Местные выборы в механизме муниципальной демократии

Овчинников И.И. Местные выборы в механизме муниципальной
демократии
// Вестник РПГУ, серия «Юридические науки» 2013. №1 (11).
а) Формирование органов местного самоуправления в контексте
современного избирательного и муниципального законодательства
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное
самоуправление (ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130-133),
выделяя и раскрывая его сущностные проявления, основные задачи и
функции. Глава 1 Конституции Российской Федерации относит местное
самоуправление к числу одной
выражающего
гуманную
принадлежность
России
из основ конституционного
сущность
к
устоев
сообществу
российского
строя,
государства,
демократических
правовых
государств.
Конституционный статус местного самоуправления как важнейшего
института организации и осуществления власти в государстве и обществе,
наряду с конституционными принципами демократизма, выражающегося в
народном суверенитете, признания человека, его прав и свобод высшей
ценностью,
разделения
властей,
политического
и
идеологического
многообразия, светского и социально ориентированного государства с
рыночным хозяйством и другими, позволяют характеризовать Российскую
Федерацию как конституционное государство с развивающейся системой
децентрализованного
управления
и
саморегулируемого
гражданского
общества.
Сущность местного самоуправления обусловливает его разноаспектное
конституционное значение. Во-первых, оно является одной из основ
конституционного строя; во-вторых, в общественном своем проявлении
выступает важнейшим институтом гражданского общества в Российской
Федерации; в-третьих, это форма народовластия, неотъемлемая органическая
часть политической системы; в-четвертых, местное самоуправление можно
признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены
2
богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный
характер институтов местного самоуправления в их конституционном и
текущем законодательном оформлении.
Местное самоуправление
- не просто форма самоорганизации
населения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа, что
обусловлено положениями ст. 3 Конституции Российской Федерации. При
этом местное самоуправление интегрировано не в систему органов
государственной власти (это не государственная власть особого рода), а в
систему народовластия. Важнейшая задача муниципальной власти обеспечение жизнедеятельности населения в муниципальных образованиях.
Анализ природы и сущности властных полномочий органов местного
самоуправления убеждает, что органы местного самоуправления, отражая, с
одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и не
вхождение в систему органов государственной власти, а с другой, включенность
в
процесс
государственного
управления,
в
решение
общегосударственных задач, действуя на основе принципов, характерных для
сущности любой власти (обязательное исполнение решений, возможность
применения мер принуждения и др.), являются самостоятельным звеном в
системе публичной власти.
Концептуально местное самоуправление в Российской Федерации
должно осуществляться на основе общепризнанных принципов и норм
международного права и международных договоров Российской Федерации,
конституционных установлений, положений федерального законодательства,
законов субъектов Российской Федерации, принимаемых в случаях и
порядке,
установленных
федеральным
законодательством,
уставами
муниципальных образований и другими муниципальными правовыми
актами.
В
частности,
Европейская
хартия
местного
самоуправления
провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из
главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать
3
в управлении государственными делами
образом может быть
наиболее непосредственным
осуществлено именно на местном уровне. В
демократическом государстве народ является источником власти, «однако,
более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою
власть»1.
Именно
местное
самоуправление
призвано
обеспечивать
одновременно эффективное и приближенное к населению управление
местными делами (в форме общих собраний, сходов граждан по месту
жительства, выборов, референдумов).
Однако процесс народоправства не осуществляется автоматически и в
идеальных
формах.
Предшествующий
самоуправления в нашей стране
опыт
становления
местного
выявил много негативных элементов в
отношениях местных органов власти и населения.
В основе кризисных явлений современного местного самоуправления в
Российской
Федерации
лежит
углубляющееся
противоречие
между
населением как субъектом муниципальной (местной) власти (согласно
фундаментальным установлениям, содержащимся в статьях 3, 12, 130
Конституции Российской Федерации) и местной властвующей элитой в лице
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Недостаточная развитость демократических традиций, политической и
правовой культуры привели к тому, что при решении вопросов местного
значения многие муниципальные органы достаточно быстро выработали
способность обходиться практически без участия населения, сводить
конституционно установленную учредительную власть населения лишь к
возможности один раз в четыре-пять лет избирать представительные органы
и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в
единственное измерение муниципальной демократии. При этом техника
организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени,
1
Токвиль А. Демократия в Америке. – М., 1992. – С.66.
