"Третий сектор" и власть

ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2002 • № 6
Л.М. АЛЕКСЕЕВА
"Третий сектор" и власть
Словосочетание "гражданское общество" прочно вошло в обиход и
международного научного сообщества, и средств массовой информации. Однако
точного определения этого понятия пока нет. Наиболее распространенным является
определение, согласно которому гражданское общество - та часть граждан,
которая входит в добровольно создающиеся организации и структуры,
отражающие и отстаивающие их, граждан, интересы. Германский политолог
доктор Мергель считает, что гражданское общество - лишь "третий сектор",
называемый так в отличие от первого (властных структур) и второго (бизнеса) и
включающий в себя лишь неполитические общественные организации (НПО).
Российские эксперты с этим определением не соглашаются, каждый из них имеет
свое представление о компонентах российского гражданского общества. Все
включают в него "третий сектор", но каждый добавляет к нему что-то еще: или
политические партии и средства массовой информации, или и то и другое плюс
бизнес.
Думаю, что расхождения отечественных экспертов с их немецким коллегой не
случайны. Они представляют себе гражданское общество по разным реалиям: один
-Германии, а другие - нашей страны. Доктору Мергелю трудно отнести
политические партии к гражданскому обществу: ведь в Германии, победив на
выборах, партии формируют правительство и, даже не победив на
общенациональных выборах, оказываются причастными к власти на уровне
земель или муниципалитетов либо фракции в бундестаге и реально влияют на
происходящее в стране через структуры власти, принадлежат к ним. В России не
только политические партии, но и их фракции в Государственной думе, их
представители в региональных и городских законодательных собраниях никакими
властными функциями в действительности не обладают, реально к власть имущим
не принадлежат, они лишь приближены к власти, но сами ею не являются.
То же самое можно сказать о российских СМИ. В Германии - как во всех
странах с развитой демократией - СМИ справедливо называют четвертой властью.
В России зависимые СМИ обслуживают власть, независимые - ей оппонируют, но
ни те, ни другие никакой властью не обладают, и если их называют четвертой
властью, то только чтобы польстить журналистам.
Наконец, бизнес. Та его часть, которая срослась с властью (чиновники,
входящие в предпринимательские структуры и получающие от этого доходы или
регулярные взятки, и непосредственно связанные с властью предприниматели и
крупные менеджеры), имеет реальное влияние во власти, по сути, составляет ее
часть. Остальные, даже постоянно подкупающие чиновников ради решений
властных органов в пользу их бизнеса, к власти не принадлежат. Единственный
носитель реальной власти в России - исполнительная власть (и выборная, и
бюрократия от самых высоких до самых ничтожных должностей).
Если исходить из этого, по-моему, бесспорного положения, то в России составляющими гражданского общества являются и НПО, и политические партии, и
незаА л е к с е е в а Людмила Михайловна - председатель Московской хельсинкской группы,
президент Международной Хельсинкской Федерации.
52
висимые СМИ, и не входящие во власть предприниматели. Сегодня границы между
этими сегментами гражданского общества размыты. Нередко лидеры и активисты
НПО являются заметными деятелями политических партий. То же самое случается
с журналистами и даже с владельцами СМИ и с предпринимателями. Однако при всей
неопределенности границ между разными сегментами российского гражданского
общества лидирует среди них "третий сектор" - неполитические общественные организации.
Во-первых, это самый обширный из сегментов гражданского общества: в Министерстве юстиции РФ зарегистрировано более 350 тыс. НПО. Конечно, значительная
их часть не действует активно или просто бездействует. Но есть немало НПО, не
имеющих регистрации и при этом активно работающих. При любых поправках
численность НПО несравнимо больше, чем, скажем, всех местных ячеек политических партий. Во-вторых, НПО отражают и защищают интересы самых разных
слоев или групп российского общества. По широте охвата проблем и интересов
граждан с "третьим сектором" не могут соперничать ни политические партии, ни
СМИ, ни бизнес. В-третьих, местные ячейки политических партий сосредоточены
в основном на решении своих локальных задач: обеспечении успеха партии в ходе
очередных выборов. В промежутках между выборами их активность резко снижается, а то и вовсе сходит на нет. НПО работают постоянно, и их близость к той
группе граждан, чьи интересы они выражают, и, соответственно, их влияние на
"своих" граждан гораздо сильнее, чем влияние других сегментов гражданского
общества.
