинства, а также на распространение информации о фактах социальной действительности. Во-вторых, отсутствуют доказательства того, что простое упоминание гомосексуальности или открытые публичные дебаты о социальном статусе сексуальных меньшинств негативно скажутся на детях или уязвимых категориях взрослых. Это признает Европейский Суд по правам человека266. С этим тезисом согласен и Конституционный Суд Российской Федерации, указывая в решении по делу, разрешенному в 2014 году по жалобе того же С.А. Алексеева, а также граждан Я.Н. Евтушенко и Д.А. Исакова, что «возможность влияния информации о нетрадиционных сексуальных отношениях, даже поданной в навязчивой форме, на будущую жизнь ребенка не является безусловно доказанной»267. Кроме того, польская статистика свидетельствует о том, что после запрета гей-парадов в Польше уровень общественного приятия и уважения к сексуальным меньшинствам стал расти268. Европейский Суд убеждает государства в том, что не умалчивание проблемы, а ее беспристрастное публичное обсуждение может помочь обществу найти решение. В постановлении по делу Алексеева отмечается, что «такое обсуждение, подкрепленное научными исследованиями, благоприятно сказалось бы на социальной сплоченности, гарантировав, что будут услышаны представители всех взглядов, включая заинтересованных людей. Это также прояснило бы некоторые спорные моменты, такие, как, может ли человек воспитываться или вовлекаться в гомосексуальность, или выбирать или отвергать ее добровольно»269. Таким образом, запрет на публичное обсуждение проблемы лишь «раздувает» эмоциональную общественную дискуссию, привлекает более пристальное внимание к 266 Alekseyev v. Russia, § 86. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2014 г. № 24-П, п. 3.2. 268 Боднар А. Указ. соч. С 95. 269 Alekseyev v. Russia, § 86. 267 128 правовому статусу представителей сексуальных меньшинств и, как следствие, более пагубен для публичной нравственности, чем его отсутствие. В-третьих, как полагает ряд исследователей, в том числе в области медицины, несмотря на открытую демонстрацию личного одобрительного отношения к представителям ЛГБТ-сообщества, участники протестных акций просто не могут повлиять на выбор другими членами социума своей сексуальной ориентации. Высказывается и аргументируется позиция, что гомосексуальная ориентация – это свойство, которое не является заразным и не может быть предметом пропаганды по своей природе. Так, нейробиолог, директор Нидерландского института исследований мозга Дик Свааб в своем интервью отметил, что «вводить запрет на «пропаганду гомосексуализма» – это примерно то же, что запрещать пропаганду карих глаз или высокого роста»270. Если согласиться с утверждением ученого, то получается, что активисты не пропагандируют свои физиологические и психологические особенности, а борются всеми доступными способами за равные (в их представлении) права. Конечно, представление участников манифестаций о правовом равенстве может не совпадать с аргументированными утверждениями большинства представителей науки конституционного права, с позицией высших судебных инстанций, законодателя, церкви и т.д., но у них (как и у всех остальных) должна быть возможность озвучить свои соображения. Итак, оснований для серьезных опасений за состояние публичной морали в случае организации демонстраций в защиту прав сексуальных меньшинств у государства возникать не должно. Конечно, данный вывод справедлив только в обществе, состоящем из индивидов с нормальной взрослой психикой, способных на вынесение взвешенных, разумных суждений об окружающей действительности. Именно такой – «усредненный», мыслящий индивид – и является по общему правилу 270 См.: Корниенко С. Закабаленный разум – [Электронный документ]. – URL: http://www.svoboda.org/content/article/25182383.html (по состоянию на 02.02.2015). 129 адресатом правового воздействия271. Поэтому представления чиновников о допустимых формах проявления индивидуальности и принадлежности к определенным социальным минимальный нравственный группам уровень, не следует который рассматривать должен как искусственно поддерживаться за счет ограничения конституционного права на свободу собраний272. Ограничения, посягающие на право граждан публично и мирно ассоциировать себя с определенным меньшинством, не проходят тест на необходимость вмешательства. Данный вывод не означает, что государство не должно принимать необходимые и соразмерные степени угрозы общественному порядку и безопасности меры по обеспечению мирного формата такого рода собраний. Он также не означает, что право в принципе не должно пресекать такие внешние проявления свободы выражения мнений, включающей в себя и свободу собраний, при которых открыто и цинично демонстрируется пренебрежение нормами общепринятого в социуме поведения. Примером допустимых с точки зрения критерия необходимости вмешательства ограничений являются ограничения на очевидно непристойное поведение во время публичных мероприятий с любой тематикой. Так, статья 8 Закона Литвы от 2 декабря 1993 г. № I-317 «О собраниях» содержит следующую норму: «Собрания должны запрещаться, если их участники:… 3) приходят обнаженными или иными способами цинично нарушают требования морали своим внешним видом или предметами, которые они имеют при себе или демонстрируют». Вопрос об адекватности и соразмерности ограничительных мер в отношении права меньшинств на организацию и проведение мероприятий решается просто: необходимо применять общие требования к ограничениям, 271 В отношении тех социальных групп, которые объективно не способны на критическое восприятие информации, – несовершеннолетних, психически нездоровых лиц – может (и должно) быть предусмотрено особое правовое регулирование. И в этом отношении диссертант разделяет позицию, выраженную Конституционным Судом РФ в Постановлении от 23 сентября 2014 г. № 24-П. 272 О том, что «общественная нравственность» как законное основание для ограничения свободы собраний не является синонимом нравственности лиц, обладающих политической властью, высказывался Конституционный Трибунал Польши в Решении K 21/05 от 18 января 2006 г.. 130 связанным с потенциальной угрозой нарушения общественного порядка и безопасности во время мероприятия, с выбором времени и места проведения собрания, и этого достаточно. Специальные ограничения рассматриваемого права в целях защиты общественной нравственности не отвечают критерию необходимости вмешательства, их установление в любом виде будет считаться непропорциональным (несоразмерным и неадекватным). Те нарушения требований публичной морали при реализации свободы собраний, которые меньшинства, не связаны предполагают с отстаиванием введение таких мер прав какого-либо государственного реагирования, которые с наименьшей степенью вмешательства позволят обеспечить минимальный уровень пристойности поведения манифестантов. Только самые «крайние» случаи пренебрежения нормами общественного приличия оправдывают применение таких мер, как прекращение (роспуск) мероприятия и возложение ответственности на организаторов. Более адекватной реакцией власти является применение мер индивидуального воздействия непосредственно к нарушителям: предписание прекратить непристойное поведение, удаление с собрания, привлечение нарушителя к ответственности (административной, гражданской, уголовной). Итак, современные общественные отношения настолько сложны, что большинство отклонений от стандартных видов социальных связей и взаимодействий не осуждается, а наоборот, приветствуется и развивается. Как следствие, обществу свойственен морально-нравственный релятивизм, при котором понятия «хорошее» и «дурное» отбрасываются как чрезмерно категоричные, а их место занимают концепции полиморфии, терпимости, нейтралитета, создающие основу для правовой системы. Даже если общество желает нравственного «возрождения», право, в отличие от других форм социальной регуляции, по своей сути и предназначению не может и не должно обеспечивать духовное обогащение индивидов. Еще И. Кант отмечал, что моральные качества личности достигаются воспитанием и примером. 131 Защита нравственности тем не менее по традиции остается допустимой целью ограничений основных прав. Представляется, что эта цель должна понимается только как пресечение внешне непристойного поведения, цинично нарушающего минимальные и не подвергающиеся сомнению социальные императивы. Защита нравственности распространяется на форму, а не на содержание отстаиваемых убеждений и ни в коем случае не означает ограничение выражения идей, шокирующих или отличных от мнения большинства. Применительно к свободе собраний государственный интерес в охране общественной нравственности играет не против, а наоборот, за широкое публичное обсуждение сложных социальных проблем. Запрет определенных категорий собраний, в первую очередь с неоднозначной или провокационной тематикой, не может исключить неудобные для власти, спорные и оскорбительные для некоторых групп населения темы из сферы общественного интереса, а потому не является адекватным способом борьбы за нравственную чистоту общества. В этом аспекте диссертант поддерживает позицию российского Конституционного Суда, выраженную в Постановлении от 23 сентября 2014 г. № 24-П, о том, что Конституция РФ не дает оснований для установления запрета на ведение общественных дискуссий о сексуальных отношениях, включая нетрадиционные, и об обеспечении прав, свобод и законных интересов сексуальных меньшинств; государство вправе вводить ограничения на деятельность, связанную с распространением подобной информации, только если она приобретает агрессивный, навязчивый характер, способна причинить вред правам и законным интересам других лиц, прежде всего несовершеннолетних, и является оскорбительной по форме (п. 2.2). Цель непротиворечия канонам нравственности, по нашему мнению, остается лишь внутренним ориентиром для организаторов и участников публичных мероприятий, не требующим введения особых правовых механизмов, ограничивающих свободу собраний. 132 § 3. Ограничения свободы собраний в иных публичных целях Если охрана общественного порядка, безопасности и общественной нравственности являются универсальными и часто используемыми целями ограничения свободы собраний в любой юрисдикции, то другие публичные цели, получившие отражение в законодательстве о публичных мероприятиях различных государств, имеют более скудную практику применения, могут использоваться как дополнение или конкретизация «основных» публичных целей либо выявляются косвенно, посредством анализа конкретных ограничительных мер. Представляется интересным коротко остановиться на некоторых из этих целей. Ограничения в целях охраны общественного здоровья. Свобода собраний иногда мероприятия ограничивается и/или иных лиц, для не охраны здоровья участвующих в участников манифестациях. Руководящие принципы по свободе мирных собраний не запрещают признавать данную цель в качестве легитимной, однако делают оговорку, что случаи такой угрозы встречаются редко и должны оправдывать запрет не только публичных манифестаций, но и иных форм совместного пребывания людей (в школах, на концертах, спортивных и иных мероприятиях, где люди обычно собираются вместе) (§ 76). В некоторых юрисдикциях законодательство о публичных мероприятиях закрепляет цель охраны здоровья в качестве самостоятельной и самодостаточной цели ограничения свободы мирных собраний. Так, в статье 7 Закона Азербайджанской Республики 1998 года «О свободе собраний» указано, что ограничение свободы собраний может быть сделано в том числе в целях защиты такого важного в демократическом обществе интереса, как охрана здоровья населения273. В законодательстве Эстонии цель охраны здоровья понимается более конкретно, а именно как предотвращение распространения 273 Пункт 3 части I статьи 7 Закона Азербайджанской Республики от 13 ноября 1998 г. № 537-IГ (с изменениями от 2 ноября 2012 г.) «О свободе собраний» // Информационно-правовая система «Законодательство стран СНГ» – [Электронный документ]. – URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2680 (по состоянию на 02.02.2015). 133 инфекционных заболеваний (пункт 2 § 1 Закона Эстонии о публичных собраниях), а в пункте 5 § 1 Закона указывается на недопустимость организации публичного мероприятия в месте распространения инфекционного заболевания274. Аналогично в статье 12 Закона Болгарии о собраниях, митингах и манифестациях 1990 года закреплено положение о том, что «Глава исполнительного комитета муниципального народного совета либо мэр, соответственно, уполномочены запретить проведение собрания, митинга или манифестации в случаях, когда имеются неопровержимые данные, подтверждающие, что <…> 3) публичное мероприятие угрожает общественному здоровью в условиях объявленной ранее эпидемии…»275. Более распространена, однако, практика объединения целей охраны здоровья и (общественной) нравственности в единое основание для вмешательства в свободу мирных собраний. Соответствующая формулировка используется как в положениях международных актов, гарантирующих свободу собраний (статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 11 европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), так и в национальном законодательстве о публичных мероприятиях (пункт 2 статьи 3 Закона Латвии 1997 года «О собраниях, уличных шествиях и пикетированиях», пункт 2 статьи 1 Закона Албании 2001 года «О демонстрациях», пункт 1 статьи 5 Закона Армении 2011 года «О свободе собраний» и др.). Как уже отмечалось ранее, совместное использование этих двух целей подчеркивает восприятие определенного уровня нравственности как важной и даже определяющей характеристики здорового общества, индикатора душевного спокойствия населения. 274 Закон Эстонской Республики от 26 марта 1997 г. «О публичных собраниях» // RT I 1997, 30, 472. Закон Республики Болгария от 2 февраля 1990 г. «О собраниях, митингах и манифестациях» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/documents/action/popup/id/6724 (по состоянию на 02.02.2015) (перевод мой –Т.Х.). 275 134 Между тем существуют формы протестных акций, при которых на первый план выходит проблема физического здоровья самих участников публичных мероприятий. Выражение убеждений, сильных чувств и эмоций в рамках таких манифестаций связано с демонстративным причинением участниками протестных акций вреда собственному здоровью. Ярким примером является публичная голодовка, подпадающая под определение «собрания» в широком смысле276. Для более подробного анализа легитимности цели охраны физического здоровья манифестантов имеет смысл рассмотреть одно из немногих дел, где данная цель используется как самостоятельная и достаточная для обоснования государственного вмешательства. Речь идет о решении Европейского Суда по правам человека по делу Кисс против Франции277. В данном деле мирное собрание, в котором участвовала заявительница, проводилось в форме массового длительного пребывания в помещении церкви Святого Бернара в Париже группы нелегальных иммигрантов численностью около 200 человек, некоторые из которых прибегли к голодовке. Спустя более полутора месяцев после начала протестной акции, которая проводилась с согласия представителей церкви, судебный пристав констатировал значительное ухудшение здоровья протестующих, а также антисанитарные условия пребывания людей в церкви. С помощью полиции группа манифестантов была принудительно эвакуирована из церкви. Европейский Суд посчитал, что основная цель вмешательства – защита здоровья и безопасности самих манифестантов от рисков, вызванных антисанитарией и отказом от приема пищи, – является легитимной, а предпринятые государством меры – притом что акция протеста к моменту осуществления вмешательства длилась почти два месяца, и только по истечении этого срока участники акции были принудительно эвакуированы – необходимыми и соразмерными (§§ 44-47). 276 277 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. § 17. Application no. 51346/99, Cisse v. France, Judgment of 9 April 2002. 135 Позиция Европейского Суда по данному делу демонстрирует, что государства не должны поддерживать такие способы публичного выражения протеста, которые причиняют явный вред здоровью манифестантов. В таком подходе прослеживается патерналистский подтекст, поскольку властный субъект силой препятствует манифестантам в использовании опасных для их физического здоровья форм и способов самовыражения, напрямую не затрагивающих права окружающих. Государство исходит из предпосылки о неспособности манифестантов самостоятельно принимать рациональные решения, максимально удовлетворяющие их собственные интересы, и, проявляя заботу, распоряжается конституционно гарантируемой каждому свободой по своему усмотрению. Рассматриваемое полномочие по прекращению безопасного для окружающих публичного мероприятия по соображениям охраны здоровья участников собрания, хотя и имеет под собой разумное и понятное обоснование, тем не менее противоречит предназначению правового демократического государства, гарантирующего гражданам автономию в отношении распоряжения собственным телом и заботы о физическом здоровье. Право на уважение частной жизни устанавливает круг вопросов, решение которых является сугубо личным делом, полностью свободным от оценок и «подсказок» со стороны государства. Признание права устраивать жизнь согласно внутренним убеждениям с необходимостью «включает также право заниматься деятельностью, признаваемой в качестве физически или морально вредной, а также опасной для индивида»278. Иными словами, государство не вправе вторгаться в определение индивидом своего каждодневного меню, а следовательно, не должно запрещать и длительные добровольные голодовки, до тех пор пока решение принимается осознанно, а его публичное претворение в жизнь не причиняет вред окружающим. Таким образом, по нашему мнению, цель охраны общественного здоровья, понимаемая как забота о физическом благополучии манифестантов, не 278 Application no. 2346/02, Pretty v. United Kingdom, Judgment of 29 April 2002, § 62. 136 является легитимной и не оправдывает вмешательство в сферу личной свободы участников мероприятия, если поведение протестующих не причиняет вред каким-либо иным публичным интересам. Еще один интересный аспект из зарубежной практики ограничений свободы собраний, связанной с защитой здоровья граждан, касается специального регулирования, принятого в некоторых юрисдикциях для защиты женщин, желающих сделать аборт, от манифестантов-противников абортов. Пример американского дела Хилл против штата Колорадо279 демонстрирует наличие у государства серьезных мотивов для исключения территорий клиник, специализирующихся на осуществлении абортов, из перечня мест, на которых можно беспрепятственно проводить публичные акции протеста. Судья Верховного Суда США Стивенс, автор судебного решения, отметил, что медицинское учреждение должно быть защищено от вынуждения своих пациенток становиться невольными слушательницами выступлений противников искусственного прерывания беременности. Публичный интерес в охране здоровья женщин оправдывается уязвимым физическим и психическим состоянием пациенток, которое может серьезно усугубиться после нежелательного контакта с манифестантами. Суд отмечает, что огорчительные, оскорбительные и пропагандистские выступления противников абортов не запрещаются как таковые, а лишь переносятся на небольшое расстояние за периметр клиники, чтобы обеспечить женщинам-пациенткам право «быть оставленными в покое». По мнению Суда, есть большая разница между случаями, когда невольной аудиторией протестующих становятся случайные прохожие и когда адресатами выступлений являются эмоционально уязвимые, нуждающиеся в медицинской помощи пациенты соответствующих клиник. Создание буферных зон на территории и в непосредственной близости от медицинских учреждений, свободных от публичных мероприятий любой тематики, в целом представляется оптимальным способом балансирования интересов 279 Hill v. Colorado, 530 U.S. 703 (2000). 137 манифестантов, пациентов и медицинского персонала. При этом нельзя не поддержать позицию Верховного Суда провинции Онтарио (Канада), выраженную в деле Прокурор Онтарио против Дилмана280, что к необходимости установления ограничений нужно подходить строго, а именно исключить из площадок для проведения манифестаций только те территории, на которых пациенты становятся «зрителями поневоле» («captive audience»), что влечет причинение вреда их здоровью. Различие между делом Кисс против Франции и делами о защите прав пациенток клиник, специализирующихся на проведении абортов, состоит в том, что в первом случае ограничения свободы собраний направлены исключительно на охрану здоровья самих манифестантов, добровольно подвергших себя голодовке, в то время как в деле Хилл против штата Колорадо государство встало на защиту прав адресатов протестных выступлений, «невольной публики», которая в силу своего уязвимого положения не может адекватно отреагировать на выступления идейных оппонентов. Представляется, что ограничения в целях охраны общественного здоровья должны защищать от негативных внешних эффектов, порождаемых публичными мероприятиями, именно «общество», а не самих манифестантов, добровольно и сознательно принявших на себя риски ухудшить состояние своего здоровья. Ограничения в целях охраны памятников истории и культуры. Данную цель можно отнести к категории «неявных», поскольку обычно в законодательстве о собраниях отсутствует ее упоминание в качестве самостоятельной публичной цели, оправдывающей вмешательство государства. Признание государствами необходимости охраны исторических и культурных памятников от потенциального ущерба, который могут им причинить охваченные сильными эмоциями манифестанты, проявляется в исключении из перечня территорий, пригодных для беспрепятственного проведения публичных мероприятий, мест исторической памяти и объектов 280 Attorney-General of Ontario v. Dieleman, 117 DLR (4th) 449 (1994). 