4
что итоги голосования чаще всего оказываются именно такими, как того
хотят организаторы муниципальных выборов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
закрепляет разнообразные формы прямого народовластия в местном
самоуправлении: формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления и, таким образом, реализации муниципальной
власти
(местный референдум, муниципальные выборы, голосование по
отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица
местного самоуправления, сход граждан и др.) и формы участия населения в
осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное
самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция
(собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного
самоуправления и др.).
Однако
в
большинстве
своем
фактически
они
оказались
невостребованными либо из-за отсутствия общественной инициативы
граждан, либо из-за нежелания органов местного самоуправления развивать
активность населения. В немалой степени эти формы оказались
осуществимыми
из-за
довольно
сложных
правовых
трудно
механизмов,
обусловивших реализацию некоторых форм рядом дополнительных условий,
что, несомненно, сужает сферу демократической организации местного
самоуправления и делает учредительную власть населения при решении
вопросов
местного
значения,
по
сути,
иллюзорной
и
все
менее
организационно обеспечиваемой1. Так, в Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» с момента его принятия изменения и дополнения
вносились более 20 раз. Поправки, внесенные только в 2005 году, затронули
1
См.: Ефимов В.И. Власть в России. – М.: 1996. С. 831; Нудненко Л.А. Теория
демократии. – М.: Юристъ. 2001. С.14.
5
более двух третей положений этого закона. Сейчас закон очень объемен и
весьма труден в применении.
Невозможно не признать и того обстоятельства, что демократический
потенциал местного самоуправления значительно снижает напряженная
социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях.
Не случайно, по мнению некоторых авторов, в России «вместо гражданского
общества возникло общество, каждый из членов которого озабочен лишь
собственным выживанием любым путем»1.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2
по сравнению с предыдущим Законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
расширил перечень выборных органов и выборных должностных лиц
местного
самоуправления.
Теперь
это
представительный
орган
муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных
выборах; избираемый на муниципальных выборах глава муниципального
образования – впервые получивший статус высшего должностного лица
муниципального образования; формируемый на муниципальных выборах
контрольный орган муниципального образования, а также иные выборные
должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования
и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
Представительный орган муниципального образования - формируемый
в установленном законом и уставом муниципального образования порядке на
территории муниципального образования орган местного самоуправления,
наделенный собственными властными полномочиями по решению вопросов
местного значения, призванный представлять интересы населения, отражать
эти
1
интересы
в
принимаемых
решениях,
обеспечивать
реализацию
Костюк К. Политическая мораль и политическая этика в России //Вопросы философии.
2000. № 2. С. 34.
2
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6
полномочий муниципального образования, а также
прав граждан на
осуществление местного самоуправления.
Устав
муниципального
формирования,
полномочия,
образования
срок
определяет
полномочий,
порядок
подотчетность,
подконтрольность представительного органа местного самоуправления, а
также иные вопросы его организации и деятельности. Наименование
представительного органа муниципального образования устанавливается
законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных
местных традиций.
Наличие
в
представительного
муниципального
структуре
органа
образования,
органов
местного
муниципального
местной
самоуправления
образования,
администрации
главы
является
обязательным, за исключением установленных законом случаев.
Особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
является то, что он теперь предусматривает возможность формирования
указанных органов и занятия ряда муниципальных должностей без
проведения муниципальных выборов, а также возможность отказа от
создания выборного органа (ч. 3 ст. 35). Например, Закон устанавливает, что
представительный орган поселения не формируется, если численность
жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее
100 человек. В этом случае полномочия представительного органа
осуществляются сходом граждан. Норма закона имеет обязывающий, а не
диспозитивный характер.
Кроме того, в ч. 4 ст. 35 Закона установлено, что представительный
орган муниципального района теперь может не избираться, а состоять из глав
поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов
представительных органов поселений, расположенных на территории района,
избираемых представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения поселения
нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.
7
Такой
порядок
формирования
представительного
органа
муниципального образования в предшествующие годы не применялся и
потому вызвал немалые споры не только при подготовке, но и после
принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Участники развернувшейся дискуссии отмечали немало достоинств
данного варианта формирования представительного органа1: достигается
существенная экономия бюджетных средств муниципального района, не
затрачиваемых на проведение муниципальных выборов; в представительном
органе муниципального района усиливаются контакты и взаимодействие
органов
местного
самоуправления
поселений,
входящих
в
состав
муниципального района, между собой и с органами муниципального района.