Но, может быть, самое главное достоинство НПО - в их гораздо большей по
сравнению с политическими партиями, СМИ и бизнесом независимости от власти.
Политическим партиям нужны места в законодательных собраниях, они стремятся
продвинуть своих представителей в исполнительную власть, им нужны финансовые
средства и другие ресурсы на предвыборную борьбу. СМИ за редким исключением не
могут существовать без денежных дотаций и льгот от властных структур. Предприниматели боятся разорения, которое у нас власть даже самого низкого уровня
в состоянии легко "организовать". НПО способны существовать без поддержки
властей (а то и при прямом их противодействии) и за некоторыми исключениями
работают именно в таких условиях. Они уже накопили опыт независимой активности.
Это относится в первую очередь к экологическим и правозащитным организациям небольшой по численности активистов части "третьего сектора", но самой независимой. Видимо, здесь играет роль тот фактор, что их активная деятельность
в России началась достаточно давно. Экологическое движение в виде обществ охраны
природы зародилось в нашей стране в первой половине XIX века и существовало даже
в советские времена, как известно, очень неблагоприятные для общественной
деятельности. Правозащитное движение началось в СССР в середине 1960-х годов
и с тех пор не прерывалось, постоянно разрастаясь и распространяясь по всей
территории бывшего СССР и особенно бурно - в России. Независимость экологов
и правозащитников определяется самим смыслом их деятельности. Правозащитники
защищают человека, гражданина от произвола государства и его чиновников; экологи
защищают природу в первую очередь от посягательств государства. Данные функции
невозможно выполнять, будучи зависимыми от государства.
При этом и экологов, и правозащитников сама их деятельность побуждает
к постоянным контактам с властями, к взаимодействию с ними, но выступают они не
в качестве просителей. Так, обращаясь в прокуратуру по поводу незаконного ареста,
произведенного ее сотрудниками, или выступая против нарушений губернатором и
его командой закона о выборах и т.д., правозащитники требуют соблюдения закона, а
не просят удовлетворить их просьбу. И экологи, и правозащитники всегда были
ориентированы на равноправное партнерство с властными структурами. Благодаря
этому у них выработался определенный стереотип поведения по отношению к
государству и его чиновникам, который воспроизводится из поколения в поколение.
53
Активисты же социальных, просветительских, женских, детских и других общественных организаций по самому роду своей деятельности меньше нуждаются в
сохранении своей независимости от государства. Скажем, энтузиасты, задумавшие
создать музей у себя в городе (например, в доме, где родился художник,
впоследствии ставший известным), должны обратиться с просьбой к властям об
издании постановления о превращении этого дома в музей и готовы просить у них
о материальной поддержке своей инициативы.
Вообще-то нормальное повседневное взаимодействие власти и общества - необходимое условие политической стабильности и экономического процветания
каждой страны, потому что коренные вопросы ее развития, как правило, государство
не в состоянии разрешить без поддержки общества, а общество не может решить
без поддержки власти. Успешны бывают лишь их совместные усилия. В России
такое взаимодействие тем более необходимо, поскольку страна переживает
переходный период, период глубокой социальной трансформации. Ни одна
реформа, затрагивающая интересы большого числа людей, не может быть
осуществлена только силами бюрократии, без поддержки общества. Более того,
именно бюрократия нередко становится тормозом реформ, в которых нуждается
общество, извращает их суть. В то же время общество без участия государства
бессильно провести необходимые ему реформы: для этого нужны
административный, властный ресурс, а также материальные средства, получаемые
от налогов, которыми распоряжается государство.
