Document 2262147

УДК 32
ББК 66.0
П 50
ИНИОН РАН
Центр социальных научно-информационных
исследований
Отдел политической науки
Редакционная коллегия:
Е.Ю. Мелешкина – д-р полит. наук, главный редактор,
Л.Н. Верчёнов – канд. филос. наук, Д.В. Ефременко –
д-р полит. наук, М.В. Ильин – д-р полит. наук,
О.Ю. Малинова – д-р филос. наук, зам. главного редактора,
П.В. Панов – д-р полит. наук, С.В. Патрушев – канд. ист.
наук, Ю.С. Пивоваров – академик РАН, А.И. Соловьёв –
д-р полит. наук, Р.Ф. Туровский – д-р полит. наук,
И.А. Чихарев – канд. полит. наук
Редактор-составитель номера –
канд. полит. наук И.А. Чихарев
Ответственные за выпуск –
канд. полит. наук О.А. Толпыгина, И.А. Фокин
П 50
Политическая наука: Науч. журн. / РАН. ИНИОН.
Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки;
Росс. ассоц. полит. науки; Ред. кол.: Мелешкина Е.Ю.
(гл. ред.) и др. – М., 2014. – № 2: Трансформации европейского политического пространства / Ред.-сост. номера Чихарев И.А. – 302 с.
Рассматриваются изменения в динамике и структуре европейской
интеграции. Анализируются ее влияние на внутриполитическое развитие стран Европейского союза, эволюция европейской идентичности, трансформация системы безопасности. Особое внимание уделяется воздействию европейской интеграционной модели и институтов
Европейского союза на политическое развитие постсоветского пространства.
Для политологов, преподавателей вузов, студентов.
УДК 32
ББК 66.0
ISSN 1998–1775
© ИНИОН РАН, 2014
3
СОДЕРЖАНИЕ
Представляю номер.............................................................................. 5
СОСТОЯНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ.
ИССЛЕДОВАНИЯ ТРАНСФОРМАЦИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО
ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
И.А. Чихарев, И.Л. Прохоренко. Трансформации европейского
политического пространства: Измерения и направления ............. 8
М.В. Стрежнева. Территориальный и функциональный типы
организации политических пространств (В развитие
интеграционной теории)................................................................. 26
КОНТЕКСТ
Л.О. Бабынина. Трансформация внутренней архитектуры ЕС:
Проблемы фрагментации политического пространства.............. 44
Н.Ю. Кавешников. Развитие энергетического пространства
Европейского союза........................................................................ 65
О.Ю. Потемкина. Трансформация пространства свободы,
безопасности и правосудия Европейского союза ........................ 89
И.Л. Прохоренко. Субнациональные элиты как субъекты
трансформации политического пространства
Европейского союза...................................................................... 108
РАКУРС
А.В. Багинский. Символическое пространство европейских
государств: Мифы и бренды ........................................................ 127
C.C. Сабич. Региональная политика Хорватии в контексте
вступления страны в ЕС. (Перевод с английского) ................... 143
4
М.А. Шульга. «Дефицит демократии» в Европейском союзе:
Смыслы и интерпретации ............................................................ 162
А.Л. Якубин. Политики памяти в объединенной Европе:
Общность, партикулярность, ассамбляж .................................... 183
ИДЕИ И ПРАКТИКА
Н. Моргаду. Новое открытие теллурократической геополитики
в Центральной Европе (К постановке проблемы
научного подхода к немецкой школе геополитики).
(Перевод с английского)............................................................... 204
О.В. Столетов. Стратегия «разумной силы» в контексте
трансформации внешней политики ЕС....................................... 222
ПЕРВАЯ СТЕПЕНЬ
А.В. Деденкулов. Роль государств Центрально-Восточной
Европы в формировании энергетического пространства
Европейского союза...................................................................... 245
Д.С. Полулях. Эволюция системы многоуровневого
управления в Европейском союзе ............................................... 259
А.И. Чурякова. Роль политики в области возобновляемой
энергетики в интеграции Европейского союза .......................... 276
Ключевые слова и аннотации ......................................................... 288
Сведения об авторах ........................................................................ 300
5
ПРЕДСТАВЛЯЮ НОМЕР
Идея номера родилась задолго до драматичных, даже трагических событий, связанных с «отмененным» европейским выбором
Украины, которые произошли в последние месяцы перед выходом
этого сборника. Она отчасти выросла из прошлых номеров, которые
мне довелось подготовить в качестве редактора-составителя «Политической науки» – «Пространство и время политики» (2009, № 1) и
«Мировая политическая динамика» (2012, № 4).
Интеграционный процесс и образуемые им институциональные и геополитические конфигурации – действительно важнейший
объект прикладного политико-пространственного и хронополитического анализа. Другая важная часть замысла этого номера – заметная в последние годы кризисность европейского интеграционного
проекта и турбулентность по его границам и даже перифериям, сопровождавшая последние расширения и партнерские инициативы.
В сочетании с появлением евразийского интеграционного ядра эти
обстоятельства заставили задуматься о трансформации европейского
политического пространства – в геополитическом, геоэкономическом, институциональном отношениях, в сфере безопасности.
Понятие политического пространства, его ключевые измерения, основные направления трансформации европейского политического пространства и их отражение в современных исследованиях
анализируются в первой статье номера. В первый блок помещена
также статья одного из признанных лидеров отечественных интеграционных исследований – М.В. Стрежневой. В работе показаны
не только основные подходы к исследованию европейского политического пространства, но и роль «пространственного подхода» в
развитии интеграционной теории.
6
В рубрике «Контекст» представлены статьи, рассматривающие институциональные и секторальные измерения европейского
политического пространства и логику их трансформации. В центре
внимания авторов – энергетическое пространство Европейского
союза и его динамика, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также важнейшие трансформационные процессы, происходящие в институциональном измерении – фрагментация и регионализация. Вопросам энергетики посвящены также две статьи
молодых исследователей, вошедшие в рубрику «Первая степень».
Рубрику «Ракурс» составили материалы, фиксирующие рефлексивное измерение европейского политического пространства,
его символическое, мнемоническое, семантическое наполнение.
Также здесь представлен интересный с точки зрения регионального
измерения европейского политического пространства хорватский
взгляд с «переднего края» евроинтеграции.
В номер вошли статьи пяти иностранных авторов, трое из
которых представляют Украину, а двое других также «включенно»
наблюдают трансформации европространства из его различных
точек. Хорватия – последний из присоединившихся на сегодняшний момент членов, Чехия – уже привычный, но так и не вошедший в зону евро «житель» Евросоюза. Любопытно, что «чешский»
исследователь Нуну Моргаду – молодой португальский ученый, в
настоящее время читающий в Карловом университете (Прага, Чехия) лекции по евразийской (!) геополитике.
Украинских коллег хотелось бы поблагодарить отдельно –
выразить восхищение не только высоким качеством статей, но и
их научным мужеством, способностью сохранить объективность,
не утратив гражданского чувства в непростое для страны время.
Особо я благодарен М.А. Андрущенко, который, хотя и не
выступил на сей раз автором, оказал неоценимую помощь в составлении «украинского блока» номера.
В работах моих коллег по кафедре сравнительной политологии Московского университета О.В. Столетова и Д.С. Полуляха
раскрываются принципиально важные аспекты европейского политического пространства. «Мягкая сила» и «разумная сила», безусловно, являются ключевыми аспектами европейского расширения
и скрепами политического пространства, а концепт smart power
отражает, возможно, важнейшее направление в трансформации
пространства безопасности и внешней политики Евросоюза.