138 культурного наследия. В более широком контексте цель охраны памятников истории и культуры можно рассматривать как один из элементов цели охраны общественного порядка (либо – более конкретно – цели пресечения преступлений). Легитимность данной цели вмешательства в свободу собраний, равно как и выбор соразмерных ограничительных мер являются поводами для дискуссии. Один из проблемных вопросов связан с тем, какие объекты следует относить к памятникам культурного и исторического наследия, ценность которых настолько высока, что оправдывает серьезные ограничения конституционного права на свободу мирных собраний. В отношении некоторых – безоговорочно и всемирно признаваемых – объектов важность особой заботы о них не вызывает сомнений: например, в деле Пендрагон против Соединенного Королевства Европейская комиссия по правам человека отметила, что у нее нет сомнений в необходимости защиты британского Стоунхенджа, а потому цель специальных ограничений на проведение публичных мероприятий на территории этого памятника является легитимной281. Однако, если процедура признания места памятником культуры или местом исторической памяти является в большей степени формальной, органы власти могут использовать ее для сдерживания нежелательных проявлений общественно-политического протеста. Так, польские исследователи национальной памяти в опасались, центре что польских большое городов, количество мест которое могло существенно увеличиться в случае принятия активно обсуждавшегося в 2007 году законопроекта о местах национальной памяти, являлось удобным рычагом в руках представителей власти для противодействия свободе собраний граждан, чьи взгляды противоречат преобладающим в обществе, 281 Application no. 31416/96, Pendragon v. United Kingdom, Decision on the admissibility of 19 October 1998. 139 позволяющим сделать организацию собраний в подобных местах фактически невозможной282. В России данная проблема получила воплощение на практике: в своем специальном докладе о соблюдении конституционного права на мирные собрания, подготовленном в 2007 году, Уполномоченный по правам человека подчеркивал необоснованно расширительный и допускающий произвольное толкование характер положения части 3 статьи 8 Федерального закона № 54ФЗ, на основании которого органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено «право определять порядок, т.е. по существу ограничивать проведение публичных мероприятий на любых территориях, которые они своим решением объявят памятниками истории и культуры». В качестве примера Уполномоченный привел «негативный» опыт города Барнаула, где постановлением администрации Алтайского края было предписано использование площади Советов только для проведения торжественных митингов и военно-патриотических мероприятий, а также для празднования Дня города, что обосновывалось особым значением этой площади для сохранения культурного облика города Барнаула и исторических традиций Алтайского края. Право граждан на проведение публичных мероприятий серьезно ущемлялось данным нормативным актом, до тех пор пока Алтайский краевой суд не встал на защиту свободы собраний и не признал соответствующий раздел Положения краевой администрации недействующим. Имеющиеся на территории площади четыре памятника истории и культуры нельзя использовать как основание для автоматического отнесения к памятникам истории самой площади, и, как следствие, для введения на ее территории ограничений, связанных с проведением публичных мероприятий. Еще одним примером негативного российского опыта чрезмерного ограничения свободы собраний под предлогом охраны памятников культуры и истории является принятие Президентом РФ Указа от 4 января 2012 г. № 20 282 Siedlecka E. Cenzura zgromadzeń // Gazeta Wyborcza. 2007. 31 maj. 140 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 29 июля 1992 г. № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музеязаповедника «Московский Кремль». Этим Указом Президент РФ незаконно расширил полномочия, предоставленные ему частью 4 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ по определению порядка проведения собраний на территории Московского Кремля: он распространил свое полномочие принимать решение о проведении публичных мероприятий (само по себе более чем спорное) также на мероприятия, организуемые на Васильевском спуске, не отнесенном законодательством к территории музеязаповедника «Московский Кремль», и лишил граждан как такового права претендовать на проведение собраний на территориях Кремля и Васильевского спуска283. Понятно, что принятие этого Указа вызвано протестными акциями «За честные выборы», проводившимися в центре Москвы в конце 2011 года и продемонстрировавшими дееспособность оппозиционного движения в России, а не стремлением защитить сохранность памятников культуры. Такое грубое использование содержащихся в законе целей в качестве средства борьбы с политическим инакомыслием, абсолютно недопустимо. Стоит также иметь в виду, что объекты культурной и исторической ценности разнообразны по формам их внешнего воплощения, необязательно подвержены опасности разрушения и потому не всегда требуют повышенной осторожности от посетителей, а значит, и особой защиты от массовых акций в непосредственной близости. Следовательно, необходим разумно дифференцированный подход к установлению ограничений на проведение 283 Порядок проведения публичных мероприятий на территориях Кремля (включая Александровский Сад и Красную Площадь) и Васильевского спуска предполагает внесение Президенту представления Правительством, Советом Федерации, Государственной Думой, высшими судебными органами РФ или мэром Москвы не позднее чем за три месяца до проведения мероприятия, после его согласования с Федеральной службой охраны РФ и Управлением делами Президента РФ и при наличии положительного заключения Администрации Президента РФ, либо представления Администрации Президента РФ после его согласования с Федеральной службой охраны РФ и Управлением делами Президента РФ. См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 января 2012 г. № 20 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 г. № 806 «О мерах по сохранению Государственного историкокультурного музея-заповедника «Московский Кремль» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 2. Ст. 240. 141 мирных собраний в непосредственной близости от памятников культуры, чтобы гарантировать недоступность для манифестаций только тех мест и построек, которые действительно нуждаются в повышенной охране. Еще одна проблема связана с тем обстоятельством, что некоторые публичные мероприятия организуются специально для того, чтобы почтить память известных исторических событий, а значит, для того чтобы собрание соответствовало эмоциональному настрою организаторов и участников, место его проведения увязывается с конкретным объектом культурного (исторического) наследия. Запретить проведение мероприятия в месте, где произошло памятное событие, означает лишить его участников возможности в полной мере воспользоваться потенциалом свободы собраний. Например, в деле Оллингер против Австрии заявитель настаивал на проведении собрания в День всех святых на муниципальном кладбище у подножия мемориала жертвам войны, поскольку именно в этом месте он и его единомышленники могли достойно почтить память зальцбургских евреев, убитых эсэсовцами во время Второй Мировой войны284. Важность выбора конкретного места для демонстрации своих убеждений подчеркивается настойчивостью заявителя, который в ответ на запрет проведения мероприятия в этом месте ввиду ее совпадения с местом и временем встречи в память эсэсовцев, убитых во время Второй Мировой войны, не перенес акцию в другое место, а предпочел активно отстаивать свои интересы в судебных высших судебных инстанциях. И наконец, еще одной сложностью может являться то, что не все памятные места доступны для свободного посещения. Здесь вырисовывается теоретическая проблема, в основе которой лежит вопрос: включает ли обязанность государства по обеспечению беспрепятственного проведения мирных собраний в соответствии с интересами организаторов и участников только лишь требование не препятствовать в использовании открытых для публики территорий и помещений, либо предполагает также активные действия по предоставлению доступа к желаемым объектам (например, к 284 Application no. 76900/01, Ollinger v. Austria, Judgment of 29 June 2006. 142 публичным библиотекам, историческим зданиям, занимаемым органами публичной власти и проч.). Британские юристы дают однозначный ответ на данный вопрос: поскольку в Великобритании отсутствует самостоятельное право на проведение манифестаций, а действует лишь принцип, что собрания и шествия рассматриваются prima facie как правомерные (в рамках общей свободы слова и действий), никакого права требовать от органа власти предоставить помещение для собрания или разрешить использование улицы для шествия у организатора не возникает285. В большинстве европейских стран, однако, применяется иной подход, в рамках которого «понимание свободы собраний исключительно как негативного права, т.е. обязанности государства воздерживаться от вмешательства», не соответствует целям Конвенции о защите прав человека и основных свобод (как статьи 11, так и в целом). В соответствии с устоявшейся практикой Европейского Суда по правам человека, «у каждого государства имеется позитивное обязательство обеспечить все условия для осуществления свободы мирных собраний»286. Данный подход задает вектор к дальнейшему расширению круга обязанностей государства, выступающего в качестве гаранта реализации свободы мирных собраний и поэтому оставляющего за собой возможность вмешиваться в этот кластер частных интересов, если вмешательство представляется направленным на защиту интересов манифестантов. Ограничения свободы собраний в целях защиты окружающей среды. Редко в законодательных актах о свободе мирных собраний встречаются и иные публичные цели ограничения свободы собраний, такие, например, как цель охраны окружающей среды. В статье 4 Закона о публичных собраниях Республики Черногория, наряду с рассмотренными ранее целями ограничения свободы собраний, указывается еще и охрана окружающей 285 Barendt E. Freedom of Speech. P. 276. Applications nos. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89, 17207/90, Informationsverein Lentia and Others v. Austria, Judgment of 24 November 1993, § 38. 286 143 среды287. Обособление ограничения прав данной цели организаторов и в самостоятельное участников основание массовых акций представляется излишним, поскольку каких-либо особенных проблем, с которыми не могло бы справиться законодательство об охране окружающей среды, в ходе проведения собраний не возникает. Тем не менее привлекает внимание один спорный вопрос, специфический для рассматриваемой в настоящей работе категории мероприятий: на ком должна лежать ответственность за уборку территории после проведения публичного собрания? Казалось бы, согласно правилу «загрязнитель платит», организаторы публичного мероприятия должны взять на себя или каким-то образом распределить между участниками бремя расходов на приведение места проведения собрания в порядок, поскольку именно их (либо инициированные ими) действия привели к загрязнению улиц или помещения. Между тем европейские стандарты защиты предлагают переложить ответственность за уборку территории после проведения публичного собрания на муниципальные органы власти. Аргументация выглядит следующим образом: «Предъявление требований к организаторам собраний об оплате таких расходов может оказаться серьезным сдерживающим фактором для тех, кто желает воспользоваться своим правом на свободу собраний, а для многих организаторов может стать серьезным препятствием для проведения собрания»288. Существует судебная практика противодействия попыткам исполнительной власти потребовать от организаторов покрытия издержек, связанных с уборкой улиц после демонстрации. В Германии Высший Административный Суд пресек подобную практику, расценив ее как 287 Закон Республики Черногория от 12 мая 2005 г. No. 01-494/2 «О публичных собраниях» Официальная газета Республики Черногория, No. 31/2005 (перевод мой –Т.Х.). 288 Руководящие принципы по свободе мирных собраний. § 32. 144 «диспропорциональное ограничение свободы собраний», которое может отпугнуть потенциальных организаторов289. Несмотря на то что конструкция такого перераспределения юридической обязанности по покрытию созданных небольшой группой лиц издержек, когда плательщиками являются налогоплательщики, теоретически небезупречна, данная модель соответствует общей логике максимального облегчения условий организации публичных собраний. К государству и обществу предъявляется требование «проявлять терпимость» к неудобствам, создаваемым манифестантами, то есть, выражаясь экономической терминологией, к принятию на себя социальных затрат (social cost), связанных с различными формами открытой демонстрации протеста – деятельности, сопровождающейся производством негативных экстерналий290. Претерпевание неудобств, связанных с невозможностью беспрепятственного передвижения, использования собственного или государственного (муниципального) недвижимого имущества, а также с оплатой «услуг» правоохранительных органов и организаций, осуществляющих уборку улиц и площадей, является той ценой, которую общество соглашается платить за то, чтобы провозглашенная в конституции свобода мирных собраний не оставалась лишь декларацией. Чем больше правовых гарантий, тем выше цена свободы. Рассмотрев проблемы, возникающие при ограничении свободы собраний в целях охраны публичных интересов, диссертант приходит к выводу, что следует максимально строго подходить к проверке как легитимности целей вмешательства, так и соразмерности конкретных мер, избираемых государством для достижения поставленных целей. Нельзя не согласиться с мнением судьи Г.А. Гаджиева, высказанным им по поводу 289 Решение Высшего Административного Суда Федеративной Республики Германии от 6 сентября 1988 г. BVerwG 1 C 71.86, BVerwGE 80, 158. 290 Под негативными экстерналиями (внешними эффектами) понимается неблагоприятное воздействие деятельности одних граждан на благополучие третьих лиц, которое, однако, не учитывается первыми в качестве издержек от их активности. Подробнее см.: Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. Учебник для вузов. М., 2000. С. 423-424. 145 отказа Конституционным Судом России в принятии к рассмотрению жалобы гражданина, обоснованного соответствием ограничения прав целям защиты «конституционно значимых интересов государства», о том, что необходимо критически оценивать апелляцию к «эфемерным публичным интересам» и серьезно относиться к соблюдению требований необходимости, адекватности и достаточности ограничений291. Суды не должны допускать использование целей охраны интересов общества и государства в качестве способа освобождения власти от критики со стороны граждан и «узаконивания» действий и решений государства, нарушающих конституционные права, в том числе свободу собраний. В конечном итоге, самый главный публичный интерес в любом демократическом правовом государстве – это признание, уважение и охрана прав и свобод человека, поэтому сдержанность власти в попытках «защитить государство от граждан» и есть его основная добродетель. К сожалению, российский опыт, например, принятие Указа Президента РФ от 4 января 2012 г. № 20, свидетельствует об иной расстановке приоритетов. 291 Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации к Определению от 24 января 2013 г. № 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного Кодекса Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс». 146 Глава III. Ограничения свободы собраний в целях защиты частных интересов В отличие от абстрактных публичных целей, предоставляющих органам власти широкую свободу для интерпретации, цели защиты прав третьих лиц предполагают установление баланса между свободой собраний и конкретными конституционными правами, затрагиваемыми в процессе реализации правомочий организаторов и участников публичных мероприятий. Роль государства, в первую очередь суда, состоит в том, чтобы разрешать конфликты равноценных по своей природе прав, если стороны не могут самостоятельно их урегулировать292. При этом обязательным требованием является сохранение основного содержания каждого из прав. Обычно в законодательстве о публичных мероприятиях не выделяются конкретные «частные интересы», оправдывающие вмешательство в свободу собраний. Используется общая формулировка «цели защиты прав и свобод третьих лиц». Ранее нами был обозначен перечень прав, требующих балансирования с правом собираться мирно, без оружия, в соответствии с которым в настоящей главе будут проанализированы ограничения свободы собраний в целях: защиты прав частных собственников, охраны интересов пешеходов и водителей транспортных средств, а также защиты прав лиц, осуществляющих экономическую деятельность. § 1. Ограничения свободы собраний в целях защиты права частной собственности В содержание права на свободу собраний входит правомочие беспрепятственно использовать определенную территорию или помещение для публичного выражения идей либо обсуждения общественных и политических вопросов. Место проведения собрания выбирается 292 Поскольку публичные собрания предполагают массовое скопление людей и при этом причиняют неудобства различного характера широкому кругу лиц, издержки преодоления разногласий (или трансакционные издержки) непомерно высоки и не позволяют сторонам прийти к обоюдовыгодному решению без помощи внешнего арбитра. См.: Coase R. H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. 1960. Vol. 3. Pp. 8 -15. 147 организатором и обычно представляет собой площадку, традиционно используемую для массовых мероприятий (площадь, сквер, стадион, парк, широкая улица или проспект и т.п.), право собственности на которую принадлежит публичному образованию (государству или муниципалитету). Выбор места проведения собрания представляет собой важнейший элемент рассматриваемой свободы и, как отмечал Федеральный Конституционный Суд Германии, сам по себе является способом отстаивания участниками акции своей позиции293. На государство ложится обязанность обеспечить доступ всех желающих к месту проведения мероприятия и на время проведения мирного собрания создать все условия, чтобы никакие иные цели использования «общественного форума» не мешали его использованию в соответствии с целями организаторов. Проблемы возникают, когда участники публичного мероприятия претендуют на его проведение в месте (будь то открытая или закрытая площадка), находящемся в частной собственности. Конфликт между конституционными правами одного порядка невозможно разрешить без существенного ущемления интересов одной из сторон. При этом на стороне собственника оказывается такая важная составляющая конституционно гарантируемого права собственности, как правомочие самостоятельно и независимо принимать решения по распоряжению имуществом, в том числе посредством запрета любому лицу или группе лиц пользоваться объектом собственности. Казалось бы, спор между гражданами, желающими воспользоваться «чужими» землей и/или зданием для реализации своих частных интересов, состоящих в совместном выражении общественной или политической позиции, представляет собой спор между частными лицами, в который государство не вовлечено, и который должен разрешаться в гражданскоправовом порядке. Стороны вправе вести между собой переговоры и заключать взаимовыгодные договоры аренды помещений (земельных 293 Beschluss des Ersten Senats vom 14. Mai 1985, C.I.2.a. 148 участков) для целей проведения мирных собраний. Однако если применить доктрину горизонтального эффекта конституционных прав и воспользоваться логикой Федерального Конституционного Суда ФРГ, выраженной еще в деле Люта294, конституционные права не только рассчитаны на их ограждение от произвольных действий со стороны государства, но и представляют собой систему объективных ценностей, распространяющую свое действие на гражданско-правовые отношения295. Таким образом, вопрос о правомерности предъявления к собственнику требования бесплатно предоставить группе лиц площадку для проведения публичных мероприятий, обретает в полной мере конституционное значение. Обозначенная правовая проблема обычно не решается на законодательном уровне и умалчивается в нормативно-правовых актах, регулирующих свободу собраний. Ее решение является прерогативой суда. Исключение составляет Венгрия, где в Акте о свободе собраний зафиксировано, что свобода собраний гарантируется в публичных местах (на дорогах, улицах, площадях и любой территории, доступной для всех без ограничений), а также на объектах частной собственности, открытых для населения (статья 15)296. Поиск правового баланса следует начать с классификации мест, находящихся в частной собственности и по своим характеристикам пригодных для проведения публичных мероприятий, на территории и помещения: 1) используемые в сугубо частных целях (для удовлетворения личных нужд собственников), и 294 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Januar 1958, 1 BvR 400/51 [Luth] // Kommers, D., Miller R. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press, 2012. Pp. 442-448. 