Код УДК 338.24 Буравков С.В. Понятие и содержание

Код УДК 338.24
Буравков С.В.
Понятие и содержание муниципальной собственности
Проблемы собственности вызывали самые ожесточенные споры на
протяжении тысячелетий. Главными дискуссионными вопросами всегда
были, во-первых, какова роль собственности в развитии человеческой
цивилизации, и, во-вторых, собственность - это добро или зло?
Генезис
собственности
прослеживается
уже
в
сообществах,
организованных на родоплеменных принципах.
Представления
о
собственности,
отношение
к
ней
трансформировались с развитием общества. Маркс писал: «в каждую
историческую
эпоху
собственность
развивалась
различно
и
при
совершенно различных общественных отношениях»[1].
На
сегодняшний
день
нормативного
и
даже
однозначного
определения собственности нет. Есть даже мнение, что «собственность как
таковая по сей день не имеет определяющего смысла в России»[2].
Согласно
рассуждениям
русского
правоведа,
историка
Н.Н.
Алексеева, внеправовое строение собственности можно определить через
следующие составляющие: субъект, объект (или предмет), отношение
субъекта к объекту (предмету) - фактическая власть над объектом;
отношение, связывающее собственника с другими членами общества, с
ним самим или с государством[3].
Иными словами собственность немыслима без некоторого лица,
которое является собственником, без наличия некоторого предмета, на
который
простирается
собственность,
без
отношения
субъекта
собственности к объекту собственности, и, наконец, нельзя мыслить, что
отношения собственника к предмету собственности не будут затрагивать
правовых отношений с другими лицами.
Обладание или владение чем-либо как собственностью предполагает
физическую связь субъекта собственности с тем, чем он обладает. Но сама
собственность - это не обязательно «вещь в руках». Это прежде всего
право на владе-ние вещью, причем сама вещь может быть даже украдена,
т.е. не находиться во владении собственника, но она именно его
собственность по праву. Иначе говоря, собственность есть особо
установленный
принцип
признания
согласно
правовым
нормам,
действующим в данном обществе, за определенными лицами возможности
владения и распоряжения вещами и охрана такой возможности от
посягательства со стороны других (в частности, криминальных) лиц.
Основания собственности лежат в правовых установлениях, в законах,
определяющих в каждом государстве существо собственности и ее
отличительные черты.
В изложенном, на взгляд автора, заключается суть различия между
собственностью как материального понятия и как правового.
Категория
«собственность»
больше
относится
к
социально-
экономической сфере жизни общества, в то время как категория «права
собственности» является сугубо правовой.
И лишь урегулированные нормами права социально-экономические
отношения собственности, приобретают форму права собственности.
Таким образом, обобщая изложенное, автор полагает возможным
остано-виться на следующем утверждении:
Собственность - это, прежде всего, отношения между лицами по
поводу принадлежности имущества одному лицу и отказ от этого
имущества всех других лиц.
Более того, стоит отметить, что в процессе эволюции взглядов на
исследуемую дефиницию, определение понятия собственности меняется
даже у одних и тех же авторов.
Так,
к
примеру,
первоначально,
Е.А.Суханов
считал,
что
«собственность представляет собой отношения между людьми по поводу
вещей, заключающиеся в присвоении и в принадлежности материальных
благ одними лицами (их коллективам) и, соответственно, в отчуждении их
же благ от всех других лиц»[4]. Через несколько лет, пересмотрев, свою
точку зрения, он утверждает, что «собственность - есть отношение
определенных лиц к материальным благам как к своим, как к
принадлежащим им. Соответственно, все другие лица относятся к этим
благам как к чужим, им не принадлежащим»[5].
Переходя к определению понятия муниципальной собственности,
стоит отметить такое же разнообразие взглядов на дефиницию и
отсутствие единого законодательного подхода.
В
соответствии
с
Конституцией
Российской
Федерации
муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм
собственности. Согласно статье 8 Конституции РФ «признаются и
защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и
иные формы собственности»[6].
На уровне федерального законодательства отсутствуют нормативные
определения
муниципальной
Гражданского
кодекса
собственность
определяется
принадлежащее
на
праве
собственности.
Российской
Например,
Федерации
следующим
собственности
образом:
городским
в
ст.
215
муниципальная
«Имущество,
и
сельским
поселениям, а также другим муниципальным образованиям». На наш
взгляд, здесь предпринята попытка подменить характеристику объектов
собственности указанием на субъектов, которым принадлежат объекты.