Включение в состав представительного органа муниципального района глав
поселений и депутатов представительных органов поселений позволяет
лучше координировать и объединять действия всех органов местного
самоуправления в районе, с большей полнотой учитывать интересы
населения поселений и интересы всего района при принятии решений.
К недостаткам такого варианта формирования представительного
органа можно отнести отход от демократических выборных начал,
выражающийся в том, что население не участвует непосредственно в
формировании такого важного органа, каким является представительный
орган муниципального района; в развитии отношений опосредованной
соподчиненности
между
представительными
органами
поселений
и
представительным органом муниципального района, что прямо запрещается
ч. 3 ст. 17 этого Закона;
появлении депутатов с «двойным статусом»,
ставящим их в привилегированное положение; ухудшении выполнения
такими депутатами своих полномочий, ввиду того, что им необходимо
тратить на выполнение «двойных» полномочий в ущерб своей основной
1
См.: Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С.133-134; Муниципальное
право России /под ред. А.Н.Костюкова. М., ЮНИТИ-ДАНА. 2007. С. 185-186.
8
работе значительно больше времени, которое никак материально не
стимулируется.
Закон предусмотрел также различные варианты занятия должности
главы
муниципального
образования.
В
соответствии
с
уставом
муниципального образования глава муниципального образования может либо
избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную
администрацию или входить в состав представительного органа с правом
решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо
избираться представительным органом из своего состава и возглавлять
представительный орган (ч. 2 ст. 36).
Глава муниципального образования теперь не может одновременно
исполнять
полномочия
полномочия
главы
председателя
местной
представительного
администрации.
Это
органа
ограничение
и
не
распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского
поселения,
внутригородского
федерального
значения,
в
муниципального
котором
исполнительно-распорядительного
муниципального
образования,
предусмотрено
органа,
который
образования
города
формирование
возглавляемого
одновременно
главой
исполняет
полномочия председателя представительного органа поселения.
Контрольный орган муниципального образования в соответствии с
уставом муниципального образования также может формироваться либо на
муниципальных
выборах
самоуправления,
либо
и
являться
выборным
формироваться
органом
местного
представительным
органом
муниципального образования.
Анализ положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
позволяет выявить своеобразие закрепленной концепции формирования
органов
местного
самоуправления.
Такие
выборные
органы
как
представительный орган муниципального района, контрольный орган
муниципального образования при определенных условиях могут выборными
органами и не являться. Это же относится и к главе муниципального
9
образования. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
предусматривал обязательное наличие в муниципальном образовании
выборных органов, то новый Закон акцентирует внимание лишь на
обязательном
наличии
определенных
органов,
не
обусловливая
это
выборным характером их формирования.
Представляется, что законодательное закрепление различных способов
формирования органов местного самоуправления имеет несомненные
достоинства, поскольку позволяет разнообразить организационные формы
местного самоуправления, полнее учитывать исторические и иные местные
традиции, осуществлять поиск наиболее эффективного взаимодействия
органов
местного
полномочий.
самоуправления
Вместе
с
тем,
при
осуществлении
демократические
ими
начала
своих
местного
самоуправления не должны при этом сужаться.
Анализ положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ, позволяет выделить шесть способов формирования структуры органов
местного самоуправления.1
Первый
способ
предполагает
избрание
главы
муниципального
образования на муниципальных выборах с одновременным осуществлением
полномочий главы местной администрации. Представительный орган
муниципального образования возглавляет лицо, избранное из состава
депутатов представительного органа.
Второй
образования
способ
на
предполагает
муниципальных
избрание
выборах,
его
главы
муниципального
вхождение
в
состав
представительного органа с правом решающего голоса и одновременное
осуществление им полномочий председателя этого органа. Местную
администрацию возглавляет лицо, назначаемое на эту должность по
контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной
должности.
1
См.: Муниципальное право России /под ред. А.Н.Костюкова. М., 2007. С. 181-185.
10
Третий
способ
предполагает
избрание
главы
муниципального
образования представительным органом из своего состава с одновременным
осуществлением
полномочий
председателя
этого
органа.