Однако взаимодействие между этими двумя силами в России до сих пор не
налажено, к сотрудничеству не готовы ни государство, ни общество. Что может
предложить "третий сектор" для сотрудничества с государством, для осуществления общих с ним проектов? Я уже упоминала об его людских ресурсах - это
более 350 тыс. НПО в каждом из 89 российских регионов. "Третий сектор" ежегодно
предоставляет разнообразные бесплатные услуги 20 млн россиян. В стоимостном
выражении они оцениваются примерно в 12 млрд рублей. Большинство
активистов "третьего сектора" работают в нем как волонтеры, однако около 70
тыс. НПО имеют штатных сотрудников-профессионалов для работы на
постоянной основе и оборудованные офисы. Львиная доля материальных
ресурсов, которыми располагают российские НПО - гранты зарубежных
государственных и частных фондов. Финансирование из российского бюджета,
гранты и пожертвования россиян покрывают лишь ничтожную долю расходов НПО.
Такой "третий сектор" вместе с остальными сегментами гражданского общества
(политические партии, независимые СМИ и независимый бизнес) - немало даже для
огромной России. Однако сегодня российское гражданское общество никак нельзя
назвать сильным и влиятельным. Его слабость объясняется не недостаточностью
людских ресурсов, а их распыленностью, слабостью контактов между его составляющими. В этом отношении в наилучшем положении находится опять-таки
"третий сектор". Уже налажены постоянные связи между структурами в таких
традиционных областях деятельности "третьего сектора", как правозащитная,
экологическая, защиты прав потребителей, создана сеть женских организаций; в
какой-то мере связаны между собой свободные профсоюзы, организации
ветеранов, инвалидов и т.д. Но даже эти первичные связи между однотипными
организациями еще недостаточно широки и интенсивны, чтобы сделать их
способными на массовые совместные действия и тем более на постоянное
партнерское сотрудничество с властью. Еще слабее связи между НПО разного
профиля - скажем, между правозащитниками и экологами, между ними и
социальными и просветительскими организациями. И совсем слабы, почти
отсутствуют связи между разными сегментами гражданского общества - между НПО
и СМИ, между ними и политическими партиями, между ними и бизнесом.
А ведь объединение - самый эффективный ресурс гражданского общества, и
прежде всего "третьего сектора". По отдельности НПО (даже самые
влиятельные) не имеют ресурсов не только для противостояния власти, но даже
для привлечения внимания властных структур к тем проблемам, которые
активисты общественной
54
организации не могут решить своими силами. Только солидарность НПО, их совместное представительство перед властями открывает возможности для взаимодействия
с последними на равных. Точно так же для повышения эффективности своей работы
"третий сектор" нуждается в прочных связях со СМИ - лишь через прессу об инициативных НПО становится известно и властям, и гражданам. Столь же важны связь
с политическими партиями для продвижения необходимых законотворческих инициатив и связь с бизнесом, который в развитых странах является основным источником
финансирования "третьего сектора". В свою очередь и политические партии, и СМИ,
и бизнес нуждаются в сильном "третьем секторе" как в основном людском ресурсе
отстаивания их интересов перед властными структурами.
Необходимость консолидации "третьего сектора" и налаживания его связей
с остальными сегментами гражданского общества первыми осознали лидеры НПО.
На рубеже 2000 года возникла Народная ассамблея - так назвали свое объединение
(долго существовавшее неформально) руководители Мемориала, Московской хельсинкской группы, Конфедерации обществ потребителей, Социально-экологического
союза, движения "За здоровую Россию", фонда "В защиту гласности". Народная
ассамблея поставила своей целью стимулировать объединение сетей "своих" организаций и налаживание связей между "третьим сектором" и остальными сегментами
гражданского общества. Стремление ускорить консолидацию "третьего сектора"
и вообще гражданского общества объяснялось не только тем, что он уже дозрел до
такой консолидации, но и ощутимыми изменениями в политическом климате страны,
связанными со сменой президента.
