Стратегии политических реформ - Center for International Private
advertisement
Стратегии политических реформ Опыт разных стран Центр международного частного предпринимательства Стратегии политических реформ Опыт разных стран Центр международного частного предпринимательства Центр международного частного ­предпринимательства — некоммерческая организация, которая является филиалом Торговой палаты США и входит в число четырех ведущих институтов Национального фонда развития демократии. Свыше 100 развивающихся стран при поддержке CIPE провели более 1000 местных инициатив, которые были направлены на привлечение частного сектора к борьбе за реформирование политики и государственных учреждений, совершенствование методов государственного руководства и пропаганду демократической системы на основе рыночной экономики. CIPE оказывает содействие в области управления, делится накопленным опытом и предоставляет финансовую поддержку местным организациям в целях расширить их возможности проведения демократических и экономических реформ. Программы CIPE также финансируются Американским агентством международного развития. © 2007 Центр международного частного предпринимательства Опубликовано при финансовой поддержке Национального фонда развития демократии. Введение. Стратегии реформ 1 Демократическое управление Подконтрольность правительства и участие населения в формировании государственной политики, Грузия Распространение демократических реформ на все виды государственного управления, Филиппины Создание институтов в поддержку политических реформ, Румыния 7 8 14 18 Законодательная и правовая реформы Разработка региональных программ защиты интересов малого бизнеса, Россия Консультирование законодателей по экономическим проблемам, Доминиканская Республика 23 Борьба с коррупцией Создание коалиции по борьбе с коррупцией, Болгария Создание правовой базы для борьбы с коррупцией и соблюдения деловой этики, Колумбия 35 36 Развитие ресурсов и обмен опытом Развитие частного сектора путем создания бизнес-ассоциаций, Афганистан Обучение политических партий методам выработки экономической платформы, Ирак 47 Теневой сектор Вывод предприятий из «теневого» сектора в легальный, Перу Снижение препятствий на пути участия в легальной экономической деятельности, Венесуэла 59 Женщины-предприниматели Развитие частного предпринимательства среди женщин, Малави Укрепление женских бизнес-ассоциаций, Румыния 71 Акционерное управление Усиление прозрачности и совершенствование системы отчетности, Египет Оценка качества акционерного управления и условия ее применения, Азиатско-Тихоокеанский регион 83 Доступ к информации Радиовещание на службе у делового сообщества, Эфиопия Поиск путей политических и экономических реформ, Ближний Восток 93 94 24 30 42 48 54 60 66 72 78 84 88 100 Программы, о которых рассказано в настоящем сборнике, финансировались ниже перечисленными организациями. CIPE выражает глубокую благодарность за оказанную поддержку Национальному фонду развития демократии Американскому агентству международного развития Инициативе США по ближневосточному партнерству Редактор Ким Эрик Беттчер Авторы статей Кристина Греку Нафизул Ислам Флер Лантао-Харрис Джен Масейко Марк Маккорд Корина Шварц Сарья Тозе В ряде случаев разбор примеров содержит материалы, ранее уже публиковавшиеся CIPE и принадлежащие следующим авторам: Хесус Эстанислао Сьюзан Джалберт Роберт Машек Октавио Пералта Елена Сухир Мерседес Сулейк Говард Уоллак Выражаем благодарность многим другим партнерам и штатным сотрудникам CIPE, предоставившим информацию для разных разделов. Текстовая редакция разбора примеров Джен Масейко Джоанна Фернандо Макет и верстка Джоанна Фернандо Александр Школьников Введение Стратегии реформ Сотни организаций разных стран мира возглавили процесс перестройки политической и экономической структуры общества в своих странах, выступая за усиление частного сектора, свободную рыночную экономику и формирование политики на принципах демократии. В азиатских, европейских, латиноамериканских и африканских странах с зарождающейся рыночной экономикой их целенаправленные стратегии помогли дать необходимый импульс для развития конкурентной экономики, расширить возможности и обеспечить гражданам шанс принять участие в формировании политики страны. Программы, проводимые этим организациями, направлены на защиту гражданских свобод, укрепление гражданского общества, расширение политических дебатов и достижение согласия по вопросам реформ. Достигнутые ими успехи служат примером для реформаторов других стран мира и указывают путь к лучшему будущему. В этом сборнике дан разбор конкретных примеров проведения успешных, новаторских реформ, разработанных и реализованных бизнес-ассоциациями, научно-исследовательскими центрами и другими независимыми организациями-партнерами Центра международного частного предпринимательства (CIPE). Такие программы способствуют совершенствованию демократического руководства и улучшению делового климата, существенно повышая благосостояние граждан страны. В основе всех программ лежит глубокое убеждение, что ключевым условием прогресса являются гражданские свободы и что частный сектор должен возглавить борьбу за реформу государственных учреждений в целях расширения гражданских прав и свобод. Каждая глава посвящена одному из ключевых аспектов развития демократического общества, построенного на принципах рыночной экономики. Если вас интересуют вопросы совершенствования системы руководства, реформы законодательства, расширения возможностей слоев населения и групп, исключенных из общественной жизни, или борьбы с коррупцией, здесь вы найдете необходимые стратегии, использованные на практике различными организациями. Почти все из предложенных подходов в той или иной мере предусматривают защиту интересов бизнеса и участие частных предпринимателей в формировании государственной политики; однако подходы, заложенные в каждой конкретной программе, отличаются инициативностью и практичностью решений. Как свидетельствуют рассмотренные примеры, реформы можно осуществлять самыми различными путями. В мире не существует стран с одинаковыми проблемами или организаций с одинаковыми ресурсами, талантами и основными целями. Усилия по реформированию дают наибольший результат в том случае, если они построены с учетом конкретных потребностей и ресурсов отдельной страны или организации. Поэтому мы рекомендуем ознакомиться с методами, подтвердившими свою эффективность в других странах мира, и модифицировать их с учетом конкретных потребностей и условий вашей страны. Выберите наиболее подходящую и интересную вам тему. Какая из них наиболее полно отвечает приоритетным задачам вашей страны? Определите, какие методы стоит перенять с учетом ваших культурных, политических и экономических особенностей. Рекомендуем изучить новые методы активизации частного сектора, озвучить свои предложения и таким образом привлечь к ним внимание политиков. Отбирайте и адаптируйте методы, способные дать результаты. Тщательно подобранные и реально обоснованные стратегии реформ способны проложить путь к построению процветающего, демократического общества. Надеюсь, что предлагаемый сборник послужит вам путеводителем и вдохновит вас на дальнейшую работу. Джон Д. Салливан Исполнительный директор Центр международного частного предпринимательства (CIPE) 2 CIPE и партнерские программы реформ В самых разных уголках мира CIPE оказывает поддержку реформаторам, отстаивающим политические и экономические свободы. Реформаторы озвучивают сильную, независимую позицию частного сектора, стремящегося к построению развитого, свободного общества. Проверенные на практике общественнополитические программы CIPE позволяют нашим партнерам оказывать серьезное воздействие на экономическую политику, улучшать деловой климат, способствовать росту занятости и отстаивать интересы рядовых членов бизнес-ассоциаций. Программы партнерства — ключевой инструмент создания бизнес-ассоциаций и построения гражданского общества. Совместная деятельность на основе отношений партнерства вызывает у местных организаций искреннюю заинтересованность и обеспечивает стабильность их деятельности. Партнеры сами определяют наиболее острые проблемы страны и предлагают пути их решения. Со своей стороны CIPE предоставляет консультации и ресурсы, делится практическим опытом. Благодаря сети таких организаций и более чем двадцатилетнему опыту работы, партнеры CIPE получают возможность сравнить собственные инициативы с программами, которые использовались в аналогичной ситуации в других странах. В данном сборнике рассказывается об опыте международных партнерских программ CIPЕ. Если вы ищете зарубежных партнеров в деле политических реформ и укрепления общественных организаций, CIPE с удовольствием поможет вам. Если вам необходима методика пропаганды ваших идей, консультации по организации программ и планирования, либо выход на международные организации для ознакомления с новыми концепциями и опытом их работы, обращайтесь к нам. Подробная информация о стратегиях проведения демократических и рыночных реформ дана на сайте CIPE www.cipe.org. Центр международного частного предпринимательства 3 Результаты работы CIPE и его международных партнеров Африка • В Эфиопии независимая радиопрограмма занималась распространением различных точек зрения на пути экономического развития страны и помогла начать диалог между государственными и частными компаниями. • Женщины-бизнесмены, члены организации «Национальный призыв к действиям» Малави, сыграли ведущую роль в разъяснении политикам роли, которую способен играть частный сектор. Азия • Мэры двадцати четырех городов и огромное число организаций гражданского общества со всех концов Филиппин официально приняли на себя обязательства оказать содействие в совершенствовании системы демократического управления, используя конкретные показатели улучшения своей работы. • Семьдесят девять кредитно-финансовых учреждений различных стран азиатско-тихоокеанского региона ввели принципы и политику акционерного управления. Центральная и Восточная Европа • Один из научно-исследовательских центров Болгарии добился внесения вопроса борьбы с коррупцией в число самых неотложных проблем государственной политики; коррупция в исполнительных органах власти уменьшилась вдвое. • Первая коалиция женских бизнес-ассоциаций в Румынии принимала участие в решении политических вопросов на высшем уровне. • Румынская Общественно-политическая академия, используя новаторские подходы, направила усилия на защиту интересов частного сектора и содействовала организации открытых слушаний. Евразия • 4 Государственные учреждения Грузии были вынуждены ввести в практику соблюдение разделов административного кодекса, требующих гласности. • Деловые круги восьми регионов России провели работу, направленную на защиту прав предпринимателей, и добились изменения порядка лицензирования, правил инспекционных проверок и других реформ на благо малого предпринима­ тельства. Латинская Америка и страны Карибского бассейна • В Колумбии в рамках Закона о государственных закупках была развернута борьба с коррупцией на базе рекомендаций представителей частного сектора, что позволило повысить конкуренцию и гласность процесса выдачи государственных контрактов. • Одному из научно-исследовательских центров Доминиканской Республики удалось ослабить монополизм исполнительных органов власти, которые диктовали свои решения законодательным органам, путем предоставления законодателям необходимой информации и аналитических расчетов. • Эрнандо де Сото изменил отношение общественности к нелегальной экономической деятельности; 300 тысяч малых предприятий были интегрированы в легальную экономику Перу. • Впервые состоявшийся в Венесуэле диалог между ассоциациями теневого сектора и местными властями превратил теневой бизнес в одну из приоритетных проблем национальной политики страны. Ближний Восток и Северная Африка • Недавно образованная Международная торговая палата Афганистана превратилась в ведущую организацию страны по защите интересов частных предпринимателей. • В Египте выпущен первый в мире общенациональный кодекс акционерного управления на арабском языке. • Египетские писатели и представители интеллигенции обратились с воззванием о проведении конституционной реформы и расширили масштабы политических дискуссий. • Все основные политические партии Ирака впервые собрались вместе, чтобы обсудить экономическое будущее Ирака и сформировать платформу экономической политики страны. Центр международного частного предпринимательства 5 Направления работы CIPE CIPE работает в тесном контакте со своими партнерами из числа местных представителей частного сектора в целях создания гражданских институтов, необходимых для эффективного развития демократического общества. В частности, CIPE консультирует своих партнеров по следующим направлениям: • стратегическое планирование; • разработка программ; • обучение и информация по методам общественно-политической деятельности в защиту интересов частного бизнеса; • совершенствование организационной структуры, включая увеличение числа членов организации, финансовое планирование и руководство организацией; • повышение квалификации; • финансовая помощь за счет предоставления грантов под проекты; • методическая помощь; • международный опыт. 6 Демократическое управление Рациональное государственное управление позволяет человеку стать хозяином своей судьбы, повысить уровень жизни. Демократическое правление требует от властей внимательного отношения к нуждам населения и подконтрольности. Помимо принятия законов, отвечающих интересам граждан, власти обязаны последовательно выполнять принятые на себя обязательства. А это, в свою очередь, зависит от наличия у власти возможностей проводить нужную политику и от наличия механизмов контроля над деятельностью властей. Демократическое правление, кроме того, характеризуется последовательным законодательством, справедливой правоохранительной системой и постоянным совершенствованием политики на основе диалога между государственным и частным секторами. Административный кодекс Грузии является классическим примером нерационального использования рационального законодательства. Благодаря усилиям программы «Социальная инициатива», госучреждения были вынуждены ввести в свою деятельность принципы прозрачности. На Филиппинах Институт солидарности стран Азии сумел наладить совместную работу организаций гражданского общества и местных властей и выработать новые стандарты управления. Местные власти начали применять показатели, по которым официально оценивалась деятельность городских администраций. Отделение CIPE помогло образованию Румынской общественно-политической академии, выступающей в защиту интересов предпринимателей. Силами академии организованы публичные слушания законопроектов, в ходе которых проведены дебаты, высказаны различные точки зрения. Демократическое управление Грузия Подконтрольность правительства и участие населения в формировании государственной политики В середине 90‑х годов большинство частных предпринимателей Грузии чувствовали себя «зажатыми на нейтральной полосе» между командной и рыночной экономикой. В течение пяти лет грузинский парламент принял 700 новых законов, направленных на создание нормативно-правовой базы для рыночной экономики. Однако правовая реформа тормозилась из‑за отсутствия механизмов эффективной реализации законов, косности чиновников и противоречий внутри законодательства. В попытке углубить реформу парламент в июле 1999 г. принял Общий административный кодекс, законодательство, направленное на то, чтобы «обеспечить уважительное отношение исполнительных органов к правам и свободам человека, интересам государства и букве закона». В кодексе были закреплены широкие свободы, касающиеся предоставления информации, включая процесс получения сведений от государственных органов, и нормативы, обеспечивающие гласность при проведении совещаний в госучреждениях. Принятие этого законодательства явилось важным вкладом в обеспечение баланса ответственности перед обществом и ответственности перед государством. Кодекс не только обеспечил гражданам Грузии возможность участвовать в принятии государственных решений, но также способствовал гласности, повышению ответственности в работе правительства и снижению коррупции. С институциональной точки зрения Административный кодекс имеет ключевое значение для укрепления демократии и свободы во всех сферах грузинского общества. Хотя принятие кодекса само по себе явилось серьезным шагом в направлении реформ, его реализация в Грузии велась медленно и неэффективно. Лишь малая часть органов исполнительной власти выполняла его требования, что затрудняло эффективное внедрение закона. В то же время, организации гражданского общества, средства массовой информации и деловые круги не были в достаточной мере осведомлены о содержании административного кодекса и его отдельных положений, и, кроме того, не доверяли правительству еще с коммунистических времен. 8 Демократическое управление Создание условий для частного предпринимательства путем осуществления надзора за выполнением законодательства Полноценное выполнение положений кодекса было особенно важным для частного предпринимательства. Если бы надзор за выполнением осуществлялся на постоянной основе, это дало бы бизнесу возможность работать более эффективно и позволило бы устранить административные барьеры, мешающие выходу предприятий из теневого бизнеса в сферу легальной экономики. В перспективе, которая была связана с улучшение общего делового климата, это означало, что бизнес-сообщество будет серьезно заинтересовано во внедрении и надзоре за исполнением положений административного кодекса. Организация «Социальная инициатива» (СИ), неправительственный научно-исследовательский центр, который был создан в Грузии вскоре после принятия кодекса, приняла на себя руководство мониторингом за должным выполнением положений административного кодекса. Организация совместно с Центром международного частного предпринимательства разработало проект, который был призван продемонстрировать, какой вклад в развитие демократического общества вносит соблюдение законности. Создавая бизнес-коалиции, профессиональПод давлением общестные ассоциации и другие неправенности государственвительственные организации ные учреждения были в целях получения общественной вынуждены выполнять поддержки процессу контроля за положения Администраисполнением законодательства, тивного кодекса Грузии, «Социальная инициатива» стремикасавшиеся гласности лась обеспечить более благоприятв принятии решений. ные условия для сотрудничества Теперь гражданское делового сообщества, членов паробщество и деловые ламента и правительства. круги получили больше CIPE в тесном контакте с «Соправ участвовать циальной инициативой» отстаивав этом процессе наряду ли необходимость участия общес органами государстственности в процессе принятия венной власти. решений на государственном уровне как основного принципа демократического руководства. CIPE предоставил «Социальной инициативе» информацию о наиболее эффективных методах формирования бизнесЦентр международного частного предпринимательства 9 Грузия коалиций и защите интересов частного предпринимательства, собранную на базе результатов практической работы сети партнерских организаций CIPE по всему миру. Выявление и устранение проблем Анализ положений кодекса проводился «Социальной инициативой» в два этапа. На первом этапе была создана проектная рабочая группа, которая совместно с профессиональными юристами и социологами провела изучение и анализ каждой главы кодекса в целях выявить противоречия, нестыковки и неясности. На втором этапе эта рабочая группа провела ряд опросов среди частных предпринимателей и других профессиональных групп в целях установить, какие проблемы возникли в ходе выполнения положений административного кодекса и как их следует решать. Проведенный анализ показал, что кодекс является высококачественным правовым документом, и при условии полного выполнения его положений он способен обеспечить гласность работы органов исполнительной власти и стимулировать привлечение общественности к формированию государственной политики и правовому регулированию. Однако при более детальном изучении кодекса обнаружилось, что ряд его положений не был реализован в соответствии с законодательством из‑за недостаточного объема финансирования органов исполнительной власти, неудовлетворительного внутреннего контроля и уверенности, что в современных условиях государственных чиновников будет невозможно наказать за невыполнение законодательства. Чтобы дать оценку мнениям и опыту, накопленному в широких слоях грузинского общества, «Социальная инициатива» распространила анкеты среди частных предпринимателей и разместила рекламу опроса в газетах, информационных бюллетенях ассоциаций и на государственном телеканале. Цель состояла в том, чтобы определить насколько государственные учреждения соблюдают кодекс, а также оценить возможность привлечения судебных или надзорных органов для контроля за соблюдением его положений со стороны исполнительной власти. Опрос, проведенный среди предпринимателей и организаций гражданского общества, позволил выявить накопленный опыт и конкретные проблемы, связанные с попытками применения положений административного кодекса. Например, 10 Демократическое управление 20 % опрошенных сообщили, что государственные учреждения не реагировали на просьбы представить информацию и отвечали только после того, как «Социальная инициатива» направляла им «предупреждение об административном нарушении». После того, как Министерство финансов не отреагировало на предупреждение об административной ответственности, «Социальная инициатива» подала в суд на министерство. Последовавший судебный процесс показал, что и государственные органы можно заставить соблюдать кодекс, и что запросы о предоставлении информации можно и нужно удовлетворять. Результаты опроса показали, что 24 % предпринимателей не имели никакого представления об Административном кодексе, что малый бизнес был вынужден получать информацию, используя личные связи или взятки, и что малые предприятия не делали попыток принять участие в подготовке административных актов. Исходя из полученных результатов, в «Социальной инициативе» было принято решение провести информационно-разъяснительную работу среди населения и деловых кругов по содержанию административного кодекса и предусмотренных им прав. С тем, чтобы разъяснить деловым кругам и общественности право на получение информации от государственных органов, в мае 2002 г. была выпущена брошюра «Контроль за выполнением положений Общего административного кодекса со стороны бизнес-сообщества». Брошюра содержала правовой анализ различных положений Административного кодекса, а также результаты опроса. Кроме того, была создана коаPSI удалось показать: лиция по защите интересов бизневыполнения требований са, в которую вошли представители Административного ко70 бизнес-ассоциаций и неправидекса и удовлетворения тельственных организаций, выразапросов на получение зивших свою заинтересованность информации от госув контроле за выполнением полодарственных органов жений Административного кодекса можно добиться. и имевших возможность принять участие в работе по контролю и информационно-разъяснительной деятельности в рамках данного проекта. Помимо прочего, членам коалиции рассказали, как применять положения кодекса в своей работе. Полученные знания помогли членам коалиции расширить свой бизнес, а также послужили основной для налаживания тесных контактов внутри коалиции и отстаивания Центр международного частного предпринимательства 11 Грузия общих интересов. В целом, в рамках проекта удалось объединить большую группу заинтересованных лиц, представляющих самые разные слои грузинского общества. Кроме того, впервые в Грузии в коалицию неправительственных организаций вошли также и члены, не являющиеся представителями НПО. Показатели успешной работы За время своей работы организации «Социальная инициатива» удалось добиться ряда значительных успехов. Например, до того, как организация начала свою активную деятельность, государственные закупки в Грузии служили важным источником доходов для многих частных предприятий, но в то же время деловые круги не играли никакой роли в оценке или анализе системы государственных торгов. Беспокойство вызвало и то, что процесс распределения государственных контрактов сопровождался коррупцией. Когда один из фондов Министерства здравоохранения, трудовых ресурсов и социальной защиты объявил о своей готовности рассматривать заявки в целях определить банк, который будет заниматься выплатой пенсий на всей территории Грузии, Ассоциация банков Грузии (АБГ) обратилась с просьбой о её введении в состав отборочной комиссии. «Социальная инициатива» совместно с коалицией была начата широкая пропагандистская кампания, направленная на включение АБГ в число членов комиссии. Кампания прошла успешно и впервые бизнес-ассоциация получила разрешение участвовать в принятии государственных решений такого высокого уровня. «Социальная инициатива» также сыграла активную роль в разработке Грузинской национальной программы экономического роста и снижения бедности. Благодаря закрепленным в Административном кодексе правам, коалиция получила доступ к информации о структуре подготовленного проекта программы и показателях, использованных при написании проекта. В результате еще одной пропагандистской кампании директор Центра социального обеспечения СИ был назначен указом правительства на должность эксперта по планированию. «Социальная инициатива» сделала первые шаги по активизации участия организаций гражданского общества и деловых кругов в процессе принятия государственных решений; ей также удалось привлечь внимание правительства к необходимости обеспечить общественности доступ к информации в рамках 12 Демократическое управление действующего Административного кодекса. Произошли серьезные сдвиги в методах и культуре общения между государственными и частными организациями, и это стало возможным исключительно благодаря принятию Административного кодекса и непрестанным усилиям «Социальной инициативы», направленным на более полную реализацию его положений. