Актуальность выбранной темы в том, что осуществление в

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
имени М.В. ЛОМОНОСОВА
ФАКУЛЬТЕТ ПОЛИТОЛОГИИ
КАФЕДРА РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ
На правах рукописи
Журавлев Дмитрий Анатольевич
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР
ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ В СССР И
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Специальность 23.00.02 –
«Политические институты, процессы и технологии»
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Научный руководитель
доктор философских наук, профессор
КОЧЕТКОВ АЛЕКСАНДР ПАВЛОВИЧ
МОСКВА – 2015
Оглавление
Введение .......................................... Ошибка! Закладка не определена.
Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования
российской государственной кадровой политики…………………………15
1.1. Концептуальные подходы к государственной кадровой политике
................................................................................................................................. 15
1.2. Классики политической науки о необходимости существования и
воспроизводства политической элиты ................................................................ 22
Глава 2. Анализ государственной кадровой политики и состава
управленческой элиты в СССР………………………………………………43
2.1. Становление государственной кадровой политики в СССР ......... 43
2.2. Государственная кадровая политика СССР в 1930-1940е годы ... 51
2.3. Феномен «номенклатуры» в политической элите СССР ............... 60
2.4. Трансформация принципов государственной кадровой политики
СССР после 1953 года .......................................................................................... 72
Глава 3. Преемственность и проблематика государственной
кадровой политики РФ………………………………………………………..79
3.1. Специфика государственного кадрового рекрутинга в России и
преемственность принципов государственной кадровой политики РФ и СССР
................................................................................................................................. 79
3.2. Трансформация государственной кадровой политики в России в
начале XXI века ..................................................................................................... 87
Заключение .............................................................................................. 113
Литература ............................................................................................... 122
2
Введение
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что
осуществление в стране экономической и политической реформ, процесс
демократизации государственной деятельности, формирование и развитие
гражданского общества, обострение социальных проблем требуют серьезных
изменений в системе государственной власти и местного самоуправления.
Важнейшим инструментом реформирования и модернизации
системы
государственного управления является государственная кадровая политика,
осуществляющая отбор, подготовку и продвижение управленческих кадров
на различные уровни власти. Она не только (через функции рекрутинга)
должна
обеспечивать
органы
государственного
управления
квалифицированными кадрами, но и формировать из молодых специалистов
новый тип государственного чиновника, способного решать поставленные
перед ним задачи и реализовывать на практике
принцип социальной
ответственности власти перед ее гражданами.
В настоящее время государственная кадровая политика в Российской
Федерации нуждается в реформировании. Это связано с тем, что в
современных
условиях
именно
совершенствование
управления
на
государственном и муниципальном уровнях является важнейшим критерием
успешного решения общественных проблем и укрепления российской
государственности. В свою очередь, процесс реформирования и развития
государства
и
общества
профессионализма
и
зависит,
качества
в
первую
подготовки
очередь,
от
управленческих
уровня
кадров,
работающих в органах государственной власти и местного самоуправления.
Именно кадры государственного и муниципального уровней ответственны за
реализацию
ключевых
управленческих
решений,
направленных
на
модернизацию жизни современного российского общества.
Одной
из
ключевых
проблем
современной
России
является
3
организация государственной службы и осуществление кадровой политики.
Об
этом
свидетельствуют
общественных
деятелей
и
многочисленные
политиков.
дебаты
среди
Реформирование
ученых,
аппарата,
совершенствование механизмов отбора кадров и определение функционала
чиновника
для
многих
авторов
представляется
необходимым
для
дальнейшего развития государства в целом.
При
выработке
концепций
и
моделей
реформирования
государственной кадровой политики важно учитывать, что современные
особенности эволюции системы государственного управления в Российской
Федерации во многом определяются теми тенденциями и механизмами
кадровой политики, которые были заложены еще в советское время. Эта
преемственность диктует определенные правила при проведении кадровой
политики. Отсюда вытекает необходимость понимания важности ключевых
проблем функционирования и изменения системы кадрового отбора,
существовавшей в СССР, а затем и Российской Федерации в XX века для
прогнозирования
направлений
дальнейшего
совершенствования
государственного аппарата и системы его кадрового обеспечения.
Актуальность темы настоящего исследования состоит также в том,
что кадровая политика в Российской Федерации по своему уровню, качеству
и способности реагировать на изменения внутри страны и за рубежом,
должна
полностью
соответствовать
темпам
политической
динамики
российского государства. Украинский кризис 2014 года, вхождение в состав
Российской Федерации двух новых субъектов (Республики Крым и города
Севастополь), введение Западом в отношении России режима санкций и
ответные санкции России создали новые условия для функционирования
системы государственного управления и ее кадрового обеспечения.
Реформирование
государственной
кадровой
политика
становится
неизбежной, т.к. она должна в полной мере отвечать новым реалиям,
вызовам и угрозам. Происходящие изменения в политической ситуации в
4
мире и в жизни страны являются для государственной кадровой политики
проверкой на прочность. Выдержит ли она эту проверку, зависит от того, в
каком направлении пойдет ее совершенствование.
Степень научной разработанности темы исследования. В научной
литературе проблемы воспроизводства и функционирования политических
элит затрагивались с самых древних времен. Работы Платона и Аристотеля1
представляют собой разные точки зрения на деятельность государства и
статус должностных лиц. Для понимания теории элит в принципе и
политических элит в частности необходимо обратиться к философии
Фридриха Ницше,2 который является одним из идейных предшественников
элитаризма.
Первыми попытками научного осмысления проблематики правящего
меньшинства, стали работы итальянских социологов Г. Моски и В. Парето, а
также труды немецкого политолога Р. Михельса.3 Важный вклад в
исследование избранной нами темы внес в конце XIX – начале XX века
М.Вебер в своих работах о бюрократии, а также Г. Спенсер4, определив
одним
из
необходимых
условий
эффективности
управления
–
взаимодействии социальных институтов.
Важными
для
понимания
проблематики
нашего
исследования
являются работы П.А. Сорокина о видах социального взаимодействия в виде
универсальной
единицы
социологического
исследования
и
М.М.
1
Платон. Государство; Генеральный директор – М., 2010, Аристотель. Политика;
М.: АСТ – М., 2002.
2
Ницше Ф. По ту сторону добра и зла. Соч., т.2, М.,1990
3
Моска, Г. Правящий класс // Социс, 1994, № 10, Парето В. Элиты и государство /
В. Парето // Личность. Общество. Культура. 2002, Михельс Р. Демократическая
аристократия и аристократическая демократия // Социс. № 1, 2000; Михельс Р.
Социология политической партии в условиях демократии. Диалог. № 3, 1990.
4
Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л. Г. Ионина. — М.:
Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010; Спенсер Г. Основания социологии. СПб.: Тип. В. Демакова, 1877.
5
Ковалевского5 про соотношение власти государства и начал демократии.
В советский период исследованию вопросов кадровой политики были
посвящены работы Р.Л. Бугианишвили, А.Г. Рзаева, А.З. Гильманова, Е.Ю.
Гуськова, Н.А. Фелифорова, В.Я. Бондаря.6
В отечественной политической науке серьезное внимание уделяется
рассмотрению функционирования государственной и муниципальной служб
и
их
непосредственному
взаимодействию.
Среди
исследований,
посвященных данной теме, можно выделить работы В.Г. Игнатова, Н.М.
Байкова, З.М. Зотовой, А.А. Хохлова7.
Отметим также работы А.И. Турчинова, В.А. Сулемова, В.И.
Лукьяненко, А.Е. Лукьяненко, Н.П. Охотского8, посвященные проблемам
5
Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. - М.: Политиздат, 1992; Сорокин П.
Преступление и кара, подвиг и награда. - М., Астрель, 2006; Sorokin P. Social and cultural
mobility. - N.Y., 1959, Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии. – М.,
1901; Ковалевский М.М. Демократия и ее политическая доктрина. – СПб., 1913.
6
Бугианишвили Р.Л. Деятельность партийных организаций по подбору и воспитанию
руководящих кадров в трудовых коллективах / Р. Л. Бугианишвили. - Тбилиси: Сабчота
Сакартвело, 1981; Рзаев А.Г. Работа с кадрами в советском государственном аппарате:
(Орг.-правовые аспекты) / А. Г. Рзаев. - Баку : о-во "Знание" АзССР, 1983; Гильманов А.З.
КПСС о кадровой политике на современном этапе. Подбор и подготовка военных кадров:
Крат. текст лекций / [Разраб. Гильманов А. З.]. - Казань: КВВКИУРВ, 1983;
Кадровая политика в социалистических странах: Реф. сб. / АН СССР, ИНИОН; [Редкол.:
Гуськова Е. Ю и др.]. - М.: ИНИОН, 1986; Кадровая политика КПСС в условиях
перестройки: [Сб. ст.] / Акад. обществ. наук при ЦК КПСС, Каф. парт. стр-ва; [Редкол.:
Фелифоров Н. А. (отв. ред.) и др.]. - М.: АОН, 1988; Бондарь В.Я.
Современная кадровая политика КПСС: ленинские теоретические основы / В. Я. Бондарь.
- М.: Политиздат, 1988 и др.
7
Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение
государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994; Байков Н.М. Кадровый потенциал
органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск. 2002; Зотова З.М.
Государственная власть и местное самоуправление - M.: изд-во РАГС, 2002;, Хохлов А.А.
социология кадрового обеспечения органов власти - Орел, изд-во ОРАГС, 1997.
8
Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития
теории и практики. М.: Московский психологосоциальный институт им. Флинта, 1998;
Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной
службы. Ростов-на-Дону, 1994; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата:
проблемы управления и стабилизации. М., 1997; Охотский Е.В. Административнополитическая элита и государственная служба в системе властных отношений //
Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: «Феникс»,
1998; Охотский Е.В. Политическая элита: сущность, структуры и проблемы становления.
М., 1995.
6
кадровой службы в рамках новой российской государственности. Вопросами
совершенствования государственного управления занимались также Г.В.
Атаманчук, Ю.П. Аверин, В.Н. Иванов, А.В. Понеделков, И.М. Слепнеков,
А.И. Соловьев, Л.В. Сморгунов9.
Новейшие исследования по изучаемой теме носят преимущественно
узкоспециализированный характер. Недостаточно работ, направленных на
комплексное
изучение
российской
специфики
кадровой
политики.
Исключение составляют труды В.Ю. Бельского, В.А. Лепехина, А.А. Демина,
А.Н. Савлука, О.В. Видякиной, А.В. Кочеткова, Н.А. Омельченко.10
9
Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой
политики. М.: Издательство РАГС, 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление М.: ОАО «ННО «Экономика», 2000; Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и
эффективность - М.: РАГС, 1995; Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Основы теории
социального управления - М.: «Высшая школа», 1990; Иванов В.Н. Основы современного
социального управления - M.: «Высшая школа», 1990; Иванов В.Н., Патрушев В.И.
Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления.
М., 2001; Понеделков А.В. Воронцов С. Переформатирование российской властной элиты в
контексте видения современной элитологии // Власть. 2014. № 1; Понеделков А.В.,
Старостин А.М., Швец Л.Г. Современная элитология: когнитивный дискурс с. 33 //
Гуманитарий Юга России. 2013. № 4; А.В. Понеделков, А.М. Старостин Региональные
административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее //
Политические исследования. 2008. № 6; А. Понеделков, А. Старостин. Формирование
путей рекрутации административно политических элит в современной России // Власть.
2007. № 6; А. Понеделков, С. Змияк. Государственный аппарат: субъект проведения
политических реформ или тормоз их осуществления? // Власть. 2007. № 2; Сморгунов,
Л.В. Политика развития и политико-административные отношения: сб. научн. ст. / отв.
ред. Л.В. Сморгунов, Е.В. Морозова. — Краснодар: Куб. гос. ун-т, 2009. Сморгунов, Л.В.
Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления / под
ред. Л.В. Сморгунова. — СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2010; Сморгунов, Л.В. В поисках
управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке
/ Л.В. Сморгунов. — СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2012; Соловьев, А.И. Культура власти
российской элиты: искушение конституционализмом?// Полис. - 1999. - N2; Соловьев,
А.И. Российская правящая элита как стратегический проектировщик // Элитология России:
современное состояние и перспективы развития. Т. 1. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС,
2013. С. 77–91; Соловьев, А.И. Российский элитогенез: универсальное и специфическое //
Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология.
Экономика. Право. 2010. Т. 3. № 3. С. 99–112.
10
Бельский В.Ю., Лепехин В.А. Цивилизационное развитие России и новая стратегия
государственной кадровой политики// Государственная служба и кадры. – М.: ЮНИТИДАНА, № 1, 2013; Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации.
Учебник. М.: Юрайт, 2013; Савлук А.Н. Перспективный молодежный кадровый резерв
7
Таким образом, анализ научной литературы, посвященной проблемам
кадровой политики как фактора формирования политической элиты в СССР
и России, показывает, что данная проблема требует более глубокого
исследования, систематизации уже существующих подходов.
Объектом настоящего исследования выступает государственная
кадровая политика Российской Федерации.
Предметом исследования являются формы, методы, инструменты и
технологии реализации государственной кадровой политики в отношении
формирования и воспроизводства политических элит в СССР и Российской
Федерации.
Цель
исследования
заключается
в
определении
государственной кадровой политики в формировании
роли
и воспроизводстве
политических элит в СССР и Российской Федерации.
Современная
российская
политическая
элита
унаследовала
и
воспроизвела многие аспекты кадровой политики Советского Союза и КПСС
в частности. Отсюда возникает необходимость рассмотреть публичные и
непубличные механизмы кадрового рекрутинга, систематизировать опыт
советских специалистов по кадровой работе и, что особенно важно,
соотнести традицию восприятия процесса рекрутинга правящих элит с
политической ситуацией в СССР.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи
исследования:
1. Раскрыть теоретические аспекты государственной кадровой
политики в России, сформулировать ее цели.
государственной службы: вопросы формирования // Власть. 2013. № 2; Видякина О.В.,
Дмитриева Е.М. Система подготовки кадров для инновационной экономики России:
монография. Проспект, 2014; Гришковец А., Ростовцева Ю., Фомина С. Государственная
гражданская служба. Учебный курс. Дело и сервис, 2014; Кочетков А.В., Сульдина Г.А.,
Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная и муниципальная служба. Учебник. М.:
Юрайт, 2014; Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы:
учебник для бакалавров. Изд. 5-е, переработанное. М.: Юрайт, 2014; и др.
8
2. Провести комплексный анализ государственной кадровой политики
и состава управленческой элиты в СССР и России.
3. Показать особенности становления кадровой политики в СССР в
период 1930-1940х годов и трансформации принципов кадровой политики
после 1953 года.
4. Рассмотреть феномен номенклатуры в политической элите СССР и
функционирование механизма отбора в системе кадровой политики.
5. Выявить закономерности в правопреемственности кадровой
политики СССР и РФ, в специфике кадрового рекрутинга и трансформации
государственной кадровой политики в начале XXI века.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют
системный, структурно-функциональный, сравнительно-политический и
сравнительно-исторический подходы, в которых государственная кадровая
политика рассматривается и как система отбора, подготовки, переподготовки
управленческих кадров, и как ресурс государственной политики, и как
ключевой инструмент ее реализации.
Выбор той или иной методологии исследования во многом зависит от
многоуровневой структуры кадровой политики и осуществляемых ею
функций. Именно особенности объекта исследования – государственной
кадровой политики – и необходимость рассмотрения кадровой политики как
системы принципов, лежащих в основе осуществления государственной
власти,
определили
выбор
автором
данного
методологического
инструментария. Это позволяет рассмотреть заданную проблематику с точки
зрения политического и социально-философского знания, выявить скрытые
процессы, обеспечивающие осуществление кадровой политики. Ключевыми
методологическими принципами данной работы выступили принципы
объективности, всестороннего рассмотрения, историзма, преемственности,
взаимосвязанности и глубокого анализа предмета исследования.
9
Системный подход к изучению формирования государственного
аппарата СССР и Российской Федерации стал основным при проведении
настоящего исследования. Именно системный подход позволил автору
рассмотреть государственную кадровую политику как систему кадрового
обеспечения
государственной
власти,
интегрированную
в
систему
государственного управления.
Использование методологии структурно-функционального подхода –
одной из версий системного подхода – позволило автору определить формы,
методы и технологии реализации государственной кадровой политики,
рассматривая объект исследования как систему, состоящую из элементов,
объединенных в единое целое посредством вертикальных и горизонтальных
функциональных связей.
Использование уровневого подхода позволило автору выявить
особенности
функционирования,
а
также
основные
тенденции
и
закономерности эволюции системы государственной кадровой политики на
различных уровнях власти: высшем (федеральном в РФ и союзном в СССР),
региональном, местном. Методология уровневого анализа дала возможность
рассмотреть
принципы
и
механизмы
ротации,
вертикальной
и
горизонтальной мобильности кадров, существующие в современной России,
и сравнить их с аналогами, существовавшими в СССР.
Применены
также
методы
сравнительно-исторического
которые
позволили
автору
и
политической
компаративистики
сравнительно-политического
выявить
объективные
–
анализа,
тенденции
и
закономерности эволюции системы государственной кадровой политики в
новейшей истории нашей страны, выявить преемственность в подходах и
принципах реализации кадровой политики в СССР и РФ, сделать прогноз
относительно дальнейшего развития системы государственной кадровой
политики.
10
В
работе
политической
формирование
и
проведен
ретроспективный
государственной
системы
кадровой
исторический
деятельности,
политики
и
обзор
направленной
ее
на
дальнейшую
трансформацию.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе
государственной кадровой политики, направленной на формирование
и
воспроизводство политических элит в СССР и Российской Федерации.
В ходе данного исследования:
1. Уточнено понятие государственной кадровой политики, которую
можно рассматривать одновременно как систему, как ресурс и как основной
инструмент реализации внешней и внутренней политики государства;
показано, что сущность и содержание кадровой политики в современной
России определяется в первую очередь единством этих трех компонентов.
2. Доказана преемственность кадровой политики СССР и современной
России, успешное осуществление переноса определенного советского опыта
в новую политическую реальность.
3. Выявлены основные тенденции и закономерности формирования,
развития и трансформации базовой концепции, форм и методов реализации
государственной кадровой политики в Российской Федерации.
4. Определены принципы и механизмы становления политических
элит, особенности формирования кадрового потенциала современной России;
показаны сходства и различия в механизмах воспроизводства политических
элит в СССР и России.
5. Предложена и обоснована модель эффективного функционирования
государственного аппарата в сочетании с высоким уровнем личной
ответственности чиновников.
6. Выявлены основные факторы функционирования государственного
аппарата и реализации им кадровой политики, которые влияют на механизм
11
отбора,
функционирования
и
воспроизводства
политической
элиты
современной России.
7.
Уточнены
и
сформулированы
основные
требования
к
государственной кадровой политике в особых условиях, связанных с
участием России в урегулировании украинского кризиса и вхождением в
состав РФ двух новых субъектов.
Положения, выносимые на защиту:
1.
Эффективное
функционирование
государственного
аппарата
осуществляется на пяти ключевых принципах: принцип целостности,
абсолютной
управляемости
и
вертикальной
полноты,
принцип
множественности информационных потоков, принцип эффективности,
принцип
объективности
критериев.
Они
является
основанием
воспроизводства новой политической элиты.
2. Власть сосредоточена в руках политической элиты, которая, во
многом, находится вне общественного контроля, вследствие чего отсутствует
необходимая для демократического развития общества ротация кадров в
целом. Это, в свою очередь, негативно влияет на функционирование
механизма кадрового отбора в системе современной кадровой политики.
3.
Безличность
государственного
аппарата,
отсутствие
ответственности и конкретных критериев кадрового отбора создает
неопределенность в отношении требований, предъявляемых к эффективной
работе современного чиновника с точки зрения наличия у него необходимого
образования, квалификации и мотивационной составляющей.
4. Для качественного улучшения кадровой политики в современной
России
необходимо
ее
реформирование.
По
нашему
мнению
реформирование следует проводить, сходя из учета следующих факторов:
привязка деятельности чиновника к четко определенным результатам,
ответственность за провал при исполнении. Помимо прочего, современный
государственный аппарат должен формироваться исходя из следующих
12
требований,
предъявляемых
необходимый
уровень
и
чиновнику:
направление
профессионализм,
образования,
опыт,
соответствие
определенным социальным, методическим и временным компетенциями.
5. В виду влияния новых изменений в политическом устройстве
страны (кризис в Украине, введение санкций) представляется необходимым
выявить
закономерности
кадрового
рекрутинга
государственной кадровой политики в начале
и
трансформации
XXI века.
Требуется
качественное реформирование государственной кадровой политики, для
ответной реакции на новые вызовы и угрозы.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Результаты
диссертационного
исследования
имеют
научно-
теоретическое и прикладное значение. Проведенное исследование во многом
меняет устоявшиеся взгляды на формы и методы формирования и
реализации
государственной
рекрутирование
и
кадровой
воспроизводство
политики,
политической
направленной
элиты
на
Российской
Федерации.
Основные положения и выводы работы могут быть учтены в научных
исследований по данной тематике, при разработке учебных курсов и
программ
для
студентов
и
аспирантов
ВУЗов,
обучающихся
по
специальностям «политология» и «государственное управление».
Материалы диссертации могут быть использованы специалистами в
сфере государственной кадровой политики при реализации внешней и
внутренней политики Российской Федерации, для подготовки кадров новой
российской политической элиты.
Апробация
результатов
работы
была
проведена
в
рамках
исследования по гранту для Управления внутренней политики РФ в 2013
году, осуществленного под руководством автора, а также в рамках
деятельности автора на различных постах государственной гражданской
13
службы и в должности руководителя АНО «Институт региональных
проблем».
Основные положения и отдельные аспекты диссертации нашли
отражение в научных публикациях автора, в докладах на научных и научнопрактических конференциях как регионального, так и всероссийского
уровней. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой
российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова.
14
Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования
российской государственной кадровой политики
1.1. Концептуальные подходы к государственной кадровой политике
Ключевым
для
данного
исследования
является
понятие
государственной кадровой политики, которую можно представить в виде
системы научным образом определенных и документально закрепленных
целей,
задач,
принципов
и
приоритетов
деятельности
органов
государственной власти по широкому кругу кадровых вопросов. Иными
словами, основной задачей государственной кадровой политики является
определение политико-стратегического вектора кадровой работы на уровне
государства. Сюда принято включать стратегию и тактику деятельности на
кадровом уровне каждого субъекта, вовлеченного в организацию и
осуществление управленческих практик. Основная функция государства
здесь
выражается
в
процессе
создания
и
воплощения
в
жизнь
государственной политики.11 Это обеспечивается системой государственных
органов, которые зависят от корректной кадровой политики.
Однако без четкой концепции и понимания ситуации в долгосрочной
перспективе существует возможность потери ключевого видения стратегии
кадровой политики. В связи с этим представляется затруднительным
дальнейшее прогнозирование и планирование процессов управления.
Кадровая политика в этом случае приобретает односторонний характер и
отвечает лишь на сиюминутные запросы.
Современное положение дел в сфере государственного управления
требует разработки новой концепции государственной кадровой политики,
11
Тонков Е.Е. Юридические формы государственной деятельности и функции
государства: проблемы соотношения // Государственная власть и местное
самоуправление. – 2010. - № 1. – С.6
15
предъявляет повышенные требования к человеческому капиталу. 12 Учитывая
предыдущий опыт кадрового рекрутинга, реалии современной политической
ситуации и перспективы дальнейшего развития Российской Федерации,
нужно выявить и пределы целей и задач, приоритетных направлений работы
с кадровыми ресурсами13 государственного регулирования в указанной
сфере, с учетом дальнейшего развития рыночных отношений. Необходимы
новые подходы к формированию кадров нового типа, которые способны
работать в реалиях правового государства. Особое внимание при построении
концепции
важно уделить технологиям воздействия государства на
регулирование кадровой политики и ее эффективности в условиях
демократии.
Таким
образом,
государственной
приоритетным
кадровой
политики
направлением
можно
считать
в
области
повышение
профессионализма, разумное использование знания и интеллектуального
потенциала
государственных
служащих
для
развития
общества
и
государства.14
В свою очередь, кадровая политика, как социальное явление, имеет
многослойную структуру со многими акторами. По своему содержанию она
значительно шире, чем государственная кадровая политика, где основной
субъект деятельности – государство. Именно на общегосударственном
уровне наряду с уровнем субъектов федерации кадровая политика
приобретает государственный характер.
Чтобы определиться с понятийным аппаратом нашего исследования,
необходимо разграничить понятия политической элиты, политического
12
Ракоти В. Модернизация и оплата труда // Человек и труд. – 2010. - № 7 – С. 15
Полднев К.Ю. Проблемы формирования государственной кадровой политики в
современной России: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Москва,
2005. С. 24.
14
Баркин В.А. Актуальные вопросы современной кадровой политики в системе
государственной службы // Научно-практический журнал Северо-Западной академии
государственной службы. – 2005. - № 3. – С.19
13
16
класса и государственного аппарата. Под политической элитой мы понимаем
небольшой социальный слой, в руках которого находится реальная власть,
принимающий
важнейшие
стратегические
политические
решения.
Концентрируя в своих руках всю полноту власти, политическая элита
определяет стратегию всего общественного развития. Нужно отметить, что
по своей сути политическая элита неоднородна, что ведет к определенным
особенностям ее функционирования15.
Политический класс более широкое понятие. Это сообщество лиц,
профессионально работающих в сфере политики. В состав политического
класса входят не только государственные деятели и политики, но и лоббисты,
политические
эксперты,
политические
журналисты,
управленческий
государственный и партийный аппарат и т.д.
Государственный аппарат – это закрепленная законом система
ведомств,
государственных
государственных
органов,
служащих,
структурных
непосредственно
подразделений,
осуществляющих
государственную власть.
Смена
ориентиров
государственного,
экономического
и
общественного развития России ведет за собой изменение принципов
государственной кадровой политики. Основы и перспективы укрепления
государственности Российской Федерации позволяют сформулировать
основные цели этой политики:

обеспечение
высокого
профессионализма
на
уровне
как
управленческого, так и технологического процессов;

эффективное
использование
интеллектуально-кадрового
потенциала;

создание благоприятных условий для самореализации работника и
стимуляция его профессиональных компетенций и карьерного роста.
15
Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии:.
Учебник для студентов вузов. – М.: Аспект Пресс, 2000. – с. 91
17
Эти цели определяют приоритетные направления текущей работы с
кадрами различных ветвей власти на разных уровнях государственного
аппарата.
Анализ
этих
процессов
позволит
сформулировать
план
неотложных мероприятий в сфере государственной кадровой политики и
максимально целесообразно распределить имеющиеся силы и средства при
решении текущих задач.
Исходя
из
вышесказанного,
приоритетными
направлениями
современной кадровой политики можно считать:

рекрутинг
высококвалифицированных
и
профессионально
компетентных кадров для государственной гражданской службы
Российской Федерации;

формирование
кадров
рыночной
экономики
совместно
с
предпринимательскими структурами;

реформирование
системы
высшего
и
среднего
профессионального образования;

обеспечение трудовой занятости населения в максимально
возможном объеме;

разработка и обеспечение новых нормативно-правовых основ
кадровой службы;

создание информационных и научно-аналитических баз для
обеспечения государственного регулирования в сфере кадровой
политики.