Напомню, что появление "третьего сектора" в России почти целиком пришлось
на время президентства Б. Ельцина. Подавляющее большинство ныне работающих
НПО возникли в России уже после краха СССР, хотя закон об общественных организациях, давший широкие возможности гражданам для создания своих объединений,
был принят еще в советские времена, при М. Горбачеве, как и закон о СМИ,
открывший возможности для их независимости. При Ельцине НПО не имели
поддержки со стороны властей, но и не ощущали серьезной угрозы с их стороны. Это
был благодатный период для их развития, и надо сказать, что российские граждане
использовали открывшиеся возможности достаточно активно: НПО и независимые
СМИ появились по всей стране, в самых отдаленных от Москвы регионах. Они имели
время встать на ноги, приобрести опыт.
Сменивший Ельцина на президентском посту В. Путин поставил перед собой цель,
говоря его же словами, "укрепить вертикаль власти". Власть действительно нуждалась в укреплении хотя бы для того, чтобы принудить всех граждан, и в первую
очередь чиновников, соблюдать Конституцию РФ и законы страны. Но на практике
укрепление вертикали власти вылилось в подчинение исполнительной власти других
ее ветвей, которые в демократическом государстве вообще и согласно Конституции РФ в частности должны быть независимыми. Первой жертвой построения
властной вертикали стала Государственная дума, затем - Совет Федерации.
Президентский закон о политических партиях, принятый приведенной к покорности
Думой, обеспечил исполнительной власти возможность манипулировать ими.
Тяжелую руку власти почувствовали на себе и СМИ (разгром НТВ и ТВ-6).
Происходящее в Москве немедленно тиражировалось в регионах исполнительной
властью на местах, порой в гораздо более грубых формах.
В "третьем секторе" эти веяния вызывали естественное стремление обезопасить
собственную независимость. Для НПО единственный путь укрепления - консолидация
с себе подобными и со всеми, с кем хотя бы отчасти совпадают их цели и интересы.
Объединительные процессы, уже наметившиеся в 1990-е годы, заметно ускорились.
Появление на свет Народной ассамблеи было отражением этих настроений - на
укрепление их "вертикали" ответить расширением наших "горизонталей". Журналисты и предприниматели тоже почувствовали опасность со стороны власти и инстинктивно потянулись к "третьему сектору", более независимому от властей. Таким
55
образом, консолидация гражданского общества стала ответной реакцией на
опасность утраты той степени независимости, которую его структуры обрели в
1990-х годах.
Взаимоотношения власти и граждан в России на протяжении ее многовековой
истории никогда не были отношениями равноправного партнерства. И до 1917
года, и после обычным отношением власти к гражданам было пренебрежение
их интересами и подавление их стремления к самостоятельности. Лучшими
периодами для российского общества оказывались такие, когда власть ослабевала и
возможности ее давления на общество снижались. Именно такими стали 1990-е
годы. Однако вся российская бюрократия сохранила глубокую уверенность в том,
что граждане не способны ни на какие самостоятельные действия, и без ее
строгого присмотра все развалится. Граждане же не без оснований опасаются
чиновников и стараются как можно меньше с ними соприкасаться. Понятно
поэтому, с какой тревогой была воспринята исходившая из Кремля инициатива о
встрече президента с активистами общественных организаций.
12 июня 2001 года президент принял руководителей двух десятков НПО. Их
подбор был явно продиктован заботой о том, чтобы никто из приглашенных не
посмел задать какой-нибудь неприятный президенту вопрос, например о Чечне.
Приглашения удостоились Консорциум женских организаций, Общество
садоводов и - над этим особенно потешались в СМИ - Общество филателистов.
Встреча прошла спокойно и сенсацией не стала. Однако сразу же после нее стало
известно, что планируется съезд представителей общественных организаций с 5
тыс. участников. Организационный комитет съезда был составлен из
приглашенных на встречу с президентом 12 июня и полусотни общественных
организаций, в основном социальных, присоединившихся к инициаторам съезда
после их публичного извещения о предстоящем событии.