Местную
администрацию возглавляет лицо, назначаемое на эту должность по
контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной
должности.
Четвертый
способ
предполагает
осуществление
полномочий
представительного органа сходом граждан в поселениях с численностью
избирателей менее 100 человек. Глава муниципального образования
избирается на муниципальных выборах и осуществляет одновременно
полномочия главы местной администрации.
Пятый способ предполагает возможность в сельских поселениях
формирования исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого
главой муниципального образования, исполняющим также полномочия
председателя представительного органа муниципального образования.
Шестой способ предполагает формирование представительного органа
муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав
района, и из депутатов представительных органов указанных поселений,
избираемых представительными органами поселений из своего состава в
соответствии с равной независимо от численности населения поселения
нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.
Глава
муниципального
района
исполняет
полномочия
председателя
представительного органа муниципального района. Местную администрацию
муниципального района возглавляет лицо, назначаемое на должность главы
местной администрации по контракту, заключаемому по результатам
конкурса на замещение указанной должности.
Организацию деятельности представительного органа муниципального
образования в соответствии с уставом муниципального образования
осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное
должностное лицо является главой местной администрации, - председатель
11
представительного
органа
муниципального
образования,
избираемый
представительным органом из своего состава.
Крайне
установление
важным
для
оптимальной
муниципального
численности
образования
депутатов
является
представительного
органа, хотя не всегда этому вопросу в нашем законодательстве и практике
местного самоуправления уделялось должное внимание. Численный состав
представительного органа законодательством о местном самоуправлении в
предшествующие годы непосредственно не регламентировался. Закон
РСФСР от 6 июля 1991 г. (ст. 11) относил решение этого вопроса к
законодательству о выборах. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154ФЗ (ст. 15) исходил из того, что численный состав представительного органа
должен определяться уставом муниципального образования. В итоге
депутатский корпус стал формироваться в субъектах Российской Федерации
без единых критериев. Например, в соответствии с положениями Закона
РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» в
городском Совете города Омска насчитывалось 200 депутатов, из которых 30
работали на постоянной основе. С учетом положений Федерального закона
от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, избирательного и иного законодательства,
устава муниципального образования в городском Совете осталось 17
депутатов, из которых только пять работали на постоянной основе.
Представительному органу с таким небольшим числом депутатов трудно
было эффективно осуществлять свои полномочия в городе с населением,
превышающим 1 млн. 100 тыс. человек. Существенными оказались
расхождения в численности депутатов представительных органов и в других
городах: Петрозаводске (266, 2 тыс. человек) – 60 депутатов, Нижнем
Новгороде (1296, 8 тыс. человек) – 51 депутат, в Благовещенске (219,5 тыс.
человек) и Великом Новгороде (213,8 тыс. человек) – по 9 депутатов1.
1
См.: Большая книга России. М., Астрель. 2006. С. 77-111.
12
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более подробно
урегулировал этот вопрос и, в частности, установил минимальное число
депутатов представительных органов муниципальных образований. Теперь
численный состав депутатов представительного органа поселения, в том
числе городского округа, определяется уставом муниципального образования
и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000
человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20
человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25
человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35
человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Численность
депутатов представительного органа муниципального района определяется
уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек, а
представительного органа внутригородской территории города федерального
значения - менее 10 человек.
Следует отметить, что критериями определения численности депутатов
представительных органов муниципальных образований могут служить
различные факторы. Соотнесение числа депутатов с численностью населения
муниципального образования является лишь одним из этих критериев. Кроме
того, важно учитывать вид муниципального образования и закрепленный за
ним объем вопросов местного значения, состояние и основные направления
социально-экономического
развития
муниципального
образования,
социальный состав и преимущественный род занятий жителей, а также
размеры территории муниципального образования.
При определении численности депутатов целесообразно стремиться к
сбалансированности, оптимизации самого института представительства.
Должно ли зависеть число депутатов представительного органа от
численности всего населения или от численности избирателей? Должна ли
быть
какая-то
усредненная
норма
представительства
по
видам
муниципальных образований? Ведь если исходить из установленных
13
Законом контрольных показателей, то получается, что в поселении каждый
депутат должен быть представителем не менее 143 человек (исходя из
критерия учета общей численности населения в поселении - 1000 человек), а
в крупном муниципальном образовании (более 500 тыс. жителей) – не менее
14 300 человек. Индекс представительности различается в сто раз и более
характерен для формирования представительного органа государственной
власти, чем органа местного самоуправления, депутатов которого избиратели
должны иметь возможность видеть не только в телевизионных передачах.
