доклад для общего комитета по демократии, правам человека и
advertisement
PA (00) III.1 R Original: ENGLISH ДОКЛАД ДЛЯ ОБЩЕГО КОМИТЕТА ПО ДЕМОКРАТИИ, ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ГУМАНИТАРНЫМ ВОПРОСАМ «НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО, УКРЕПЛЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ, ПОВЫШЕНИЕ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ» ДОКЛАДЧИК НИНО БУРДЖАНАДЗЕ Грузия БУХАРЕСТ, 6-10 ИЮЛЯ 2000 ГОДА ПАРЛАМЕНТСКАЯ АССАМБЛЕЯ ОБСЕ «НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО, УКРЕПЛЕНИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ, ПОВЫШЕНИЕ ТРАНСПАРЕНТНОСТИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ» Доклад для Общего комитета по демократии, правам человека и гуманитарным вопросам Докладчик Нино Бурджанадзе ВВЕДЕНИЕ Термин «надлежащая практика государственного управления» не имеет общепринятой трактовки. Хотя многие понятия и составные элементы, охватываемые определением надлежащей практики государственного управления, уже давно вошли в демократический лексикон, полного единодушия по поводу точного и всеобъемлющего определения этого термина не существует. Как правило, международные институты и организации определяют смысл надлежащей практики государственного управления исходя из своих специфических интересов и под собственным углом зрения. В широком понимании надлежащая практика управления предполагает правильное ведение дел политическими, экономическими и административными властями той или иной страны. Понятие практики управления распространяется не только на государственные органы, но и на частный сектор, а также общественные организации. Надлежащая практика управления требует, чтобы государство стояло на страже демократии, поддерживало верховенство закона и обеспечивало уважение прав человека, а также подразумевает создание эффективной и подотчетной обществу административной системы. При этом должно быть обеспечено такое сочетание механизмов, процессов и институтов, которое позволяло бы гражданам и их объединениям отстаивать свои интересы, урегулировать разногласия, а также осуществлять свои права и выполнять обязанности. Все эти аспекты надлежащей практики государственного управления взаимосвязаны. Именно с такой точки зрения данная тема и рассматривается в настоящем докладе. В основе «человеческого измерения» лежит тезис о тесной взаимосвязанности и взаимозависимости всех основных вопросов и проблем, с которыми сталкивается общество. Так, экологические проблемы рассматриваются сквозь призму политики, что, в свою очередь, невозможно без учета экономических, идеологических, культурных и языковых соображений. Исходя из признания этой взаимозависимости в докладе дается анализ воздействия коррупции и организованной преступности на процесс укрепления демократии и проводится мысль о том, что борьба с коррупцией и организованной преступностью представляет собой принципиально важный шаг к утверждению надлежащей практики управления. Хотя коррупцию и организованную преступность чаще увязывают с -2экономическим измерением, причины этих явлений и оказываемое ими воздействие приводят к весьма пагубным последствиям для демократии, а значит, и для человеческого измерения в целом. В докладе подробно рассматривается та огромная угроза демократии и верховенству закона, которую коррупция и организованная преступность создают как в странах с устоявшейся демократической системой, так и в государствах, находящихся в процессе перехода к демократии. Особое внимание при этом уделяется тому, как парламентарии, и в частности депутаты Парламентской ассамблеи ОБСЕ, могут внести свой вклад в выработку эффективных стратегий борьбы с коррупцией и организованной преступностью. ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ Под «человеческим измерением» деятельности ОБСЕ понимают обязательства государств-участников по обеспечению всестороннего уважения прав человека и основных свобод, поддержанию верховенства закона, утверждению принципов демократии, строительству, укреплению и защите демократических институтов и насаждению терпимости повсюду в регионе ОБСЕ. Как и другие обязательства в рамках ОБСЕ, обязательства по человеческому измерению берут начало в хельсинском Заключительном акте, гласящем, что государстваучастники будут «уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для всех без различия расы, пола, языка и религии». Закрепление этих обязательств было одним из главных достижений хельсинкского процесса, благодаря которому права человека стали рассматриваться как нечто не менее важное, чем такие фундаментальные основы международных отношений, как суверенное равенство и территориальная целостность государств. К началу 90-х годов в рамках СБСЕ уже существовали широкий набор обязательств по человеческому измерению и хорошо развитый комплекс механизмов для стимулирования и анализа их выполнения. Одним из аспектов этого процесса было создание нескольких институтов, призванных содействовать выполнению обязательств в области человеческого измерения и наблюдать за ним. После 1990 года в ОБСЕ сформировались институты и механизмы, поощряющие выполнение этих обязательств – такие, как Бюро по демократическим институтам и правам человека, аппараты Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и Представителя по вопросам свободы средств массовой информации, а также миссии на местах. КОРРУПЦИЯ Коррупцией называется злоупотребление общественными полномочиями ради личной выгоды. Ее очевидными экономическими последствиями являются нарушение принципов честной рыночной конкуренции и торможение экономического развития. Это, в свою очередь, наносит ущерб равноправию и социальной справедливости. Более широкие последствия коррупции затрагивают всю демократическую систему, подрывают надлежащую практику государственного управления, верховенство закона и права человека и тем самым ставят под угрозу стабильность демократических институтов и моральные устои государства. -3В настоящем докладе внимание сосредоточено на проблеме коррупции должностных лиц государственного сектора: политиков и чиновников, добивающихся неправомерного и противозаконного обогащения для себя или для своих приближенных за счет злоупотребления предоставленными им общественными полномочиями. Хотя нашей главной темой будут злоупотребления государственных