Необходимо
помнить,
что
важнейшими
компонентами
государственной кадровой политики являются федеральная и региональная
кадровая политика. На федеральном уровне государственное регулирование
кадровых процессов должно осуществляться на фоне изменяющихся
демографических условий и отношений, корректирующихся и взаимно
согласованных интересов центральной власти и субъектов Федерации. На
18
этом уровне закладывается основа общегосударственной кадровой политики,
которая реализует федеральные полномочия и компетенции в данной сфере.
При этом стоит отметить, что осуществление кадровой политики не сводится
исключительно к рекрутингу управленческого персонала на федеральном
уровне. Содержание деятельности федеральной государственной службы, ее
текущие задачи и основные приоритеты определяются тем, что она
представляет
собой
часть
административно-распорядительной
работы
федеральных органов власти по управлению персоналом, как в центральных,
так и территориальных органах. Именно в рамках деятельности федеральной
государственной
службы
проводится
общегосударственная
кадровая
политика.
Принципы
реализации
государственной
кадровой
политики
неотделимы от ее механизмов. Принципы, даже самые прекрасные, останутся
простой декларацией о намерениях, если они не будут претворены в жизнь
посредством определенных механизмов. Очевидно, что даже при наличии
продуманной, научно обоснованной государственной кадровой политики она
не принесет ожидаемого результата, если не будут выработаны и
апробированы современные эффективные механизмы ее претворения в
жизнь. Следует помимо концептуального и нормативного определения
государственной кадровой политики и ее принципов, выбрать более
действенные механизмы и технологии ее реализации. Это позволит
разрешить некоторые недочеты в работе с кадрами, препятствовать
появлению таких явлений как авторитаризм, субъективизм, протекционизм –
все то, что замедляет внедрение демократических принципов в кадровую
деятельность.16
Отсюда основную стратегическую задачу кадровой политики на
федеральном
уровне
можно
сформулировать
как
формирование
16
См.: Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность
в системе гражданской службы: Учебное пособие. М.: Финакадемия, 2009. С. 37.
19
высокопрофессионального и оптимального подобранного государственного
аппарата. Главной функцией подобной структуры является обеспечение
эффективного решения поставленных задач, осуществление функций и
полномочий федеральных органов власти.
На федеральном уровне выделяются следующие приоритетные
направления:
 разработка и внедрение системы хэдхантинга и рекрутинга
кадров в аппарат федеральных органов власти;
 нормативно-правовое
реализации
полномочий
обеспечение
Президента
процедур
в
рамках
и
механизма
Конституции17,
федеральных органов власти и менеджмента в сфере кадровой
политики;
 формирование федерального кадрового резерва с привлечением
как
внутренних,
так
и
внешних
источников
пополнения
государственного аппарата на разных уровнях государственной власти;
 создание упорядоченной и относительно централизованной
системы управления персоналом и взаимодействия кадровых служб
различных субъектов Федерации.
Основными функциями кадровой службы государственного органа
являются:
 аттестация служащих, осуществление испытания кандидатов при
замещении государственных должностей;
 документирование и фиксация решений органов государственной
власти, которые связаны с работой на государственной службе; ведение
личных дел и трудовых книжек; осуществление процесса увольнения и
альтернативных способов освобождения от государственной службы;
Полднев К.Ю. Проблемы формирования государственной кадровой политики в
современной России: диссертация ... кандидата политических наук: 23.00.02. - Москва,
2005. С. 41.
17
20
 консультация государственных служащих по вопросам их
правового статуса, соблюдения государственной тайны и других
ограничений, связанных с должностными полномочиями;
 исследование и анализ уровня профессиональных компетенций
государственных служащих; обеспечение повышения квалификации и
дальнейшего образования государственных служащих.
Отсюда основная задача кадровой политики – определение стратегии
и политического курса работы с кадрами. Сюда же важно отнести понимание
структуры кадровой политики. Современные исследователи рассматривают
ее крайне неоднозначно. Неоднозначность выражается в «наборе» тех
структурных элементов, которые должны входить в поле политического
рекрутинга. Выделим более полный состав этих элементов: «ценности и
принципы, перспективные цели и задачи, основные этапы реализации
стратегических целей и задач, субъекты кадровой политики, эффективные
средства
и
методы
организации
социальных
сил
для
достижения
поставленных целей, ресурсное обеспечение, политическая деятельность по
использованию ресурсов кадровой политики, политическая культура» 18.
Современное положение дел в сфере государственного управления
влечет за собой необходимость выработки концепции государственной
кадровой политики. Приоритетным направлением в этой области необходимо
считать
повышение
профессионализма
и
разумное
использование
интеллектуального потенциала государственных служащих для развития
общества. Важнейшим актором кадровой политики является политическая
элита, оказывающая на нее определяющее влияние. Сегодня внимание
ученых и практиков сосредоточена прежде всего на решении таких вопросов,
как
сущность,
структура
(элементы,
компоненты),
содержательное
18
Сурмин В.Н. Принцип действия права // Вестник Российской правовой академии. –
2008. - № 1. – С. 6.
21
наполнение
и
конкретные
технологии
механизма
реализации
государственной кадровой политики.19
1.2. Классики политической науки о необходимости существования
и воспроизводства политической элиты
Философские концепции, описывающие устройство общества и
характер общественного управления, существуют с древнейших времен. Еще
тогда люди осознали тот факт, что в обществе присутствуют две группы,
обладающие различным «весом»: самостоятельное и привилегированное
меньшинство, обладающее властью, и большинство, которое им управляется.
Впоследствии был введен термин «элита», которая, по мнению некоторых
авторов, означает группу, выражающую социальные интересы той или иной
общности,
которая
приспособлена
для
производства
определенных
политических ценностей и контролирует принятие основных решений20.
Основой концепции, рассматривающей политическую власть и элиты,
стали идеи классиков философской мысли Древнего Востока и античного
Запада, таких как Конфуций, Платон, Аристотель, Цицерон. Они исследовали
политические
системы
и
предложили
собственные
теоретические
конструкции рационального государственного управления. Так, в основе
концепции Конфуция лежит идея о добродетельном правителе и не менее
добродетельном государстве, в котором мораль и справедливость являются
высшими благами. Платон, а за ним и Аристотель предлагали концепцию
идеального государства. Они выводили идеальные и нежелательные формы
правления. В основе государственного устройство, для них, также как и для
19
Черепанов В.В. Государственная кадровая политика и кадровая деятельность в
системе гражданской службы: Учебное пособие. М.: Финакадемия, 2009. Ч. 1. С. 41.
20
Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии:
Учебник для студентов вузов. / А.И. Соловьев. – М.:Аспект Пресс, 2006. – с.92
22
Конфуция, важно было видеть мудрого правителя. Мудрость правителя
должна была быть подкреплена внутренним и внешним законом. Идею
законности в управлении государством высказывал и другой римский
философ – Цицерон.21
В истории европейской мысли классическими теоретиками власти
являются Н.Макиавелли и Т.Карлейль. Точка зрения, сформулированная
этими мыслителями, получила позднее название элитизма или элитистской
парадигмы. Макиавелли предложил концепцию, опирающуюся на личность
государя – сильного и волевого человека, который способен «наводить
порядок» в стране. Прибегая к разным способам достижения своих
государственных целей. Т. Карлейль вывел теорию «героев», утверждая, что
историю, равно как и управление государством вершат великие герои,
исключительные личности (в пример он ставил Наполеона Б.).22
Многие ученые и мыслители противостояли моральному оправданию
деятельности властных слоев. Например, Лев Николаевич Толстой, который
в своих работах утверждал, что светское государство является по
определению злом, поскольку в его глазах государи и чиновники – «большей
частью подкупленные насильники»23. Гораздо позже, уже в XX веке,
испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет в своей работе «Восстание масс»
утверждал, что «массовое общество», развивающееся повсеместно, начинает
экспроприировать властные функции элит24.
21
Конфуций. Рассуждения и разговоры [Текст]: / Конфуций; [сост.: Бутромеев В. П.];
Российская гос. б-ка. - Москва: Библ. Ассамблея Евразии: Пашков Дом, 2014; Платон.
Избранные диалоги / Платон; [Вступ. ст., сост., примеч. В. Витковский]. - Москва:
РИПОЛ классик, 2002; Аристотель. Политика / Аристотель; [Пер. С. А. Жебелева, М. Л.
Гаспарова]. - Москва: АСТ, 2002; Цицерон. Сборник статей. / Отв. ред.
Ф. А. Петровский. — М.: Издательство АН СССР, 1958.
22
Макиавелли Н. Избранные произведения: Пер. с ит. М.: Худож. лит., 1982;
Макиавелли Н. История Флоренции / Пер. с ит. Н. Я. Рыковой. - 2-е изд. - М.: Наука,
1987; Карлейль Т. Герои, почитание героев и героическое в истории. 3-е изд. Спб., 1908.
23
24
Толстой Л.Н. Полное собрание сочинений в 90 томах. Т.23. Пр. 1879-1884. С. 487
Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс. АСТ, 2001.
23
Основным оппонентом сторонников теории элит стал марксизм.
Именно в противоположность ему и сложился позднее ряд основных
концепций элитизма. Маркс допускал, что меньшинство, состоящее из
собственников средств производства, правит большинством, состоящим их
рабочего класса. Но он и его последователи были уверены, что в
определенный исторический период, например, при переходе к коммунизму,
подобная расстановка сил изменится. При коммунизме управленческие
функции будут распределены между всеми членами общества, которые будут
напрямую осуществлять властные функции, что сделает государственный
аппарат лишним, а, следовательно, разрушит традиционные формы
управления.25
В противовес этим утверждениям, в конца ХIХ в. формируется
элитистская
меньшинства
концепция,
над
сторонники
большинством
которой
исторически
считали,
обоснована
что
власть
и
оттого
постоянна. Подобная ситуация не всегда оправдана материальными
привилегиями, которые получает правящее меньшинство. С точки зрения
элитистов, на протяжении всей истории человечества ограниченная группа
людей обладает политической властью, предписывая правила поведения для
большинства.
Это
определяет
историческое
развитие
общества
и
государственных институтов. Основателями теории элит традиционно
считаются итальянские экономисты и социологи Вильфредо Парето, Гаэтано
Моска и Роберт Михельс.
Основные идеи В.Парето изложены в его трудах «Социальные
системы»26 и «Трактат общей социологии»27, изданных соответственно в
1902 и 1916 гг. В них он сформулировал идею о том, что равновесие и
25
См.: Маркс К., Энгельс Ф. Критика Готской программы. // Сочинения. Т. 38. М,
Политиздат, 1956. С. 30-33; Манифест Коммунистической Партии. // Сочинения. Т. 4. М,
Политиздат, 1956. С. 419–459.
26
Pareto V. Les systeves socialistes. Lausanne, 1965, p.60-61.
27
Pareto V. Trattato di sociologia generale. Firenze, 1916, v. 1, p. 1012
24
динамика социальных систем определены правящим меньшинством. Иными
словами, во главе любого общества стоит элита, которая, в свою очередь,
проходит определенные циклы развития. По мнению В.Парето, элиты
являются лучшим, что может быть создано обществом. Их корни находятся в
низших слоях, но с течением времени и в результате политической борьбы из
элиты стало состоять высшее сословие. Однако, как было сказано ранее,
«жизнь» элит носит циклический характер: после фазы расцвета они
постепенно вырождаются и затем вымирают. В этот момент старые элиты
меняют «контрэлиты», которые, в свою очередь, проходят тот же самый
цикл.
Подобное чередование ведет к появлению у власти разных типов элит.
Отталкиваясь от идей Н.Макиавелли, В.Парето приводит два основных типа
элит: «лисы» - хитрые и беспринципные, и «львы» - консервативные и
склонные к применению насилия политики. Из этого логично следуют
различия в политической борьбе и методах управления, свойственные для
каждого из этих типов. Важно при этом отметить, что наибольшая
стабильность присуща периодам правления элиты «львов», поскольку в это
время формируются застойные идеологии и легко воспроизводящиеся
социальные порядки. Власть «лис», напротив, диктует неуверенность в
завтрашнем дне и изменчивость положения дел. Для них характерно
формировать ложную повестку будущего страны. Позднее французский
социолог Р.Арон, опираясь на данную мысль Парето, пришел к выводу, что
представители большевиков утверждали желание захвата власти во имя
свободы народа. Тем не менее, придя к власти путем революции, они
становятся источником установления авторитарного режима28.
Парето подчеркивает, что стремление к упадку изначально заложено в
элитах, тогда как контрэлиты обладают потенциалом для воспроизводства
28
Цит. по: Ашин Г. К. Курс истории элитологии. — М.: МГИМО, 2003. URL:
http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Aschin/03.php (Дата обращения: 15.10.2014).
25
элитарных структур. Подобную ротацию внутри элит В.Парето назвал
«универсальным законом истории». Этот «закон» является основанием для
накапливания обществом лучшего опыта и его последующего использования
ради благополучия и процветания. При этом остановка ротации ведет к
бесповоротному вырождению правящих элит и сопутствующему накоплению
негативного опыта. Все это тормозит проникновение лучших общественных
представителей в высшие социальные слои, не давая обществу развиваться с
должной скоростью и в нужном направлении.
Теория В.Парето основана на выделении у элит определенных,
психологических особенностей, личностных черт и компонентов, которые он
назвал «резидуи». Указанные черты являются признаком, который позволяет
выделять элиты среди остального населения. Данная точка зрения является
воплощением идей совершенно разных мыслителей, от Платона до Ницше,
которые подчеркивали, что в основе «естественного» неравенства людей
лежат определенные человеческие качества. В основе такого понимания элит
лежит
меритократический
принцип,
который
подразумевает
наличие
«лучших» людей, имеющих право и способных управлять обществом. При
этом совершенно не важно, каким образом они это право получили. Позднее,
в 60-х годах XX столетия французские философы и социологи (Ж.-П. Сартр,
М. Дебре, Г. Маркузе) вывели из этих посылок учение о довлеющей
политической силе представителей низших социальных слоев. По их
мнению, «социальное дно» является источником уникального опыта,
который сам по себе становится основанием для выделения «подлинных»
элит.29
29
Сартр Ж.-П. Человек в осаде / Сост., вступ. ст., примеч. Л. Н. Токарева. М.:
Вагриус, 2006; Сартр Ж.-П. Очерк теории эмоций / Пер. с фр. Е. Е. Насиновской и
А. А. Пузырея, в книге «Психология эмоций», сост. В. К. Вилюнас. СПб.: Питер, 2008;
Маркузе Г. Критическая теория общества: Избранные работы по философии и социальной
критике. М.: АСТ, Астрель, 2011; Маркузе Г. Конец Утопии // Логос. — 2004. — № 6(45),
с. 18-23.
26
Взгляды В.Парето на роль индивидуальных качеств в определении
превосходства одних людей над другими, а значит, и в определении элит,
делают
его
основоположником
«аристократического»
направления
элитологии.
Таким образом, ключевым тезисом в его исследовании является
разделение общества на сегменты по принципу их функциональной
значимости и получило название «закона социальной гетерогенности», из
которого следует разделении социума на две основные части: управляющую
элиту и подчиненное ей большинство.
Равновесие всей социальной системы и ее динамика, по мнению
Парето, сосредоточены в руках элиты. При этом анализ общества
исследователь начинает с постулата о роли элит, говоря что не смотря на
имеющиеся
исключения,
очевидным
является
факт
власти
немногочисленного правящего класса, который удерживается у власти при
помощи силы и с дозволения управляемых, представляющих большинство30.
В.Парето выделяет элиту как в узком, так и в широком смысле. Для
того, чтобы определить принадлежность индивида к элите в широком
смысле, Парето использует следующую статистическую матрицу. Поскольку
выделение
на
основе
только
финансового
критерия
не
является
исчерпывающим, В.Парето предлагает оценивать и виды деятельности.
Интересно подчеркнуть тот факт, что В.Парето избегает суждений с
точки зрения морали: его матрица претендует на объективность, затрагивая
компетенции и финансовое состояние. Исходя из этого, элиту составляют те,
кто наиболее приспособлен к борьбе в наличных условиях. Данный факт
Парето обосновывал априорным неравенством способностей людей.
30
Цит. по: Ашин Г. К. Курс истории элитологии. — М.: МГИМО, 2003. URL:
http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Aschin/03.php (Дата обращения: 15.10.2014).
27
В узком смысле В.Парето имеет в виду элиту как особый класс
управленцев, что совпадает с концепцией Г.Моска. Схема общества в этой
связи выглядит следующим образом:
 высшая страта – элита, разделенная на неправящую и
правящую;
 низший слой – народные массы, не имеющие отношения к
распределению богатства и власти.
По мнению В.Парето, власть распределена в обществе более
неравномерно, чем богатство. Распределение власти полностью зависит от
политической интуиции и обмана, а также от способности к выгодному и
своевременному присвоению полномочий.
Впрочем, существуют временные периоды, когда политическая элита
не может сохранять легитимность присвоенной власти. Здесь наступает
момент, который запускает процессы социальной динамики, и может быть
объяснен с точки зрения теории циркуляции элит.31 Высший класс возникает
изначально из самых низов социума. Поднимаясь, он проходит этапы борьбы
за свое привилегированное положение в иерархической структуре. Заняв
искомое место, элиты постепенно утрачивают свое значение и исчезают. И
начинается новый виток «рождения» элит. В.Парето понимает исторический
процесс
как
зарождение,
последовательность
расцвет
и
смерть
социальных
циклов,
политических
элит.
включающих
Постоянное
воспроизводство стратегий, присущих элите, является, по В.Парето, залогом
преемственности элитарного поведения и цикличности истории. Мыслитель
утверждал, что аристократические круги находится в количественном, и, что
более важно, в качественном упадке, пополняясь членами из низших слоев32.
31
«Этот круговорот элит является универсальным законом истории». [Pareto V. Les
systeves socialistes. Lausanne, 1965, p.60-61.].
32
Pareto V. Les systeves socialistes. Lausanne, 1965, p. 276.
28
Г.Моска смотрел на проблему элит с иного ракурса.33 Он утверждал,
что элита – это управляющая группа лиц, главная цель которых – выполнять
конкретные социальные обязанности. Этот подход в элитологии традиционно
называют функциональным.
В отличие от В.Парето, Г.Моска оперировал понятием «правящий
класс». Меньшинство, являющееся господствующей группой, управляет
большинством, которое зависит от него. Он отмечал, что при самом
приблизительном рассмотрении, некоторые вещи являются абсолютно
очевидными. В любом социуме неизменно существует
два класса
индивидов: те, которые управляют, и те, которыми управляют. Первые, как
правило, немногочисленны, они выполняют большинство политических
функций,
монополизируют
власть.
Вторые,
самые
многочисленные,
управляются и контролируются первыми. Такое управление обеспечивает
жизнеспособность политической организации в целом34.
Моска утверждал, что основой власти в руках меньшинства является
строгая внутренняя организованность и сплоченность группы. Подобная
дисциплина обеспечивает эффективное руководство, как обществом, так и
государственным аппаратом. Как подчеркивал Г.Моска, большинство, как
правило, разрозненно и состоит из отдельных индивидов, которые в
реальности
имеют
Организованность
крайне
элит
мало
позволяет
представления
выигрывать
у
друг
о
друге.
большинства
на
политическом поле за счет связей. Как подчеркивает Г.Моска, суверенные
власти,
сформированные
организованным
начинают доминировать над
меньшинством,
неизбежно
неорганизованным большинством. Власть
любого меньшинства становится преградой для любых представителей
33
Основные его идеи заложены в работах «Теория управления и парламентское
правление» (1884 г.), а также «Элементы политической науки» (более известная в
английском переводе как «Правящий класс»)(1896 г.).
34
Moska G. The Ruling Class. N. Y. – L., 1939. P. 38.
29
большинства,
которые
противостоят
всеобщности
организованных
меньшинств35.
Однако, сплоченность не является гарантией легитимности власти
правящего класса. Г.Моска пишет о другом важном качестве. Он говорит,
что это качество формулируется таким образом, что представляющие его
люди отличаются от управляемых масс такими качествами, которые
позволяют им иметь материальное доминирование. Иными словами,
активные
деятели
правящих
меньшинств
всегда
обладают
такими
свойствами, которые являются в данном обществе знаковыми36. Исходя из
этого, элитарность получает аксиологическое обоснование.
Г.Моска выделяет различные причины возникновения морального
превосходства
в
разные
исторические
эпохи.
дифференциация происходила на основании
В
древнее
время
«военной доблести», в
современности – на основании финансового успеха. Доминирующими
чертами правящих классов становится материальное благосостояние, чем
воинские заслуги; элиты скорее обеспечены, чем храбры.
В социуме,
который достиг некоторого уровня развития, где личные амбиции власти
сдерживаются общественным влиянием, представители элит, как правило,
состоятельнее, а быть состоятельным – значит иметь власть37.
Так Г.Моска выводит очевидную взаимосвязь между материальным
положением и политической властью. Но, в отличие от Маркса, его тезис
заключается в том, что богатство вполне способно создать политическое
могущество; точно также политическая власть вполне может служить
обогащению.
35
Г. Моска. Правящий класс // Социс, 1994, № 10, с.189.
Там же, с.189.
37
Там же, с.191.
36
30
Г.Моска полагал, что политика, а не экономика, является настоящей
движущей
силой
общества.
Приоритетным
процессом
в
истории
человеческого общества он считал трансформации правящего класса.
Основной
необходимый
критерий
набор
попадания
особенностей
и
в элиту, по
качеств,
Г.Моска
присущих
–
это
индивиду.
Флуктуации ценностных установок элиты он предлагал считать мерилом
состояний общества. Итальянский социолог Э.Альбертони позднее отметил,
что в теории Г.Моска класс управленцев представлен меньшинством,
обладающим
«моральным
превосходством
перед
пассивным
большинством»38. При этом социально-исторические трансформации служат
медиумом передачи власти.
На наш взгляд, крайне важно отметить то, что, по мнению Моски,
политический класс всегда обладает тенденцией к перерождению в закрытую
структуру. При этом он вводит свои собственные методы кадровой политики,
которые скрыты от глаз большинства.
Представители элит желают иметь наследственные привилегии39, –
утверждает Г.Моска. При этом он подчеркивает, что традиционные
социальные лифты одновременно решают две проблемы: предоставляют
возможность попасть в элиту представителям неродовой аристократии, а
также
страхует
элиту
от
вырождения
и
династического
кризиса.
Установленные правила отбора, которые находятся в полном соответствии с
доминирующей ценностной моделью, позволяют элите транслировать в
систему образования свои собственные требования, при соблюдении которых
вхождение в правящие круги становится возможным.
Можно сделать вывод, что для Г.Моска основной ценностью является
стабильность государственного аппарата. Она, в свою очередь, достигается с
38
39
Allbertoni E .Gaetano Mosca e la teoria della classe politica. Firenze, 1974, p.9.
Г.Моска. Правящий класс // Социс, 1994, № 10, с. 193.
31
помощью искусственной замкнутости элит, которые обновляют свой состав
через привлечение кадров извне с помощью различных цензов.
Главной проблемой, над которой размышляет Г.Моска – это
необходимость обеспечения легитимности власти. Восприятие власти
разнится от индивида к индивиду, от группы к группе, однако ее действия
признаются легитимными. Этот феномен представляется исследователю
многогранным.
По мнению мыслителя, элита сосредоточена на укреплении уже
достигнутого господства. При этом формальная сторона вопроса ее не
интересует, поскольку она понимает важность фактического наличия власти.
Подчеркнутая в работах Г.Моска организованность властного меньшинства
сформулирована в «политической формуле», которая представляет собой
совокупность юридических и моральных предписаний, а также способов
укрепления с их помощью достигнутого положения и могущества. В
государстве, функционирующем согласно данной формуле, основное
внимание уделяется как балансу между элитой и массами, так и внутри
правящего меньшинства. Сдвиг баланса, по мнению Г.Моска, неизбежно
ведет к созданию нелегитимных режимов.
С точки зрения Г.Моска, «правящий класс» за счет организованности
и сплоченности монополизирует власть. Получив в свои руки определенные
силы, он контролирует действия масс, включая избирательные кампании. В
итоге, большинство населения, по сути, не имеет рычагов давления на
правящие группы. Однако для поддерживания некоторого «баланса», элита
нуждается
в
оправдании
собственного
превосходства.
Манипулируя
общественным мнением с помощью абстрактных политических категорий
(«народ»,
«нация»)
и
политических
архетипов
(«воля»,
«история»,
«традиция»), высшие слои добиваются поддержки и одобрения.
Особо Г.Моска отмечал процессы ротации и преемственности в
правящем классе. Он выделил две основные тенденции в его развитии –
32
демократическую и аристократическую. Последняя тенденция отражает
стремление замкнутой группы передавать статус по наследству и исключить
ротацию. Этот процесс ведет к постепенному вырождению элиты.
Подобной точки зрения придерживался и немецкий социолог
Р.Михельс. В своих работах («Социология политических партий в условиях
демократии») он рассмотрел партийные элиты и сделать важные обобщения.
Р.Михельс отмечал, что ни одно общество не может обходиться без
господствующей и подчиненной сторон. Наличие господствующего класса
является необходимым элементом жизнедеятельности государства.40
Р.Михельс считает, что господство элиты обусловлено тем, что массы
не могут напрямую эффективно участвовать в управленческих процессах и
обеспечивать корректный контроль. Подобная организация политического
взаимодействия подразумевает собой выделение меньшинства, которому
поручается руководство. Социолог особо подчеркивал, что естественная
динамика внутри элиты неизбежно ведет к превращению правящей группы в
олигархию.
Главное научное нововведение Р.Михельса в элитологии заключается
в формулировке «железного закона олигархических тенденций». Он
обнажает противоречивый характер демократии и описывает путь развития
элиты
в
подобных
обществах.
Демократия
для
сохранения
своей
стабильности нуждается в оформлении активного меньшинства, которому
масса способна доверять, поскольку за элитой сложно постоянно наблюдать.
Меньшинство, как итог, превращается в олигархию, последовательно
разрушая предыдущий строй. Массы, в силу того, что они не готовы это
терпеть, совершают социальный переворот, после чего модель вновь
повторяется. Отсюда Р.Михельс делает вывод, что демократическое
общество не может избавиться от олигархического ядра.
40
Michels R. Political Parties. A Sociological Study of the Oligarchical Tendences of
Modern Democraciy. NY,1962, p.340.
33
Процесс перехода к демократическому строю Р.Михельс оценивает с
позиций историзма. Он считает, что на самом низшем уровне человеческой
культуры
доминировала
тирания.
Демократические принципы
могли
появиться только при условии высокой степени развития социальных
отношений. Олигархичность элиты при этом существовала и до момента
демократического сдвига, воспроизводясь в политических классах.
Описывая изоляцию элиты, исследователь подчеркивает, что она
возникает благодаря информационной блокаде масс. Правящее меньшинство
обладает неограниченными правами на информацию и само решает, что
именно поставлять народу, манипулируя его сознанием. Чем больше
увеличивается количество членов официального аппарата, тем меньше в нем
остается демократических элементов, которые замещаются диктатурой
исполнительных органов. Происходит формирование четко определенной
прослойки бюрократии с большим количеством инстанций. Поэтому
Р.Михельс делает вывод, что в такой ситуации не возникает сомнений в
появлении
олигархической
бюрократии
партийных
организаций
из
практической формальной необходимости.41
Теория
общественного
договора
представляется
Р.Михельсу
заблуждением: он уверен, что «делегирование воли» означает подмену
массового желание единичной волей. Правители очень часто невысоко ценят
массы. Они полагаются на молчаливое согласие народа, когда устраняют его
от принятия решений. Представители народа превращаются из народных
слуг в господ. Будучи изначально выходцами из масс, правители постепенно
превращаются в их угнетателей. Р.Михельс подчеркивал, что вождизм,
41
Р. Михельс. Социология политической партии в условиях демократии. Диалог. №
3, 1990. С. 59.