В ст. 50 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» перечисляются виды имущества, которые могут находиться в
муниципальной собственности[7].
Руководствуясь законами логики, можно сказать, что ст. 50 в какойто степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но
не раскрывает значение, или смысл данного института муниципального
права. Бесконечно перечисляя объекты, являющиеся или могущие стать
муниципальной собственностью, мы вряд ли приблизимся к пониманию
того, что такое муниципальная собственность «в себе и для себя», в чем
содержится ее смысл, цель и функция. Ответа на эти вопросы мы тщетно
будем искать в нормативных актах субъектов федерации. В научной
литературе
авторы,
как
правило,
ограничиваются
приведением
характеристик муниципальной собственности.
О.Н.Кутафин и В.И.Фадеев, к примеру, определяя муниципальную
собственность, опираются на Гражданский кодекс Российской Федерации,
указывая, что: «муниципальной собственностью является имущество,
принад-лежащее на праве собственности городским, сельским поселениям,
а также другим муниципальным образованиям»[8].
Е.А.Суханов
определяет,
что
«муниципальная
собственность
является достоянием населения соответствующей территории, которым от
его имени и в его интересах распоряжается местный Совет, местная
администрация
либо
соответствующий
орган
территориального
общественного самоуправления»[5].
Н.С.Бондарь,
С.А.Зинченко
указывали,
что
«муниципальная
собствен-ность - это отношение населения соответствующей территории к
объектам, закрепленным за данным образованием, как к своим»[9].
Вместе
с
тем,
представляется
это
определение
чрезмерно
теоретизированным, лишенным практической реализуемости. Некоторые
авторы, определяя муниципальную собственность, наиболее подробно
пытаются обозначить все ее характерные особенности, полагая, добиться,
таким образом, наиболее полного отражения природы и содержания
муниципальной собственности.
Так, Шаломенцева Е.Г. определяет муниципальную собственность
как «самостоятельную форму собственности, особый вид публичной
(общественной) собственности, представляющий собой совокупность
экономических отношений, возникающих между органами местного
самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими
социально-экономических функций и иными субъектами экономической
деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства
объектов
жизнеобеспечения
муниципального
образования
в
целях
удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества»[10].
Учитывая
сложность
и
неоднозначность
дефиниции,
автор
настоящей ра-боты полагает возможным раскрытие своей позиции в
отношении
понятия
составляющие:
муниципальной
субъект,
объект,
собственности
отношение
субъекта
через
к
ее
объекту,
отношение, связывающее собственника с другими членами общества, с
ним самим или с государством.
В отличие от единства взглядов на объекты муниципальной
собственности, определение субъектов муниципальной собственности
достаточно дискуссионно.
Ряд
авторов
ограничивает
круг
субъектов
муниципальной
собственности людьми.
Такая точка зрения имеет право на существование, если исходить из
того, что, любые субъекты, совершающие активные волевые действия, в
конечном итоге, представляют собой некоторую общность людей. Будь то
юридическое лицо или же местное население.
Однако в этом вопросе стоит согласиться с мнением Л.И.Бусыгина,
предлагающего не сужать настоль круг, определяя субъектов, в целом,
лицами[11].
Анализируя
необходи-мо,
в
муниципальной
понятие
первую
субъекта
очередь,
собственности
и
муниципальной
разграничить
субъекта
собственности,
понятия
права
субъекта
муниципальной
собственности.
Если исходить из того, что в основе муниципальной собственности
лежат отношения между лицами по некоторому поводу, то вполне
очевидно, что понятие субъекта права муниципальной собственности
будет охвачено понятием субъекта муниципальной собственности.
Иными словами, под субъектами муниципальной собственности
пред-ставляется
возможным
понимать
всех
лиц,
участвующих
в
правоотношениях по поводу обладания собственником муниципального
имущества права на совер-шение любых действия в установленных
пределах в отношении этого имущества. В определении субъекта права
муниципальной
собственности
фактически
решается
вопрос
о
собственнике муниципального имущества.
Некоторые
авторы
предлагают
выделять
несколько
уровней
субъектов права муниципальной собственности.
Так, А.М. Цирин указывает, что население поселения выступает в
роли собственника «первого уровня», выборные органы и должностные
лица выступают субъектами права муниципальной собственности «второго
уровня»[12].