Если взять за основу представительство
определенного числа
избирателей муниципального образования, то индекс представительности,
по отношению к действующим нормативам, значительно снизится и,
следовательно, каждый депутат будет ближе к избирателям. Категория
«избиратели» более предпочтительна, чем категория «население», поскольку
в отношении депутатов правовые последствия имеют действия именно
избирателей, а не населения. Это относится, в частности, и к выборам
депутатов, и к процедуре голосования по отзыву депутата. Поэтому учет
лишь общего числа населения нельзя признать оптимальным критерием для
определения численности депутатов представительного органа. Такой
порядок
закрепляет лишь все увеличивающийся отрыв депутатов от
населения.
Элементы большего равенства депутатского статуса можно выявить
при установлении возможной численности депутатов представительных
органов отдельно для каждого уровня муниципальных образований. Для
поселений это могут быть одни показатели, для муниципальных районов –
другие. В частности, Европейская экспертная служба для стран Западной
Европы признала оптимальным количество депутатов типичного Совета: на
районном уровне – от 10 до 60 депутатов, на низовом муниципальном уровне
14
– от 5 до 50 депутатов1. С учетом опыта европейских государств важно
добиться такого положения в российском законодательстве, чтобы индекс
представительности не сильно отличался в представительных органах одного
уровня муниципальных образований. Введение же Законом единого,
«сквозного» для всех муниципальных образований критерия зависимости
числа депутатов от общей численности населения не позволяет учесть
существенные различия между уровнями муниципальных образований.
Поэтому представляется вполне оправданным внести изменения в ст. 35
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установив зависимость
численности
депутатов
представительного
органа
от
численности
избирателей по уровням муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает (ч. 1
ст. 35), что представительный орган муниципального образования может
осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от
установленной численности депутатов. Данное положение, несомненно,
требует
определенной
корректировки.
Основной
объем
вопросов,
отнесенных к ведению представительного органа, решается депутатами
путем принятия соответствующих решений простым большинством голосов
от установленной численности депутатов. Таким образом, представительный
орган может быть вполне работоспособным уже при избрании простого
большинства от установленной численности депутатов.
Закрепление
установленной
Законом
численности
норматива
депутатов
избрания
двух
представительного
третей
от
органа
по
формальному основанию лишает возможности представительный орган, при
избрании в его состав менее двух третей депутатов, решать вопросы
обеспечения жизнедеятельности населения. При этом ничто не мешает
доизбрать депутатов в состав представительного органа, когда он уже
работает,
1
что,
несомненно,
значительно
лучше
и
для
населения
См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка
региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussel: Tacis. 1995. С. 211.
15
муниципального образования, и для осуществления представительным
органом своих полномочий по решению вопросов местного значения. Вполне
оправданно, в связи с этим, внести изменения в ч. 1 ст. 35 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. № 1341-ФЗ, закрепив положение о том, что
представительный орган муниципального образования может осуществлять
свои полномочия в случае избрания более половины от установленной
численности депутатов.
б) Муниципальные выборы и некоторые проблемы их проведения
Муниципальные выборы являются формой прямого волеизъявления
граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами
субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в
целях формирования органа местного самоуправления или наделения
полномочиями должностного лица.
Муниципальные выборы, так же как и местный референдум,
являются необходимым элементом народовластия, одним из способов
вовлечения населения в управление делами государства и осуществление
местного самоуправления, высшим непосредственным выражением воли
населения муниципального образования.
В отличие от местного референдума, обязательность проведения
которого федеральным законом не установлена, муниципальные выборы
являются периодическими, обязательными и должны проводиться в сроки,
обеспечивающие соблюдение установленных законом сроков полномочий
формируемых органов, депутатов и выборных должностных лиц.