должностных лиц и вопросы реформирования общественных институтов, коррупцию следует признать явлением, связанным не только с организацией государственного аппарата, но и с организацией и влиянием частного сектора. Более того, необходимой предпосылкой борьбы с коррупцией является преобразование не только общественных институтов, но и моделей социального поведения. В конечном счете все эти процессы связаны между собой: социальное поведение, при котором, скажем, мотивы личной преданности берут верх над официально принятыми нормами, обычно преобладает именно в обществах, характеризующихся низкой легитимностью власти и подчиненностью политических и экономических процессов влиянию той или иной политической партии или правящей элиты. Проблема коррупции имеет глобальные масштабы, но ее влияние на общественную жизнь различных стран неодинаково. Как правило, уровень коррупции ниже в демократических государствах, однако сам термин «демократия» слишком широк для определения всех подпадающих под эту категорию разнообразных форм правления. Так или иначе, во всех демократических обществах должны существовать условия для открытого и транспарентного функционирования государственных органов, деятельность которых контролируется другими общественными институтами, а также гражданами благодаря наличию свободы слова и других гражданских свобод. Недемократические государства более уязвимы для коррупции именно по причине недостатка сдержек и противовесов, ограничивающих власть правительства. Коррупция процветает там, где в отношениях между правительством и частным сектором одна или другая сторона ощущает себя в положении монополиста. В новых независимых государствах коррупция превратилась в опасную угрозу как для демократии, так и для стабильности. Широкое распространение актов коррупции и отсутствие преследования тех, кто в них замешан, являются серьезным дестабилизирующим фактором. В странах с переходной экономикой самым суровым наказанием, которое может грозить коррумпированным чиновникам, нередко оказывается отстранение от должности в форме «вынужденного» ухода в отставку. В таких обществах возникает проблема двойной морали, что самым непосредственным образом отражается на восприятии коррупции общественностью. Это восприятие все более расходится с ее юридическим определением, вероятным результатом чего становится все большая социальная приемлемость коррупции. Поэтому для эффективной борьбы с коррупцией необходимо лишать «неприкосновенности» подверженных ей должностных лиц, при необходимости путем принятия соответствующих законодательных актов, а также путем должного применения уже действующего законодательства. И все-таки даже в демократическом обществе существуют широкие возможности для коррупции. Наличие ее характерных предпосылок в условиях демократии зависит от организации электорального и законодательного процесса. Одна из рекомендаций настоящего доклада состоит в том, что в целях снижения уязвимости общества для коррупции и ее разоблачения там, где она имеет место, необходимо утверждать высокие этические стандарты государственной службы путем проведения институциональных и правовых реформ. Один из основных способов противодействия коррупции и -4обеспечения надлежащей практики управления – надежное разделение государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Демократическая система должна обладать эффективными встроенными механизмами сдержек и противовесов в отношениях между государственными институтами. При этом необходимо поощрять также проведение реформ на всех уровнях администрации и управления. ОРГАНИЗОВАННАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ Между коррупцией и организованной преступностью нередко существуют связи, хотя два эти явления не обязательно зависят друг от друга. Даже взятое в отдельности, каждое из них уже создает серьезную угрозу демократии и верховенству закона. Сочетание же того и другого наносит катастрофический ущерб основополагающим демократическим ценностям. Побудительными мотивами преступных деяний, совершаемых организованными криминальными группами, являются погоня за наживой и стремление к власти. Общая характерная особенность этих групп – их организация, имитирующая структуру обычного коммерческого предприятия. При этом сфера их преступной деятельности может быть различной: некоторые сообщества имеют более узкую специализацию, тогда как противоправная деятельность других может быть более разносторонней. Мафиозным группировкам необходима высокая степень координации, четкая организованность и строгое разделение функций; действуют же они методами коррупции и насилия. Благоприятные условия для преступной деятельности этих группировок создаются руками коррумпированных чиновников; для запугивания и устранения конкурентов или должностных лиц, стоящих на их пути, преступники могут прибегать к насилию. В коррумпированном обществе организованные преступные группы подкупают политиков и полицейских или же непосредственно привлекают их к участию в своем бизнесе, что позволяет им действовать, не опасаясь преследования. Их члены требуют для себя не только безнаказанности, но и гарантий монопольного положения на нелегальном рынке, сформированном с их участием. Значительные финансовые ресурсы преступных сообществ позволяют им использовать коррупцию для получения доступа к информации, снижения собственного риска, отмывания доходов, внедрения в авторитетные политические и экономические круги – одним словом, для приобретения влияния. Создание единого европейского рынка и отмена пограничного контроля в сочетании с расширившейся в посткоммунистическую эпоху интеграцией между Западной и Восточной Европой способствовали быстрому росту трансграничной криминальной деятельности. Это все более осложняет задачи борьбы с организованной преступностью. Из местной, внутренней проблемы отдельных стран она превратилась сейчас в серьезную проблему регионального и глобального масштаба с далеко идущими последствиями не только для отдельных государств, но и для международного сообщества в целом. Интернационализация организованной преступности, которая нередко сопряжена с коррупцией должностных лиц общегосударственного уровня, а также неспособность (или нежелание) правительств самостоятельно решать данную проблему побудили многие международные институты выступить с инициативами по