34
который характеризовался изрядными сроками занятия должностей, начинал
трансформироваться в касту42.
Массы предстают перед элитой
«в качестве трамплина для
достижения своих целей и планов». При описании процесса отбора в элиту
Р.Михельс сближается с Г.Моской, говоря, что противостояние старых и
новых вождей не оканчивается ликвидацией первых. Итогом данного
процесса становится не смена элит, а их реорганизация. Наблюдается их
слияние43. И добавляет, что массы по своей природе не готовы к
установлению господства. Но, тем не менее, все ее члены потенциально
согласны и готовы к этому, если они обладают достаточными для этого
положительными или отрицательными чертами характера44.
Необходимо подчеркнуть, что у подходов В.Парето и Г.Моска есть и
различия. Первый уделял много внимания закономерностям смены элит, в то
время как второй изучал непосредственно процессы их постоянного
обогащения за счет социальной мобильности и считал этот факт
основополагающим для политической стабильности.
В радикальной смене элит Г.Моска был сторонником политического
фактора, а В.Парето был приверженцем психологического подхода и общей
тенденции к упадку. У Г.Моски отсутствует широкое понимание элиты, в то
время как для В.Парето это является ключевым фактором.
Современные последователи В.Парето, включая Ж.Сореля, Э.Фромма,
А.Адлера, уточнили и описали свойства политического лидера, особенности
элит как закрытых групп, и сумели выявить связи, существующие между
различными
аспектами
функционирования
властных
структур
и
господствующим режимом.
42
Михельс Р. Демократическая аристократия и аристократическая демократия //
Социс. № 1, 2000. С.107.
43
Michels R. Zur Soziologie des Parteiwesensin der modernen Demokratie.
Untersuchengen uber die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens von Robert Michels".
Leipzig, 1911. S. 312.
44
Там же, с.311.
35
В элитологии сформировался ценностный подход к рассмотрению
элит. Так, Г.Лассуэлл предложил идею, в рамках которой элитой могут
считаться
только
те
лица,
которые
производят
и
распространяют
политические ценности, а также способны мобилизовать активную часть
населения на установление того или иного режима.45 Особо выделим в
ценностном
подходе
плюралистическую
интерпретацию
элит.
Здесь
предполагается наличие нескольких элитарных группировок с собственными
сферами влияния и разработанными механизмами взаимодействия. Каждая
из этих группировок отражает интересы конкретной социальной группы, у
которой имеет авторитет и поддержку.
Последователи Г.Моска предложили свои интерпретации основной
понимания феномена элиты. Так, исследователь Г.Дорсо политический класс
рассматривает
как
«технический
инструмент»,
который
использует
«господствующий класс». Соответственно, в ходе политического процесса
последний
распадается
на
два
сегмента:
«управляющий»
и
«оппозиционный». Это обеспечивает ротацию, при которой интересы и
статус власти не страдают.46
Р.Миллз исследовал американское общество и сделал ряд важных
выводов. Он рассматривал политическую элиту как группу представителей
«институциализированных
находящихся
в
составе
иерархий»,
советов
высших
директоров
должностных
больших
лиц,
корпораций,
политических чиновников высшего ранга и военных начальников. Основное
влияние, с точки зрения Р.Миллза, имеют лица, которые состоят в
45
См.: Лассуэлл Г.Д., Рогоу А.А. Власть, коррупция и честность. М., 2005; Lasswell
Н. Power and Personality. New York, 1967;
46
См.: Dorso G. Dittatura, Classe Politica e Classe Dirigente. Roma, 1986.
36
неформальных отношениях друг с другом. Именно их голос и оказывается
решающим при принятии важных решений.47
С точки зрения функционального подхода политические элиты также
рассматривал и экономист Дж.Гэлбрейт. Он выдвинул идею о том, что
важнейшее влияние на политические решения оказывает анонимная
совокупность индивидов, называемая «техноструктурой». Они контролируют
процесс поступления и обработки информации, а также последующую ее
циркуляцию, тем самым влияя на принимаемые решения. Таким образом,
политики являются «последним звеном», лишь озвучивая решения, которые
для них готовила целая команда экспертов, аналитиков и других
специалистов. Дж.Гэлбрейт одним из первых
описал роль «серых
кардиналов», которые оказывают реальное влияние на политические
решения.48
Идеи Г.Моски стали основой для структурно-функционального
направленияв элитологии. Его главные представители – Д.Бёрнхэм и
С.Келлер – сосредоточились на изучении институциональных особенностей
правящего класса. Неоэлитаристы – Х.Зиглер49 – сконцентрировались на
исследовании политических механизмов, обеспечивающих фактическую
власть элит вне зависимости от волеизъявления народа.
Несмотря на появление новых элитистские концепции и сегодня среди
ученых и исследователей не существует единых признанных подходов к
интерпретации феномена элит, их отношения к основной части населения,
47
См.: Миллс, Ч. Р. Властвующая элита / Пер. с англ. — М.: Иностранная
литература, 1959.
48
См.: Гэлбрейт Д. Новое индустриальное общество. Terra Fantastica, АСТ,
Транзиткнига, 2004.
49
Моска Г. Правящий класс / Пер. с англ. и примеч. Т. Н. Самсоновой //
Социологические исследования. - 1994. № 10; Burnham J. The managerial revolution, N. Y.,
1941; Machiavellians defenders of freedom, Toronto, 1943; Containment or liberation...?,
Toronto, 1953: Web of subversion, Toronto, 1954; Suicide of the West, N. Y., 1964; Keller S.
Beyond the Ruling Class. Strategic Elites in Modem Society. N.Y.; Random House. 1969;
Зиглер X. Демократия для элиты: введение в американскую политику. - М., 1984.
37
четкого определения статуса, индивидуальных особенностей и состава.
Вероятно, подобную оценку довольно сложно дать, т.к. каждая историческая
эпоха формулировала свой взгляд на элиты и идеи, на основе которых
формировался государственный строй той или иной страны..
Любопытно, что изначально элитистские теории тенденциозно
относились к демократии. Однако по мере социальной эволюции эти взгляды
радикально изменились, и элитизм стал восприниматься как совместимый с
демократическими идеалами. Например, Й.Шумпетер утверждал, что элиты
обладают возможностью сделать для демократии больше, нежели даже
самые широкие слои населения, для которых демократические ценности
имеют самое большое значение.50
Одновременно, современные элитисты представляют деятельность
правящего класса без учета социальных и экономических факторов. В этом
понимании элиты понимаются как самодостаточные группы, которые
обладают контролем над текущими политическими процессами. Это ведет к
тому, что некоторые исследователи расширяют границы роли и функций,
осуществляемых элитами. Так, например, А. Стоун рассматривает их в
качестве единственной причины исторического процесса. Массы в этой
модели становятся пассивными наблюдателями.51
Определенное
внимание элитам уделяли и предствители русской
социальной мысли. А.Радищев рассматривал проблему не с точки зрения
элит, а с точки зрения народа. Его труд «Путешествие из Петербурга в
Москву» произвел фурор в высшем обществе того времени. А.Радищев был
сторонником естественных прав людей, которые по природе своей имеют
50
См.: Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия: пер. с англ. / Предисл. и
общ. ред. В. С. Автономова. — М.: Экономика, 1995; Шумпетер Й. Теория
экономического развития. Капитализм, социализм и демократия / предисл.
В. С. Автономова. — М.: ЭКСМО, 2007.
51
См.: Prewitt K., Stone A. The Ruling Elites. – N.Y., 1974.
38
одинаковое
сложение, и по этой причине имеют равнозначные права.
Следовательно, все люди равны и не подвластны чьей либо воле52.
На протяжении истории многие русские мыслители обращались к
этой
проблематике
–
П.И.
Пестель,
Н.М.
Муравьев.
Конкретных
предложений или теорий об элитах они, конечно, не давали. Но в их
произведениях прослеживается идея ответственности дворянства (элиты) за
социально-экономическое
реформировании
Консерваторы
положение
в
стране
социально-политического
отстаивали
определяющую
и
ее
участия
устройства
роль
элиты
в
общества.
и
ее
привилегированность: граф С.Уваров считал, что управление – это «предмет
особенных попечений» высшего класса. К.Аксаков писал, что русский народ
по своей сути – «негосударственный» и «ищет» управления.53
Нельзя не отметить идеи М.Бакунина о бюрократии и элитах. Он
считал необходимым создать такое общественное устройство, в котором
каждый человек смог бы иметь равные возможности для реализации своих
умений54. При этом он был ярым критиком Маркса, которого попрекал в том,
что идеи социализма в любом случае являются почвой для бурного развития
бюрократии, которая впоследствии превратится в элиту. Таким образом,
государство «диктатуры пролетариата» окажется диктатурой меньшинства,
которое будет прикрываться «народной волей». При этом М.Бакунин
справедливо утверждал, что диктатура нацелена только на увековечивание
себя.
Радищев А.Н. Хотилов // Радищев А.Н. Путешествие из Петербурга в Москву /
Худож. А.Белюкин. – М., 1989. – С.164.
53
Пестель П. В. «Конституция Государственный завет».- Красный архив, 1925, т. 6
(13), с. 280-284; Муравьев Н.М. Проект Конституции. // Избранные социальнополитические и философские произведения декабристов. М., 1951. Т. 1. С. 229— 304;
Аксаков К.С. Сочинения. Т. 2 / Аксаков Константин Сергеевич; Ред. и примеч. Ляцкого Е.
А. - СПб.: Изд-во Т-ва "Огни", 1915.
54
Бакунин М.А. Философия. Социология, Политика, М.,1989, с.482.
52
39
Б.Чичерин, в свою очередь, критиковал бюрократию и считал ее
состоянием отражением общественных проблем. Однако он оправдывал ее
существование
необходимостью
обеспечения
функционирования
государства. Он понимал, что бюрократия обладает своими корыстными
интересами и хочет всеобъемлющей власти. Поэтому Б.Чичерин предлагал
сделать ее подконтрольной, полагал, что уменьшить зло, которое вызывается
бюрократией, можно только с помощью повышения морального уровня
чиновничества, а также должным материальным обеспечением. Вместе с
этим Б.Чичерин защищал привилегии дворян.
Интересные идеи предлагал К.Леонтьев (в чем-то они перекликались с
идеями Г.Моски), ему же противостоял народоволец П.Ткачев, который
отстаивал необходимость захвата власти революционным меньшинством во
имя благополучия большинства. При этом он игноровал тот факт, что
впоследствии это меньшинство вполне может отказаться расстаться с
обретенным
политическим
могуществом
и
может
установить
свой
собственный политический режим.55
Эгалитаристская концепция П.Кропоткина, идеолога анархизма,
подразумевала то, что последний является «творческой созидательной силой
самого народа», «которая уберегла бы его от желающего властвовать
меньшинства». По его мнению, в центре борьбы в обществе на протяжении
долгих лет находится столкновение эгалитарной и элитарной идеологий.56
Революция
в
России,
как
известно,
происходила
под
эгалитаристскими лозунгами. Однако, как показала практика, они лишь были
прикрытием для феномена вождизма. Вероятно, большевизм можно
рассматривать в некотором смысле как «скрытый элитаризм». Труды В.И.
Ленина современные исследователи трактуют двояко: как манифест
55
См.: Леонтьев К.Н. Восток, Россия и Славянство, М., 1996; Ткачёв П.
Н. Сочинения: в 2 т. – М.: Мысль, 1975-76. – 2 т.
56
Кропоткин П.А. Великая французская революция 1789-1793. – М., 1979.
40
зарождения новой идеологии и как манифест элиты «нового типа».
Действительно, социалистическое сознание в рабочий класс могли внести
только идеологи-интеллигенты, вставшие на его позиции. Иными словами,
теорию эгалитаризма в СССР разрабатывала элита, которая транслировала ее
массам. Управление осуществлялось за счет узкого слоя партийных
функционеров, элитой, которая «спускала» вниз свои решения. Ленин
называл подобную элиту «революционным авангардом», который сыграл
решающую роль в революции. Впоследствии, как мы покажем в данном
исследовании, профессиональные революционеры стали правящей элитой,
законсервированной в виде номенклатуры. Это, по сути, перекликается с
«железным
законом
олигархических
тенденций»
Р.
Михельса.
Так,
Л.Троцкий утверждал, что диктатура пролетариата выродилась в диктатуру
партии, которая, в свою очередь, оказалась диктатурой вождя.57
Социолог П.Сорокин уделял особое внимание проблемам ротации в
элите. Он указывал, что монополия власти, сосредоточенная в руках высшего
правящего слоя, ограничивает восходящую мобильность, вследствие чего
общество стагнирует, не получая «свежей крови» из низших страт. Это в свое
время и привело, по его мнению, к Октябрьской революции. В этот самый
момент существовавшие препятствия для проникновения в высшие слои
уничтожаются, но спустя некоторое время создаются новые виды селекции.58
Проведенный исторический экскурс показал, что разделение общества
на элиту и массы, как необходимой нормы способствовало появлению в
57
См.: Струве П. Размышления о русской революции. София, 1921.С.11—34;
Троцкий Л.Д. Дневники и письма/Под ред. Ю. Г. Фельштинского. Предисловие А. А.
Авторханова. - М.: Издательство гуманитарной литературы, 1994.
58
См.: Социологические теории современности: Специализир. информ. по общеакад.
прогр. «Человек, наука, общество: комплекс. исслед.» / Сорокин П. А.; [Пер. и предисл.
С. В. Карпушиной]; АН СССР, ИНИОН, Всесоюз. межвед. центр наук о человеке при
президиуме АН СССР. — М.: ИНИОН, 1992; Человек. Цивилизация. Общество / Питирим
Сорокин; [Общ. ред., сост. и предисл., с. 5-24, А. Ю. Согомонова]. — М.: Политиздат,
1992; Кризис нашего времени: социальный и культурный обзор - The crisis of our age/
Питирим Сорокин. — М.: ИСПИ РАН, 2009.
41
политической науке феномена элит. Теоретики элитизма сформулировали
законы
их
функционирования,
определили
значимость
элит
для
политических систем и для общества в целом.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что современная
элитология базируется на установках социально-философского элитизма.
Общество при этом делится на классы управленцев и управляемых, а
политический класс стремится к самовоспроизводству и замкнутости, что
оказывает огромное влияние на кадровый рекрутинг. Особый интерес в этой
связи представляет политический класс СССР, который уже не раз
становился объектом научных исследований. Элита Советского Союза
прошла все стадии развития, от зарождения в период революции и
социальной нестабильности до полной потери контроля над ситуацией и
пониманием происходящих процессов и, соответственно, вырождения.
В этой главе мы рассмотрели основные дефиниции, на которых
строится наша работа, в частности, понятия государственной кадровой
политики, политической элиты, а также направления, по которым ведется
работа по созданию эффективной современной концепции кадровой
политики,
отвечающей
запросам
современной
России.
Проведенный
историографический обзор показал, что идея о разделении общества на
большинство и меньшинство имеет многовековую традицию и постоянно
противопоставлялась эгалитаристским концепциям.
42
Глава 2. Анализ государственной кадровой политики и состава
управленческой элиты в СССР
2.1. Становление государственной кадровой политики в СССР
Изучая Коммунистическую Партию Советского Союза, специфику ее
функционирования и структуру, исследователь сталкивается с тем, что КПСС
не являлась политической партией с точки зрения тех критериев, которые
предъявляются политической партии вообще. В советском государстве
существовала монополия на власть КПСС, как правящей партии. Поэтому
часто функции партии, как ядра политической системы Советского Союза по
руководству советским обществом переплетались с государственными
функциями общественного управления. Отсюда КПСС на практике как бы
срослась с государством, дублировала многие функции государственного
аппарата, который в своей деятельности подчинялся партии.
Постулируемая
общественная
собственность,
формально
принадлежащая всем в равных долях, элиминировала право собственности
как таковое. Поэтому трудно
было точно определить получаемую или
потребляемую индивидом, участником производственного процесса, долю
материальных благ.
Отсюда следует, что принцип распределения по труду не мог быть
использован
автоматически.
При
признании
существования
неких
коэффициентов сложности труда был необходим механизм определения
трудового вклада. Но более сложным в условиях общественной формы
собственности
на
средства
производства
представлялся
механизм
обеспечения граждан теми материальными благами, которые полагались им
по праву в соответствии с их трудовым вкладом.
Советское государство взяло на себя роль этого механизма. Оно
определяло вклад каждого гражданина в общее дело и на основании этого
43
распределяло материальные и иные блага. Вместе с тем государство следило
за тем, чтобы каждому досталось положенное согласно доле его трудового
участия.
Такая система создавала ситуацию, при котором успех человека и его
карьерный рост полностью зависели от власти, от близости к властным
институтам. В обществе, где блага распределяются государством, самым
важным объектом распределения является сама власть. Именно тот, кто
стоит у истоков этого распределения, имеет неограниченное влияние на все
общественные сферы. Все это могло функционировать только при наличии
специального аппарата управления, партийного аппарата Коммунистической
Партии Советского Союза59.
Вышеуказанная монополия на распределение власти определяла
характер кадровой политики в СССР. Ее задачи превосходили стандартные
административные
процедуры,
обеспечивавшие
функционирование
государственного аппарата. Кадровая политика в такой структуре стала
определяющей, являлась основой устойчивости государственной системы.
КПСС в собственном смысле являлась не партией, а основным инстиуттом
власти. Обладая монополией на проведение кадровой политики, а значит и на
распределение власти, КПСС имела практически неограниченную власть в
СССР.
Утверждение советского строя в России после Великой Октябрьской
революции поставило вопрос о замещении государственных должностей.
Становление новой элиты сопровождалось катастрофическим кадровым
голодом. Первоначально перед партией не стояла задача непосредственного
управления страной, а функция управления реализовывалась через членов
партии, работавших в государственном аппарате. С течением времени
59
Политический отчет центрального комитета 14-му съезду ВКП (б). 18 декабря
1925г. // И.В. Сталин. Сочинения т.7 с. 343—344. Москва. Государственное издательство
политической литературы, 1952г.
44
принадлежность
к
партии
трансформировалась
в
главное
условие,
позволявшее занимать руководящие государственные должности. Партийные
органы, в свою очередь, занимались их распределением. Но в период
становления КПСС решения комитетов зависели не столько от партийного
аппарата, сколько от позиции их членов.
Со временем партийный аппарат расширял свой функционал. Учет
членов партии был в ведении партийных аппаратов, которые активно
включались в кадровую работу. Такая система создавала парадокс: стремясь
избежать превращения партии в основную властную структуру, В.И. Ленин
способствовал передаче ей ключевых управленческих функций.
Кадровая политика ленинской эпохи еще не была системной. В
начальный период формирования советского государства существовал
острый дефицит кадров, поэтому руководители разных уровней привлекали в
ведомства своих приближенных или профессионалов независимо от
классовой принадлежности. Партийным комитетам не оставалось ничего,
кроме как давать добро на этот «найм». Данный принцип оказался
максимально разумным и эффективным для того периода, поскольку на этапе
формирования аппарата у большинства членов партии отсутствовал опыт
государственного управления.
В широком смысле, советское общество состояло из государства и
народа. Частная собственность отсутствовала, гражданское общество не
существовало в его общепринятом понимании; следовательно, традиционные
для него общественные структуры также не существовали. В советском
обществе не было места независимой прессе, поскольку не было, как
таковой, оппозиции, а монополия на выбор и освещение информации
принадлежала партийно-государственным структурам.
Все остальные части советского общества, такие как судебная
система, профсоюзы, другие общественные организации разных уровней
были включены в государственную систему и находились под ее надзором.
45
Очевидно, что народ в данной схеме выполняет две основные
функции: является объектом управления и основной рабочей силой. Эта
ситуация обеспечивает возможность максимальной концентрации ресурсов
для выполнения поставленных перед обществом задач. Отметим, что
подобный подход способен обеспечить впечатляющие результаты в
достаточно короткие сроки. Но подобная структура сама по себе и являлась
основной проблемой во взаимоотношениях народа и государства.
Именно
отсутствие
гражданского
общества,
ограничивающего
всевластие государственного аппарата, приводит к тому, что отдельные
властные структуры или группы чиновников получали широкий доступ к
ресурсам и возможность использовать их в частных интересах. Это
практически сводило на нет позитивную деятельность государства, и вело, в
конечном счете, к разрушению системы. Советская власть пыталась
справиться с таким развитием событий с помощью установления жесткого
контроля
за
деятельностью
чиновника.
Руководствовавшийся
ответственностью, а не частными интересами, он действовал во благо
системы. В итоге, можно сделать вывод, что советская власть могла пойти по
двум возможным путям – диктатуры или гибели60.
Впрочем, так партийная номенклатура выглядела со стороны.
Система, сложившаяся в ходе революции осуществляла диктатуру только
лишь по отношению к объекту управления, народу. Внутри эта система
копировала принципы феодального вассалитета.
Картина государственного аппарата советского периода выглядела
следующим образом. Дойдя до определенного ранга или заняв конкретную
должность, чиновник получал власть в определенной области, где он мог ее
практически
бесконтрольно
применять.
Более
того,
чиновник
соответствующего уровня самостоятельно мог решать вопросы кадровой
60
Политический отчет ЦК 15 съезду ВКП(б) // И.В. Сталин. Сочинения т.10, с. 320.
Москва. Государственное издательство политической литературы, 1949.
46
политики, обращаясь к вышестоящим органам только по стратегически
важным вопросам. Эта политика привела к тому, что структуры, подобные
Коминтерну во главе с Зиновьевым, на каком-то этапе стали фактически
стали независимы от советского государственного аппарата. Для того, чтобы
вернуть их «под крыло» советской власти, была произведена насильственная
смена руководящего состава.
Гражданская война, страх провала Революции и харизматическая
личность В.И. Ленина заставляли партийных функционеров действовать
согласованно в период становления советской власти. Но в условиях
относительного мира и стабильности эта система перестала работать.
С приходом к власти И.В. Сталина установилась диктатура. С
помощью
продуманной
политики
он
сумел
сформировать
такой
государственный аппарат, который выполнял любые поставленные задачи.
Как нам видится, в той ситуации это был единственный выход для
сохранения советского строя и развития страны.
Сталинская диктатура была противоречива. С одной стороны, Сталин
сумел организовать эффективную деятельность государственного аппарата, с
другой стороны, он жестко контролировал его. Но основным достижением
того периода стало создание системы кадровой политики. Подбор кадров, как
было указано ранее, в Советском Союзе был работой по распределению
власти. Поэтому реальная власть была в руках тех, кто контролировал кадры.
Для сталинской эпохи характерны не простая кадровая работа и
установление номенклатуры должностей, а всеохватывающий контроль за
государственным аппаратом и эффективное управление им, осуществляемое
с помощью тщательного подбора, перестановок и, при необходимости, даже
уничтожения кадров. Эта политика хорошо иллюстрируется словами
Сталина «Кадры решают все!».
Проведение
индустриализации
страны,
в
ходе
которой
была
осуществлена модернизация всей промышленности, задавало темп для
47
трансформации всей советской системы. Советское общество становилось
более образованным, квалификация рабочих повышалась. Соответственно,
усложнялся объект управления и задачи, связанные с ним. «Старый»
государственный аппарат, сложившийся после Революции уже показывал
свою неэффективность. Советскому Союзу были необходимы такие
функционеры, которые решали бы конкретные задачи обустройства
территорий или налаживания производства. Эта тенденция прослеживалась в
речах Сталина и в его политике61.
Вместе с усложнением отношений внутри советского общества,
развивался и государственный аппарат. Увеличивался аппарат чиновников в
регионах, что требовало создания единого регламента по ведению кадровой
работы. Если в начале становления советского государства в партии и
государственном аппарате власть из-за нехватки кадров находилась в руках
достаточно узкого слоя людей, а отбор кадров заключался в распределении
сфер и уровней влияния, то последующее увеличение численности партии
создало предпосылки для более эффективного отбора руководителей. Этому
Сталин посвятил специальный раздел своего доклада на 13 съезде в 1924
году62.
Для выполнения конкретных задач в центре и на местах был
необходим хорошо подобранный аппарат чиновников. Он должен был
отвечать следующему ряду критериев:
1. Систему в целом контролировал вождь. Чиновник обязан был
видеть в нем источник власти, которую он осуществляет во вверенной ему
области. Поэтому ответственность за свои действия чиновник высокого
61
Организационный отчет ЦК РКП(б) 12 съезду РКП(б) 17 апреля 1923г. // И.В.
Сталин. Сочинения т.5, с. 210—211. Москва. Государственное издательство политической
литературы, 1949.
62
Организационный отчет ЦК РКП (б) 13 съезду РКП(б). Работа партии в области
учета, распределения и выдвижения работников. 24 мая 1924г. // И.В. Сталин. Сочинения
т.6, с.207—208. Москва. Государственное издательство политической литературы, 1952.
48
уровня нес непосредственно перед вождем. Этот принцип может быть назван
принципом абсолютной управляемости.
2.
Система
кадров
должна
быть
только
вертикальной.
Для
корректного функционирования ее необходимо представить, как единый
механизм, проводящий кадровую работу в органах государственной власти в
центре и регионах. Это положение может быть названо принципом
вертикальной полноты и целостности.
3.
Для
стабильного
функционирования
системы
необходим
независимый от властных структур, но подчиненный вождю аппарат сбора и
подачи информации, а также контроля за ее появлением и распространением.
Этот
принцип
может
быть
назван
принципом
множественности
информационных потоков.
4. Кадровая система формирует такой государственный аппарат,
который
выполняет
любые
поставленные
задачи.
Это
принцип
эффективности.
5. Отбор должен быть строго формализован. Иными словами,
критерии отбора должны применяться автоматически, вне зависимости от
позиции чиновника. Это может быть названо принципом объективности
критериев.
Перечисленные принципы видятся нам ключевыми для понимания
эффективного функционирования институтов государственной власти в
Советском Союзе, а также механизмов кадрового рекрутинга и реализации
кадровой политики. Для того, чтобы подробнее рассмотреть связанные с
вышеперечисленными принципами аспекты кадровой политики в СССР
сделаем ряд важных методологических замечаний:
1. Вышеперечисленные принципы отвечают требованиям кадровой
политики, построенной на личной диктатуре и культе личности. Данная
система отвечает интересам вождя, а государственный аппарат выступает
инструментом для реализации его воли. В долгосрочной перспективе этот
49
механизм функционирования кадровой системы оказывает негативное
воздействие на государственный аппарат, поскольку является во многом
искусственным.
2. Указанные принципы ранжированы по важности с точки зрения
использования вождем кадровых структур, как инструмента контроля за
государственным аппаратом. В дальнейшем мы будем рассматривать
кадровую политику в тесной взаимосвязи первого и второго принципа.
3. Внутренняя связь между указанными нами принципами является
достаточно сложной. Некоторые принципы дополняет друг друга (первый и
второй, третий и четвертый); некоторые вступают в конфликт (первый и
второй не согласуется с третьим, а четвертый противостоит пятому). Однако
такая противоречивая система в полной мере отражает сложность кадровой
политики СССР. Резкая деградация кадровой работы после смерти Сталина в
период с 1953 до 1964 представляется нам результатом проявления
противоречий, заложенных в кадровой системе.