295 Бергер А. Сравнительно-правовой анализ действия конституционных прав и свобод человека и гражданина в частном праве Германии и России // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1(98). С. 105. 296 См.: Peters, A., Ley, I. Comparative Study: Freedom of Peaceful Assembly in Europe. March 2014. Pp. 116, 142 – [Электронный документ]. – URL: http://www.venice.coe.int/files/Assemblies_Report_12March2014.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 149 2) используемые в качестве публичного пространства («квазипубличной» собственности). В отношении первой группы объектов недвижимости баланс, бесспорно, устанавливается в пользу максимальной защиты прав частного собственника. Как отмечал Верховный Суд США в деле Корпорация Ллойд против Таннера297, неверно утверждать, что правонарушитель или незваный гость могут осуществлять общее право на свободу слова на территории частных владений, используемых без какой-либо дискриминации только для личных нужд. В деле Армз против Города Филадельфия298 окружной суд Восточного округа Пенсильвании подчеркивал, что право «исключать других» является фундаментальным элементом права частой собственности, и Первая Поправка не может рассматриваться как создающая абсолютное право нарушать границы владения. Диссертант полностью поддерживает проходящую через большинство судебных решений о защите права собственности мысль о том, что посягательство на право собственника свободно и без объяснения мотивов распоряжаться принадлежащим ему имуществом недопустимо, поскольку разрушает саму сущность права и выхолащивает его содержание. Собственность, в не меньшей, а скорее даже в большей мере чем свобода мирных собраний, выступает как «цивилизованная основа и выражение свободы человека»299, и поэтому не может быть принесена в жертву каким бы то ни было иным конституционным правам и свободам. Кроме того, несоблюдение принципа неприкосновенности частной собственности негативно сказывается на экономической системе в целом: собственник менее охотно осуществляет долгосрочные вложения в развитие своих земельных участков и недвижимости на них и вместе с тем 297 Lloyd Corporation, Ltd. v. Donald Tanner, Betsy Wheeler, and Susan Roberts, 407 U.S. 551 (1972). Stephanie Morello Armes, Michael McMonagle and Joseph Wall, v. City Of Philadelphia, 706 F. Supp 1156 (1989). 299 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 30 (ч.II). Ст. 3695. 298 150 растрачивает средства на охрану своего имущества от нежелательных посетителей, иными словами, неэффективно использует имущество. Защита права собственности по общему правилу должна быть бескомпромиссной, а любые вторжения допускаться только с согласия собственника300. Как отмечал канадский суд, нет никаких оснований требовать от собственника объяснять разумными доводами свое нежелание предоставлять кому-либо доступ к своему земельному участку301. Сказанное не препятствует собственнику по своему свободному волеизъявлению, без какого бы то ни было принуждения открыть объект недвижимости для неограниченного использования всеми желающими, как за определенную плату, так и бесплатно. Участки предлагающие многочисленным посетителям и помещения, всевозможные услуги, осуществляют в том числе функцию обеспечения коммуникативного взаимодействия большого числа индивидов и в этом смысле обретают «квази-публичный» характер. Термин «квази-публичный» («quasi-public») широко используется в англо-американском праве для обозначения земельных участков или помещений, которые номинально находятся в частной собственности, но по воле собственника открыты для публичного использования неограниченным кругом лиц, в связи с чем не могут рассматриваться исключительно как приватные зоны302. Торговые центры, аэропорты, кампусы университетов, тротуары и улочки частных спортивных комплексов, рекреационных зон и жилых кварталов привлекают большое количество граждан и постепенно вытесняют традиционные общественные площадки, находящиеся в публичной собственности, из списка мест, где идеи и предложения могут быть услышаны максимальным числом адресатов. Профессор политологии 300 Исключением является признаваемое большинством конституционных правопорядков полномочие государства на изъятие собственности для публичных нужд, осуществляемое, однако, в строго ограниченном числе случаев и под пристальным судебным контролем. 301 Russo v. Ontario Jockey Club, 46 DLR (4th) 359 (1988), at 361. 302 См., например, Gray, K., Gray, S.F. Civil Rights, Civil Wrongs And Quasi-Public Space // European Human Rights Law Review. 1999. Vol. 4. Pp. 46 – 102. 151 Университета Торонто Маргарет Кон в своей книге «Отважные новые районы: приватизация общественных территорий» отмечает, что «развитие автомобильных технологий, расширение сети федеральных магистралей, разрастание жилых пригородов изменили стиль жизни американцев. В настоящее время единственным местом, где многие американцы сталкиваются с незнакомыми людьми, являются торгово-развлекательные комплексы. Самое главное общественное место на сегодняшний день является частным»303. Автором исследования обозначена важная проблема, широко обсуждаемая в западной правовой, социологической и политологической литературе, – проблема «приватизации публичного пространства»304. Все более распространенной во многих странах становится практика передачи в частные руки территорий, традиционно использовавшихся в качестве публичных форумов, для благоустройства, перепланировки или реконструкции. Так, одна из самых больших площадей в Лондоне – Площадь Гранари (Granary Square) – открылась в 2012 году после ее передачи частной девелоперской компании, что стало предметом острых разногласий между властью и противниками приватизации публичного пространства305. А американский город Солт Лейк Сити в конце 1990-х годов продал часть главной улицы в центре города в собственность Церкви Иисуса Христа Святых последних дней (церкви мормонов), оставив по соглашению с церковью для жителей только право беспрепятственного прохода, не предполагающего, в частности, возможность проводить собрания, митинги или демонстрации, распространять литературу, организовывать 303 Kohn, M. Brave New Neighborhoods: The Privatization of Public Space. New York: Routledge, Taylor & Francis Books, 2004. P. 55. 304 См.: Dorsen, N. and Gora, J. Free Speech, Property, and the Burger Court: Old Values, New Balances // The Supreme Court Review. 1982. Vol. 1982. Pp. 195-241; Kohn, M. Op.cit.; Minton A. The Privatisation Of Public Space: What Kind of World Are We Building? Report published by Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS), 2006 – [Электронный документ]. – URL: http://www.annaminton.com/Privatepublicspace.pdf (по состоянию на 02.02.2015); Mitchell, D. The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space. Guilford Press, 2003. 305 Vasagar. J. Public Spaces in Britain's Cities Fall Into Private Hands // The Guardian, 11 June 2012 – [Электронный документ]. – URL: http://www.theguardian.com/uk/2012/jun/11/granary-square-privately-ownedpublic-space (по состоянию на 02.02.2015). 152 развлекательные мероприятия, устанавливать стенды или вешать плакаты, использовать громкоговорители. Недовольство общественных и религиозных организаций привело к судебным тяжбам306. Как отмечают исследователи, по мере все большего перемещения жизни горожан в места, принадлежащие частным компаниям, возможности для публичного самовыражения заметно сужаются. Частный собственник движим соображениями максимизации прибыли или личной пользы в иной форме от объектов собственности и, кроме того, получает удовлетворение от свободного распоряжения принадлежащим ему имуществом, в том числе посредством пресечения дискомфорт307. предложить Кроме попыток того, манифестантам его использования, собственник использовать вполне площадку причиняющих объяснимо для может проведения собраний при условии внесения платы за аренду помещения или земельного участка в размере, определяемом свободным рынком. Для многих организаторов публичных мероприятий такие условия равносильны запрету на использование соответствующей территории в качестве места проведения манифестации. По мнению исследователей, ограничение свободного и равного доступа к частным владениям, по своей сути предназначенным для коллективного использования (торговли, общественного питания, отдыха и т.п.), актуализирует проблему социальной изоляции определенных групп, 306 Решение окружного суда 2001 года по делу Первая Унитарианская Церковь Солт Лейк против Корпорации Солт Лейк Сити, вынесенное в пользу города, было обжаловано в апелляционный суд, которым вынесено решение от 9 октября 2002 г., отменившее решение окружного суда и признавшее соглашение между городом и церковью мормонов не соответствующим Первой Поправке к Конституции. First Unitarian Church of Salt Lake City v. Salt Lake City Corporation, 308 F.3d 1114). 307 Некоторые территории передаются застройщикам в долгосрочную аренду, при этом публичный собственник надолго утрачивает контроль над объектом. Мотивация арендатора при таких условиях близка к мотивации собственника. Одним из примеров является проект возрождения центрального района Ливерпуля (Великобритания), получивший название «Райский проект» (The Paradise Project) и позже переименованный в «Ливерпуль ОДИН» (Liverpool ONE). Территория в центре города площадью 42,5 акра, включающая в себя 34 улицы и парк Чавасс, сдана в аренду на 250 лет компании-застройщику Grosvenor, который превратил ее в огромный квартал магазинов, развлечений и отдыха под открытым небом. Подробнее см.: Minton A. Op. cit. Pp.14-15; Kingsnorth P. Cities For Sale // The Guardian. 29 March 2008 – [Электронный документ]. – URL: http://www.theguardian.com/society/2008/mar/29/communities (по состоянию на 02.02.2015); официальный сайт проекта «Ливерпуль ОДИН» URL: http://www.liverpool-one.com/ (по состоянию на 02.02.2015). 153 увеличивает неравенство и чувство неудовлетворенности наименее обеспеченных прослоек общества308. Практика различных государств предоставляет богатый материал для размышлений о поиске разумного и справедливого баланса между свободой публичного выражения мнений (в первую очередь, свободой собраний) и правом собственника удалить нежелательных лиц с принадлежащего ему участка (или из здания). В Руководящих принципах по свободе мирных собраний подчеркивается наличие права на свободу мирных собраний также и для собраний, проходящих на территории частных владений. Для проведения таких собраний не требуется уведомление государственного органа, но обязательно согласие собственника (§ 22). Далее в указанном документе содержится правило о том, что владельцы частной собственности могут на законных основаниях и по своему усмотрению ограничить доступ к своим владениям любым лицам, за исключением тех ситуаций, когда защита свободы собраний в местах, находящихся в частной собственности, может оказаться необходимой в случае нарушения самой сути данного права (§ 23). К исключениям манифестантам как права раз относится на проведение требование мирных о предоставлении собраний в местах, относящихся к «квази-публичным» территориям. Исключение из общего правила свидетельствует о том, что в некоторых случаях интересы манифестантов настолько важны, что оправдывают даже серьезные обременения в отношении собственника. Специфика обусловлена особыми характеристиками места, выбираемого гражданами для проведения мероприятия, и заключается в том, что частный объект недвижимости воплощает собой публичный форум (public forum). Существует практика отнесения к «квази-публичной» собственности следующих частных владений: 308 1) аэропортов; 2) торговых и торгово-развлекательных центров; Kohn, M. Op cit. Pp. 4-7. 154 3) пешеходных улиц; 4) университетских кампусов. Интерес представляют критерии, используемые судами в качестве основы для вывода о признании (или отказе в признании) частной территории публичным сталкиваются суды соответствующие форумом, при а также разрешении трудности, данной с категории представлениям о необходимости и которыми споров, соразмерности ограничений либо права собственности, либо права свободного выбора места проведения собрания. Отнесение к публичным местам территорий аэропортов вне зависимости от их формы собственности (государственной или частной) обычно не вызывает споров309. К выводу о том, что политические собрания и выступления должны быть разрешены на частной территории аэропорта, пришел Федеральный Конституционный Суд Германии по результатам рассмотрения дела Фрапорт АГ, завершившегося решением от 22 февраля 2011 г.310. Спор возник вследствие того, что Франкфуртский аэропорт наложил на заявительницу и пять других членов инициативной группы против депортации запрет на посещение аэропорта и пояснил в письме, что собрания, реклама, а также распространение листовок требуют согласования и что «несогласованные демонстрации» в терминале недопустимы по соображениям безопасности, а также того уровня сервиса, который гарантирует пассажирам аэропорт. Вынося решение, Суд исходил из того, что, хотя аэропорт находится в частной собственности, держателями его акций являются земля Гессен и город Франкфурт-на-Майне, которые, согласно Основному закону ФРГ, 309 В 1991 году Верховный Суд Канады вынес решение по делу Комитет по делам Содружества Канады против Канады, в котором указал на то, что государство, будучи собственником Международного аэропорта в Монреале, не вправе ограничивать свободу выражения мнений на его территории, поскольку аэропорт является подходящим для высказывания идей и мыслей местом («публичной ареной»), а также поскольку мирное самовыражение совместимо с основной целью функционирования объекта и не препятствует ее эффективному осуществлению. См.: Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, 1 SCR 139. 310 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 2011, 1 BvR 699/06. 155 непосредственно связаны основными правами. Конечно, свобода митингов не предполагает право на доступ к любым местам, в особенности, к личным земельным участкам. Но эта свобода и не ограничена общественным пространством улиц. Если сегодня вместо улиц и площадей функцию публичного форума все чаще выполняют другие общественные места, то на этих территориях также не должна исключаться свобода собраний. Франкфуртский аэропорт как раз является местом общего коммуникативного взаимодействия и в этом смысле собрания на его территории являются «собраниями под открытым небом» в понимании абзаца 2 статьи 8 Основного закона ФРГ. Поскольку пределы защиты права на свободу собраний охватывают территории частных аэропортов, правомерность ограничений, выражающихся в данном случае в полном запрете членам инициативной группы проводить мирные акции в аэропорту Франкфурта, оценивается стандартно – посредством применения общего теста на пропорциональность. Так как наложенные ограничения не были оправданы непосредственной, безопасности и очевидно не распознаваемой препятствовали (реальной) реализации угрозой аэропортом его первоначальной функции по организации воздушного сообщения, они не могут считаться допустимыми. В решении указывается, что управляющая компания аэропорта должна создать соответствующие конституционным требованиям прозрачные правила поведения, приспособленные к специфическим особенностям и функциональным характеристикам объекта. В логике Суда несколько удивляет то, что характеристика аэропорта как общественного места, требующего признания за гражданами права на реализацию на его территории свободы мирных собраний, увязана с составом акционеров, включающим в себя публичные образования. Возможно, обращение к «личности» собственника делает более очевидным вывод о прямом распространении на него требований Основного закона, но одновременно ставит вопрос, осталось бы неизменным решение Суда, если бы в число акционеров входили исключительно частные лица. Как 156 представляется, состав собственников не должен играть роли при отнесении места к «квази-публичной» территории, поскольку свойство «публичности» вытекает из функциональных особенностей помещения или участка под открытым небом, а также обусловлено добровольным решением собственника о предоставлении неограниченного доступа к территории для получения широкого спектра услуг. Именно с услугами, оказываемыми на территории частного объекта недвижимости, обычно, так или иначе, связана тематика публичных мероприятий, которые не будут столь убедительными, если их перенести за пределы соответствующего объекта. Следующая категория «квази-публичных» мест, вытесняющих традиционные общественные пространства, – это торгово-развлекательные комплексы, разнообразные по своим размерам и предлагаемому спектру услуг. Несмотря на поразительную динамику распространения и растущую среди населения большинства государств популярность, признание права на свободу собраний на территории торговых комплексов вызывает наибольшее количество споров в судебной практике. Еще полвека назад торговые центры предназначались в первую очередь для совершения покупок. В 1972 году при рассмотрении дела Корпорация Ллойд против Таннера, касавшегося запрета, установленного торговым центром, на мирное распространение антимилитаристских листовок на его территории, Верховный Суд США основывал свои выводы на убеждении, что торговый центр не является эквивалентом поселка, выстроенного компанией для своих рабочих, обязанного, несмотря на частную форму собственности, быть открытым для политических выступлений и собраний311. В тот момент Суд посчитал, что торговые центры не предназначены для осуществления гражданами разнообразных видов деятельности, а построены исключительно для совершения покупок, и поэтому не могут считаться публичным пространством. По мнению судьи 311 Решение о том, что свобода самовыражения на территории поселка, принадлежащего частной компании, защищается Первой Поправкой, было вынесено в 1946 году по делу Марш против Алабамы (Marsh v. Alabama, 326 U.S. 501 (1946)). 157 Пауэлла, автора данного решения, политические активисты неверно поняли приглашение собственника, обращенное к неограниченному кругу лиц, как заявление о превращении торговой галереи в публичный форум; приглашение касалось лишь совершения покупок на частных владениях312. Реальность оказалась таковой, что рассуждения Верховного Суда очень быстро утратили фактическую основу. В США и по всему миру торговые комплексы стремительно превратились в коммуникативные центры, в которые люди направляются для отдыха и развлечений313. К примеру, открывшийся в 1992 году в штате Миннесота Американский Молл (Mall of America) ежегодно принимает более 40 миллионов посетителей, чьи интересы сводятся не столько к шоппингу: комплекс представляет собой «город в городе», включает в себя свадебную часовню, самый большой в стране парк развлечений под крышей, аквариум, постоянное выставочное пространство, почту, полицейский участок и несколько отелей314. По оценкам исследователей, в среднем лишь четверть времени от среднего визита в торгово-развлекательный центр уходит на посещение магазинов. Имеются прецеденты выполнения торгово-развлекательными комплексами функций административных центров. К примеру, местные и окружные власти в городе Ноксвилл, штат Теннесси, разместили основные государственные службы на территории торговой галереи. Власти мотивировали такой шаг попыткой «приблизить государственные услуги к населению»315. Верховный Суд США тем не менее не взял на себя ответственность констатировать свершившееся превращение торговых центров из частных в «квази-публичные» пространства и, соответственно, возложить дополнительное обременение на частного собственника. Он, однако, не запретил конституционным законодателям штатов в соответствии с Первой 312 Lloyd Corporation, Ltd. v. Donald Tanner, Betsy Wheeler, and Susan Roberts. См.: Goss, J. The «Magic of the Mall»: An Analysis of Form, Function, and Meaning in the Contemporary Retail Built Environment // Annals of the Association of American Geographers. 1993. Vol. 83. No. 1. Pp. 25-26. 314 URL: http://www.bloomingtonmn.org/page/1/mall-of-america.jsp#.VE91c0nQSIi (по состоянию на 02.02.2015). 315 Kohn, M. Op. cit. P. 59. 313 158 Поправкой к Конституции США требовать от собственников обеспечения права на доступ граждан в торгово-развлекательные центры с целью реализации свободы выражения мнений. Такой возможностью, упомянутой в решении Верховного Суда по делу Торговый центр Прунъярд против Робинса316, воспользовались несколько штатов317. В деле Коалиция Нью-Джерси против Войны на Ближнем Востоке против Корпорации недвижимости JMB Верховный Суд штата Нью-Джерси открыто заявил, что, несмотря на то что конечная цель открытия торговых галерей связана с извлечением прибыли, их обычное использование является всеобъемлющим, практически безграничным, отражающим картину жизни социума, практически во всех аспектах повторяющим активность городского бизнес квартала, оставляющим место для проявлений свободомыслия и организации общественных мероприятий. Мы не знаем другой частной собственности, так сильно похожей на публичную. Приглашение публике использовать пространство торгового центра – это не столько призыв совершать покупки в магазинах, сколько делать все действия, которые можно реализовывать на общественных площадках в центре города. Приглашение, обращенное к широкой публике, звучит очень просто: «Приходите сюда, это все, чего мы желаем»318. Впоследствии Верховный Суд Нью-Джерси подтвердил свою позицию, указав на недопустимость введения торговым центром запрета на распространение политической организацией листовок на его территории, при условии что политическая активность не мешает коммерческой деятельности организаций, расположенных в торговом комплексе319. 