борьбе с коррупцией, направленными на противодействие этому широко распространившемуся явлению. Интернационализация организованной преступности существенно затрагивает новые независимые государства. Международные криминальные структуры легко и быстро укореняются в районах с неокрепшими демократическими институтами. -5Проблема эта стоит еще острее в странах, где имеют место внутригосударственные конфликты. Поддерживать верховенство закона, бороться с коррупцией и организованной преступностью становится труднее, когда государство не в состоянии контролировать собственную территорию. В условиях порождаемой хаосом безнаказанности коррупция распространяется стремительно, приводя к криминализации всего общества. Некоторые сепаратистские движения нуждаются для прихода к власти или ее удержания в денежных средствах, которые не могут получить законным путем. Поэтому такие движения зачастую финансируются и поддерживаются организованными преступными группировками, специализирующимися главным образом на контрабанде наркотиков, торговле оружием и похищении людей. Борьба с коррупцией предполагает необходимость действий со стороны целого ряда участников. Соответственно, решающая роль в искоренении этого явления или, по крайней мере, в ослаблении его последствий принадлежит международному сотрудничеству. Соседним государствам следует развивать такое сотрудничество, координируя свои усилия и извлекая уроки из действий своих правительств, их соответствующего опыта, достижений и ошибок. ОТМЫВАНИЕ ДЕНЕГ Одним из спутников коррупции и организованной преступности является такое серьезное явление, как отмывание денег. Речь идет о преобразовании незаконной прибыли в якобы легальные доходы, с умышленным применением мер маскировки, призванных предотвратить или затруднить раскрытие реального происхождения соответствующих сумм. Преступные сообщества прибегают к отмыванию денег в силу того, что прямое инвестирование их доходов в странах, где они были незаконно получены, может оказаться слишком рискованным. В случае возникновения вопросов об их источниках и возбуждения в связи с этим уголовных дел такие прибыли могут быть конфискованы государством. Поэтому преступные группировки стараются сначала отмывать свои капиталы за рубежом, а затем уже прибыльно вкладывать их – будь то за пределами страны происхождения или на ее территории, но уже под видом новых, «чистых» инвестиций. Процесс отмывания денег включает три этапа: – ввод наличности в финансовую систему через банки или другие финансовые учреждения – либо с помощью серии мелких операций, либо путем контрабандного вывоза из страны крупных сумм наличными, которые затем вносятся на банковские счета в странах с менее строгим режимом контроля; – маскировка источника наличности посредством многочисленных операций, затрудняющих ревизорам его обнаружение в случае расследования; – включение «отмытых» таким образом денег в легальный финансовоэкономический оборот. Глобализация финансовых рынков привела к увеличению размаха махинаций организованных преступных групп. Благодаря свободному перетоку капиталов выросли и суммы отмываемых на этих рынках денег. Проследить за движением преступных доходов перед их превращением в «законные» капиталы стало очень нелегко. При этом -6если не все, то основная часть нелегальных прибылей реинвестируются. Небольшая их доля обычно возвращается в подпольный бизнес в целях его продолжения, а главную часть своих денег организованные преступные группировки отмывают путем инвестирования в различные отрасли легальной экономики – строительство, сельское хозяйство, сектор услуг и т.д. Отмывание денег осуществляется в основном через сложные схемы международных денежных переводов в иностранные банки, «налоговые убежища» и офшорные финансовые центры1. Офшорным финансовым центром называется территория, в пределах которой ведение международных банковских операций облегчается благоприятным и(или) гибко применяемым налоговым, валютным и банковским законодательством, соблюдением тайны вкладов, эффективностью коммуникаций и политической стабильностью, и где банковский оборот не всегда соразмерен объему и потребностям внутреннего рынка. Существование широкого офшорного рынка капиталов подрывает возможности глобального контроля финансовых потоков, ущемляет офшорный суверенитет государств в вопросах налогообложения компаний и физических лиц, а также облегчает отмывание денег и другие виды незаконной деятельности. Поскольку тайна банковских операций и недостаточно жесткие правила в этой сфере способствуют росту объема незаконной деятельности и затрудняют борьбу с отмыванием денег, на власти офшорных финансовых центров оказывается международное давление с тем, чтобы побудить их к более эффективному регулированию своих финансовых систем. Превращению офшорных финансовых центров в убежища для нелегально нажитых капиталов способствуют законы, запрещающие раскрытие регистрационных данных и банковских счетов компаний. Во многих таких центрах не соблюдаются согласованные международные стандарты банковского надзора, транспарентности и содействия проведению расследований. Исключение таких центров из международной банковской системы значительно понизило бы их экономическую привлекательность. Преступные организации стремятся использовать в своих целях сектор финансовых услуг также в тех странах, где недостаточно развито банковское законодательство и где оно не предусматривает всех необходимых ограничений. Соответственно, их подпольная деятельность представляет особую угрозу для находящихся на переходном этапе стран Центральной и Восточной Европы. Во многих из них отсутствуют достаточно строгие законы о пресечении отмывания денег, а также адекватные административно-правовые рамки банковской деятельности и эффективные механизмы исполнения законодательства. Для противодействия коррупции и организованной преступности, для реального осуществления демократии и обеспечения верховенства закона необходимы скоординированные совместные усилия на международном уровне. 