7
Исследование многоуровневого управления также имеет
центральное значение для описания конфигурации европейского
институционально-политического пространства, а восприятие соответствующих идей и практик на российской и постсоветской
почве выступает важнейшей научно-прикладной задачей в контексте текущего строительства институтов евразийской интеграции.
И.А. Чихарев
8
СОСТОЯНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ.
ИССЛЕДОВАНИЯ ТРАНСФОРМАЦИЙ
ЕВРОПЕЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО
ПРОСТРАНСТВА
И.А. ЧИХАРЕВ, И.Л. ПРОХОРЕНКО
ТРАНСФОРМАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО
ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА:
ИЗМЕРЕНИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ
Политическое пространство:
Концептуальные основания и измерения
Категория «политическое пространство» начала широко использоваться в европейских и международных исследованиях в
1990-х годах. Причиной тому стали трансформации в мировой политике в целом и в ее европейской «субсистеме» в частности. На
мировом уровне данное понятие употреблялось чаще всего в контексте исследований транснациональных и глобализационных
процессов, развертывание которых, по мнению ряда ученых, приводило к размыканию национально-государственных границ и
созданию единого пространства, в котором осуществляется глобальное управление. В европейских исследованиях очевидной
причиной интереса к понятию политического пространства стал
новый этап европейской интеграции – преобразование Европейских сообществ в Европейский союз – политическую структуру с
качественно новыми институциональными свойствами, а позднее – и иными географическими очертаниями.
В исследовании контуров нового мирового политического
пространства, а также исторической (хронополитической) логики
его становления наиболее активными были представители таких
9
школ, как конструктивизм и постинтернационализм. Первая анализировала процесс развития и трансформации структуры международных отношений, в котором традиционные национальногосударственные элементы международной системы и их конфигурация рассматривались как частный случай возможного структурирования и пространственного оформления общественных
взаимодействий. Кроме того, конструктивисты вводили в рассмотрение качественно новый и значимый рефлексивный или перцептуальный аспект политического пространства [Ruggie, 1998]. Действительно, и глобальное, и единое европейское пространства
создавались не только (а в случае с глобальным пространством
даже не столько) как «факт на земле», сколько в качестве образов,
мифов, «брендов», рожденных мировыми медиа в эпоху падения
«железных занавесов», бурного развития средств коммуникации.
Школа постинтернационализма, продолжавшая либеральные
«плюралистские» подходы, появившиеся еще в 1970-х годах, в
1990-е годы, уже на современном материале и с привлечением
широкого круга исторических прецедентов, также доказывала, что
национально-государственные структуры – всего лишь один из
возможных способов структурирования политий, т.е. форм политической организации общества. История знает и иные формы, а
современность открывает нам пока неизвестные новые политические структуры [Ferguson, Mansbach, 1998].
В европейских исследованиях одна из таких новых политических форм, собственно, и была основным предметом исследования.
Однако помимо задачи формирования общетеоретических представлений о трансформации политических структур исследователи
европейских процессов стояли перед необходимостью описания и
концептуализации внутренней структуры европейской интеграции.
На пересечении европейских и мирополитических штудий развивались общие темы: например, концепция Евросоюза как «мультиперспективной политии» (Дж. Рагги) и многочисленные модели
многоуровневого управления [Чихарев, Рамонова, 2011], а также
«сетевые» метафоры, которые применялись как в анализе «Европолитии», так и в политической глобалистике.
Таким образом, категория политического пространства утвердилась в политической науке и международных исследованиях
как результат научной рефлексии трансформации «классических»
политических структур – национального государства и междуна-
10
родной системы (в «каноническом» реалистском понимании – как
анархичной структуры распределения материальных возможностей
между государствами-нациями). Под политическим пространством
чаще всего стали подразумевать новые способы структурирования
политического взаимодействия – подобные европейской интеграционной модели или становящимся механизмам глобального
управления. Понятие «пространство» использовалось, во-первых,
в силу неустойчивой и изменчивой природы этих новых структур,
во-вторых, – из-за нежелательности для многих ученых применения здесь каких-либо привычных категорий, таких, как, например,
федерация для ЕС или мировое государство для системы глобального управления. Понятие политического пространства использовалось в смысле «метаструктуры», т.е. определенных принципов
организации политического взаимодействия, которые шире и фундаментальнее, чем существующие в данный исторический момент
политические структуры (в частности, «три параметра» Розанау
[Rosenau, 1990]).
Можно выделить несколько измерений политического пространства: геополитическое, региональное, институциональное,
пространства отдельных политик или секторальные (отраслевые)
политические пространства, а также рефлексивное измерение.
Строго говоря, измерения – это лишь метафора для описания различных аспектов исследования политического пространства. В современной международно-политической науке пока не сложилось
целостной и конвенциональной концепции политического пространства, в которой эти измерения были бы взаимно увязаны, но
в изучении каждого из них накоплен значительный исследовательский опыт и получены ценные результаты.
Геополитическое измерение в современной политологии и
международных исследованиях значительно расширилось и усложнилось [Чихарев 2009]. Сегодня оно представляет собой не только
проецирование политических интересов на физико-географические
среды, но включает в себя геоэкономическое, геоинформационное,
геокультурное и другие поля. Претерпели изменения классические
представления об инструментарии геополитики. Наряду с ресурсносиловым давлением применяются на практике и о«б»суждаются исследователями такие ее инструменты, как финансово-экономические
и информационные кампании, продвижение образов, а также использование кибернетических и сетевых технологий.
11
При этом в последнее время в международно-политической
науке растет интерес к неоклассической геополитике, происходит
своего рода возврат к базовым постулатам геополитики как борьбы за власть и контроль в стратегически значимых географических
средах и зонах. Особенность современной ситуации, однако, в том,
что в сферу интереса субъектов геополитики попадают все новые
пространства – циркумполярные зоны, Мировой океан, ближний
космос; борьба за традиционные ресурсы разгорается с новой силой под влиянием их возрастающих дефицитности и, соответственно, стоимости.
В мирополитической практике в последние десятилетия заметное место занимали различные концепции «расширения» – на
мировом уровне они были представлены доктринами завершения
глобализации и преодоления разрывов в глобальном пространстве,
а также распространения демократии (или, как в доктрине НАТО,
«расширения пространства свободы»).
В европейском контексте 1990–2000-х годов «расширение»
также выступает неким «зонтичным» понятием, подразумевающим и включение в состав ЕС новых членов, и отношения с соседствующими регионами, и укрепление роли ЕС в качестве глобального игрока.
Надо сказать, что и в других названных аспектах европейские
геополитические практики примечательны и претерпевают характерные трансформации. Действительно, Европейские сообщества
стали, по сути, первым субъектом «постгеополитики», опираясь в
своем расширении на экономическую, технологическую и культурную привлекательность. Можно сказать, что феномен, получивший в неофункционалистских исследованиях евроинтеграции
название секторального и географического spill-over эффекта,
представляет собой принципиально новую геополитическую стратегию, в которой соединяются как направленный вовне вектор, так
и встречный импульс – вектор экономического притяжения от секторально и территориально соседних пространств. Притягательность евроинтеграционного проекта заключается и в успешном
проецировании так называемой мягкой мощи, продвижения образа
единой Европы как культурного, нормативно-правового, экологического эталона, образцовой модели.
