“КОМПЕТЕНТНОСТНЫЙ ПОДХОД” В ПОДГОТОВКЕ И ОТБОРЕ

“КОМПЕТЕНТНОСТНЫЙ ПОДХОД” В ПОДГОТОВКЕ И ОТБОРЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Профессор, кандидат исторических наук Лаврентьев, Сергей Николаевич
Ректор Башкирской академии государственной службы и управления
при Президенте Республики Башкортостан
Институт государственной службы является одним из важнейших объектов
модернизации системы государственного управления России. Модернизационные
процессы, направленные на повышение эффективности этого политического института,
образуют несколько магистральных векторов, в том числе: структурный (изменение
структуры государственных органов в соответствии с новыми реалиями), правовой
(трансформация правового статуса государственной службы) и концептуальный.
Последний из них состоит в смене концепции отбора и подготовки кадров для сферы
государственного управления.
"COMPETENCE APPROACH" IN THE TRAINING AND SELECTION
OF STATE AND MUNICIPAL EMPLOYEES
Professor Lavrentiev, Sergei Nikolaevich, Ph.D.
Rector of the Bashkir Academy of Public Administration and Management,
President of the Republic of Bashkortostan
Institute of Public Administration is one of the most important objects of
modernization of the Russian government. Modernization processes aimed at improving the
effectiveness of this political institution, form some of the main vectors, including: structural
(changes in the structure of public authorities in accordance with the new realities), legal (the
transformation of the legal status of the civil service) and the conceptual. The last of them is
to change the concept of selection and training for public administration.
Институт государственной службы является одним из важнейших объектов
модернизации системы государственного управления России. Модернизационные
процессы, направленные на повышение эффективности этого политического института,
образуют несколько магистральных векторов, в том числе: структурный (изменение
структуры государственных органов в соответствии с новыми реалиями), правовой
(трансформация правового статуса государственной службы) и концептуальный.
Последний из них состоит в смене концепции отбора и подготовки кадров для сферы
государственного управления. В период, начиная с введения Табели «О рангах»
Петром I, включая советский период функционирования коммунистической
номенклатуры, господствовала, согласно нашей терминологии, классическая парадигма
1
подготовки и отбора кадров для государственной службы. Исторический анализ
показал, что её сущностными чертами были:
- требование политической лояльности управленца к господствующей
политической системе и идеологии;
- репутационный характер личных заслуг управленца, от которых зависело его
продвижение по служебной лестнице;
- выслуга лет и обязательная поэтапность служебной карьеры;
- подготовка управленца на принципах универсального классического
образования.
Исходя из данной концепции, формировалась модель дополнительной
подготовки и отбора граждан на руководящие посты. Эта подготовка осуществлялась в
рамках особых образовательных институтов – Академии общественных наук при ЦК
КПСС, высших партийных школ и курсов и заключалась в углублённом изучении
специфики господствующей идеологии. Получаемое слушателем политическое
образование не включало в себя обучение методологии политических исследований,
политическим технологиям или методам поддержки принятия политических решений.
Скорее, можно было говорить об углублении политической социализации
рекрутируемых во власть граждан.
Модернизация института государственной службы современной Российской
Федерации в ходе административных реформ предопределила смену основного
подхода к подбору и подготовке кадров. В качестве определяющего стал
рассматриваться компетентностный подход. В современной научной литературе под
компетентностным подходом понимается процесс формирования знаний, умений и
навыков специалиста, которые находят подкрепление в его практической деятельности.
Согласно альтернативному подходу «компетентность» есть знания и навыки,
приобретённые специалистом «под заказ» для работы в определённых условиях.
Выделяют три уровня компетенции: «интегративную – способность к интеграции
знаний и навыков и их использованию; социально-поведенческую – знания в области
мотивационных оснований деятельности; управленческую – знания и умения в области
принятия решений, их реализации, контроля» 1 .
В формате настоящей статьи мы будем понимать под компетенцией навыки и
личные качества, необходимые государственному и муниципальному служащему в
профессиональной деятельности. Под «компетентностным подходом» - процесс
подготовки и подбора кадров направленный на формирование кадрового потенциала
государства
и
местного
управления
с
необходимыми
компетенциями.
Компетентностный подход выдвигает на первое место не информированность
государственного и муниципального служащего, а его умение решать стоящие перед
обществом задачи освоения современных технологий. В контексте компетентностного
подхода, содержание компетенций можно представить в виде формулы: «компетенция
= задачи + умения + навыки + опыт деятельности».
Сегодня компетентностный подход положен в основу создания института новой
государственной службы постсоветской России. Это предопределило дальнейший
формат подготовки управленческих кадров в России и её регионах в виде
формирования федеральных и региональных академий государственной службы. В
1
Литвинцева Е.А. Компетенция // Государственная служба. М.: РАГС, 2008. С. 165-166.