Однако с изложенной позицией авторов вряд ли можно согласиться.
Фактически законодательством - Гражданским кодексом российской
Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» - закреплены права
собственности за одним субъектом - муниципальным образованием. И
права
собственности
осуществляются
от
имени
муниципального
образования.
Ю.К.Толстой определяет, что «субъекты права муниципальной
собственности - сложные
системные
образования
(муниципальные
образования)»[5].
Такой
взгляд
муниципальной
разделяют
и
иные
исследователи
собственности
-
О.Е.Кутафин,
проблем
В.А.Горожанин,
Н.М.Фролова.
Автором настоящей статьи категорически отвергается точка зрения о
воз-можности закрепления за органами местного самоуправления статуса
субъекта права муниципальной собственности или собственника. Органы
местного самоуправления, должностные лица действуют в соответствии с
законом лишь как уполномоченные собственником лица на совершение
каких-либо действий в отношении муниципального имущества.
Такой вывод подтверждается мнением законодателя, закрепленном в
п.2
ст.
212
Гражданского
кодекса
Российской
Федерации
и
устанавливающем, что имущество может находиться в собственности
граждан, юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований.
Вместе с тем, на территории каждого муниципального образования
имеет-ся местное население. Проживающее население объединено общими
интере-сами в решении вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации в ст. 130 определила, что
население
муниципального
образования
владеет,
пользуется
и
распоряжается муниципальной собственностью.
Главными моментами в закрепленных нормах, на взгляд автора,
являются, во-первых, определение местного самоуправления формой
осуществления
власти
народа,
и,
во-вторых,
самоуправления основой конституционного строя.
признание
местного
Таким образом, представляется логичным вывод о том, что
население муниципального образования, являясь источником власти на
всей территории, принимает решения, в том числе в части управления
муниципальной собственностью.
Иными
словами,
основным
субъектом
муниципальной
собственности следует признать население.
Автору статьи близок взгляд А.А.Шишкина о разграничении
субъекта права муниципальной собственности в узком и широком
смыслах.
В частности, А.А.Шишкин предлагает считать, что субъектом права
муниципальной собственности в узком смысле является муниципальное
образование, а субъектом в широком смысле - непосредственно население
соответст-вующего муниципального образования[13].
Представляется, что правильность такого вывода обусловлена
абстрактностью понятия муниципального образования и отсутствия его
как такового в реальном физическом выражении.
Вместе с тем, автору настоящей статьи представляется логичным
вывод о наличии у местного населения статуса полноправного субъекта
правовых отношений лишь при его самоорганизации в предусмотренную
законодателем форму в виде муниципального образования.
На практике население муниципального образования фактически не
имеет возможности управлять объектами муниципальной собственности,
делегируя полномочия собственника соответствующим органам, в связи с
чем, складывается возможность толкования муниципальной собственности
как принадлежащей всему местному населению, а конкретно никому.
Заслуживает отдельного внимания точка зрения А.Н.Кокотова и
И.В.Выдрина о том, что «местное население в сфере отношений
муниципаль-ной собственности выступает первичным собственником, а
органы местного населения могут быть определены как органы, которые
не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и
формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с
усмотрением населения»[14].
Объекты
муниципальной
собственности
наука
и
практика
определяет практически без разногласий.
Объектом муниципальной собственности признается имущество
соответствующего муниципального образования.
Так,
Положениями
о
порядке
управления
и
распоряжения
муниципальной собственностью города Балаково, города Тольятти, города
Краснодара установлено, что объектами муниципальной собственности
является имущество, принадлежащее муниципальном образованию и
являющееся муниципальной собственностью[15].
Объекты
муниципальной
собственности
отличаются
организационным разнообразием. Именно поэтому необходимым, на
взгляд автора, является структуризация системы управления объектами,
выделение однотипных групп объектов, гармоничное разделение функций
собственника.
Отношения, складывающиеся между субъектами и объектами
муниципальной собственности по поводу осуществления собственником
правомочий в отношении муниципального имущества, имеют некоторые
особенности.
Муниципальное образование, управляя имуществом через органы
местного самоуправления, обязано ориентироваться на поставленные
законодателем цели, использовать имущество по целевому назначению, с
целью экономического развития территории.
Результаты управления имуществом определяют судьбу многих
физических и юридических лиц, уровень жизни людей, безопасность, иные
ценности.