В юридической литературе выделяется ряд характерных черт выборов
как одного из институтов, обеспечивающих функционирование местной
публичной власти:
а) выборы – один из основных и обязательных институтов прямой
демократии, форма непосредственного волеизъявления граждан и способ
публичного принятия избирателями кадровых решений;
16
б) выборы выступают как часть и исходное начало представительного
властвования граждан: по своей сути выборы есть связующее звено
представительных институтов и институтов прямой демократии;
в) выборы позволяют гражданам непосредственно включаться в
управление делами своих муниципальных образований, осуществлять
принадлежащие им установленные Конституцией и законами избирательные
права и свободы;
г) по своим масштабам, широте участия в избирательной кампании
различных
слоев
местного
населения
выборы
представляют
собой
общемуниципальное политическое мероприятие;
д) в конечном счете, выборы выступают одним из элементов
структурирования гражданского общества, позволяя выявить различные
позиции, интересы, подходы к выработке компромиссных решений.
Помимо формирования выборных органов, избрания депутатов и
выборных
должностных
лиц
местного
самоуправления
в
ходе
муниципальных выборов решаются и другие задачи. В частности, дается
общественная оценка проводимого органами местного самоуправления курса
социально-экономического развития муниципального образования (смена
местных лидеров может свидетельствовать о негативном отношении жителей
к деятельности прежнего руководства); местным сообществом формируется
кадровый резерв муниципальных руководителей, дается публичная оценка
личных качеств и профессиональной деятельности лиц, претендующих на
выборные должности, и предложенных ими программ и приоритетных
направлений
развития
муниципального
образования;
обеспечивается
своевременное реагирование на негативные тенденции в общественной
жизни на территории муниципального образования.
Нормативно-правовую базу муниципальных выборов составляют акты
четырех уровней правового регулирования:
17
международного (Европейская хартия местного самоуправления,
содержащая
общие
положения
о
выборности
органов
местного
самоуправления);
федерального (Конституция Российской Федерации; Федеральный
закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 23);
Федеральный закон от 27 ноября 1996 г. № 142-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления»);
регионального (субъектов Российской Федерации), регулирующих на
основе федерального законодательства порядок организации и проведения
муниципальных выборов. Это могут быть: избирательные кодексы (они
приняты в городе Москве, в Республике Башкортостан, в Амурской,
Белгородской,
Владимирской,
Воронежской,
Свердловской,
Тверской,
Тюменской, Читинской областях, в Алтайском, Приморском и Хабаровском
краях. Некоторые кодексы регулируют более широкий круг вопросов. В
Алтайском крае 15 апреля 2005 г. принят Кодекс о выборах, референдуме,
отзыве депутатов и выборных должностных лиц); законы (например, законы
Самарской
области
от
5
марта
2005
г.
«О
выборах
депутатов
представительного органа муниципального образования»; от 11 марта 2005 г.
«О выборах главы муниципального образования, другого выборного
должностного лица местного самоуправления»;
муниципального (Устав муниципального образования).
Основу избирательного законодательства в Российской Федерации
составляют положения ст. 32 Конституции Российской Федерации. В
частности, в соответствии с этой статьей право избирать и быть избранным в
органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину
Российской Федерации, постоянно проживающему на соответствующей
18
территории и достигшему 18-летнего возраста. Не имеют права избирать и
быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Выборы призваны обеспечить реализацию избирательных прав
граждан в рамках предусмотренной законом последовательности совершения
комплекса избирательных действий и процедур. Следует признать, что по
сравнению с советским периодом произошло существенное усложнение
избирательного процесса. В современном избирательном праве обновлено не
только содержание материальных и процессуальных норм, но и понимание
политико-правовой природы выборов. Не потеряли своей актуальности
положения ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, где отмечается, в
частности, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта
воля
должна
находить
нефальсифицированных
себе
выборах,
выражение
которые
в
периодических
должны
проводиться
и
при
всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же
посредством
других
равнозначных
форм,
обеспечивающих
свободу
голосования».
В
демократическом
правовом
государстве
выборы
являются
единственным юридически гарантированным и легитимным способом
формирования органов публичной власти. Любая альтернатива выборам как
форме и способу организации и функционирования публичной власти ведет к
разрушению демократического правопорядка, к вытеснению, в конечном
итоге, граждан, их политических и иных объединений на периферию
политической системы, к фактической утрате гражданами политической и
электоральной правосубъектности.
Муниципальные выборы подразделяются на основные (очередные)
выборы, досрочные выборы, повторные выборы и дополнительные выборы.