2
связи с этим весьма важной научной проблемой, а также предметом настоящей статьи
является определение компетенций, необходимых современному государственному и
муниципальному служащему России, а также анализ сходства и различия с базовыми
компетенциями, необходимыми всему корпусу наёмных работников.
Общим элементом компетенций, как управленцев, так и иных категорий
наёмных работников, являются «профессиональные компетенции». Необходимо
отметить, что государственные органы Российской Федерации функционируют по
отраслевому принципу. Например, в системе органов власти одного из российских
регионов – Республики Башкортостан - имеется министерство жилищнокоммунального хозяйства, министерство культуры, сельского хозяйства и т.д. В
точности по такой же логике выстроены структурные подразделения данных ведомств.
Подобный принцип организации требует самых широких профессиональных
компетенций. Разумеется, подготовить в стенах одного учебного заведения агронома,
программиста и культуролога не представляется возможным. Поэтому необходимо
признать объективность мнения одного из основоположников теории менеджмента
Ф.У.Тейлора о том, что у эффективного менеджера непременно должно быть два
высших образования: одно - по профилю деятельности, другое - управленческое.
Таким образом, первый уровень профессиональных компетенций государственного и
муниципального служащего формируется в стенах высших учебных заведений
соответствующего профиля – технического, естественного или гуманитарного.
Вместе с тем, второй уровень профессиональных компетенций требует
специальных высших учебных заведений управленческой специализации. В
Российской Федерации эти профессиональные компетенции формируются в стенах
академий государственной службы. В их числе – Российская академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
Уральская академия государственной службы, Башкирская академия государственной
службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (БАГСУ).
Двухуровневый характер профессиональных компетенций является первым важным
отличием государственной и муниципальной службы от прочих категорий наёмных
работников.
Структура профессиональных компетенций государственных и муниципальных
служащих второго уровня включает в себя навыки в сфере менеджмента, правовой
работы, документоведения, экономики, политологии. Это связано с тем, что с
подобными проблемами приходится сталкиваться как сотруднику отдела жилищнокоммунального хозяйства, так и работнику комитета по физической культуре и спорту.
Не случайно организационные структуры российских академий государственной
службы выстроены с учетом задач формирования профессиональных компетенций
второго уровня.
Рассмотрим в качестве кейсового примера Башкирскую академию
государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан
(далее - БАГСУ). В структуре академии функционирует факультет государственного и
муниципального управления, юридический и экономический факультеты, а также
факультет профессиональной переподготовки и повышения квалификации.
Миссией факультета государственного и муниципального управления является
подготовка специалистов для органов государственной и муниципальной власти,
обладающих знаниями и высокой управленческой культурой, поскольку люди,
3
работающие в рамках публичной службы, должны находиться в особых правовых и
морально-этических отношениях с государством. Кроме принципа лояльности
государственного служащего государству и политической системе, для него важны
верность долгу и осознание ответственности перед людьми, служить которым он
призван. Современный чиновник должен ощущать себя частью органов
государственного управления и видеть в служении гражданам свое предназначение.
Специальности факультета экономики и управления дают комплекс знаний в
области антикризисного управления и финансового оздоровления предприятий,
антикризисного менеджмента, финансового анализа и мониторинга деятельности
предприятия, его диагностики и предупреждения неплатежеспособности и
несостоятельности, правовых основ исполнения процедур банкротства и арбитражного
процесса.
Факультеты БАГСУ обеспечивает эффективное решение образовательных,
учебно-педагогических, организационно-методических, научно-исследовательских и
информационно-аналитических задач по подготовке юристов государственно-правовой
специализации и переподготовке специалистов в области государственного и
муниципального управления.
Учитывая специфику Академии, факультеты привлекают к участию в
образовательном процессе работников органов государственной власти, имеющих
соответствующую квалификацию и богатый опыт работы. Как правило, выпускники
БАГСУ определяются со сферой своей деятельности и находят для себя нишу в
условиях рыночных отношений. Многие из них проходят муниципальную службу в
администрациях районов республики и в государственных структурах Министерств
Республики Башкортостан, занимают государственные должности а также являются
руководителями ряда хозяйствующих субъектов с различной формой собственности,
занимаются индивидуальной предпринимательской деятельностью.
В целом первый уровень профессиональных компетенций, полученных в
обычном вузе, можно назвать «техническим», второй, сформированный в стенах
академий государственной службы – «гуманитарным». И здесь необходимо согласиться
с ведущим японским специалистом по менеджменту Сеити Танабэ, который призывал
«учиться соединять гуманитарные знания с техническими» 2 . От того насколько
успешным будет такое соединение зависит эффективность государственного и
муниципального управления.