В этом параграфе мы дали исторический обзор предпосылок
формирования советской номенклатуры и политических особенностей
сталинской эпохи. Специфика и структура функционирования КПСС на
ранних этапах становления партии показывает, что она в привычном смысле
не является политической партией. Советское государство имело монополию
на распределение власти.
Монополия на распределение власти определила кадровую политику
СССР.
Стандартные
административные
процедуры,
поддерживавшие
стабильное функционирование государственного аппарата, имели играли
незначительную роль в кадровой работе. Кадровая политика стала
важнейшей составной частью политики КПСС, обеспечивая устойчивость
государственной системы. Таким образом, партия, обладая монополией на
отбор кадров, получила неограниченную власть в СССР.
50
После Октябрьской революции принадлежность к партии стала
главным
условием,
которое
позволяло
занимать
руководящие
государственные должности. С течением времени партийный аппарат только
наращивал свой функционал, учет членов партий велся специальными
аппаратами, который активно участвовал в кадровой работе. Сложившаяся
система подбора и расстановки кадров обеспечивала максимальную
концентрацию ресурсов для выполнения конкретных задач.
И.В. Сталин сформировал государственный аппарат, способный
выполнять любые поставленные задачи. Несмотря на противоречивость
сталинской кадровой политики, ему удалось создать такую систему подбора
и расстановки кадров, которая обеспечивала эффективное распределение
власти, контроль за деятельностью государственного аппарата сверху и
эффективное государственное управление за счет тщательного подбора
кадров.
2.2. Государственная кадровая политика СССР в 1930-1940е годы
Вся жизнедеятельность советского общества, на наш взгляд,
обеспечивалась жестким контролем вождя над государственным аппаратом.
В данном типе общества, как мы уже отмечали, неизбежно складывалась
всепроникающая государственная власть, которая могла быть реализована
только в виде личной диктатуры вождя, который стоял над аппаратом и,
соответственно, имел возможность воздействовать на его деятельность в
интересах общества.
При этом важно отметить, что кадровый механизм, распределяющий
главный ресурс общества – власть – представляет собой основу поддержания
диктатуры. Единственное условие его функционирования – принцип
абсолютной управляемости. Все, что работало на повышение эффективности
управления, всячески поощрялось, в то время, как все, что каким-то образом
51
ее ослабляло, немедленно уничтожалось. Реализация этого принципа
превращало государственный аппарат в орудие в руках вождя.
Сталин преуспел в реализации вышеуказанного принципа. Поэтому
кадровая
работа
в
СССР
в
период
его
правления
проводилась
соответствующим образом. Здесь важно уточнить, как ему удалось
установить подобную властную иерархию с высоким уровнем подчинения?
Государственный аппарат СССР, прежде всего, является гигантским
механизмом, обеспечивавшим развитие огромной страны. Но с другой
стороны, что немаловажно, он представляет собой, фактически, социальный
слой с собственными интересами. Сложно представить, как один человек мог
полностью контролировать его деятельность и принуждать к выполнению
определенных, четко поставленных задач. Поэтому, как нам кажется, роль
Сталина состоит в том, что диктатура вождя на определенных этапах
эволюции
государственного
аппарата
была
необходимой
для
его
эффективной деятельности.
Это обусловлено тем, что власть, полученная в результате переворота,
всегда слаба с точки зрения легитимности. Революционная деятельность, как
правило, направлена на слом предыдущего государственного строя, но
только на стремлении к разрушению невозможно обосновать право на
реализацию новой власти. В рассматриваемый исторический период логично
появление вождя, который способен был стать гарантом легитимности и
взять на себя ответственность. Его личный авторитет становится базисом для
формирования нового государственного аппарата, который заинтересован в
абсолютной власти вождя и подчинении ему.
Так можно обосновать даже право на репрессии. Это право обладает
следующей особенностью: авторитет вождя позволяет ему управлять любым
чиновником и устранить его при условии неповиновения или угрозы режиму.
Чиновник, как проводник власти вождя, обладает правом аналогичных
действий по отношению к гражданину. Этот феномен не является
52
определяющим только для советской диктатуры; то же самое происходило
при установлении власти Кромвеля в Англии и Робеспьера во Франции.
Единственная особенность – такие диктатуры неустойчивы в долгосрочном
периоде. В связи с этим Сталин и пытался создать свой кадровый аппарат для
поддержания диктатуры в течение максимально возможного срока.
Основная задача кадрового механизма в такой модели – быть
вертикально выстроенным и единым. Любое изъятие из регламента – в
центре или на местах – каралось. При этом нарушение вертикальности
лишало
вождя
возможности
использовать
систему
как
инструмент
управления государственным аппаратом.
Другое условие – всеобъемлющий характер системы. Любой способ
попасть во власть в обход кадрового механизма был исключен. Если такая
возможность появляется, вождь терял возможность в полной мере
контролировать государственный аппарат, что превращало чиновников в
самостоятельных игроков на политической арене и вносило разлад в
функционирование всей системы. Кадровый механизм в этих условиях терял
свой функционал и становился неэффективным.
Все
эти
требования
осуществлявший
кадровую
безоговорочным
контролем
были
реализованы
политику,
вождя,
через
который
обладал
институт,
находился
строгой
под
иерархией
и
тотальностью. Любая административная единица находилась в его ведении.
Поэтому
функционирование
данного
института
осуществлялось
по
описанным выше стандартам.
Таким механизмом во времена правления Сталина стал аппарат
КПСС.
Стройная
система
аппаратов
партийных
комитетов
была
организована таким образом, что партийные комитеты подчинялись друг
другу в строгой иерархии. Поэтому выбор КПСС как основы для проведения
всей кадровой политики был очевидным с точки зрения перечисленных ниже
критериев.
53
1. Советская демократия реализовалась через выборы советов
гражданами,
которые,
соответственно,
отчитывались
только
перед
избирателями. Советы назначали исполнительные органы, поэтому жесткая
вертикаль власти отсутствовала. Таким образом, партийный аппарат,
базировавшийся
на
принципе
демократического
централизма,
был
единственной структурой с жесткой иерархией. Секретарем комитета,
отвечавшего за реализацию предписаний вышестоящих органов, мог стать
только член комитета рангом выше. При этом этот секретарь осуществлял
«диктаторские» полномочия во вверенном ему комитете. Управляемость
партийного аппарата была достигнута именно с помощью кадрового
механизма, для реализации которого он и применялся.
2. СССР являлся союзным государством, в рамках которого любая
часть
имела
право
на
самоопределение
(вплоть
до
отделения).
Соответственно этому, власть реализовывалась на конкретных территориях и
в определенных функциональных рамках. Преимущество КПСС заключалось
в том, что партия обладала возможностью воздействовать на любую
организацию союза, где находились ее члены. Поэтому партийный аппарат
являлся единственной тотальной управленческой структурой на территории
всего СССР.
3. Союзная структура страны не являлась препятствием для
деятельности партийного аппарата. Требование того, чтобы первый
секретарь ЦК союзной республики был бы обязательно
представителем
титульной нации, появляется в 1953 г. Таким образом, вертикально
выстроенный партийный аппарат стал стержнем для структуры, которую
представлял Советский Союз. Это обеспечивало эффективную реализацию
власти на всей огромной территории.
4. Решение кадровых вопросов традиционно делегировалось партии.
Данная традиция берет начало еще в ленинскую эпоху, поэтому такое
54
отношение к кадровой политике обеспечило видимость преемственности
между ленинской и сталинской властью.
5. Поскольку Сталин был генеральным секретарем партии, он обладал
возможностью создания такого механизма, который позволил бы ему
получить власть над государственным аппаратом с помощью партии.
Кадровый аппарат строился на основе уже функционировавших
партийных структур. В партии большевиков традиционно существовал
партийный
учет.
После
того,
как
партия
стала
правящей,
были
сформированы «орграспредотделы», которые формулировали критерии
отбора кандидатов на ту или иную должность. Позднее появились
отраслевые отделы, которые согласовывали списки претендентов. Затем
бюро
соответствующего
комитета
производило
отбор
на
основе
представленных списков и утверждало кандидата на должность. При
сохранении процедуры формального голосования финальное решение
оставалось за секретарем соответствующего комитета. Особо отметим, что за
принятое решение он нес персональную ответственность.
Во главе партийной иерархии стоял ЦК партии. Его структуры были
ответственны за все ключевые кадровые перестановки в стране и утверждали
регламенты, обязательные для исполнения во всех партийных комитетах.
Изначально кадровую работу возглавлял коллективный орган, избираемый из
членов ЦК. Он носил название «Оргбюро»63. В свою очередь генеральный
секретарь партии должен был являться его членом, а фактически – стоять у
руля этого аппарата64. Но усложнение задач привело к необходимости
создания постоянно действующего профессионального аппарата, который
стал играть основную роль при принятии кадровых решений. Поэтому
63
Резолюция 8 съезда РКП(б). Внутренняя структура центрального комитета. 18—23
марта1919г. // Ленин. Сочинения. Издание третье. Т.24 С.718. Москва. Партиздат ЦК
ВКП(б),1935.
64
Примечание № 63 Политбюро и оргбюро. // Ленин. Сочинения. Издание третье.
Т.25 С.604. Москва. Партиздат ЦК ВКП(б),1935.
55
Оргбюро превратилось в орган, не обладавший реальным влиянием.
Единственной его функцией оставалось обеспечение определенного статуса.
Партийный аппарат возглавлял Секретариат65. Его главой являлся
Генеральный секретарь. Этот пост появился в 1922 и был упразднен в 1934
году уставом, утвержденным XVII съездом КПСС. После этой рокировки
секретариат возглавлял секретарь Политбюро66. Фактической функцией
Секретариата являлось принятие кадровых решений и утверждение
инструкций, спускаемых вниз по иерархической лестнице. За подготовку
списков кандидатур на замещение должностей и регламентов отвечал
Орграспредотдел ЦК, который в разные годы имел разные наименования.
XVII съезд создал отраслевые отделы, каждый из которых занимался
кадровой политикой в своей сфере. Функция Орграспредотдела заключалась
в обобщении их деятельности67.
Целостность кадровой системы обеспечивалась тем, что кандидатура
секретаря
комитета
представлялась
на
рассмотрение
вышестоящими
органами. Ими же утверждались инструкции и регламенты, обязательные к
исполнению. Советы по ведению кадровой политики, приходившие
«сверху»,
обладали
силой
предписаний
и
приказов.
Тотальность
обеспечивалась тем фактом, что другого механизма получить должность
кроме как с помощью рекомендации, не было.
Следовательно, можно сказать, что в период 20-х и 30-х годов
прошлого столетия в Советском Союзе была заложена институциональная
65
Резолюция 9 съезда РКП(б). По организационному вопросу. 1921г. // Ленин.
Сочинения. Издание третье Т.25 С.565—566. Москва. Партиздат ЦК ВКП(б),1935.
66
Устав ВКП(б) принятый на 17 съезде партии. // КПСС в резолюциях. Т.6 С.139.
Москва. Издательство политической литературы, 1985.
67
Резолюция XVII съезда ВКП (б). Об организационном построении руководящих
парторганов. // КПСС в резолюциях Т.6 С.129—130. Москва. Издательство политической
литературы, 1985.
Роль данного отдела иллюстрирует то, что трое руководителей данного
подразделения впоследствии вошли в Политбюро (А.Н. Шелепин, Г.М. Маленков, Л.М.
Каганович), а один был кандидатом в члены Политбюро (Н.И. Ежов) (примеч. автора).
56
основа кадровой работы. Данная система полностью соответствовала
указанным выше принципам вертикальной полноты и целостности.
Институт подбора и расстановки кадров, как было показано выше,
имел в своей основе партийный аппарат. Очевидно, что институциональная
структура являлась необходимой для работы данной системы. Однако,
наличие одних институтов недостаточно для стабильного функционирования
всей
структуры.
С
помощью
подобной
системы
обеспечивается
определенный контроль за нижестоящими подразделениями, но тотального
контроля добиться невозможно. Чиновник, даже в случае строго контроля,
обладает некоторой свободой в принятии решений. Для системы это является
неприемлемым. Кадровое решение, принятое вышестоящим чиновником,
превращает его в источник власти для вновь назначаемого чиновника. Здесь
теряется принцип абсолютной управляемости и вертикальной целостности.
Кадровая система перестает в полной мере обеспечивать функционирование
государственного аппарата и контроль за ним.
Что же необходимо для того, чтобы кадровый аппарат занимался
исключительно исполнением предписанных правил и процедур, при условии,
что данные процедуры заданы извне? Это можно обеспечить только одним
способом – создать единые принципы для всей системы, гарантированные
личностью вождя.
Важно отметить, что такие принципы должны быть в высшей степени
формализованы. Иными словами, они обязаны быть абстрагированы от
конкретных условий. Это создает единую основу для функционирования
кадрового механизма в масштабах страны, что отвечает принципу полноты и
целостности.
Процедуры
формализуются
автоматически,
что
обеспечивает
делопроизводство. Назначение превращается в формальное прохождение
через соответствующий аппарат документа о назначении на должность.
57
Впрочем, абстрагирование процедуры недостаточно. Для того, чтобы
процесс стал максимально обезличенным, необходима формализация
критериев отбора. Чиновник, ответственный за принятие кадрового решения,
должен быть ограничен в свободе действий. Позволяет это сделать четкое
определение критериев отбора. Инициатива назначения в этом случае
исходит от высшей власти. Человек получает должность в соответствии с
критериями, заданными лидером. Формализация критериев в данном случае
– необходимое требование к советской кадровой системе.
Формальные критерии позволяют отбирать максимально подходящего
кандидата. Однако для того, чтобы выявить эти критерии, нужно
организовать
их
отбор.
Поэтому
требования,
которые
невозможно
формализовать, должны быть исключены из списков. Главным критерием в
таком случае становится опыт руководящей работы. Право на занятие
должности основывалось на наличии опыта работы в подобной или
нижестоящей руководящей должности. Последняя должна быть не слишком
нижестоящей от той, на занятие которой представлен кандидат.
Данный критерий представляется нам высокотехнологичным. Он
обеспечивает наличие списков кандидатов на самые разные должности.
Знания о качествах конкретного человека не имеют значения. Все основано
на применениях установленных критериев, что гарантирует полную
формализацию процесса. Поэтому опыт руководящей работы становится
основным критерием при принятии кадровых решений.
Вследствие
усложнения
управленческих
задач
и
увеличения
кадрового потенциала одного критерия опыта оказалось недостаточно. Это
привело к необходимости введение добавочных критериев. Так, с 1945 года
прибавилось требование высшего образования у кандидата на должность.
При
этом
критерии
необходимость
были
весьма
восстановления
четкими:
страны
последствия
сформировали
войны
и
конкретные
требования к «хозяйственным» руководителям, такие как опыт работы по
58
специальности и высшее техническое образование. Позднее к этим
требованиям добавилось условие обязательной переподготовки и повышения
квалификации.
Отметим, что появление дополнительных критериев соответствовало
развитию
государственного
аппарата
того
времени.
Для
партийно-
государственных функционеров 20-30-х годов XX века требование высшего
образования
являлось
завышенным. Но
позднее
повышение уровня
требований к чиновникам было обдуманным шагом. Вместе с этим кадровый
аппарат создавал для чиновников возможности соответствовать выдвинутым
критериям.
Это наводит на мысль, что дополнительные критерии все же не
являлись принципиально важными. Очевидно, что для управляемости
аппарат совершенно не обязательно должен был иметь соответствующий
образовательный и культурный уровень. Отсюда следует, что подбор кадров
в
советской
системе
основывался,
прежде
всего,
на
наличии
соответствующего опыта68.
Как было показано выше, главный принцип функционирования
партийно-государственного аппарата в рассматриваемый период был
принцип абсолютной управляемости. Появление в подобные периоды вождя
– логичный шаг, т.к. вождь становится гарантом легитимности власти и берет
на себя всю полноту ответственности. В этом случае личный авторитет
являлся базисом для становления государственного аппарата, а принцип
личной
ответственности
был
одним
из
основных
в
обеспечении
эффективности деятельности конкретного чиновника.
68
Постановление ЦК ВКП (б) «О подготовке и переподготовке руководящих
партийных и советских работников». 2 августа 1946 г. // КПСС в резолюциях. Издание
девятое т.8, с. 39-48. Москва. Издательство политической литературы. 1985 г. // КПСС в
резолюциях. Издание девятое. т. 6, с. 332—333. Москва. Издательство политическая
литература, 1985.
59
Таким образом, можно сказать, что в период 20-х и 30-х годов XX
века в СССР была заложена институциональная основа кадровой политики.
Выстроенная система полностью соответствовала принципам вертикальной
полноты и целостности.
2.3. Феномен «номенклатуры» в политической элите СССР
Кадровый механизм представляет собой применение кадровым
институтом соответствующих кадровых критериев. М. Восленский назвал
данный механизм «номенклатурой».69
Что означает этот термин? Номенклатура – это список объектов,
которые классифицированы в соответствии с определенными принципами.
Также номенклатурой может быть названа сумма объектов, ранжированных в
соответствии с разработанной классификацией.
Изначальное значение данного термина в советской кадровой системе
сводится к списку вакантных должностей, для занятия которых в
обязательном порядке нужна рекомендация партийного комитета, и набор
личных дел кандидатов на занятие этих постов. Впоследствии понятие
«номенклатура»
трансформировалось и
стало
означать
группу
лиц,
занимающих или имеющих право занимать руководящие посты.
В описываемый период существовали два основных пути попадания в
номенклатуру. Первый - рекомендация на должности низового уровня
партийных и комсомольских активистов. Их работа оценивалась в основном
количественно, а критерии оценки базировались на числе выполненных
задач, частоте выступлений и проведенных собраний. Последовательное
выполнение поручений и деятельность в соответствии с политикой партии
69
Восленский М.В. Номенклатура. М.: Советская Россия, 1991.
60
обеспечивала перевод на следующий уровень - партийные и комсомольские
должности. Это уже означало попадание в номенклатуру и возможность
дальнейшего движения.
Второй путь основывался на том, что номенклатура соответствующих
комитетов включала в себя ряд должностей. Среди таковых были партийные,
советские и хозяйственные посты, но кроме них существовали и
идеологически значимые должности. В 30-х годах это были, в основном,
должности школьных учителей и преподавателей ВУЗов. Как известно из
истории, выпускники педагогических вузов или молодые преподаватели
высшей школы занимали свои места по распределению. Приступая к работе,
они автоматически входил в номенклатуру соответствующего уровня70.
В составе номенклатуры происходило объединение кадров в
соответствии с опытом и уровнем подготовки. Каждая должность
подразумевала наличие списка кандидатов на замещение (кадровый резерв).
Накопление опыта вело к тому, что кандидат перемещался из одного списка в
другой.
Существовало такое понятие как «круг номенклатурных должностей».
Оно соответствовало каждому последующему уровню партийного комитета.
Повышение в должности на определенном номенклатурном уровне означало
попадание в кадровый резерв вышестоящего комитета. Посредством такой
преемственности
формировалась
карьерная
лестница,
ведущая
от
комсомольского активиста до секретарей партийных комитетов высших
уровней.
Каким образом принимались решения о назначении того или иного
кандидата? Когда та или иная должность освобождалась, кадровый аппарат
подавал список кандидатов секретарю партийного комитета. Он производил
70
Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О порядке введения персональных
званий для учителей и назначения учителей заведующих и директоров школ», 10 апреля
1936.
61
выбор будущего руководителя в единоличном порядке. С одной стороны,
кажется, что это полностью самостоятельный процесс, подразумевающий
свободу принятия решения. Однако в этом случае система перестала бы быть
средством управления государственным аппаратом. Во-первых, выбор был
ограничен
поданным
списком.
Во-вторых,
существовало
давление
вышестоящей партийной вертикали. В-третьих (и, пожалуй, самый важный
аспект), осознание единоличности выбора. Такой выбор предполагал
единоличную ответственность. И если назначенный чиновник оказывался
непригодным
для
работы
на
должности,
наказание
следовало
незамедлительно. Это обеспечивало принятие решения, основанного на
требованиях системы.
Созданная таким образом система была строго вертикальна, хотя и
позволяла обновляться за счет внешних ресурсов. У молодежи имелась
возможность
войти
во
властные
институты,
поэтому
карьера
в
государственной структуре казалось привлекательной для молодых людей.
Это обеспечивало динамичность и устойчивость государственной власти.
Наличие формализованных процедур отбора гарантировали определенное
внутреннее постоянство. Рассматриваемая система отличалась гибкостью и
способностью вписываться в региональные условия, а также определенной
свободой действий секретаря партийного комитета, достаточной для
адаптации к локальным особенностям.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что номенклатура
является эффективным кадровым механизмом и действовала в полном
соответствии с описанными нами принципами. Это позволяло кадровой
системе функционировать эффективно. Кроме того, номенклатурный
механизм обладал способностью привлечения новых кадров в систему и
обеспечения для них определенной карьерной траектории. Все это позволило
создать динамичный и устойчивый государственный аппарат.
62
В предыдущих параграфах было рассмотрено «идеальное» состояние
кадровой системы. Обратим теперь более пристальное внимание на
функционирование механизмов отбора кандидатов на замещение вакантных
государственных должностей. Важно понимать, что государственный
кадровый
аппарат
в
советское
время
имел
возможность
выбора
квалифицированных кадров. По нашему мнению, для эффективного отбора
кадров нужно включать также непубличные механизмы, без использования
которых кадровая политика не будет функциональной. Зачастую подобные
принципы
кадрового
отбора
вступают
в
конфликт
с
публичными
критериями. Однако именно в динамике этого конфликта система обретает
баланс. Непубличные принципы требуют от кадровой политики создания
условий, не являющихся очевидными для данной системы.
Принцип эффективности лежал в основе советской кадровой системы.
Он не вступал в серьезное противоречие с принципом абсолютной
управляемости. Напротив, они дополняли друг друга и являлись залогом
нормального функционирования государственного аппарата. Из этого
следует, что принцип абсолютной управляемости для советской системы
являлся первичным, за ним следовал принцип эффективности, который был
необходим для существования советского общества в целом. Данный
принцип обеспечивал привлечение к работе на должностях эффективных
кандидатов.
Последнее
утверждение
приводит
к
противоречию.
Принцип
эффективности вступает в конфронтацию с постулированным выше
принципом объективности критериев. Эффективность не может быть в
собственном смысле формализована, поскольку измеряется только в
результате приложенных усилий. Для кадрового аппарата требование
эффективности является «неэффективным» и не может быть внесено в
инструкции. Стимуляция эффективности осуществлялась в виде лозунгов, но
не была очевидным критерием для попадания в номенклатуру. Поэтому
63
«идеальная» кадровая система, описанная в предыдущих параграфах, не
включала в себя данный принцип.
Как
было
подчеркнуто
ранее,
эффективность
деятельности
определяется по результатам. Иными словами, количество достигнутых
успехов является отличным показателем эффективности. Но советская
система доказала, что требования к управлению постоянно меняются. Это
ведет к тому, что работник, который был эффективен вчера, сегодня может
быть уже совершенно бесполезен. К тому же, результаты деятельности могут
быть признаны позитивными только в том случае, если существует
доказательство того, что успех достигнут благодаря действиям конкретного
руководителя. И если эффективность определяется успехом, то само понятие
успешности вообще не может быть измерено.
Отсюда следует, что кадровый отбор, основанный на эффективности,
во многом зависит от неформального опыта чиновника, ответственного за
принятия конкретного кадрового решения. Апелляция к подобному опыту
увеличивает степень свободы кадрового функционера. Это неприемлемо для
системы и напрямую противоречит первым двум принципам кадровой
политики.
Данное
противоречие
было
довольно
значительным.
Поэтому
преодолеть его удалось только с помощью применения силы. Эффективность
управления чиновника была поставлена в зависимость от таких условий, в
которых он испытывал необходимость быть эффективным. Этот принцип
реализовался в лозунге «Сделай или умри». Перед чиновником ставилась
определенная задача. Исполнение ее влекло карьерный рост, провал мог
означать конец карьеры или даже физическое уничтожение.
В результате проведения такой политики был создан аппарат, который
соответствовал
отмеченному
выше
пониманию
эффективности.
Индустриализация, победа в войне, восстановление страны и научнотехнический прогресс были обеспечены именно за счет эффективной
64
кадровой политики. Современное государственное управление в силу
противоположных концептуальных подходов не способно реализовать
подобные задачи в те же самые сроки.
В сталинский период принцип эффективности реализовался при
наличии двух условий:
1. Организация работы чиновника осуществлялась таким образом, что
каждый его шаг имел четко определенный результат, что давало
возможность оценивать эффективности его деятельности. Данное требование
кажется очевидным только на первый взгляд, поскольку традиционное
понимание работы государственного аппарата включает в себя обеспечение
процесса, а не конечного результата. В итоге работа концентрируется вокруг
документооборота, а результатом становятся отчеты. В этом плане
невозможно оценить реальную эффективность работы чиновников, а
инновации
теряли
целесообразность.
Работающий
таким
образом
государственный аппарат не готов к серьезным потрясениям.
2. Репрессии обеспечивали эффективность работы государственного
аппарата. Деятельность чиновника не могла не быть эффективной, иначе
система без труда избавлялась от него. Работа на результат являлась
принудительной; для принуждения необходимо было проводить репрессии.
Можно заключить, что в описываемый период времени принцип
эффективности был реализован. Это позволило государственному аппарату
выполнить
задачи,
неподвластные
другим
системам.
Единственным
условием эффективности стало применение насилия или угрозы насилия, т.е.
принцип эффективности, реализованный в сталинскую эпоху, не учитывал
человеческий фактор. По своей сути он является антигуманным. Однако для
системы с культом личности, где государство – инструмент в руках вождя,
данная
схема
является
закономерной.
Для
ее
осуществления
профессионализм, как необходимое качество, когда нужно достигнуть цели
любыми средствами, в данном случае не является первостепенным условием.
65
Каким образом будет выполнена поставленная задача, в конечном счете,
неважно.
Разумеется,
побочные
что
эффекты.
реализация
Рассмотрим,
принципа эффективности
что
способствуют
дает и
формированию
управленческих структур и кадровых механизмов, не предусмотренных
«идеальной» системой кадровой работы.
Выстроенная система личной ответственности чиновника за четко
определенный результат позволила в определенных случаях создавать
систему чрезвычайного управления. Задачи, которые ставились перед
чиновником, менялись, но для их реализации он получал, фактически,
особые полномочия, метод решения оставался, как правило, тем же.
Примером
такого
инспектировавших
управления
сельское
можно
население
привести
на
уполномоченных,
период
активного
сельскохозяйственного цикла. В основном, ими становились редакторы газет,
милицейские начальники и руководители других сфер. Данная структура
позволяла оперативно решать те проблемы, которые выходили за рамки
полномочий местного руководства.
Вместе с реализацией принципа эффективности важную роль в
проведении кадровой политики играли отраслевые структуры управления.
Это создавало такую ситуацию, когда данные подразделения оказывали
влияние на кадровые решения. Отраслевой руководитель, перед которым
ставилась задача, во имя эффективности использовал все имеющиеся
ресурсы, в том числе и кадровые. Это позволяло подбирать ему необходимых
помощников. Правда, эта возможность могла быть реализована только через
партийный кадровый механизм.
Для принятия подобных кадровых решений отраслевой руководитель
обращался в вышестоящий партийный орган. В течение установленного
срока происходило рассмотрение представленной кандидатуры, в результате
которого нижестоящий орган рекомендовал кандидата на конкретную
66
должность. Однако здесь ответственность за принятое решение ложилась на
плечи и отраслевого руководителя, и партийного секретаря.