Основные
(очередные)
муниципальные
выборы
проводятся
по
окончании установленного законом и уставом муниципального образования
срока полномочий депутатов, членов выборного органа и выборного
19
должностного лица местного самоуправления. Закрепляемый в уставе
муниципального образования срок полномочий депутатов, выборных органов
и выборных должностных лиц не может быть менее двух и не более пяти лет.
Досрочные муниципальные выборы, проводятся в случаях досрочного
прекращения полномочий депутата, всего представительного органа, иного
выборного
органа
и
выборного
должностного
лица
местного
самоуправления. В частности, основаниями досрочного прекращения
полномочий могут быть: депутата, члена выборного органа – отзыв этих лиц
избирателями муниципального образования; представительного органа: а)
принятие им решения о самороспуске; б) вступление в силу решения
соответствующего суда на уровне субъекта Федерации о неправомочности
данного состава представительного органа; в) вступление в силу закона
субъекта Федерации о роспуске представительного органа в соответствии со
ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ответственность
перед
государством);
выборного
должностного
лица
местного
самоуправления: а) отзыв избирателями; б) издание высшим должностным
лицом субъекта Федерации правового акта об отрешении от должности
выборного должностного лица местного самоуправления в соответствии со
ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ответственность
перед государством), удаление главы муниципального образования в
отставку
представительным
органом
муниципального
образования
в
соответствии со статьей 74-1 указанного Федерального закона, а также иные
основания, предусмотренные ч. 6 ст. 36 этого Закона.
Повторные муниципальные выборы проводятся в случаях выбытия
всех кандидатов; признания выборов несостоявшимися, недействительными
либо если кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному)
избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со
статусом депутата, а кандидат, избранный на должность выборного
должностного лица, - полномочия, несовместимые со статусом выборного
20
должностного лица, а также в случаях, когда по итогам голосования остались
незамещенные мандаты в многомандатном избирательном округе.
Дополнительные
досрочного
муниципальные
прекращения
выборы
полномочий
проводятся
депутата,
в
случае
избранного
по
одномандатному или многомандатному избирательному округу.
Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не
проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на
срок более одного года.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются
виды
избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная),
которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и
порядок их применения. Под избирательной системой понимаются условия
признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов –
допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок
распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри
списков кандидатов.
В соответствии с установленными видами избирательных систем
уставом муниципального образования определяется та избирательная
система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в
данном
муниципальном
образовании.
Условия
применения
видов
избирательных систем в муниципальных образованиях могут зависеть от
численности
избирателей
в
муниципальном
образовании,
вида
муниципального образования и других обстоятельств, определяемых законом
субъекта Российской Федерации.
В соответствии с федеральным законодательством муниципальные
выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права
России. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Выборы являются свободными и добровольными. Никто не вправе оказывать
воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к
21
участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному
волеизъявлению. Муниципальные выборы проводятся открыто и гласно.
В ст. 32 Конституции РФ закреплены основания ограничения права
граждан избирать и быть избранными. Они касаются лиц, признанных судом
недееспособными или содержащимися в местах лишения свободы по
приговору суда. Между тем, в Избирательном кодексе города Москвы (ч.
10.1 ст. 4) указывается, также, что не имеют права избирать и быть
избранными граждане Российской Федерации:
1) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо
тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую
и непогашенную судимость за указанные преступления;
2)
осужденные
направленности,
за
совершение
предусмотренных
преступлений
Уголовным
экстремистской
кодексом
Российской
Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и
непогашенную судимость за указанные преступления;
3)
подвергнутые
правонарушений,
административному
предусмотренных
наказанию
статьями
20.3
и
за
совершение
20.29
Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях, если
голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого
лицо считается подвергнутым административному наказанию;
4) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен
факт нарушения ограничений, предусмотренных частью 1 статьи 55
Избирательного кодекса, либо совершения действий, предусмотренных
пунктом 7 части 7 и пунктом 7 части 8 статьи 87 Избирательного кодекса,
если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на
выборах в течение установленного срока полномочий Московской городской
Думы или муниципального Собрания, в которые назначены выборы, либо
главы муниципального образования, для избрания которого назначены
выборы.