Идея съезда, изложенная в обращении оргкомитета, состояла в том, что
общественные организации в российских регионах избирают своих делегатов, а на
съезде выберут представителей в Гражданскую палату, которая должна будет
представлять гражданское общество. Президент станет встречаться с
гражданским обществом в лице этой палаты, и таким образом осуществится
единение власти и общества для их совместных усилий по обустройству страны.
Само появление во властных коридорах идеи проведения съезда, на мой взгляд,
свидетельствует о том, что российское общество в данный момент уже стало определенной силой. Иначе власть не стала бы тратить время и нервы, чтобы договариваться с незнакомыми, несимпатичными и опасными людьми, какими представители общественных организаций казались ответственным за "мероприятие"
чиновникам до Гражданского форума. Отношение к обществу нашей власти, нашей
бюрократии и крупного бизнеса отражалось и на освещении деятельности НПО в
российских СМИ, которые тоже относились к ним с пренебрежением,
рассказывая только о политических событиях "наверху" и абсолютно не
интересуясь проблемами общества. К сожалению, они не интересуют российские
масс- медиа и сегодня.
Что касается власти, то она, думаю, стала оценивать нас иначе, чем раньше.
Она, похоже, поняла, что принимать в расчет следует не только Государственную
думу, Совет Федерации, политические партии и, может быть, крупных
"олигархов", но и общественные организации. Только поэтому и мог состояться
Гражданский форум. Как люди во власти заметили эту силу? По всей видимости,
это произошло благодаря совокупности каких-то конкретных событий и
обстоятельств. Отмечу лишь, что заместитель руководителя Администрации
президента РФ В. Сурков во время нашей первой встречи сказал: «Не надо
подозревать нас в дурных намерениях вас "построить". Президент хочет провести
реформы, а единственная его опора - бюрократия, значительная часть которой
выступает против реформ. Он понимает, насколько эта опора ненадежна, и
хочет опереться на общество". Конечно, я не настолько наивна, чтобы думать,
что президент озабочен исключительно тем, как бы ему "опереться на общество",
но появление идеи полезного использования общества
56
у высшей политической власти указывает на достаточно позитивную тенденцию.
(Впрочем, для того чтобы общество использовать, с точки зрения власти его все
равно надо "построить".)
Участники Народной ассамблеи на призыв войти в организационный комитет по
подготовке съезда ответили отказом. Их коллеги из регионов поддержали такое
решение. Отвергалась сама идея выборов на съезд от общественных организаций
ввиду ее абсурдности: каждая общественная организация представляет лишь себя саму
и делегировать свой голос на съезде представителю какой-либо другой общественной
организации не может. Ведь все они - разные, и при любой организации выборы на
съезд не могут обеспечить его легитимности.
Идея создания представительного органа от гражданского общества тоже была
расценена Народной ассамблеей как бюрократическая и нелепая, пригодная лишь для
имитации сотрудничества власти с гражданским обществом и встраивания его во
властную вертикаль. Гражданское общество по природе своей не может быть
полноценно представлено иначе, чем всем конгломератом его составляющих - всеми
НПО, всеми партиями, всеми СМИ и всеми предпринимательскими организациями опять-таки в силу того, что все они разные. Однако кремлевские устроители съезда
к этом времени уже разобрались в том, что без представителей организаций,
входящих в Народную ассамблею, съезд не будет выглядеть внушительным. Начались
переговоры, в результате которых Народная ассамблея вошла в Организационный
комитет съезда после того, как его концепция была изменена на приемлемую для
НПО, стремящихся сохранить свою независимость. Выборы на съезд были заменены
приглашениями от оргкомитета представителей организаций, приславших в оргкомитет соответствующие заявки. Это сразу лишало участников готовящегося мероприятия статуса делегатов и права выбирать какой бы то ни было представительный
орган, и съезд был переименован в форум. Была изменена и главная цель собрания:
от выборов какого-то представительного органа решили отказаться вообще. Вместо
этого форум должен был заняться выработкой механизмов взаимодействия НПО
с соответствующими органами власти.
