Трудности участия частного сектора в Латинской Америке

Информационно-аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии.
Управление по планированию программ ГЧП и взаимодействию с МФО
Исполнитель: А.П. Садыхов
Экономист 1 категории
Москва 2010
1. Трудности участия частного сектора в Латинской Америке
Последнее десятилетие показало, что существует ряд проблем, препятствующих
участию частного сектора в развитии общественной инфраструктуры. В 1990 г. в
Латинской Америке 74% транспортных и 55% водных концессионных контрактов были
пересмотрены. Особенности, которые положительно повлияли на вышеуказанный
пересмотр концессий, включали в себя отсутствие регулирующего органа во время
назначения концессии, использование ценового регулирования, стопроцентное участие
частного капитала в проекте, гарантию минимального дохода и политические циклы (как
правило, вероятность пересмотра контрактов увеличивается сразу после очередных
выборов в стране). Для послабления регулятивных мер многие сделки опирались на
контракты, таким образом любая поправка была осуществлена через пересмотр.
В некоторых случаях государство понимало потребность в повышении цен на услуги
общественной инфраструктуры в ходе реформ, но оно также переоценивало собственную
возможность управления подобными реформами. В других случаях государство вело себя
многообещающе, гарантируя разумные тарифы, но после привлечения значительных
инвестиций в развитие проектов государство не сдерживало своих обещаний. Данная
ситуация в основном наблюдалась в электроэнергетическом секторе и в секторе
водоснабжения, поскольку общественный доступ к услугам этих секторов, как правило,
рассматривается в качестве неотъемлемого права граждан в большинстве стран. Таким
образом, инвесторы зачастую переоценивали государственный потенциал по выполнению
своих обязательства по поддержанию реформ. Проблемы усугублялись также из-за
падающего спроса на некоторые услуги и из-за девальвации обменного курса, которые
привели к пересмотрам концессионных контрактов. Некоторые инвесторы полагали, что
трудности в осуществлении проектов заставят государство непременно вмешаться и
оказать существенную поддержку. Стоит отметить, что такая поддержка, в виде явных или
неявных гарантий, иногда негативно влияла на вовлеченность частного инвестора в проект
и подвергала налогоплательщиков значительным рискам.
2
2. Уроки Латинской Америки, извлеченные из международного опыта
Опыт 1990-х годов показывает, что участие частного сектора в инфраструктуре не
является универсальным средством развития. Однако также справедливо и то, что
присутствие частного сектора не является главной причиной многих существующих
проблем. При участии частного сектора в инфраструктуре были усвоены следующие
уроки:

ценовая политика: в контракты по проектам могут быть заложены цены,
покрывающие издержки, однако если доходы сектора в целом незначительны, то
данная мера является неэффективной;

конкурс: приватизация пользовалась большим успехом в тех секторах, где
конкуренция уже является нормой, или там, где конкуренция могла быть создана.
Довольно сложно обеспечить
конкуренцию в секторах электроэнергетики и
природного газа. Конкуренцию также трудно обеспечить на малых рынках, в
результате чего они бывают монополизированы. В более развитых странах данная
проблема была решена путем разделения предоставления услуг, которые ранее
считались
единым
целым.
Например,
была
проведена
приватизация
электрогенерации, но распределение электричества, как правило, оставалось под
контролем государства;

законодательное регулирование: многие технические функции законодательного
регулирования могут
быть вынесены в отдельные договоры. Договоры
предоставляют спокойствие инвесторам, но поправки к данным договорам могут
привести к длительным и дорогостоящим переговорам. Участие законодательной
системы в регулировании контрактов может
способствовать
упрощению
внедрения поправок, однако это может подвергнуть инвесторов политическим и
регулятивным рискам. Дискреционные решения лучше всего могут управляться
агентствами, которые технически компетентны и освобождены от краткосрочного
политического давления. Законодательное регулирование становится более
сложным в секторах, где конкуренция либо слабо представлена, либо отсутствует
(к таким относятся дороги, порты, железные дороги и сектор водоснабжения и
водоотведения);

финансирование и риск обменного курса: Многие проекты подвержены рискам,
возникающим из-за макроэкономической и политической нестабильности.
Основные факторы данных рисков связаны с падением спроса и увеличением
расходов на финансирование, а также с изменением валютных курсов;
3

политический аспект: зачастую участие частного сектора вносит ценовой
дисбаланс, значительное сокращение рабочих мест и участие (а иногда и
контроль) иностранного капитала в отечественных компаниях. Потенциальная
прибыль
концессионеров
может
вызвать
подозрение
в
коррупции.
Для
эффективного проведения приватизации государство должно разобраться с
политическими реформами. Участникам проектов, на которых могут негативно
воздействовать эти реформы, государство должно обеспечить максимальную
прозрачность контрактов, а также надзор за выполнением контрактов.
3. Необходимость в принятии законодательства для ГЧП
Правительство Бразилии предложило закон, регулирующий деятельность ГЧП для
привлечения частных инвесторов в инфраструктурные проекты. Важно отметить, что ГЧП
не является новой концепцией для Бразилии, т.к. в стране опыт применения данного
механизма для строительства железнодорожных путей существовал с 19 века. В Бразилии
уже имеется закон о концессиях, опираясь на который, частные компании могут строить и
управлять инфраструктурными активами с разрешением государства. Закон о ГЧП
поможет преодолеть ограничения предыдущего законодательства, поскольку он позволяет
государству предложить частному сектору унитарный платеж в тех случаях, когда проект
не является финансово устойчивым. Таким образом, это позволит комплектовать проекты
со значительной социальной отдачей, которые не выглядят жизнеспособными с
коммерческой точки зрения.
Некоторые специалисты полагают, что ГЧП в Бразилии могло бы прижиться с уже
существующей законодательной базой. Однако государство представило новый закон,
который помог регулировать внедрение ГЧП, - законопроект № 10/2004. Данный закон
должен быть внедрен наряду с существующим налоговым законодательством и с
законодательством по комплектации проектов. Законодательство передает ключевые
полномочия
в развитии ГЧП министерству экономического развития и министерству
финансов бразилии. Вышеупомянутые органы будут отвечать за координацию программы
и утверждение конкретных проектов ГЧП. Предлагаемый закон дополняет закон № 8.666 и
закон № 8.987 в следующих аспектах:

непредвиденная прибыль и прибыль от рефинансирования может распределяться
между государственными и частными партнерами;

арбитраж может быть принят в качестве механизма урегулирования споров;
4

гарантийные фонды должны создаваться для обеспечения будущих выплат
концессионерам;

регулирующие органы должны координировать операционную деятельность
проектов и оказывать техническую поддержку в их реализации;

компаниям, занимающимся комплектацией проектов, следует проводить анализ
каждого проекта на реализуемость по цене в соответствии с ежегодными обзорами
по расходам;

участники конкурса по проекту могут представить альтернативы для оказания
соответствующих услуг на протяжении всего времени по комплектации проекта;

принятия конкретных процедур по комплектованию проектов, которые отличаются
от закона № 8.666/93;

дизайн проекта может быть возложен на подрядчика, который также может
представить альтернативные проекты в ходе конкурсных процедур;

в случае если платы, взимаемые с пользователей, не являются достаточными для
покрытия расходов частного сектора, правительство может предложить унитарный
платеж частному инвестору.
4. Нормативно-правовая база
Нормативно-правовая база в Бразилии построена таким образом, что государство
должно предоставлять свои услуги в развитии инфраструктуры только тогда, когда
существует необходимость и когда нет других альтернатив. Политика Бразилии по
привлечению частного капитала влечет за собой фундаментальные изменения в правки
государственной политики и восстановление своего потенциала в области инвестирования
в проекты, способные улучшить качество жизни общества в целом. В 1995 г.
Национальная Программа по Приватизации (National Privatization Program) и Закон о
концессиях
(№ 8987/95) стали правовой основой участия частного сектора в
бразильской экономике.
Было предпринято немало усилий для того, чтобы привлечь средства частного
сектора в инфраструктуру, а также устранить существующие уязвимые места, которые
препятствовали экономическому развитию страны. Закон о ГЧП № 11079 от 2004 года
устанавливает общие положения для ГЧП, а также дополняет закон о концессиях. В
Бразилии ГЧП определяется как концессионный договор, а по факту является формой
концессии BOT (build-operate-transfer), которая предназначена для проектов, нуждающихся
в дополнительной поддержке государства для того, чтобы запустить проект. Есть 2 вида
5
концессий, предусмотренных законом о ГЧП:
1. Спонсируемые концессии, суть которых заключается в том, чтобы предоставить
государственные услуги напрямую пользователям. В этом случае частный
инвестор, помимо тарифов, полученных от потребителей коммунальных услуг,
получает деньги и от государства.
2. Второй вид концессий – это «административные концессии», которые направлены
на оказание услуг непосредственно государству, а не конечным пользователям.
Бразильское ГЧП непосредственно включает в себя компенсационные выплаты
государства частному сектору. В связи с этим он отличается от обычных концессий,
предусмотренных в Законе о концессиях, так как ГЧП вовлекает в процесс разделение
рисков между сторонами. Таким образом, государство может передавать частному сектору
те проекты, которые будут экономически реализуемы, осуществимы за счет тех выплат,
которые будут вносить потребители за использование объекта. В дополнение, закон о ГЧП
предоставляет возможность выплат частному сектору за его услуги в соответствии с
целями и задачами, установленными в проекте.
5. Заключение
В целом бразильскому правительству не удалось привлечь необходимые средства от
частного сектора. Будь то на федеральном, государственном или городском уровне,
бразильское правительство имеет репутацию ненадежного плательщика, что в свою
очередь
отталкивает
инвестора
от
государственных
проектов.
Закон
о
ГЧП
предусматривает твердые государственные гарантии по выплатам. Среди этих гарантий
есть такие, как:

резерв конкретных доходов;

специальные денежные средства, предусмотренные законом;

облигации, размещённые международными компаниями и частными финансовыми
институтами;

государственные денежные средства и государственные компании, созданные для
этой цели.
Проекты ГЧП должны соответствовать годовому бюджету, будь то федеральный,
государственный или городской уровень. Существует лимит по выплатам ГЧП. Каждая
контрактирующая государственная компания может выделить до одного процента от
чистого годового дохода, которые служат в качестве выплат частному сектору за участие в
6
ГЧП-проекте. Кроме того, закон также устанавливает создание Фонда гарантирования для
ГЧП (Guaranteeing Fund for Public-Private Partnerships). Фонд будет управляться
финансовым институтом, косвенно или напрямую будет управляться федеральным
правительством, которое сможет эмитировать облигации для страховых компаний,
финансовых институтов и международных компаний, которые гарантируют, что
федеральное правительство осуществит выплаты согласно договору ГЧП.
7