316 Pruneyard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980). Имеются в виду штаты Нью-Йорк, Нью-Джерси, Колорадо, Орегон. См., в частности, Barendt, E. Freedom Of Speech. P. 287. Правда следует констатировать, что большинство штатов (Аризона, Висконсин, Джорджия, Миннесота, Мичиган, Огайо, Пенсильвания и др.) поддержали частных собственников и их право отказывать индивидам и организациям в использовании торговых центров в качестве места проведения публичных мероприятий. 318 New Jersey Coalition Against War in the Middle East v JMB Realty Corporation, 138 N.J. 326 (1994). (перевод мой –Т.Х.). 319 Green Party of New Jersey v. Hartz Mountain Industries, Inc., 164 N.J. 127 (2000). 317 159 Очевидно, решение Верховного Суда Нью-Джерси в отношении торговых центров мотивировано той же логикой, что и решение Федерального Конституционного Суда ФРГ в отношении частных аэропортов: политические собрания должны разрешаться на «квазипубличных» территориях, если они не препятствуют основной деятельности объекта. Логика Верховного Суда Нью-Джерси применительно к торговым комплексам не является общепризнанной. Ни в США, ни в других юрисдикциях требование об ограничении интересов частного собственника торгово-развлекательного комплекса в пользу интересов манифестантов не рассматривается как конституционно гарантируемое. При отсутствии специального законодательного регулирования приоритет чаще всего отдается наиболее полной защите правомочий частного собственника. В Канаде, например, в известном деле Харрисон против Карсвелла Верховный Суд посчитал, что собственник торгового центра был вправе запретить протестантам проводить пикетирование на территории торгового центра, несмотря на то что адресатом выступления являлась расположенная в торговом центре организация, в которой работала заявительница320. Суд отметил, что торговый центр не является общественным пространством. Следует иметь в виду, что это решение вынесено в 1975 году, на заре формирования обыкновения проводить время в торгово-развлекательных центрах. Кроме того, дело рассматривалось до вступления в силу Канадской Хартии прав и свобод, статья 2 которой провозгласила в качестве одной из основных свобод свободу собраний с мирными целями. И хотя Верховный Суд Канады повторно не обращался к данному вопросу, провинциальный суд в 1986 году посчитал, что Хартия гарантирует канадцам право использовать частную территорию торгового центра для публичного выражения своей позиции321. Законодатель одной из провинций внес изменения в правовое 320 321 Harrison v. Carswell [1976] 2 S.C.R. 200 (1975). R. v. Layton, 38 C.C.C. 3d 550 (1986). 160 регулирование и разрешил пикетирование и другие формы коммуникации «истинных утверждений» в торговых центрах, запретив собственнику произвольно лишать жителей провинции права использовать эту территорию в целях самовыражения322. Конфликт права на свободу манифестаций и права частной собственности между манифестантами и компанией-владельцем торгового центра стал также предметом судебных споров в Великобритании, завершившихся обращением в Европейский Суд по правам человека. В деле Эпплби против Соединенного Королевства323 сотрудники службы безопасности торгового центра заставили заявителей убрать установленный у входа в галерею агитационный стенд для сбора подписей против планируемой застройки на спортивном поле в центральной части города и запретили продолжать сбор подписей под их петицией. ЕСПЧ не нашел нарушений свободы слова и мирных собраний в действиях государстваответчика, отметив, что органы власти напрямую не несут ответственность за действия частного лица (собственника торгового центра), ограничивших свободы слова и собраний заявителей324. Данный довод (об отказе в признании «горизонтального эффекта» конституционных прав в том смысле, что положения о свободе выражения мнений защищают граждан только от посягательств со стороны государства («state action»), а не частных лиц) встречается и в американских решениях325. Европейский Суд согласился с заявителями, что в способах, с помощью которых люди перемещаются с места на место и общаются друг с другом, произошли изменения. Однако эти изменения не требуют автоматического создания прав на вход на территорию частной собственности. Только в 322 См.: The Petty Trespasses Act of Manitoba, c. 21 // Официальный сайт законодательства Манитобы – [Электронный документ]. – URL: http://web2.gov.mb.ca/laws/statutes/ccsm/p050e.php (по состоянию на 02.02.2015). 323 Application no. 44306/98, Appleby and Other v. the United Kingdom, Judgment of 6 May 2003. 324 Не повлияло на выводы Европейского Суда и то обстоятельство, что торговый комплекс был построен на государственной земле в историческом центре города по распоряжению властей и впоследствии приватизирован. 325 См., например, решение Верховного Суда США по делу Hudgens v. NLRB, 424 U.S. 507 (1976). 161 случаях, когда налагаемые на доступ к собственности ограничения препятствуют эффективному осуществлению свободы выражения мнения или разрушают самую суть этого права, есть, по убеждению Европейского Суда, повод для возникновения позитивного обязательства государства ограничить право собственности. В деле Эпплби, согласно позиции Суда, ничто не мешало заявителям получить разрешение от частных предпринимателей, арендующих в Галерее торговые площади, или проводить кампанию в старом центре города, или использовать альтернативные средства агитации, такие как обход домов и квартир, попытки добиться освещения своей кампании средствами массовой информации. Соответственно, заявители фактически не были лишены возможностей доводить свои взгляды до сведения сограждан (п. 48). Данное дело демонстрирует неготовность Европейского Суда внести ясность в вопрос о том, какие последствия несет приватизация публичного пространства для свободы слова и свободы мирных собраний. Сведя аргументацию к весьма поверхностному анализу фактических обстоятельств (предложенные ЕСПЧ иные формы выражения позиции заявителей явно не являются эффективными субститутами экспрессивным действиям на территории торгового комплекса), Суд ушел от ответа на вопрос, может ли государство, передав территорию, исторически использовавшуюся в качестве публичного форума, в частные руки, снять с себя обязательства по защите конституционных прав и свобод на этой территории, если последние вступают в конфликт с интересами частного собственника. В отношении торгово-развлекательных центров доктринальный ответ на этот вопрос далеко не очевиден. С одной стороны, как отмечает в своем частично несовпадающем мнении к делу Эпплби судья Марусте, территория торгово-развлекательного комплекса по функциональным характеристикам представляет собой эквивалент forum publicum, и ее нельзя рассматривать иначе как «квази-публичное» пространство. Но, с другой стороны, справедливо утверждение владельцев торговых галерей о том, что 162 привлекательность огромных торговых площадей как раз обусловлена тем, что собственник позаботился об избавлении посетителей от любого источника дискомфорта. Приятная температура воздуха, отполированные полы и стены, повышенная безопасность, тихая музыка, единый стиль дизайнерской проработки интерьера – все это делает торговые комплексы улучшенным макетом реальности городских улиц и площадей и заставляет людей проводить время в таких центрах. Как отмечает Бенжамин Барбер, торговые галереи создают мир в одном единственном измерении – потребительском, и отсекают все факторы, отвлекающие и раздражающие покупателей326. Лишение собственника права исключить лиц, создающих дискомфорт окружающим (демонстрантов, попрошаек, бездомных) разрушит всю концепцию молла и отпугнет огромное количество потенциальных посетителей. В свете последних размышлений небезосновательными выглядят заявления собственников о том, что предоставление манифестантам территории торгово-развлекательного комплекса для проведения публичных мероприятий равносильно изъятию собственности для публичных нужд без справедливой компенсации, что конституцией не допускается327. Активные экспрессивные действия на территории торговых комплексов сулят собственнику значительные финансовые потери. К тому же, поскольку конкуренция среди владельцев частных моллов высока, посетители могут перестать посещать те торгово-развлекательные центры, где распространено проведение протестных акций. Данная проблема не возникает, например, у собственников крупных аэропортов или железнодорожных вокзалов, поскольку люди, пользующиеся транспортом, не могут с легкостью отказаться от их услуг, а значит, аэропорты и вокзалы вряд ли утратят часть 326 Barber, B. Malled, Mauled and Overhauled: Arresting Suburban Sprawl by Transforming the Mall into Usable Civic Space / Public Space and Democracy, ed. by Marcel Hénaff and Tracy B. Strong. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2001. P. 204. 327 Этот контраргумент прозвучал, например, в деле Верховного Суда США Pruneyard Shopping Center v. Robins (1980), однако не был поддержан судом. 163 своих клиентов из-за периодических протестных мероприятий на их территории. Итак, предоставление вопреки воле собственника права на проведение протестных мероприятий на территории торгово-развлекательных центров вызывает серьезные сомнения с точки зрения равноценного учета интересов обеих сторон. Проблема усугубляется тем, что торговые центры являются более прибыльными субститутами традиционного общественного пространства, а потому возникают и на территориях, исторически использовавшихся для открытого эмоционального обсуждения общественнополитических вопросов, закрывая индивидам каналы для проявления гражданской активности. Приватизация публичного пространства затронула и такие традиционно открытые для широкой публики места, как улицы и тротуары. В США наработана практика признания пешеходных улиц, находящихся в частной собственности, территорией, на которую распространяется действие Первой Поправки к Конституции. Основываясь на позиции, выраженной в решении Верховного Суда США по делу Соединенные Штаты против Грейс328, в соответствии с которой тротуары в целом и пешеходная дорожка перед входом в здание Верховного Суда США в частности являются местом, открытым для выражения мнений в различных формах, нижестоящие суды признавали улицы, находящиеся в частной собственности, публичным форумом. Так, пешеходная улица перед Венецианским казино в Лас Вегасе, расположенная на частной территории, признана местом, открытым для демонстраций, поскольку по соглашению с собственником эта улица предназначена для беспрепятственного движения пешеходов, а проведение мероприятий по реализации свободы слова и собраний представляет собой деятельность, непосредственно связанную с и производную от свободного передвижения граждан329. Еще два важных довода, которыми суды 328 329 United States v. Grace, 461 U.S. 171 (1983). Venetian Casino Resort, LLC v. Local Joint Executive Board of Las Vegas, 257 F. 3d 937 (2001). 164 мотивировали свои решения о признании частных пешеходных улиц публичным пространством, таковы: 1) частную улицу невозможно отличить от общественной, она никаким образом не отграничена, не отгорожена и не перекрыта для беспрепятственного движения пешеходов, а значит, является публичным местом330; и 2) частная пешеходная дорожка проложена в том же месте, где традиционно располагалась общественная пешеходная улица, открытая для встреч и собраний331. Если тротуар, расположенный на частной территории, обозначен как частная собственность, внешне отличается и отгораживается от общественных пешеходных улиц, построен в непосредственной близости от пешеходных дорожек, открытых для беспрепятственного прохода, то приоритет отдается интересам собственника, который вправе запретить использовать частную территорию тротуара в качестве публичного форума332. Наконец, публичной ареной считается территория университетского городка (кампуса). В деле Штат Нью-Джерси против Шмида333 после длительных размышлений суд пришел к выводу, что частная территория Принстонского университета, выполняющего по своей сути публичную функцию, на основании положений Конституции штата Нью-Джерси должна рассматриваться как площадка для свободного и открытого выражения политических воззрений. Суд отметил, что при вынесении решения, требующего балансирования права частной собственности и свободы слова и собраний, необходимо учитывать три основных фактора: 1) природу и основную цель использования объекта собственности; 2) широту приглашения использовать частную территорию, адресованного публике, и 330 См., например, United Church of Christ v. Gateway Economic Development Corporation of Greater Cleveland, Inc., 383 F. 3d 449 (2004). 331 См., например, Jackson v. City of Markham, 773 F. Supp. 105 (1991). 332 См., например, S.O.C., Inc. v. The Mirage Casino-Hotel, 117 Nev. 403 (2001). 333 State v. Schmid, 84 N.J. 535 (1980). 165 3) цели участников экспрессивных акций в их соотношении с частными и публичными целями использования объекта собственности334. Подводя итог изучению вопроса о праве на проведение мирных собраний в местах, находящихся в частной собственности, еще раз подчеркнем важное практическое значение категории «квази-публичной» собственности. Хотя по общему правилу защита интересов частного собственника оправдывает ограничение свободы выбора организатором места проведения публичного мероприятия, тем не менее в исключительных случаях – когда собственник по своей воле сделал объект недвижимости открытым для неограниченного числа посетителей – есть основание распространить свободу мирных собраний и на частные владения. Через категорию «квази-публичных» территорий проявляется обязывающий характер собственности, четко зафиксированный в абзаце 2 статьи 14 Основного закона ФРГ. Собственность должна служить демократическим и правовым ценностям и не может использоваться для разрушения сущности других прав и свобод. Реализация правомочий собственника в ущерб равновеликим конституционным ценностям, в нашем случае свободе мирных собраний, является примером злоупотребления конституционным правом. В условиях повсеместной приватизации публичного пространства естественным образом возникает вопрос о пересмотре обязательств государства по обеспечению свободы собраний в местах, признаваемых публичным форумом. Классическое понимание свободы собраний предполагает обязанность государства гарантировать гражданам право проводить манифестации на общественных улицах, площадях, в парках и скверах335. Активное перемещение общественной жизни в частные владения, вдохновляемое государством, делает вопрос о пределах вмешательства властного субъекта во взаимоотношения частных лиц крайне деликатным. 334 См.: Stricker, H. Assembly on Private Property. First Amendment Center – [Электронный документ]. – URL: http://www.firstamendmentcenter.org/assembly-on-private-property (по состоянию на 02.02.2015). 335 См.: Peters, A., Ley, I. Op. cit. P. 142. 166 Правовые модели решения коллизии двух равновеликих конституционных прав варьируются. С одной стороны, существует немецкий подход, рассмотренный выше на примере дела Фрапорт, распространяющий свободу собраний на частные территории, открытые для публичного использования. С другой стороны, есть более сдержанные, смешанные правовые режимы, как в США, которые не считают обязательным, но и не препятствуют региональному законодателю вводить дополнительные обременения для собственников «квази-публичных» территорий, требующие от них обеспечить доступ манифестантов к открытым для публики площадкам, находящимся в частной собственности. И, наконец, во многих государствах, в том числе в Российской Федерации, данная проблема пока не нашла правового отклика, что по умолчанию означает признание классического подхода к распространению свободы собраний исключительно на общественные территории. С точки зрения оптимального баланса конституционных прав, ни одна из моделей не является безупречной. По мнению диссертанта, баланс между свободой собраний и правом частной собственности необходимо достигать посредством поиска компромиссных решений, в наименьшей степени обременяющих каждую из сторон. Приватизация публичного пространства не должна вести к утрате возможности граждан проводить публичные мероприятия в местах, оптимально расположенных или традиционно использовавшихся для мирных собраний. Но и собственник не должен опасаться, что, открывая доступ к своему объекту недвижимости для большого числа посетителей, он рискует лишиться существенной части экономической выгоды, вследствие того что государство переложило на него свои обязательства по обеспечению права на мирные манифестации. В свете сказанного, одобрение вызывают инициативы, выдвигавшиеся в США в некоторых штатах, о том, что торговые центры не меньше определенного размера должны предусматривать на своей территории площадку, где желающие могли бы собираться и публично высказывать мнения по 167 общественно-политическим вопросам336. Справедливой также представляется идея компенсировать частным собственникам издержки, возникающие в связи с проведением собраний (уборка территории, отказ предоставить площадку в аренду другим субъектам, частичная утрата клиентской базы и проч.), из бюджета публичного образования, поскольку на властном субъекте, а не на частном лице, лежит обязанность создавать условия для беспрепятственной реализации гражданами свободы мирных собраний. Для российской правовой науки, не знакомой с понятиями «квазипубличная собственность» и «приватизация публичного пространства», предлагается на основе анализа зарубежного опыта выработать осмысленный подход к регулированию свободы собраний на частных территориях, выступающих в качестве публичного форума. Поскольку специальное правовое регулирование, равно как и практика по данному вопросу отсутствуют, имеет смысл отталкиваться от имеющегося в гражданском и земельном законодательстве понятия «сервитута» (в том числе «публичного сервитута»)337 как права ограниченного пользования чужим земельным участком с перспективой возможного дополнения оснований для данного вида обременений таким основанием, как возможность проведения мирных собраний. 336 Kohn, M. Op. cit. P.61. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, статья 274 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, статья 23 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 337 168 § 2. Ограничения свободы собраний в целях защиты права беспрепятственного прохода пешеходов или проезда транспорта Массовые публичные мероприятия затрудняют проход пешеходов или проезд транспорта в местах их проведения, причиняя дополнительные неудобства лицам, не участвующим в протестных акциях. В отсутствие какого-либо правового ограничителя манифестации могут приводить к полному блокированию дорог и остановке движения. В абсолютном большинстве правовых систем такая форма реализации конституционного права на проведение мирных собраний, которая резко и безосновательно снижает пропускную способность улиц и магистралей, считается неприемлемой338. Для выявления допустимых пределов ограничений свободы мирных собраний, направленных на обеспечение бесперебойного движения пешеходов и транспорта, имеет смысл придерживаться привычной схемы – четкое формулирование цели ограничений и оценка ее легитимности, и далее – проверка необходимости вмешательства и соразмерности ограничительных мер. Легитимность цели. В процессе формулирования конкретной цели, на достижение которой должны быть направлены ограничения, возникают сложности с идентификацией права, вступающего в конфликт со свободой собраний в момент перекрытия манифестантами магистралей, пешеходных улиц и площадей. Гарантирует ли конституция право на беспрепятственный проход или проезд по общественным дорогам и должно ли государство обеспечивать бесперебойное движение пешеходов и транспорта? Движение людей, как с использованием транспортных средств, так и без него, способствует их перемещению в пространстве и в конечном счете попаданию в некую финальную точку маршрута (на работу, в магазин, на курорт, в 338 В литературе по городскому планированию обосновывается подход к регулированию использования общественного пространства через «логику уличного движения» («traffic logic»), которая призывает рассматривать любые «статические» формы, в том числе акции протеста, как ненужные помехи для движения потоков людей. Такой подход был поддержан Верховным Судом канадской провинции Британская Колумбия в деле City of Vancouver v. Maurice et al, BCSC 1421 (2002). Подробно см.: Blomley, N., Civil Rights Meets Civil Engineering: Urban Public Space and Traffic Logic // Canadian Journal of Law and Society. 2007. Vol. 22. No. 2. Pp. 65-66. 169 больницу и проч.) В буквальном выражении описываемая свобода не упоминается ни в одном документе о правах человека. Допустимы несколько предположений относительно природы права, с которым свобода собраний, реализуемая посредством перекрывания пешеходных или транспортных маршрутов следования, вступает в противоборство: 1) данное право является одним из правомочий, образующих содержание свободы передвижения; 2) данное право является составной частью личной свободы или – в формулировках немецкого Основного Закона (абз. 1 ст. 2) – права на свободное развитие339; 3) описываемое право является самостоятельным правом, напрямую не поименованным в конституции, но косвенно защищаемым в виде публичного интереса. В защиту каждого из предположений можно привести ряд аргументов. Что касается трактовки права на беспрепятственное перемещение по улице как составной части свободы передвижения, то она логически выводится из широкого определения последней, нередко приводимого в литературе. Так, И.