Таким образом, принятие кадровых решений базировалось на
механизме двойной ответственности, что стало основой для появления
системы отраслевых номенклатур в наркоматах. Но, в отличие от
стандартного принятия решения с определенной степенью свободы, такое
положение дел не приводило к разрушению целостности кадрового
механизма. Номенклатура наркоматов была построена на основании
критериев, которые были сформулированы партийным кадровым аппаратом.
Рассмотренная
система
позволяла
партийному
аппарату
контролировать кадровую политику наркомов. Непосредственный контроль
осуществлялся отраслевыми отделами ЦК и соответствующими секретарями.
Их основной функцией являлось управление кадрами в подведомственных
наркоматах. Некоторые сложности возникали в ситуации, когда нарком был
членом Политбюро или другим видным партийным функционером (как
Орджоникидзе
или
Берия).
В
этом
случае
деятельность
наркомов
контролировалась непосредственно вождем, который осуществлял надзор с
помощью секретариата ЦК.
Из вышесказанного следует, что принцип эффективности являлся
отличным методом для организации кадровой работы. Эффективность
деятельности наркома и выполнение им поставленных вождем задач
определяла правильность проводимой им политики.
Рассмотрим теперь, как реализовывался принцип множественности
информационных потоков в его институциональном выражении. Сразу
необходимо отметить то, что данный принцип вступает в противоречие с
принципом вертикальной полноты, однако именно такое положение дел, как
было указано ранее, сохраняло баланс системы.
Карл Маркс отмечал в своей работе «Критика прусской цензурной
инструкции»,
что
информация,
циркулирующая
в
вертикальной
67
административной системе, всегда является искаженной.71 Это утверждение
основано на том, что подчиненные докладывают руководителю информацию,
которая позволяет в выгодном свете отразить достигнутые успехи и
замаскировать свои провалы. В этом, разумеется, есть корыстный интерес: от
полученных результатов напрямую зависит продвижение по службе. Все это
ведет к тому, что, поднимаясь по административной лестнице, чиновник
получает все меньше адекватной информации о текущей ситуации. Поэтому
принятие эффективных решений становится затруднительным. В качестве
защиты от подобной деформации видения реальности Маркс предлагал
создавать независимые от государства информационные потоки. Ключевым
он считал сохранение независимости прессы.
Партия и государство, как уже подчеркивалось не раз, было
единственным реально властными институтами в Советском Союзе. Отсюда,
исходя из логики Маркса, информационные искажения должны были
превышать все допустимые масштабы. Свободной прессы в СССР не было,
поэтому альтернативных информационных потоков не существовало. Это
положение дел сводило на нет все усилия системы управления, а для
кадрового механизма и вовсе являлось фатальным. Принцип эффективности
переставал действовать, поскольку результаты оценивались по докладам
исполнителей. В результате нарушался принцип целостности, а значит и
принцип абсолютной управляемости.
Это
привело
к
реализации
принципа
множественности
информационных потоков. По сути, была предпринята попытка сделать то,
что с точки зрения Маркса невыполнимо. Действенность номенклатурного
механизма
зависела
от
так
называемого
«механизма
раздельных
назначений», суть которого заключается в том, что руководитель и
следующий за ним чиновник назначаются разными уровнями кадрового
71
Маркс К. Заметки о новейшей прусской цензурной инструкции // Маркс К.,
Энгельс Ф. Соч.2-е изд., т.I.
68
аппарата. Это исключало возможность захвата власти какой-либо группой
чиновников.
Заместитель
руководителя
обладал
некоторой
степенью
свободы от своего начальника. Вместе с тем у высшего эшелона власти
обнаруживалось несколько независимых потоков информации, которые
позволяли эффективно контролировать учреждение. Однако нельзя было
исключить того факта, что стремление руководителей сохранить свои
позиции, а иногда и жизнь, могли сплотить их и тогда информационные
потоки унифицировались.
Партийный аппарат обладал системой контрольных органов. Они
были, как и сама партия, многоуровневыми. В партийных комитетах
существовали отдельные контрольные комиссии, а высшим контрольным
органом являлся Комитет партийного контроля при ЦК (решение XI съезда
РКП(б) в 1922 году). Для Сталина тотальный контроль представлялся одним
из главных механизмов управления и стремился реализовать его через
систему партийного надзора72. Это была система с вертикальной иерархией.
Председатели контрольных комиссий рекомендовались по уже знакомой нам
схеме вышестоящей комиссией. Основной целью комиссий стало выявление
недоработок руководителей
на местах. Наказание было
вплоть до
исключения из партии, а это в сталинскую эпоху часто означало арест.
Составленные комиссией отчеты о недостатках отправлялись вверх по
аппарату.
Одновременно с этим произошло избрание Сталина на пост
Генерального секретаря партии.73 На XVII съезде роль Центральной
контрольной комиссии была усилена и реформирована в Комиссию
72
Отчетный доклад 17 съезду партии о работе ЦК ВКП (б)26 января 1934г. Раздел:
Вопросы организационного руководства. // И.В. Сталин. Сочинения. Т.13, с. 372—375.
Москва. Государственное издательство политической литературы, 1951.
73
Положение о контрольных комиссиях, принятое 11 съездом РКП (б) в 1922г. //
В.И. Ленин. Сочинения т.27. с. 474—476. Издание третье. Приложение. Москва Партиздат
ЦК ВКП (б), 1936.
69
партийного контроля.74 На XIX съезде эта комиссия стала называться
Комитетом партийного контроля, который был наделен еще более широкими
полномочиями.75
Впрочем, и данная система была не совсем надежной, потому что
Комитет партийного контроля являлся внутрипартийной структурой, а
установки на то, что выявление врагов означает положительный результат,
стимулировали
контрольную
систему,
в
результате
чего
«нормы»
оказывались перевыполненными. Если выявлялись недостатки в работе
указанной системы, то они могли быть интерпретированы, как недостатки в
партийной работе, а значит, дискредитировать партийных чиновников,
ответственных за контроль.
Отдельно стоит отметить, что численность контрольных комитетов на
местах была невелика. Органы партийного контроля, в свою очередь,
опирались на локальные комитеты и, фактически, зависели от поставляемой
ими информации. К тому же, контрольные органы избирались пленумами
соответствующих партийных комитетов. Основным функционером там был
первый секретарь, который зачастую пытался влиять на вышестоящие
комитеты.
В сталинскую эпоху основная роль в обеспечении информационных
потоков была отдана органам государственной безопасности. Их организация
была строго вертикальной, они обладали особыми возможностями по сбору,
накоплению и обработке секретной информации. В 30-50-е годы органам
государственной безопасности было поручено составлять политдонесения, в
которых проводился анализ текущей ситуации на местах и действий
партийного руководства. Информация обрабатывалась и подшивалась в
74
Резолюция 17 съезда ВКП(б): Организационные мероприятия в области усиления
партийно—советского контроля. // КПСС в резолюциях. Т.6 С.132—133. Издание пятое.
Москва. Издательство политическая литература, 1985.
75
Устав КПСС, принятый 19 съездом КПСС. // КПСС в резолюциях т. 8 ст.293.
Издание пятое Москва Издательство политическая литература,1985.
70
личное дело, которое было заведено на каждого партийного функционера.
Получателем этих данных был вождь, которому органы государственной
безопасности безоговорочно подчинялись.
Созданные таким образом механизмы обеспечивали бесперебойную
поставку информации для эффективного функционирования советской
власти. На первый взгляд, такое формирование информационных потоков
ставит
под
угрозу
реализацию
принципа
полноты
и
целостности.
Противоречие очевидно, но напрямую к отказу от целостности не ведет.
Органы
госбезопасности
не
могли
решать
кадровые
вопросы
и
непосредственно контролировать территории. Поэтому основная их сила
была в том, что авторитет вождя негласно обосновывал действия этих
органов. Сам кадровый механизм оставался нетронутым, в то же время
власть вождя обретала тотальность.
Это приводило к парадоксу: партийно-государственная система
эффективно функционировала, однако социальные структуры верхушки
общества оказались враждебными по отношению к ней, что усиливало
напряжение внутри государства, которое доводилось до предела чистками.
Поэтому выбор между чистками и свержением диктатуры является
очевидным.
Таким образом, механизм формирования кадров в сталинскую эпоху
получил название «номенклатура. В дальнейшем это понятие сузилось и
стало означать группу лиц, которая занимала или имела право занимать
руководящие посты и, фактически, являлась политической элитой советского
общества.
Внутреннее
формализованными
постоянство
процедурами
номенклатуры
отбора.
Эта
система,
обеспечивалось
несмотря
на
отмеченные выше противоречия, была гибкой и стала действенной при
формировании региональных кадров, создавала динамичный и устойчивый
аппарат управления в центре и на местах.
71
2.4. Трансформация принципов государственной кадровой политики
СССР после 1953 года
Очевидно, что сталинская система была неустойчива, поскольку
основывалась на насилии. Общественные отношения не могут нормально
развиваться при постоянном давлении и поэтому при первой удобной
возможности члены общества стремятся от нее избавиться. Точно также
аппарат
мог
работать
под
давлением
сталинской
диктатуры
до
определенного времени.
К
1953
году
сложилась
ситуация,
когда
население
СССР
воспринимало власть партийно-государственного аппарата как данность и
единственно возможный вариант. Авторитет вождя более не требовался для
стабильного
функционирования
чиновничьего
аппарата.
Поэтому
он
постепенно переставал быть простым инструментом реализации воли.
Партийный аппарат стремился получить гарантии безопасности и набор
привилегий, соответствующий социальной прослойке, которая отвечает за
функцию
управления
в
обществе.
Сталинская
система
со
всеми
достоинствами обладала значительными минусом – преемственность власти
была затруднена.
После смерти И.В. Сталина государственный аппарат получил в свои
руки всю полноту власти в СССР. Главной целью его деятельности стало
обеспечение собственной безопасности и устойчивости. В итоге во главе
страны встал не Г.М. Маленков, за которым стояли ведущие партийногосударственные функционеры, а Н.С. Хрущев, который был готов
гарантировать стабильность партийному аппарату. Однако демонтаж
тоталитарного режима по-прежнему оставался актуальной задачей.
Чтобы упразднить диктатуру, была изменена кадровой системы,
которая была проводником тоталитарного режима. При этом пытались не
полностью разрушить устоявшуюся систему, а модернизировать ее. Это
72
привело к тому, что внешне все составляющие остались на своих местах
(критерии отбора кадров и сам институт «номенклатуры»). Изменены были
только внутренние принципы кадрового отбора. Поскольку сталинская
политика ограничивала деятельность и свободу аппарата, после установления
его всевластия подобное положение дел стало неприемлемым.
Совместное заседание ЦК КПСС, совета министров СССР и
президиума Верховного Совета, проведенное в день смерти Сталина,
утвердило принцип коллективного руководства. Это стало первым ударом по
принципу
абсолютной
управляемости.
Вождь
автоматически
элиминировался из системы управления.
Также был проведен пересмотр вертикальной структуры назначений
(после 1953 года). Система, при которой работник комитета, имеющего более
высокий уровень, имел шанс занять пост первого секретаря низшего уровня,
была отменена. Теперь только секретарь нижестоящего комитета мог пойти
вверх по карьерной лестнице. Это уничтожило старую систему вертикальной
управляемости.
Секретарь в первую очередь стал представителем своего комитета
перед властью. В его задачи стало входить выстраивание отношений внутри
партийных комитетов, нежели реальная деятельность в регионах. Чиновники
теперь получили возможность создавать группировки по территориальному
принципу. Центральная власть могла воздействовать на местных чиновников
только одним способом – перевести его в другую структуру, в которой
контроль за ним был также ослаблен.
В ходе борьбы за власть, развернувшейся летом 1953 года, был
ликвидирован Л.П. Берия, который на тот период занимал пост министра
внутренних дел СССР. Кроме того, он являлся заместителем председателя
Совета Министров СССР, отвечавшим за деятельность силовых структур и
членом Политбюро. Уничтожение Берии и его аппарата позволило
пересмотреть роль органов госбезопасности в государственной системе
73
СССР. Лишившись покровительства вождя, «органы были поставлены под
партийный контроль»76. Это имело следующие последствия:
1. Ликвидация репрессивного аппарата.
2. Органы госбезопасности больше не имели полномочий для сбора
информации о чиновниках. Чиновники получали полную безопасность.
Фактически это означало ликвидацию одного из основных каналов
информации для высшего руководства партии и страны, отказ от принципа
множественности информационных потоков,.
Защита чиновников от репрессий сводила на нет и принцип
эффективности. Чиновники были освобождены от ответственности за
провалы, а значит, эффективность в сталинском понимании полностью
исчезала. Объективная оценка деятельности также стала невозможной.
Все это привело к изменению кадровой системы. После ликвидации
вертикальной
структуры
власти
кадровые
решения
превратились
в
реализацию конкретной воли отдельных партийных руководителей.
В результате внутренние принципы системы заменились на волевые
решения секретаря партийного комитета. Ответственность за невыполнение
задачи с точки зрения объективной оценки деятельности исчезла. Главное
качество чиновника в новой системе стало лояльность руководителю.
Единство кадровой системы предоставило возможность формировать
аппарат из преданных конкретному руководителю людей. Кадровая
целостность обернулась из проводника единой политики в инструмент
формирования разрозненных и противоборствующих групп.
Критерии отбора сохранились в первозданном виде и номенклатурная
система продолжала свою работу. Однако внутри она претерпела серьезные
изменения. Номенклатура перестала быть открытой системой, а значит,
76
Постановление пленума ЦК КПСС «О преступных антипартийных и
антигосударственных действиях Берия» 7 июля 1953г. // Лаврентий Берия. 1953 год.
Документы. С. 371. Москва. Международный фонд Демократия, 1999.
74
привлечение во власть новых кадров потеряло актуальность. Единственное,
что играло здесь роль – естественная убыль среди функционеров, которую,
конечно,
приходилось
компенсировать.
Однако
для
попадания
в
номенклатуру была необходима протекция. Она же обеспечивала и
дальнейшее продвижение. Номенклатура превратилась в механизм по
воспроизводству клановой структуры.
Подобная трансформация кадрового механизма привела к тому, что
советская власть стала носить клановый характер. Кланы превратились в
сосредоточение власти, при этом уровень закрытости и соблюдение
принципа тотальной безопасности стали для них важнейшими задачами.
Наиболее сильными, разумеется, стали кланы партийных руководителей.
Регионы превращались в вотчины конкретного партийного секретаря. СССР,
по сути, вернулся к ленинской модели, при которой руководители
фактически
неограниченно
управляли
регионом,
а
подчиненность
определялась лояльностью. Сложившаяся система обладала следующими
особенностями:
1.
Перестала работать для общества в целом, ибо контролировалась
кланами.
2.
Имела плохую управляемостью, поскольку вертикаль власти
работала в двух случаях: назначить или снять.
3.
Внутри системы отсутствовала мотивация чиновника к работе;
принцип эффективности не был подкреплен насилием, а значит, не работал.
4.
Инициатива
стала
наказуема.
Давление,
порождавшее
инициативу, исчезло, но по инерции опасения по поводу возможной
ответственности оставались.
5.
Клановая структура не могла обеспечить подачу объективной
информации, т.к. не нуждалась в информационных потоках.
6.
Система стала замкнутой. Единственной возможность попасть в
номенклатуру стала принадлежность к клану.
75
7.
Ответственность чиновника сместилась с результата на процесс,
а главной задачей стал документооборот.
8.
Система была больше не способна эффективно отвечать на
вызовы.
Еще Хрущев заметил процесс разрушения системы сдержек и
противовесов. Однако социальный слой, на который он опирался, не давал
ему восстановить эту систему. Поэтому были предприняты попытки ее
трансформации: были введены совнархозы, обкомы были разделены по
отраслевому признаку. Кадры все время менялись, люди передвигались по
горизонтали власти. Поездки 1-го секретаря ЦК КПСС по стране привели к
постоянному давлению на местное руководство. В итоге, аппарат устал и
сместил Хрущева.
Пришедшее ему на смену руководство осудило попытки Хрущева
трансформировать систему и обвинило его в излишнем «волюнтаризме».
Основным направлением кадровой политики стала стабилизация кадрового
ресурса, что подразумевало окончательное замыкание номенклатуры на
самой себе.
Смещением Хрущева партийный аппарат доказал свою силу. Для
нового политического руководства страны это послужило звоночком,
поэтому в работе партийно-советского аппарата был реализован неявный
критерий - безынициативность. Чиновники превратились в простых
исполнителей, инициатива была наказуема, а попадание в систему
связывалось
с
высокой
адаптивностью
и
отсутствием
собственных
убеждений.
Тактически,
система
государственного
управления
полностью
восстановилась, однако стратегически установилась власть исполнителей. Но
аппарат, призванный исполнять, нуждался в указаниях. К тому же
исторические условия создавали новые вызовы для власти. Новые лидеры
принимали
слабые
решения,
которые
не
давали
результатов.
76
Безынициативность
государственного
аппарата
привела
к
его
бездеятельности.
Когда
опасность
массовых
репрессий
миновала,
сложилась
следующая ситуация: чиновники пытались привести свое социальное
положение в соответствие со своими функциональными обязанностями, что
приводило к коррупции, ставшей своеобразной рентой за использование
административного ресурса. Попытки высшего политического руководства
СССР заставить аппарат работать, как простых наемных государственных
служащих, не к чему не привели. В конце XX и начале XXI века вновь встала
проблема изменения функций
государственного аппарата и ограничения
чрезмерной свободы его действий.
Подводя итоги анализа, сделанного в данной главе, можно сделать
вывод о неустойчивости сталинской кадровой системы, основанной на
насилии. К моменту смерти Сталина власть партийно-государственного
аппарата уже воспринималась населением, как естественное состояние
государственного управления и авторитет вождя, как главы государства
больше в прежнем виде больше не требовался. Партийный аппарат, получив
в свои руки власть, стремился получить как можно больше привилегий и
обезопасить свое существование.
Как отмечалось выше, демонтаж сталинской кадровой системы
нарушил жесткую вертикаль власти. По своей сути это не было разрушением
существовавшей
системы,
а,
скорее,
попыткой
ее
модернизации.
Номенклатура перестала быть открытой системой, а ротация кадров стала
проводиться во многом за счет естественной убыли партийных и советских
функционеров. Партийные и советские чиновники стали
кланы,
а
институт
номенклатуры
превратился
в
объединяться в
механизм
ее
воспроизводства.
В целом, анализ государственной кадровой политики и состава
управленческих элит в советский период показывает, что в СССР
77
существовала партийная монополия на власть. КПСС не была политической
партией в обычном смысле этого слова, а, скорее, партией-государством,
монополизировавшей власть и установившей тотальный контроль за
обществом. В этих условиях кадровая политика превратилась в инструмент
политического
господства
КПСС,
обеспечивая
устойчивость
государственной системы. Государственный аппарат СССР мог решить
любые кадровые запросы и эффективно распределял власть в интересах
правящей партии. Сталин, как политический руководитель СССР был
гарантом легитимности политической системы и брал на себя всю полноту
ответственности за проводимую государством политику. Поэтому появление
вождя в сталинскую эпоху было вполне логичным.
Отсюда, принцип личной ответственности становится одним из
основных
в
обеспечении
эффективности
деятельности
конкретного
чиновника. Поэтому можно утверждать, что в период 20-х и 30-х годов XX
века в СССР была заложена институциональная основа кадровой работы,
полностью
соответствующая
принципам
вертикальной
полноты
и
целостности. В результате в СССР появился институт номенклатуры, на
основе которого сформировалась новая советская элита.
78
Глава 3. Преемственность и проблематика государственной
кадровой политики РФ
3.1. Специфика государственного кадрового рекрутинга в России и
преемственность принципов государственной кадровой политики РФ и
СССР
Понять специфику кадрового рекрутинга в России может только
эмпирическим путем. Прежде, чем перейти к конкретным примерам
необходимо определиться с терминологией.
Как правило, кадровый механизм рассматривается сквозь призму
понятия «кадровая политика»77. При этом принято отмечать важную
особенность этой сферы: «субъективность кадровой политики по форме и
механизмам, что, по сути, определяет субъективные действия отдельных
индивидов»78. Мы же будем опираться на понятие «кадровый рекрутинг»,
который будем трактовать как практический аспект кадровой работы.
Как указывает В.П. Пугачев в своей работе «Руководство персоналом
организации»79, работа с кадрами и управление персоналом - две тесно
связанные
между
собой
сферы.
На
наш
взгляд,
важно
сразу
дифференцировать эти области. Работа с кадрами, по его мнению, сводится к
«обеспечению организации оптимальным количеством работников нужной
квалификации и мотивации»80. Она имеет следующие особенности:
77
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты,
технологии реализации. Москва. Издательство РАГС, 1996 . С.16.
78
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты,
технологии реализации. Москва. Издательство РАГС, 1996. С.17.
79
Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: Учебник для студентов вузов /
В.П. Пугачев. – М.: Аспект Пресс, 2005. С. 279.
80
Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: Учебник для студентов вузов /
В.П. Пугачев. – М.: Аспект Пресс, 2005, С. 61.
79

эпизодичность или фрагментарность, которая заключается в том,
что кадровый аппарат занимается сотрудником не на постоянной
основе, а по необходимости;

вспомогательный характер деятельности, который отражается в
обеспечении отбора персонала по формальным критериям и при
необходимости его обучение и воспитание;

ограниченность властных полномочий, которая ограничивает
кадровый аппарат в свободе принятия самостоятельных кадровых
решений.
Руководство
персоналом,
в
свою
очередь,
заключается
в
непосредственном и повседневном руководстве людьми и контролем за
достижением
определенных
результатов.
Оно
имеет
следующие
особенности:
 постоянство и прямое общение с сотрудниками, заключающееся в
контакте руководителя с подчиненными;
 фундаментальный
характер
управленческих
функций,
направленный на достижение конкретных целей;
 большой объем властных полномочий, который позволяет влиять
непосредственно на поведение подчиненных.
Вышеперечисленные особенности, приведенные В.П. Пугачевым,
позволяют сделать верный вывод о том, что кадровая система обеспечивает
нормальное функционирование учреждения и сама подчинена целям
управления. Без должной работы кадровой системы сложно представить
корректную и качественную организацию эффективного процесса работы
учреждения.
В предыдущей главе мы уже показали, что кадровая система основной
инструмент
организации
и
управления
государственным
80
аппаратом. В этой системе главная роль принадлежит кадровому рекрутингу
– механизму привлечения, расстановки и продвижения кадров.
Современное общество подразумевает два легитимных типа этого
механизма – выборы и назначения. По определению, выборы – это занятие
государственной должности на основании прямого волеизъявления граждан.
Назначение, в свою очередь, является занятием должности на основании
решения вышестоящего органа государственного аппарата.
С формальной стороны данные процедуры являются равноправными.
Источником власти в демократическом обществе традиционно является
народ, а выборность становится основой кадровой системы. Отсюда логично,
что народ выбирает правительство, которое, в свою очередь, расставляет
чиновников.
Фактически соотношение между этими процедурами совсем иное.
Свобода волеизъявления ограничена списком кандидатов, подготовленным
неким скрытым от публики актором. Выборы становятся борьбой элит за
контроль в политической сфере. Получается, что народ выбирает себе
управленцев из списка, сформированного элитами.
В
России
ситуация
усугубляется
противоречием
между
демократическими принципами организации государственной власти и её
советскими
институтами.
При
примате
демократических
принципов
(ельцинский период) выборы становятся главным кадровым механизмом, но
государственная система должным образом не работает. При примате
институтов (путинский период) выборы превратились в форму назначения. И
такой переход был неизбежен. В России, где в центре любой деятельности
стоят элитные группировки, выборы – это оформления кадрового решения
власти через народное голосования, сложная форма назначения.81
81
Поэтому никакого противопоставления между назначаемостью и выборностью в
России нет (примеч. автора).
81
Выборность власти не является гарантией исполнения интересов
избирателей. По меткому замечанию О.В. Гаман-Голутвиной, «зачастую в
законодательной деятельности Думы весьма влиятельны партикулярные,
корпоративные,
личные
интересы
депутатов
по
сравнению
с
общегосударственными»82.
Таким образом, исследование специфики кадрового рекрутинга
должно базироваться на эмпирическом материале. Кадровая политика –
изначально субъективная сфера, определяющаяся действиями отдельных
людей. Практическим аспектом мы будем считать кадровый рекрутинг –
механизм привлечения, расстановки и продвижения кадров. При этом важно
понимать,
что
работа
с
кадрами
и
управление
персоналом
–
дифференцированные, но тесно переплетенные сферы.
Назначение осталось основным механизмом кадровой работы. Это
выбор сотрудников государственного аппарата на основе формализованных
критериев. Последние, наряду с институтами, являются публичными
сторонами кадровой работы. Они законодательно закреплены и содержатся в
инструкциях. Но, как и в советское время, существуют скрытые стороны
кадрового рекрутинга.
Как было показано выше, в советском государстве аппарат, уставший
от давления вождя, одержал победу над диктаторским режимом. Острое
противоречие между функционалом и статусом разрешилось за счет
приведения их в соответствие, в результате чего партийно-государственный
аппарат стал фактическим хозяином в стране. Вся жизнь в стране
соответствовала интересам аппарата.
Все это вело к росту недовольства у образованных граждан, которые
находились по другую сторону номенклатуры. В 60-е годы это вылилось в
82
Гаман-Голутвина О.В. Государственная Дума Федерального Собрания Российской
Федерации 1993 2003 г.г.: эволюция персонального состава. Вестник Московского
Университета. Серия 12: Политические науки № 1, 2007. С.80.
82
конфликт между властью и интеллигенцией. В долгосрочном периоде он стал
одной из причин развала Советского Союза и событий начала 90-х.
Основным лозунгом было подчинение государства интересам общества.
Чиновнику возвращали статус наемного работника. В итоге, советский
государственный аппарат был частично разрушен. На его месте вырос новый,
который, впрочем, нес в себе все те же противоречия.
Этот аппарат строился, на первый взгляд, на качественно новых
принципах. Старые, которые реализовались сталинской системой, были
признаны антидемократическими и запрещены. На их место пришла
выборность всех уровней власти как демократический принцип.
Но на самом деле, современный государственный аппарат просто
воспроизводит функции и интересы советской номенклатуры, но в других
условиях.83 Чиновники, привлекаемые в систему управления, обладали
опытом работы в советской системе и по-другому функционировать не
могли. Наконец, общество не прошло через существенные демократические
трансформации и мало отличалось от общества советского периода.
Государство осталось главным распределителем богатства. Собственники
зависят от власти, поэтому она беспрепятственно доминируют над
обществом. Современной правящей элите советская форма представляется
наиболее удобной.
Результатом
является
фактическое
воспроизведение
советских
учреждений – Администрация Президента РФ переняла функционал ЦК
КПСС, а региональные аппараты губернаторов напоминают и воспроизводят
обкомы.
Все это привело к острому конфликту между советским характером
аппарата и провозглашенными демократическими принципами, вызвало
83
Это обстоятельство отражено в книге «Государственная кадровая политика:
концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации», Москва. Издательство
РАГС, 1996. С.148.
83
паралич власти, разразившийся в 90-х годах. Выборность уравняла
федеральную, региональную и местную власть, поскольку источником ее
являлся народ. Исчезла иерархия, так необходимая для воспроизводства
советской структуры. Это могло привести к разрушению целостности
государства.