Геополитические практики ЕС последних лет, кризисных в
финансово-экономическом отношении, далеко не случайно носят
12
признаки возврата к классике силового давления (Ливия) или политического принуждения (Украина). При возвращении к неофункциональной логике продолжение идеальной геополитической
модели расширения ЕС в условиях финансово-экономического
кризиса весьма затруднительно. Однако Союз сохраняет репутацию образчика социального устройства, комфортного гуманитарного пространства, которое остается предметом мечтаний и «восточных», и средиземноморских партнеров.
Региональное измерение, которое можно определить как
набор способов территориально-политического структурирования
или разграничения пространств, также наполняется новым содержанием. Если на международном уровне наблюдается процесс регионализации, одним из наиболее убедительных примеров которого
является сам Европейский союз, то внутри Европы очевиден процесс становления качественно новых, в том числе трансграничных по
отношению к отдельным государствам, региональных форм. В частности, так называемые транснациональные еврорегионы представляют собой убедительную иллюстрацию отмеченного выше
образа пространств, накладывающихся на имеющиеся национальногосударственные границы.
Институциональное измерение представляет собой «вертикальный срез» политического пространства, характеризуя конфигурацию институтов и организаций, входящих в сферу принятия
политических решений. На глобальном уровне качественно новыми институтами, сфера компетенции которых еще лишь утверждается, становятся международные неформальные организации и
форумы («группа двадцати», БРИКС, Давосский, Эвианский, Ярославский и др. форумы). На европейском уровне это более формализованная, но все-таки постепенно изменяющаяся многоуровневая институциональная система ЕС.
В секторальном измерении могут быть представлены различные отраслевые направления политики, которые, как правило,
называются общеевропейскими или общими с соседями «пространствами», – «пространство безопасности», «пространство правосудия», «энергетическое пространство» и др. На мировом уровне
такие единые пространства пока только начинают складываться.
Поэтому сам факт формирования и дальнейшего развития таких
пространств в современной Европе, где до середины XX в. существовало множество, казалось, неустранимых разделительных ли-
13
ний, подтверждает развиваемый здесь тезис о том, что концептуальные основания политического пространства нужно искать в
принципиальном изменении или трансформации политических
структур.
Наконец, в рефлексивном измерении возникают образы и
символы европейского единства и глобализации или, напротив, –
новых разделительных линий в Европе и мире. Рефлексивное измерение продолжает расширяться и даже выступает своего рода
«привилегированной системой координат», в которой и определяются контуры современных политических пространств.
Таким образом, современные политические пространства и
их научная концептуализация развивались под влиянием глубоких
трансформаций международной системы, главные из которых
произошли в последнее десятилетие XX в. Однако в последние
годы проблематика кризисности мирового и европейского развития поставила новые вопросы о возможностях и пределах дальнейшей трансформации политических пространств.
Трансформация интеграционных пространств
в контексте современной мирополитической динамики
Наиболее значимой особенностью современного этапа развития европейских интеграционных процессов «по внешнему контуру» стало вхождение европейского проекта в «зоны турбулентности» современной мировой политики (Северная Африка, Украина).
Более того, приближение Европейского союза, хотя и различными
путями, к границам этих зон отчасти само по себе инспирировало
кризисные явления в государствах Магриба и на Украине. Евроинтеграция и раньше могла рассматриваться как международный
фактор политического транзита, например в Южной, Восточной
Европе, в постъюгославских политических кризисах, однако она
влияла на них косвенно – сами по себе интеграционные планы не
становились фактором дестабилизации.
Сегодняшние причины интеграционной турбулентности можно связать с несколькими факторами – это достижение европейской
интеграцией цивилизационных, финансово-экономических пределов и ограничений в сфере безопасности. Проанализируем их подробнее.
14
Во-первых, в рамках Восточного партнерства или Средиземноморского союза европейской политики соседства ЕС соприкоснулся с государствами и народами, достаточно далеко отстоящими
от европейской культурно-цивилизационной традиции (в том виде,
в котором она реконструировалась как в период «холодной войны», так и в период постсоветских расширений). Во-вторых, это
было не столько столкновение по внешнему контуру, сколько
осознание внутренних пределов европейского мультикультурализма. Европейцы демонстрируют все меньше терпимости к мигрантам, с достаточно большой долей настороженности относятся
к европейским гражданам из стран – новых членов ЕС, не проявляют порой ожидаемой терпимости к мигрантам из арабского мира.
В-третьих, это представители иных политических культур, что
увеличивает риск диссонансов при политическом согласовании
проектов ассоциации или сотрудничества. В-четвертых, эти страны и народы находятся под влиянием других цивилизационных
центров, во многом альтернативных европейскому, – это русский и
исламский миры. В-пятых, в ценностном измерении между Европой и ее новыми потенциальными «восточными» партнерами имеется качественное различие, связанное с крайне ограниченным
распространением в среде последних так называемых постматериалистических ценностей, – по той простой причине, что в соответствующих странах и регионах проблемы безопасности и материального благополучия, к сожалению, далеки от разрешения. Так,
например, экологические ценности, характерные для Европы как
«природоохранного союза», будут идти вразрез с приоритетами развития экономик – украинской или, например, газодобывающей
алжирской. Этот набор негативных культурно-цивилизационных факторов, по сути, беспрецедентен в истории европейской
интеграции.
Его можно было бы компенсировать инструментами финансово-экономическими, если бы таковые у современного Европейского союза работали эффективно. Но известные нам турбулентные
процессы происходят на фоне очевидного финансово-экономического кризиса, который пока еще не до конца разрешен в самой
еврозоне, не говоря о возможностях внешней помощи. Более того,
все чаще слышны голоса, что расширение Евросоюзу требуется
отнюдь не в благотворительных целях, а для решения собственных
экономических проблем. Имеет место также финансово-экономи-
15
ческое влияние со стороны других центров – РФ, КНР, богатых
нефтедобывающих стран Ближнего Востока, США.
Далее, регионы, находящиеся в фокусе внимания ЕС, подвержены ряду угроз безопасности, главными из которых являются
глубокие внутрисоциальные противоречия, неустойчивость государственных институтов, экстремизм и терроризм. Действительно,
Евросоюз уже сталкивался с такими проблемами на Балканах, однако в том случае он имел дело с внутриевропейским процессом,
на который Россия хотя и пыталась оказывать влияние, но не имела в 1990-х годах достаточных ресурсов. Сейчас положение обратное – Россия де-факто способна оказывать воздействие на ситуацию, по крайней мере в постсоветских странах. ЕС же ограничен в
средствах обеспечения безопасности в североафриканском регионе
или, к примеру, в Грузии и на Украине.
Намечаемая таким образом кризисность или, точнее, турбулентность в процессе развития евроинтеграции ставит вопрос
о возможностях дальнейшей эволюции европейского интеграционного проекта. Едва ли ЕС пожелает трансформировать свою
цивилизационную идентичность или ценностные установки.
Скорее, он будет добиваться этого различным средствами от входящих в ассоциацию с ним государств. Одновременно под влиянием внутреннего культурного многообразия в долгосрочной
перспективе Евросоюз будет плавно эволюционировать в сторону
более синкретической культурно-цивилизационной модели. Сомнительно, что в современных условиях ЕС сможет, а главное –
захочет превращаться в финансового донора и даже смелого инвестора. Скорее всего, все возможные ресурсы будут сосредоточены на обеспечении задач внутренней финансовой стабилизации
Союза. Наконец, вряд ли Евросоюз, военные расходы членов которого продолжают сокращаться на фоне обратного тренда практически во всех регионах мира, а идея создания общих вооруженных сил не встречает внутренней поддержки, в ближайшее
время сможет стать «экспортером безопасности» в традиционном
смысле. Вероятнее всего, ЕС будет опираться на притягательность своего образца, публичную дипломатию и политическую
риторику.