Однако требования, предъявляемые к государственным и муниципальным
служащим, не исчерпываются кругом профессиональных компетенций. Прежде всего,
необходимо упомянуть о политических компетенциях, востребованных в процессах
государственного и муниципального управления. Наличие политических компетенций
является вторым базовым различием отличающим институт государственной и
муниципальной службы
Необходимо признать, что, согласно веберианской методологии, сфера
государственного управления отделена от политики. Но это разделение весьма условно.
В России институт государственной службы традиционно более политизирован,
нежели в странах Европы. Уже в силу своих должностных обязанностей гражданский
2
Ирхин Ю.В. Роль этических кодексов в формировании политико-административных компетенций
государственных служащих (опыт Японии) // Политическая компетенция государственного служащего:
материалы научного симпозиума. М.: РАГС, 2009. С.70.
4
служащий должен уметь наладить взаимодействие с гражданским обществом, уметь
работать с политическими партиями. В период избирательный кампаний формирование
и обеспечение избирательных участков входит в компетенцию местного
самоуправления, а, следовательно, и муниципальных служащих. Помимо этого, на
государственных и муниципальных служащих ложится миссия непосредственной
реализации политических решений, а также обеспечение их легитимации в
общественном мнении. В целом же современный чиновник – не только
квалифицированный исполнитель политических решений, но и активный партнёр
политических институтов общества.
По мнению профессора РАНХиГС Е.Г.Морозовой, к числу политических
компетенций государственных служащих необходимо отнести:
- способность повышать уровень доверия граждан к государственной политике и
государственной службе;
- умение производить оценку политических последствий и результатов
проводимой государством политики;
- умение осуществлять межведомственное, межрегиональное и межуровневое
взаимодействие органов государственной власти 3 .
В целях формирования политических компетенций государственных и
муниципальных служащих в российских академиях государственной службы, в том
числе и в БАГСУ, созданы кафедры политологии и активно преподаются политические
дисциплины, включая курсы избирательных технологий и политических
коммуникаций. Помимо этого слушателям Академии предоставляется возможность
пройти стажировку в аппарате ведущих политических партий.
Своя специфика существует в определении круга личностно-психологических
компетенций, важных для государственного и муниципального служащего. Здесь,
безусловно, есть блок общих с негосударственным сектором требований, таких как
умение
работать
в
команде,
ориентированность
на
результат,
клиентоориентированность
чиновника,
его
стремление
к
непрерывному
профессиональному саморазвитию. При этом для государственной и муниципальной
службы необходимы дополнительные личностно-психологические компетенции, такие
как толерантность, патриотизм, а также умение ставить интересы общества выше не
только личных, но и корпоративных предпочтений, что, конечно же, неприемлемо для
частных компаний. В стенах Башкирской академии государственной службы и
управления эти компетенции формируются в ходе реализации воспитательной работы,
а также преподавании специальных дисциплин, например, основ профессиональной
этики, на факультетах государственной и муниципальной службы, а также повышения
квалификации и профессиональной подготовки.
Формирование компетенции непрерывного профессионального саморазвития у
слушателей БАГСУ обеспечивает факультет профессиональной переподготовки и
повышения квалификации. Академия обеспечивает систему непрерывного обучения
чиновников и менеджеров в течение всей их профессиональной деятельности. В рамках
госзаказа по профессиональной переподготовке государственных и муниципальных
служащих
Республики
Башкортостан
ведётся
планомерная
работа
по
3
Морозова Е.Г. Политическая компетентность государственных служащих: концептуальный и
технологический аспекты // Политическая компетенция государственного служащего. М.: РАГС, 2009.
С.19.
5
совершенствованию уже существующих и разработке новых программ по
профессиональной переподготовке отдельных категорий государственных и
муниципальных служащих. В их числе - заместители министров, начальники отделов,
специалисты-эксперты министерств и ведомств, главы администраций муниципальных
районов, управляющие делами, работники кадровых служб. В образовательном
процессе широко используются информационные технологии для более эффективной
организации учебного процесса. Факультет реализует такие актуальные программы
формирования
профессиональных
компетенций
как
«Государственное
и
муниципальное управление», «Связи с общественностью в органах власти и бизнеса»,
«Экологический менеджмент», «Экономика и управление», «Правовые основы
рыночной экономики» (Правовые новеллы гражданского кодекса). На рынке
образовательных технологий, несомненно, будут востребованы также программы
повышения квалификации: «Особенности реформирования бюджетного учёта»,
«Экономика и менеджмент в образовательном учреждении», «Помощник
руководителя», «Кадровые технологии в государственном управлении», «Помощник
руководителя», «Кадровые технологии в государственном управлении», «Коррупция:
причины, проявления, противодействия», «Информационные технологии в
государственном управлении», «Основы финансово-экономических знаний».