22
Возникает вопрос о соответствии этих положений Конституции
Российской Федерации, которая ничего не говорит об ограничении
избирательных прав гражданина в связи с наличием у него не снятой или не
погашенной судимости (см., также ст.86 УК РФ). Ведь судимость снимается
и погашается, как правило, по истечении определенного срока тогда, когда
человек уже отбыл наказание и не находится в местах лишения свободы, с
чем Конституция и связывает ограничение его избирательных прав.
Кроме того, не могут выдвигать свои кандидатуры и быть избранными
лица, которые по суду ограничены в праве занимать определенные
государственные и муниципальные должности.
Есть
и
другие
проблемы.
Целесообразно
изменить
порядок
информационного освещения муниципальных выборов в средствах массовой
информации. Информация о кандидатах и политических партиях сейчас
жестко ограничена. Категорически запрещается сообщать о личной жизни
кандидатов, их увлечениях, интересах и других моментах, не связанных с их
профессиональной деятельностью. Все это приводит к значительному
снижению интереса граждан к выборам.
Проблемным является участие в выборах больных и инвалидов. В
Москве около 7,5 тыс. избирателей инвалидов с нарушениями опорнодвигательного
аппарата.
Они
могут
голосовать
по
открепительным
удостоверениям. Организуется работа социального такси в день выборов. На
выборах в марте 2008 г. на избирательных участках проголосовало свыше
300 таких избирателей, а на дому – свыше 5 тыс.1 Аналогична проблема
голосования на дому престарелых, лежачих больных, находящихся дома и
получающих патронажный уход. По данным органов социальной защиты
населения в Москве таких более 140 тыс. человек2. В среднем на
избирательный участок - свыше 40 человек. Если к числу лежачих больных
1
Москва и выборы: документы и цифры.1993-2008.- М.: Изд-во Глав. архив. управл.
города. 2008. С.8.
2
Там же.
23
прибавить заболевших и престарелых граждан, то участковая избирательная
комиссия просто не в состоянии обеспечить их голосование на дому в день
выборов. Вероятно, закон должен разрешать таким избирателям голосовать
досрочно.
Проблемно обеспечить голосование лиц, занятых на производстве с
непрерывным циклом работы. Таких в Москве более 300 тысяч человек. По
закону они могут быть включены в список избирателей на избирательном
участке по месту временного пребывания. Между тем это не полное решение
проблемы.
Предстоит
законодательно
закрепить
возможность
для
работников таких производств реализовать свои избирательные права по
месту работы.
Сейчас в столице, других крупных городах десятки, а то и сотни тысяч
жителей зарегистрированы в одном месте, а проживают в другом, что создает
проблемы для явки в день выборов на свой избирательный участок.
Предстоит продумать возможность голосования для всех по месту их
нахождения в день выборов с определенными отметками в документах либо
с использованием компьютерного учета избирателей для исключения
повторного голосования.
В последние годы получила распространение практика инициирования
изменений уставов муниципальных образований с целью отказа от прямых
выборов, в частности, глав крупных городов и перехода к выборам этих лиц
представительными органами местного самоуправления. Если исходить из
интересов муниципального образования, то такой подход нельзя назвать
практически целесообразным и очевидно полезным. Опыт Екатеринбурга,
Барнаула и ряда других крупных городов показывает преобладание
политической составляющей в таких переменах. Депутаты доминирующей в
большинстве представительных органов местного самоуправления партии
хотят по сути дела сами назначать главу города, естественно той же
партийной принадлежности, чтобы не быть связанными свободным выбором
населения муниципального образования.
24
Подобную тенденцию на законодательном уровне отмечает и депутат
Московской городской Думы А.В.Петров: «Каждый раз после той или иной
федеральной избирательной кампании в законы о выборах вносились
существенные
изменения,
которые
до
мельчайших
подробностей
расписывали те или иные избирательные процедуры, например, как погашать
неиспользованные избирательные бюллетени и какой угол при этом отрезать.
Практика показала, что в настоящее время законодатель бросился в другую
крайность:
избирательное
законодательство
правится
им
исходя
из
партийных интересов под те или иные возникающие ситуации, забывая при
этом, что закон называется «Об основных гарантиях избирательных прав
граждан…». Прав же для этих самых граждан-избирателей в законе с
каждыми очередными изменениями остается все меньше»1.
1
Москва и выборы: документы и цифры.1993-2008.- М.: Изд-во Глав. архив. управл.
города. 2008. С.10.