Исходя из этого, представляет интерес вопрос об иных альтернативных или параллельных способах структурирования политического пространства наряду с европейским. В условиях вхож-
16
дения ЕС в турбулентные зоны в качестве альтернативы на постсоветском пространстве может рассматриваться евразийский интеграционный проект. Казалось бы, в перспективе он обладает всеми
средствами, которых в данном случае недостает проекту евроинтеграционному, – цивилизационной аффилиацией, потенциалом финансового донорства, репутацией «надежного экспортера безопасности». Однако главными и пока что фатальными его недостатками
являются слабая имиджевая привлекательность, невозможность
генерировать «мечту» об интеграции. В этом смысле можно еще
раз вспомнить роль перцептуального пространства в современной
мировой и европейской политике.
В свете кризисных тенденций и ощутимых ограничений
расширения европейского интеграционного проекта все большее
внимание исследователей привлекает вопрос внутренних формы и
структуры европейского политического пространства.
Европейское политическое пространство:
Форма и структура
Использование категории политического пространства позволило исследователям европейской интеграции выйти из очевидного
теоретического затруднения, рассматривая уникальный в своем роде и фактически необъяснимый с точки зрения традиционных представлений политический процесс в Европейском союзе. Возможности именно пространственного анализа при выделении и описании
особого политического поля ЕС как среды политических властных
отношений, коммуникаций, действий и взаимодействия позволяет
изучить пространственно-организационные связи в европейском
интеграционном проекте и их конфигурацию, выявить их субъектов, акторов и агентов различной природы, проследить, понять и
спрогнозировать политические изменения в развитии Союза.
Несмотря на то что многие ученые оценивают политическое
пространство Евросоюза как несоразмерно узкое и недостаточно
развитое по сравнению с экономическим, это не совсем так. Оно
становится все более насыщенным и постоянно увеличивается с
расширением пространства политики, сферы политического в рамках ЕС. Эта сфера не ограничивается политикой Европейского
союза на таких традиционно «политических» направлениях, как
иностранная политика, политика безопасности (внутренней и
17
внешней). Она включает в себя и политику территориального
сплочения, пространственное планирование, затрагивает так или
иначе другие области деятельности Союза – в сфере образования,
международной миграции и т.д. В сущности, сфера политического
распространяется на весь процесс функционирования ЕС в самом
широком смысле, и прежде всего процесс разработки, принятия и
введения в действия европейских (наднациональных) решений.
При этом европейское политическое пространство не ограничивается пределами политической организации и политикоинституциональных аспектов системы управления в Евросоюзе.
Как и всякое политическое пространство, оно представляет собой
не только пространственную конфигурацию политической жизни,
форму, выражающую определенные устойчивые отношения между
индивидами и сообществами и политическими институтами, между
индивидуальными и коллективными субъектами и акторами политического процесса в сфере организации и осуществления власти и
управления. Подобная институциональная опора европейского политического пространства дополняется еще и символической – это
также пространство политических символов, идеологий, политических и ценностных предпочтений [Прохоренко, c. 71–72; Стрежнева, c. 38].
Некоторые исследователи определяют европейское политическое пространство как наднациональное, особо подчеркивая
наднациональный компонент в системе управления в Евросоюзе
[см., например: Geddes, 2013]. Однако большинство сходится во
мнении, что пространство ЕС представляет собой разновидность
пространства транснационального [см., например: Transnational
European Union … 2005].
Критерий пространственной насыщенности отношений внутри пространства и в его связях вовне, а также институционализация
этих отношений подводят к определению транснационального политического пространства как сложившейся формы (модели) устойчивых транснациональных связей, в рамках которой негосударственные акторы взаимодействуют поверх национальных границ, а на
основе общих интересов и ценностей упорядочивается совокупность принципов, норм и правил, направляющих поведение участников политического процесса. Последнее открывает перспективы
создания общих политических институтов и формирования системы
18
многоуровневого управления, предполагающей в том или ином виде
наднациональное регулирование.
Ответ на вопрос о субъектах европейского политического
пространства не столь однозначен. Национальные политические
элиты Европы, ощущая себя новым политическим сообществом и
обосновывая идеи территориального и цивилизационного единства
Европы, которое складывалось веками в ходе коммуникаций самого
различного свойства, приняли решение сознательно и добровольно
учредить и развивать под своим контролем региональный интеграционный проект. Качеством индивидуальных субъектов обладали и те выдающиеся представители сообщества европейских
элит, которые сумели придать импульс и новое направление процессу европейской интеграции и по-настоящему изменили ход европейской и мировой истории. Но является ли европейское пространство исключительно моносубъектным? Для некоторых
исследователей роль европейского транснационального бизнеса
оказывается не менее важной [см., например: The History… 2009,
p. 14–55]. Не следует недооценивать также значение субнациональных элит в формировании европейского пространства.
Главными элементами европейского политического пространства выступают индивиды, национальные элиты как некое
политическое сообщество и европейские власти. В самом общем
виде структурирование пространства по вертикали происходит от
индивидов (граждан) и национальных правительств к институтам
и органам ЕС и в обратную сторону – от европейских институтов и
органов к национальным правительствам и гражданам.
Структурирование по горизонтали подразумевает не только
территориальное расширение пространства, но и регулярный повседневный характер горизонтальных транснациональных связей
между индивидами, национальными правительствами, властями
местного и регионального уровней, политическими партиями,
бизнес-структурами, различными общественными организациями,
группами интересов и т.д., а также управление по типу горизонтальных неиерархичных политических сетей [Marsh, Smith, 2000,
2001]. Не исключается возможность выстраивания и диагональных
связей между акторами политического пространства, функционирования не только горизонтальных, но и диагональных политических сетей.
19
При этом европейское пространство не обладает иерархичной структурой, но и не является анархичным. Его, скорее, можно рассматривать как полицентричное [Rumford, 2006, p. 8–9;
Brenner, 2003].
С развитием европейского интеграционного проекта в контексте глобализации транснациональное пространство ЕС становится международным регионом. Такой международный регион
как часть глобального мира представляет собой «комплекс устойчивых транснациональных хозяйственных и / или иных связей, в
котором регулярность и плотность этих связей достигла величины,
когда существование комплекса уже требует регулирования этих
отношений как самих по себе, так и его связей с непосредственно затрагиваемыми государствами, а также его взаимосвязей с международными и / или глобальными институтами» [Косолапов, 2010, c. 44].
Регионообразующим фактором здесь выступает факт наличия плотного пучка политических пространств на одной территории, связанных и сопрягающихся между собой [Косолапов, 2010,
c. 43]. Главным при этом является взаимодействие политических
акторов различной природы поверх национальных границ – взаимодействие, которое приобретает устойчивый регулярный повседневный характер. Исследователи европейской интеграции насчитывают несколько уровней управления в рамках ЕС, вокруг
которых формируются политические пространства различных
уровней [Hooghe, Marks, 2009, p. 228].
Европейское политическое пространство обладает многими
качественными характеристиками, которые свойственны любому
политическому пространству. Так, европейское пространство является историчным и асимметричным, во взаимосвязи со временем
оно трансформируется, и трансформации его необратимы.