1 Уже в 1991 году суммарный объем капиталов, проходящих через налоговые убежища и офшорные финансовые центры, в глобальном масштабе составлял, согласно оценкам, более одного триллиона долларов США. -7ИНИЦИАТИВЫ ОБСЕ Усилия по борьбе с коррупцией и организованной преступностью предпринимаются в ОБСЕ главным образом в контексте экономического измерения. Признается, однако, и влияние, оказываемое как коррупцией, так и организованной преступностью на вопросы человеческого измерения – в частности, последствия этих явлений с точки зрения надлежащей практики управления. На данном этапе наша задача – повысить внимание, уделяемое коррупции и организованной преступности в рамках человеческого измерения, сделав эту проблему одной из первоочередных. Поскольку о коррупции нельзя говорить в отрыве от проблем демократии, надлежащей практики управления и верховенства закона, ее связь с человеческим измерением также должна подчеркиваться. Коррупция, несомненно, является препятствием на пути экономического развития, но в то же время это препятствие и для демократии как таковой: не только потому, что коррупция ведет к росту социального неравенства в слаборазвитых странах, но и в силу того, что без верховенства закона невозможно гарантировать соблюдение прав человека. Следует иметь в виду не только то, что верховенство закона есть важнейшее оружие в борьбе с коррупцией, но и то, что поддержание закона и порядка является необходимым условием функционирования демократии. В эпоху глобализации эти вещи неотделимы друг от друга, и все их необходимо анализировать в совокупности. На Экономическом форуме, учрежденном в рамках КСДЛ по решению Пражской встречи Совета министров СБСЕ в январе 1992 года, проблема коррупции рассматривается как одна из наиболее серьезных проблем новых демократических государств2. Необходимость рассматривать проблему коррупции сквозь призму надлежащей практики управления, поскольку она создает угрозу демократии и стабильности новых демократических государств, признается участниками Форума, однако главное внимание на его встречах уделяется все же экономическим последствиям коррупции с точки зрения развития, стабильности и безопасности. Не отрицая важность экономического развития, в рамках Третьего комитета следует дополнительно подчеркнуть значение верховенства закона не только для борьбы с коррупцией и тем самым для развития экономики, но и в качестве важнейшей гарантии эффективного демократического правления. Такой подход уже начинает применяться в контексте других инициатив ОБСЕ. В июле 1998 года ОБСЕ совместно с ОЭСР провела конференцию на тему «Национальные и международные подходы к повышению добросовестности и транспарентности государственного управления». Ее целью было привлечь внимание к мерам, которые должны предприниматься национальными правительствами, гражданским обществом и частным сектором для достижения политической стабильности и консолидации и для 2 Экономический форум был создан для того, чтобы придать политический импульс диалогу по вопросам перехода к свободной рыночной экономике и ее развития (в качестве основополагающего вклада в процесс строительства демократии), чтобы предлагать практические шаги, направленные на развитие систем свободного рынка и экономического сотрудничества, а также способствовать деятельности, уже осуществляемой такими организациями, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Совет Европы. -8обеспечения экономического роста. В процессе дискуссий проблема коррупции и создаваемой ею угрозы экономическому развитию, а значит – и верховенству закона, вновь оказалась в центре внимания. Наконец, в подписанной в ходе Стамбульской встречи ОБСЕ на высшем уровне в 1999 году Хартии европейской безопасности ОБСЕ официально признала, что коррупция угрожает не только экономическому росту, но и демократии. В этом документе подчеркивается необходимость наращивать во всех измерениях ОБСЕ усилия по борьбе с коррупцией и утверждению верховенства закона во всех государствах-участниках. В нем признается, что коррупция представляет собой большую угрозу ценностям ОБСЕ, порождая нестабильность и затрагивая многие аспекты безопасности, экономического и человеческого измерений. В нем также отмечается, что усилия по борьбе с коррупцией и порождающими ее условиями должны быть увязаны с надлежащей практикой государственного управления. В Хартии недвусмысленно подтверждается взаимосвязанность различных измерений ОБСЕ. РЕКОМЕНДАЦИИ Как было показано выше, демократические институты должны быть транспарентными, подотчетными и доступными для населения; они должны придерживаться норм беспристрастности и справедливости в соответствии с принципом верховенства закона. Коррупция подрывает самые устои демократического государства, нанося ущерб эффективности, беспристрастности и стабильности общественных институтов. Порождаемые этим сомнения граждан в надежности и добросовестном функционировании демократических институтов ставят под вопрос легитимность всей демократической системы. Задача сужения существующих в рамках этой системы возможностей для коррупции и разоблачения ее там, где она имеет место, требует утверждения высоких этических стандартов государственной службы через проведение институциональных и законодательных реформ. Для решения этой задачи существуют следующие способы: – надежное разделение государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную; – проведение реформ во всех эшелонах администрации и государственного управления; – создание эффективно функционирующего гражданского общества и, в частности, независимых средств массовой информации. Посткоммунистические государства отличаются от других стран с переходной экономикой тем, что им после краха коммунизма приходится одновременно претерпевать множественные переходные процессы в экономической, правовой, идеологической и социальной сфере. Масштабы начатых преобразований свидетельствуют о том, что за предыдущее десятилетие в законодательной области накопилось определенное отставание. Возникший в результате недостаток правовых гарантий обеспечивает питательную среду для коррупции и организованной преступности. Процесс приватизации – проведением которой в конечном счете распоряжается государство – в свою очередь создает новые возможности для коррупции среди должностных лиц. Передача частным структурам функций, ранее выполнявшихся государством, ведет к снижению транспарентности и размыванию граней между государственным и частным -9сектором. Явные злоупотребления со стороны государственных чиновников отрицать невозможно, однако западные наблюдатели, осуждающие коррупцию в посткоммунистических странах, должны при этом признавать