Применение принципа выборности безопасно только тогда, когда
существуют независимые от этого процесса механизмы сохранения
целостности государства. В СССР это обеспечивалось вертикальной
иерархией КПСС, а на Западе сдерживание производилось с помощью
политических партий и развитого бизнеса. Ситуация постсоветской России
90-х сложилась таким образом, что первого условия уже не было, а второго
еще не было. Институты управления не справлялись со своими функциями
без опоры на КПСС. К тому же, разрушенная иерархия привела к
размыванию единого правового поля страны.
В результате в период с 1991 по 1993 год Россия трансформировалась
фактически в государство, имеющее некоторые феодальные признаки.
Каждый уровень управления стремился воспользоваться теми ресурсами, на
которые у него была монополия. В соответствии с количеством ресурсов
регионы выстраивали свои отношения с другими уровнями власти.
«Богатые» регионы вполне могли игнорировать указания центра, в то время
как дотационные регионы находились под влиянием федерального центра.
Национальные республики, в свои очередь, получали
дотации, но
претендовали на независимость. В итоге ресурсы стали рычагом для
распределения власти в постсоветской России.
Своего апогея противоречие между демократическими принципами и
советским мировоззрением достигло на федеральном уровне. Высшей
властью в государстве по Конституции в начале 90-х гг. прошлого века были
Съезд
советов и Верховный
совет. Однако
попытка
осуществлять
государственное управление с помощью законодательной ветви власти
84
потерпела провал, поскольку стремящиеся к власти лица в указанных выше
высших органах власти опирались исключительно на популистские лозунги.
Конфликт между правом и практикой привел к трагедии 1993 года.
После этого была принята новая Конституция, которая наделила президента
большими полномочиями, чем обладал Генеральный секретарь ЦК КПСС.
Но при сохранении принципа общей выборности власть могла быть
распространена только на федеральном уровне. На регионы можно было
воздействовать только двумя способами: за счет дотаций или за счет
вмешательства в процедуру выборов. Вся эта ситуация привела в конечном
счете к деградации государства и общества в целом.
В первый период становления «новой» России кадровая политика
напоминала «кадровую систему» ленинской эпохи. Все было основано на
выборности. Выбранные кандидаты впоследствии формировали команду из
приближенных к ним людей. Система формальных критериев осталась в
прошлом.
В 90-е годы шел процесс замены старой элиты и формирование новой
российской элиты. В этот период прохождение на выборные должности
каждого кандидата обеспечивалось поддержкой небольшой по численности и
обеспеченной ресурсами группы. Поэтому первый российский парламент
представлял, в основном, политически активную региональную элиту.
Влияние федеральной власти отходило на второй план. Тем более, что на
федеральном уровне существовало две ветви власти: президент был
единственным
выборным
руководителем
с
ограниченной
свободой
назначений, а министров назначал Верховный совет.
Однако после 1993 года ситуация изменилась. Единственным
источником власти для чиновников федерального уровня стал президент. Это
повлекло за собой создание нового кадрового механизма – кадрового
управления Администрации Президента. Здесь формировался состав самой
Администрации, готовились назначения министров, а также определялись
85
кадровые квоты для министерств и ведомств. Кроме того, кадровое
управление разрабатывало инструкции, регламентирующие кадровую работу
всех федеральных органов.
Впрочем, этот механизм работал не совсем стабильно по трем
причинам:
-
не существовало жесткой связи между управлением кадрами и
кадровыми службами федеральных органов;
-
кадровый механизм работал только на федеральном уровне; на
региональном уровне кадровая политика могла иметь свою специфику;
-
в функционирование системы постоянно вмешивались президент
и его окружение, формируя по своим требованиям подведомственные
структуры.
В
результате
сложилась
ситуация,
при
которой
сохранялась
феодальная сущность управления, свойственная ленинской эпохе. Каждый
чиновник был хозяином в сфере, находившейся под его влиянием. Работа
кадрового механизма стала совершенно формальной. Однако само наличие
кадрового механизма, даже в самой примитивной форме, позволило
выстроить действующий государственный аппарат.
Длительные демократические преобразования разрешили острое
противоречие между функцией и статусом в пользу первой. Поэтому
фактически чиновники превратились в собственников доступных для их
управления ресурсов. На федеральном уровне приватизация ресурсов
предоставляла гарантии лояльности команды лидеру. Очевидно, что
государственный аппарат такого типа мог работать только в рамках
собственных
интересов.
Общественные
функции
государства
не
выполнялись.
Все
это
привело
к
осознанию
необходимости
реформы
государственного управления. Государственный аппарат необходимо было
поместить под чуткий контроль общества. Но в условиях недостаточного
86
развития гражданского общества в России общественный контроль за
чиновниками установить было чрезвычайно трудно. Потому разрешить
данное противоречие можно было только внутри самого государственного
аппарата. Это означало, что демократические методы государственного
управления
становились
неэффективными.
Обеспечение
деятельности
государства могло быть осуществлено только в ущерб демократическим
принципам.
Таким образом, можно сказать, что острое противоречие между
функционалом и статусом партийного аппарата привело к тому, что он
«победил» диктатуру и взял все властные полномочия на себя. Наступила
эпоха господства аппарата, т.е. чиновников. В 60-е годы следствие подобного
развития событий стало диссидентское движение, а в долгосрочной
перспективе это привело к развалу СССР. В 90-х чиновнику попытались
вернуть статус наемного работника, что привело к частичному разрушению
советской кадровой системы. Вновь сформированный аппарат был основан
на демократических принципах, но, по сути, современные чиновники
воспроизводят функционал и потребности советской номенклатуры. Это
привело к осознанию того, что реформа государственного управления
неизбежна. Государственный аппарат необходимо поставить под строгий
контроль гражданского общества, но в силу российских особенностей, этого
сделать пока не удалось.
3.2 Трансформация государственной кадровой политики в России в
начале XXI века
Реформы, проводимые в Российской Федерации в начале XXI века,
были направлены на разрешение противоречий государственного управления
в
пользу
механизмов
стабильного
функционирования
государства.
87
Фактически это означало во многом воспроизводство советской системы,
поскольку такой путь решения проблемы был логичен для нее. Проводимые
преобразования
ставили
перед
собой
цель
наладить
управляемость
государственной системы. Это, по мнению реформаторов, должно было
разрешить
противоречие
между
функцией
и
статусом.
Система
выстраивалась вокруг одного центра, поэтому чиновник должен был ей
подчиняться, а не руководствоваться своими личными интересами.
Кадровый механизм является центральным для этой системы и
решение сложившихся проблем уже проверенным путем было бы разумным,
но в начале нового столетия система уже имела некоторые отличия от
советской. Изменившаяся форма государства исключала по своей сути
возникновение диктатуры. Смена принципов в итоге была реализована
В.Путиным с помощью создания «вертикали власти». Слабый механизм
выборности
сменился
кадровыми
назначениями
на
федеральном
и
региональном уровнях.
Гражданское общество России в XXI веке пытается доступными ему
способами контролировать работу чиновничьего аппарата, его ротацию и
прозрачность осуществляемой им деятельности. В настоящее время
управленческий аппарат вынужден устанавливать какие-то контакты с
общественными организациями, проводить с их помощью экспертизу, а
иногда даже привлекать на государственную службу лучшие кадры
общественников. Однако, в силу того, что власть остается централизованной
и мало поддается реальному контролю, гражданское общество сталкивается с
сопротивлением аппарата при попытке обеспечить прозрачность заработков
чиновника, его дополнительной деятельности, вскрывать других факты,
которые
позволяют
судить
о
коррумпированности
и
клановости
существующей системы. Растущий контроль со стороны гражданского
общества
должен
повысить
личную
ответственность
чиновника
за
выполнение поставленной перед ним задачи.
88
Управляемость, как было указано в начале работы, была основным
принципом советской кадровой системы. Полная реализация данного
принципа позволила бы восстановить эффективность государственного
управления. Последующее практическое воплощение всех остальных
принципов были бы ступенями на пути решения этой задачи.
Но
в
условиях
демократии
принцип
управляемости
должен
реализоваться в ином ключе. Роль «вождя» здесь заменяется на более
формальную должность президента. Отсюда нет некого субъекта, который
был бы заинтересован в реализации полной управляемости. Напротив,
возможна ситуация, когда его осуществление вступает в противоречие с
интересами президента как политического субъекта.
Принцип
управляемости
был
краеугольным
камнем
работы
государственной системы в СССР: все, что укрепляло управляемость,
признавалось положительным; все, что ослабляло – устранялось. В
современной России управляемость – это некая абстрактная цель,
достижение которой в конкретных ситуациях может быть отодвинуто.
Поэтому управляемость превратилась в некое формальное требование, а
значит, и сам принцип работает гораздо хуже. Это меняет действие
остальных принципов и оказывает влияние на функционирование всей
системы в целом.
Первый президентский срок В.Путина был отмечен восстановлением
«вертикали власти». Оно шло через механизм назначений государственных
служащих на должности, которые раньше были выборными. Это отвечало
реализации принципов полноты и целостности кадрового механизма.
Основные
чиновники
были
назначены
федеральным
центром,
по
определенным критериям и с помощью конкретной процедуры. Так
создавалась единая система современной российской власти и управления.
Реализация
возникновение
вышеозначенного
кадровых
институтов.
принципа
Систему
повлекла
за
собой
возглавил
помощник
89
президента
по
кадровым
вопросам.
Он
предоставлял
президенту
составленные кадровые предложения и нес за кандидатуры персональную
ответственность. Этому чиновнику подчиняется Управление кадровой
политики Президента РФ (сформированное из кадрового управления АП). В
задачи
Управления
входит
не
только
кадровая
работа
в
самой
Администрации, но и координация кадровых служб всех федеральных
органов.
Важным
является
то,
что
Управлению
отдана
функция
формирования правил кадровой работы на местах. Более подробно структура
данного кадрового подразделения описана в книге В.А. Сулемова
«Государственная кадровая политика в современной России»84.
Мониторинг ситуации в регионах – задача Территориального
департамента Управления внутренней политики Администрации Президента
РФ.
Кандидаты
сотрудничества
на
должность
между
отбираются
Управлением
в
результате
кадровой
тесного
политикой
и
Территориальным департаментом.
Также появился институт полномочных представителей президента в
федеральных округах. Они имеют собственный аппарат и опираются на сеть
главных федеральных инспекторов. Основная задача этого института –
представлять интересы Президента в субъектах РФ. Иными словами,
полномочные
представители
контролируют
назначения
чиновников
федеральных ведомств и составляют списки кандидатур на различные
государственные должности и, впоследствии, представляют их Президенту.
Все это работает на создание целостной кадровой системы. По внешнему
виду данные уровни напоминают советский образец, однако в условиях
демократии это работает несколько иначе.
84
Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. – М.:
Издательство РАГС, 2006. С.127 –129.
90
Принцип управляемости и целостности, как было подчеркнуто ранее,
обеспечивался в СССР партийной вертикалью. Соответственно, каждый
уровень наделялся определенной властью, что позволяло координировать
процесс назначений на различных уровнях. Ответственность за назначение
лежала на конкретном кадровом чиновнике, что обеспечивало эффективность
работы аппарата.
В современной России аппарат не наделен властью, а только является
ее проводником. Власть находится у Президента. Поэтому целостность
аппарата реализуется за счет концентрации назначений в его руках. Это,
безусловно, понижает эффективность деятельности. Такая ситуация привела
к разделению компетентности и ответственности. Поскольку Президент не
способен физически знать всех назначаемых им чиновников, большая часть
даже самых крупных назначений проходят вслепую. Кадровые проекты
готовятся службами, но ответственность за назначения лежит на Президенте.
В этой связи страдает компетентность принятия решений. Повышается
уровень безответственности среди чиновников. Кадровая служба становится
незаинтересованной в подборе действительно эффективных государственных
служащих с высокой мотивацией.
Это приводит к тому, что система является целостной, но не
завершенной. У Администрации Президента не хватает ресурсов для
обеспечения качественной кадровой работы на всех уровнях. Даже на
уровнях субъекта Федерации назначается всего лишь несколько человек,
которые вольны самостоятельно подбирать себе команду. Элементы
феодализма, присущие ленинской системе, не ушли из современной России,
а просто опустились на более низкий уровень.
Традиционному, сложившемуся кадровому механизму очень трудно
работать с отраслевыми кадрами. Специализированных подразделений у
Администрации Президента практически нет, не говоря уже об институтах
полпредов и федеральных инспекторов. Кадровые вопросы отраслевого
91
характера лежат полностью на руководстве отраслей. Это позволяет
формировать министерства из лояльных чиновников, а не тех, кто будет
эффективно работать.
Чиновники высокого уровня на деле редко несут реальную
ответственность, т.к. они назначаются Президентом и обязаны отчитываться
только перед ним. Однако Президент не в состоянии контролировать всех
подчиненных, а значит, уровень ответственности стремительно падает.
Как уже отмечалось, проведение эффективной кадровой политики
требует от кадровой системы формализованных критериев отбора кадров.
Они должны быть объективны по отношению к чиновнику и отсеивать тех,
кто идет во власть исключительно по карьерным соображениям. Отсюда
система отбора кадров становится единой.
Главный недостаток современной системы подбора и расстановки
кадров большая часть исследователей видят в слабости формальных
критериев. Выделяют неоптимальную систему рекрутирования кадров
государственной службы, по причине размытости критериев отбора и
отсутствия четко отлаженной системы организации. Закрытая система
критериев, отсутствие их публичности, нивелирование меритократических
принципов, повсеместное распространение клиентелизма85. По мнению О.В.
Гаман-Голутвиной, это и есть главная проблема кадровой политики.
Однако необходимо понимать всю специфику проблемы. Как мы уже
указывали, основным критерием подбора кадров в советской системе было
наличие необходимого опыта работы для занятия конкретной должности. Его
можно было оценить и формализовать, а значит свободно применить на
практике.
85
Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф.
Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. С. 44
URL:
file:///C:/Users/HP/Downloads/n1.pdf
(Дата
обращения:
09.09.2014).
92
В России смена власти произошла относительно недавно, поэтому
настоящим опытом государственного управления обладают те, кто на
сегодня уже не входит в управленческую элиту. Поэтому критерий опыта
открыл путь в государственный аппарат тем людям, кто по своим жизненным
принципам и установкам далек от современной демократической политики.
Нынешняя власть допустить этого не может. В связи с этим критерий опыта,
как основной, не определен в кадровых инструкциях.
Советская система изначально обладала возможностью включать
критерий опыта в кадровый отбор. Весь кадровый аппарат был партийным, а
значит, и критерий применялся только к членам партии, что обеспечивало
комплектацию аппарата людьми, поддерживавшими существовавший строй.
Вместе со сменой власти в России государственная власть перестала быть
единственным влиятельным институтом. Возник институт бизнеса с
огромными финансовыми возможностями и воспроизводством собственной
элиты. Взаимозаменяемость опыта государственной службы и работы в
бизнес - структурах сведена к минимуму.
В итоге, критерий опыта сохранился только внутри аппарата. Теперь
переход с одной должности на другую, рангом выше, должен быть обоснован
выслугой лет или определенными заслугами перед государством. Но
существует парадокс: те, кто назначается на высокую должность извне, не
обязаны иметь эту выслугу.
В связи с этим профессионализм был формализован в виде
квалификации. Она, в свою очередь, была сведена к образованию, курсам
повышения квалификации, наличию дополнительных знаний об объекте
управления, о методах менеджмента и другим важным аспектам. Все это
должно быть отражено в научно-методической работе кандидата или
рекомендациях экспертов из этой области.
Нужно отметить, что критерий образования достаточно легко
формализовать. Однако в нынешних реалиях он слаб, поскольку на его
93
основании приходится выбирать одного кандидата из многих претендентов
со схожим образованием. В итоге образование, как квалификационный
критерий теряет смысл. В свою очередь повышаются требования к занятию
государственных должностей высшей квалификации, что должно, по идее,
повысить профессионализм и уровень образования высших чиновников. Но
размытость конкретного содержания этих требований позволяет кадровому
аппарату
вносить
свои
собственные
интерпретации,
а
значит,
модифицировать критерии отбора под «нужного» претендента.
Такая кадровая политика по своей действенности значительно
уступает формальным требованиям, которые предъявлялись к кадрам в
советский период. В связи с этим она теряет свою основную функцию – не
ограничивает своеволия чиновников, на что обращает внимание в своей
работе В.В. Путилин86.
Как подчеркивалось ранее, кадровый механизм – это применение
соответствующим кадровым институтом кадровых критериев. В условиях
современной России формализованный критерий квалификации применяется
целостным,
но
не
имеющим
необходимых
полномочий
кадровым
институтом, который не отвечает принципу полноты. Это привело к
разрушению механизма номенклатуры, который работал независимо от воли
кадрового чиновника. Е.А. Орех описывая переход от номенклатуры к
современной системе, справедливо подчеркивает, что отбор по формальным
требованиям в итоге был заменен на отбор по протекции87.
Четко организованная система подбора и расстановки кадров более не
ограничивает свободу чиновника, ответственного за принятия кадровых
решений. А система президентских назначений и вовсе снимает с него
86
Путилин В.В. Политическая компетентность современных российских
административно-политических элит: критерии, уровни, технологии реализации.
Властные элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004. С.462.
87
Орех Е.А. Изучение механизмов рекрутирования во власть в современной
российской элитологии. Властные элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004.
С.415-422.
94
личную ответственность за предложенные кандидатуры. Единственное
ограничение свободы кадровиков сегодня состоит в проявлении воли и
власти вышестоящего государственного служащего. Поэтому главный
инструмент отбора претендентов на государственную службу в настоящее
время – рекомендация влиятельного лица.
Нужно признать, что протекция является основным инструментом,
гарантирующим продвижение по службе. Это подтверждают результаты
опроса, приведенные в исследовании «Эффективность государственного
управления в Российской Федерации в 2008 году»88.
Сложившуюся тенденцию пытаются ослабить введением следующих
«объективных» критериев, основанных на демократических принципах:
проведение
конкурсов
и
создание
кадрового
резерва.
Большинство
государственных должностей в настоящее время занимаются по конкурсу.
Его механизм можно найти во многих работах по этой тематике89. В
принципе, такая форма отбора может быть эффективна при условии наличия
существования жестких и объективных критериев. Но как мы уже отмечали,
таких критериев в настоящее время не существует. Из-за этого конкурсные
требования в основном носят крайне абстрактный характер.
Из вышесказанного становится ясно, что результаты конкурса
определяются ничем иным, как личными предпочтениями членов комиссии.
Формирование этих комиссий входит в сферу деятельности кадрового
аппарата. Это автоматически означает, что процесс их комплектования
происходит за счет сотрудников учреждения, которые назначают кадровые
чиновники и непосредственное руководство, имеющее определенное влияние
88
«Большинство госслужащих в качестве важнейшего фактора карьерного
продвижения рассматривает связи личного покровительства со стороны вышестоящих
лиц». [Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф.
Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. С. 45
URL: file:///C:/Users/HP/Downloads/n1.pdf (Дата обращения: 09.09.2014)].
89
См., например: Государственная кадровая политика: концептуальные основы,
приоритеты, технологии реализации. Москва, Издательство РАГС, 1996. С.96.
95
на
принятие
решения.
Фактически
происходит
проведение
уже
подготовленных решений, а кадровики в очередной раз снимают с себя
ответственность за последствия назначения. В результате ухудшается
ситуация с кадрами в целом.
В свою очередь, кадровый резерв может играть определяющую роль в
комплектации государственного аппарата. В.А Сулемов пишет: «Институт
кадрового резерва является важнейшей составляющей формирования
кадрового
состава
государственной
гражданской
службы»90.
Однако
формирование этой системы ведется по вышеуказанному принципу самими
кадровиками. Конкретные механизмы привлечения «резервистов» на службу
по-прежнему не определены, поэтому прохождение через резерв не всегда
является обязательным условием попадания на должность. Но если такого
механизма нет, то резерв превращается в пустую формальность. Он в
принципе не ограничивает действия кадрового аппарата и не влияет на его
эффективность. Этот аспект отмечен в работе Н.И. Пищика.91
Следует подчеркнуть, что в случае формирование механизма
замещения
должности
с
помощью
кадрового
резерва,
произойдет
восстановление номенклатуры, что вступит в конфликт с демократическими
принципами выборности и последовательной ротации кадров во власти. В
этом случае кадровый резерв будет формироваться под нужды одной
администрации, а использоваться будет уже другой. Таким образом,
возникнет ограничение кадровой свободы. Это означает, что система
кадрового резерва останется чистой формальностью.
В настоящий момент основным критерием кадрового отбора в России
является профессионализм. Поскольку он понимается как образование,
90
Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. – М.:
Издательство РАГС, 2006. C.214
91
Пищик Н.И. Государственная кадровая политика в органах власти и управления
как социальный институт в условиях модернизации общества. Сочи. СГУТ и КД, 2006. С.
116.
96
важной его частью становится система подготовки кадров и последующего
повышения квалификации. По закону «О государственной гражданской
службе
в
повышение
Российской
Федерации»
квалификации
–
не
профессиональная
только
обязанность,
подготовка
но
и
и
право
государственного служащего92.
В принципе, система подготовки кадров включает все ВУЗы страны,
поскольку диплом о прохождении такой подготовки является достаточным
основанием для занятия государственной должности. Но в узком смысле она
является системой профессиональной подготовки будущих государственных
чиновников. В свою очередь, эта система подразделяется на общую – часть
президентской кадровой вертикали, и частную – зависящую от кадровых
структур соответствующих министерств.
За общую подготовку кадров в России отвечает Академия народного
хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и ее региональные
филиалы. Частной подготовкой занимаются ведомственные вузы: от
МГИМО и Академии МВД до училищ железнодорожников и речного флота.
Эта система осталась практически в неизменном виде со времени
существования Советского Союза и не является достаточно полезной и
эффективной, поскольку одним из факторов появления неэффективной
современной системы набора сотрудников стало наличие противоречий в
системах подготовки государственных служащих. Имеющиеся недостатки
системы определяются слабой концепцией подготовки кадров93.
Основной причиной сложившейся ситуации является сложность
подготовки государственного чиновника. Очевидно, что разные отрасли и
уровни власти требуют от служащего различных знаний. Поэтому
92
Закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» 2004.
Ст.14 пр.11.
93
Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф.
Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. С. 46
URL: file:///C:/Users/HP/Downloads/n1.pdf (Дата обращения: 09.09.2014).
97
изначально довольно сложно определить даже в рамках учебного плана
необходимые пропорции учебных дисциплин. Представляется трудным
поиск баланса между знаниями инженера и специфическими навыками
управленца.
Впрочем, для советской системы эти проблемы не существовали.
Ведомственные учебные заведения занимались подготовкой отраслевого
специалиста. Дальнейшие знания он получал в ходе трудовой деятельности
на практике. Поэтому система Института марксизма-ленинизма при ЦК
КПСС являлась, по сути, системой переподготовки кадров. Его основной
задачей было не дать служащему специфические управленческие знания, а
повысить идеологический уровень и информационную подкованность
чиновников перед очередным назначением. Реальные управленческие
навыки служащие получали из своего собственного опыта.
В наше время российская кадровая система решает проблемы
подготовки в основном за счет привлечения практикующих специалистов.
Однако учебный процесс зачастую недостаточно связан с практикой. К тому
же,
чиновничий
аппарат
мало
заинтересован
в
привлечении
на
государственную службу выпускников вузов, поэтому практика студентов в
органах власти носит исключительно формальный характер.
На первый взгляд, кажется, что система переподготовки кадров
должна обеспечивать большую эффективность. В принципе, перед ней стоят
достаточно
простые
задачи:
повысить
образовательный
уровень
государственного служащего и передать удачный опыт управления. Однако
механизма оценки результатов переподготовки не существует, а карьера
чиновников, как подчеркивалось ранее, зависит от протекции. В результате
переподготовка
является
формальной
и
по-настоящему
в
ней
не
заинтересованы ни сами чиновники, ни кадровый аппарат. Реального
влияния на совершенствование управленческих процессов она не оказывает.
98
Таким образом, в подготовке кадров существуют такие же проблемы,
как и во всей кадровой системе. Советские методы подготовки чиновников в
новых условиях больше не работают или функционируют на порядок хуже.
При этом чиновники вынуждены решать более сложные задачи в
современных реалиях, а система их подбора и расстановки не отвечает
современным требованиям.
Складывается ситуация, в которой в советских по форме, но
изначально более низких по качеству институтах применяются такие же
неэффективные критерии. Управляемость в этих условиях тоже становится
слабым принципом, что негативно влияет на работу всей системы. Частные, а
не общественные интересы становятся главными интересами чиновников.
Поэтому
существующее
противоречие
между
демократическими
принципами и старыми советскими институтами так и не удалось разрешить.
Как подчеркивалось ранее, советская система также обеспечивала
управляемость
за
счет
скрытых
принципов
–
множественности
информационных потоков и эффективности. Реализацию данных принципов
в современных условиях обеспечить на порядок сложнее по двум причинам:
1) эти принципы вступают в острый конфликт с требованиями
демократического общества;
2) в основе их реализации лежали не институты, а внутренние
механизмы, в то время, как современная система воспроизвела только
институты.
Как известно, одно из основных требований демократии - открытость
государственного аппарата и общественный контроль за ним. Поэтому
множественность информационных потоков является, по своей сути,
важнейшим демократическим лозунгом.
Демократические принципы, как было показано выше, требуют,
чтобы гражданское общество контролировало действия власти. Однако в
действительности
государство
является
главным
источником
и
99
пользователем всех основные ресурсов. Поэтому бизнес, общественные
организации не обладают рычагами влияния на властные институты, что
отрицает
возможность
реализации
принципа
множественности
информационных потоков.
На первый взгляд может показаться, что наличие законодательной и
исполнительной ветвей власти должно обеспечить работу этого принципа
автоматически. Но законодательная власть не обладает возможностями
контроля за информацией, не имеет ресурсов для рационального их
использования. Более того, система выборных органов не организована
вертикально,
что
исключает
возможность
создать
восходящий
информационный поток. Но, что самое важное, обе ветви власти включают в
себя одних и тех же представителей элит, а они, в свою очередь, совершенно
не заинтересованы в предоставлении информации.
В период с 2000 по 2005 год был создан второй информационный
поток в рамках Администрации Президента. В результате кадровая и
контрольная системы оказались в одной структуре. В рамках института
полпредов были созданы специальные контрольные подразделения. Они
подчинялись контрольному управлению Президента, а свою работу строили
в опоре на главных федеральных инспекторов. Эта вертикаль воспроизводит
описанную в предыдущей главе систему комитетов партийного контроля, но
наделена
меньшими
полномочиями.
КПК
обладало
возможностью
всестороннего контроля за жизнью госслужащего, а значит, мог освобождать
от должности не только неэффективных чиновников, но и морально
неблагонадежных людей.
Несмотря на то, что данная система обеспечивает функционирование
второго информационного потока, ее эффективность невелика. Институт
инспекторов, как главная ее составляющая основа не имеет собственного
аппарата контроля. Поэтому инспекторы зависимы от местной власти и
силовых структур. Но, что более значимо, на должность главного
100
федерального инспектора назначаются люди, основной задачей которых
является выстраивание взаимоотношений с местной элитой. Они сами
включены в элиту, а потому информируют федеральную власть только в тех
случаях, когда ошибки региональных чиновников являются критическими.
На наш взгляд, наибольшую эффективность мог бы обеспечить
информационный поток, исходящий от силовых структур. Но он вступает в
конфликт с демократическими принципами государственного управления,
согласно которым органы безопасности обязаны защищать общество от
преступных элементов, шпионов, террористов и диверсантов, угрожающих
нормальной жизнедеятельности государства. Законопослушные граждане
под их юрисдикцию попадать не должны.