Иными
словами,
материальной
муниципальная
основой,
которая
собственность
позволяет
является
исполнять
той
функции,
возложенные законодателем на органы местного самоуправления по
решению вопросов местного значения.
Муниципальная
собственность,
исходя
из
этого,
является
необходимой предпосылкой сохранения самостоятельности местного
самоуправления.
Местное самоуправление, согласно ч.1 ст. 1 Федерального закона от
06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»», составляет одну из
основ консти-туционного строя Российской Федерации.
Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления
народом своей власти, обеспечивающую решение населением вопросов
местного значения, исходя из интересов населения.
В любом случае, лишь при наличии экономического обеспечения, а
именно муниципальной собственности можно говорить о местном
самоуправлении.
Муниципальная собственность - ключевой элемент муниципальной
экономики. Именно она лежит в основе удовлетворения общественных
потребностей населения муниципального образования.
Муниципальная собственность является материальным выражением
муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности
населения муниципального образования. Именно наличие муниципальной
собственности у муниципального образования является необходимой
предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями,
основой саморазвития муниципального образования как социальноэкономического
комплекса,
формирования
самоуправляемого
территориального коллектива.
Муниципальная
собственность
является
ресурсной
основой
выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного
осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения
ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать
услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы
местного бюджета, спо-собствует созданию благоприятной социальной
обстановки и решению социальных задач на территории муниципальных
образований.
Еще в конце XIX столетия А. Градовский указывал: «...местность
остается без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться
с различными бедствиями - пожарами, голодом и заразными болезнями,
если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами по их
удовлетворению»[16].
Именно о муниципальной собственности писал А. Градовский,
указывая на ее главенствующую роль в удовлетворении социальных
потребностей местного населения.
Отсутствие экономической самостоятельности - одна из главных
причин бесправия местных органов власти и управления в дореформенный
период СССР.
Таким образом, обобщая изложенное, возвращаясь к вопросу
определения муниципальной собственности, можно констатировать, что:
·
во-первых, муниципальная собственность – это главный источник
удовлетворения потребностей местного населения;
·
во-вторых, муниципальная собственность – это необходимая
предпосылка самостоятельности местного самоуправления;
·
в-третьих, муниципальная собственность – это экономическая
основа местного самоуправления.
А
отсутствие
доктринального
определения
муниципальной
собственности, как справедливо замечает Л.В.Щенникова, не есть суть
проблемы соб-ственности и начатые со времен Павла и Ульпиана попытки
найти верное определение собственности, никогда не завершатся, что
вполне позволяет, на взгляд автора, положиться на обыденное, известное
каждому представление о муниципальной собственности, и не бояться
отсутствия общепризнанной дефиниции.
Список источников:
1.
Маркс К. и Энгельс Ф., Соч., 2 изд. т.4. с.168
2.
Афанасьев Ю.Н. Опасная Россия. Традиции самовластья сегодня. М., 2001.
3.
Алексеев Н.Н. Собственность и социализм // Русская философия
С.70
собственности. С.350-372
4.
Суханов А.Е. Лекции о собственности. М., 1991. С.7
5.
Гражданское право. Ч.1. М., 2004. с.197
6.
Конституция РФ. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.
// Российская газета от 25 декабря 1993 года
7.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ,
06.10. 2003, № 40, ст. 3822.
8.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
М., 2006
9.
Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы
разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и
право. 2003. № 3
10.
Шаломенцева
Е.Г.
Совершенствование
процесса
управления
муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в
Российской Федерации. Автореф…кандидата экономических наук. М., 2004. С.7
11.
Бусыгин
Л.И.
Организация труда по
управлению муниципальной
собственностью. Пермь, 2003. С.42
12.
Цирин А.М. Субъекты права муниципальной собственности в Российской
Федерации // Современное право. 2006. С.2
13.
Шишкин
А.А.
Правовые
проблемы
управления
муниципальной
собственностью в Российской Федерации: Автореф…кандидата юридических наук.
Тюмень, 2009. С.9-10
14.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург,
2007. С.343.
15.
Решение Совета МО г. Балаково от 25.04.2008 № 161 «Об утверждении
положения «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью
муниципального образования город Балаково» // СПС «Гарант»
16. Градовский А. Начала Русского государственного права: Органы местного
самоуправления. СПб., 1883. Т.3. С.9