как то, что процесс реформ поставил перед странами с переходной экономикой беспрецедентные проблемы в плане легитимности, так и то, что сами западные государства подчас подают здесь дурной пример, оказываясь не в состоянии преодолеть коррупцию у себя дома. Очевидно, что принятие мер и осуществление преобразований, направленных на борьбу с коррупцией, послужит одновременно и интересам укрепления демократии в целом. Разделение власти Подотчетность и транспарентность в общественной жизни ставят надежный заслон коррупции. Учитывая широкие полномочия исполнительной власти, важно обеспечить ее подотчетность обществу, гласность и возможность открытого обсуждения принимаемых ею решений. Вовлечение общественности и транспарентность государственного управления не только предотвращают служебные злоупотребления, но и способствуют более успешной разработке государственной политики. Парламентам, судебным органам, общественным организациям и обществу в целом должны быть предоставлены необходимая самостоятельность, соответствующая информация и полномочия для надзора за работой всех звеньев государственной администрации. Коррупция процветает там, где контрольно-регулирующая функция этих общественных институтов ослаблена или где они сами поражены вирусом коррупции. Парламент В странах представительной демократии парламентские институты служат связующим звеном между гражданами и правительством. Надлежащая практика управления предполагает контроль над исполнительной властью со стороны законодательных органов и тем самым обеспечение транспарентности и консенсуса в управлении государством. Поскольку коррупция нередко ассоциируется с чрезмерно широкими полномочиями исполнительной власти, особо важная роль в борьбе с этим явлением принадлежит парламенту. Парламентарии должны предпринимать конкретные действия по утверждению и поддержанию высоких морально-этических стандартов в рамках всех государственных институтов, в том числе и в самом парламенте. В распоряжении парламентариев имеется три основные стратегии противодействия коррупции: – законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в центральных, региональных и местных органах власти, судебной системе и в коммерческих предприятиях; – принятие правил парламентской процедуры, обеспечивающих эффективный механизм надзора и проведения слушаний, а также регламентирующих и регулирующих надлежащее поведение парламентариев; – введение антикоррупционных правил, касающихся деятельности политических партий, включая их финансирование и предвыборные кампании. - 10 - Роль парламента в создании законодательного заслона распространению коррупции нельзя недооценивать. При всей важности эффективных судебнопроцессуальных механизмов и санкций, направленных на разоблачение и наказание коррупционеров, парламент призван также выполнять незаменимую нормотворческую функцию по общему формированию системы государственного управления, менее уязвимой для коррупции – то есть такой системы, в рамках которой у компаний, должностных лиц и граждан будет для этого меньше возможностей и стимулов. Таким образом, парламентам принадлежит решающая роль в выработке необходимого законодательства по борьбе с коррупцией, но не менее важной является и их роль в обеспечении того, чтобы правовая система государства в целом не содержала изъянов и чтобы его законы оставались нерушимыми. В самом деле, во многих странах уже существуют необходимые законодательные нормы, которые, однако, не имеют должного эффекта, поскольку не применяются надлежащим образом. В теории принцип разделения власти провозглашается каждой демократической конституцией, однако на практике во многих странах, главным образом из числа новых независимых государств, права законодательных ассамблей остаются не вполне реализованными или не уважаются в полной мере. Вопрос об этом необходимо ставить и решать, если мы хотим, чтобы контроль над действиями исполнительной власти был эффективным, а демократия функционировала как подобает. Реформа финансирования политических партий Особая задача парламентов состоит также в поддержании максимально высоких стандартов поведения политических партий и членов их парламентских фракций. Многопартийные выборы в демократическом обществе способствуют сдерживанию коррупции, давая оппозиционным кандидатам стимул разоблачать злоупотребления тех, кто находится у власти. Вместе с тем потребность в финансировании политических кампаний открывает новые возможности для развития фаворитизма. Элементами «структурной коррупции» в процессе проведения предвыборных кампаний и финансирования политических партий могут быть систематические нарушения установленных законом норм и введение правил и процедур, противоречащих таким основным конституционным принципам, как равенство возможностей, транспарентность государственного управления, борьба с фаворитизмом и т.д. Для профилактики и разоблачения коррупции в сфере партийных финансов может применяться целый ряд методов. Один из наиболее очевидных состоит в отмене положений, допускающих тайные пожертвования политическим партиям; еще один заключается в том, чтобы законодательно обязать партии декларировать получаемые ими пожертвования. Тем самым обеспечивается транспарентность и возможность надзора за партийными финансами со стороны контрольных органов и общественности. В демократическом обществе желательно также, чтобы в интересах справедливости и подотчетности деятельность политических партий финансировалась за государственный счет. Безусловно, расходование государственных средств на проведение предвыборных кампаний может быть приемлемым для общества лишь в определенных пределах. Распределение государственных ассигнований между политическими партиями должно соответствовать их удельному весу в парламенте и другим объективным критериям. За соблюдением этих правил должен быть установлен жесткий контроль во избежание - 11 злоупотреблений в расходовании государственных средств на центральном или региональном уровне. Однако при всех преимуществах государственного финансирования лишь в немногих демократических системах оно является единственным источником денежных средств для политических партий. Поэтому в целях предотвращения коррупции в связи с частными пожертвованиями – будь то на уровне корпораций или физических лиц – необходимо четко определить правила финансирования