А. Алешкова понимает право на свободу передвижения как «гарантированную государством с помощью закона субъективную возможность человека передвигаться (перемещаться) в необходимом направлении, используя все допустимые пути и средства, не нарушая при этом права и свободы других субъектов права»340. В рамках данного определения право беспрепятственного прохода или проезда может рассматриваться как непременное условие не хаотичного, а целенаправленного перемещения лица в пространстве, обусловленного его субъективными потребностями и (или) желаниями. Полагаем, что именно правомочие беспрепятственного перемещения по общественным дорогам 339 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия. С.168-169. 340 Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. С.7. 170 имеет в виду малазийский законодатель, поместив «свободу передвижения» (freedom of movement) в перечень прав третьих лиц, защита которых оправдывает ограничение свободы собраний341. Между тем приведенная трактовка чрезмерно размывает границы права на свободу передвижения, а потому вызывает ряд серьезных нареканий. Вопервых, она не получила отражение в позитивном законодательстве, детально регулирующем право на свободу передвижения и выводящем из него лишь две основные обязанности государства: обеспечение индивиду возможности выезда за пределы государства и возвращения в страну своей гражданской принадлежности, а также выбора места пребывания и жительства внутри страны. С.Ю. Миролюбова, ссылаясь на позицию немецких конституционалистов, передвижения, соответствующие указывает две функции вышеперечисленным свободы обязанностям государства, и согласно этим функциям толкует содержание статьи 27 Конституции Российской Федерации и выводит из нее следующие правомочия: «1) свободное перемещение на территории РФ; 2) свободное пребывание и проживание на территории РФ; 3) свободный выезд за пределы РФ; 4) возможность переезда на жительство в другую страну; 5) возможность беспрепятственного возвращения в Россию граждан РФ»342. Данное толкование права на свободу перемещения обобщает содержание норм текущего законодательства и практику Конституционного Суда России по названной статье Конституции343. Аналогичным является содержание свободы передвижения, гарантированной международными документами в области прав человека, в частности статьей 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года и статьей 2 Протокола № 4 к 341 Статья 3 (b) Закона Малайзии от 30 января 2012 г. N 736 «О мирных собраниях». Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционноправовой аспект. М., 2013 // СПС «Консультант Плюс». 343 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный), 2-е изд. / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011 // СПС «Консультант Плюс»; Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 10 августа 1993 года; постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 2 февраля 1998 г. № 4-П, от 14 апреля 2008 г. № 7-П, от 30 июня 2011 г. № 13-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П // СПС «Консультант Плюс». 342 171 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Ни один из нормативных документов прямо не упоминает право на беспрепятственный проход (проезд) в качестве компонента права на свободу передвижения. Во-вторых, «широкий» подход к толкованию свободы передвижения ставит вопрос, какие именно обязанности несет государство в связи с признанием данного права. Если движение затруднено из-за автомобильных пробок или ремонта, либо из-за движения специального транспорта, можно ли считать это следствием ненадлежащего исполнения государством своих обязанностей вытекающих из содержания конституционной свободы передвижения? Можно ли квалифицировать отсутствие «удобного» с точки зрения граждан общественного маршрута между пунктом А и пунктом B как нарушение права на свободу передвижения? Если нет, то говорить о конфликте свободы передвижения и свободы собраний также не приходится, так как даже в случае полной блокады дорожного движения потенциально граждане свободны воспользоваться другим – менее удобным, а иногда фактически недоступным – способом попадания в пункт назначения. Трактовка свободы двигаться в нужном направлении как компонента личной свободы человека получила свое обоснование в трудах «классиков» конституционализма. До начала этапа повсеместного признания, позитивизации и, соответственно, детализации прав человека многие права признавались в рамках общей свободы индивида. Английский юрист и философ права Уильям Блэкстоун еще в XVIII веке толковал право личной свободы человека как предполагающее возможность передвижения, изменения ситуации или перемещения любого лица в любое место по собственному желанию без преследования за это, без ограничения или тюремного заключения, которые допустимы лишь после надлежащей законной процедуры344. Право передвижения по общественным дорогам «покрывается» категорией личной свободы в приведенной трактовке. В Англии, как отмечалось в параграфе 1 главы I, свобода собраний также 344 Blackstone W. Commentaries on the Laws of England in Four Books. Oxford, 1859. P.134. 172 издавна понималась не как особое право, а как компонент личной свободы. Французский юрист Леон Дюги под индивидуальной свободой понимал обыкновенную свободу, или свободу физическую, т.е. гарантию каждого человека свободно идти, оставаться, отправляться, подвергаться опасности, быть арестованным или задержанным лишь согласно формам, определенным действовавшей Конституцией Франции345. И вновь личная свобода предстает как чрезвычайно широкая правовая категория, включающая в себя возможность беспрепятственного движения к желаемому пункту назначения. В современных конституционных текстах право личной свободы наиболее широко сформулировано в Основном Законе ФРГ: статья 2, помимо права на физическую неприкосновенность (абз.2), включает также право каждого на свободное развитие своей личности в той мере, в какой он не нарушает прав других и не посягает на конституционный строй или нравственные нормы (абз.1). Федеральный конституционный суд ФРГ толкует свободу личности чрезвычайно широко, указывая на то, что она гарантирует индивидам возможность «заниматься или не заниматься той или иной деятельностью, а также вести себя в соответствии с принятыми ими решениями»346. Эта конституционная норма защищает индивида, столкнувшегося с ограничением свободы со стороны публичных властей, «в той степени, в которой соответствующая сфера жизни не защищена гарантиями (иных) фундаментальных прав»347. В сферу, находящуюся под защитой данной свободы, попадают, например, свобода заниматься или не заниматься той или иной деятельностью348, право организации досуга по своему усмотрению349, право на информационную самоидентификацию350. 345 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 711. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Dezember 1983. 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83. 347 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 16. Januar 1957, 1 BvR 253/56 [Elfes] // Kommers, D., Miller R. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press, 2012. Pp. 400-404. 348 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Dezember 1983. 349 BVerfG, Entscheidung vom 21. Dezember 2011, 1 BvR 2007/10 // Официальный сайт Федерального Конституционного Суда ФРГ –[Электронный документ]. – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20111221_1bvr200710.html (по состоянию на 02.02.2015). 346 173 Право беспрепятственного прохода (проезда) по общественным дорогам логически может быть включено в перечень действий индивида, которые он свободен осуществлять по своему собственному волеизъявлению, без какихлибо препятствий со стороны публичной власти и (или) третьих лиц, в рамках права на свободное развитие. Тем не менее соответствующая судебная практика к настоящему времени не сформировалось, а потому рассуждения носят в большей степени гипотетический характер. И наконец, право на свободное перемещение по общественным дорогам можно рассматривать в качестве самостоятельного права, не сводимого к иными правам, поименованным в большинстве конституций, но тем не менее гарантируемого на самом высоком уровне. Этот подход можно косвенно вывести из практики Европейского Суда по правам человека, рассматривающего обеспечение бесперебойного движения в качестве правомерной цели ограничения свободы собраний, а значит в качестве интереса, по своей значимости сравнимого с конвенционным правом на мирные манифестации. В деле Берладир и другие против Российской Федерации власти города Москвы отказали организаторам в согласовании Тверской площади как места проведения публичного мероприятия, сославшись на то, что мероприятие создаст помехи работе стоянки транспорта и движению пешеходов и транспорта в самом центре Москвы (параграф 30). Европейский Суд по правам человека расценил «безопасность участников» и «необходимость избежания помех пешеходам и транспорту» в качестве достаточных оснований для возражения против проведения мероприятия в запланированном месте (параграф 58) и сделал вывод, что вмешательство в свободу мирных собраний было соразмерно и необходимо для предотвращения беспорядков или защиты прав и свобод иных лиц в значении пункта 2 статей 10 и 11 Конвенции (параграф 61). Таким образом, Европейский Суд по правам человека отнес право пешеходов и 350 BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. März 2008, 1 BvR 2074/05, 1254/07 // Официальный сайт Федерального Конституционного Суда ФРГ – [Электронный документ]. – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20080311_1bvr207405.html (по состоянию на 02.02.2015). 174 автомобилистов на беспрепятственное движение по центральной улице города к категории «прав и свобод иных лиц», признание и защита которых сужает границы свободного усмотрения организаторов публичного мероприятия при выборе места его проведения. Можно сделать логический вывод о том, что право на беспрепятственное движение по общественным дорогам признается в качестве права, хотя и не поименованного, но гарантированного в соответствии с европейскими стандартами защиты прав человека. Опыт Великобритании также может быть использован для подтверждения самостоятельной природы права на беспрепятственное передвижение по общественным дорогам. В соответствии со статьей 137 Закона о дорогах (Highways Act) 1980 года, умышленное создание помех свободному движению по дороге в отсутствие у виновника законного полномочия или основания для перекрытия движения, является правонарушением, за совершение которого установлена ответственность в виде штрафа351. Таким образом, закон напрямую защищает право участников движения пользоваться автомагистралями и пешеходными улицами в соответствии с их основным назначением, то есть для свободного передвижения по ним. Кроме того, в решении Палаты Лордов по делу Генеральный прокурор против Джонса указывает на наличие у общества права на доступ к публичным дорогам, основное предназначение которых состоит в том, чтобы индивиды могли добираться в пункт назначения и обратно352. Лорд Ирвин Лергский, автор решения, отмечает, что проведение манифестаций может, тем не менее, являться законным способом использования публичных дорог, на который общество также имеет право. В процессе балансирования право проведения манифестаций рассматривается как правомерное основание для вмешательства в право на проход (проезд), если участники мероприятия реализуют свое право разумно, не нарушают 351 UK Highways Act 1980 – [Электронный документ]. – URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1980/66 (по состоянию на 02.02.2015). 352 Director of Public Prosecutions v. Jones (Margaret), 2 A.C.240 (H.L.1999). 175 общественный порядок и не используют это право исключительно во вред другим участникам движения (например, для полной блокировки оживленной автомагистрали)353. Такой подход, по мнению Лорда Ирвина, «обеспечивает гармоничное развитие двух различных, но взаимосвязанных разделов общего права»354. Наиболее убедительным видится отнесение права на свободное передвижение по общественным дорогам к правомочиям, составляющим содержание личной свободы (права на свободное развитие). В таком понимании от государства требуется вводить ограничения свободы мирных собраний в тех случаях, когда участники создают непреодолимые и длительные препятствия для свободного движения индивидов по общественным дорогам, тем самым посягая на свободу третьих лиц выбирать занятия, распоряжаться своим временем и способностями. Необходимость вмешательства. Критерии, позволяющие отделить случаи правомерных ограничений от чрезмерного вмешательства, судебной практикой не выработаны. Пожалуй, наиболее развернутое руководство представлено Европейским Судом по правам человека в деле Баррако против Франции: «Суд признает, что любое событие в общественном месте может вызвать определенные помехи в повседневном течении жизни, в том числе, срыв перевозок, и, в отсутствие насилия со стороны демонстрантов, важно, чтобы правительство продемонстрировало определенную терпимость к мирным собраниям, с тем, чтобы свобода собраний не была лишена своего смысла и содержания <...> Полная блокада движения выходит за рамки простого неудобства, которое могла бы вызвать любая манифестация на общественных дорогах»355. Представляется, что в каждом конкретном случае органы власти должны устанавливать баланс между интересами граждан, использующих общественные дороги для прохода (проезда) и для 353 См. также: Hirst and Agu v. Chief Constable of West Yorkshire, 85 Cr App Rep 143, 151 JP 304, [1987] Crim LR 330; Westminster City Council v. Haw All ER (D) 59(2002). 354 Director of Public Prosecutions v. Jones (Margaret) (перевод мой –Т.Х.). 355 Barraco v. France, §§ 43, 47. 176 проведения манифестаций, принимая во внимание следующие обстоятельства: 1) масштаб неудобства (количество участников мероприятия, степень перекрытие дороги)356; 2) продолжительность публичного мероприятия (чем дольше длится мероприятие, тем ощутимее необходимость вмешательства); 3) интенсивность движения по общественной дороге (в городской местности в «часы пик» перекрытие манифестантами популярных маршрутов движения чрезвычайно опасно, следовательно, ограничительные меры необходимы); 4) наличие равноценных альтернативных маршрутов; 5) характер ограничительных одномоментный роспуск мер (чрезмерным собрания без может считаться предварительного предупреждения и обращения к организаторам с пожеланием освободить тротуар или проезжую часть в добровольном порядке, перенести мероприятие в другое место). Таким образом, допустимость ограничений права на проведение собраний в целях обеспечения свободного прохода пешеходов и проезда транспорта определяется посредством ситуативного балансирования конфликтующих интересов с учетом общей презумпции, что «публичный протест, как и свобода собраний в целом, должны рассматриваться как такое же обоснованное использование публичного пространства, как и другие цели, для которых чаще всего используются общественные места»357. 356 Два первых аргумента использовались Верховным Судом Британской Колумбии для оправдания судебного запрета (injunction) на продолжавшуюся 60 дней акцию протеста против нищеты группой около 200 человек, занявших большую часть тротуара и создавших непреодолимое препятствие движению пешеходов. За три недели до судебного разбирательства городские власти сделали участникам акции предупреждение с требованием прекратить незаконное воспрепятствование движению пешеходов. City of Vancouver v. Maurice et al, § 33. 357 Руководящие принципы по свободе мирных собраний, § 20. 177 § 3. Ограничения свободы собраний в целях защиты экономических прав третьих лиц Свобода собраний как одно из звеньев в цепочке личных и политических прав может вступать во взаимодействие с правами и свободами в экономической сфере. Сущность такого взаимодействия определяется по-разному. Ряд исследователей считают, что у этих групп прав одна природа, что экономический рост и развитие торгового сотрудничества (в том числе международного) есть ключ к усилению защиты прав человека. Этот подход проводит в своих работах Е.–У. Петерсманн, размышляющий о необходимости интерпретировать положения международного экономического права сообразно с международными и национальными конституционными стандартами прав человека358. Другие исследователи рассматривают экономические права и права человека в чистом виде (human rights) как два независимых блока правовых норм359. Признание и защита любого права человека небесплатны, и затраты несут все члены общества. Соответственно, чем шире спектр конституционных прав, гарантируемых в том или ином правопорядке, тем существеннее преграды для успешного экономического развития. Права человека нацелены на ликвидацию экономического неравенства, а потому не могут способствовать эффективному функционированию рынка, нацеленного на выживание сильнейшего360. Второй подход представляется более обоснованным, и возникающие в различных юрисдикциях судебные споры, вызываемые противостоянием 358 Petersmann, E.-U. Time for a United Nations «Global Compact» for Integrating Human Rights into the Law of Worldwide Organizations: Lessons from European Integration // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 3. Pp. 621-650; Petersmann, E.-U. Taking Human Dignity, Poverty and Empowerment of Individuals More Seriously, Rejoinder to Alston // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 4. Pp. 845 – 851; Petersmann, E.-U. Human Rights and International Economic Law: Common Constitutional Challenges and Changing Structures // EUI Working Paper LAW 2012/07. 359 Alston, P. Resisting the Merger and Acquisition of Human Rights by Trade Law: A Reply to Petersmann // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 4. Pp. 815-844; Howse, R. Human Rights in the WTO: Whose Rights, What Humanity? Comment on Petersmann // European Journal of International Law. 2000. Vol. 13. No. 3. Pp. 651- 659. 360 См.: Jasiak, M., Zagrajek, J., Zaleśkiewicz, M. Fundamental Rights v. Market Freedoms Interface in the Light of ECJ Case Law. P.4 – [Электронный документ]. – URL: http://jakub.arsi.pl/files/tec_seminar.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 178 свободы собраний одновременное и экономических удовлетворение свобод, интересов демонстрируют, обеих сторон что зачастую невозможно. Некоторые формы реализации права на свободу собраний сопровождаются причинением существенного ущерба экономическим интересам индивидов и организаций. Публичные мероприятия с мирными целями могут стать причиной срыва грузовых перевозок, порчи и уничтожения товаров и даже блокировки процесса экономической интеграции целого региона. Причинение вреда экономическим правам и интересам может носить случайный характер (в частности, быть следствием коллизии между свободой собраний и другими правами, например, правом на беспрепятственный проезд по автомагистрали361), а может выступать желаемым исходом публичного выражения протеста. Конфликт права на проведение манифестаций и права на ведение бизнеса является тем более реальным, чем сильнее выражен экономический компонент требований протестующих, поскольку привлечение внимания к проблеме достигается за счет противодействия «нормальной» экономической деятельности «обидчика». Ярким примером является забастовка, сопровождающаяся временной остановкой деятельности организации и тем самым причиняющая ощутимый вред интересам собственника, в целях привлечения внимания к проблемам компании или отрасли в целом. Сторонники экологически безвредных способов ведения бизнеса для максимально эффективного выражения протеста прибегают к созданию препятствий предпринимательской деятельности компаний, потребительски относящихся к благополучию окружающей среды. Воспрепятствование экономической деятельности, связанной с транспортировкой и использованием товаров, произведенных в другом регионе, может осуществляться манифестантами, видящими в таком бизнесе угрозу для своих интересов, посредством 361 В связи с этим в литературе отмечается, что право на свободное перемещение товаров (ценностей и капитала) является производным от права на свободу передвижения физических лиц. См.: Гумбатов Э. Право на свободу передвижения: юридическая природа и критерии его ограничения (на примере принципа пропорциональности) // Сравнительное конституционное обозрение. № 3 (100) 2014. С. 158-159. 179 перекрытия магистралей, мостов или железнодорожных путей и даже физического уничтожения перевозимой продукции. Подобные инциденты стали предметом судебных разбирательств как на европейском континенте, так и за океаном, в Южной Америке. Для анализа пропорциональности ограничений свободы собраний в целях защиты экономических прав третьих лиц, имеет смысл сопоставить три похожих дела, два из которых рассматривались в Европейском Суде Правосудия, а третье – в арбитражном трибунале МЕРКОСУР, созданном для разрешения споров в пределах общего рынка стран Южной Америки. Интересно, что одни и те же доводы сторон получили у судов различную правовую оценку. В 1997 году возник спор в Европейском Суде Правосудия об исполнении Францией своих обязательств по обеспечению свободного перемещения товаров внутри Европейского Союза в связи с многократными выступлениями фермеров против ввоза в страну преимущественно испанских овощей и фруктов. Это дело было решено не в пользу государства-ответчика, поскольку, по мнению Суда, Франция не приложила должных усилий для пресечения многочисленных актов остановки движения транспортных средств, перевозивших сельскохозяйственную продукцию, и физического уничтожения иностранного товара, и следовательно, не препятствовала нарастанию климата незащищенности, в условиях которого невозможен свободный товарообмен между европейскими государствами362. В 2003 году конфликт между экономическими правами и свободой манифестаций наглядно проявился в деле Юджин Шмидбергер против Австрийской Республики363, когда демонстранты блокировали шоссе Бреннер между Германией и Италией почти на 30 часов, выражая свое несогласие с 362 Case C-265/95, Commission of the European Communities v. French Republic, Judgment of 9 December 1997, 1997 ECR I-6959, §§ 52- 53. 