Это пространство имеет множество измерений, которые
обусловлены не только многообразием объектов исследования в
рамках изучения Европейского союза и европейской интеграции,
но и различиями в методологических подходах исследователей
(системный подход, неоинституционализм, конструктивизм, коммуникативный подход и т.д.). Свое значение имеют различия
в положениях субъектов и акторов европейского пространства в
системе политических отношений, также придавая ему многомерность. Вместе с тем, признавая бесконечное множество измерений
пространства, исследователи европейской интеграции изучают
20
возможность выделить минимальное количество наиболее важных
для проведения сравнительных исследований [Benoit, Laver, 2012;
Bakker, Jolly, Polk, 2012; De Vries, Marks, 2012].
Европейское пространство неоднородно. Отдельные его точки неравноправны, относительно некоторых из них присутствует
особая симметрия (в особенности это касается взаимодействия европейских институтов и национальных правительств). В этом пространстве обнаруживаются сегменты различной плотности и однородности, центр-периферийные отношения, которые наиболее
ярко проявляют себя по линии «Север – Юг», «новая» и «старая»
Европа, наблюдается феномен дифференциации пространства, что
нашло свое выражение в идеях «Европы двух скоростей», «Европы концентрических кругов», «ядра и периферии» и получило
формальное оформление в процедуре так называемого продвинутого сотрудничества. Неоднородность европейскому пространству
придает и тот факт, что многоуровневое управление в ЕС носит
децентрализованный характер, присутствуют различные сетевые
структуры управления.
Европейское политическое пространство можно считать неизотропным. В нем направления пространственных связей неравноправны, некоторые занимают относительно привилегированное
положение, одни имеют центростремительный, другие – центробежный характер.
Не завершены окончательно споры о связи европейского пространства с территорией (во многом они связаны с дискуссией об
уникальности и невоспроизводимости интеграционного проекта
ЕС). Для одних эта связь безусловна, а значит, европейское пространство оказывается монотопическим, фактически строго локализованным (от лат. topos – место) [Rumford, 2006; Jensen,
Richardson, 2004]. Для других оно все менее жестко привязывается
к территории, трактуется почти исключительно как виртуальное,
хотя иногда излишне локализуется, сохраняя дуализм материального и воображаемого. Для остальных топология европейского
политического пространства не имеет географической основы, хотя
способ представления политики через привязку ее элементов к
территории может являться одним из значимых его параметров.
Одна из важнейших функций политического пространства –
создание (закрепление) и поддержание (сохранение) целостности
субъекта политики при объективно обусловленном разнообразии,
21
что также позволяет сделать вывод об идентичности как факторе и
параметре политического пространства и о существовании обратной связи между политической идентичностью и политическим
пространством. Ключевым для исследователей поля политики остается вопрос о том, что первично, – идентичность, которая является предпосылкой и основанием возникновения политического
пространства, или политическое пространство, формирование и
институализация которого создают условия для зарождения новой
коллективной идентичности.
Идентичность, множественная по своей природе, выступает
одним из значимых параметров образования европейского политического пространства. С другой стороны, нельзя не признать и
наличие обратной связи – политическое пространство, в свою очередь, оказывается одним из факторов, которые видоизменяют существующие идентичности и способствуют формированию новых,
в первую очередь европейской.
Актуальные направления трансформации европейского
политического пространства: Практика и научная рефлексия
В последнее полтора десятилетия пространственный анализ занял влиятельные позиции в исследовании европейской интеграции.
Такие понятия, как «политическое пространство», «пространство
политики», «пространственные отношения», прочно вошли в научный лексикон ученых-европеистов. Осмысление в категориях пространства проблематики европейской интеграции и функционирования ЕС стимулировало разнообразие теоретико-концептуальных
подходов [Bourne, Cini, 2006] и неизбежно потребовало расширения
рамок традиционного политического анализа путем использования
междисциплинарного подхода, объединения усилий исследователей
различных дисциплин – политологов, историков, социологов, политэкономистов, политгеографов. Принципиальное значение имело
признание необходимости анализировать происходящие в Европейском союзе перемены с учетом глобальных трендов и их динамики,
в контексте глобальной картины мира.
Важными направлениями научных разработок стали вопросы
многоуровневого управления в ЕС, в том числе сетевого, территориального сплочения, пространственной политики Союза и государств-членов, взаимоотношения Евросоюза с внешним миром.
22
Потенциал пространственного подхода позволил по-новому взглянуть на явление и процесс транснационализации, формирование
европейской макроидентичности, взаимодействие европейских,
национальных, региональных и местных властей, тематику территориальности, внутренних и внешних границ ЕС, трансграничного
сотрудничества, проблемы гражданского общества и демократического дефицита в Евросоюзе. Как относительно самостоятельные
функциональные пространства начали рассматриваться и даже
официально обозначаться отдельные сферы деятельности Евросоюза (например, пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС, учрежденное Амстердамским договором в 1999 г.).
В центре внимания оказался феномен европеизации, который
в широком смысле можно понимать как процесс структурирования
европейского транснационального пространства [см., например:
Jones, Clark, 2010], и проблема взаимовлияния пространств различного уровня в ходе этого процесса.
Использование понятия пространства позволяет выстроить модель политических изменений с учетом как институциональных, так
и неинституциональных факторов, в том числе знаково-символического наполнения политики, формальных и неформальных практик
поведения и взаимодействия. Это важно для выявления закономерностей динамики политических процессов. Если подходить к феномену
политико-институциональных изменений как динамическому, подвижному и многомерному явлению, то его можно и нужно осмысливать в категориях политического пространства, многомерного и многоуровневого по своей сути. Применение концепта пространства
предоставляет уникальные возможности чрезвычайно широкого и
многостороннего изучения явлений политической жизни.
Если говорить о трансформации европейского политического
пространства, то в первую очередь речь следует вести о его усложнении, о переходе в некое иное качество, из одного состояния в другое, более сложное и совершенное, о преобразовании его формы и
структуры. Так, ключевым моментом в трансформации европейского
транснационального пространства стало превращение его в международный регион как часть глобального мира.
Поскольку европейское пространство, как и любое другое
политическое пространство, включает в себя все виды отношений,
норм и практик, как формальных, так и неформальных, вероятно,
одним из направлений его трансформации представляется посте-
23
пенный переход некоторых из неформальных отношений, норм и
практик в разряд формальных.
Можно ли считать направлением трансформации европейского политического пространства его территориальное расширение? По всей видимости, не существует однозначного ответа на
этот вопрос. С одной стороны, мы наблюдаем горизонтальное
расширение и закрепление пространства на новых территориях –
и, казалось бы, развития, усложнения и перехода в новое качество
не происходит. С другой стороны, налицо создание новых видов
пространств, что, в свою очередь, стимулирует дальнейшее развитие
европейского политического пространства. В новых государствах –
членах ЕС идут активные процессы транснационализации и социализации различных политических акторов, и прежде всего национальных элит, в этих странах и на европейском уровне рождаются организационные ответы и решения, не существовавшие ранее.
События последних лет показывают, что последствием кризиса
для европейской интеграции стала трансформация ее политических
механизмов. Если рассматривать усиление наднациональных механизмов и федерализацию в еврозоне, закрепление модели многоуровневой интеграции, рост значения экономических факторов как источников власти, более отчетливую демаркацию границ внутри ЕС и по
его периметру [Буторина, 2013] в категориях политического пространства, можно предположить, что эти тенденции серьезным образом трансформируют сложившуюся конфигурацию пространственных отношений в зоне евро и Европейском союзе в целом.