партий и контролировать их выполнение. Для профилактики коррупции могут приниматься следующие меры: – запрет на пожертвования со стороны государственных предприятий; – установление единой максимальной суммы пожертвований; – установление порога, при превышении которого партии должны полностью раскрывать информацию об источниках своих финансовых поступлений; – обязательная публикация финансовой отчетности партий. Хотя вышеперечисленные меры должны иметь силу закона, деятельность политических партий надлежит непрерывно контролировать, поскольку всегда существует возможность махинаций, в результате которых нелегальные поступления могут приобретать вид гласных и законных пожертвований. В борьбе с коррупцией важно оставаться на почве реализма: не существует идеальных законов, которые нельзя было бы обойти, а транспарентность не может быть обеспечена одними лишь законодательными мерами. Транспарентность можно повысить за счет перекрестной проверки информации и разоблачения актов коррупции комбинированными методами. С незаконным финансированием политических партий невозможно бороться лишь путем введения правил, регулирующих партийные финансы. Для этого необходимо оздоровить политический климат в целом, высветив потаенные углы, где может гнездиться коррупция и процветать безответственность государственных чиновников. Верховенство закона Коррупция подрывает одно из основных прав личности – право на равенство перед законом и равную правовую защиту. Правовая система должна удерживать граждан от коррупции во всех слоях общества. Во многих странах акты коррупции нередко оказываются экономически оправданными даже в случае разоблачения коррупционеров и признания их вины. Необходимо устранять имеющиеся «лазейки» в законах и принимать новые законодательные акты или поправки по таким вопросам, как использование служебного положения в личных целях. Однако антикоррупционное законодательство не будет работать до тех пор, пока сама судебная система не станет политически независимой, неподкупной и надежной. Поэтому необходимо подчеркивать важную роль судебной власти в эффективном применении законодательства по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Успех зависит не только от принятия законов, но и от обеспечения их выполнения в интересах дальнейшего развития демократической системы. Коррумпированные или политически ангажированные судебные органы способствуют распространению коррупции среди высокопоставленных лиц, подрывают - 12 реформы и не могут адекватно выполнять сдерживающую функцию по отношению к другим ветвям власти. Последствия коррупции в судебных органах выходят за рамки общественных дел, затрагивая и сугубо частные споры, особенно по вопросам договорных и имущественных отношений. Отсутствие доступа к механизмам беспристрастного разрешения таких споров порой оборачивается систематической эксплуатацией рядовых граждан. Там, где органы юстиции не пользуются доверием общества, граждане перестают обращаться в суды, если только у них нет возможности давать взятки всем, от кого зависит выгодное для них решение. В таких ситуациях люди могут отдавать предпочтение иным способам разрешения споров – например, ища защиты у организованных преступных группировок. Поэтому для рыночной деятельности частного сектора должна быть создана прочная правовая основа, а судебные и правоохранительные органы должны принимать справедливые меры по обеспечению верховенства закона в масштабах всего общества. Для того чтобы судебная система и полицейские органы функционировали беспристрастно и эффективно, необходимо уделять должное внимание их материальному обеспечению и подготовке соответствующих кадров, изыскивая для этого надлежащие ресурсы. Расширенное финансирование и переподготовка кадров имеют особое значение для стран, находящихся в процессе демократизации. Должностным лицам в этих странах приходится сталкиваться с новыми, незнакомыми им доселе видами споров, возникающими в условиях рыночной экономики. Их следует вооружать знаниями и ресурсами для решения задач, которые ставит перед ними новая система. Улучшение условий труда работников юстиции будет в свою очередь сокращать стимулы для взяточничества в их среде. Инициативы общественности Хотя коррупция часто воспринимается как нечто далекое от рядовых граждан, она имеет прямые пагубные последствия для индивидуальных гражданских свобод. Коррупция извращает естественный ход политического, правового и социальноэкономического развития государства, непосредственно лишая население тех выгод, с которыми связано правильное функционирование демократического общества. Она налагает свой отпечаток на повседневные взаимоотношения людей. Коррупция может пропитать общество сверху донизу: от высших эшелонов государственной власти до контактов между рядовыми гражданами. Там, где она становится неотъемлемой частью повседневной жизни, люди уже фактически не в состоянии изменить систему, в которой едва ли не открытое взяточничество приобрело общепринятый характер. Поэтому для эффективной борьбы с коррупций необходимо проведение институциональных и правовых реформ, охватывающих также и гражданское общество. В странах, где осуществляется процесс демократизации, для его успеха необходимы общественная поддержка и легитимность. В то же время многие граждане проявляют двойственное отношение к процессу демократизации и либеральных экономических реформ именно потому, что эти процессы ассоциируются в их представлении с распространением коррупции и организованной преступности. Коррупция в органах государственной власти подрывает доверие людей к переходной экономике, ставя при этом под угрозу весь процесс демократизации. Тем более важным является понимание гражданами того, что собой представляет коррупция, и ее осуждение ими: ведь порой восприятие коррупции общественностью значит больше, чем ее - 13 трактовка в законодательстве. Когда общественность находится в состоянии апатии или пассивно мирится с актами коррупции, это подталкивает должностных лиц к тому, чтобы вести себя в соответствии с общественным настроением, то есть преступать закон. Поэтому очень важно информировать и просвещать граждан относительно вредных, губительных последствий коррупции. Доступ населения к информации Чтобы общественность могла эффективно выполнять свою сдерживающую функцию, ограничивая всевластие