Таким образом, единственная сфера, где не обеспечивается должное
функционирование информационных потоков – исполнительная вертикаль.
Информация, поступающая отсюда, фрагментарна. Поэтому реализация
этого принципа приводит к прямо противоположным результатам. Заведомо
неполная информация позволяет чиновнику манипулировать ей в угоду
своим интересам. В итоге информационный поток превращается в средство
воздействия на высшую власть.94
Самый
острый
конфликт
с
демократическими
принципами
разгорается при осуществлении принципа эффективности. Как было
показано ранее, эффективность в советском понимании опирается на два
аспекта:
1)
привязка
деятельности
чиновника
к
четко
определенным
результатам;
2) жесточайшая ответственность за провал при исполнении.
94
См.: Бельский В.Ю., Лепехин В.А. Цивилизационное развитие России и новая
стратегия государственной кадровой политики// Государственная служба и кадры. – М.:
ЮНИТИ-ДАНА, № 1, 2013. С. 21-24.
101
В наше время использование данных принципов представляется
невозможным. Поэтому основная деятельность государства направлена на
поддержания
сколько-нибудь
приемлемого
уровня
обеспечения
жизнедеятельности общества, а не на достижение конкретных и ощутимых
результатов. Это естественно для демократии, которая рассматривает
государство в качестве фонового механизма обеспечения условий для
развития гражданского общества.
Такое понимание государства отрицает постановку конкретных целей,
а значит и оценку деятельности в целом. Функция государства сводится к
обеспечению документооборота, а главный инструмент оценки – отчетность,
которая передается из одного подразделения другому. Как говорится в
документе, подготовленном МВД РФ относительно последнего десятилетия
XX века, вместо человеческого фактора и работы с людьми, основным видом
деятельности многих органов стала работа с бумагами. Основной целью этой
работы стали количественные, а значит – формальные показатели95.
Соответственно, данная система не предусматривает персональной
ответственности
чиновника.
организационной
формы,
как
Как
нам
кажется,
«национальный
появление
проект»
такой
обусловлено
стремлением покончить с безответственность. В идеале, проектная форма
означает
введение
персональной
ответственности
исполнителя
за
достигнутый результат. Однако эта форма жизнеспособна только тогда, когда
станет возможным наладить действенный контроль за исполнением
поставленных перед чиновниками задач. При этом заметим, что в случае
чрезмерной масштабности проекта чиновники могут «спихнуть» на другую
аппаратную структуру ответственность за его провал.
Таким образом, принципа привязки деятельности чиновника к четко
определенным результатам в РФ не существует. Но без персональной
95
См.: Нургалиев Р. Ставка на человека // http://www.rg.ru/2009/08/21/nurgaliev.html
102
ответственности нет эффективности системы наказаний. Наказания, которые
применялись в сталинскую эпоху, сегодня не приемлемы, а наказания,
которые используются в рамках существующей системы, не гарантируют
необходимой эффективности.
Россия
–
страна,
в
которой
кардинальная
общественная
трансформация прошла немногим более двух десятилетий назад, а не двести
лет, как в США или Франции. Прошедшие перемены, как и в 1917 г., прежде
всего, были качественными изменения, затронувшими всю парадигму
российского социума. Октябрьская революция сменила традиционные
ценности царской России на социалистические, а переворот, произошедший
в конце XX века, сменил их на западные либерально-демократические
установки. Одновременно произошла подмена понятий: вместо усвоения
демократических ценностей абсолютной целью стало потребление. Уровень
потребления Запада стал восприниматься как идеал, а Россия - как страна, не
способная к самостоятельному развитию.
По нашему мнению, эта подмена произошла не случайно. Фундамент
для нее был заложен, как ни странно, в СССР в период с 1960-х по 1970-е
годы. В это время власть пыталась укрепить общество за счет повышения
качества жизни населения. Обеспечение роста уровня жизни автоматически
отождествлялось с ростом могущества социалистического государства. Так
потребление
стало
основным
критерием
успешности
общественного
развития: чем богаче и комфортнее живет человек, тем прогрессивнее и
цивилизованнее общество.
Однако рядовые советские граждане сравнивали реалии сегодняшнего
дня с прошлым, а элита постоянно оглядывалась на Запад. Более низкий
уровень потребления по сравнению с Западом стал основой для убеждения,
что наша страна является недоразвитой по западным меркам. Это вызвало
пренебрежение к нашей Родине и неуважение к ее достижениям. Как только
старые функционеры по возрасту покинули аппарат, власть перешла к
103
относительно молодым людям, которые постоянно сравнивали СССР с
западными странами. Поэтому после 1991 года западничество стало
официальной позицией властных элит, широко распространилось среди
российских граждан, а постсоветское российское общество развернулось на
Запад.
Можно возразить, что в начале XXI века произошел отход от
идеологии западничества, а в обществе все чаще стали
западную
идеологию.
Возможно,
на
уровне
критиковать
интерперсонального
взаимодействия эта тенденция действительно существует. Однако мы попрежнему ориентируемся на общество потребления, а значит, Запад остается
общественным
идеалом.
Современный
российский
социум
является
обществом потребления, склонный к западничеству.
Совершенно очевидно, что элита такого общества ориентирована на
западные ценности. Это проявляется в том, что высшие слои прикладывают
максимум усилий, чтобы быть воспринятыми с Западом на равных.
Собственная страна представляется им как поставщик неограниченных
ресурсов, которые можно инвестировать в комфортное существование в
западном обществе потребления.
О.В. Гаман-Голутвина справедливо считает основным недостатком
российских элит их стратегическую бессубьектность. Мы же видим
основную слабость нашей политической элиты в ее западной ориентации.
Поэтому она просто не нуждается в стратегии, поскольку изначально
ориентирована на чуждые идеалы.
Российское общество, как известно, стремится копировать развитые
страны. Это приводит к тому, что оно является демократическим только по
форме. На деле же элита группируется в кланы: финансовые, политические,
аппаратные. Однако по внутренним установкам они отличаются от кланов,
существующих
в
западных
демократиях,
т.к.
имеют
прозападную
ориентацию. Попробуем доказать это положение на конкретных примерах.
104
Совершенно очевидно существование в России финансовых кланов.
Несложно вспомнить фигуры Б.Березовского, В.Гусинского, О.Дерипаски и
других олигархов. В силу своего недавнего происхождения, эти кланы не
носят семейный характер, а копируют идеалы западной команды, в которых
лидер собирает вокруг себя тех, кто помогает ему в реализации задуманного.
Обратимся теперь к особенностям этих кланов. Собственность,
которой обладают финансовые кланы, в 90-х вполне свободно раздавалась
государством. Легитимность приватизации в этом случае видится нам крайне
сомнительной. Поэтому государство обладает возможностью отнять эту
собственность, что делает олигархов зависимыми от власти.
Непрозрачность приватизации стала механизмом властного контроля
над финансовыми кланами. На это обращают внимание следующие
исследователи: С. П. Перегудин96, Н.В. Колесник97, И.Н. Барыгин98. Для
последнего причина незавершенности трансформации российской элиты
состоит в «отказе широких общественных слоёв смириться с итогами
приватизации».
Основной капитал в России сосредоточен в двух сферах: финансовой
и сырьевой. Без западного капитала олигархи не могут чувствовать себя
спокойно, потому что иначе их бизнес не имеет гарантий. При этом
тотальный контроль со стороны власти воспринимается в бизнес среде как
угроза, единственной защитой от которой является выход в мировое
экономическое пространство. Но
тут
возникает противоречие:
свои
проблемы на мировом рынке бизнес пытается решить с помощью
государства.
96
Перегудин С.П. Бизнес и власть в России: к новой системе отношений. Властные
элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004. С.25.
97
Колесник Н.В. Социальное взаимодействие элит в российском регионе. Властные
элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004. С.393.
98
Барыгин И.Н. Нестабильность элит и партийно-политический дискурс
современной России. Властные элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004. С.243.
105
Эти двойные стандарты превращают финансовые кланы России в
инструменты в руках мировой финансовой элиты и российской власти. Более
того, они теряют стабильность. Как известно, например, потеря поддержки из
Кремля приводит к обрушению бизнеса.
Поскольку главным источником ресурсов является власть, ключевым
кланом в России становятся чиновники. Влияние их клана на жизнь общества
поистине огромно.
Поскольку своими корнями современные российские кланы уходят в
советскую номенклатуру, в их формировании и деятельности много общего.
Однако отличие есть - номенклатура все-таки была уничтожена в начале 90-х
годов. При тотальной зависимости чиновника от власти, гарантий его
стабильности не существует. Он в любую секунду может потерять
должность, а значит и доступ к ресурсам. Клан в некотором смысле
защищает своего члена, но только до тех пор, пока у власти находится его
лидер,
гарантирующий
протекцию.
Это
и
обеспечивает
некоторую
стабильность чиновничьего аппарата.
Отсюда формируется отношение чиновников к самому государству.
Основной его целью становится не укрепление государства, а изъятие
ресурсов для использования их в личных целях. Это и является причиной
коррупционности чиновничьих кланов. Полученный в результате таких
махинаций капитал необходимо выводить из страны, а это делает
чиновников столь же зависимыми от Запада, как и олигархов.
Точно также нельзя отрицать, что в России существуют политические
кланы. Однако группируются они не вокруг политиков, чье реальное влияние
на российское общество незначительно. Напротив, эти кланы формируются
вокруг
крупных
чиновников.
Политические
команды
были
у
В.Черномырдина, Е.Гайдара, А.Лебедя и других руководителей государства.
Однако по своей сути эти структуры производны от исполнительной власти,
а значит, еще более нестабильны и зависимы.
106
Приходиться признать, что реальных отличий между политическими
партиями в России нет. Основная функция партий – организация
политического процесса. Через него выстраивается консенсус между
политическими и экономическими элитами. Но, исходя из отмеченных выше
условий, российская экономическая элита тесно связана с властью и в
посредничестве партий не нуждается. Поэтому по факту партии в России –
это во многом команды крупных чиновников. С уходом чиновника с
политической арены разваливается и партия.
Вторичность
политической
сферы
в
современной
России
охарактеризована в работе О.В. Гаман-Голутвиной: «Таким образом,
в
современной России не парламент формирует политическую власть, а
парламентарии избираются благодаря патронажу исполнительной власти и
Администрации президента РФ»99. О политических партиях она отзывается
следующим образом: «Российские партии выполняют не столько функции
селектора, сколько являются инструментом отбора в руках селектора»100.
Настоящим влиянием обладают только политико-финансовые кланы,
состоящие из высших чиновников и олигархов.101
Как было подчеркнуто ранее, финансовые олигархи зависят от
чиновников.
На
Комаровский
и
данное
Л.В.
обстоятельство
Сморгунов,
обращают
говоря
о
внимание
политической
В.С.
роли
административного управления в современной России102.
Важным, как нам кажется, является тот факт, что российская элита
образовалась почти одномоментно. Отсюда она примерно однородна по
99
Гаман-Голутвина О.В. Политико-финансовые кланы и политические партии как
селекторат в процессах парламенского представительства современной России. Властные
элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004. С.119.
100
Там же, с.122.
101
Там же, с.123.
102
Комаровский В.С. Сморгунов Л.В. Административное управление, политика и
демократический процесс: новые концепты анализа. Современная российская
политология в контексте глобализации и диалога культур. Москва, 2003. С.296.
107
демографическому и культурному составу. Поэтому недостатка в элитных
клубах в России нет. Впрочем, многие проекты по созданию клана, который
бы
концентрировал
в
своих
руках
значимые
ресурсы,
оказались
провальными. Основная причина этому - нестабильность элиты.
В итоге, можно сказать, что современные кланы в России находятся в
полной зависимости от Запада и российской власти, что постулирует их
синкретичность. Большинство кланов формируют действующие или бывшие
крупные чиновники. Могущество всех остальных элит во многом основано
на связях с наиболее могущественными чиновничьими кланами. Эта
зависимость, кроме того, является условием нестабильности. Отсюда
теряется интерес в сохранении общества, как среды функционирования элит.
Таким образом, очевидно, что интересы кланов и общественные
интересы не совпадают. Элита, как правило, игнорирует интересы граждан,
что показано в работах А. Чернышова и С. Барзилова.103 Кланы не являются
гарантом стабильности общества. Они носят временный характер, а главная
их цель - потребление ресурсов страны.
Основной парадокс заключается в следующем положении. Большая
часть социальных структур демократического общества были скопированы и
сформированы по западным образцам. Это привело к тому, что пресса и
многие общественные организации оказались в руках кланов. Сложившиеся
в России кланы представляют собой фундамент существующего общества.
Именно клановость имеет целый ряд, описанных в начале этого параграфа
западнических черт, что объективно, поскольку для кланов подобное
положение вещей выгодно. Клановая структура общества сформировалась в
90-х гг. и сегодня не соответствует потребностям социального прогресса
российского общества.
103
Чернышов А., Барзилов С. Современная российская элита и провинциальная
Россия этапы реформирования. Властные элиты современной России Ростов-на-Дону,
2004. С.280—290.
108
Исходя из этого, можно сделать вывод, что российские кланы хоть и
являются формой существования элиты, копирующей западный образец, но
кардинально от него отличаются. По своей сути они ближе к кланам
колониальных или развивающихся стран. Создание частной собственности
на основе государственных ресурсов явилось основой для российских
финансовых кланов, а реформирование государственного аппарата привело к
становлению кланов чиновников. По сути, эти кланы больше напоминают
кланы
развивающихся
стран.
Их
появление
стало
результатом
искусственного насаждения клановой системы в России по западным
образцам.
Как нам представляется, важнейшая задача, стоящая перед нашей
страной сегодня - это создание таких условий, при которых кланы играли ли
бы не только негативную, но в большей степени позитивную роль в
жизнедеятельности российского общества. Для этого нужно изменить их
прозападную
ориентацию,
способствовать
преодолению
замкнутости
клановой системы в современной России.
Подводя итоги этой главы, необходимо подчеркнуть:
-
Исследование специфики кадрового рекрутинга в России должно
базироваться только на эмпирическом материале. Кадровая политика
изначально - это субъективная сфера деятельности, где определяющими
являются действия конкретных людей. Практический аспект кадровой
политики
–
кадровый
рекрутинг
служит
механизмом
привлечения,
расстановки и продвижения кадров. Важно отметить, что работа с кадрами и
управление персоналом – дифференцированные, но тесно связанные между
собой сферы. Назначение – основной механизм кадровой работы в
современной
России,
имеющий
и
скрытые
стороны
своего
функционирования.
-
Острое
противоречие
между
функционалом
и
статусом
партийного аппарата в советский период было разрешено в пользу
109
последнего передачей в его руки в 50-х гг. всех властных полномочий. В
результате
руководство
всей
жизнедеятельностью
страны
стали
осуществлять чиновники. В 60-е гг. это привело к развитию диссидентского
движения, но в долгосрочной перспективе стало причиной распада СССР. В
90-х гг. чиновников попытались сделать по статусу наемными работниками,
выразителями воли народа, что привело к частичному разрушению
устоявшейся схемы кадрового рекрутинга. Однако на месте разрушенных
связей возникли новые, вновь созданные государственные структуры
воспроизводят старые формы и методы работы государственного аппарата.
Хотя этот аппарат формировался на демократических принципах, но по своей
сути, функционалу и потребностям во многом оставался похожим на
советскую номенклатуру. Все это диктует неизбежность дальнейшей
реформы государственного управления.
-
Осуществляемые реформы государственного управления в РФ в
XXI веке направлены на разрешение существующих противоречий в пользу
создания механизмов стабильного функционирования государства. Однако
на практике воспроизводится старая советская система, поскольку кадровый
механизм,
как
центральное
звено
государственного
существенным образом реформировать не удалось, хотя
система уже имеет отличия от советской.
управления
современная
Несмотря на сопротивление
государственного аппарата управления, гражданское общество сегодня
пытается контролировать его деятельность. Вследствие концентрации власти
в руках президента компетентность и ответственность государственного
аппарата разделились – кадровые проекты готовятся кадровыми службами,
но ответственность лежит на президенте. В результате растет уровень
безответственности среди чиновников.
-
Современная кадровая система оперирует неэффективными
формальными критериями, их размытость и отсутствие продуманной
организации ведет к тому, что в органы государственного управления
110
набираются
недостаточно
компетентные
кадры.
Например,
критерий
квалификации является недейственным и не обеспечивает качественного
отбора. Номенклатурный отбор по формальным требованиям заменен на
отбор по протекции. При этом конкретные механизмы использования
кадрового резерва не определены, прохождение через него – не всегда
обязательное условие для попадания на должность,
и,
следовательно,
наличие кадрового резерва становится пустой формальностью.
-
Российская система кадрового рекрутинга решает проблемы
подготовки специалистов в основном за счет привлечения опытных,
практикующих профессионалов. Учебный процесс не отражает реальности, а
сам
чиновничий
аппарат
мало
заинтересован
в
привлечении
на
государственную службу выпускников.
-
В современной России сложилась ситуация, в которой система
государственного управления ослабла, а главными интересами чиновников
являются их частные интересы. Современная кадровая система подбора и
расстановки
кадров,
таким
образом,
должна
быть
признана
нежизнеспособной. Внешне она выглядит рабочей, но внутренние механизмы
отсутствуют.
-
Современное
российское
общество
стремится
копировать
развитые страны, что приводит к тому, что по форме оно является
демократическим, но, по сути, российская элита разделена на кланы. В силу
российских
имеющие
особенностей,
во
многом
ключевым
традиции
кланом
старой
становятся
советской
чиновники,
номенклатуры.
Политические кланы формируются в России не вокруг политиков (которые
обладают относительно незначительным влиянием), а вокруг крупных
чиновников. Сам по себе чиновничий аппарат не является стабильным,
отсюда и главная цель чиновников на государственной службе – изъятие
ресурсов для их использования в личных целях.
111
В отношении феномена кланов в России мы приходим к следующим
выводам:
1. Элитные кланы являются основным механизмов воспроизводства
элит и выполнения ими социальных функций.
2. Принципы деятельности кланов в демократическом обществе не
обособлены от демократических механизмов, а растворены в них. Напрямую
кланы
власти
не
противодействуют,
а
скорее
корректируют
ход
политического процесса, маскируясь под демократические процедуры.
3. Как достаточно стабильная часть общественного организма, кланы
обеспечивают преемственность экономического и политического курса, в
чем и заключается их основная социальная функция.
4. Инкорпорирование кланов в структуру демократического режима
открывает им доступ ко всем основным ресурсам общества. Однако при этом
их могущество ограничено.
5. Интересы кланов и общества часто не совпадают, поскольку
основной целью элиты (основы кланов) является потребление ресурсов.
112
Заключение
Существующая система государственного управления в России и
кадровые механизмы, обеспечивающие ее работу, уходят своими корнями в
эпоху ленинских Советов и с тех пор периодически трансформируются.
Сравнительный анализ советской и современной российской кадровой
политики выявил их принципиально разные цели и задачи.
Основным
эффективность,
критерием
которая
сталинской
достигалась
за
кадровой
счет
политики
давления
на
стала
аппарат
государственного управления, вплоть до применения методов физического
устранения функционера, неспособного к реализации конкретной задачи.
Необходимость выполнения четко определенной задачи также является
отличительной
особенностью
данного
типа
аппарата.
Личная
ответственность чиновника обязывала его действовать во имя общественного
блага. Кроме того, являясь проводником власти вождя, функционеры имели
возможность давления на рядовых граждан, таким образом добиваясь
поставленных задач. Все это подразумевало тотальный иерархический
контроль и восходящие информационные потоки. Основным источником
информации для вождя являлись донесения, которые составлялись органами
государственной безопасности. Учет и расстановка кадров тщательно
продумывались, а приток новых кандидатов на руководящие посты шел за
счет комсомольских ячеек и партийных активистов.
После смерти Сталина, когда государственный аппарат уже не
нуждался в диктатуре и взял курс на соответствие между функцией и
статусом, изменилась и сама система кадровой политики. Эффективность
больше не была центральной задачей чиновников, в то время как
делопроизводство и поддержание замкнутого процесса стало приоритетом.
Чиновники обрели гарантии безопасности, и их основной целью стала забота
о своем благосостоянии. Эта замкнутая система не нуждалась в корректном
113
потоке информации и была нацелена на приращение ресурсов с одной
стороны, а с другой стороны – на управление ими в собственных целях.
Лояльность аппаратчиков конкретному лидеру стала гарантом продвижения
по службе, а значит, свежий приток кадров прекратился. Ротация внутри
аппарата осуществлялась только по выслуге, по мере старения и смерти
функционеров.
В ходе реформирования работы государственного аппарата в
современной России была предпринята попытка изменить функционал
бывших
советских
государственных
институтов.
В
результате
делопроизводство стало основой деятельности российских чиновников, а
отсутствие ответственности привело к падению эффективности работы
государственного аппарата в целом. В современной России отсутствует
система наказаний за просчеты чиновников, что не создает у них
заинтересованности в исполнении своих обязанностей. Скорее, российские
чиновники заинтересованы в усилении собственной власти и более
свободном распоряжении имеющимся в их распоряжении административным
ресурсом. В конечном счете, это ведет к коррупции.
В настоящее время органы безопасности не обладают возможностью
сбора
необходимой
поскольку
это
государственного
информации
противоречит
аппарата
о
государственных
демократическим
обусловлена
функционерах,
принципам.
клановостью
Ротация
российского
чиновничества. Принадлежность к определенному клану или протекция
влиятельного лица обеспечивает карьерный рост конкретного чиновника.
Однако в большинстве случаев серьезный пост можно получить и выходцам
из других социальных страт, например, бизнеса.
В итоге становится очевидным, что в России государство продолжает
оставаться центром общества. Основное противоречие, заложенное в работе
государственного аппарата, заключено между определяющей функцией
государственного управления общественной сферой и статусом чиновника
114
как наемного работника. По нашему мнению, оно может быть разрешено
только с помощью самого государственного аппарата. Это, впрочем,
удавалось совершить лишь в условиях диктатуры, которая использует
принуждение для обеспечения эффективности работы чиновника.
Главным инструментом в решении данного вопроса является
кадровый механизм. Постсоветская Россия нуждалась в воспроизведении
советской кадровой системы, но в новых условиях, включающих в себя
преобладающую ориентацию на западные стандарты. Это привело к
возникновению
конфликта
между
демократической
ориентацией
проводимых в постсоветской России реформ и не до конца перестроенными в
соответствии с этой ориентацией бывшими советскими государственными
структурами. Неразрешенность данного противоречия, в конечном счете,
привело к деградации управления страной.
На
остававшемся
во
многом
архаичным
старом
советском
государственном фундаменте была сформирована новая система кадрового
рекрутинга, главным инструментом которой стала протекция, которая лежит
в основе современного кадрового механизма. Эта система работает
исключительно на реализацию интересов конкретных лиц. Поэтому основное
противоречие может быть разрешено не в общественных интересах, а в угоду
чиновников. Систему кадровой ротации, успешно работающей в странах
демократии, сформировать не удалось.
Отбор кадров по рекомендации способствовал созданию кланов.
Протекция вводит человека в клан и определяет карьерный рост. Поэтому
только члены кланов могут рассчитывать на серьезную карьеру. Вне
клановые чиновники с государственной службы исчезают, а на их место
приходят «клановые» ставленники.
Кланы
являются
естественной
формой
существования
элиты.
Чиновничьи кланы - это широко распространенное мировое явление, но в
большинстве стран это не имеет существенных негативных последствий. В
115
развитых демократических странах именно самовоспроизводство кланов
работает на пользу общества. Если диктатура управляет ими с помощью
«аппаратного насилия», то при демократии достигается консенсус между
элитными кланами и на его основе осуществляется государственное
управление. Поэтому для работы в государственном аппарате кланы
выдвигают таких людей, которые обеспечивают выполнение данного
консенсуса.
Современный государственный
аппарат должен
формироваться
исходя из следующих требований, предъявляемых чиновнику:
1. Профессионализм (или доскональное знание своего дела)104. Это
важное качество государственного служащего, однако при карьерном росте
оно не является определяющим. Обычно, знакомый непрофессионал для
клана предпочтительней чужого профессионала, который, как правило,
склонен ценить свои навыки. Он может попытаться начать самостоятельную
игру, а потому является опасным. В большинстве случаев, профессионализм
для клановой системы, контролирующей государственный аппарат, – это
обуза. Поэтому неудивительно, что профессионализм среднего чиновника с
годами
падает.
Как
пишет
В.А.
Сулемов,
«на
практике
учет
профессионализма работников при отборе на государственную службу ещё
не стал главным»105.
2. Опыт. В настоящее время опыт и профессионализм имеют
тенденцию
к
слиянию.
Поэтому
отношение
к
опыту
у
аппарата,
формируемого кланами, такое же, как к профессионализму. Он желателен, но
не существенен, а главное, бесполезен для чиновника. На низших и средних
должностях текучесть кадров очень высока, а значит опыт не играет
104
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты,
технологии реализации. Москва. Издательство РАГС, 1996 г. с.104 –105.
105
Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. – М.:
Издательство РАГС, 2006. С. 196. То же самое утверждается в работе «Государственная
кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации».
Москва. Издательство РАГС, 1996. С.74.
116
существенной роли для продвижения по карьерной лестнице. Наиболее
эффективным в этой связи является переход из бизнес-среды на высокую
руководящую должность, что обеспечивается высоким покровительством. С
точки зрения клановой политики он эффективнее, чем самостоятельное
«воспитание» чиновника. Это привело к появлению в государственном
аппарате на высоких постах молодых людей без опыта государственной
службы. Эффективность, соответственно, упала.
3. Образование. Как было показано выше, образование оказалось
крайне слабым критерием при селективном отборе кадров вследствие
широкого его распространения
и сложности с определением предмета
специального образования для получения государственными чиновниками
специальных знаний в области управления. В результате, связь между
профессиональной
деятельностью
чиновника
и
полученным
им
образованием крайне низка.
Эта
ситуация
приводит
к
тому,
что
появляются
министры
здравоохранения с экономическим образованием, специалисты-химики,
занимающиеся социальной и политической сферой, а также учителя на
руководящих позициях в «Росатоме». В тех же случаях, когда ведомство
обладает своими собственными учебными учреждениями, их выпускники не
стремятся занять низшие государственные должности. Поэтому для
современного российского чиновника образование является формальным
критерием. Статистика, разумеется, говорит, что процент лиц с профильным
образованием велик, но не меньше и процент чиновников без него. При этом
главным вопросом, конечно, остается определение того, какое образование
можно и нужно назвать профильным.
С точки зрения компетентностных характеристик, современный
российский чиновник выглядит следующим образом106:
106
Классификация по Пугачеву В.П. Руководство персоналом организации: Учебник
для студентов вузов / В.П. Пугачев. – М.: Аспект Пресс, 2005.
117
1. Профессиональная компетенция. По своей сути она означает
подготовленность работника к выполнению своих обязанностей. Как мы
подчеркивали
клановой
ранее,
структуре
профессиональная
играет
компетенция
второстепенную
в
роль,
современной
что
понижает
эффективность системы в целом;
2. Социальная компетентность. Отражает способность эффективного
взаимодействия с другими людьми и с коллективом в целом. Внутри клана
чиновники,
как
правило,
демонстрируют
высокую
социальную
компетентность, поскольку от этого зависит их карьерный рост. При
осуществлении
своей
непосредственной
деятельности
социальная
компетентность чиновников не столь значительна.