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источник Елена Сухир, «Формирование партнерских отношений в Республике Грузия: контроль за выполнением положений Административного кодекса», тематический бюллетень «Экономическая реформа», 21 октября 2002 г. Центр международного частного предпринимательства 13 Демократическое управление Филиппины Распространение демократических реформ на все виды государственного управления В течение последних десятилетий Филиппины стремились к установлению демократической системы, способной удовлетворить потребности всех слоев общества. Реформы призваны укрепить институты государственной власти и устранить несоответствия между сектором частного предпринимательства и социальной сферой в целях сформировать более представительную систему государственного управления. По словам Хесуса Эстанислао, руководителя Института солидарности стран Азии (ИССА), на Филиппинах «эффективное государственное управление — это притча во языцех; это как серебряный луч меж грозовых туч, которые почти всегда окутывают небо над нашей страной. Задача ясна: надо разработать механизмы эффективного руководства в условиях демократии при слабых институтах государственного управления». В попытке начать реформу системы государственного управления ИССА разработал и реализовал программу, которая объединила государственных чиновников и организации гражданского общества в целях совершенствования деятельности местного само­управления. Из-за роста стратегического значения крупных городов было принято решение уделить основное внимание руководству местного уровня. На Филиппинах более половины населения проживает в 116 крупных городах, разбросанных по всей территории страны. Кроме того, горожане, как правило, принимают более активное участие в выработке решений на местном уровне, чем на уровне государства. Поэтому основной упор, сделанный на привлечение жителей городов, давал больше преимуществ любой программе реформа государственной власти. ИССА определяет государственное руководство как результат совместных усилий руководителей и подчиненных. По мнению ИССА, обеспечение эффективного руководства предполагает участие в этом процессе рядовых граждан. В то же время, необходимы механизмы, позволяющие трансформировать стремления и намерения государственных чиновников, ответственных лиц и общественных деятелей в обязательства и 14 Демократическое управление инициативы, которые поддаются реальной оценке. Именно разработка таких механизмов являлась основным направлением работы института. Разработка хартии и плана действий Совместно с Центром международного частного предпринимательства (CIPE) ИССА в 2004 г. начал внедрение на Филиппинах новой системы государственного управления (СГУ). В основе СГУ лежит «программа показателей» успешности управления и деятельности, разработанная Гарвардской школой бизнеса. Мэры, принимающие участие в программе, избираются своими коллегами из других городов, исходя из их компетентности и приверженности идеям развития. CIPE организовал поездку делегации ИССА в ряд городов Соединенных Штатов (Шарлотт, Северная Каролина, и Остин, Техас), где делегация смогла ознакомиться с результатами успешного внедрения этими городами гарвардской программы в целях совершенствования работы своих муниципальных органов. Внедрение программы начинается с создания коалиции организаций гражданского общества, которая представляет муниципальным властям хартию города. Этот шаг демонстрирует ИССА объединила решимость городских организаусилия организаций ций гражданского общества добигражданского общества ваться улучшения работы муниции 24 мэров городов пальных органов путем внедрения в целях внедрения новых системы показателей. Насколько стандартов руководства. должностные лица и организации Созданная ИССА Систегражданского общества приверма государственного жены принципам эффективного управления обеспечиваруководства, оценивается в соотет основу для контроля ветствии с хартией. за работой городской Представив хартию, консульадминистрации. тативная группа ИССА проводит рабочее заседание, посвященное методам городского руководства, с участием организаций гражданского общества и местной администрации. В ходе заседания участники определяют конкретные цели, меры и инициативы, необходимые для выполнения задач, изложенных в хартии. Официальное признание участниками необходимости принятия стратегии эффективного руководства и своей готовности выполнить задачи, Центр международного частного предпринимательства 15 Филиппины изложенные в хартии, дает возможность впоследствии требовать от них выполнения принятых на себя обязательств. Результатом таких усилий является План действий по повышению эффективности работы городского руководства. Для городской администрации проводят ознакомительную программу, в ходе которой представители городских властей и муниципального отдела планирования, а также руководители отраслевых организаций (бизнес-ассоциаций, трудовых коллективов, гражданских и профессиональных, а также молодежных организаций, высших учебных заведений) разрабатывают собственные планы действий. Каждый из этих планов содержит концепцию развития, основные задачи и ключевые задачи города. Кроме того, формулируются долгосрочные задачи, показатели, контрольные показатели и обязательства, принятые и одобренные муниципальными властями и руководителями отраслевых организаций в целях реализации поставленных задач. Результаты работы оцениваются исходя из определенного ряда контрольных показателей, которые отмечаются на «учетных карточках гарвардских показателей», что дает возможность оценить ход реализации программы. Показатели соответствует обязанностям каждого участника программы. Мэр города, представители департаментов городской администрации и ведущих отраслей имеют свои «учетные карточки». Каждая из них позволяет определить фактические результаты выполнения принятых обязательств, что дает возможность жителям города следить за тем, как реализуется план действий в каждой конкретной группе участников и оценивать эффективность проводимых ими программ. Группы мониторинга, в состав которых входят сотрудники ИССА, мэры и представители городской администрации других городов, ежегодно посещают города, участвующие в программе, и проводят оценку реализации плана действий. Время для реформ государственного управления В рамках этого проекта удалось объединить группы из самых разных слоев филиппинского общества ради одой цели — реформы работы государственных органов. К концу 2006 года двадцать четыре города внедрили принципы СГУ. Мэры и руководители отраслевых предприятий нескольких других городов приняли на себя обязательство также внедрить эту систему. 16 Демократическое управление В результате был создан Национальный план действий по повышению эффективности государственного управления. Работа коалиции, которая подготовила этот национальный план, была первым шагом на пути к реализации Филиппинского проекта-2030, направленного на реформирование системы государственной власти на общенациональном уровне. Восемь из внедривших СГУ городов продемонстрировали полученные ими результаты на общенациональной конференции в августе 2006 г., где председатель CIPE Григорий Лебедев выразил свое восхищение ИССА за создание сети, члены которой, простые граждане, объединились, чтобы обеспечить эффективное государственное управление, равные возможности и законность. Хесус Эстанислао уже видит изменения, произошедшие в городах, где была внедрена СГУ. В этих городах «эффективное руководство дополняется ответственным отношением со стороны их жителей. Права дополняются обязанностями. Свобода дополняется ответственностью. Торжествует честность, дисциплина, стабильность, открытость, коллективизм и оперативность». Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источники Хесус Эстанислао, «Укрепление демократии на Филиппинах: варианты решения проблемы государственного управления, предложенные гражданским обществом». Тематический бюллетень «Экономическая реформа», 15 декабря 2005 г. Эвелин Р. Сингсон, «Деловой взгляд на будущее Филиппин». Тематический бюллетень «Экономическая реформа», 19 сентября 2006 г. Центр международного частного предпринимательства 17 Демократическое управление Румыния Создание институтов в поддержку политических реформ Кристина Греку В течение первого десятилетия перестройки политической и экономической систем Румынии правительство страны уделяло мало внимания потребностям частного сектора. Хотя частное предпринимательство было легализовано в 1990 г., его развитие тормозилось из‑за коррупции, слабо развитых рыночных институтов и отсутствия информации. Поскольку правительство оказывало предпочтение старым, крупным предприятиям, индивидуальным предпринимателям приходилось тратить много сил на то, чтобы не отстать от своих конкурентов — государственных предприятий, и они были лишены выхода на политиков, не говоря уж о влиянии на политические процессы. В тот период зарождающиеся демократические силы Румынии находились только в стадии объединения. До тех пор, пока люди не научатся использовать государственную машину и институты государственной власти в собственных интересах, демократическая система государственного руководства будет слабой. Деловому сообществу требовалось освоить методы борьбы за свои интересы, а правительству — сделать процесс формирования политики более прозрачным, что дало бы возможность привлечь общественность к участию в этом процессе и сделать его гласным. Исходя из этих потребностей CIPE начал сотрудничать с местными бизнес-ассоциациями в целях привлечь их к процессу государственного руководства за счет укрепления ассоциаций, образования коалиций и ознакомления их с методами борьбы за собственные интересы и методами их защиты. CIPE начал налаживать устойчивые, профессиональные контакты между представителями частного сектора и должностными лицами местных и государственных органов власти. Через изучение местных реалий — к успеху на общенациональном уровне В 2002 г. была создана Общественно-политическая академия, которая рассматривалась как средство организации диалога между представителями частного сектора и правительства. 18 Демократическое управление Эта инициатива, поддержанная CIPE, была реализована группой из пяти бизнес-коалиций из румынской провинции Банат, одного из наиболее экономически развитых регионов страны. Конфедерация частных предпринимателей округа Тимис взяла на себя роль организатора и убедила четыре других ассоциации в том, что их участие заложит фундамент для дальнейшего развития частного сектора как в масштабах отдельного региона, так и в масштабах всей страны. Каждая из ассоциаций согласилась внести свои средства для проведения этой инициативы. Со своей стороны, CIPE обеспечил специалиста по организации местных кампаний в защиту бизнеса, который в течение первого года существования ассоциации выступал одновременно в роли инструктора и наставника. CIPE оказывал свою поддержку в течение года, после чего проект перешел на самофинансирование. Общественно-политическая Общественно-политичеакадемия была образована в целях ская академия оказала решения четыре стратегических содействие в пересмотзадач. Первая состояла в органире законодательства и зации открытых слушаний и фовнесла серьезный вклад румов по вопросам, затрагиваюв законодательный щим интересы частного сектора, процесс. В результате в целях содействовать открытому, проведения гласных, прямому диалогу между государоткрытых слушаний ственными чиновниками и частрумынский парламент ными предпринимателями. Второй стал получать больше задачей являлось обучение ряда информации и уделять лиц методике защиты интересов более пристальное частных предпринимателей и провнимание потребнопаганды политических решений по стям граждан страны. отдельным вопросам с тем, чтобы эти лица могли в последствии передавать свои знания другим заинтересованным участникам из числа представителей частного сектора. При этом учитывалась необходимость не только расширения сети по защите интересов бизнеса, но и разработки плана действий бизнес-сообщества в области реформы законодательства. Третья задача состояла в обеспечении доступа к информации за счет создания базы данных для бизнес-ассоциаций и членов академии, содержащей статистику голосования, анализ проблем, тенденции в ходе выборов и нормативные требования. Наконец, сама академия должна была превратиться Центр международного частного предпринимательства 19 Румыния в место открытого обсуждения вопросов, затрагивающих интересы частного бизнеса, то есть, принять на себя роль, которая обеспечила бы гласность и участие граждан в формировании государственной политики. В 2003 г. Общественно-политическая академия организовала открытые слушания по вопросам регулирования деятельности, направленной на защиту интересов предпринимателей в Румынии, в качестве первого шага к налаживанию открытого обмена мнениями. Исходя из системы открытых слушаний, принятых в США, Общественно-политическая академия совместно с другими организациями провела сбор заявлений от представителей государственных учреждений, некоммерческих организаций и средств массовой информации, касающихся регулирования деятельности, поддерживающей интересы делового сообщества. Благодаря этим слушаниям организации гражданского общества и правительство получили более широкое представление о практике такой деятельности в других странах. Кроме того, слушания оказали влияние на исход голосования по проекту закона о лоббировании, который в этот момент был внесен на рассмотрение парламента. После проведения первоначальных слушаний Общественно-политическая академия провела работу с представителями перерабатывающего и производственного секторов в целях определить их приоритеты в области законодательства и провести открытые слушания по каждому из поднятых вопросов. Слушания продемонстрировали законодателям, что частный сектор способен предложить полезную информацию и широкий ряд концепций, касающихся законодательного процесса. Благодаря успешным исходным результатам, местные власти с этих пор начали обращаться к Общественно-политической академии с просьбами помочь в организации открытых слушаний. При содействии со стороны консультанта CIPE по организации кампаний в защиту бизнеса Академия организовала обучение 17 руководителей местных сообществ по специальности «Защита интересов бизнеса» и два курса лекций для представителей деловых кругов в Тимисоара. Семинары позволили участникам получить общее представление об информационно-пропагандистской работе, её методах и целях, а также рассмотреть практические аспекты компаний и мероприятий по защите интересов бизнеса путем разбора конкретных примеров работы, проведенной в Румынии. В частности, эта деятельность 20 Демократическое управление привела к тому, что Академия продолжала устойчиво работать и после прекращения внешнего финансирования. Первые 17 студентов, полностью усвоив учебный курс, смогли передать полученные знания своим коллегам, помощникам и партнерским организациям. С тех пор Общественно-политическая академия провела огромное число семинаров для государственных служащих и представителей делового сообщества. На одном из таких семинаров обсуждались последствия и внедрение в практику положений недавно принятого трудового кодекса. Этот семинар при поддержке со стороны одной из ведущих румынских газет и Румынского коммерческого банка собрал представителей правительства, профсоюзов и частного сектора. Следует отметить, что к Общественно-политической академии обратились с просьбой о содействии в проведении этого семинара, так как Академия завоевала репутацию независимого профессионального объединения. Изменение системы принятия решений Академия оказывает поддержку коалициям, которые, в свою очередь, оказывают влияние на систему принятия государственных решений. Это способствовало пересмотру законодательства и реформе самого законодательного процесса. В 2003 г. Академия провела общенациональную кампанию за смягчение отрицательных последствий закона о налогах для малого и среднего бизнеса. Благодаря поддержке со стороны экспертов и бизнес-ассоциаций, кампания привела к внесению ряда поправок в Налоговый кодекс. В другом случае Академия убедила правительство Тимисоара регулярно проводить открытые слушания. Таким образом, стало возможным реализовать «Закон об открытом обсуждении вопросов государственной политики», который требует гласности процесса принятия политических решений. Последующие открытые слушания, посвященные сокращению числа ошибок при расчете налога на недвижимость и совершенствованию методов удаления твердых отходов, получили широкую аудиторию и поддержку со стороны общественности. Что более важно, успешное начало этой инициативы позволит в дальнейшем продолжать работу по укреплению демократического руководства в Румынии. Общественнополитическая академия в настоящее время повсеместно считается организатором значимых, прозрачных и профессионально Центр международного частного предпринимательства 21 Румыния подготовленных открытых слушаний. Её репутация надежного и добросовестного посредника между организациями, представляющими различные взгляды и интересы, является надежной основой для дальнейшего развития частного сектора в Тимисоара, провинции Банат и в Румынии в целом. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Американским агентством международного развития. 