Большую часть времени участники форума провели, разбившись на группы по
интересам для дискуссий и переговоров с представителями власти высокого уровня,
которые работают в сфере, интересующей данную организацию. Организационный
комитет определил около 30 таких переговорных площадок по самым животрепещущим проблемам (Чечня, судебная реформа, проблемы экологии, социальные
проблемы и т.д.). И президент В. Путин, и председатель правительства М. Касьянов,
выступившие на пленарных заседаниях, говорили о необходимости равноправных
партнерских отношений власти и общества как о необходимом условии успеха
реформ, достижения политической стабильности и экономического процветания. Они
заверили собравшихся, что будут всеми силами стимулировать такое сотрудничество
со стороны государственных чиновников всех государственных органов на всех
уровнях власти.
СМИ - не только независимые, но и подконтрольные властям, в том числе
телевидение - при освещении форума единодушно трактовали его как свидетельство
подчинения "третьего сектора" федеральной власти. Однако на самом деле эта
попытка "встроить" гражданское общество во властную вертикаль не дала такого
результата. Более того, взаимное узнавание представителей власти и самых разных
общественных организаций для большинства участников переговорных площадок
с обеих сторон состоялось впервые, и некоторые из переговорных площадок действительно стали стартом для дальнейших контактов.
Я думаю, что Гражданский форум дал всем нам полезный опыт. Впервые на
переговорах с представителями государства удалось добиться принятия концепции
взаимодействия, отстаиваемой представителями "третьего сектора". И мы не остались
обманутыми. Администрация президента честно выполнила все договоренности.
Заместитель начальника управления по внутренней политике президентской адми57
нистрации С. Абрамов, активно участвовавший в подготовке Гражданского форума, в ходе
работы несколько раз с удивлением отмечал, что мы приходим к консенсусу, договариваемся
по всем вопросам.
14 февраля 2002 года Правительство РФ приняло постановление об обязательности
ежеквартальных отчетов руководителей всех министерств и ведомств об их контактах с
соответствующими НПО и о создании совместных рабочих групп из представителей
министерств и ведомств с представителями НПО для разработки их политики и
участия НПО в их мероприятиях. Но не исчезла тенденция властей к самоуправству по
отношению к гражданскому обществу.
Взаимодействие власти и общества - очень сложный процесс, и наивно было бы
надеяться, что форум решит все проблемы и снимет все противоречия. На форуме "третий
сектор" успешно отразил атаку на его независимость. Уже это можно рассматривать как
несомненный успех и доказательство его зрелости. Скорее всего, попытки подчинения
гражданского общества продолжатся, и "третий сектор" ждут новые испытания. Прежде
всего, из-за органической неспособности властей относиться к гражданскому обществу как к
равноправному партнеру. Во всяком случае, по прошествии менее чем года после
Гражданского форума эта первая попытка сближения власти и общества не выглядит как
имеющая серьезные шансы на продолжение. Отказ от сотрудничества,
продекларированного на форуме президентом, проявился, в частности, в поддержке
администрацией президента и правительством жесткого варианта законопроекта об
альтернативной гражданской службе, в принятии дискриминационного закона о
гражданстве и особенно в инициировании закона об экстремизме. Нарочито расплывчатые
формулировки последнего делают возможным лишение любой общественной организации
регистрации по обвинению в экстремизме, если ее члены позволят себе выступить с
критикой политики или практических действий властных структур.
Констатировать это очень грустно, потому что опыт показывает: сотрудничество власти
и общества необходимо. Таким образом, если гражданскому обществу удастся отразить
атаки со стороны властных структур, возрастут шансы России стать демократическим и
правовым государством и вписаться в сообщество передовых стран современного мира.
Если же авантюры по подчинению гражданского общества окажутся успешными, и оно тем
самым будет разрушено, Россия рискует деградировать и превратиться в страну "третьего
мира". Не думаю, что такое видение проблемы обусловлено лишь преувеличением
значимости для нашего будущего сохранения и развития гражданского общества.
Л. Алексеева, 2002
58