3.
Методическая
системному
мышлению
компетентность.
и
Показывает
корректной
способность
интерпретации
к
поступающей
информации. Развивается в ходе получения образования и саморазвития, но,
как мы отмечали ранее, образованию в кругу чиновников отводится
незначительная
роль,
от
чего
страдает,
в
основном,
методическая
компетентность.
4. Временная компетентность. Отражает способность корректно
планировать время. Поскольку государственный аппарат нацелен на
воспроизводство процесса, а не результата, его не интересует таймменеджмент, а, значит, временная компетенция чиновника не имеет
значения.
Данная
выше
характеристика
образа
российского
чиновника
позволяет заключить, что основные его личностные качества не влияют на
развитие карьеры. Поэтому у него отсутствует мотивация к приобретению
опыта и повышению образования. Это снижает общий уровень аппарата в
целом.
Однако
деятельность
чиновника
зависит
не
только
от
его
профессиональных качеств, но и от таких личностных параметров, как:
118
1. Мировоззрение, общественный климат, традиции.
Поведение чиновника связано с его мировоззренческой позицией,
которая является строго субъективным отражением действительности и
определяется личным жизненным опытом. Мировоззрение кланового
аппарата постулирует основную ценность – лояльность группе, что
способствует воспроизводству клановой морали.
Люди, не имеющие
подобных взглядов, остаются невостребованными.
Во многом мировоззрение определено традицией, которая уходит
своими корнями в Российскую империю и Советский Союз, хотя ее носители
постепенно уходят из государственного аппарата, процент чиновников,
которые ее поддерживают, постоянно сокращается.
2. Материальные условия.
Российская действительность такова, что уровень жизни основной
части российских чиновников стабильно невысок. Хорошо обеспечен только
высший слой государственных служащих. Бедность понижает управляемость
чиновником: нельзя требовать эффективности от человека, труд которого не
ценят. Служение Отечеству на государственной службе перестает быть для
человека основной целью. Эксперты отмечают: отечественные чиновники
довольно рационально выстраивают свою деятельность в установленных
границах. Из мирового опыта видно, что для повышения эффективности
функционирования государственного аппарата, следует ориентироваться на
синтез премирования и активных форм контроля. Отечественные чиновники
поставлены в диаметрально противоположное положение: у них низкая
оплата
труда
сочетается
с
отсутствием
эффективного
контроля.
Неэффективная работа управленческих кадров в Российской Федерации во
многом связана с их недостаточным финансированием107.
107
Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф.
«Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 году». С.
46.
119
Однако необходимо учитывать, что государственный аппарат в
России построен на клановой основе. Нищий чиновник, таким образом,
мотивирован на работу в клане, который позволит ему избавиться от
бедности. Поэтому материальное положение современного чиновника только
укрепляет клановую систему.
3. Коррумпированность.
Коррупция – конкретная форма, с помощью которой кланы
осуществляют контроль над государственным аппаратом. С ее помощью во
многом разрешается противоречие между функционалом чиновника и его
статусом. Чиновник получает ренту за выполнение властных функций и
потому коррупция в разной степени существует на всех этажах властной
вертикали. В России для распространения коррупции есть дополнительные
причины, о которых говорилось выше. Все это делает ее необходимой для
функционирования чиновника. Без взяток среднему государственному
служащему прожить достойно довольно сложно, а вот наказание за
взяточничество маловероятно. Эта ситуация усугубляется нестабильным
положением чиновника, поэтому он всячески пытается обеспечить свое
будущее.108
Коррумпированный чиновник выходит из-под контроля государства и попадает в
зависимость от клана. И пока он лоялен ему, существует протекция, которая позволяет
безнаказанно нарушать закон. Однако стоит пойти против правил, сразу наступает
наказание за коррупцию. Сами кланы - активные коррупционные институты, основанные
на связях и личных отношениях. Это и обеспечивает рост коррупции в России. Так,
например, за период «с 2000 по 2008 год под уголовное преследование по конкретным
делам, связанным со злоупотреблениями, попали 15 губернаторов и глав республик и
проч. Более 60 руководителей высшего регионального уровня из 34 субъектов Федерации
оказались замешаны в махинациях с бюджетом, коррупционной деятельностью и
экономических преступлениях. При этом речь не идет о чиновниках более низкого
уровня, вовлеченность в финансовые и коррупционные аферы которых исчисляется
десятками. За 2008 год было выявлено более 208 тысяч нарушений законодательства о
противодействии коррупции. Эта цифра в два раза превышает подобные показатели за
2007 год. Почти 30 тысяч должностных лиц были привлечены к дисциплинарной и
административной ответственности. По представленным материалам, в 2008 году
следственные органы возбудили боле 3000 уголовных дел по факту коррупционной
деятельности, что превысило цифры за 2007 год. Как оценивает ситуацию экс-министр
108
120
В итоге, последовательная трансформация государственного аппарата,
начавшаяся после Октябрьской революции, привела к тому, что в настоящее
время мы имеем его модель, имитирующую советские институты власти,
однако, не повторяющую их функционала. Попытка современного чиновника
скорректировать несоответствие функций и статуса государственного
служащего приводит к его коррумпированности, а клановая структура своей
замкнутостью
стимулирует
падение
ответственности
у
отдельного
функционера. Современная государственная система, таким образом, не
способствует повышению эффективности государственного управления, а
напротив,
сосредоточена
на
поддержание
управленческого
процесса,
который, как и сама модель, является чисто формальным.
Следовательно, клановая структура обесценивает качества кадрового
состава государственного аппарата и лишает чиновника мотивации к
профессиональному и личностному росту. Социальные условия, в которых
живет современный российский чиновник, работают лишь на укрепление
клановой структуры. Мы полагаем, что новые политические реалии и вызовы
(кризис в Украине, введение санкций), которые стоят перед российским
чиновничеством, предполагают модернизацию кадрового рекрутинга и
трансформацию государственной кадровой политики.
Реформирование
образовательного
государственного
процесса
аппарата,
профессиональной
перестройка
подготовки
кадров
государственных служащих видятся нам необходимыми мерами для
коррекции сложившейся ситуации.
МВД РФ Рашид Нургалиев, «ежегодно страна теряет из-за коррупций порядка 40 млрд.
рублей (учитывая заниженность официальных показателей, эта цифра, по оценкам
иностранных
экспертов,
может
достигать
20
млрд.
долларов)».
http://genproc.gov.ru/smi/events/actions/news-9099(Ссылка взята в работе Эффективность
государственного управления в Российской Федерации в 2008 году. Ст. 50).
121
Литература
Нормативные документы:
1.
Конституция Российской Федерации. Айрис-Пресс, 2013.
2.
Закон «О государственной гражданской службе в Российской
Федерации», 2004. ст.14, п.11.
3.
Концепция реформирования системы государственной службы
Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента РФ от 15
августа 2001 г. № 1496.
4.
«О государственном заказе на переподготовку и повышение
квалификации государственных служащих». Указ Президента Российской
Федерации. Российская газета. 1995 г.
5.
«О
первоочередных
мерах
по
организации
системы
государственной службы в РФ». Указ Президента РФ, Российская газета.
1996 г.
6.
О государственной гражданской службе Российской Федерации:
Федеральный закон № 79-ФЗ. Проспект, 2014. 64 с.
7.
«О
полномочных
представителях
Президента
Российской
Федерации в федеральном округе». Указ Президента Российской Федерации.
13 мая 2000 г.
8.
Организационный отчет ЦК РКП(б) XII съезду РКП(б) 17 апреля
1923г. // И.В. Сталин. Сочинения, т.5. Москва. Государственное издательство
политической литературы. 1949.
9.
Организационный отчет ЦК РКП (б) XIII съезду РКП(б). Работа
партии в области учета, распределения и выдвижения работников. 24 мая
122
1924г. // И.В. Сталин. Сочинения, т.6. Москва. Государственное издательство
политической литературы. 1952.
10. Отчетный доклад XVII сьезду партии о работе ЦК ВКП (б)26
января 1934г. Раздел: Вопросы организационного руководства. // И.В.
Сталин.
Сочинения.
Т.13.
Москва.
Государственное
издательство
политической литературы. 1951.
11. Политический отчет ЦК XIV съезду ВКП (б). 18 декабря 1925г. //
И.В. Сталин. Сочинения, т.7. Москва. Государственное издательство
политической литературы. 1952.
12. Политический отчет ЦК XV съезду ВКП(б) // И.В. Сталин.
Сочинения, т.10. Москва. Государственное издательство политической
литературы. 1949.
13. Положение о контрольных комиссиях, принятое XI съездом РКП
(б) в 1922 г. // В.И. Ленин. Сочинения, т.27. Издание третье. Приложение.
Москва, Партиздат ЦК ВКП (б) 1936.
14. Постановление ЦК ВКП (б) «О подготовке и переподготовке
руководящих партийных и советских работников». 2 августа 1946 . // КПСС в
резолюциях. Издание девятое т.8. Москва. Издательство политической
литературы. 1985. // КПСС в резолюциях. Издание девятое. Т. 6. – Москва,
Издательство политическая литература. 1985.
15. Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О порядке введения
персональных званий для учителей и назначения учителей заведующих и
директоров школ». 10 апреля 1936 .
16. Постановление
пленума
ЦК
КПСС
«О
преступных
антипартийных и антигосударственных действиях Берия» 7 июля 1953г. //
Лаврентий Берия. 1953 год. Документы. Москва. Международный фонд
Демократия. 1999.
17. Примечание № 63. Политбюро и оргбюро. // В.И. Ленин.
Сочинения. Издание третье. Т.25. Москва. Партиздат ЦК ВКП(б), 1935.
123
18. Резолюция
VIII
съезда
РКП(б).
Внутренняя
структура
центрального комитета. 18-23 марта1919г. // В.И. Ленин. Сочинения. Издание
третье. Т.24. Москва. Партиздат ЦК ВКП(б). 1935.
19. Резолюция IX съезда РКП(б). По организационному вопросу.
1921. // В.И. Ленин. Сочинения. Издание третье Т.25. Москва. Партиздат ЦК
ВКП(б), 1935.
20. Резолюция XVII съезда ВКП (б).
Об организационном
построении руководящих парторганов. // КПСС в резолюциях Т.6. Москва.
Издательство политической литературы. 1985.
21. Резолюция XVII съезда ВКП(б): Организационные мероприятия в
области усиления партийно-советского контроля. // КПСС в резолюциях. Т.6.
Издание пятое. Москва. Издательство политическая литература.1985.
22. Устав ВКП(б) принятый на XVII съезде партии. // КПСС в
резолюциях. Т.6. М.: Издательство политической литературы, 1985.
23. Устав КПСС, принятый XIX съездом КПСС. // КПСС в
резолюциях Т. 8. Издание пятое. М.: Издательство политическая литература.
1985.
Сборники, монографии, учебные материалы
24. Аксенова Е.А., Базаров Т.Ю., Беков Х.А. и др. Управление
персоналом в системе государственной службы. М.: ИПК Госслужбы, 1997. –
212 с.
25. Ансофф И. Стратегическое управление. М.: «Экономика», 1989. –
480 с.
26. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993
27. Асцатуров
Г.Е.
Государственная
служба
как
социальный
институт. М.: Изд-во «Проспект», 2007. – 232 с.
124
28. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной
службы и кадровой политики. М.: Издательство РАГС, 1997. – 17 с.
29. Афанасьев
В.Г.
Научное
управление
обществом
(опыт
системного анализа). М., 1968.
30. Ашин Г.К. Элитология. М.: МГИМО-Университет МИД России,
2005. – 544 с.
31. Ашин Г.К., Игшнатов В.Г., Понеделков A.B., Ревягина Н.Г.,
Старостин A.M. Образовательная и кадровая политика как факторы
формирования элиты (отечественный и зарубежный опыт). Ростов-на-Дону:
Издательство СКАГС, 2007. – 211 с.
32. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России:
правовой аспект. М.: «Формула права», 2008. – 508 с.
33. Барыгин И.Н. Нестабильность элит и партийно-политический
дискурс современной России. Властные элиты современной России. Ростовна-Дону, 2004. – 243 с.
34. Беклемишев Е. Оценка деловых качеств руководителей и
специалистов. М.: Знание, 1990. – 235 с.
35. Белов В.Г., Смольков В.Г. Исследование системы управления.
М., 2002.
36. Бельский В.Ю., Лепехин В.А. Цивилизационное развитие России
и новая стратегия государственной кадровой политики// Государственная
служба и кадры. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, № 1, 2013.
37. Большаков Г.К. США: роль корпораций и государства в
подготовки кадров. М.: «Наука», 1987. – 111 с.
38. Видякина О.В., Дмитриева Е.М. Система подготовки кадров для
инновационной экономики России: монография. Проспект, 2014. – 105 с.
39. Восленский М.В. Номенклатура. М.: Советская Россия, 1991. –
624 с.
125
40. Гаман-Голутвина
О.В
Политические
элиты
России.
Вехи
исторической эволюции. Москва, РОССПЭН, 2006.
41. Гаман-Голутвина
политические
партии
О.В.
как
Политико-финансовые
электорат
в
представительства современной России.
процессах
кланы
и
парламентского
Властные элиты современной
России. Ростов-на-Дону, 2004.
42. Гаман-Голутвина
О.В.,
Сморгунов
Л.В.,
Соловьев
А.И.,
Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления в Российской
Федерации в 2008 году. М., 2009.
43. Гельвеций К.А. О человеке, его умственных способностях и его
воспитании. М.,1938.
44. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации:
Кадроведение: Курс лекций. М.: РАГС, 1997.
45. Государственная кадровая политика: концептуальные основы,
приоритеты, технологии реализации. Москва. Издательство РАГС, 1996
46. Государственная кадровая политика и механизм её реализации.
Вып. II. Под ред. Охотского Е.В., М., 1998.
47. Государственная служба Российской Федерации: становление,
кадровое обеспечение, М., 1994.
48. Государственная служба Российской Федерации: современное
состояние, проблемы функционирования и первоочередные направления
дальнейшего развития. М, 2002.
49. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная
деятельность. Воронеж, 1997.
50. Гришковец А., Ростовцева Ю., Фомина С. Государственная
гражданская служба. Учебный курс. Дело и сервис, 2014. – 624 с.
51. Демин А. Государственная служба в Российской Федерации.
Учебник. Юрайт, 2013. – 432 с.
126
52. Джефферсон, Т. Автобиография //Демократия и ХХ век, Нижний
Новгород, 1997.
53. Джефферсон,Т. Заметки о штате Вирджиния // Демократия и ХХ
век, Нижний Новгород, 1997.
54. Здравомыслов А.Г. Социология конфликта аппарата. М., 1995.
55. Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные
технологии государственного и муниципального управления. М., 2001.
56. Иванцевич Дж. М., Лобанов A.A. Человеческие ресурсы
управления: основы управления персоналом. М.: Дело, 1993. – 364 с.
57. Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое
обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994.
58. Инновационная подготовка кадров государственной службы. М.:
Издательство РАГС, 2007. – 140 с.
59. История государственного управления в России (XXI в.):
Хрестоматия/ Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: Издательство РАГС, 2003. – 591
с.
60. Капчинский О. Гвардейцы Ленина. Центральный аппарат ВЧК:
структура и кадры. Крафт+, 2014. – 414 с.
61. Карташов С.А. и др. Рекрутинг: найм персонала. М.: Экзамен,
2003. – 320 с.
62. Колесник Н.В. Социальное взаимодействие элит в российском
регионе. Властные элиты современной России. Ростов-на-Дону, 2004.
63. Комаровский
В.С.
Сморгунов
Л.В.
Административное
управление, политика и демократический процесс: новые концепты анализа.
Современная российская политология в контексте глобализации и диалога
культур. Москва, 2003.
64. Кочетков А., Сульдина Г., Халилова Т., Занко Т. Государственная
и муниципальная служба. Учебник. Юрайт, 2014. – 556 с.
127
65. Куличенко В.А. Кадровое обеспечение государственной службы.
Ростов-на-Дону: изд. «Литер - Д», 1994.
66. Лаврентьев С.Н., Кунакбаев Р.Х. Роль государственной службы в
процессах формирования гражданского общества. Уфа: «Гилем», 2006.
67. Лао Цзы. Дао Дэцзин. Дубна, 1994.
68. Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной
гражданской службы: Монография. М.: Изд-во «Проспект», 2010. – 270 с.
69. Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы
управления и стабилизации. М., 1997.
70. Лунь Юй. Древнекитайская философия. Т. 1. М., 1972; Т. 11. М.,
1973.
71. Макиавелли Н. Избр.соч., М.,1982.
72. Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2000.
73. Мастенбрук
У. Управление
конфликтными
ситуациями и
развитие организации. Пер. с англ. М., 1996.
74. Нечипоренко B.C. Кадровый потенциал России: состояние и
основные тенденции изменений. // Государственная кадровая политика и
механизм её реализации. М., 2002.
75. Ницше Ф. Полн. собр. соч. Т.IХ, 1909.
76. Ницше Ф. Сочинения. Т.2. М.,1990.
77. Ницше Ф. По ту сторону добра и зла. Соч., т.2, М.,1990
78. Оболонский
A.B.
Бюрократия
для
XXI
века?
Модели
государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.
– 168 с.
79. Омельченко
Н.
Этика
государственной
и
муниципальной
службы: учебник для бакалавров. Изд. 5-е, переработанное. Юрайт, 2014. –
408 с.
128
80. Пищик Н.И. Государственная кадровая политика в органах
власти и управления как социальный институт в условиях модернизации
общества. Сочи. СГУТ и КД, 2006.
81. Платон. Государство // Cобр. Соч., т. 1. 2010.
82. Пономаренко
государственного
Б.Т.
регулирования
Профессионализм
кадрового
как
потенциала
основа
Рорсийской
Федерации. // Государственная кадровая политика и механизм её реализации.
М, 2002.
83. Проблемы человека в трудах китайских ученых. М. 1983.
84. Пугачев В.П. Руководство персоналом организации: Учебник для
студентов вузов / В.П. Пугачев. – М.: Аспект Пресс, 2005. 279 с.
85. Путилин
российских
В.В.
Политическая
компетентность
административно-политических
элит:
современных
критерии,
уровни,
технологии реализации. Властные элиты современной России. Ростов-наДону, 2004.
86. Разумова Т.О., Телешова И.Г. Образование и человеческое
развитие. М.: Экономический факультет ТЭИС, 2000.
87. Региональная элита в современной России / Под общ. ред. Я.
Фрухтмана. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. – 248 с.
88. Реформирование России: реальность и перспективы. Социальная
и социально-политическая ситуация в России в 2001 году. Под редакцией
Г.В. Осипова. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2003. – 470 с.
89. Российская элита в зеркале социологии. Информационноаналитические материалы. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2007. – 58 с.
90. Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных
трансформаций. Орёл, 1999.
91. Семенко И. И. Афоризмы Конфуция. М.,1987.
129
92. Сморгунов
Л.В.
Политика
развития
и
политико-
административные отношения: сб. научн. ст. / отв. ред. Л.В. Сморгунов, Е.В.
Морозова. — Краснодар: Куб. гос. ун-т, 2009.
93. Сморгунов
Л.В.
Политико-административные
отношения:
концепты, практика и качество управления / под ред. Л.В. Сморгунова. —
СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2010.
94. Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: концепции и
трансформации
государственного
управления
в
XXI
веке
/ Л.В.
Сморгунов. — СПб.: Изд. С.-Петерб. ун-та, 2012.
95. Соловьев А.И. Культура власти российской элиты: искушение
конституционализмом?// Полис. - 1999. - N2.
96. Соловьев А.И. Российская правящая элита как стратегический
проектировщик // Элитология России: современное состояние и перспективы
развития. Т. 1. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС, 2013.
97. Соловьев,
А.И. Российский
элитогенез:
универсальное
и
специфическое // Проблемный анализ и государственно-управленческое
проектирование. Политология. Экономика. Право. 2010. Т. 3. № 3. С. 99–112.
98. Соловьёв
А.И.
Принятие
государственных
решений.
М:
КНОРУС, 2006. – 344 с.
99. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические
технологии: Учебник для студентов вузов. / А.И. Соловьев. – М.:Аспект
Пресс, 2006. – 559 с.
100. Старостин A.M. Административно-политические элиты России:
позиционирование во власти и управленческая эффективность. Ростов-наДону: Издательство СКАГС, 2003. – 60 с.
101. Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Курс лекций о
федеративном государстве. М.: Издательство РАГС, 2008. – 672 с.
102. Сулемов
В.А.
«Государственная
кадровая
политика
в
современной России». Издательство РАГС. Москва, 2006
130
103. Сулемов В.А. Кадры в системе национальной безопасности
России//Государственное и муниципальное управление. Учебные записки
СКАГС. Ростов-на-Дону. 2001.
104. Сулемов В.А. Управление персоналом в системе государственной
кадровой политики // Управление персоналом. Учебник. М., 2002.
105. Сумма идеологии. Мировоззрение и идеология современной
российской элиты. М.: «Наука», 2008. – 295 с.
106. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика:
проблемы
развития
теории
и
практики.
М.:
Московский
психологосоциальный институт, Флинта, 1998. – 272 с.
107. Утяшев М.М. Политическое поведение в постсоциалистическом
обществе. Уфа: Уфимский научный центр РАН, 1995. – 215 с.
108. Халиков,
М.И.,
Кунакбаев
Р.Х.
Государственная
и
муниципальная кадровая политика. Уфа: РИО БАГСУ, 2006. – 110 с.
109. Чернышов А., Барзилов С. Современная российская элита и
провинциальная
Россия
этапы
реформирования.
Властные
элиты
современной России Ростов-на-Дону, 2004.
110. Штейн И. Гуань-цзы. Исследование и перевод. М., 1950.
111. Цяо Чжанлу. Г.Ч. (Гуань Иу) // Чжунго гу да и чжумин
чжэсюэцзя пинчжуань (Критич. биографии знаменитых философов древнего
Китая). Т. 1. Цзинань, 1982.
Диссертационные исследования
112.
Воробьев
А.В.
Подготовка
кадров
аппарата
государственного управления в России во второй половине 80-х - 90-е гг. –
дисс. канд. ист.н. М., 1997. – 158 с.
113.
Грешонков А.М. Региональные особенности обеспечения
управленческими кадрами в аграрном секторе экономики. - дисс. канд.
экон.н. Воронеж, 2008. – 189 с.
131
114.
Долженкова Е.В. Отечественный исторический опыт в
области подбора и расстановки руководящих кадров в 1920-е годы. - дисс.
канд. ист.н. Курск, 2012. – 195 с.
115.
Кондрахин В.А. Психолого-акмеологические особенности
динамики Я-концепции кадров управления. - дисс. канд. псих.н. М., 2006. –
190 с.
116.
Коновалова Д.С. Развитие психологической устойчивости
кадров управления. - дисс. канд. псих.н. М., 2011. – 158 с.
117.
Куликова
Е.В.
Общее
и
особенное
в
развитии
профессиональной компетентности кадров управления. - дисс. канд. псих.н.
М., 2006. – 161 с.
118.
Новоселов Ю.В. Особенности мотивационно-смысловой
сферы кадров государственной службы. - дисс. канд. псих.н. М., 1996. – 123
с.
119.
Перминова
И.В.
Оптимизация
организаторской
деятельности кадров управления в особых условиях. - дисс. канд. псих.н. М.,
1997. – 188 с.
120.
переподготовки
Подвербных О.Е. Формирование региональной системы
рабочих
кадров
в
условиях
новых
экономических
отношений. - дисс. канд. экон.н. Красноярск, 1997. – 148 с.
121.
Скрипченко П.В. Совершенствование профессиональной
подготовки кадров в условиях формирования экономики знаний. - дисс. канд.
экон.н. Белгород, 2010. – 256 с.
122.
Сороко
А.В.
Управление
кадровым
потенциалом
государственной гражданской службы на основе формирования резерва
управленческих кадров. - дисс. доктора. экон.н. М., 2011. – 444 с.
123.
Филиппов В.П. Формирование региональной системы
работы с резервом руководящих кадров в Республике Саха: Якутия. - дисс.
канд. соц.н. М., 2004. – 191 с.
132
Статьи, словарные статьи, публицистика
124.
Баркин В.А. Актуальные вопросы современной кадровой
политики в системе государственной службы // Научно-практический журнал
Северо-Западной академии государственной службы. – 2005. – № 3.
125.
Вороненко В.Н., И в России служба становится наукой //
Служба кадров. –1997. – № 2.
126.
Воронков А. Региональная власть и кадры // Служба
кадров. 2002. – № 4.
127.
Гаман-Голутвина
О.В.
Государственная
Дума
Федерального Собрания Российской Федерации 1993-2003 гг.: эволюция
персонального состава. Вестник Московского Университета. Серия 12:
Политические науки № 1, 2007.
128.
процедуры
Гимпельсон В.Е., Магун B.C. Российская бюрократия:
найма
и
организация
карьеры
//
Управленческое
консультирование. Научно-практический журнал Северо-Западной академии
государственной службы. 2005. № 1.
129.
Данилов
В.И.
Кадровая
политика
//
Современный
политологическийсловарь. M.: NOTA BENE, 2000.
130.
Ефремов
B.C.
О
национальных
и
международных
проблемах подготовки высококвалифицированных кадров // Менеджмент в
России и за рубежом.2000. – № 2.
131.
Зиглер X. Демократия для элиты: введение в американскую
политику. – М., 1984.
132.
Понеделков
А.В.
Воронцов
С.
Переформатирование
российской властной элиты в контексте видения современной элитологии //
Власть. 2014. № 1.
133
133.
Понеделков А.В., Старостин А.М., Швец Л.Г. Современная
элитология: когнитивный дискурс с. 33 // Гуманитарий Юга России. 2013. №
4.
134.
Понеделков
А.В.,
А.М.
Старостин
Региональные
административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее
// Политические исследования. 2008. № 6.
135.
Понеделков А.В, Старостин А. Формирование путей
рекрутации административно политических элит в современной России //
Власть. 2007. № 6.
136.
А. Понеделков, С. Змияк. Государственный аппарат:
субъект проведения политических реформ или тормоз их осуществления? //
Власть. 2007. № 2.
137.
Пронякин К. Оброк за продвижение по службе //
Российская газета. 2006.
138.
Ракоти В. Модернизация и оплата труда // Человек и труд. –
2010. – № 7.
139.
Стокер
Д.
Управление
как
теория:
пять
тезисов//Международный журнал социальных наук. 1998, № 22.
140.
Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических
отношений. М.:ИД ГУ ВШЭ, 2007.
141.
Шубин A.B. Трансформация элит в период перестройки //
Элиты и лидеры: традиционализм и новаторство. М.: Наука, 2007.
Источники на иностранном языке
142.
Pareto V. Les systeves socialistes. Lausanne, 1965.
143.
Merton R.K. Social Theory and Social Structure. New York.:
The Free Press. 1957.
134
144.
Noe R., Hollenbeck J., Gerhart B., Wright P. Human Resource
Management. McGraw-Hill/Irvin, 2014.
145.
Wilson W. The study of Administration. // Political Science
Quaterly. 1987.1. Vol. 2.
Публикации в электронном формате:
146.
Нургалиев
Р.
«Ставка
на
человека»
//
http://www.rg.ru/2009/08/21/nurgaliev.html (обращение от 08.02.2014)
147.
В
госрезерв
поступит
поколение-z
//
http://www.kommersant.ru/doc/2549784
148.
Муниципальную
службу
уравняют
в
правах
с
государственной службой // http://www.kommersant.ru/doc/2538626
135