363 Case C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Österreich, Judgment of 12 June 2003, 2003 ECR I-5659. 180 загрязнением воздуха в этой местности364. Организаторы акции тщательно подготовились к ней, получили необходимые разрешения от австрийских властей, заранее проинформировали общественность о планируемом мероприятии, удостоверились в том, что организованы альтернативные автомобильные и железнодорожные маршруты следования в объезд блокируемой магистрали365. Защитники экологического благополучия региона отмечали, что «… демонстрация не выразила бы мысль участников настолько убедительно, если бы не блокировала магистраль на достаточно долгое время, так, чтобы это «ужалило» окружающих. Требования к национальным властям и органам Сообщества едва ли были бы услышаны, если бы манифестация проводилась на поле рядом с дорогой либо в форме, связанной лишь с кратковременной задержкой движения транспорта»366. Заявитель, компания, специализирующаяся на транспортировке древесины и стали между Италией и Германией и постоянно использующая автомагистраль для этих целей, поставила перед судом вопрос о поиске баланса между ценностями фундаментальных прав и свобод и принципами свободного товарообмена. Еще один – аналогичный по своей сути – конфликт возник в арбитражном трибунале ad hoc МЕРКОСУР в споре по обращению Восточной Республики Уругвай к Аргентинской Республике, разрешенном в 2006 году. В период с декабря 2005 по май 2006 года группы защитников окружающей среды, выступающие против строительства целлюлознобумажных заводов на реке Уругвай, несколько раз в качестве протеста блокировали два международных моста, соединяющих Аргентину и Уругвай. 364 Блокада манифестантами улиц, магистралей, мостов и прочих транспортных «артерий» имеет, таким образом, два следствия с точки зрения посягательства на «права на третьих лиц»: 1) воспрепятствование свободному движению пешеходов и водителей/ пассажиров вне зависимости от цели движения и 2) создание преград перевозке грузов, ведению деловых связей и в целом воспрепятствование свободе экономической деятельности. Каждый из аспектов может являться самостоятельным основанием для ограничения свободы мирных собраний, поэтому рассматривается в настоящей работе по отдельности. 365 Biondi A. Free Trade, a Mountain Road and the Right to Protest: European Economic Freedoms and Fundamental Individual Rights // European Human Rights Law Review. 2004. Vol. 9. No. 1. P. 52. 366 Facenna, G. Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzuge v. Austria: freedom of expression and assembly vs free movement of goods // European Human Rights Law Review. 2004. Vol. 1. P. 78. 181 По мнению заявителя, перекрытие движения причинило ущерб организациям, занимающимся импортом / экспортом товаров, перевозкой грузов, а также туризмом. Аргентина, не принявшая надлежащие меры для прекращения манифестаций, по мнению Уругвая, нарушила принцип свободного перемещения товаров и услуг, проигнорировав международные договоренности в рамках единого южноамериканского рынка367. Заявитель усматривал в обстоятельствах дела прямую аналогию с фабулой дела Европейского Суда Правосудия Комиссия против Франции. Аргентинская сторона представила факты в ином свете: о протестных мероприятиях заранее поступали уведомления и, по аналогии с делом Шмидбергера, у компаний существовала альтернатива направить грузы другими маршрутами. Таможенные органы Аргентины действовали по чрезвычайной схеме, чтобы обеспечить нормальные условия трансграничных перевозок, увеличив штат персонала на объездных пропускных пунктах368. Однако более важным для настоящего анализа аргументом являлось заявление о том, что манифестанты действовали под защитой права на свободу выражения мнений и свободу собраний, гарантированного международными актами, а также аргентинской Конституцией. Как напрямую следует из решения по делу Шмидбергера, уважение к правам человека является достаточным основанием для ограничения прав, проистекающих из договоров об экономической интеграции369. Специальный трибунал посчитал ссылки обеих сторон на дела, рассмотренные поскольку ни Европейским Судом фактические Правосудия, обстоятельства, не релевантными, ни структуру 367 Laudo del Tribunal arbitral ad hoc de MERCOSUR constituido para entender en la controversia presentada por la República Oriental del Uruguay a la República Argentina sobre “Omisión del Estado Argentino en Adoptar Medidas Apropiadas para Prevenir y/o Hacer Cesar los Impedimentos a la Libre Circulación Derivados de los Cortes en Territorio Argentino de vías de Acceso a los Puentes Internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas que unen la República Argentina con la República Oriental del Uruguay, §§ 19, 21 // Официальный сайт МЕРКОСУР – [Электронный документ]. – URL: http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=375&site=1&channel=secretaria&seccion=4 (по состоянию на 02.02.2015). 368 Там же, §§ 42, 94. 369 Там же, § 51. 182 межгосударственных интеграционных соглашений (ЕС и МЕРКОСУР) нельзя назвать сопоставимыми. В своем решении в пользу республики Уругвай арбитражный трибунал указал, что принятые Аргентиной меры оказались недостаточными для того, чтобы не допустить причинения серьезного ущерба экономическим свободам и, в конечном счете, интеграционному процессу в целом370. Правозащитный энтузиазм аргентинской стороны не получил поддержки со стороны трибунала, а защита права на свободу собраний как одного из основных прав человека, признаваемого международным сообществом, не была расценена как основание для уклонения государства от выполнения обязательств, принятых на себя в соответствии с международным договором об экономической интеграции371. Таким образом, по мнению трибунала МЕРКОСУР, балансирование права на свободу собраний и права на свободное перемещение товаров и услуг осуществляется по следующему правилу: если манифестанты имеют возможность использовать иные эффективные средства для защиты своих интересов (например, право обратиться в юрисдикционный орган), а также выбрать такую форму реализации права на проведение собраний (с точки зрения определения времени, места и способа выражения протеста), которая причиняет меньший вред правам третьих лиц, то государство обязано вмешаться и установить определенные рамки, ограничивающие свободу собраний в той мере, в которой это послужит соблюдению обязательств, вытекающих из договора об экономической интеграции372. Попробуем приведенных суммировать выше решений, аргументы, с точки положенные зрения в легитимности основу цели 370 Там же, §§ 150-152, 155. При этом аргумент аргентинской стороны о том, что свобода собраний защищается в соответствии с положениями Конституции Аргентины, был отвергнут арбитражным трибуналом со ссылкой на положения статьи 27 Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров, которая не допускает использование положений внутреннего права в качестве оправдания невыполнения обязательств, вытекающих из международного договора. См.: там же, § 128. 372 Там же, § 158. 371 183 ограничений, необходимости вмешательства и соразмерности ограничительных мер. Анализ решений Европейского Суда Правосудия по делам Юджин Шмидбергер против Австрийской Республики и Комиссия против Франции позволяет прийти к следующему выводу: охрана экономических прав частных субъектов как таковая может являться легитимной целью ограничения свободы собраний, особенно если во время реализации права на публичный протест манифестанты проявили неуважение к правам и интересам третьих лиц (например, использовали незаконные способы выражения протеста, причинили существенный ущерб субъектам экономической деятельности либо преследовали протекционистские цели)373. В качестве экономических прав, требующих защиты, могут выступать: право на осуществление предпринимательской деятельности, включающее в себя право на ведение торговли с иностранными партнерами на условиях межгосударственных договоров об интеграции, а также вытекающее из предыдущего право на свободное перемещение товаров и услуг. В решении арбитражного трибунала МЕРКОСУР цели экономической интеграции и защиты экономических прав обладают большим весом, чем в практике Европейского Суда правосудия, что вполне объяснимо более уязвимым и менее устоявшимся характером связей внутри экономического пространства Южной Америки, чем на европейском континенте374. Необходимость вмешательства напрямую зависит от правовой оценки форм и способов выражения протеста, а также от целей, преследуемых манифестантами. Действия французских фермеров в деле Комиссия против Франции характеризуются Европейским Судом Правосудия как «акты насилия», «уголовно наказуемые деяния», нацеленные на достижение протекционистских целей и сопровождающиеся физическим уничтожением 373 Lixinski, L. Limiting Freedom of Assembly Based on Harms to Third Parties: The Balancing of Economic Freedoms and Fundamental Rights in the European Union and MERCOSUR / In Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration. Eleven International Publishing, 2009. P. 136. 374 См.: Lixinski, L. Op. cit. P. 145. 184 имущества третьих лиц375, а поэтому не могут расцениваться как форма реализации права на мирные демонстрации, защищаемого на уровне государств-членов ЕС и европейского сообщества в целом. Напротив, в деле Шмидбергера тот же Суд признал ограничение коммунитарного принципа свободного перемещения товаров и услуг, провозглашаемого статьями 28 и последующими Договора о функционировании Европейского Союза376, допустимым ради защиты одного из основных права человека – права на мирные собрания377. Проведя балансирование интересов манифестантов и предпринимателей и противопоставив способы выражения протеста на дороге Бреннер незаконным действиям французских фермеров, Европейский Суд Правосудия пришел к выводу, что австрийские власти были вправе позволить манифестантам блокировать дорогу и тем самым создать временное препятствие ведению торговли между странами Сообщества378. Мирный протест, направленный на привлечение внимания общественности к проблемам охраны окружающей среды, заслуживает, по мнению Суда, принесения в жертву экономических интересов третьих лиц, особенно если организаторы мероприятия предприняли все возможные шаги для минимизации неудобств окружающим. Как было показано выше, в споре между Уругваем и Аргентиной логика австрийских властей не сработала. Поскольку цель защиты экономических прав была признана особенно важной, дальнейшие выводы были предопределены: трибунал не проявил толерантности к мирным по своей сути действиям противников строительства целлюлозно-бумажных заводов на реке Уругвай и посчитал вмешательство необходимым. В таком решении видится очевидное превалирование интересов экономических субъектов над свободой самовыражения, и вряд ли такой итог 375 Commission of the European Communities v. French Republic, §22, 38, 53. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union – [Электронный документ]. – URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT (по состоянию на 02.02.2015). 377 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Österreich,§ 74. 378 Там же, § 93. 376 185 балансирования получил бы на европейском или североамериканском пространстве понимание и поддержку. Признание ограничений свободы собраний соразмерными во многом зависит от размера ущерба экономическим правам и интересам третьих лиц. Если ущерб существенный, ставит под угрозу международное экономическое сотрудничество и при этом организаторы не предпринимают эффективных мер по его минимизации, то вмешательство в свободу собраний (в том числе посредством приостановления и прекращения публичного мероприятия) с большой вероятностью можно признать соразмерным. Анализ решений по схожим по своей сути спорам, помещенным в сильно различающийся политический, экономический и культурный контекст, свидетельствует о том, что принцип пропорциональности не может обеспечить полную идентичность выводов судов по результатам оценки допустимости ограничений свободы собраний и других конституционных прав. Пройдя одни и те же ступени проверки, суды могут прийти к противоположным результатам, потому что вес одних и тех же аргументов в разных правовых системах будет разным. Это реальность, которую важно признавать и понимать как самим судьям, так и анализирующим их решения исследователям. Окончательные выводы российских судов о (не)допустимости ограничений свободы собраний также могут отличаться от выводов зарубежных и международных юрисдикционных органов, даже при том что и те, и другие применяют единые (универсальные) стандарты. Последовательность логических рассуждений судов, перечень факторов, подлежащих учету при вынесении решения, и глубина правовой оценки при этом должны быть одинаковыми для российского и любого другого суда, чего, к сожалению, пока не наблюдается. Несмотря на то что он не в состоянии обеспечить полное единообразие регулирования свободы собраний (равно как и других конституционных прав), тест на пропорциональность не теряет своей привлекательности, поскольку позволяет разложить процесс принятия решения на 186 последовательные стадии, каждая из которых требует тщательной аргументации промежуточных выводов. На примере конфликта свободы собраний и экономических прав видно, что основное различие позиций юрисдикционных органов состоит в отношении к цели ограничений: в Европе свобода собраний и право на свободное перемещение товаров и услуг внутри Сообщества рассматриваются как равноценные права, в то время как на уровне МЕРКОСУР права, вытекающие из соглашений об интеграции, имеют явный приоритет перед правом на открытое выражение протеста. Тест на пропорциональность помогает исключить главный недостаток неправосудных решений об ограничении прав – их произвольность. 187 Заключение Ценность конституционной свободы собраний, обусловленная ее способностью обеспечивать гражданам реальную возможность контролировать действия и решения власти и защищать свои права, делают ее неотъемлемым свойством любого демократического государства, в том числе России, и требуют универсализации стандартов ее правовой защиты. Исходя из этой предпосылки, критерии допустимости ограничений свободы собраний должны быть строгими и также единообразными. В настоящем исследовании предпринята попытка провести сравнительный анализ наиболее распространенных ограничений свободы собраний с помощью тестов на пропорциональность и сохранение основного содержания права, оценивающих допустимость ограничений прав и свобод в правовом демократическом государстве. Универсальные по своей сути тесты адаптированы диссертантом к особенностям правовой природы свободы собраний: Во-первых, оценка основного содержания свободы собраний осуществляется с учетом трех характеристик свободы мирных собраний: как индивидуального права, как комплексного права и как права, гарантируемого вне зависимости от тематики мероприятия. Во-вторых, при оценке легитимности целей вмешательства проблемы, в основном, возникают с целями защиты интересов общества и государства (публичных интересов), используемых для оправдания большинства ограничений свободы собраний. Данные цели (охрана общественного порядка и безопасности, общественной нравственности, общественного здоровья, памятников истории и культуры и др.) требуют ограничительного (узкого) толкования. В-третьих, осуществляется оценка посредством необходимости выявления введения уровня угрозы ограничений охраняемым публичным или частным интересам: мнимой, потенциальной или реальной. 188 Наконец, проверка ограничений на соразмерность и адекватность в большинстве случаев ведет к признанию абсолютных запретов (как на организацию собраний в целом, так и на реализацию отдельных компонентов данного права) чрезмерными и недопустимыми. Предложенный в диссертации подход продемонстрировал высокую степень пригодности для оценки конкретных видов ограничений свободы собраний в различных правовых системах, в том числе российской. С сожалением приходится констатировать наличие серьезных проблем в российском законодательстве о публичных мероприятиях, которые лишь в незначительной степени исправляются судебной властью. Наибольшее количество оснований для чрезмерного вмешательства в свободу манифестаций в России (и это в целом характерно для любой юрисдикции) выявлено в связи с преследованием цели охраны общественного порядка и безопасности, понимаемой необычайно широко. Диссертант убежден, что в рамках данной цели российскому законодателю следует пересмотреть свой подход к оценке степени угрозы, создаваемой мирными протестными акциями, и, как следствие, устранить из законодательства либо существенно смягчить следующие ограничения: 1) фактически разрешительный порядок проведения публичного мероприятия (часть 5 статьи 5, пункт 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ); 2) полный запрет на ношение масок и средств маскировки во время публичного мероприятия (пункт 11 части 4 статьи 5, пункт 1 части 4 статьи 6 Федерального закона № 54-ФЗ); 3) неадекватные и несоразмерные ограничения в отношении места проведения публичного мероприятия (право законодателя субъекта РФ дополнительно определять места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий (часть 2.2 статьи 8 Федерального закона № 54ФЗ); полный запрет на проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента 189 РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (пункт 3 части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ); положение о том, что публичные мероприятия проводятся, как правило, в специально отведенных местах, определяемых органами исполнительной власти субъекта РФ (часть 2.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ)); 4) лишение лица права быть организатором публичного мероприятия, если оно имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 КоАП РФ, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию (пункт 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ); 5) возложение на организатора чрезмерных и невыполнимых обязанностей, а также ответственности как за его собственные действия, так и за поведение участников публичного мероприятия (части 4 – 6 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, статьи 20.2, 20.2.2 КоАП РФ); 6) несоразмерная суровость санкций за нарушение порядка организации или проведения публичного мероприятия, неопределенность составов правонарушений (статьи 20.2, 20.2.2 КоАП РФ, статья 212.1 УК РФ). Превалирование цели охраны общественного порядка и безопасности среди целей ограничений свободы собраний в России и постоянно усиливающаяся жесткость законодательства в этой области, поддерживаемая Конституционным Судом РФ, указывают на отказ законодателя и правоприменителя от признания фундаментальной ценности данной свободы и регулирования порядка ее реализации на основе презумпции в пользу 190 свободы собраний, сформулированной мировым юридическим сообществом и отраженной в Руководящих принципах по свободе мирных собраний. В связи с этим можно прогнозировать рост числа обращений о защите права на проведение манифестаций в Европейский Суд по правам человека и высокую вероятность принятия Судом решений в пользу заявителей с указанием на чрезмерность российских ограничений данной свободы. В зарубежных странах, в свою очередь, также немало проблем, связанных с установлением ограничений свободы собраний, которые не выдерживают тест на пропорциональность. Однако очевидна тенденция к смещению акцента с «защиты» общества и государства от протестной активности граждан к обеспечению баланса между свободой собраний и другими равновеликими конституционными правами. Так, важным в современных условиях оказывается поиск компромисса между правом частной собственности и свободой мирных собраний, особенно в условиях распространенной во многих государствах практики приватизации публичного пространства. В научную дискуссию за рубежом введено понятие разумеется, с «квази-публичной» большой собственности, осторожностью, – может на которую – распространяться обременение в виде требования предоставить площадку для проведения публичных мероприятий. Для России данное понятие и связанные с ним проблемы пока неизвестны. В этой связи сравнительный анализ судебных подходов к разрешению споров о праве проводить собрания на частных территориях, представленный в настоящем исследовании, полезен для восполнения образовавшегося пробела в науке. Имеет смысл использовать опыт США, ФРГ, Великобритании и Канады для выработки теоретической модели регулирования свободы собраний на территориях аэропортов, торговых центров, спортивных комплексов, университетских кампусов и других мест, находящихся в частной собственности, которая со временем могла бы быть воплощена в российском законодательстве и (или) судебной практике. 