Коммуникативные компетенции также востребованы на государственной и
муниципальной службе. В их числе важно отметить умение управлять
информационными ресурсами, использовать новейшие коммуникационные технологии,
владение навыками устного и письменного общения на иностранном языке.
Специфической чертой коммуникативных компетенций государственного и
муниципального служащего выступают готовность к равноправному взаимодействию
со СМИ, способность к переговорному процессу, фасилитации и медиации в
конфликтной ситуации. Принцип открытости органов государственной власти требует
навыков работы с институтом электронного правительства и государственными
Интернет-ресурсами. Для Республики Башкортостан это, прежде всего Интернет-сайты
«Открытая республика» и «Кадры республики».
Отдельной серьёзной проблемой является применение компетентностного
подхода в процессе кадрового рекрутинга. Современное российское законодательство о
государственной гражданской службе пока не регламентирует компетенции
чиновников. Сам термин «компетенция» употребляется в федеральном законе «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» в рамках юридической
терминологии как синоним термина «полномочия» определённого государственного
органа или должностного лица. Отдельные профессиональные компетенции вносились
в должностной регламент и учитывались при проведении кадровых конкурсов на
вакантные должности, однако «компетентностный подход» здесь играл
второстепенную роль.
Ситуация стала меняться в ходе модернизации института кадрового резерва. В
ходе формирования резерва управленческих кадров России – аналога политической
бюрократии Евросоюза и топ-менеджеров государственных предприятий, а также
кадрового резерва государственной гражданской службы - компетентностный подход
становится всё более востребованным. Во многом эти перемены связаны с созданием
автономных от государства центров независимой кадровой оценки лиц, претендующих
на включение в кадровые резервы. Например, для правительства города Санкт6
Петербург – это так называемый «Ресурсный центр», для Башкортостана –
Республиканский центр кадрового тестирования (РЦКТ), образованный в структуре
БАГСУ. В основу концепции оценки кадров в РЦКТ положен именно
компетентностный подход. Так, личностные компетенции кандидатов определяются в
ходе личностно-психологического тестирования с использованием современных
психодиагностических методик. Уровень политических компетенций выявляется в
процессе политико-правового тестирования. Профессиональные компетенции - общие
для всех управленцев, а также государственных служащих - определяются с помощью
инструментария опросника профессионального тестирования. Собеседование в ходе
заседания экспертного совета РЦКТ позволяет установить уровень коммуникативных
компетенций и составить более углублённое представление о личностнопсихологических и профессиональных компетенциях соискателя.
Вместе с тем, работа по дальнейшему внедрению компетентностного подхода в
российскую административную практику требует модернизации правовой базы, на
основе которой функционирует институт государственной службы. Без правового
определения круг компетенций установленных для государственного и
муниципального служащего будет носить скорее рекомендательный характер. Также
нельзя обойти стороной административный риск идеализации компетентностного
подхода. Конечно, иметь в качестве ориентира для подготовки кадров знания и навыки,
востребованные в административной практике, необходимо. Однако мы не должны
забывать о сильных сторонах традиционного классического образования. Компетенции
могут меняться и трансформироваться, государственный или муниципальный
служащий может менять профиль своей деятельности. В Евросоюзе
среднестатистический человек меняет свою профессию в течение трёх раз за период
своей трудовой деятельности. В США эта цифра доходит до 5 раз. Одновременно с
этим, наёмному работнику приходится перестраивать свои компетенции. Как
показывает практика, человек, имеющий классическое образование, усваивает новые
компетенции успешнее и психологически менее драматично, нежели его коллега,
подготовленный лишь к определённой конфигурации компетенций. Для последнего
смена профессии – это социальная трагедия. Не случайно конкурс на замещение
вакантной должности в государственном аппарате Великобритании до «эпохи
тэтчеризма» включал в себя экзамен на знание классической английской литературы, а
от государственных служащих Канады и в наши дни требуют ознакомиться даже с
некоторыми произведениями классической русской литературы, что, разумеется, не
востребовано в повседневной административной практике. Поэтому будущее
государственной службы России и Евросоюза - за разумным сочетанием классического
и компетентностного подходов, поскольку общество формирует запрос на
эффективного, компетентного чиновника, который одновременно является всесторонне
развитой и образованной личностью.
Список использованных источников и литературы
1. Ирхин Ю.В. Роль
этических кодексов в формировании политикоадминистративных компетенций государственных служащих (опыт Японии) //
7
Политическая компетенция государственного служащего: материалы научного
симпозиума. М.: РАГС, 2009.
2. Литвинцева Е.А. Компетенция // Государственная служба. М.: РАГС, 2008.
3. Морозова Е.Г. Политическая компетентность государственных служащих:
концептуальный и технологический аспекты // Политическая компетенция
государственного служащего: материалы научного симпозиума. М.: РАГС, 2009.
8