При этом меняются дистанции между субъектами и акторами политического процесса различного уровня. Так, Европейская
комиссия, к примеру, теперь вовлечена в бюджетный процесс в
государствах-членах в рамках «Европейского семестра» [Буторина, 2013, c. 73–74; Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 106, 118–120].
Становится иной и политизируется роль Европейского центрального банка [Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 14–24, 27–35].
В рамках нового Многолетнего финансового плана ЕС на
период 2014–2020 гг. не получила поддержки инициатива Еврокомиссии изменить систему налоговых отчислений в общий бюджет
и ввести новый налог на финансовые трансакции в размере 0,1% (в
отношении обмена акциями и облигациями) и 0,01% (в отношении
вторичных контрактов) [Стрежнева, Прохоренко, 2013, c. 80–81].
Предлагая ввести новый налог, сбор которого осуществлялся бы
24
на европейском уровне, Европейская комиссия хотела придать новый
импульс Единому внутреннему рынку, усилив гармонизацию национальных налоговых систем, устранив национальные запреты и исключения, сократив число случаев мошенничества при сборе НДС, а
также упростив бюджетный процесс в ЕС и придав ему бóльшую
транспарентность. Тем не менее в середине 2014 г. планируется взимать новый налог в 11 государствах-членах (Австрии, Бельгии, Германии, Греции, Италии, Испании, Португалии, Словакии, Словении,
Франции, Эстонии), что будет способствовать дальнейшему развитию механизма продвинутого сотрудничества и закреплению многоуровневой интеграции, которая, скорее всего, приобретет устойчивую
двух- или трехуровневую систему [Буторина, 2013, c. 74].
Тот факт, что теперь источником власти во всевозрастающей
степени становятся показатели экономического веса и эффективности государств-членов [Буторина, 2013, c. 74–76], очевидно, будет
усиливать неоднородность, асимметричность и неизотропность
европейского политического пространства. Наконец, углубление
разделительных линий внутри ЕС и по его границам усилит три
вышеназванные тенденции в развитии ЕС. Все вместе они будут
способствовать более выраженному делению стран ЕС на две
группы по признаку членства в Экономическом и валютном союзе
[Буторина, 2013, c. 76].
Литература
Буторина О.В. Европейский союз после кризиса: упадок или возрождение? //
Вестник МГИМО – Университета. – М., 2013. – № 4 (31). – С. 71–81.
Косолапов Н.А. Международный регион и его политическое наполнение // Транснациональные политические пространства: явление и практика / Отв. ред.
М.В. Стрежнева. – М.: Весь мир, 2010. – С. 34–50.
Прохоренко И.Л. О методологических проблемах анализа современных политических пространств // Полис. – М., 2012. – № 6. – С. 68–80.
Стрежнева М.В. Структурирование политического пространства в Европейском
союзе (Многоуровневое управление) // Мировая экономика и международные
отношения. – М., 2009. – № 12. – С. 38–49.
Стрежнева М.В., Прохоренко И.Л. Управление экономикой в Европейском союзе:
институциональные и политические аспекты / РАН. ИМЭМО. – М., 2013. – 155 с.
Чихарев И.А. Проблематика политического пространства и времени в современной политологии и международных исследованиях // Политическая наука. – М.,
2009. – № 1. – С. 7–31.
25
Чихарев И.А., Рамонова М.А. Понятие и основные концепции многоуровневого
управления в мирополитическом дискурсе // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. – М., 2011. – № 5. – С. 3–16.
Bakker R., Jolly S., Polk J. Complexity in the European party space: Exploring dimensionality with experts // European Union Politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. –
P. 219–245.
Benoit K., Laver M. The dimensionality of political space: epistemological and methodological considerations // European Union politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. –
P. 194–218.
Brenner N. Rescaling state space in Western Europe: urban governance and the rise of
glocalizing competition state regimes (GCSRs) // Europe without borders: remapping
territory, citizenship, and identity in a transnational age / Eds.: M. Berezin,
M. Schain. – Baltimore: Johns Hopkins univ. press, 2003. – P. 140–168.
Bourne A., Cini M. Introduction: defining boundaries and defining trends in European
Union studies // Palgrave Advances in European Studies / ed.: M. Cini and
A. Bourne. – Houndmills: Palgrave, 2006. – P. 1–18.
De Vries C., Marks G. The struggle over dimensionality: A note on theory and empirics // European Union politics. – L., 2012. – Vol. 13, N 2. – P. 185–193.
Ferguson Y., Mansbach R. Polities: authorities, identities, and change. – Columbia,
S.C.: Univ. of South Carolina press, 1998. – 565 p.
Geddes M. State-space and non-state space in the crisis of neoliberalism: comparative
perspectives: Paper for panel on Political Studies Association Conference, Cardiff,
March 2013. – Cardiff, 2013. – 12 p. – Mode of access: http://www.psa.ac.uk/
sites/default/files/860_414.pdf (Дата посещения: 03.01.2014.)
Hooghe L., Marks G. Does efficiency shape the territorial structure of government? //
Annual Review of Political Science. – Palo Alto, Ca, 2009. – N 12. – P. 225–241.
Jensen O.B., Richardson T. Making European space: mobility, power and territorial
Identity. – L.: Routledge, 2004. – 312 p.
Jones A., Clark J. The spatialities of Europeanization: power, governance and territory
in Europe. – Abingdon: Routledge, 2010. – 182 p.
Marsh D., Smith M. Understanding policy networks: towards a dialectical approach //
Political studies. – L., 2000. – Vol. 48, N 1. – P. 4–21.
Marsh D, Smith M. There is more than one way to do political science: on different
ways to study policy networks // Political studies. – L., 2001 – Vol. 49, N 3. –
P. 528–541.
Rosenau J. Turbulence in world politics: A theory of change and continuity. – Princeton: Princeton univ. press, 1990. – 480 p.
Ruggie J.G. Constructing the world polity: Essays on International institutionalization. – L.: Routledge, 1998.
Rumford C. Rethinking European spaces: Territory, borders, governance // Comparative
European Politics. – L., 2006. – Vol. 4, N 2. – P. 127–140.
The History of the European Union: Origins of a trans- and supranational polity 1950–72 /
Ed.: Kaiser W., Leucht B., Rasmussen M. – Abingdon: Routledge, 2009. – 240 p.
Transnational European Union: towards a common political space / Ed.: Kaiser W,
Starie P. – Abingdon: Routledge, 2005. – 240 p.
26
М.В. СТРЕЖНЕВА
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ТИПЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОСТРАНСТВ
(В РАЗВИТИЕ ИНТЕГРАЦИОННОЙ ТЕОРИИ)
Согласно феноменологизму, осознание человеком реальности определяет саму эту реальность. С такой точки зрения общественное пространство (social space) можно толковать как мыслимую
реальность, которая выстраивается людьми в соответствии с последовательной системой представлений. Именно в ней поддерживается и воспроизводится социальная практика. Иначе говоря, общественное пространство есть виртуальное бытие, которое само
себя обнаруживает в людских представлениях, а вовсе не метафора
или абстракция, которые в позитивистском ключе опосредованно
обеспечивали бы объективацию (передачу в форме, доступной
восприятию стороннего наблюдателя, опредмечивание) «субъективного нечто».
Политическое пространство (political space) есть разновидность пространства общественного. Политическое пространство
можно определить как совокупность политических правил и установлений (институтов), которым некое сообщество, объединенное
общей культурой (нормами, ценностями, идентичностями), подчиняет свою жизнь. Данное сообщество является коллективным
субъектом собственного политического пространства. Цели протекающей в нем деятельности не узкорациональны, но отражают
присущие именно ему смыслы, значения и понимания.