191 Проведенное исследование показало, что оценка конкретных ограничений с помощью тестов на пропорциональность и сохранение основного содержания права претендует на универсальность и может использоваться для анализа (в том числе сравнительного) ограничений любых конституционных прав. Применительно к свободе собраний предложенный подход позволил показать дисбаланс в законодательстве и судебной практике ряда государств, особенно России, между декларированием высоких конституционных стандартов защиты свободы манифестаций и отказом следовать этим стандартам при установлении конкретных ограничений. Структура и логика проведенной оценки имеют не только теоретическую, но и практическую ценность, поскольку могут быть использованы судами (в первую очередь, Конституционным Судом РФ) для последовательного и аргументированного сдерживания законодателя в его попытках чрезмерно ограничить индивидуальную свободу. 192 Библиография I. Правовые акты Российской Федерации 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 4 октября 2014 года) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485. 3. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. 10 августа 1993 г. 4. Указ Президента Российской Федерации от 4 января 2012 г. № 20 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 г. № 806 «О мерах по сохранению Государственного историкокультурного музея-заповедника «Московский Кремль» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 2. Ст. 240. II. Международные акты и акты зарубежного законодательства 1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. 2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Международные акты о правах человека. М., 1998. 3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. // Международные акты о правах человека. М., 1998. 4. Американская конвенция о правах человека от 22 ноября 1969 г. // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 2002. 193 5. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. №4. 6. Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания; Франция; Германия; Италия; Соединенные Штаты Америки; Япония; Бразилия: учеб. пособие (7-е изд.), 2010. 7. Конституция США от 17 сентября 1787 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания; Франция; Германия; Италия; Соединенные Штаты Америки; Япония; Бразилия: учеб. пособие (7-е изд.). М., 2010. 8. Конституция Ирландии от 29 декабря 1937 г. // Электронный Ирландский свод законов (Irish Statute Book) – [Электронный документ]. – URL: http://www.irishstatutebook.ie/en/constitution/ (по состоянию на 02.02.2015). 9. Конституция Южно-Африканской Республики от 16 декабря 1996 г. // Официальный сайт Республики Конституционного – [Электронный Суда Южно-Африканской документ].– URL: http://www.constitutionalcourt.org.za/site/theconstitution/thetext.htm (по состоянию на 02.02.2015). 10. Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. // Электронная база законодательства и судебной практики, созданная Министерством юстиции Финляндии – [Электронный документ]. – URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 11. Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 г. // Официальный сайт Сената Бельгии – [Электронный документ]. – URL: http://www.senate.be/deutsch/const_de.html (по состоянию на 02.02.2015). 12. Конституция Румынии от 21 ноября 1991 г. // Официальный сайт Палаты депутатов Парламента Румынии – [Электронный документ]. – URL: http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=371 (по состоянию на 02.02.2015). 194 13. Конституция Кипра от 16 августа 1960 г. // Официальный сайт Президента Республики Кипр – [Электронный документ]. – URL: http://www.presidency.gov.cy/presidency/presidency.nsf/all/1003AEDD83EED9C 7C225756F0023C6AD/$file/CY_Constitution.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 14. Конституция Эстонии от 28 июня 1992 г. // Официальный сайт Президента Эстонской Республики – [Электронный документ]. – URL: http://www.president.ee/ru/republic-of-estonia/constitution-of-the-republic-ofestonia/index.html (по состоянию на 02.02.2015). 15. Конституция Мальтийской Республики от 21 сентября 1964 г. // Электронная правовая база Министерства юстиции, культуры и местного самоуправления Мальты – [Электронный документ]. – URL: http://www.justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.aspx?app=lom&itemid=85 66&l=1 (по состоянию на 02.02.2015) 16. Закон Республики Албания от 23 апреля 2001 г. № 8773 «О демонстрациях» // Официальная газета Республики Албания 23/2001 (май). 17. Закон Республики Польша от 5 июля 1990 г. «О собраниях» (в ред. Закона от 9 октября 2012 г.) // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. http://legislationline.org/topics/country/10/topic/15 – (по URL: состоянию на 02.02.2015); 18. Закон Финляндской Республики 1999 года «О собраниях» No. 530/1999 // Электронная база законодательства и судебной практики, созданная Министерством юстиции Финляндии – [Электронный документ]. – URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/?_offset=20 (по состоянию на 02.02.2015). 19. Закон Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. № 114-З «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (с изменениями от 12 декабря 2013 г.) // Информационно-правовая система «Законодательство стран СНГ» – [Электронный документ]. – URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1856 (по состоянию на 02.02.2015). 195 20. Закон Республики Сербия 1992 года «О публичных собраниях» (в ред. Закона 2005 года) // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – http://legislationline.org/documents/action/popup/id/6883 (по URL: состоянию на 02.02.2015). 21. Закон Азербайджанской Республики от 13 ноября 1998 г. № 537-IГ «О свободе собраний» (с изменениями от 2 ноября 2012 г.) // Информационноправовая система «Законодательство стран СНГ» – [Электронный документ]. – URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2680 (по состоянию на 02.02.2015). 22. Закон Малайзии от 30 января 2012 г. N 736 «О мирных собраниях» // Официальный портал для публикации федерального законодательства Малайзии – [Электронный документ]. – URL: http://www.federalgazette.agc.gov.my/outputaktap/20120209_736_BI_JW001759 %20Act%20736%20(BI).pdf (по состоянию на 02.02.2015). 23. Закон Литвы от 2 декабря 1993 г. No I-317 «О собраниях» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: http://legislationline.org/topics/country/17/topic/15 (по состоянию на 02.02.2015). 24. Закон Латвийской Республики от 16 января 1997 г. «О собраниях, уличных шествиях и пикетах» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. http://legislationline.org/topics/country/19/topic/15 – (по URL: состоянию на 02.02.2015). 25. Закон Эстонской Республики от 26 марта 1997 г. «О публичных собраниях» // RT I 1997, 30, 472. 26. Закон Республики Болгария от 2 февраля 1990 г. «О собраниях, митингах и манифестациях» // Электронная правовая база БДИПЧ ОБСЕ – [Электронный документ]. – URL: 196 http://legislationline.org/documents/action/popup/id/6724 (по состоянию на 02.02.2015). 27. Закон Республики Черногория от 12 мая 2005 г. No. 01-494/2 «О публичных собраниях» // Официальная газета Республики Черногория, No. 31/2005. 28. Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387-II «О чрезвычайном положении» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. № 3. Ст. 18. 29. Закон Соединенного Королевства о дорогах 1980 года (Highways Act) // Официальный сайт законодательства Соединенного Королевства – [Электронный документ]. – URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1980/66 (по состоянию на 02.02.2015). 30. Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Электронная Официальная Газета ЕС – [Электронный документ]. – URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT (по состоянию на 02.02.2015). 31. The Petty законодательства Trespasses Act Манитобы – of Manitoba [Электронный http://web2.gov.mb.ca/laws/statutes/ccsm/p050e.php // Официальный документ]. (по – состоянию сайт URL: на 02.02.2015). 32. Constitución de la República de Cuba de 1976 // Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edicion Especial Nro. 2 de 24.II. 1976; Nro 18 de 29. VI. 1978. 33. Gesetz über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes vom 8. Dezember 2008 // Официальный сайт Федерального министерства юстиции и защиты прав потребителей – [Электронный документ]. http://www.gesetze-im-internet.de/befbezg_2008/BJNR236610008.html – URL: (по состоянию на 02.02.2015). 197 III. Российская судебная практика 1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 30 (ч.II). Ст. 3695. 2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2921. 3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 8. Ст. 868. 4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2014 г. № 24-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан С.А. Алексеева, Я.Н. Евтушенко и Д.А. Исакова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 40 (ч. III). Ст. 5489. 5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной 198 Думы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 18. Ст. 1833. 6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 51. Ст. 5260. 7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2013 г. № 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного Кодекса Российской Федерации // СПС «Консультант Плюс». 8. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П по жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6. 9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 г. № 705-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Косякина Константина Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 5 и пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС «Консультант Плюс». 10. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 151-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Алексеева Николая Александровича, Баева Николая Викторовича и 199 Федотовой Ирины Борисовны на нарушение их конституционных прав статьей 4 Закона Рязанской области «О защите нравственности детей в Рязанской области» и статьей 3.10 Закона Рязанской области «Об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс». 11.Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2012 г. № 1-АПГ12-11 об оставлении без изменения решения Архангельского областного суда от 22 мая 2012 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений областного Закона Архангельской области от 15 декабря 2009 г. № 113-9-ОЗ «Об отдельных мерах по защите нравственности и здоровья детей в Архангельской области» и областного Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях» // СПС «Консультант Плюс». 12.Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2012 г. № 87-АПГ12-2 об оставлении без изменения решения Костромского областного суда от 6 июля 2012 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Закона Костромской области «О внесении изменений в Закон Костромской области «О гарантиях прав ребенка в Костромской области» и Кодекс Костромской области об административных правонарушениях от 15.02.2012 № 193-5-ЗКО // СПС «Консультант Плюс». IV. Практика Европейского Суда по правам человека 1. Application no. 5493/72, Handyside v. United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. 2. Application no. 10737/84, Müller and others v. Switzerland, Judgment of 24 May 1988. 3. Application no. 10126/82, Plattform «Ärzte fur das Leben» v. Austria, Judgment of 21 June 1988. 4. Application no. 11800/85, Ezelin v. France, Judgment of 26 April 1991. 200 5. Applications nos. 13914/88, 15041/89, 15717/89, 15779/89, 17207/90, Informationsverein Lentia and Others v. Austria, Judgment of 24 November 1993. 6. Application no. 24919/94, Gerger v. Turkey, Judgment of 8 July 1999. 7. Applications nos. 29221/95, 29225/95, Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria, Judgment of 2 October 2001. 8. Application no. 51346/99, Cisse v. France, Judgment of 9 April 2002. 9. Application no. 2346/02, Pretty v. United Kingdom, Judgment of 29 April 2002. 10.Application no. 44306/98, Appleby and Other v. the United Kingdom, Judgment of 6 May 2003. 11.Application no. 74552/01, Oya Ataman v. Turkey, Judgment of 5 December 2006. 12. Application no. 76900/01, Ollinger v. Austria, Judgment of 29 June 2006. 13.Application no. 1543/06, Bączkowski and others v. Poland, Judgment of 3 May 2007. 14.Application no. 25691/04, Bukta and Others v. Hungary, Judgment of 17 July 2007. 15.Application no. 33268/03, Ashughyan v. Armenia, Judgment of 17 July 2008. 16.Application no. 10877/04, Sergey Kuznetsov v. Russia. Judgment of 23 October 2008. 17. Application no. 31684/05, Barraco v. France, Judgment of 5 March 2009. 18. Applications no. 4916/07, 25924/08, 14599/09, Alekseyev v. Russia, Judgment of 21 October 2010. 19. Application no. 58050/08, Sáska v. Hungary, Judgment of 27 November 2012. 20. Application no. 34202/06, Berladir and Others v. Russia, Judgment of 10 July 2012. 21.Application no. 40721/08, Fáber v. Hungary, Judgment of 24 July 2012. 22. Application no. 21613/07, Kasparov and Others v. Russia, Judgment of 3 October, 2013. 201 23. Application no. 17391/06, Primov and others v. Russia, Judgment of 12 June 2014. 24.Application no. 12587/86, A.R.M. Chappell v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 14 July 1987. 25. Application no. 13812/88, S. v. Austria, Decision on the admissibility of 3 December 1990. 26. Application no. 25522/94, Rai, Allmond and «Negotiate Now» v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 6 April 1995. 27. Application no. 31416/96, Pendragon v. the United Kingdom, Decision as to the admissibility of 19 October 1998. 28. Application no. 61821/00, Ziliberberg v. Moldova, Decision on the admissibility of 4 May 2004. V. Судебная практика зарубежных государств и международных судов (трибуналов) 1. Решение Конституционного суда Латвийской Республики от 23 ноября 2006 г. по делу № 2006-03-0106 // Официальный сайт Конституционного Суда Латвийской Республики – [Электронный документ]. – URL: http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/ve_2006-03-0106.htm (по состоянию на 02.02.2015). 2. European Court of Justice. Case C-265/95, Commission of the European Communities v. French Republic, Judgment of 9 December 1997, 1997 ECR I6959. 3. European Court of Justice. Case C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v. Republik Österreich, Judgment of 12 June 2003, 2003 ECR I-5659. 4. MERCOSUR. Laudo del Tribunal arbitral ad hoc de MERCOSUR constituido para entender en la controversia presentada por la República Oriental del Uruguay a la República Argentina sobre “Omisión del Estado Argentino en Adoptar Medidas Apropiadas para Prevenir y/o Hacer Cesar los Impedimentos a la Libre 202 Circulación Derivados de los Cortes en Territorio Argentino de vías de Acceso a los Puentes Internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas que unen la República Argentina con la República Oriental del Uruguay // Официальный сайт МЕРКОСУР – [Электронный документ]. – URL: http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=375&site=1&channel=secretaria &seccion=4 (по состоянию на 02.02.2015). 5. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 16. Januar 1957, 1 BvR 253/56 [Elfes] // Kommers, D., Miller R. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press, 2012. Pp. 400-404. 6. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Januar 1958, 1 BvR 400/51 [Luth] // Kommers, D., Miller R. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Duke University Press, 2012. Pp. 442-448. 7. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 15. Dezember 1983. 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83. 8. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 14. Mai 1985. 1 BvR 233, 341/81. 9. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 15. Februar 2006, 1 BvR 357/05 // Официальный сайт Федерального [Электронный Конституционного документ]. Суда – ФРГ – URL: (по http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20060215_1bvr035705.html состоянию на 02.02.2015). 10.BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11. März 2008, 1 BvR 2074/05, 1254/07 // Официальный сайт Федерального Конституционного Суда ФРГ – [Электронный документ]. – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20080311_1bvr207405.html (по состоянию на 02.02.2015). 11.BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 22. Februar 2011, 1 BvR 699/06 // Официальный сайт Федерального [Электронный Конституционного документ]. Суда – http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110222_1bvr069906.html ФРГ – URL: (по состоянию на 02.02.2015). 203 12. BVerfG, Entscheidung vom 21. Dezember 2011, 1 BvR 2007/10 // Официальный сайт Федерального [Электронный Конституционного документ]. Суда ФРГ – – URL: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rk20111221_1bvr200710.html (по состоянию на 02.02.2015). 13. BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 1 C 71.86, BVerwGE 80, 158. 14. Verfassungsgerichtshof Österreich. VfGH Erkenntnis 16 März 2007 B 1954/06. 15. U.S. Supreme Court. Whitney v. California, 274 U.S. 373 (1927). 16. U.S. Supreme Court. Near v. Minnesota, 283 U.S. 708 (1931). 17. U.S. Supreme Court. De Jonge v. Oregon, 299 U.S. 353 (1937). 18. U.S. Supreme Court. Chaplinsky v. New Hampshire, 315 U.S. 568 (1942). 19. U.S. Supreme Court. Marsh v. Alabama, 326 U.S. 501 (1946). 20. U.S. Supreme Court. Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444 (1969). 21. U.S. Supreme Court. Cohen v. California, 403 U.S. 15 (1971). 22. U.S. Supreme Court. Department of Chicago v. Mosley, 408 U.S. 92 (1972). 23. U.S. Supreme Court. Lloyd Corporation, Ltd. v. Donald Tanner, Betsy Wheeler, and Susan Roberts, 407 U.S. 551 (1972). 24. U.S. Supreme Court. Hudgens v. NLRB, 424 U.S. 507 (1976). 25. U.S. Supreme Court. National Socialist Party of America v. Village of Skokie, 432 U.S. 43 (1977). 26. U.S. Supreme Court. Pruneyard Shopping Center v. Robins, 447 U.S. 74 (1980). 27. U.S. Supreme Court. United States v. Grace, 461 U.S. 171 (1983). 28. U.S. Supreme Court. Hill v. Colorado, 530 U.S. 703 (2000). 29. U.S. Supreme Court. Snyder v. Phelps, 131 S. Ct. 1207 (2011). 30. Supreme Court of New Jersey, U.S. State v. Schmid, 84 N.J. 535 (1980). 31. Supreme Court of New Jersey, U.S. New Jersey Coalition Against War in the Middle East v JMB Realty Corporation, 138 N.J. 326 (1994). 204 32. Supreme Court of New Jersey, U.S. Green Party of New Jersey v. Hartz Mountain Industries, Inc.,164 N.J. 127 (2000). 33. Supreme Court of Nevada, U.S. S.O.C., Inc. v. The Mirage Casino-Hotel, 117 Nev. 403 (2001). 34.U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit. Christian Knights of the Ku Klux Klan Invisible Empire Inc. v. District of Columbia, 287 U.S. App. D.C. 39 (1992). 35. U.S. Court of Appeals of Ohio, Second District. City of Dayton v. Esrati, 125 Ohio App. 3d 60, 707 N.E. 2d 1140 (1997). 36. U.S. Court of Appeals for the Ninth Circuit. Venetian Casino Resort, LLC v. Local Joint Executive Board of Las Vegas, 257 F. 3d 937 (2001). 37. U.S. Court of Appeals, Tenth Circuit. First Unitarian Church of Salt Lake City v. Salt Lake City Corporation, 308 F.3d 1114 (2002). 38. U.S. Court of Appeals for the Sixth Circuit. United Church of Christ v. Gateway Economic Development Corporation of Greater Cleveland, Inc., 383 F. 3d 449 (2004). 39. U.S. District Court, N.D. Collin v. Smith, 447 F. Supp. 676 (1978). 40. U.S. District Court, E.D. Stephanie Morello Armes, Michael McMonagle and Joseph Wall, v. City Of Philadelphia, 706 F. Supp 1156 (1989). 41. U.S. District Court, N.D. Illinois, E.D. Jackson v. City of Markham, 773 F. Supp. 105 (1991). 42. House of Lords, UK. Jordan v. Burgoyne, [1963] 2 QB 744, [1963] 2 All ER 225. 43. House of Lords, UK. Director of Public Prosecutions v. Jones (Margaret), 2 A.C. 240 (H.L.1999). 44. District Council, UK. Simcock v. Rhodes (1977), 66 Cr App Rep 192, DC. 45. Queen's Bench Divisional Court, UK. Hirst and Agu v. Chief Constable of West Yorkshire, 85 Cr App Rep 143, 151 JP 304, [1987] Crim LR 330. 46. Queen's Bench Divisional Court, UK. Westminster City Council v. Haw, All ER (D) 59 (2002). 205 47. Supreme Court of Japan. State v. Ito, 14 Sup. Ct. Rep. 1243 (1960). 48. High Court of Australia. Coleman v. Power, [2004] HCA 39. 49. Supreme Court of New South Wales, Australia. Lendrum v. Campbell 32 SR (NSW) 499 (1932). 50. Supreme Court of Canada. Harrison v. Carswell, [1976] 2 S.C.R. 200 (1975). 51. Supreme Court of Canada. Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, 1 SCR 139 (1991). 52. Ontario Superior Court of Justice, Canada. Russo v. Ontario Jockey Club, 46 DLR (4th) 359 (1988). 53. Ontario Superior Court of Justice, Canada. Attorney-General of Ontario v. Dieleman, 117 DLR (4th) 449 (1994). 54. Supreme Court of British Columbia, Canada. City of Vancouver v. Maurice et al, BCSC 1421 (2002). 55. Provincial Court, Judicial District of York, Ontario, Canada. R. v. Layton, 38 C.C.C. 3d 550 (1986). 56. Cámara Nacional de Casación Penal, Argentina. Causa No. 4859/04. Decisión del 23de abril de 2004. 57.Judgment of the Constitutional Tribunal of the Republic of Poland Kp 1/04, 10 November 2004 // Официальный сайт Конституционного Трибунала Республики – Польша – [Электронный документ]. URL: http://trybunal.gov.pl/en/case-list/judicial-decisions/art/5832-zakaz-maskowaniasie-przez-uczestnikow-demonstracji-odpowiedzialnosc-jej-organizatora-za-wyrza (по состоянию на 02.02.2015). 58. Supreme Court of Zambia. Christine Mulundika v. The People. S.C.Z. Judgment No. 25 of 1995, [1996] ZMSC 26. VI. Научные и учебные издания 1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т.1. М., 2007. 