22 Законодательная и правовая реформы Координируя и направляя усилия общественности на защиту интересов бизнеса, частный сектор вносит свой вклад в формирование политики государства, употребляя свой опыт и ресурсы на благо предпринимательства и общества в целом. Законы служат повышению благосостояния общества, только если они разрабатываются при участии тех, кого непосредственно касаются. Привлекая внимание властей к своим проблемам и предлагая пути их решения, нередко — через бизнес-ассоциации и торговые палаты, — частный сектор становится ценным источником информации для политиков. Под эгидой национальных программ CIPE предприниматели объединяются для обсуждения общих для них проблем, вырабатывают варианты решений, определяют общие интересы. Предприниматели определяют законы, мешающие хозяйственной деятельности, предлагают поправки к действующему законодательству и меры по улучшению экономического климата в стране. Этот подход успешно применяется во многих странах, в том числе, на местном уровне в России, как показано на примере ниже. Правовые консультации — еще одно направление деятельности, которое позволяет оценить экономические последствия законопроектов. Благодаря консультациям, политические дебаты ведутся более обосновано, а политики, которые часто испытывают нехватку информации и опыта, принимают более рациональные решения по вопросам, касающимся частного сектора. Такие программы впервые были организованы Центром экономической информации — одним из научно-исследовательских центров Доминиканской Республики. Законодательная и правовая реформы Россия Разработка региональных программ защиты интересов малого бизнеса В 2003 году, используя методы, разработанные Центром международного частного предпринимательства (CIPE), бизнесассоциации, научно-исследовательские центры и организации гражданского общества восьми регионов России образовали местные коалиции, которые выступали за улучшения делового климата в стране. В каждом из регионов местная коалиция разработала Национальную программу защиты интересов малого бизнеса, направленную на акселерацию развития частного сектора. Участники программы в небольших группах работали совместно со своими региональными партнерами над определением общих препятствий и целей развития. Созданные ими программы представления и защиты интересов бизнеса касались узко специальных вопросов и содержали четкие и актуальные предложения по методам реформирования. Такой анализ и программы оказались очень своевременны, поскольку малый бизнес в России в 90‑х годах работал в чрезвычайно тяжелых условиях. По мнению местных бизнессообществ, чрезмерное регулирование привело к всеобщей коррупции. Государственная инспекция получила бесчисленные возможности вымогать взятки у бизнесменов, а слабость официальных институтов подталкивала владельцев частного бизнеса защищать свои права с помощью подкупа чиновников, а не через суд. Негибкая налоговая политика способствовала уклонению от уплаты налогов. Это видно на примере Приморского края: 67 % бизнесменов основной проблемой считали налоги, а от 30 до 50 % местных частных предприятий работали в теневом секторе. Трудности с приобретением недвижимости, отсутствие информации о возможностях в сфере бизнеса и неблагоприятное отношение к коммерческой деятельности также входили в число основных проблем, сдерживающих развитие малого и среднего бизнеса в России. Хотя ранее правительство Российской Федерации одобрило политику содействия рыночным отношениям, направленную на развитие и укрепление предприятий малого и среднего бизнеса, деловое сообщество не играло активной роли в формировании 24 Законодательная и правовая реформы этой политики. Более того, региональные власти не обеспечили реализацию федеральной политики, направленной на облегчение условий регистрации, проведения инспекционных проверок, лицензирования и сертификации на местном уровне. В результате возник разрыв между федеральным законом на бумаге и проводимой политикой. Например, по данным Центра экономических и финансовых исследований, регистрация новой частной компании в реальности, в среднем, занимал почти месяц, хотя по закону она должна было занимать всего пять дней. Аналогичным образом, стоимость получения лицензии была, примерно, в 16 раз выше нормы, установленной законом. Эти сложные и дорогостоящие процедуры вынуждали большинство частных компаний работать в теневом секторе. Слабость государственных институтов В целях решения указанных проблем Национальная программа защиты интересов малого бизнеса, разработанная CIPE (на базе которой работают региональные программы), помогает организациям частного сектора определить первоочередные задачи правовой реформы и донести их до сведения политиков, что в конечном итоге стимулирует инвестиции и экономический рост. В ходе этого процесса организации частного сектора формируют единую политическую позицию, заявляют ее перед правительством и ведут работу среди своих членов, разъясняя, какие политические решения могут оказать влияние на предпринимательскую деятельность. Региональные программы защиты интересов малого бизнеса явились результатом двухлетней работы, направленной на формирование коалиций, анализ ситуации и выработку единой позиции. В течение этих двух лет CIPE провел оценку поВ четырех российских требностей бизнес-сообщества, регионах местная внедрил программы мобилизации администрация ввела ресурсов, направленные на обпринцип «одного окна» учение региональных ассоциаций (единого пункта обслужиметодам защиты интересов бизвания), упростив оформнеса и выступления от имени всех ление сделок и предстачленов ассоциации и дал рекоменвив информацию о том, дации по формированию коаликто в администрации ций для решения наиболее острых отвечает за оказание проблем. Прежде чем приступить конкретных услуг. Центр международного частного предпринимательства 25 Россия к разработке региональных программ, руководители 79 бизнес-ассоциаций, большинство из которых имели опыт работы по улучшению бизнес-климата в своем регионе, организовали семинар в целях определить наиболее серьезные проблемы, препятствующие работе частных компаний в регионах. Семинар показал, что в число факторов, повсеместно осложняющих развитие частного сектора в стране, входят административная волокита, запутанная система налогообложения и затрудненный доступ к кредитам. Затем каждая из восьми коалиций создала специальную рабочую группу, которая занялась анализом одной из проблем, выявленных в ходе семинара, и разработкой рекомендаций по её решению. Группы провели анализ проблемы с привлечением специалистов в области экономики и политики. Для того чтобы обеспечить широкое участие представителей делового сообщества, каждая из региональных коалиций провела ряд круглых столов, в которых приняли участие руководители частных компаний. Эти круглые столы дали возможность обсудить прогресс, достигнутый специальными рабочими группами, и согласовать список наиболее острых политических вопросов. На основе результатов заседаний круглого стола каждая коалиция подготовила проект региональной программы. Региональные программы защиты интересов малого бизнеса были затем опубликованы и разосланы государственным чиновникам, представителям региональной законодательной власти и ведущим региональным средствам массовой информации. Каждая коалиция также организовала пресс-конференцию и провела региональный съезд в целях презентации разработанной программы. Деловые круги этих Преодоление пропасти регионов перестали между словом и делом критиковать действуюРезультаты вышеуказанной работы щее законодательство и иллюстрируют силу коллективных начали принимать активдействий. В четырех регионах камное участие в процессе пании в защиту интересов бизнеса, работы над будущим проведенные под руководством законодательством. коалиций, вынудили местные адми­ нистрации перейти в своей работе на принцип «одного окна». В соответствии с этим принципом государство устанавливает для коммерческих предприятий единые пункты обслуживания. 26 Законодательная и правовая реформы Это не только облегчает необходимое оформление документов, но также помогает упорядочить работу администрации и выяснить, кто в администрации конкретно отвечает за те или иные услуги. Кроме того, такие реформы сокращают возможности для коррупции. Так, губернатор Краснодарского края подписал постановление о порядке оформления документов в едином пункте обслуживания («одно окно»), упростив земельные сделки; соответственно, время, необходимое для рассмотрения соответствующих документов сократилось с 6—24 месяцев до двух-шести месяцев. В результате введения порядка регистрации по принципу «одного окна» в Приморском крае, предприниматели теперь оформляют только один, а не семь комплектов документов, а время рассмотрения заявки сократилось с 40 до семи дней. В ходе другой успешной инициативы большое число бизнес-коалиций настаивало на необходимости внесения поправок, позволяющих снизить ставку подоходного налога для отдельных категорий малых предприятий. По мнению коалиции Самарской области, внесение таких поправок вело к массовому переходу предпринимателей из теневого сектора в сектор легальной экономики. В 2004 г. число заявок на регистрацию коммерческой деятельности в регионе возросло на 20 %. Дальнейшие реформы были проведены в области инспекционных проверок, информации, собственности и аренды, финансов и обслуживания предприятий малого и среднего бизнеса. По мере того, как реформы набирали силу, все больше частных предприятий объединяли свои усилия, при этом число членов коалиции возросло на 45 %. Деловые круги этих регионов перестали критиковать законы и начали принимать более активное участие в процессе законотворчества. На базе работы, проведенной региональными коалициями, Российская торгово-промышленная палата и Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства (ОПОРА) выпустили документ, содержащий основные рекомендации по улучшению делового климата на федеральном уровне. Ряд таких рекомендаций был включен в федеральный закон, подписанный президентом Путиным в июле 2005 г. Закон улучшил систему налогообложения малого и среднего бизнеса, сократил список видов коммерческой деятельности, требующих лицензирования, с 125 до 103, усилил защиту прав предпринимателей, включая права в ходе инспекционных проверок Центр международного частного предпринимательства 27 Россия со стороны областных органов лицензирования, и закрепил за предприятиями малого и среднего бизнеса право на участие в конкурсах на получение госзаказа. Концепция защиты интересов бизнеса, да и само это выражение, в России и в русском языке появились сравнительно недавно. Значительным достижением был сам факт объединения ради общего блага руководителей частных предприятий, имеющих противоположные интересы и, порой, являющихся прямыми конкурентами друг другу. Деятельность коалиций позволила представителям бизнеса и государственных учреждений вступить в диалог и на взаимной основе вести поиск путей совершенствования экономики. Они также способствовали признанию того, что бизнес должен играть конструктивную роль в формировании государственной политики. Коалиции продолжают налаживать продуктивные связи с местными администрациями и последовательно продвигают идею гласного и открытого демократического процесса. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Американским агентством международного развития. Источник Центр международного частного предпринимательства, «Укрепление демократических процессов в регионах России: задачи бизнес-ассоциаций». «Анализ примера проведения реформ», CIPE, № 0505 (16 февраля 2006 г.). 28 Законодательная и правовая реформы Центр международного частного предпринимательства 29 Доминиканская Республика Консультирование законодателей по экономическим проблемам В 80‑х годах прошлого века Конгресс Доминиканской Республики не оказывал большого влияния на формирование государственной политики, где доминировала исполнительная власть. Страна нуждалась в серьезной реформе экономической политики для преодоления таких тяжелых проблем, как безработица, инфляция, внешние долги и расхищение государственных фондов. Когда дело коснулось оценки экономического эффекта положений законодательства, члены Конгресса оказались в полной зависимости от государственной бюрократической машины. У конгрессменов не было достаточных ресурсов для проведения такого анализа, так как отсутствовали необходимые штатные работники и комитеты для изучения этого вопроса. Карлос Деспрадел, бывший руководитель Центрального банка Доминиканской Республики и бывший посол в США, понимал, что для эффективного формирования политики в распоряжении доминиканских законодателей было слишком мало экономической информации. Для исправления этой ситуации в 1985 г. им был организован Центр экономических исследований (ЦЭИ), задача которого состояла в том, чтобы широко информировать общественность и государственных деятелей об экономических проблемах страны. «Мы хотели создать группу, которая не только уделяла бы основное внимание анализу и исследованиям, но, что более важно, учитывала бы самые разнообразные мнения. В этом смысле мы стали первопроходцами среди стран Латинской Америки», — сказал он. Основные задачи организации заключались в содействии выработке более понятной частным предпринимателям нормативно-правовой базы, а также подконтрольности законотворческого процесса путем широкого распространения информации. Благодаря финансовой и технической помощи Центра международного частного предпринимательства (CIPE) ЦЭИ организовал программу консультаций по вопросам законодательства, направленную на то, чтобы законодательная власть страны могла принимать решения по экономическим вопросам на основе более полной информации. 30 Законодательная и правовая реформы Доклады Конгрессу Программа консультаций по вопросам законодательства была направлена на устранение двух главных проблем, усложнявших работу доминиканского правительства. Во-первых, министерства и их бюрократический аппарат просто не имели возможностей профессионально и объективно оценить эффективность законопроектов. Во-вторых, наблюдалось неравномерное распределение ресурсов между органами исполнительной и законодательной власти. Это относилось и к ресурсам правящих и оппозиционных партий в парламенте страны. Программа ЦЭИ позволяла решить эти проблемы с помощью простой, но действенной стратегии. На первом этапе выбирался законопроект, имевший большое значение для государственной экономики и находившийся на рассмотрении Конгресса. Таким образом, усилия по защите интересов бизнеса были как нельзя более Заранее передав своевременны, ведь выбранный законодателям законопроект находился на расинформацию, которая смотрении на самом высоком госуобеспечивала более дарственном уровне и обсуждался разностороннее обсужзаинтересованной общественнодение экономических стью. Выбрав законопроект, ЦЭИ вопросов, ЦЭИ удалось анализировал его содержание и ослабить монополию определял возможные экономичеисполнительной власти ские последствия. Затем ЦЭИ прена формирование экодоставлял членам Конгресса свое номической политики. мнение о проблеме, а также резульКонгресс научился таты анализа, в виде сжатого, четко эффективному анализу сформулированного доклада, Кажгодового бюджета, дый такой доклад заканчивался конкоторый запрашивало кретной рекомендацией о принятии, правительство. отклонении, отзыве или исправлении рассматриваемого законопроекта. Доклад одновременно рассылался ключевым политикам, руководителям влиятельных и заинтересованных учреждений и средствам массовой информации. Программа ЦЭИ «Доклады Конгрессу» была запущена в августе 1986 г. на средства гранта, предоставленного CIPE. В период с 1986 по 1990 гг. ЦЭИ опубликовал 62 аналитические статьи по экономическим последствиям законопроектов, каждая из которых была разослана в адрес более чем 450 законодателей, руководителей частных компаний и профсоюзов, Центр международного частного предпринимательства 31 Доминиканская Республика представителям академических кругов и средств массовой информации. Следуя рекомендации CIPE, ЦЭИ следил за тем, чтобы выдержки из таких экономических бюллетеней часто публиковались в ведущих газетах страны. Заинтересованные общественные организации получали информацию о докладах ЦЭИ и принимали участие в популярной программе ЦЭИ «Вопросы экономики», которая выходила в эфир национального телевидения несколько раз в неделю. Законодатели обращались к докладам ЦЭИ с тем, чтобы принимать более обоснованные решения и разъяснить общественности суть экономических проблем и своих выводов. Это повысило степень общественного контроля за ходом заседаний законодательного органа страны, что имело благоприятные, далеко идущие последствия. Программа консультаций по вопросам законодательства ЦЭИ была успешной, так как рекомендации центра носили объективный характер и имели широкую аудиторию. Центр тщательно анализировал каждый вопрос, чтобы случайно не дать привилегий какой‑либо партии или сектору экономики. Большинство вопросов, которые выбирал ЦЭИ, например, конкуренция и права частной собственности, были своевременны и актуальны как с точки зрения общественности, так и частного сектора. Такой выбор вопросов указывал на приверженность центра принципам свободной и открытой экономической системы. Успехи, достигнутые ЦЭИ ЦЭИ удалось нарушить монополию, которую имела исполнительная власть на формирование экономической политики, предоставив законодателям информацию, необходимую для обсуждения законодательных инициатив в области экономического развития и искоренения сложившейся практики. Благодаря усилиям ЦЭИ конгрессмены научились анализировать и высказывать свое мнение относительно предлагаемого правительством ежегодного бюджета, вместо того, чтобы автоматически одобрять его. В ходе дискуссий по проекту бюджета на 1990 год, рекомендации ЦЭИ по бюджету широко обсуждались в СМИ. Через год в ходе рассмотрения Конгрессом бюджета на 1991 г. ЦЭИ выяснил, что расчетные цифры целиком неверны. Впервые Конгресс не одобрил бюджет в первоначально представленном варианте. Усилия ЦЭИ оказали благотворное воздействие на состояние экономики страны в целом, так как центр поддержал принятие законодательства, которое сделало экономику открытой 32 Законодательная и правовая реформы и содействовало более активному участию частного сектора в принятии экономических решений. Например, ЦЭИ провел анализ законодательства об особых экономических зонах, что в результате привело к принятию ряда рекомендаций центра, касавшихся дальнейшего развития подобных зон. Реформы законодательства в этой области способствовали тому, что Доминиканская Республика приобрела статус государства с самым большим числом особых экономических зон среди стран Карибского бассейна. В то время, когда страна испытывала трудности из‑за падения мировых цен основные товары (в первую очередь, на сахар), быстрый рост особых экономических зон вызвал приток крупного иностранного капитала, что дало возможность направить инвестиции в крайне необходимые проекты развития инфраструктуры и создать тысячи рабочих мест. ЦЭИ сумел оказать положительное влияние также на внешнюю торговлю и развитие страны, представив ряд докладов о преимуществах, которые дает Доминиканской республике присоединение к Ломейской конвенции, в частности, льготные условия торговли, финансирование и техническую помощь, установленные Европейским экономическим сообществом для развивающихся стран. Благодаря докладам, законодатели получили полезную информацию. Ряд законодателей принял участие в переговорах, в результате которых Доминиканская Республика стала стороной в Четвертой Ломейской конвенции. Волновой эффект успешной общественно-политической деятельности Огромное воздействие, которое оказали программы ЦЭИ как в самой Доминиканской Республике, так и за её пределами, поставило их в ряд наиболее успешных программ CIPE. Пример ЦЭИ стимулировал в Доминиканской Республике создание семи других, менее крупных частных центров экономических исследований, занимающихся вопросами государственной политики. Программа консультаций по вопросам законодательства была распространена CIPE в качестве модели по всему региону. В результате 12 исследовательских центров и бизнесассоциаций других стран Латинской Америки и Карибского бассейна разработали собственные программы консультативной помощи, приняв за образец программу ЦЭИ «Доклады Конгрессу». Аналогичные программы были разработаны в странах Центральной и Восточной Европы, Гане и Шри-Ланке. Центр международного частного предпринимательства 33 Доминиканская Республика Работа ЦЭИ не только привлекла внимание к процессу разработки экономического законодательства, но и содействовала укреплению системы демократического управления. Усовершенствовалась практика проведения дебатов, так как ЦЭИ дала частому сектору методику, с помощью которой он смог широко озвучивать свою позицию по законопроектам, регулирующим хозяйственную деятельность. Законодатели с большим стажем парламентской работы были благодарны ЦЭИ за огромные, ни с чем не сравнимые услуги по предоставлению надежной и ценной информации, при этом широкие слои населения были намного лучше информированы об экономических мерах, которые рассматривали выбранные ими парламентарии. Заложенная в основу программы концепция способствовала продвижению демократических ценностей и принципов, таких как гласность, подконтрольность и участие в процессе принятия решений, а также послужила замечательным примером и стимулировала аналогичные усилия со стороны других стран и организаций. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Примечание * Карлос Деспрадел, «Использование СМИ для укрепления реформ». Экономическая реформа сегодня, 3 (1996). Источники Карлос Деспрадел, «Использование СМИ для продвижения реформ», Экономическая реформа сегодня, 3 (1996). Джефф Гертс, «Совершенствование системы демократического управления: последствия и результаты», информационный бюллетень «Экономическая реформа» (26 июня 2000 г.). Роберт У. Машек, «Эффективность и перспективы программ проведения консультаций по вопросам законодательства в Латинской Америке», Центр международного частного предпринимательства (15 марта 1993 г.). Джон Д. Салливан, «Как бизнес может воздействовать на государственную политику», Экономическая реформа сегодня, 1 (1999). Говард А. Уоллак, «Консультативные услуги по вопросам законодательства стиму­ли­ руют процесс принятия решений», Экономическая реформа сегодня (лето 1991 г.). 34 Борьба с коррупцией Широкое распространение коррупции указывает на слабость экономических и политических институтов государственной власти. Коррупция препятствует развитию рынка, отпугивает инвесторов, повышает затраты на коммерческую деятельность. Она подрывает законность, пагубно воздействует на формирование политики и уменьшает доверие населения к демократии. Антикоррупционные программы CIPE имеют два направления: сокращение спроса и сокращение предложения коррумпированных услуг. Сокращение спроса происходит благодаря реформе законодательства, допускающего двоякое толкование, внедрения жестких стандартов работы государственных учреждений, сокращение властных полномочий государственных служащих и превращение культуры поведения в норму закона. Сокращение предложения — благодаря борьбе против участия частного сектора в коррупционных сделках, частично за счет совершенствования механизмов акционерного управления. Болгарский центр изучения демократии разработал программу борьбы с коррупцией, основанную на системе контроля за случаями коррупции, создал коалицию из государственных и частных организаций и разработал проект соответствующих реформ в правовой сфере. Колумбийская конфедерация торговых палат избрала другой путь. Она разработала и внедрила кодекс деловой этики для малых и средних предприятий, добилась заключения соглашений о гласности между мэрами и губернаторами, с одной стороны, и населением, с другой, добилась прозрачности в распределении государственных заказов. Борьба с коррупцией Болгария Создание коалиции по борьбе с коррупцией Нафизул Ислам В Болгарии в 90‑х годах прошлого века процесс перехода к демократии и рыночной экономике сильно тормозился из‑за коррупции. По мере приватизации государственной собственности, из‑за слабости институтов государственной власти появлялись лазейки для коррупции и незаконного влияния со стороны бывшей коммунистической номенклатуры и организованной преступности. Коррупция проникала во все сферы жизни общества и подтачивала доверие населения к демократии. Согласно результатам опроса, проведенного Центром изучения демократии (ЦИД), 57 % взрослого населения Болгарии были уверены, что политики прежде всего заинтересованы в сохранении особых привилегий для себя и своих друзей. 