В политическом пространстве Европейского союза субъектом, по сути, выступает «политический класс» интегрированной
Европы. Население же длительное время придерживалось «разре-
27
шительного консенсуса» [подробнее о разрешительном консенсусе
см.: Best, 2005, p. 5] в отношении региональной интеграции, который впервые дал сбой в 1992–1993 гг. в период принятия Маастрихтского договора, а затем разрушился, что теперь стало серьезнейшим фактором, бросающим вызов ее дальнейшему развитию.
В ЕС оказались налажены множественные транснациональные каналы политических связей, соответствующие вызовам глобализации, но дальнейшее умножение сфер взаимодействия либерально
ориентированных европейских элит без активного привлечения
сил и поддержки гражданского общества чревато усугублением
демократического дефицита. Недаром европейский омбудсмен
Эмили О'Рейли заявила, выступая на заключительном конференции «Европейского года граждан – 2013» в Вильнюсе (Литва) в
декабре 2013 г., что основная цель гражданства ЕС, состоящая в
том, чтобы люди чувствовали более сильную привязанность к Евросоюзу, пока не достигнута. Она призвала политиков и представителей гражданского общества обращать внимание не только на
экономические проблемы, но также на кризис идентичности и легитимности [O'Reilly, 2013].
Безусловно, предложенная выше трактовка политического
пространства не является единственно возможной. В качестве альтернативного примера сошлемся на статью трех европейских авторов, которые определяют политическое пространство (policy space)
как «институциональное поле с акторами, правилами и практиками, ассоциируемыми с усилиями власти по разрешению определенной категории вопросов и проблем» [Boin, Ekengren, Rhinard,
2006, p. 407]. Они используют данный концепт в качестве аналитического инструмента, чтобы исследовать политику ЕС по защите европейских граждан (т.е. относящуюся к выстраиванию в его
пределах пространства безопасности).
Но первая из этих двух трактовок политического пространства более широкая. Она представляется также более полезной для
последовательного преодоления «интеллектуального апартеида»,
проистекающего из раскола политической науки на изучение международных отношений и внутренней политики. Между тем этот
раскол выглядит совершенно неестественным, когда имеешь дело
с изучением европейской региональной интеграции и функционирования Европейского союза.
28
Существует неоспоримая связь между интеграционными институтами и формированием национальных курсов внутри ЕС.
Приоритеты групп интересов, действующих в национальной политике, оформляются в контексте, который включает Евросоюз. Точно так же, если помещать в центр нашего рассмотрения отношение
к ЕС государств-членов, нельзя игнорировать внутренние факторы
формирования этого отношения. Однако взгляд на ЕС как на межгосударственный режим или на пример международного сотрудничества упускает из виду эту сторону проблемы.
В то же время в современном Евросоюзе не происходит явного перетекания суверенитета с национального на наднациональный уровень. Мы наблюдаем, как политические процессы распределения компетенций, их содержания и масштаба постоянно
перекраиваются в ходе борьбы за власть, которую ведут между
собой национальные и европейские акторы, представляющие разные публичные (государственные) или частные интересы.
Классические интеграционные теории, такие как неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход, сохраняют тесную связь с наукой о международных отношениях, однако они недостаточно гибки, чтобы
проследить с их помощью сложную интеграционную динамику.
Это стало понятно уже в 1990-е годы, когда был учрежден Европейский союз и заработали сначала Единый внутренний рынок, а
затем – Экономический и валютный союз. Тогда на смену одному
ключевому вопросу: «Что есть региональное интеграционное объединение в представлениях теории международных отношений?», – на который старались ответить классические теории,
пришел другой вопрос: «Как работает возникшая замысловатая
система (сложносоставная демократия в определении Серджио
Фаббрини [Fabbrini, 2007]), как она устроена?». Появился запрос
на исследование действующих в ее недрах политических сетей, в
том числе транснациональных, и взаимосвязей различных уровней
политического процесса, что вылилось в развитие на базе нового
институционализма и конструктивизма концепции многоуровневого управления (multilevel governance – MLG). Оформление ее
как части интеграционной теории имело целью уточнить воздействие интеграции на политическую архитектуру и политическое
процессы в объединяющейся Европе. С помощью концепции MLG
удалось выявить, что интеграционный процесс во многом зависит
29
от неиерархических методов управления, таких как добровольные
договоренности и регуляторные сети, действующие в различных
сферах, которые могут быть более или менее формализованы.
Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen,
1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные
институты (правила, ограничительные установления, критерии и
ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при
этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их
институционализации и деинституционализации. Конструктивизм,
в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.
Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого
управления послужили совместные работы 1980–1990-х годов,
принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по
изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные
впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel,
2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по
оформлению принципиально новой политической системы. В ней
власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.
Результатом региональной интеграции, по мнению авторов,
стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли
Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК),
Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).
Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых
государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической
системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на
высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уров-
30
нем ниже. Но если германская система является иерархической и
взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач
порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.
В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих
множество политически автономных, но в прочих отношениях
взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые
расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение»
[Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей
концепции стали публикации итальянского профессора Симоны
Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности,
эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта:
отдельные национальные государства, Европейский союз или весь
мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?
Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа,
каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как
бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила
для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но
и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000-х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной
из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].
Под управлением в данном случае понимается координация
человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие
юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые),
составляющие совокупность правомочий определенных органов
власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два
значения.
1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.
31
2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).
Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив
в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.
Федералистский тип подразумевает разделение власти между
несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для
участников политического процесса важнее всего «голос»: участие
в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость
территориальных границ в организации политической власти.
Рис.
Транснациональные сферы («карманы»)
Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров
принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая
транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке.
Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления
в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по
своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различ-
32
ных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром,
который задает правила, для них предпочтительные.
Европейский союз в большей мере олицетворяет собой федералистский тип в организации политического пространства.
Есть достаточные основания для определения его как квазифедерации. Так, правоведы Ю. Дмитриев и В. Миронов пишут: «В настоящее время… статус Евросоюза не идентифицирован. С момента подписания Маастрихтского договора он выходит за рамки
известных политико-правовых объединений и не укладывается ни
в одну из существующих теоретических схем государства и межгосударственного союза, поскольку не является государством в
обычном понимании и не подпадает под признаки федерации либо
конфедерации. Это еще не федерация, но уже не классическая
конфедерация. Поэтому наиболее точно состояние государств, образующих Европейский союз, можно охарактеризовать с помощью
конструкции “квазифедерация”» [Дмитриев, Миронов, 2010].
Вместе с тем некоторые заметные черты архитектуры ЕС
больше соответствуют функциональному типу: это разные формы
гибкой, в том числе продвинутой интеграции [подробно: Бабынина,
2012]; сохранение общей внешней политики и политики безопасности в формате межправительственного / трансправительственного
сотрудничества, несмотря на формальную отмену Лиссабонским
договором 2007 г. системы трех опор [Кавешников, 2010, p. 80–
118]; умножение европейских децентрализованных агентств, активно встраивающихся в сети с участием национальных регуляторов и
международных институтов [Стрежнева, Прохоренко, 2013, p. 49–53].
В частности, утверждению и распространению в ЕС собственных агентств посодействовало то, что начиная с 1980-х годов в странах Западной Европы проводились административные реформы, которые сильно отразились на организации и функционировании
национальных правительств. Правительства стали менее иерархичными и централизованными и более фрагментированными, в том
числе, в результате возложения важных административных задач на
обладающих существенной автономией национальных регуляторов.