правительств, гражданам необходим доступ к соответствующей информации о деятельности государственных органов. Основополагающий принцип доступа общественности должен дополняться наличием эффективных, общедоступных каналов для обращения с индивидуальными жалобами на произвол или коррупцию государственных чиновников. Независимые учреждения по борьбе с коррупцией Деятельность учреждений по борьбе с коррупцией может способствовать не только сокращению масштабов последней, но и позитивным изменениям в восприятии коррупции общественностью данного государства. Такие учреждения могут выполнять целый ряд функций: следственную, карательную, профилактическую и воспитательную. Чтобы сохранять свою эффективность, учреждения или комиссии, занимающиеся проведением расследований, должны оставаться независимыми от других государственных органов. В частности, они не должны слишком подчиняться влиянию исполнительной власти, поскольку иначе правительства могут злоупотреблять этим, используя результаты расследований для дискредитации своих политических соперников. Во избежание этого можно предусмотреть прямую подотчетность таких учреждений парламенту. Общественные кампании по пропаганде борьбы с коррупцией могут играть воспитательную роль, помогая изживать бытующие представления о «допустимости» коррупции в повседневной жизни. Вместе с тем, чтобы подобные кампании не породили в обществе тотальный скептицизм и окончательно не подорвали доверие к власти, государство должно одновременно предпринимать зримые, реальные меры по пресечению коррупции. Аналогичным образом, деятельность учреждений по борьбе с коррупцией не принесет полезных результатов, если ею не будут затронуты те самые ограничительные законы и громоздкие процедуры, которые изначально и послужили стимулом к развитию взяточничества. Средства массовой информации и общественное мнение В странах, где официальные механизмы подотчетности не функционируют должным образом, важнейшую функцию сдерживания по отношению к правительству выполняет свободная пресса – особенно в государствах, где еще происходит становление демократии и где другие способы ограничения произвола политиков и чиновничества недостаточно эффективны. В то же время одной лишь номинальной свободы печати недостаточно, если при этом СМИ подчинены влиянию политических партий. Следует также иметь в виду, что работники средств массовой информации вынуждены считаться с коммерческими факторами, которые могут влиять на степень их независимости, а также на остроту и направленность их критических выступлений. По мере того, как все больше - 14 СМИ переходят собственность экономических группировок, имеющих более широкие коммерческие интересы, появляются дополнительные возможности для давления на них с целью обеспечить их ангажированность. Роль средств массовой информации в странах с переходной экономикой неоднозначна. Независимые СМИ могут выполнять эффективную сдерживающую функцию по отношению к правительствам, но обеспечить их независимость во многих из этих стран не представляется возможным. Наряду с вышеперечисленными проблемами важно учитывать также, что в некоторых странах, находящихся на переходном этапе, часть СМИ находится в собственности и под контролем финансовых олигархов, определенных политических сил и групп, а порой даже организованных преступных сообществ. Это отражается на независимости и объективности средств массовой информации, подрывая лежащую в самой основе их существования политическую функцию контроля за власть имущими. И все же, несмотря на порой огромные трудности, необходимо стремиться к обеспечению независимости СМИ, поскольку они призваны выполнять важные задачи по расследованию, служить механизмом сдерживания и эффективной преградой для коррупции в обществе. Международное и региональное сотрудничество Поскольку коррупция и организованная преступность представляют собой трансграничные явления, затрагивающие как восточные, так и западные государства, развитие международного сотрудничества является жизненно важной задачей. Одним из способов поощрения международного взаимодействия в этой сфере могла бы стать совместная антикоррупционная инициатива правозащитных организаций. Она могла бы быть направлена на изучение механизмов, применяемых различными странами в борьбе с коррупцией и организованной преступностью, и использование собранной информации в качестве наглядного примера при разработке будущих мероприятий в этом направлении. Кроме того, полезным шагом могло бы стать создание на региональном уровне инструментов поддержки и поощрения регионального сотрудничества, поскольку проблемы, стоящие перед странами с переходной экономикой, имеют между собой немало общего. Еще один подход, которым можно было бы воспользоваться в ОБСЕ и других международных институтах, состоит в увеличении числа проводимых конференций, семинаров и совещаний по проблемам коррупции и организованной преступности и в анализе этих проблем под разными углами зрения: применительно к независимости законодательных органов, судебной системе, полиции, средствам массовой информации, роли гражданского общества и т.д. Так, укреплению международного сотрудничества могла бы, среди прочего, способствовать общая позиция в вопросе о выдаче правонарушителей. Поэтому мы призываем государства-участники ратифицировать существующие конвенции на эту тему, а также достичь общего согласия относительно международно-правового акта по вопросам выдачи, который был бы подписан всеми государствами – участниками ОБСЕ. - 15 ПОДХОД ПА ОБСЕ В своей Копенгагенской декларации 1998 года Парламентская ассамблея признала коррупцию и организованную преступность весьма серьезными проблемами для государств – участников ОБСЕ. Она отметила, что организованная преступность стала угрозой для общества и лежащих в его основе правовых норм. Парламентская ассамблея призвала правительства государств-участников принимать необходимые законодательные и правоохранительные меры для борьбы с организованной преступностью, продолжать обмен информацией на эту тему и рассмотреть вопрос о контрмерах, которые могли бы быть приняты в рамках ОБСЕ. Преступные мафиозные сообщества и коррупция были признаны двумя тесно связанными явлениями, способными серьезно подорвать деятельность коммерческих структур и государственных органов, а также общие экономические условия и транспарентность