206 2. Алексеев Л.И. Единство правовых и моральных норм в социалистическом обществе. М., 1968. 3. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х т. Т. 2. М., 1982. 4. Беседа о неприкосновенности личности и свободе совести, слова, собраний и союзов (по поводу Манифеста 17 октября 1905 г.). СПб, 1906. 5. Блохин П.Д., Кряжкова О.Н. Как защитить свои права в Конституционном Суде: Практическое руководство по обращению с жалобой в Конституционный Суд России. М., 2014. 6. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. 7. Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010. 8. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008 // СПС «Консультант Плюс». 9. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. 10.Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. 11.Глухарева Л. И. Права человека в современном мире (социальнофилософские основы и государственно-правовое регулирование). М., 2003. 12. Государственное право Германии / Сокращенный перевод немецкого семитомного издания: в 2 т. Т. 2. / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1994. 13. Дмитриев Ю.А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. 14. Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. 15. Еллинек Г. Социально-этическое значение права, неправды и наказания. М., 1910. 16. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный), 2-е изд. / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011 // СПС «Консультант Плюс»; 17. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. 207 18. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. СПб, 1899. 19. Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. 20. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М, 2005. 21. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / под ред. В.А. Томсинова. М., 2008. 22. Леони Б. Свобода и закон. М., 2008. 23. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. 24. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. 25. Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. М., 2013 // СПС «Консультант Плюс». 26. Московичи С. Век толп. Исторический трактат по психологии масс: [Пер. с фр.]. М., 1998. 27. Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. Учебник для вузов. М., 2000. 28. Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс: [Пер. с исп.]. М., 2002. 29. Плевако Н.Ф. Избранные речи. М., 2008. 30. Права человека: учебник / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. 31. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2004. 32. Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М., 1991. 33. Скобельцына Ю.Д. Свобода собраний и союзов // Очерк Ю.Д.Скобельцыной // Вып. 18, 1906. 34. Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. – М., 1994. № 55. 35. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. 208 36.Четвернин В.А. Проблемы теории права для особо одаренных студентов. М., 2010. 37. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): [Пер. с венг.]. М., 2001. 38. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. 39. Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и европейской Конвенции. Учебное пособие для вузов. М., 2004. 40. Alexy, R. A. Theory of Constitutional Rights. Oxford University Press, 2009. 41. Barak, A. Proportionality: Constitutional Rights and Their Limitations. Cambridge University Press, 2012. 42. Barendt E. Freedom of Assembly / Chapter 9 in Freedom of Expression and Freedom of Information: Essays in Honour of Sir David Williams. Oxford University Press, 2000. 43. Barendt E. Freedom of Speech. Oxford University Press, 2007. 44. Blackstone W. Commentaries on the Laws of England in Four Books. Oxford, 1859. 45. Dicey, A.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London, New York: Macmillan, 1902. 46. Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative constitutionalism: Cases and materials. West Law School, 2010. 47. Free To Protest: Constituent Power and Street Demonstration / Ed. by Andras Sajo. Eleven International Publishing, 2009. 48. Gierke, O.v. Die Soziale Aufgabe des Privatrechts. Berlin, 1889. 49. Hiebert, Janet L. Limiting Rights: The Dilemma of Judicial Review. Montreal: McGill-Queen's University Press, 1996. 50. Kohn, M. Brave New Neighborhoods: The Privatization of Public Space. New York: Routledge, Taylor & Francis Books, 2004. 51. Le Bon, G. The Crowd: A Study of the Popular Mind. New York: The Macmillan Co., 1896. 209 52.Mill, J.S. On Liberty. London: J. W. Parker and Son, 1859. 53. Mitchell, D. The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space. Guilford Press, 2003. 54. Müller, F. Die Positivität der Grundrechte: Fragen einer praktischen Grundrechtsdogmatik. Berlin: Duncker & Humblot, 1969. 55. Public Space and Democracy / Ed. by Marcel Hénaff and Tracy B. Strong. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2001. 56. Raz, J. Ethics in the Public Domain: Essays in the Morality of Law and Politics. Oxford: Clarendon Press, 1995. 57. Schmitt C. The Crisis of Parliamentary Democracy (translated by Ellen Kennedy). Cambrige, Mass.: MIT Press, 1985. VII. Диссертации и авторефераты диссертаций 1. Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. 2. Афанасьева С.А. Реализация политических прав и свобод человека и гражданина (на примере города Москвы). Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. 3. Богданова Н.А. Система науки конституционного права: дисс. … доктора юрид. наук. М., 2001. 4. Буянтуева Р.С. Свобода манифестаций и ее реализация на современном этапе развития российского общества: социально-философский анализ: дисс. ... канд. филос. наук. Улан-Удэ, 2011. 5. Должиков А.В. Конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. 6. Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: дисс. ... канд. юрид. наук, М., 2005. 210 7. Сивопляс А.В. Юридическая природа и механизм реализации свободы манифестаций (собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирований и других публичных акций) в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук, Екатеринбург, 1993. 8. Магадов Ш.Р. Нравственность как конституционная ценность в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2012. 9. Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. 10. Яковенко М.А. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: теоретические и практические аспекты. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2012. VIII. Статьи из периодических изданий, тематических сборников и сборников статей 1. Асмус В.Ф. Диалектика необходимости и свободы в философии истории Гегеля // Вопросы философии. 1995. № 1. 2. Бланкенагель А., Левин И. Свобода собраний и митингов в Российской Федерации – сделано в СССР?: «Лучше мы не можем» или «По-другому не хотим»? // Сравнительное конституционное обозрение. № 2 (93) 2013. 3. Белов В.А. Понятие и определение вещных прав // Законодательство. 2009. № 6. СПС «Консультант Плюс». 4. Белов С.А. Пределы универсальности конституционализма: влияние национальных ценностей на практику принятия решений конституционными судами // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 4 (101). 5. Бергер А. Сравнительно-правовой анализ действия конституционных прав и свобод человека и гражданина в частном праве Германии и России // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1(98). 211 6. Боднар А. Формирование свободы собраний: контрпродуктивный эффект польского пути к нелиберальной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. № 4(61) 2007. 7. Босхамджиева Н.А. Вопросы понятия «общественная безопасность»: зарубежный опыт // Административное право и процесс. 2011. № 7. СПС «Консультант Плюс». 8. Варламова Н.В. Классификация прав человека: подходы к проблеме // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 4 (71). 9. Гаджиев Г.А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4 (89). 10.Гасанов К.К., Стремоухов А.В. Абсолютные права человека и ограничения прав // Правоведение. 2004. № 1. 11.Гумбатов Э. Право на свободу передвижения: юридическая природа и критерии его ограничения (на примере принципа пропорциональности) // Сравнительное конституционное обозрение. № 3 (100) 2014. 12. Должиков А.В. Ограничение конституционных прав и родственные юридические категории / Личность – общество – государство: конституционная доктрина и практика взаимодействия в современной России: материалы межрегиональной научно-практического семинара (Барнаул, 9 декабря 2010 г.), под ред. В.В. Невинского. – Барнаул , 2011. 13. Исаева М. , Сергеева И., Сучкова М. Регулирование свободы собраний в России: «системная проблема» и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2014. № 3(11). 14.Князева И.И. К вопросу о понятии и сущности флешмоба как одной из форм проведения публичных мероприятий // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. 212 15. Кондрашев А.А. Ограничения конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. 16. Краснов М. А. Ограничение прав человека или поиск их естественных пределов? // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. № 2. 17. Краснов М.А. Некоторые аспекты проблемы ограничения конституционных прав (на примере экономических прав) // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1 (92). 18. Краснов М.А. Смысл конституционно-правовой апелляции к нравственным категориям в контексте европейской культуры // Журнал конституционализма и прав человека. 2013. № 1. 19. Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. № 9. 20. Лапаева В.В. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: подходы к выработке правовой позиции // Законодательство и экономика. 2005. № 6. 21. Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7. СПС «Гарант». 22. Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. № 4. СПС «Консультант Плюс». 23. Лапаева В. Российская философия права в свете актуальных задач политико-правовой практики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 2 (75). 24. Малиновский А.А. Нравственность в гражданском праве // Нотариус. 2007. № 5. СПС «Консультант Плюс». 25. Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. 213 26. Осипов А.Г. Являются ли групповые права необходимым условием недискриминации и защиты меньшинств? // Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ. М., 2002. 27. Пивоваров А.С. Дискуссионные подходы к определению понятия «общественный порядок» // Российская юстиция. 2013. № 3. 28. Пирбудагова Д.Ш. К вопросу о конституционных пределах ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 12. СПС «Консультант Плюс». 29. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву. Материалы «круглого стола» // Государство и право. 1998. № 7, 8, 10. 30. Пчелинцев С.В. Пределы ограничений прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов: современные подходы // Журнал российского права. 2005. № 8. 31. Пчелинцев С.В. О соразмерности ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Из практики конституционного надзора // Российская юстиция. № 5. 2006. СПС «Гарант». 32. Соловьев В.С. Нравственность и право / История философии права. СПб. 1998. 33. Сумин А.В. Эволюция правопонимания понятия «общественный порядок» // История государства и права. 2009. № 23. СПС «Консультант Плюс». 34. Тасаков С.В. Охрана общественной нравственности – задача уголовного закона // Российская юстиция. 2008. № 10. СПС «Консультант Плюс». 35. Трунтаева К. Правовое содержание свободы мысли и слова: вопросы конституционно-правовой теории и практики // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 1 (74). 36. Ушаков А.В. Право на проведение публичных мероприятий и его соотношение с другими конституционными правами и свободами человека и гражданина // Академический юридический журнал. 2007. № 4. 214 37. Четвернин В. А. Российская конституционная концепция правопонимания // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4 (45). 38.Чиркин В.Е. Индивид и общество: коллективные конституционные права. Эссе // Право и политика. 2001. № 4. 39. Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5 (84). 40. Шлинк, Б. Пропорциональность: к проблеме баланса фундаментальных прав и общественных целей // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2 (87). 41. Шредер Ф.-Х. Российская конституционная юрисдикция на практике // Право и политика. 2001. № 9. 42. Яковенко М.А. Право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в системе конституционных прав и свобод // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. 43. Aleinikoff A.T. Constitutional Law in the Age of Balancing // The Yale Law Journal. 1987. Vol. 96. No. 5. 44. Alston, P. Resisting the Merger and Acquisition of Human Rights by Trade Law: A Reply to Petersmann // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 4. 45. Biondi A. Free Trade, a Mountain Road and the Right to Protest: European Economic Freedoms and Fundamental Individual Rights // European Human Rights Law Review. 2004. Vol. 9. No. 1. 46. Blomley, N., Civil Rights Meets Civil Engineering: Urban Public Space and Traffic Logic // Canadian Journal of Law and Society. 2007. Vol. 22. No. 2. 47. Coase R. H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. 1960. Vol. 3. 48. Donnelly, J. The Relative Universality of Human Rights // Human Rights Quarterly. 2007. Vol. 29. No. 2. 49.Dorsen, N. and Gora, J. Free Speech, Property, and the Burger Court: Old Values, New Balances // The Supreme Court Review. 1982. Vol. 1982. 215 50. Facenna, G. Eugen Schmidberger Internationale Transporte Planzuge v. Austria: freedom of expression and assembly vs free movement of goods // European Human Rights Law Review. 2004. Vol. 1. 51. Gewirth A. Are There Any Absolute Rights? // The Philosophical Quarterly. 1981. Vol. 31. No. 122. 52. Gewirth A. There Are Absolute Rights // The Philosophical Quarterly. 1982. Vol. 32. No. 129. 53. Goss, J. The «Magic of the Mall»: An Analysis of Form, Function, and Meaning in the Contemporary Retail Built Environment // Annals of the Association of American Geographers. 1993. Vol. 83. No. 1. 54. Gray, K., Gray, S.F. Civil Rights, Civil Wrongs And Quasi-Public Space // European Human Rights Law Review. 1999. Vol. 4. 55. Grimm, D. Proportionality in Canadian and German Constitutional Jurisprudence // The University of Toronto Law Journal. 2007. Vol. 57. No. 2. 56. Howse, R. Human Rights in the WTO: Whose Rights, What Humanity? Comment on Petersmann // European Journal of International Law. 2000. Vol. 13. No. 3. 57. Jefferson, T. First Inaugural Address (March 4, 1801) / Writings, ed. by Merrill D. Peterson. New York, 1984. 58. Johnson P. Homosexuality, Freedom of Assembly and the Margin of Appreciation Doctrine of the European Court of Human Rights: Alekseyev v Russia // Human Rights Law Review 2011. Vol. 11. No. 3. 59. Law, D. S., Versteeg, M. The Evolution and Ideology of Global Constitutionalism // California Law Review. 2011. Vol. 99. No. 5. 60. Lepsius, O. Human Dignity and the Downing of Aircraft: The German Federal Constitutional Court Strikes Down a Prominent Anti-terrorism Provision in the New Air-transport Security Act // German Law Journal. 2006. Vol. 7. No. 9. 61. Levinson J. Gewirth on Absolute Rights // The Philosophical Quarterly. 1982. Vol. 32. No. 126. 216 62. McCrudden, C. A Common Law of Human Rights? Transnational Judicial Conversations on Constitutional Rights // Oxford Journal of Legal Studies. 2000. Vol. 20. No. 4. 63. Möller, K. Proportionality: Challenging the critics // International Journal of Constitutional Law. 2012. Vol. 10. No. 3. 64. Mooney, C. F. Public Morality and Law // Journal of Law and Religion. 1983. Vol. 1. No. 1. 65. Nathanson N. L. Constitutional Protection of Freedom of Assembly in Japan and the United States // The International and Comparative Law Quarterly. 1963. Vol. 12. No. 3. 66. Peters, A. The Merits of Global Constitutionalism // Indiana Journal of Global Legal Studies. 2009. Vol. 16. No. 2. 67. Petersmann, E.-U. Time for a United Nations «Global Compact» for Integrating Human Rights into the Law of Worldwide Organizations: Lessons from European Integration // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 3. 68. Petersmann, E.-U. Taking Human Dignity, Poverty and Empowerment of Individuals More Seriously, Rejoinder to Alston // European Journal of International Law. 2002. Vol. 13. No. 4. 69. Petersmann, E.-U. Human Rights and International Economic Law: Common Constitutional Challenges and Changing Structures // EUI Working Paper LAW 2012/07. 70. Ristroph, A. Proportionality as a Principle of Limited Government // Duke Law Journal. 2005. Vol. 55. No. 2. 71. Sanders, D. Collective rights // Human Rights Quarterly. 1991. Vol. 13. No. 3. 72. Schnapp F.E. Grenzen der Grundrechte // Juristische Schulung. 1978. S. 729735. 73. Siedlecka E. Cenzura zgromadzeń // Gazeta Wyborcza. 2007. 31 maj. 74. Smith, G. P. II, The Development of the Right of Assembly – A Current SocioLegal Investigation // William and Mary Law Review. 1967. Vol. 9. No. 2. 217 75. Stone Geoffrey R. Fora Americana: Speech in Public Places // 1974 Supreme Court Review, 233. 76. Stone, Geoffrey R. Restriction of Speech Because of Its Content: The Peculiar Case of Subject-Matter Restrictions // University of Chicago Law Review. 1978. Vol. 46. 77. Stone, Geoffrey R. Content-Neutral Restrictions // University of Chicago Law Review. 1987. Vol. 54. 78. Sunstein, Cass R. Deliberative Trouble? Why Groups Go to Extremes // The Yale Law Journal. 2000. Vol. 110. 79. Youngs, R. Germany: Shooting Down Aircraft and Analyzing Computer Data // International Journal of Constitutional Law. 2008. Vol. 6. No. 2. IX. Интернет-ресурсы 1. Корниенко С. Закабаленный разум – [Электронный документ]. – URL: http://www.svoboda.org/content/article/25182383.html (по состоянию на 02.02.2015). 2. Матвеев В.Ф. Πраво публичных собраний. Очерк развития и современной постановки права публичных собраний во Франции, Германии и Англии. По изданию 1909 года. СПб, 2004 – [Электронный документ]. – URL: http://www.allpravo.ru/library/doc117p0/instrum2988/ (по состоянию на 02.02.2015). 3. Руководящие принципы по свободе мирных собраний (2-е изд.) / Подготовлены советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний – [Электронный документ]. http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (по – URL: состоянию на 02.02.2015). 4. Аналитический доклад Левада – Центра «Протестное движение в России в конце 2011 – 2012 гг.» – [Электронный документ]. – URL: http://www.levada.ru/books/protestnoe-dvizhenie-v-rossii-v-kontse-2011-2012-gg (по состоянию на 02.02.2015). 218 5. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год – [Электронный документ]. (по http://www.rg.ru/2011/05/13/doklad-lukin-dok.html – URL: состоянию на 02.02.2015). 6. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о соблюдении в Российской Федерации конституционного права на мирные собрания, 2007 год – [Электронный документ]. – URL: http://www.rg.ru/2007/06/28/sobrania-doklad-dok.html (по состоянию на 02.02.2015). 7. Jasiak, M., Zagrajek, J., Zaleśkiewicz, M. Fundamental Rights v. Market Freedoms Interface in the Light of ECJ Case Law. – [Электронный документ]. – URL: http://jakub.arsi.pl/files/tec_seminar.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 8. Kingsnorth P. Cities For Sale // The Guardian. 29 March 2008 – [Электронный документ]. – URL: http://www.theguardian.com/society/2008/mar/29/communities (по состоянию на 02.02.2015). 9. Minton A. The Privatisation Of Public Space: What Kind of World Are We Building? Report published by Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS), – 2006 документ]. [Электронный http://www.annaminton.com/Privatepublicspace.pdf – (по URL: состоянию на 02.02.2015); 10. Opinion on the Federal Law No. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation – URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)007-e.aspx (по (Venice, 16-17 March 2012) – [Электронный документ]. состоянию на 02.02.2015). 11. Peters, A., Ley, I. Comparative Study: Freedom of Peaceful Assembly in Europe. Max Planck Institute for Comparative Public and International Law. March 2014 – [Электронный документ]. – URL: 219 http://www.venice.coe.int/files/Assemblies_Report_12March2014.pdf (по состоянию на 02.02.2015). 12. Stricker, H. Assembly on Private Property. First Amendment Center – [Электронный документ]. – URL: (по http://www.firstamendmentcenter.org/assembly-on-private-property состоянию на 02.02.2015). 13.Vasagar. J. Public Spaces in Britain's Cities Fall Into Private Hands // The Guardian. 11 June 2012 – [Электронный документ]. – URL: http://www.theguardian.com/uk/2012/jun/11/granary-square-privately-ownedpublic-space (по состоянию на 02.02.2015). 14.Webster J. How flash mob flamenco took on the banks – [Электронный документ]. – URL: http://www.bbc.co.uk/news/magazine-22110887 (по состоянию на 02.02.2015). 15. Ban on protest marches starts in London – [Электронный документ]. – URL: http://en.rian.ru/world/20110902/166366173.html (по состоянию на 02.02.2015). 16. URL: http://muzarteria.yadonor.ru/catalog.htm (по состоянию на 02.02.2015). 17. URL: http://delo.ua/education/uchitelja-dobilis-pri-pomoschi-mi-154438/ (по состоянию на 02.02.2015). 18. URL: http://www.gazeta.ru/news/lenta/2011/03/17/n_1751337.shtml (по состоянию на 02.02.2015). 19. URL: http://www.liverpool-one.com/ (по состоянию на 02.02.2015). 20. URL: http://www.bloomingtonmn.org/page/1/mall-ofamerica.jsp#.VE91c0nQSIi (по состоянию на 02.02.2015). 220