86 % опрошенных считали, что для получения медицинской помощи необходимо дать взятку врачу. ЦИД, будучи общественно-политической организацией Болгарии, стремился обуздать коррупцию за счет инициатив, которые были нацелены на решение ряда ключевых проблем. Стратегии центра включали продвижение принципов акционерного управления, привлечение частных предпринимателей к борьбе против коррупции, а также выступления за реформу госучреждений, участвующих в приватизации. С начала 90‑х годов ЦИД совместно с Центром международного частного предпринимательства (CIPE) вел общественно-политическую работу и проводил инициативы, направленные на создание партнерских отношений между государственными и частными предприятиями, включая подготовку пилотной антикоррупционной компании. Успешные результаты этих инициатив позволили центру выступить в роли организатора антикоррупционного движения «Коалиция-2000». В 1977 г. CIPE выдал ЦИД средства на организацию такой коалиции в целях создания общей платформы для сотрудничества государственных и частных учреждений. На этой универсальной платформе объединились интересы и усилия различных групп, независимо от их политической принадлежности и формы собственности. С момента своего создания 36 Борьба с коррупцией «Коалиция-2000» стала самым ярким примером антикоррупционного партнерства государственных и частных предприятий Юго-Восточной Европы. Формирование надежной основы Институциональная структура «Коалиции-2000» была разработана с целью обеспечения гласности, успешного проведения программ и плодотворного сотрудничества между заинтересованными организациями. Коалиция состоит из трех основных органов: политический форум, руководящий комитет и секретариат. Политический форум является, возможно, самым важным Правительство больше структурным элементом «Коалине отрицает сущестции-2000». Он состоит, примерно, вования коррупции и из ста наиболее ярких представитепринимает активные анлей государственных учреждений, тикоррупционные меры. неправительственных и междунаПо сравнению с 1998 г. родных партнерских организаций. коррупция в органах Форум собирается на заседания исполнительной власти раз в год, чтобы проанализировать снизилась наполовину. достигнутые результаты и вырабоМетодика выявления тать рекомендации по дальнейшей случаев коррупции, работе. Такие встречи направлены разработанная ЦИД, на выработку государственными и показала, что коррупчастными организациями совместцию можно выразить ных социально-политических рев количественных шений по проведению крупномаспоказателях и что сбор штабных инициатив. Руководящий таких показателей комитет отвечает за координацию играет ключевую роль и результаты деятельности коапри разработке эффеклиции. В состав комитета входят тивных путей решения представители как государственэтой проблемы. ных, так и частных организаций, включая правительственных чиновников высокого ранга, членов парламента, судей высших судебных инстанций, руководителей профсоюзов и частных предприятий. Секретариат отвечает за повседневное оперативное управление программами и деятельностью коалиции. Кроме того, секретариат следит за проведением мероприятий и инициатив, как на местном, так и на международном уровне, в области борьбы с коррупцией и информирует руководящий комитет о существующих в этой Центр международного частного предпринимательства 37 Болгария области тенденциях. Все три органа осуществляют совместный контроль за деятельностью «Коалиции-2000». Подготовка плана действий Составление плана действий по борьбе с коррупцией в Болгарии было одной из первых инициатив «Коалиции-2000». Цель плана состояла в реформировании структуры и методов проведения антикоррупционной политики в Болгарии. План содержал подробное описание подходов коалиции к намеченной реформе: создание благоприятных административно-правовых условий, расширение гласности, усиление контроля со стороны гражданского общества и изменение отношения населения к коррупции. С самого начала план разрабатывался на коллективной основе. Ключевые фигуры, включая министров, послов зарубежных стран, руководителей НПО и членов межправительственных организаций, участвовали в подготовке проекта плана до его одобрения на заседании политического форума в ноябре 1998 г. План действий ежегодно оценивается и пересматривается с целью включения в него любых изменений стратегии или политики коалиции. Политическая повестка дня, определенная планом действий, позволяет коалиции проводить комплексной анализ областей государственной политики, наиболее подверженных коррупции. Повестка дня дает представление о мерах по реформированию органов исполнительной власти, судебной системы, процесса приватизации и регулирования деятельности частных предприятий. По мнению Антонио Вигиланте, постоянного координатора ООН в Софии, План действий — «больше, чем план по борьбе с коррупцией; это также план эффективного руководства». Система правового регулирования считалась одной из основных причин большого числа случаев коррупции в отношениях между частными предпринимателями и государственными чиновниками. Главная инициатива ЦИД по противодействию коррупции была нацелена на сокращение числа обязательных лицензий, разрешений и регистраций и упрощения порядка их получения. Пропагандистская работа ЦИД в поддержку законодательной реформы в области приватизации, которая велась при поддержке CIPE, сыграла ключевую роль в успешной реализации нормативно-правовых реформ, предусмотренных Планам действий 1998 г. 38 Борьба с коррупцией Противодействие коррупции и анализ результатов Одним из заметных достижений коалиции было внесение анти­ коррупционных мер в число первостепенных задач политической повестки дня. В Болгарии, по сути, не велось обсуждений этого вопроса до начала работы ЦИД. Благодаря активной позиции ЦИД по вопросу коррупции, общественность стала менее терпима к искателям нелегальной наживы и требует поставить государственных чиновников под более жесткий контроль. Таким высоким уровнем сознательности и бдительности общества в основном и объясняется сокращение числа случаев коррупции в административных органах наполовину по сравнению с 1998 годом. Определение уровня коррупции на базе МВСК (Методики выявления случаев коррупции), разработанной ЦИД, сыграло важную роль в повышении информированности населения. Методика представляет собой ряд количественных и качественных контрольных показателей, разработанных для сбора информации о масштабах и динамике коррупционной деятельности. С использованием МВСК также была собрана информация об отношении к коррупции среди населения, государственных чиновников и профессиональных групп. Основным результатом применения этой методики стал «индекс коррупции» (ИК), который дает итоговую оценку общих параметров коррупции и коррумпированной деятельности и публикуется раз в квартал. Количественные и качественные показатели, собранные и проанализированные МВСК, подтвердили, что политическая элита, как и широкая общественность, считают коррупцию основным препятствием развитию демократии и рыночных отношений. В настоящее время борьба с коррупцией стала стратегической задачей правительства Болгарии. Первый правительственный документ, содержащий исчерпывающею информацию, Национальная антикоррупционная стратегия, был подготовлен при активном участии «Коалиции-2000», и по большей части основывался на плане действий 1998 года. В начале 2006 года ЦИД был первым учреждением, участвовавшим в разработке трехлетней антикоррупционной стратегии правительства, которая предусматривала комплексный подход на базе профилактики и надзора за исполнением закона. Принятие национальной стратегии привело к разработке на базе МВСК системы показателей для контроля за фактически полученными результатами и влиянием программ МВСК. Центр международного частного предпринимательства 39 Болгария «Коалиция-2000» активно выступала за введение института омбудсмена, который в настоящее время считается ключевым элементом обеспечения гласности в системе государственного управления. Со времени выборов первого в Болгарии омбудсмена, прошедших в апреле 2005 года, канцелярия омбудсмена изучила значительную часть поступивших жалоб. В течение первых полутора лет к омбудсмену поступило около 2500 индивидуальных жалоб и протестов. Почти в 97 % случаев были приняты соответствующие меры. Большинство жалоб касалось недвижимости, например, возвращения утраченных земель, однако, было значительное число жалоб, связанных с вопросами социальной защиты, действиями государственных служащих и представителей исполнительной власти. «Коалиция-2000» добилась больших успехов, превратив борьбу с коррупцией в первоочередную задачу политической повестки дня и проведя оценку полученных результатов. Сегодня болгарское правительство уже не отрицает факта существования коррупции и ведет с ней активную борьбу. Общественность, когда‑то фактически признавшая коррупцию, теперь, как показывают данные, менее терпима к ней и требует усилить контроль за государственными служащими. Методика выявления случаев коррупции, разработанная ЦИД, показала, что уровень коррупции поддается оценке и эта оценка имеет ключевое значение для разработки успешных методов борьбы с коррупцией. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии и Американским агентством международного развития. Источники «Коалиция-2000», «Анти-коррупционные реформы в Болгарии» (София, 2005). «Коалиция-2000», «Создание активной антикоррупционной среды» (София). «Коалиция-2000», «Местные инициативы в период 1999—2000 гг.» (София, 1999). «Коалиция-2000», «Работа «Коалиции-2000» в 1999 г.) (София, 1999) 40 Борьба с коррупцией Центр международного частного предпринимательства 41 Борьба с коррупцией Колумбия Создание правовой базы для борьбы с коррупцией и соблюдения деловой этики Нафизул Ислам Наркоторговлю и терроризм часто изображают как наиболее серьезную угрозу росту политического и экономического влияния Колумбии. Однако опрос, проведенный Колумбийской конфедерацией торговых палат (ККТП) и фондом «Корона», показал, что свыше 37 % колумбийцев считают коррупцию основной проблемой страны. Конфедерация ККТП в конце 1999 г. открыла проект «Добросовестность» (Probidad), направленный на борьбу с коррупцией в сфере государственной службы и повышение культуры бизнеса в Колумбии. Целью проекта, который представлял собой многостороннюю инициативу частного сектора при поддержке со стороны Центра международного частного предпринимательства (CIPE), была пропаганда деловой этики и распространение принципа «прозрачности» коммерческих сделок. Кроме того, проект был направлен на то, чтобы поставить заслон на пути ползучей коррупции благодаря создании правовой базы для деловой этики в практике частного бизнеса. В прошлом частный сектор играл малозаметную и несущественную роль в борьбе с коррупцией в Колумбии, что в основном объяснялось страхом реституций со стороны государства. Конфедерация ККТП стала первой частной организацией Колумбии, которая выступила с активной антикоррупционной кампанией. Эта инициатива привела к тому, что в настоящее время большая часть населения осознала опасность коррупции и угрозу, которую она несет частному сектору. CIPE убедил конфедерацию ККТП начать широкую общественно-политическую кампанию по борьбе с коррупцией, которая поможет привлечь к участию представителей государственного и частного секторов, и создать более благоприятную среду для введения принципов деловой этики. Когда был запущен проект «Добросовестность», значительная часть государственных ресурсов распределялась через систему госзаказа. Отсутствие прозрачных правил и нормативов при распределении госзаказа создавало большие возможности для коррупции. Эта ситуация заставила сотрудников проекта «Добросовестность» 42 Борьба с коррупцией перенести основной упор в борьбе с коррупцией на перестройку системы выдачи госзаказа. Конфедерация ККТП начала проведение инициативы с трех анонимных опросов по коррупции, в которых приняли участие свыше 1500 респондентов из 15 городов Колумбии. Опросы помогли оценить отношение бизнес-сообщества к процессу распределения государственных заказов. Анонимность опросов позволила респондентам безбоязненно вести обсуждение, касающееся участия предпринимателей в коррупции и налаживания ими коррумпированных связей. Полученные результаты показали, что время реформ наступило, и частный сектор может выступить инициатором их проведения. Хотя большинство руководителей частных предприятий, участвовавших в опросе, признали факт вовлеченности в неэтичные коммерческие сделки, 62 % опрошенных указали, что они готовы нести затраты, связанные с принятием более жестких стандартов деловой этики. Результаты этих опросов легли в основу программ по борьбе коррупцией. От опросов к реальным результатам Конфедерация ККТП возглавила разработку пяти ключевых концепций для достижения двух основных целей: общая борьба с коррупцией и решение конкретных проблем с распределением государственных заказов. Одна из Сегодня все государконцепций включала разработку ственные учреждения Соглашений о гласности в начале обязаны выполнять 2003 г., прямо перед демократиченедавно принятые скими выборами губернаторов и правила, обеспечиваюмэров. В рамках Президентской щие конкуренцию и программы по борьбе с коррупцигласность при распредеей конфедерация получила прилении государственных глашение участвовать в качестве контрактов. Частный стратегического партнера в подсектор принимает готовке таких соглашений. Эта активное участие инициатива была направлена на в инициативах по закрепление официально заявленборьбе с коррупцией. ной кандидатами приверженности принципам гласности. В результате 77 избранных мэров и губернаторов подтвердили свою готовность внедрять в практику принципы гласности. Кроме того, конфедерация мобилизовала организации гражданского общества на формирование контрольных комитетов, задача которых Центр международного частного предпринимательства 43 Колумбия состояла в оценке выполнения положений Соглашения о гласности в послевыборный период. Почти сразу после начала проекта «Соглашения о гласности», конфедерация ККТП подготовила «Кодекс деловой этики», добровольные правила, предполагающие более высокие стандарты добросовестного отношения к коммерческим операциям и обеспечивающие защиту частным компаниям, подвергающимся вымогательству. В ноябре 2003 г. для участия в пилотном проекте конфедерация выбрала 10 малых и средних частных предприятий Боготы, которые поддержали кодекс. В ходе этого проекта проводили оценку эффективности использования кодекса деловой этики и использовали результаты оценки для подготовки его переработанного варианта. В 2005 г. конфедерация опубликовала «Руководство по управлению малыми и средними предприятиями на принципах деловой этики», а впоследствии провела семинары в шести городах страны в целях ознакомления с руководством и разъяснения того, как деловая этика может оказаться эффективным инструментом конкуренции в частном бизнесе. Кодекс и заложенные в нем принципы были поддержаны 1855 частыми предпринимателями. Кроме того, конфедерация ККТП успешно развивала сотрудничество между государственными и частными организациями на местном уровне. В городе Манизалес муниципальное правительство сделало подписание Соглашения о добросовестной работе обязательным условием участия в конкурсе на получение большинства крупных государственных заказов. В числе городских нововведений было создание контрольного комитета, состоящего из представителей принимающих участие в проекте «Добросовестность» государственных учреждений и организаций, местной торговой палаты и сотрудников самого проекта. Комитет вел оценку системы выдачи госзаказов и объявлял о любых случаях нарушений. Это привело к повышению уровня гласности при выдаче государственных контрактов в Манизалесе. В ходе проекта было подписано 12 соглашений о добросовестной работе между муниципальными властями города и администрацией губернатора. Эта инициатива встретила широкое одобрение со стороны руководителей местных частных предприятий, которые оказывали содействие в пересмотре порядка проведения конкурсов на получение госзаказа и одновременно работали над расширением гласности в сфере сотрудничества между государственными и частными предприятиями. 44 Борьба с коррупцией В рамках проекта «Добросовестность» была проведена общенациональная кампания за реформу законодательства в целях обеспечить более прозрачную систему выдачи госзаказов. В 2002 г. колумбийское правительство начало изучать пути оптимизации и совершенствования порядка проведения конкурсов, а также разработки нового закона о государственных закупках. Конфедерация ККТП вместе с другими экспертами получила приглашение принять участие в серии совещаний по порядку размещения государственных заказов. В результате проведения таких совещаний, в сентябре 2002 г. правительство издало Постановление № 2170, которые определило новый порядок, противодействующий коррупции при размещении государственных заказов. Текст Постановления включал пять рекомендаций, поступивших от делового сообщества и собранных конфедерацией. Все пять рекомендаций были внесены в Постановление в качестве обязательных требований. Они касались обязательной публикации технических условий каждой заявки на госзаказ, широкого освещения торгов, привлечения к участию организаций гражданского общества, обеспечения объективности при отборе поставщиков для безконкурсных покупок и расширения системы заключения контрактов через интернет. Постановление предусматривало обязательное соблюдение всеми государственными органами новых правил в целях повышения конкурентоспособности и прозрачности процесса получения государственных контрактов. Создание устойчивой основы Конфедерация ККТП и её проект «Добросовестность» заняли лидирующие позиции в разработке концепций борьбы с коррупцией и внедрения более высоких этических стандартов в сфере распределения госзаказа. В настоящее время Конфедерация пользуется высокой репутацией во многих областях. Не так давно ККТП возглавила кампанию за реформу Закона о государственных закупках № 80; ожидалось, что исправленный закон будет принят в 2007 г. Разработка реформы велась с учетом результатов опросов, касающихся коррупции, которые были организованы в рамках проекта «Добросовестность». В ходе подавляющего большинства дебатов в конгрессе по Закону о государственных закупках делались ссылки на результаты исследований и рекомендации ККТП; кроме того, конфедерация создала ряд ключевых коалиций с участием других Центр международного частного предпринимательства 45 Колумбия организаций частного сектора, которые выступили за изменение закона. Наиболее важные изменения из числа одобренных поправок касались отмены автоматических концессий, а также стимулирования и расширения участия малого и среднего бизнеса в конкурсах на получение госзаказа. Самым значительным результатом проекта «Добросовестность» было успешное привлечение частного сектора к участию в антикоррупционных программах. Проект привел к созданию программ сотрудничества между организациями государственного и частного секторов, а также содействовал распространению среди колумбийского общества новой, более систематизированной информации о последствиях коррупции и роли деловой этики. Созданный в рамках проекта кодекс деловой этики считается основой стратегии, направленной на распространение норм этического поведения в бизнесе и переход руководства частными предприятиями на новый уровень. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. 46 Развитие ресурсов и обмен опытом Развивая необходимые в демократическом государстве институты гражданского общества, СIPE тесно сотрудничает с местными организациями — бизнес-ассоциациями, научными центрами, СМИ, — помогая им привлекать ресурсы для организации своей деятельности, получать практический опыт и финансирование. Основой этому служит двадцатилетний опыт CIPE и международная сеть обмена информацией, посредством которой распространяются идеи демократических и рыночных реформ. Совершенствуя профессиональный уровень своих партнеров, CIPE передает им современные методы управления, которые применяются Торговой палатой США и другими ведущими международными бизнес-ассоциациями. Руководители местных ассоциаций обучаются методам управления, финансового планирования, расширения членства, организации информационных кампаний. Когда представители CIPE прибыли в Афганистан, потенциал местных бизнес-ассоциаций был очень низок. Началась совместная работа над созданием Афганской торговой палаты (АТП). Рекомендации CIPE по организации и финансированию деятельности АТП, расширению членства и ассортимента услуг помогли превратить АТП в ведущую торговую палату страны. В Ираке CIPE поставил перед собой задачу начать широкое обсуждение экономических вопросов и поделиться со своими партнерами взглядами на принципы свободного рынка и экономических реформ. Были собраны представители основных политических партий Ирака, которые прежде никогда не собирались вместе. Проведен семинар по вопросам формирования платформы экономической политики. Развитие ресурсов и обмен опытом Афганистан Развитие частного сектора путем создания бизнес-ассоциаций Марк Маккорд В октябре 2003 г., когда Центр международного частного предпринимательства (CIPE) открыл свое представительство в Кабуле, в Афганистане почти не было сильных и устойчивых бизнес-ассоциаций. Для развития частного сектора требовалось создать энергичную, надежную сеть бизнес-организаций. В то время, помимо Афгано-американской торговой палаты (ААТП) с головным отделением в Вашингтоне (США), которая имела небольшое отделение в Кабуле, лишь одна ассоциация, Афганский торгово-промышленный центр (АТПЦ), обладала некоторым потенциалом для содействия развитию частного сектора. Старейшая ассоциация, Афганская торгово-промышленная палата, которая на протяжении более чем семидесятилетнего периода представляла интересы делового сообщества, считалась малоэффективным, проправительственным учреждением. Большинство афганцев, активно работавших в частном секторе, не имели представления о потенциальных возможностях добровольных бизнес-объединений и не проявляли интереса к общественно-политической работе, составлению программ или маркетингу. Для решения этих проблем представители ААТП и АТПЦ организовали встречу с CIPE в целях разработки стратегии развития. Результатом этих встреч стало создание «веерной» модели развития, которая послужила основой проекта формирования общей сети бизнес-ассоциаций в Афганистане. Центром «веерного» проекта должна была стать новая национальная федерация бизнес-ассоциаций под названием Афганская международная торговая палата (АМТП). В ее состав вошли не только бизнес-ассоциации, но и частные компании, а основная задача состояла в оказании технической помощи сети уже существующих национальных, региональных и местных ассоциаций. Закладка фундамента В ходе первой кампании по приему в АМТП в июле 2004 г. свыше 2000 частных фирм и индивидуальных членов стали членами палаты, что являлось беспрецедентным результатом. 