рынка. При этом было также отмечено, что действующие в регионе ОБСЕ организованные преступные сообщества имеют транснациональный характер и что влияние их возрастает при нынешней глобализации финансовых рынков. Ассамблея призвала правительства государств – участников ОБСЕ вести борьбу против мошенничества в международном масштабе, против уклонения от налогов, организованной преступности и всех видов незаконного оборота путем сотрудничества между судебными и полицейскими органами и обмена информацией в рамках таких организаций, как Интерпол. К национальным парламентам был обращен призыв играть особую роль в выработке согласованной политики противодействия коррупции и организованной преступности путем разработки законодательных и административных мер борьбы с этими явлениями и развертывания общественной дискуссии об угрозе, исходящей от организованной преступности. Всем государствам было также рекомендовано ратифицировать Конвенцию Совета Европы от 8 ноября 1990 года об отмывании денег, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Наконец, Парламентская ассамблея признала важность сотрудничества институтов ОБСЕ с другими международными и субрегиональными организациями в борьбе с транснациональной преступностью и выступила с предложением о создании в рамках ОБСЕ единого судебного пространства. В Санкт-Петербургской декларации 1999 года о коррупции и организованной преступности вновь говорилось как о проблеме, вызывающей глубокую озабоченность. В Декларации было признано, что в государствах с неустойчивыми демократическими институтами существует тенденция к повышенной уязвимости общественных структур, нестабильности экономических условий и широкому распространению организованной преступности, что может существенно сдерживать капиталовложения, подрывая общие условия предпринимательской деятельности. Соответственно, ПА обратилась ко всем государствам – участникам ОБСЕ с настоятельным призывом активизировать усилия по решительной борьбе с коррупцией и организованной преступностью, в полном объеме соблюдать соответствующие международные соглашения, эффективно сотрудничать между собой и с соответствующими международными организациями и оказывать, когда это необходимо, поддержку созданию межучрежденческих механизмов на высоком уровне по борьбе с коррупцией. Проблемы коррупции и организованной преступности вновь обсуждались в ходе второй парламентской конференции на тему «Процессы субрегионального экономического сотрудничества в Европе перед лицом новых вызовов», состоявшейся в - 16 Нанте 13-15 октября 1999 года. На конференции с новой силой указывалось на исходящую от коррупции и организованной преступности угрозу демократии и стабильности государств и подчеркивалась необходимость наращивать усилия по борьбе с этими явлениями. При этом особо отмечалась важность сотрудничества с другими международными организациями и НПО. При всей ценности этих усилий Парламентской ассамблеи ОБСЕ тема коррупции и организованной преступности по-прежнему рассматривается ею исключительно сквозь призму экономического измерения. Следует повторить, что Парламентская ассамблея должна заострять внимание на том, что проблемы организованной преступности и коррупции не носят изолированного характера и затрагивают все стороны жизни демократического общества. Необходимо указывать, что проблемы коррупции и организованной преступности являются приоритетными в контексте человеческого измерения, так как наносят прямой ущерб демократии и верховенству закона. Парламентариям следует доносить понимание этого до своих избирателей. Ассамблея должна подчеркивать, что ее цель состоит не в выполнении работы, уже ведущейся другими международными организациями или другими институтами в рамках ОБСЕ. Вместо этого парламентариям ПА следует стремиться к сотрудничеству и обмену идеями в поисках более эффективных и долговременных решений. - 17 Приложение 1 Существующие инициативы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Совет Европы (СЕ) – Уголовно-правовая конвенция Совета Европы о борьбе с коррупцией – Проект типового кодекса поведения государственных должностных лиц – Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (8 ноября 1990 года) Европейский союз – Конвенция о борьбе с коррупцией применительно к должностным лицам европейских сообществ или должностным лицам государств – членов Европейского союза (акт Совета Европейского союза от 26 мая 1997 года) – Резолюция Совета от 21 декабря 1998 года о профилактике организованной преступности в связи с выработкой комплексной стратегии борьбы с ней – Совместная инициатива от 3 декабря 1998 года относительно отмывания денег, выявления, отслеживания, ареста, изъятия и конфискации орудий преступной деятельности и доходов от нее – Совместная инициатива от 22 декабря 1998 года относительно коррупции в частном секторе Финансовая целевая группа по борьбе с отмыванием денег – Сорок рекомендаций Финансовой целевой группы по борьбе с отмыванием денег Организация американских государств (ОАГ) – Межамериканское соглашение Организации американских государств против коррупции – Конвенция против коррупции – Резолюции Генеральной ассамблеи Организации американских государств по проблеме коррупции (1992-1999 гг.) – Типовое законодательство о транснациональном подкупе, разработанное Организацией американских государств - 18 Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) – Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при ведении международной коммерческой деятельности – Рекомендация 1996 года об изъятии из обложения налогом сумм, уплаченных в виде взяток иностранным должностным лицам – Пересмотренная рекомендация 1997 года о борьбе с подкупом при ведении международной коммерческой деятельности – Рекомендация 1998 года об улучшении соблюдения этических норм должностными лицами государственного аппарата (28 апреля 1998 года) Организация Объединенных Наций – Резолюция A/RES/51/59 Генеральной Ассамблеи ООН «Действия по борьбе с коррупцией» и «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (12 декабря 1996 года) – Резолюция A/RES/51/191 Генеральной Ассамблеи ООН «Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (16 декабря 1996 года) – Резолюция A/RES/53/176 Генеральной Ассамблеи ООН «Действия по борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (15 декабря 1998 года)