48 Развитие ресурсов и обмен опытом Заседание генеральной ассамблеи, проходившее в этом же месяце, пришлось проводить на стадионе Кабула, чтобы разместить более двух тысяч руководителей бизнес структур, принимавших участие в заседании. Однако эйфория быстро сменилась осознанием сложности стоящих перед организацией задач. АМТП не оказывала никаких услуг и при этом несла ответственность за большое число своих членов, до которых необходимо было донести подробную информацию о миссии и задачах организации. Участники генеральной ассамблеи избрали совет директоров из 61 члена, среди которых было 6 женщин, заложив основы управления АМТП. Состав совета директоров был очень разнородным в национальном плане, так как было необходимо заручиться поддержкой различных племенных групп из разных регионов страны. По ряду политических, национальных и социальных соображений АМТП не смогла уменьшить численность совета директоров, поэтому в качестве главного руководящего органа был создан исполнительный комитет, состоящий из девяти членов. Поскольку совету директоров с самого начала было необходимо определить свою роль и сферу ответственности внутри организации, CIPE был организован недельный семинар для членов совета, где они были кратко ознакомлены с ролью совета директоров в организации, а затем одобрили устав, код деловой этики и политику АМТП. По рекомендации CIPE руководством организации был подобран сильный и АМТП превратилась разнообразный по составу штат в основной инструмент сотрудников. поддержки частного бизнеса и организацию, Создание бизнес-сети защищающую его в целях проведения реформы интересы в АфганистаАМТП сформировала базу для не. Круглые столы по оказания ряда необходимых услуг, вопросам государственв том числе по обслуживанию своной политики, организоих членов, развитию ассортимента ванные АМТП, впервые своих услуг, содействию в закуппознакомили многих ках, развитию международных афганцев с концепцией торговых связей, предоставлению борьбы за интересы информации и консультативной предпринимательства помощи. В числе первых программ на базе организаций было создание Центра технической частного сектора. Центр международного частного предпринимательства 49 Афганистан помощи в получении государственных заказов, который оказывал содействие афганским компаниям в заключении договоров с правительством и международными донорами. Для привлечения инвестиций АМТП открыла Бюро международной торговли и содействия инвестициям, которое работало совместно с Афганским агентством по поддержке инвестиционных проектов. АМТП проводила мероприятия по расширению контактов между предпринимателями, оказывала услуги по развитию бизнеса и вела программы консультативной помощи для своих членов из разных регионов страны. Эта деятельность послужила примером для других бизнес-ассоциаций. Далее АМТП начала распространять свой «веерный» проект в провинциях Афганистана, открывая филиалы в крупных городах и предоставляя консультативную помощь уже существующим ассоциациям при координационной поддержке CIPE. Шесть филиалов вскоре произвели набор своих членов, развернули разработку программ и начали оказывать услуги. К концу 2006 г. в АМТП состояло свыше 3200 официально зарегистрированных членов из числа юридических и физических лиц при коэффициенте сохранения числа членов на уровне около 75 %. Членство в 21 бизнес-ассоциации, которые присоединились к сети АМТП, за период с 2004 по 2005 гг. возросло на 23 %. Главной целью АМТП в течение первых полутора лет было создать себе репутацию организации по защите прав бизнеса. Для этого АМТП ежемесячно проводила заседания круглого стола по вопросам общественно-политической работы. Каждое такое заседание было посвящено разработке проекта и распространению материалов, касающихся политики по отдельным вопросам и подготовленных для организации широкой дискуссии. Заседания, в которых принимали участие в среднем около 300 представителей деловых кругов, правительственных учреждений и руководителей НПО, как правило, привлекали внимание высшего руководства страны, так, на некоторых заседаниях присутствовали президент Афганистана Хамид Карзай и первый вице-президент Ахмад-Шах Массуд. В качестве главного компонента своей общественной работы АМТП была разработана Национальная программа защиты интересов бизнеса на базе рекомендаций, полученных от более двух тысяч руководителей частных предприятий из разных регионов Афганистана. Исходя из информации, собранной в ходе Национального информационно-пропагандистского турне по 50 Развитие ресурсов и обмен опытом шести афганским городам, представители АМТП подготовили список из 40 вопросов, связанных с развитием частного предпринимательства и предложенных местными делегатами городов, по которым прошло турне. АМТП скомпоновала список в порядке очередности, выделив из него семь наиболее важных вопросов. Эти вопросы легли в основу Национальной программы защиты интересов бизнеса, которую планировалось вынести на рассмотрение правительственных чиновников*. Обеспечение устойчивого развития частного сектора Даже в период своего становления АМТП смогла наладить успешное сотрудничество с правительством, представляя интересы частного сектора, и повсеместно воспринималась как первая организация, которая на практике оказывает поддержку коммерческим предприятиям. По мере роста АМТП, появление других бизнес-ассоциаций (значительное число которых приходилось на провинцию) позволило обеспечить низовую поддержку, необходимую для создания механизмов совместной защиты интересов бизнеса. К февралю 2007 г. Бюро международной торговли и содействия инвестициям АМТП оказало содействие в проведении 15 инвестиционных сделок на общую сумму более 50 миллионов долларов США. Кроме того, АМТП сыграла важную роль в создании Афганской инвестиционной компании, консорциума, объединяющего 80 афганских инвесторов, которые собрали 40 миллионов долларов США на проведение проектов внутри страны. Центр технической помощи в получении госзаказов АМТП, благодаря партнерским отношениям с канадской НПО «Пис дивиденд траст», помог афганским компаниям заключить контракты на общую сумму свыше 10 миллионов долларов США. Афганская международная торговая палата (АМТП) добилась успехов во многих областях. Она смогла сохранить независимость и преодолеть попытки правительства страны закрепить за обновленной Афганской торгово-промышленной палатой статус «официально одобренной правительством организации», и заслужила высокую репутацию за оказываемую поддержку и защиту интересов бизнеса. Не только правительство Афганистана, но и международное сообщество признают, что АМТП является ведущей организацией страны, отстаивающей позиции частного сектора. Важно отметить, что АМТП добилась прогресса в реализации плана устойчивого развития, который Центр международного частного предпринимательства 51 Афганистан был принят при её создании, и неуклонно следовала по этому пути, превратившись в течение пяти лет в стабильную, активно работающую организацию. В будущем АМТП предстоит принять на себя роль наставника разнообразных бизнес-ассоциаций. Рост частного сектора Афганистана зависит от того, насколько быстро в стране будет происходить увеличение числа жизнеспособных бизнес-ассоциаций, эффективно защищающих интересы делового сообщества. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Американским агентством международного развития. Примечание * В число первоочередных вопросов вошли безопасность, коррупция, налогообложение, доступ к кредитам, таможенная реформа, образование и инфраструктура. 52 Развитие ресурсов и обмен опытом Центр международного частного предпринимательства 53 Развитие ресурсов и обмен опытом Ирак Обучение политических партий методам выработки экономической платформы Нафизул Ислам Возможность установления демократического государства в Ираке зависит от наличия сильных, профессионально подготовленных политических партий, способных обеспечить не только успешное руководство страной, но и представлять интересы своих избирателей. За короткий период в стране возникло 150 политических партий, которые приняли участие в выборах 2005 года. Лишь немногие из этих партий имели представление о рыночной экономике или планах содействия экономическому развитию страны. По данным опроса, проведенного организацией «Зогби интернешенал» по заказу Центра международного частного предпринимательства (CIPE) в 2005 г., 72 % иракских бизнесменов считали, что ни одна политическая партия не занимается проблемами предпринимательства. В целях устранить подобное взаимонепонимание между политическими партиями и частным сектором и их оторванность друг от друга, CIPE был проведен цикл инновационных учебных программ с основным упором на экономическую реформу. Для участия в этих новых для страны и иракского общества мероприятиях собрались представители различных политических партий. Среди участников были члены Национального собрания Ирака, члены партийных комитетов, а также советники по экономическим вопросам. Учебные программы включали ознакомление с основными экономическими концепциями, а также с методами донесения до избирателей на местах информации по экономическим вопросам и разработки концепции экономического развития Ирака. Формирование экономической платформы политических партий Первая учебная программа была проведена в Аммане, Иордания, в январе 2005 г. Обучение прошли представители 14 политических партий, включая исламскую партию «Ад-Дава», Верховный совет исламских революционеров Ирака, Патриотический союз Курдистана и Иракская коммунистическая партия. 54 Развитие ресурсов и обмен опытом Одной из центральных тем учебного семинара были разработка и маркетинг программы «партийной экономической платформы». Экономическая платформа партии показывает, какую экономическую политику отстаивает каждая конкретная политическая партия. Платформа служит основой для разработки системы государственного руководства и помогает партиям сформировать коалиции из числа своих сторонников. Участников семинара разбили на несколько рабочих групп, в которых подробно обсуждались приоритетные направления политики Ирака и возможные пути их реализации. Участники определили четыре первоочередные политические задачи, стоящие Представители перед Ираком: повышение мер политических безопасности, гласность, максипартий Ирака были мальное сокращение числа случаприглашены для участия ев коррупции и проведение пров цикле инновационных граммы приватизации. Наконец, учебных программ по исходя из результатов обсуждения вопросам выработки в рабочих группах, участники выплатформы экономичеработали единое мнение по ряду ской политики. Впервые возможных стратегий проведения политические партии программы экономических ресобрались вместе форм. Участники семинара выясдля обсуждения путей нили, что расхождение во взглядах будущего экономическобыло не столь значительным, как го развития страны. предполагалось ранее. Второй учебный семинар, организованный в апреле 2005 г., познакомил участников с мерами, необходимыми для разработки эффективной экономической платформы политической партии. Специально подготовленная «электронная рабочая тетрадь» содержала рекомендации по включению экономических вопросов в политические дебаты. В «рабочей тетради» были подробно описаны шаги по разработке и распространению партийной платформы среди конкретных групп населения и донесения этой информации до широкой публики. Кроме того, давались рекомендации по увеличению численности партийного электората путем проведения тщательно спланированных кампаний. Часть занятий была посвящена разбору и обсуждению значения новой конституции страны, а также заложенных ею основ для формирования государственной политики. Центр международного частного предпринимательства 55 Ирак Третья учебная программа, предназначенная для молодых иракских политиков, проводилась в Арбиле, Ирак, в сентябре 2005 г. Для участия в этой программе подбирали молодых политических деятелей, поскольку они были более восприимчивы к идеям реформ, чем их старшие коллеги, участвовавшие в предыдущих семинарах. В этот раз цели обучения состояли в том, чтобы вместе с молодыми политиками выработать концепцию развития рыночной экономики в Ираке и обсудить последствия коррупции и теневого сектора. Исполнительный директор CIPE Джон Д. Салливан присутствовал на этом семинаре в качестве основного лектора; представители деловых кругов Ирака выступили с тематическими докладами, в ходе которых участники семинара были ознакомлены с перспективами развития бизнеса в свете обсуждавшихся проблем. На одном из занятий семинара проводился анализ основных критериев привлечения инвестиций и краткое обсуждение результатов опроса транснациональных компаний, проведенного Торговой палатой США. В сотрудничестве с местными партнерами CIPE была организована еще одна современная учебная программа, в которой приняли участие свыше 100 представителей курдских политических партий, региональных и муниципальных властей, высших учебных заведений и средств массовой информации. Программа, получившая название «Стратегическое исследование потребностей экономического развития и вопросов безопасности», проводилась в двух иракских городах в августе 2006 г. Она включала автоматизированную систему упражнений с моделированием проблем, вызванных необходимостью восстановления государственных структур после вооруженного конфликта. Этот учебный курс способствовал углублению навыков формирования новой политики и коллективной работы. Например, по словам Кристена Мохаммеда Абдуллы, члена Патриотического союза Курдистана, учебный курс позволил ему выявить слабые места иракского инвестиционного законодательства. Он добавил, что «если бы все члены парламента получили возможность пройти такой учебный курс, мы бы смогли принять более качественный и полный закон о зарубежных инвестициях». Начало дискуссий между политическими партиями Эти учебные программы впервые обеспечили площадку и собрали вместе представителей ведущих политических партий Ирака для обсуждения будущего экономического развития страны. 56 Развитие ресурсов и обмен опытом Программы позволили политическим партиям рассмотреть вопросы, которые часто игнорировались в ходе политических дебатов. Кроме того, благодаря межпартийному диалогу политические партии были ознакомлены с важными инструментами политической работы, такими как достижение консенсуса и создание коалиций. Хотя в Ираке еще предстоит большая работа, эти шаги, направленные на формирование образованных, хорошо подготовленных групп депутатов, способствуют укреплению стабильности и устойчивому развитию страны. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Центр международного частного предпринимательства 57 Теневой сектор В странах с развивающейся рыночной экономикой многие лишены возможности законно участвовать в политической и экономической жизни страны из‑за неэффективной системы государственных институтов. Политическая реформа, благодаря которой устраняется чрезмерное регулирование и другие проблемы, препятствующие свободной экономической и политической деятельности населения, поможет переходу предприятий из теневого в легальный сектор экономики, увеличит число рабочих мест, расширит налоговую базу и подтолкнет экономику страны. Реформа открывает новые возможности для лиц, лишенных гражданских прав; формируются новые группы населения, поддерживающие идеи демократии и свободного рынка. CIPE и его партнеры работают над изменением порядка регистрации предпринимательской деятельности, разрабатывают четкие и жестко контролируемые требования, гарантирующие право на частную собственность всем гражданам страны и, тем самым, помогают сократить теневой сектор. Основные характеристики теневого сектора сформулированы Эрнандо де Сото и Институтом свободы и демократии Перу. Де Сото показал, что бедное население может успешно заниматься экономической деятельностью, если их право частной собственности защищено законом. Венесуэльский центр экономической информации изучает динамику уличной торговли. Cовместно с другими организациями Центр разработал пути перевода уличных торговцев на легальную экономическую деятельность. К этой работе были активно привлечены ассоциации теневого сектора. Теневой сектор Перу Вывод предприятий из «теневого» сектора в легальный Нафизул Ислам В начале 80‑х Эрнандо де Сото, успешный бизнесмен и экономист, живший в Европе, решил побывать на своей родине в Перу. В ходе этой поездки его поразил контраст между энергичной предприимчивостью, которую он увидел в людях, и беспросветной нищетой, в которой они жили. Чтобы узнать, в чем причина несоответствия результатов труда вложенным усилиям, он решил открыть небольшую швейную фабрику в Лиме. Первым делом он нанял четверых студентов университета, которые должны были оформить документы на получение лицензии на производство, пройдя все предусмотренные законом бюрократические процедуры. Спустя 289 дней, заплатив сумму, в 32 раза превышающую минимальную среднемесячную заработную плату, они получили лицензию. Этот эксперимент убедил де Сото в том, что именно дорогостоящие и отнимающие массу времени процедуры оформления документов не дают людям выходить на легальный рынок и заставляют их работать в теневом секторе. Чтобы подробнее изучить эту проблему и в надежде найти выход из создавшегося положения, де Сото создал научно-исследовательский центр — Институт свободы и демократии (ИСД). В период с 1981 по 1984 гг. де Сото вместе с небольшой исследовательской группой Института провел опросы среди населения беднейших трущоб Перу и собрал данные, характеризующие их предпринимательскую деятельность. Данные подтвердили, что в стране превалирует теневая экономика. 57 % частных предприятий, 86 % автобусных пассажирских перевозок и 60 % розничной продуктовой торговли в Перу относились к «нелегальному» сектору. «Население Перу разделилось на две группы: одна группа из небольшого числа избранных получает привилегии, дарованные ей законом, а другая, к которой относится большая часть граждан страны, живет и работает вне закона по своим собственным правилам».1 Люди вели незаконную предпринимательскую деятельность, потому что бюрократические нормы лишали их возможности работать законно. В результате они были лишены возможности вкладывать средства в свои предприятия и полноправно 60 Теневой сектор работать в легальном секторе. Даже те, кто мечтал о расширении предпринимательской деятельности, могли вести торговлю лишь среди ограниченного числа покупателей, которые знали их лично и доверяли им. Де Сото начал понимать, что именно отсутствие официальных прав собственности является основной причиной того, что «люди, научившиеся пользоваться почти всеми благами западной цивилизации, начиная с канцелярской скрепки и кончая ядерным реактором, не могли заработать достаточно средств и сделать так, чтобы капиталистическая система заработала в их стране»2. Де Сото считал, что людям необходимо дать возможность использовать имеющиеся у них имущество и средства для по«Мы ввели все лучения собственной прибыли и на законодательные и благо окружающих. В Перу бедноправовые механизмы, та владела городскими землями и необходимые для того, жильем на общую сумму 17 милличтобы легализовать ардов долларов США, но большинбольшую часть теневой ство владельцев не имели законных недвижимости и прав на свое имущество. Соответтеневого бизнеса», ственно, люди не могли заложить — Эрнандо Де Сото. свои дома, чтобы получить кредиты на развитие своего дела. «Без права собственности невозможно создать систему кредитного обеспечения, которая дает возможность получать кредиты, провести воду, телефон или электричество», — отмечал де Сото3. По расчетам Института свободы и демократии, в 1989 г. беднота владела официально не оформленными активами на сумму 80 миллиардов долларов, активами, которые де Сото назвал «мертвым капиталом», так как эти средства нельзя было вложить в создание новых материальных благ. Программа партнерства «Защита интересов бизнеса и законодательная реформа» Первая в истории Центра международного частного предпринимательства (CIPE) и самая успешная программа партнерства было проведена совместно с Институтом свободы и демократии (ИСД). Начиная с 1984 г. CIPE оказывал содействие Институту в составлении плана проведения экономической реформы и кампании в защиту интересов бизнеса на основе более активного участия граждан в процессе принятия решений. ИСД использовал «289 дней» — время, необходимое для официальной Центр международного частного предпринимательства 61 Перу регистрации малого предприятия, — в качестве антилозунга, чтобы указать на масштабы административного произвола и правовой дискриминации в отношении владельцев малых предприятий. Путем широкой информационно-пропагандистской работы и контактов с общественностью ИСД наладил рабочие отношения со многими группами теневого сектора, которые оказали серьезную поддержку законодательным инициативам, предложенным Институтом. Исследования и рекомендации ИСД были также поддержаны правительственными чиновниками, представлявшими самые разные политические партии на муниципальном и общенациональном уровне. В 1986 г. де Сото опубликовал работу «Другой путь: невидимая революция в странах третьего мира», в которой он предложил бедноте частное предпринимательство как альтернативу революции. Название книги и политика, изложенная в ней, были прямым вызовом идеям приверженцев повстанческой организации Перу «Сияющий путь». Де Сото указал на слабость государственных институтов как на основной фактор, препятствую300 тысяч малых щий росту предпринимательства, предприятий были и подчеркнул важность развития переведены в летаких механизмов, как договорное гальную экономику право, финансовый рынок и судебПеру. Период, необхоная система. Книга стала бестселдимый для регистрации лером и была переведена на двачастного предприятия, дцать языков. На следующий год сократился с 300 дней де Сото изложил свою позицию, до нескольких часов. выступив перед представителями международных организаций и реформаторами разных стран мира на первой международной конференции по проблемам теневого сектора, организованной CIPE. В рамках своей работы по защите интересов малого бизнеса ИСД подготовил собственный анализ эффективности затрат для ряда экономических областей. Результаты анализа были опубликованы в различных журналах, имеющих совокупную читательскую аудиторию около 1,2 миллиона перуанцев. Анализ охватывал такие области, как доступность кредитов, право собственности на землю, упрощение административных правил и возможность получения открытой информации. Эти аналитические статьи также включали простые и понятные рекомендации ИСД по изменению законодательства в этих областях. 62 Теневой сектор Для того, чтобы официально узаконить прямой доступ к законодателям, ИСД учредил канцелярию омбудсмена, Balcon de Todos («площадка для всех желающих»). Канцелярия получала жалобы, заявления и предложения от граждан, касающиеся юридических и бюрократических проблем, с которыми они сталкивались, и перенаправляла их в генеральную прокуратуру. ИСД изучал жалобы, проводил юридический и экономический анализ и предлагал проекты постановлений и нормативов, которые могли бы решить возникшие проблемы. Программа консультаций Института отражала его стремление выступить с законодательной инициативой, направленной на повышение благосостояния подавляющего большинства жителей Перу. В конце 80‑х ИСД сыграл важную роль в подготовке и поддержке проекта нового законодательства. «Закон об упрощении административных процедур» был принят перуанским конгрессом в 1989 г. в результате исследований, проведенных Институтом, и отстаивания им необходимости упрощения, сокращения и отмены ряда длительных бюрократических процедур. Рекомендации ИСД, которые были учтены в новом законе, касались широкого ряда вопросов, начиная со снижения платы за получение паспорта и пошлин на импорт и кончая упрощенными требованиями по оформлению пенсий. Еще один законопроект, подготовленный ИСД и принятый в 1988 г., назывался «Закон о доступной ипотеке». Этот закон был направлен на то, чтобы дать землевладельцам, официально не оформившим свои права на землю и ранее получавших лишь 0,4 % от общего числа банковских кредитов, полноценный доступ к кредитам. Новый закон дал перуанцам возможность закрепить свои права на жилье и таким образом получать банковские кредиты под залог недвижимости по рыночным процентным ставкам. После принятия этого закона ИСД оказывал поддержку государственным учреждениям в осуществлении надзора за исполнением положений нового законодательства. Кроме того, ИСД помог разработать нормативы к новому «Закону о праве собственности» и подготовил реестр собственников, который позволял вести учет данных по землевладельцам, проживающим в беднейших районах. Успешная работа внутри страны как модель работы за рубежом ИСД достиг огромных успехов не только в Перу, он также способствовал проведению реформ в Бразилии, Китае, Таиланде. Центр международного частного предпринимательства 63 Перу Эрнандо де Сото убедил руководителей многих стран в необходимости реформы госучреждений, а многие НПО и научно-исследовательские центры начали использовать методы организации реформ и информационно-пропагандистской работы ИСД. В результате усилий ИСД в Перу 300 тысяч малых предприятий были выведены в легальную экономику, что позволило создать 560 тысяч новых рабочих мест и получить 300 млн. долларов дополнительных налоговых поступлений в бюджет. Период, необходимый для регистрации частного предприятия, был сокращен с 300 дней до нескольких часов. «ИСД шесть лет общался с беднотой и, наконец, получил возможность помочь им, — сказал де Сото. — Мы запустили все законодательные и правовые механизмы, необходимые для того, чтобы легализовать большую часть теневой недвижимости и теневого бизнеса»4. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источники «Интервью с Эрнандо де Сото», «Экономическая реформа сегодня», № 1 (1996). Лоренс А. Чикеринг и др., «Стратегическая помощь зарубежных стран: роль гражданского общества в обеспечении международной безопасности» (Станфорд, Калифорния. Типография института Гувера, 2006), стр. 29—39. Джереми Клифт «Слышать, как лают собаки», «Финансы и развитие», 40:4, Международный валютный фонд (1 декабря 2003 г.). Эрнандо де Сото, ««Загадка капитализма: почему капитализм имел триумфальный успех только на Западе и больше нигде» (Нью-Йорк, «Байсик Букс», 2000). Эрнандо де Сото, «Другой путь: экономика вместо терроризма» (Нью-Йорк, Бейсик Букс, 1989). Институт свободы и демократии, «Достижения Института свободы и демократии в цифрах и фактах» (14 мая 2003 г.). Размещено по адресу: www.ild.org.pe / nutshell_01.htm. Мэтью Миллер, «Капиталист бедных», «Нью-Йорк Таймс», 1 июля 2001 г. Питер Ф. Шафер, «Другой путь де Сото», «Вашингтон Пост», 27 января 1991 г. 64 Теневой сектор Примечания 1 Джереми Клифт, «Слышать, как лают собаки», Финансы и развитие 40:4, Международный валютный фонд (1 декабря 2003 г.). 2 Эрнандо де Сото, «Загадка капитализма: почему капитализм имеет триумфальный успех только на Западе и больше нигде» (Нью-Йорк, «Бейсик букс», 2000), стр. 7. 3 Интервью с Эрнандо де Сото, «Экономическая реформа сегодня», 1 (1996). 4 Эрнандо де Сото, «Другой путь: экономика вместо терроризма» (Нью-Йорк, «Бейсик букс», 1989), xxvi. Центр международного частного предпринимательства 65 Теневой сектор Венесуэла Снижение препятствий на пути участия в легальной экономической деятельности Нафизул Ислам В течение последних десятилетий удельный вес рабочей силы, занятой в теневом секторе экономики Венесуэлы, демонстрировал устойчивый рост, и к 2003 г. в теневом секторе было занято больше людей, чем в легальном секторе. Это явление — теневой сектор — при слабой работе правоохранительной системы и двусмысленности законов, охраняющих право частной собственности, способно нанести серьезный ущерб экономическому и политическому развитию, а также стабильности внутри страны. Предприниматели, работающие в теневом секторе, не могут пользоваться преимуществами, которые дает работа в легальном секторе, например, банковскими кредитами по рыночным процентам и возможностью официально зарегистрировать бизнес. Работники, занятые в теневом секторе, часто с трудом вырываются из нищеты. Они лишены возможности получать регулярную заработную плату и не имеют никаких других преимуществ, связанных с легальным трудоустройством, например, социального обеспечения. В 2002 г. Центр распространения экономической информации (ЦРЭИ), общественно-политическая организация Венесуэлы, признал, что теневой сектор дорого обходится населению страны, и провел всестороннее изучение этой проблемы. Центр проанализировал разнообразные виды теневой коммерческой деятельности и принял решение пристальнее рассмотреть деятельность одной из групп нелегальных предпринимателей — «уличных торговцев». В Венесуэле в 2000 г. примерно пять миллионов человек занимались теневым бизнесом, из них нелегальные уличные торговцы составляли 30 %. На базе опыта, накопленного CIPE, Центр провел анализ основных характеристик теневого сектора и его экономических последствий. CIPE также ознакомил ЦРЭИ с экономической теорией себестоимости коммерческих сделок, разработанной Дугласом С. Нортом и Институтом Рональда Коуза. Модель, созданная перуанским партнером CIPE, Институтом свободы и демократии, оказалась очень полезной при изучении проблем Венесуэлы. 66 Теневой сектор Проблемы, препятствующие легализации ЦРЭИ принял решение изучить ряд факторов, препятствующих коммерческой деятельности, и их связь с ростом теневого сектора. При поддержке со стороны CIPE Центр провел экспериментальное исследование предприятий теневого сектора, расположенных в районе бульвара Сабана-Гранде в Каракасе, столице Венесуэлы. Этот район превратился в основную точку нелегальной торговой деятельности, причем доля незаконной торговли в этом районе составляла 14 % от всей незаконной торговли в Каракасе. Более года Центр собирал и анализировал огромные объемы данных. В исследовании, проведенном ЦРЭИ, теневая деятельность изучалась с точки зрения того, какие институты необходимы для перевода ее в легальный сектор экономики, причем основCIPE содействовал ное внимание уделялось доступу достижению общего к кредитам, трудовым договорам согласия по методам и наличию площадок для розничвосстановления ной торговли. Наиболее интереспорядка на территории ной «находкой» был факт, обнарузон общественного женный ЦРЭИ: муниципальные пользования, которые власти, отвечающие за порядок были заняты под на территориях общественного незаконную торговлю. пользования, сами организовали Почти всё население, неформальный «рынок», на котоначиная с политических ром нелегально продавали уличлидеров и частных ным торговцам торговые площади. предпринимателей и Это и составляло основную часть кончая организациями себестоимости бизнеса в данных гражданского общества помещениях. и работниками неПо результатам исследования, формального сектора, проведенного в районе бульвара узнали, как дорого Сабана-Гранде, ЦРЭИ реализовал обходится их стране еще один крупный проект, посвятеневая экономика. щенный изучению работы теневой сети производства текстиля в Венесуэле. Проект включал анализ производства, распределения и реализации текстильных изделий, а также опрос, проведенный среди 376 уличных торговцев текстилем на территории Каракаса и прилегающих районов. Работники центра встречались с бизнесменами, работающим в текстильной промышленности, чтобы вначале получить Центр международного частного предпринимательства 67 Венесуэла представление, а затем составить картографический план точек пересечения легального и нелегального секторов. В результате этого проекта была составлена первая в истории Венесуэлы база данных работников теневого сектора. Такие исследования впервые позволили провести подробный количественный и качественный анализ теневого сектора страны, их результаты стали важнейшим инструментом формирования государственной политики и широко освещались в средствах массовой информации. Разработка реальных шагов на базе аналитических результатов ЦРЭИ использовал данные, собранные в ходе упомянутых исследований, а также результаты своего участия в различных форумах и конференциях по проблемам теневого сектора для выработки плана проведение политических реформ. Рекомендации, касающиеся изменения государственной политики, были выпущены в виде серии публикаций «Теневая экономика Венесуэлы» и разосланы политикам местного, регионального и общегосударственного уровня; руководителям крупных частных компаний и организациям гражданского общества. Основной темой публикаций стал рост масштабов уличной торговли, который рассматривался не как изолированное явление, но как последствие ряда провалов в экономике, включая массовую безработицу, ограничение частнопредпринимательской деятельности и, что наиболее важно, большие затраты, связанные с бизнесом. По мнению авторов публикаций, основная проблема, стоящая перед политиками, заключалась в изменении системы стимулирования в целях облегчить легализацию теневых предприятий. Поэтому основной рекомендацией по изменению политики было легализировать права частной собственности уличных торговцев. Долгосрочная стратегия, описанная в рекомендациях, была направлена на снижении доходности уличной торговли в целях стимулировать переход к другим видам экономической деятельности. Это означало помочь лицам, занятым в уличной торговле, найти другие варианты частного бизнеса, который позволил бы им получать более высокие прибыли с учетом вложенных денег и затраченного рабочего времени. В публикации также обсуждались альтернативы нелегальной торговли — легализация теневого бизнеса и расширение возможностей найти работу в легальном секторе. 68 Теневой сектор Еще одной долгосрочной мерой изменения системы стимулирования предпринимательской деятельности, стало снижение затрат на её ведение. Сюда вошли: сокращение стоимости регистрации частного предприятия, упрощение системы выдачи кредитов и помощь в соблюдении трудового законодательства. Например, в Венесуэле 62 % от общего объема кредитов выдавалось «по блату». Расширение легального частного микрокредитования могло бы уменьшить зависимость от теневых банков-кредиторов и облегчить процесс легализации. Кроме того, трудовое законодательство Венесуэлы было одним из самых дорогостоящих в Латинской Америке, поскольку затраты, связанные с наймом работников по контракту, были слишком высокими для большинства частных предприятий. Пересмотр трудового законодательства Венесуэлы мог привести к смягчению ряда требований и обеспечить работодателям возможность увеличить численность наемных рабочих. Организация диалога между теневым и государственным секторами Исследования позволили ЦРЭИ установить контакты с ассоциациями теневого сектора на низовом уровне. Например, Центр использовал свои связи для того, чтобы помочь сформировать рабочую группу, состоящую из местных политических деятелей, представителей ассоциаций теневого и легального секторов, а также других организаций гражданского общества. Раз в неделю на заседаниях круглого стола члены рабочей группы обсуждали первоочередные задачи и долгосрочные решения проблем теневого сектора. Впервые в Венесуэле был организован политический диалог между ассоциациями теневого сектора и местными властями. Несмотря на политические и идеологические расхождения Центр смог организовать серию успешных диалогов, результатом которой стало соглашение о муниципальной политике, подписанное членами рабочей группы. Рабочая группа согласовала концепцию изменения муниципальной политики, направленную на реорганизацию и восстановление городских общественных зон, которые ранее использовались для нелегальной торговли. Согласованная концепция, выработанная по результатам исследования ситуации на бульваре Сабана-Гранде, включала рекомендации, касающиеся организации сети обслуживания, уборки территории, безопасности и зонирования. Центр международного частного предпринимательства 69 Венесуэла Центр приложил большие усилия к тому, чтобы проблема теневой экономики вновь стала приоритетным вопросом национальной политики, и выдвинул ряд серьезных политических мер, позволяющих справиться с этой проблемой. В большой степени, именно благодаря работе, проведенной Центром в этой области, огромное большинство граждан, начиная с лидеров политических партий и предпринимателей и кончая организациями гражданского общества и работниками неформального сектора, узнало о том, как дорого обходится государству теневая экономика. Одно из важнейших достижений центра состояло в организации содержательного диалога между различными заинтересованными группами, оказания им содействия в обсуждении проблем теневого сектора и выработке возможных путей решения этих проблем. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источники Владимир Занони Лопез, «Уличные торговцы в Каракасе: анализ и предложения по изменению государственной политики». Центр распространения экономической информации, отдел изучения теневой экономики и государственной политики (2005). 70 Женщины-предприниматели Женское население представляет собой экономический фактор, который политики не могут не учитывать. По мере того, как женщины всё активнее занимаются бизнесом, их деятельность стимулирует экономический рост, повышая социальный статус женщин и благосостояние их семей. Успешно работающие женщины-бизнесмены играют все более заметную роль в развитии местного сообщества и в демократических процессах. Создавая свои независимые ассоциации, женщины-предприниматели получают возможность оказывать влияние на политические решения, которые затрагивают их интересы. Организации женщин-предпринимателей во многих странах мира эффективно отстаивают необходимость обеспечить женщинам более широкий доступ к кредитам, рынкам, информации и профессиональной подготовке. Добиваясь решения своих проблем, женщины открывают для себя новый мир экономических и политических возможностей. Национальная ассоциация женщин-бизнесменов Малави организовала на местах пропагандистскую кампанию, направленную на защиту прав женщин в тех сферах экономики, где они играют активную роль. Благодаря этой кампании, политики молодого демократического государства Малави узнали много нового о ситуации в частном секторе, а женщины, даже проживающие в сельской местности, узнали о том, какие политические решения правительства затрагивают их интересы. В Румынии ассоциации женщин-предпринимателей совместно с CIPE работали над созданием коалиций и повышением профессионального уровня своих ассоциаций. Эти усилия увенчались успехом, позволив завязать постоянные контакты с правительством и получить возможность доводить до сведения высших правительственных чиновников страны свое мнение о государственной политике. Женщины-предприниматели Малави Развитие частного предпринимательства среди женщин Малави — одна из наименее развитых стран мира. С 1994 г. в стране проводятся демократические выборы. После трех десятилетий пожизненного правления последнего президента страна начинает постепенно преодолевать свою политическую и экономическую отсталость, а также практически полное отсутствие гражданского общества. В частности, женские организации начинают играть важную роль в развитии гражданского общества и частного сектора. Одной из самых успешно работающих организаций стала Национальная ассоциация женщин-предпринимателей Малави (НАЖП). Ассоциация была образована в 1990 г. в целях защиты и поддержки социальных и экономических прав женщин, занимающихся коммерческой деятельностью. С помощью Центра международного частного предпринимательства (CIPE) членство в ассоциации выросло до 25 тысяч человек из числа женщин, проживающих как в городской, так и в сельской местности, которые стремились больше узнать об имеющихся в их районах экономических возможностях, а также отстоять право на более активное участие в экономической жизни страны. CIPE способствовал профессиональному росту и структурному развитию Ассоциации, консультировал её представителей в методах информационно-пропагандистской работы. Ассоциация сделала значительный вклад в развитие частного сектора Малави, оказывая содействие коммерческим предприятиям по пяти направлениям: обучение, предоставление кредитов, информационно-пропагандистская деятельность, распространение информации, развитие контактов. Жительницы Малави сталкиваются со множеством препятствий, лишающих их возможности строить собственное материальное благосостояние в настоящем и будущем. Не менее 34 % женщин Малави выступают в роли главы семьи. В то же время, замужние женщины, желающие открыть собственное дело, вынуждены брать подпись у мужа, чтобы получить банковский кредит. 64 % женщин живут за чертой бедности. 72 Женщины-предприниматели Джойс Банда, основательница и исполнительный директор Ассоциации, не колеблясь, начала рекламировать НАЖП как организацию, готовую помочь женщинам преодолеть эти и другие препятствия, стоящие на пути их успеха. «Фактически, — говорит Джойс, — когда я привела эти цифры (полученные в ходе недавней серии опросов) президенту страны, он отказался поверить, что 73 % наших членов в недавнем прошлом жили в нищете. Он сказал: — Джойс, исправить это невозможно. А я ответила: — Нет, возможно. Дайте больше денег на проект — и это станет возможным! Общенациональный призыв к действию Ассоциация добилась успеха из‑за своего уникального многоуровневого подхода к организации информационно-пропагандистской работы. Метод согласования усилий, которое начинается с низовых организаций и заканчивается на уровне высшего руководства ассоциации, в сочеПрограммный документ тании со специализированными «Общенациональный исследованиями и привлечением призыв к действию» к работе представителей властей, впервые позволил попривел к тому, что женщины-предлитикам ознакомиться приниматели начали принимать с проблемами частного участие в формировании политисектора. Сотни женщин ки и добились ответов от властей получили возможность на поднятые ими вопросы. В пестроить собственное риод 1998—1999 гг. Ассоциация материальное благосопровела три региональных констояние в настоящем ференции, на которых женщины и будущем. обсудили проблемы предпринимательской деятельности в стране, и возможности, открывающиеся для малого бизнеса в таких областях, как сельское хозяйство. В конференциях приняли участие женщины-предприниматели, политики и государственные чиновники. Участники получили возможность передать выработанные ими рекомендации органам государственной власти. Эти рекомендации позднее были подкреплены программными материалами ассоциации, которые содержали данные и предложения по государственной политике в четырех сферах экономики, где занято наибольшее число женщин-предпринимателей: агропромышленный комплекс, легкая промышленность, туризм и специализированные услуги. Центр международного частного предпринимательства 73 Малави Работа ассоциации в течение года, направленная на отстаивание своих позиций, завершилась созданием документа «Общенациональный призыв к действию», который представлял собой план дальнейшего развития частного сектора. В документ вошли программные материалы ассоциации, содержащие краткое описание каждого сектора экономики и программу информационнопропагандистской работы Ассоциации по изменению политики государства. Документ «Общенациональный призыв к действию» получил одобрение свыше 100 женщин-руководителей частных предприятий и поддержку со стороны Министра промышленности и торговли. Этот несложный по форме документ впервые позволил политикам ознакомиться с проблемами частного сектора. Фактически, в молодом демократическом государстве, где политики не имели представления о потребностях рыночной экономики, этот простой документ превратился в идеальный инструмент информационно-пропагандистской кампании. В порядке контроля за выполнениями обязательств, принятых на конференции, которая была посвящена началу информационно-пропагандистской компании, Ассоциация учредила информационную службу, которая контролировала собственную работу и работу государственных учреждений и составляла отчеты о выполнении намеченных планов. В обязанности службы входил выпуск ежеквартальных бюллетеней с новостями, касающимися последних событий в сфере политики и бизнеса. Следует отметить, что такие информационные бюллетени выходили на наречии чева, на котором говорит население многих провинций Малави. Новая жизнь женщин-предпринимателей Программы, разработанные ассоциацией, начали менять жизнь её членов. Благодаря специальному учебному курсу для женщин-предпринимателей и кредитам на нужды малого бизнеса, они начали создавать частные предприятия — питомники для выращивания саженцев фруктовых деревьев и цветов, птицефермы, пчеловодческие и овощеводческие хозяйства, пекарни. Что более важно, программы ассоциации, направленные на защиту своих позиций, оказали влияние на политику властей в ряде областей, которые потенциально затрагивали интересы всех женщин-предпринимателей Малави. Женщин волновали проблемы коррупции и дискриминации при распределении прав собственности на землю. Вожди 74 Женщины-предприниматели племен иногда выдавали один и тот же участок земли сразу трем-четырем заявителям, что по понятым причинам приводило к конфликтам. Ассоциация вынесла этот вопрос на обсуждение региональных конференций и пригласила представителя Министерства землепользования принять участие в заседаниях. Министерство в ответ пригласило ассоциацию принять участие в подготовке окончательного проекта новой земельной политики. Это проект предусматривал приоритетность выделения земель женщинам, выполняющим функции главы семьи. В сельской местности были организованы поселковые комитеты, осуществляющие контроль за распределением сельскохозяйственных земель, что позволило сделать этот процесс более прозрачным. Новые законы имели особенно благоприятные последствия для женщин-владельцев туристических компаний, расположенных по берегам озера Малави. Предпринимательницы были также мало осведомлены о порядке налогообложения малых предприятий и обеспокоены этим вопросом. На региональных конференциях ассоциация призвала Налоговую инспекцию Малави более активно заняться просвещением среди населения по вопросам налоговой политики и рекомендовала организовать службу, помогающую неграмотным женщинам-владельцам малых предприятий вести бухгалтерские расчеты. Налоговая инспекция ввела ассоциацию в состав своего комитета, отвечающего за распространение информации о правилах заполнения формы декларации по дополнительным налогам, которая вводилась с 2002 г. Манди Макоко, представитель ПРООН, высоко оценил усилия ассоциации, заявив: «Я считаю, что в Малави лучшим способом обеспечить адресную помощь и донести необходимую информацию до женского населения является сотрудничество с такой эффективной организацией, как НАЖП, которая ведет огромную работу, обеспечивая охват самых широких слоев населения». Масштабы деятельности ассоциации и созданной ею сети действительно велики. Все больше и больше женщин в разных регионах страны получают предложения участвовать в работе комитетов и комиссий на местном уровне, назначаются на высокие должности в правительстве (среди них многие являются членами ассоциации), чего никогда не случалось раньше. Ряд женщин-членов ассоциации были назначены в кабинет министров, среди них Джойс Банда, которая ранее занимала пост Центр международного частного предпринимательства 75 Малави Министра по делам женщин, социальной защиты детей и местного устройства, а затем была назначена Министром иностранных дел. Ассоциация стремится к тому, чтобы женщины становились не только предпринимателями, но и лидерами местных сообществ. Джудит Найлагве после курса обучения, организованного НАЖП, стала руководителем артели из 23 женщин, которые занялись добычей известняка в деревне Лирангеве. Под её руководством в деревне также были построены мельница, пекарня и продовольственная лавка. Возможно, самым важным результатом усилий ассоциации было изменение отношения к частному предпринимательству не только среди женщин, но и среди политиков. Ассоциация дала возможность сотням женщин строить собственное материальное благополучие, закладывая фундамент для его будущего. Кроме того, ассоциация создала для себя репутацию деловой, успешной организации, которой можно доверять и которую можно использовать в качестве модели для создания аналогичных местных организаций. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источник Сюзанна Джалберт, «Усиление роли женщин в экономике: отчет о проекте Национальной ассоциации женщин-предпринимателей (НАЖП) ‘Усиление экономической роли женщин в рамках программы развития частного сектора. Общенациональный призыв к действию’», Центр международного частного предпринимательства. (Декабрь 1999 г.) 76 Женщины-предприниматели Центр международного частного предпринимательства 77 Женщины-предприниматели Румыния Укрепление женских бизнес-ассоциаций Корина Шварц Политические реформы 1989 г. дали толчок развитию частного сектора в Румынии и созданию организаций, оказывающих содействие и представляющих интересы делового сообщества. Оказалось, что румынские женщины достаточно инициативны и склонны идти на риск, стремясь закрепиться в сферах деятельности, ранее считавшиеся чисто мужскими, создавая успешно работающие частные предприятия и занимая высшие посты в руководстве компаний. Новые лидеры из числа деловых женщин предпринимателей и менеджеров, начали понимать, что женское частное предпринимательство имеет свои характерные особенности и потребности, а существующие профессиональные ассоциации и торговые палаты не способны в полной мере их осознать и защитить. Соответственно, женщины-лидеры начали создавать местные женские бизнес-ассоциации для профессионального участия и поддержки женщин. Такие ассоциации вначале были больше похожи на «элитные клубы», чем на организации традиционного типа, так как они объединяли успешных руководителей предприятий и компаний, которые делились накопленным опытом и имели общие интересы. Со временем многие такие ассоциации расширили свою деятельность и начали заниматься социальными вопросами и проблемами местного сообщества, а также обсуждать проблемы женского населения. Большинство таких организаций не имело постоянного штата сотрудников и в своей работе опиралось в основном на помощь добровольцев. В 2000 г. в рамках Проекта развития румынских бизнес-ассоциаций, который проводился по инициативе румынского отделения Центра международного частного предпринимательства (CIPE), было признано, что женские бизнес-ассоциации способны играть более важную и более активную роль в развитии частного предпринимательства. Женщины-члены таких ассоциаций начали понимать, что им не стоит присоединяться к диалогу между частными компаниями и государственными учреждениями, не добившись соответствующей деловой репутации и не выработав единого, четкого мнения. Наблюдая за успешным 78 Женщины-предприниматели развитием бизнес-ассоциаций, работающих в сфере туризма, информационных технологий и обрабатывающей промышленности, женские бизнес-ассоциации образовали собственные коалиции, которые позволили им принять участие в процессе принятия решений на государственном уровне, а также обсуждать проблемы бизнеса и политики, затрагивающие интересы женщин-предпринимателей и владельцев частных компаний. CIPE оказывал женским бизнес-ассоциациям техническую помощь и содействие в укреплении их организационной структуры, организуя различные мероприятия, например, форум 2001 г. «Женщины в международной торговле», конференции 2002 и 2003 гг. «Женщины в бизнесе», а также другие программы и семинары, на которых обсуждались и решались конкретные проблемы. CIPE выдвинул идею широкого распространения информации о членах женских бизнес-ассоциаций, добившихся серьезных успехов, и подготовил компакт-диск «Женщины, добившиеся успеха», мультимедийную годичную подборку материалов об успешной работе женщин, которая привлекла внимание делового сообщества, общественных деятелей и средств массовой информации. Создание коалиций, отстаивающих интересы женщин-предпринимателей «КАФА дает возВ январе 2004 г. представители девяти женских бизнес-ассоциаможность женским ций начали работу по созданию бизнес-ассоциациям вести совместную крупной, единой коалиции. При финансовой поддержке со стороработу и занимать ны румынского отделения CIPE более твердую позицию и Национального фонда развив диалоге с органами тия демократии была создана и государственной власти». Коалиция официально зарегистрирована сумела донести до Коалиция женских бизнес-ассоналоговых властей циаций (КАФА). По словам Елены важные рекомендации, Кисмару, члена-учредителя коалисделанные предстации, президента Ассоциации женвителями частного щин-менеджеров, Рамнику-Вался, «КАФА дает возможность женбизнеса. ским бизнес-ассоциациям вести совместную работу и занимать более твердую позицию в процессе диалога с органами государственной власти». Центр международного частного предпринимательства 79 Румыния Структурно КАФА представляет собой неформальную коалицию, не имеющую президента и высшего руководства, с трехуровневой системой участия: члены-учредители (девять членов специальной рабочей группы), действительные члены (любые женские бизнес-ассоциации, вступившие в коалицию) и соратники (женские ассоциации, имеющие сходные бизнес планы или программы). Руководство повседневной работой коалиции, включая осуществление контактов и координацию деятельности, было возложено на секретариат. В течение первых двух лет существования КАФА функции секретариата выполняло румынское отделение CIPE. Развитие ресурсов и участие в формировании государственной политики Румынское отделение CIPE и женские бизнес-ассоциации, участвовавшие в этом проекте, согласились с необходимостью развития потенциала каждого отдельного члена и всей коалиции в целом. Румынское отделение CIPE и КАФА организовали семинары по методам стратегического планирования, защиты интересов предпринимательства, анализа общественного мнения и участия членов коалиции в формировании государственной политики, и провели обучение свыше 150 женщин-предпринимателей, менеджеров и добровольцев из числа членов ассоциаций. Была продолжена традиция ежегодного проведения конференции «Женщины в бизнесе»; с каждым годом число лиц, присутствующих на конференции, росло, при этом среди участников конференции все чаще появлялись представители государственной власти местного и общенационального уровня. Члены КАФА получили возможность завязывать более широкие контакты с властями и стали пользоваться большей известностью. По мере перехода коалиции к деятельности, направленной на её участие в формировании государственной политики, она приобретала известность как успешно развивающаяся и надежная организация. В 2004 г. КАФА получила приглашение от Государственной инспекции по надзору оказать содействие в подготовке поправок к правилам поведения сотрудников надзорной службы. Правила были введены с целью сократить число злоупотреблений со стороны органов надзора при проведении инспекционных проверок частных компаний. В ходе этой работы КАФА представила ценные сведения, полученные от представителей частного сектора. Участие в работе на 80 Женщины-предприниматели таком высоком уровне привело к тому, что к коалиции стали поступать аналогичные предложения от других министерств и ведомств Румынии. Например, Министерство финансов обратилось к коалиции с просьбой направить свои предложения по проекту законодательства о порядке начисления подоходного налога. Благодаря проведенным КАФА исследованиям, открытым дебатам и пресс-конференциям, была введена более низкая ставка налогообложения, призванная стимулировать более интенсивное развитие экономики страны. Министерство труда и социальной защиты предложило коалиции сотрудничать на постоянной основе с Управлением по обеспечению равноправия, а Национальное агентство по малым и средним предприятиям и кооперативам включило КАФА в программу сотрудничества по вопросам женского частного предпринимательства и перспективных законодательных инициатив в области малого и среднего бизнеса. КАФА на регулярной основе проводит встречи с членами Румынского парламента, а также имеет возможность представлять Президенту Румынии свои рекомендации и планы на будущее. Коалиция приняла решение провести общественные дебаты, чтобы озвучить обеспокоенность делового сообщества, связанную с последствиями поправок 2005 года к Налоговому кодексу и недавно принятым трудовым законодательством. В дебатах приняли участие члены КАФА, представители других бизнес-ассоциаций и средств массовой информации, а также государственные чиновники (Министерства финансов, Министерства труда и Национального агентства по малым и средним предприятиям и кооперативам), депутаты парламента и сотрудники Института кредитно-финансового анализа. На базе результатов комплексного изучения налогов на заработную плату и системы социального обеспечения Румынии, проведенного по заказу CIPE, членам КАФА удалось привлечь широкое внимание к ряду вопросов государственной политики. В исследовании рекомендовалось снизить количество и уровень отчислений на социальное обеспечение и упростить ежемесячную процедуру оформления документов по уплате налогов и подтверждающим оплату справкам. Мнения, высказанные участниками дебатов, были включены в итоговый документ и переданы на рассмотрение соответствующих министерств по просьбе их представителей, присутствовавших на заседании. Центр международного частного предпринимательства 81 Румыния Укрепление женских бизнес-ассоциаций Румынии С января 2006 г. КАФА не получает помощи из внешних источников и её деятельность полностью финансируется за счет членов коалиции. Функции секретариата были переданы одному из членов коалиции, и теперь коалиция уделяет основное внимание укреплению собственной репутации как активного и постоянного участника диалога между государственным и частным сектором. КАФА ведет совместную работу с Экономической комиссией Сената, предоставляя рекомендации по изменению Налогового кодекса и других законов, затрагивающих интересы бизнес-сообщества. Члены КАФА содействуют росту популярности коалиции, участвуя в национальных и международных конференциях. Многие члены КАФА уже выразили заинтересованность в присоединении к Балканской коалиции, которая будет создана в ближайшем будущем, и своем участии в более масштабной пропагандисткой работе и налаживании сетевых контактов. Такие намерения свидетельствуют о приверженности членов КАФА заявленным целям и серьезной роли, которую играет эта организация в развитии сотрудничества между частными предприятиями Румынии. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Американским агентством международного развития и Национальным фондом развития демократии. 82 Акционерное управление Эффективное управление акционерными обществами (корпорациями) играет важную роль в привлечении инвестиций, создании процветающего частного сектора и построении демократического общества. Компании с хорошо налаженным акционерным управлением (АУ), как правило, более продуктивны, экономичны и содействуют повышению эффективности производства и экономическому росту страны в долгосрочной перспективе. Важно также и то, что правильно поставленное АУ помогает привить ключевые ценности: прозрачность, правовое равенство, подотчетность и ответственность. Когда такие ценности распространяются на всю экономику страны, они образуют фундамент, на котором строится ответственность политических деятелей, и перекрывают лазейки для коррупции. Аналогичным образом, эффективное АУ устраняет личную заинтересованность, которая в ином случае подрывает нормальную работу рынка и мешает развитию политических институтов демократии. Программы CIPE знакомят руководителей корпораций с фундаментальными принципами АУ, акционеров — с их правами и обязанностями, информируют общественность о необходимости введения в практику эффективных методов АУ. Партнеры CIPE, работающие в таких странах, как Египет, подготовили национальные кодексы акционерного управления, которые отвечают международным стандартам, но при этом учитывают местные особенности. Сеть финансовых банков развития по всей Азии и Тихоокеанскому региону ввела в практику систему оценки эффективности акционерного управления в целях выявить отдельные участки, нуждающиеся в реформах. Акционерное управление Египет Усиление прозрачности и совершенствование системы отчетности Джен Масейко В 90‑х годах прошлого века, по мере перехода к рыночной экономике, в Египте были проведены обширные реформы, включая широкомасштабную приватизацию и создание рынка капитала. Несмотря на эти усилия, финансовых крах ряда ведущих компаний выявил необходимость повсеместного введения в практику частных компаний страны принципов акционерного управления. В 2005 г. в ходе опроса владельцев зарегистрированных и незарегистрированных на бирже компаний, проведенного по заказу Центра международного частного предпринимательства (CIPE), 92 % согласились, что АУ является одним из наиболее эффективных путей защиты компаний от банкротства и содействия экономическому росту компании. Введение разумных принципов АУ дает гарантии против коррупции и злоупотреблений служебным положением, обеспечивая при этом прозрачность работы компании. В октябре 2005 г. Египетский институт директоров (ЕИД) выпустил Кодекс акционерного управления, разработанный CIPE и его местными партнерами на основе консультаций с предпринимателями, бухгалтерами и аудиторами. Это был первый в мире национальный кодекс правил АУ, целиком написанный на арабском языке. Он был создан с нуля, в соответствии с нормативно-правовой системой страны и на основе рекомендаций, полученных от заинтересованных организаций. Кодекс был направлен на обеспечение прозрачности, открытости, чувства собственности и подотчетности, а также на то, чтобы внедрить эти принципы в умонастроения людей в условиях меняющейся культурной среды. «Правильное внедрение системы акционерного управления не ограничивается простым соблюдением набора правил и их буквальной интерпретацией в узком смысле. Акционерное управление также создает определенную корпоративную культуру и регулирует отношения между владельцами компании, её директорами и заинтересованными лицами. Таким образом, задачи всего делового сообщества становятся более выполнимыми, когда все больше и больше людей на практике соблюдают положения 84 Акционерное управление Кодекса*». Стимулируя использование передовой практики АУ, с одной стороны, и одновременно укрепляя репутацию компаний, выполняющих положения Кодекса, с другой, инициатива по введению АУ заложила основы для создания более благоприятного инвестиционного климата в стране. Разработка кодекса ЕИД и CIPE разрабатывали Кодекс акционерного управления в несколько стадий. На первом этапе был проведен анализ наиболее современных методов АУ, которые используются в международной практике, что позволило группе разработчиков получить общее представление о концепции. Анализ позволил получить подробную картину разработки и внедрения аналогичных кодексов в практику других стран мира. На следующем этапе был выполнен анализ действующей нормативно-правовой базы Египта, включая изданную в стране литературу, доклады египетских и международных организаций, а также краткие справки о дискуссиях, проходивших на ранее организованных CIPE конференциях и семинарах. По завершении этого этапа прошло обсуждение с участием ЕИД, касающееся опреВ результате сотрудниделения правового характера и чества CIPE и ЕИД был сферы применения Кодекса. Хотя разработан первый соблюдение Кодекса являлось добв мире общенациональровольным, его положения должный кодекс акционы были основываться на законах, нерного управления, регулирующих деятельность рынцеликом написанный на ков капитала и частных компаний. арабском языке. Этот Бахаа Эль-Дин, местный экскодекс стал моделью перт по торговле и инвестициям, для аналогичных иниподготовил проект первой версии циатив, проводившихся Кодекса, который был представлен частным сектором на совещании представителей частв странах региона. ного сектора и правительственных организаций в начале 2005 г. Среди участников совещания были представители фондовых бирж Каира и Александрии, Египетской комиссии по надзору за фондовыми рынками, Египетского института банковского дела и большого числа бизнес-ассоциаций. В ходе ряда конференций и семинаров их попросили высказать свое мнении о том, как можно повысить эффективность предложенного проекта и сделать кодекс более применимым Центр международного частного предпринимательства 85 Египет в условиях экономического развития и роста частного сектора Египта. Кроме того, CIPE был проведен опрос среди владельцев частных компаний, касавшийся отдельных положений проекта Кодекса. Замечания, полученные от респондентов, были учтены в окончательной версии, которая затем был представлена на одобрение ЕИД. Правила, понятные всем В Кодексе акционерного управления, написанном на понятном любому пользователю языке, дано определение прав и обязанностей акционеров компании, совета директоров, внутренних и внешних аудиторов и аудиторских комитетов. Кодекс предусматривает предоставление акционерам компании, совету директоров, сотрудникам и общественности всей конфиденциальной информации, связанной с корпоративными финансами и политикой. Кроме того, кодекс предписывает принятие мер во избежание конфликта интересов. Хотя Кодекс прежде всего был разработан для акционерных компаний открытого типа и кредитных учреждений, он также мог применяться и на малых частных предприятиях. В странах Ближнего Востока почти 90 % компаний — это семейный бизнес. Компаниям всех типов настойчиво рекомендуется применять рекомендации Кодекса и строить свою работу на принципах отчетности, ответственности, открытости и доверия, которые заложены в его основе. Хотя механизмы управления в семейном бизнесе отличаются от механизмов управления акционерными обществами, семейные предприятия все же оказывают определенное влияние на культуру акционерного управления и должны отвечать интересам всех тех, кто вложил средства или иные ресурсы в их предприятие. Египетский Кодекс акционерного управления будет использован в качестве модели для аналогичных инициатив, проводимых частным сектором других стран региона. Можно надеяться, что внешние аудиторы и юрисконсульты убедят руководителей акционерных обществ в необходимости соблюдать положения Кодекса, а рейтинговые компании и банки будут учитывать выполнение требований Кодекса, принимая решения о кредитовании и присуждении того или иного рейтинга. Акционерные общества, соблюдающие положения Кодекса, помимо улучшения работы получат дополнительные преимущества в виде роста доверия со стороны инвесторов и населения. 86 Акционерное управление Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась организацией «Инициатива США по Ближневосточному партнерству». Примечание *«Кодекс акционерного управления: основные принципы и требования». (Октябрь 2005 г.), раздел 1.4. Источники «Кодекс акционерного управления: основные принципы и требования». (Октябрь 2005 г.) «В Египте опубликован Кодекс акционерного управления», «Тенденции акционерного управления», № 8. (Лето 2005 г.) Центр международного частного предпринимательства 87 Азиатско-Тихоокеанский регион Оценка качества акционерного управления и условия ее применения Финансовый кризис в Азии 1997 г. выявил потребность в реформе руководства не только частных компаний, но и национальных финансовых институтов развития (ФИР). ФИР учреждаются правительством страны в целях обеспечить долгосрочное финансирование и экспертные консультации в тех отраслях экономики, которые не обслуживаются другими кредитными учреждениями. В отличие от обычных коммерческих банков, банки развития, помимо оказания финансовой помощи, проводят обучение и дают рекомендации по вопросам управления. Поэтому они способны сыграть ведущую роль в продвижении реформы акционерного управления. Однако чтобы вести эффективную пропаганду АУ, ФИР прежде всего должны использовать эти методы в своей практике. Исходя из этой необходимости, в 2003 г. Ассоциация финансовых институтов развития стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АФИРАТР) со штаб-квартирой в Филиппинах совместно с Центром международного частного предпринимательства (CIPE) начала проект «ФИР за акционерное управление». Целью проекта было содействие устойчивому развитию путем объединения национальных банков развития и пропаганды принципов АУ. АФИРАТР рекомендовала финансовым институтам развития принять и внедрить в свою практику стратегии и методы АУ не только потому, что «это правильно», но и потому, что это необходимое условие успешного развития бизнеса. Как отметил Заместитель Генерального секретаря АФИРАТР Октавио Пералта, «Для того, чтобы усилия по «корпоратизации» ФИР увенчались успехом, необходимо иметь эффективные советы директоров. Недостаточно просто признать важность акционерного управления. Члены совета должны иметь ясное представлении о своих обязанностях, а также достаточные знания и профессиональную подготовку». Система оценки качества акционерного управления Следуя своей стратегии совершенствования АУ, АФИРАТР начала новый проект, направленный на разработку официального 88 Акционерное управление рейтинга АУ ФИР и их клиентов. Участники регионального семинара в Маниле подготовили такую систему рейтинга и контроля. Эта система, адаптированный и расширенный вариант двух существующих международных методов аналогичной рейтинговой оценки, позволяет обнаруживать области АУ, нуждающиеся в совершенствовании. При разработке этой системы АФИРАТР использовала опыт сети экспертов CIPE по АУ. Так как акционерный сектор во всех странах АФИРАТР имеет схожую структуру и нормативно-правовую базу, принятие системы рейтинга является оправданным и полезным шагом. На базе общей системы заинтересованные правительства, многосторонние и частные организации могут следить за ходом реформ Финансовые институты развития стран АзиАУ в каждой из стран и сравнивать атско-Тихоокеанского свои результаты с результатами региона в настоящее других стран региона. В системе рейтинговой оценки ясно указавремя имеют свою ны области, нуждающиеся в улучстратегию или кодекс шении, и сравнительное значение правил АУ, а в своем составе — ключевых каждой сферы реформирования. Рейтинг качества акционерносотрудников и отделы, го управления (РКАУ) показывает которые осуществляют общее состояние и качество управконтроль и внедрение ления финансовым институтом, соответствующих позволяет следить за изменениями программ и методов. политики и практики руководства. В частности, РКАУ включает анкету, в которой респондентов просят оценить практические методы АУ в их учреждении. Существует два варианта РКАУ: один предназначен для ФИР, а другой — для коммерческих банков и других кредитно-финансовых учреждений. Руководитель опроса переводит полученные по каждому вопросу ответы с помощью специально разработанной системы эквивалентов во взвешенные показатели. Показатели, полученные по каждому критерию, объединяют и получают единый средневзвешенный показатель качества АУ в данном учреждении. Веса, присвоенные каждому критерию: права акционеров — 25 %; приверженность принципам АУ — 20 %; работа совета директоров — 25 %; раскрытие корпоративной информации и прозрачность — 15 %; аудит — 15 %. Взвешенные значения сопоставляются с соответствующими списками контрольных значений по каждому из пяти указанных критериев. Центр международного частного предпринимательства 89 Азиатско-Тихоокеанский регион РКАУ была разработана, опробована и пересмотрена в ходе пяти национальных семинаров, организованных на Фиджи, в Малайзии, Монголии, Пакистане и Вьетнаме. Окончательная версия, разработанная в Маниле, в настоящее время вводится АФИРАТР в практику ряда институтов. Инновационная система РКАУ Этот проект позволил получить ясное представление о внедрении методов акционерного управления в практику финансовых институтов развития. Восемь из десяти институтов-членов АФИРАТР в настоящее время обладают стратегий или кодексом АУ, одобренными советом директоров этих учреждений, и почти каждый из институтов в своем составе имеет ключевых сотрудников или отделы, которые осуществляют контроль и внедрение программ и методов АУ. В этом проекте участвовало 79 организаций действительных и афилиированных членов АФИРАТР, другие сети, а также 165 директоров и высших руководителей из 23 стран региона. Сама ассоциация АФИРАТР стала ведущим авторитетом по вопросам руководства, частично благодаря многолетней помощи, оказанной ей CIPE в области стратегического планирования. ФИР являются первопроходцами в том смысле, что они финансируют новые, «старт-ап», фирмы, чего обычно стараются избегать другие кредитно-финансовые учреждения из‑за связанного с такими фирмами риска и длительного срока окупаемости затрат. Эта инициатива дала возможность членам АФИРАТР стать учреждениями с образцовыми системами акционерного управления, обещающими стабильное и успешное развитие. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Источники Ассоциация финансовых институтов развития стран Азиатско-Тихоокеанского региона, «Система рейтинговой оценки акционерного управления банков развития и других кредитно-финансовых институтов» (Макати-Сити, Филиппины, АФИРАТР). 90 Акционерное управление Октавио Б. Пералта, «Акционерное управление и финансовые институты развития в Азиатско-Тихоокеанском регионе», Информационная служба экономических реформ (15 сентября 2003 г.). Мерседес Б. Сулейк, «Акционерное управление в финансовых институтах развития», Информационная служба экономических реформ (16 мая 2006 г.). Центр международного частного предпринимательства 91 Доступ к информации Построение демократического общества и рыночной экономики зависит от свободы распространения информации: независимости СМИ и гласности работы правительства, которые обеспечивают гражданам возможность выбора. Информация нужна для того, чтобы иметь представление о текущей политике, участвовать в ее формировании и держать под контролем деятельность властей. Частному сектору нужна информация для того, чтобы участвовать в коммерческой деятельности, вкладывать средства в развитие, вводить новые технологии. Распространению информации способствуют СМИ, но также законы и механизмы, которые позволяют получить информацию о деятельности правительства. Во многих странах реформы также зависят оттого, насколько население знакомо с принципами демократии и рыночной экономики. В Эфиопии Торговая палата Аддис-Абебы, объединяющая отраслевые ассоциации, выбрало радио в качестве действенного средства массовой информации, обеспечивающего связь государственных чиновников с общественностью. Радиопередачи, посвященные предпринимательству и правовым вопросам, содействовали широкому распространению различных точек зрения, высказанных представителями частного и государственного секторов. Институту региональной прессы «Ахрам» совместно с CIPE удалось повысить качество радиопередач благодаря обучению журналистов ближневосточных и североафриканских стран основам рыночной экономики. Институт также организовал ряд встреч с участием журналистов, на которых обсуждались проблемы совершенствования государственного управления и экономические перспективы в Египте. Доступ к информации Эфиопия Радиовещание на службе делового сообщества Сарья Тозе В течение десятилетия, прошедшего со времени свержения авторитарного марксистского режима Временного военно-административного совета, эфиопское правительство провело программу экономических реформ, направленную на стабилизацию финансовой системы страны, обеспечение участия частного сектора в экономическом развитии и привлечение иностранных инвестиций. Однако нелегко преодолеть десятилетия нищеты, гражданской войны, жесткой централизации управления и отсутствия представлений об идеях демократии. Переход страны на демократические принципы управления находится в прямой зависимости от возможности развития и укрепления альтернативных источников информации и расширения масштабов политических дискуссий. Организации гражданского общества все активнее вовлекают правительство и общественность в политический и экономический диалог. Торговая палата Аддис-Абебы (ТПАА) внесла свой вклад в распространение широкого спектра мнений по вопросам экономического развития с помощью «Голоса Торговой палаты Аддис-Абебы», радиопрограммы для предпринимателей. Центр международного частного предпринимательства (CIPE) помог сохранить эту независимую программу в эфире, несмотря на сопротивление со стороны правительства, и улучшить её качество. Радио как средство массовой пропаганды Начиная с 1947 г., ТПАА — старейшая и крупнейшая торговая палата Эфиопии, насчитывающая свыше 10 тысяч членов, осуществляет деятельность, направленную на обеспечение поступательного развития страны. Проекты ТПАА были направлены на оказание помощи экономическим, политическим и социальным структурам, основанным на принципах личной свободы, предпринимательской инициативы, использовании экономических возможностей и ответственности. При содействии со стороны CIPE ТПАА в рамках своей информационно-пропагандистской работы в апреле 2001 г. организовала программу, 94 Доступ к информации которая выходила в эфир два раза в неделю на «Радио Эфиопии» на частоте FM 97. Эта программа преследовала три цели: информировать предпринимателей об интересующих их правовых вопросах и процедурах, рассказывать о последних новостях в торговле и промышленности, вести обучение и предоставить форум для диалога общества и государства по вопросам, связанным с частным сектором и экономикой страны. Использование радио для озвучивания своих позиций — одно из наиболее удачных начинаний ТПАА: в Эфиопии радио является средством массовой информации номер один. Начав вести дважды в неделю свою радиопрограмму, ТПАА сумела многократно расширить свои возможности и довести соответствующую информацию не только до своих членов, но и до ключевых государственных структур. Эта радиопрограмма служила местом, где члены торговой палаты могли объединиться, чтобы их голос был услышан на самых высоких этажах власти. Это позволило не только правительству, но и деловым кругам внести ясность в вопросы политики и получить более полное представление о позиции, которую занимает каждая из сторон по определенным вопросам. Такой диалог, вероятнее всего, не мог бы состояться без усилий, приложенных ТПАА. Реакция на оппозиционные мнения В радиопередачах ТПАА обсуждались последние новости бизнеса, мнения и проблемы, касающиеся торговли и инвестиций, истории успешного руководства частным предприятием, положение женщин в бизнесе, проблемы науки и техники, ВИЧ / СПИДа среди занятого населения, воспитания гражданского общества. Ряд наиболее заметных программ включали интервью с известными государственными деятелями по проблемам, вызывающим всеобщий интерес. Среди таких государственных деятелей были премьер-министр страны Мелес Зенави, бывший президент Негассо Гидада, министр торговли и промышленности, руководитель департамента по делам женщин Министерства торговли и промышленности, а также кандидаты на пост президента и вице-президента торговой палаты. Обсуждение таких важных тем и приглашение гостей для участия в программе получило положительную оценку общественности. Один из слушателей передачи, которая включала интервью с успешной женщиной-предпринимателем, сказал: Центр международного частного предпринимательства 95 Эфиопия «Мне нравится ваша программа о женщинах-бизнесменах. Все слушатели передачи смогли оценить тот факт, что женщины, получающие возможность заниматься бизнесом, действительно могут добиваться успеха. Надеюсь, у меня будет в дальнейшем возможность еще раз послушать подобную передачу». В другой передаче давалось интервью с бывшим президентом Эфиопии, в котором обсуждались вопросы ВИЧ / СПИДа и злоупотребления при распределении фондов, выделенных на профилактику СПИДа. В результате обсуждений, проведенных в программе, правительством страны были приняты меры по усилению контроля за использованием этих фондов. Интервью с руководителем департамента по делам женщин Министерства торговли и промышленности привело к усилению поддержки женских бизнес-ассоциаций. В радиопрограммах обсуждались недостатки действующего законодательства, что послужило поводом для требований частного сектора и общественности провести реформу законодательства и нормативных актов. Правительство реагировало на такие требования, например, сокращением времени оформления лицензии и регистрации частных компаний. Эти процедуры, на которые в прошлом уходили месяцы, теперь, после выхода в эфир программы, обозначившей проблемы, занимают всего несколько дней. Таможенный комитет прекратил выполнение новых правил перевозки товаров всего лишь через сутки после того, как в эфир вышла программа, озвучившая протесты предпринимателей против новых правил. Постоянный диалог между государством и частным сектором, организованный передачей «Голос Торговой палаты Аддис-Абебы», привел к созданию Консультативного совета с участием представителей государственных и частных структур. Совет возглавили министр торговли и промышленности от имени государственного сектора и президент Эфиопской торговой палаты, представляющий частный сектор. Серия выступлений по поводу введения в Эфиопии НДС привела к положительным изменениям, проведенным как правительством, так и частным сектором. В одной из программ выступил глава Налогового управления и рассказал о необходимости налоговой реформы и НДС для экономки страны, а в другой программе рассказывалось об исследовании, показывающем, какие последствия будет иметь введение НДС для потребителей, и предлагалось не вводить НДС на продукты питания. 96 Доступ к информации В результате, после введения НДС более шести тысяч частных компаний зарегистрировались как плательщики НДС, надзор со стороны Налогового управления стал более справедливым, а продукты питания были освобождены от уплаты НДС. Инструменты успеха и проблемы, требующие решения Для успеха программы важно, чтобы поднимаемые в программе темы были актуальны и своевременны. Именно поэтому, после выхода программ в эфир, ТПАА часто проводит опросы и ежегодно рассылает анкету с вопросами членам торговой палаты и своим слушателям. После каждой программы ТПАА одно время опрашивала различные группы слушателей — от предпринимателей, организаций гражданского общества и правительства — до своих членов. В ходе ежегодного анкетного опроса ТПАА просила своих членов указать, какие темы, по их мнению, должны подниматься в будущем и что нового они узнали из уже проведенных программ. Используя свои контакты в правительстве и деловых кругах, ТПАА постоянно собирает замечания и рекомендации о том, как поддерживать высокое качество радиопрограмм. Редакционная коллегия, которая состоит из пяти человек — заместителя генерального секретаря ТПАА, координатора программ и режиссеров — находится в курсе важнейших проблем, касающихся предпринимателей и экономического развития страны, проводит анализ программ, выходивших в эфир, и отчитывается о программе перед советом директоров ТПАА. Организация программы «Голос Торговой палаты АддисАбебы» не была во всем гладкой: радиовещание ведется на базе государственной радиостанции, хотя обычно выходит в эфир без вмешательства со стороны властей в ее содержание. Тем не менее, независимость ТПАА не гарантирована: программа закрывалась на шесть недель в 2004 г., когда в ходе полемики были допущены некорректные высказывания в адрес правительства. После протестов со стороны делового сообщества, направленных через ТПАА, и выступлений местных газет, правительство возобновило выход программы. Другая проблема — запрет на рекламу во время программы. До закрытия программы на шесть недель, ТПАА давала рекламу различных компаний и спонсоров. С момента появления программы в эфире после ее временного закрытия, реклама была запрещена и таким образом программу лишили возможности перейти на самофинансирование. Центр международного частного предпринимательства 97 Эфиопия Единым фронтом Несмотря на эти трудности, «Голос Торговой палаты АддисАбебы» использует свои передачи в эфире для расширения информационно-пропагандистской работы по двум направлениям. Во-первых, благодаря этим передачам, бизнес-сообщество стало более информированным и активнее участвует в решении важных задач. Во-вторых, растущая активность предпринимателей была признана властями, что привело к началу диалога. Радиопередачи дали деловому сообществу возможность донести до властей свою точку зрения и, тем самым, превратились в площадку для общественных дискуссий и широкой информации населения. Такой общественный форум позволил представителям деловых кругов выступать с более серьезных и согласованных позиций. Когда проблемы, вызывающие обеспокоенность частного сектора, озвучиваются в эфире, от правительства легче добиться ответственности и реакции на подобные выступления. В результате в отдельные нормативные акты были внесены изменения, способствующие развитию рынка, укреплению демократических принципов свободы слова, открытости диалога и законодательных процессов. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. 98 Доступ к информации Центр международного частного предпринимательства 99 Доступ к информации Ближний Восток Поиск путей политических и экономических реформ Флер Лантао-Харрис В сентябре 2004 г. Институт региональной прессы «Ахрам» (ИРПА) и Центр международного частного предпринимательства (CIPE) провели исторический двухдневный форум в Александрии, Египет, который был посвящен повышению уровня знаний и информированности населения о работе демократических институтов. Подчеркивалась важность совершенствования системы государственного управления за счет привлечения граждан к процессу принятия решений, активной работы независимых СМИ и смягчения отдельных положений законодательства, лежащих слишком тяжелым грузом на предпринимателях. В работе форума приняли участие 50 государственных чиновников, членов оппозиционных партий и представителей независимой прессы, которые собрались вместе для того, чтобы обсудить вопросы реформирования. CIPE и ИРПА не впервые проводили совместные мероприятия в Египте. В 1995 г. CIPE вместе с ИРПА организовал обучение 45 журналистов из 11 стран Ближнего Востока и Северной Африки по проблемам, касающимся освещения в СМИ экономических вопросов. Обучение было направлено на то, чтобы дать журналистам более четкие представления о глобализации, экономической и законодательной базе рыночной экономки, а также о принципах свободы информации. В 2003 г. CIPE и ИРПА предоставили возможность журналистам и исследователям из ближневосточных стран собраться для обсуждения вопросов своего профессионального роста и мнений о путях совершенствования информационного обмена. Начало диалога Уникальность Форума-2004 состояла в том, что он собрал представителей государственных и негосударственных структур для обсуждения вопросов государственного управления. Один из участников форума, Махмуд Аль-Мараги, кратко сформулировал настроения собравшихся, заявив: «Интеллектуалы, политики и академики, присутствующие на этой конференции, не спорят между собой о сути реформ, но расходятся лишь 100 Доступ к информации в методах реформирования. Все хотят, чтобы реформы носили законченный, а не половинчатый характер, и все согласны с тем, что реформа политики является катализатором изменений в экономике и образовании». Всего на форуме было представлено 17 рабочих докладов, посвященных пяти основным направлениям реформы: гражданское общество, общедоступность информации, децентрализация государственной власти, участие населения в формировании государственной политики и влияние национальных особенностей Египта на ход демократических преобразований. Формирование гражданского общества, по мнению профессора и писателя Ибрагима Аль-Бахрави, возможно лишь с помощью средств массовой информации. Хотя СМИ несут большую ответственность за просвещение населения, участники форума признали, что СМИ не могут полноправно выполнять эту роль до тех пор, пока законодательство страны ограничивает свободу слова и собраний. Журналисты рискуют попасть в тюрьму, требуя от правительства отчетности за свои действия. Участники форума выразили надежду, что при условии отмены законов, ограничивающих доступ к информации, египетские СМИ смогут успешно реформировать свою деятельность. Собравшиеся предложили перестроить работу институтов СМИ, предоставив им полную независимость. Форма собственности на средства массовой информации может измениться, если будет разрешено приобретать газеты в личную собственность и будет отменено монопольное право государства на Агентство по теле- и радиовещанию. Собравшиеся также предложили создать синдикат работников радио и телевидения. Все присутствующие согласились, что отсутствие гласности и подотчетности в работе правительства делает невозможным переход к демократии и наносит ущерб экономическому развитию страны, сдерживая приток внутренних и внешних инвестиций. Соответственно, участники выступили с предложением о принятии законов, которые обеспечат прозрачность работы правительства и частных корпораций. Расширение масштабов участия населения На необходимость укрепления местных СМИ было указано в ходе дискуссий о децентрализации государственной власти. Участники форума выразили уверенность, что расширение полномочий местных администраций должно сопровождаться Центр международного частного предпринимательства 101 Ближний Восток подробным освещением их работы средствами массовой информации. По мнению участников, вместо того, чтобы использовать муниципалитеты в качестве «основной силы, которая гонит народ на выборы», правительству следует принять законы, обеспечивающие законность выборов в местные органы управления, включая введение независимых наблюдателей. Это, в свою очередь, позволит оживить внимание общественности к местным событиям, которые, как правило, не вызывают большого интереса. Участники конференции согласились с тем, что право голосовать является лишь первым шагом на пути общества к участию в формировании государственной политики. С годами, слишком жесткие меры «национальной безопасности» и низкий рейтинг доверия к власти привели к тому, что общество стало политически пассивным. Репрессии, нищета, популизм и пассивность населения сыграли пагубную роль, вбив клин в отношения между гражданами и правительством страны. Участники форума призвали внести поправки в Конституцию Египта и отменить законы о чрезвычайном положении с тем, чтобы дать гражданам возможность играть более активную роль в формировании государственной политики. Докладчики и участники форума выразили уверенность в том, что реформы должны начаться с предоставления всем гражданам права участвовать в голосовании и переизбирать президента страны. Движение за реформы в Египте одержало большую победу в феврале 2005 г., когда были внесены поправки в статью 76 Конституции Египта. Эти поправки положили конец практике выборов президента путем референдума и утвердили выборы президента из нескольких кандидатов. Путь к реформам Диалог по проблемам гласности, средств массовой информации и участия граждан в государственном управлении, который был начат на форуме 2004 г., позволил расширить рамки политических дискуссий и четко сформулировать необходимость широких реформ в Египте. Во время форума участники отстаивали два пути проведения реформ: сверху вниз (проведение реформ на уровне политического руководства и их постепенное распространение на уровень населения) и снизу вверх (вначале изменение системы ценностей в культуре и образовании, и только потом внесение поправок в Конституцию). Все собравшиеся выражали уверенность, что самой насущной 102 Доступ к информации потребностью Египта была отмена законов, ограничивающих свободу вузов, СМИ и профессиональных организаций. В ответ на диалог между политиками и представителями СМИ, организованный в 2004 г., газеты во всех уголках страны опубликовали свои комментарии. Через две недели после завершения форума в египетской прессе было опубликовано свыше 30 статей с перечислением принятых форумом рекомендаций, что послужило стимулом для их дальнейшего обсуждения. Проблемы, поднятые обозревателями газет, в конечном итоге были вынесены на обсуждение съезда Национальной демократической партии. Волне логично, что демократическая система управления и ее влияние на предпринимательскую деятельность стали центральной темой последующих дискуссий в феврале 2005 г., когда CIPE и ИРПА собрали журналистов и экспертов в области рыночных отношений для изучения состояния египетской экономики. По результатам форума 2004 г. стало ясно, что прежде, чем направлять усилия на борьбу с коррупцией и кумовством, следует провести реформу социально-культурной сферы. Такая реформа создаст условия для более широкого обмена мнениями, усилит приток инвестиций и откроет новые возможности для молодежи. Важнейшими инструментами реформы являются открытый диалог и участие в нём политических деятелей. Как заметил специалист по конституционной реформе Али Аль-Гатит, сначала следует исправить законы, ограничивающие именно эти свободы, и только тогда реформа может стать «настоящей». Участники обоих форумов пришли к выводу, что гласность, равноправный доступ к средствам массовой информации и широкое участие населения являются ключевыми задачами реформ. Деятельность, описанная в данном примере, финансировалась Национальным фондом развития демократии. Центр международного частного предпринимательства 103 Center for International Private Enterprise 1155 15th Street NW, Suite 700 Washington, DC 20005 telephone: (202) 721-9200 fax: (202) 721-9250 www.cipe.org www.cipe.ru cipe@cipe.org