Несколько позднее примерно то же стало происходить и в
политико-административном устройстве ЕС, что позволяет решать
задачи, связанные с растущим разрывом между специализированными функциями европейского управления и скромностью административного аппарата, который имеется в распоряжении власти
33
европейского уровня. Но в то же время появление в Евросоюзе
целого вороха нескоординированных между собой агентств дает
почву для рассуждений об излишней усложненности, запутанности и непрозрачности его институциональной архитектуры. Нет
ясности в вопросе о гарантиях для граждан, интересы которых затрагивают действия агентств.
В условиях формального сохранения национального суверенитета при несовпадающих интересах государств-членов в Евросоюзе осложнена задача обеспечения демократического контроля
на «верхнем этаже», но перспективы выстраивания подлинной федерации остаются туманными, и в качестве компенсации этому в
ЕС в последнее время продолжают нарастать элементы транснациональной координации в ущерб примату наднационального регулирования, что в целом усиливает фрагментированность Евросоюза как властной конфигурации. Это несет опасность отхода в
дальнейшем в европейском управлении от достигнутых уровней
и без того небезупречной демократической легитимности (она
обеспечивается присутствием в системе Европейского парламента,
роль которой в рамках наднационального регулирования усиливалась с каждой новой версией основополагающего Договора).
Соотношение функционального и территориального принципов в организации ЕС и трансформации этого соотношения в
период с 1950-х по 2010-е годы как в фокусе отражают все наиболее значительные изменения в структуре и функциях аппарата
управления в региональном объединении и как единого целого, и
его отдельных звеньев и уровней. Здесь, помимо прочего, открываются богатые возможности для сравнений. Так, в советском государственном управлении в разное время складывались различные
сочетания производственного (с отраслевым или функциональным
уклоном) и территориального принципов, причем каждая из сменявших друг друга форм отражала определенную ступень развития народного хозяйства [Тихомиров, 1964].
В качестве приметы возможных трансформаций, способных
увести ЕС прочь от канонов демократии, напомним, сколь большую роль продвигаемые на европейском уровне императивы либеральной экономики сыграли в назначении в ноябре 2011 г. сразу
двух «технократических» кабинетов: Лукаса Пападимоса, бывшего
заместителя председателя ЕЦБ (в Греции), и Марио Монти, члена
Комиссии ЕС в 1995–2004 гг. (в Италии), – непосредственно
34
вторгнувшись в функционирование национальных демократических систем. Внедряются механизмы, которые усиливают вмешательство ЕК в экономическую и бюджетную политику государствчленов (в плане контроля и коррекции). Но Комиссия между тем
не несет за него прямой политической ответственности.
С течением времени выяснилось, что концепция многоуровневого управления не лишена недостатков. В приложении к ЕС
она упрощает картину разворачивания интеграционного процесса.
При всей своей плодотворности метафора управления, пусть даже
она и не исключает политических конфликтов и асимметричности
в распределении власти, не позволяет уделить более пристальное
внимание схваткам, которые ведут между собой разные акторы на
каждой площадке в отдельности. Эта концепция также индифферентна к соревнованию между уровнями за распределение полномочий и за повышение значимости сплачивающих население символов (идентичности).
Транснациональные акторы считаются важными, но только в
плане продвижения соответствующих интересов, порождающих запрос на новые регуляторные рамки. Сказывается недооценка способности национальных государств в интегрированной Европе играть в
многоуровневую «игру» по собственным правилам. В нормативном
плане абсолютизируется значение конкуренции национальных юрисдикций при рассредоточении возможностей политического вмешательства в функционирование регионального и глобального рынка,
что подтверждает устойчивый крен в предпочтениях разработчиков
концепции в сторону экономического неолиберализма [Münch, 2010].
На настоящем этапе акторам разных уровней в условиях европейской интеграции приходится одновременно иметь дело и с
европейскими правилами, и с национальными. С точки зрения отдельно взятого государства происходит европеизация отдельных
сфер политики. Даже там, где региональная интеграция не приводит к усилению наднациональности, на национальную политику в
качестве образца, организационной логики или дополнительного
ограничения влияет то, что происходит в других европейских государствах и / или на европейском уровне.
Именно воздействие региональной интеграции на государства –
члены ЕС сейчас, на новом этапе, составляет ключевую повестку
дня в европейских исследованиях. Региональная интеграция в Европе окрепла и за 2000–2010-е годы превратилась, в представле-
35
нии многих ученых, в независимую переменную, которая теперь
сама влияет на национальную политику, европеизируя ее. Такая
исследовательская перспектива прямо противоположна традиционному взгляду на суть интеграционного процесса (создание европейского целого из ранее разрозненных национальных «частей»)
[Jacquot, Woll, 2003].
Но в рамках MLG полнее освоены как раз те направления
нового институционализма, которые изучают формальные институциональные правила – не вникая в более глубокий общественнополитический контекст. Даже опора на конструктивизм, который
ставит на место интересов акторов нормы и идентичности, не спасает положения: в связке с концептом MLG он используется для
анализа влияния идентичности и дискурса в отрыве от социальной
структуры, как бы в «безвоздушном пространстве».
По словам Джеймса Розенау, весьма авторитетного критика
данной концепции, MLG плохо улавливает сложности, вытекающие из процесса «фрагмеграции», характеризующего современное
состояние мира политики. «Фрагмеграция» – это совмещение
«фрагментации» и «интеграции» – термин, который Розенау использует для описания пересекающихся и зачастую противоречащих
друг другу сил, вовлеченных в «столкновение глобализации, централизации и интеграции, с одной стороны, и локализации, децентрализации и фрагментации – с другой» [Multi-Level Governance...
2004, p. 34].
Неубывающий британский евроскептицизм, нежелание Швеции присоединиться к зоне евро, провал Евроконституции в
2005 г. и другие подобные факты концепция MLG не способна
объяснить. Иными словами, она не отвечает некоторым актуальным требованиям в исследовании Евросоюза, что подтверждается,
в частности, появлением непривычных акцентов в публикациях
даже самих творцов данного концепта, явно отражающих понимание ими потребности в его дальнейшем развитии.
Обратим внимание: в публикации 2008 г. Хуге и Маркс
предлагают вниманию читателя собственную «постфункциональную» теорию европейской интеграции и настаивают: в ЕС предпочтения широкой публики и национальных политических партий
становятся решающими с точки зрения распределения полномочий
политической власти в рамках многоуровневой системы, а европейская интеграция политизируется.
36
По их словам, Европа теперь вторгается в национальную политику, а национальная политика – в принятие европейских решений: в этом смысле система многоуровневого управления становится более тесно увязанной, но от этого она не выглядит более
однородной. Реакция масс на интеграцию преломляется сквозь
национальные институты и дискурсивные паттерны, отражая отчетливо разные исторические траектории. Результатом этого, как
считают Хуге и Маркс, являются все большая несогласованность
политически значимых взглядов в Евросоюзе и, соответственно,
сужающееся поле для нахождения общего согласия [Hooghe,
Marks, 2008, p. 14].
В рассматриваемой статье авторы помещают систему управления Евросоюза в пространство политического соревнования
(space of politics), где значимы партии, выборы, референдумы и
идентичности, попутно замечая, даже с некоторым сожалением,
что «политизацию не засунешь обратно в мешок» [Hooghe, Marks,
2008, p. 22]. Они считают нужным опереться на следующие три
обобщения.
1. Идентичность имеет больше веса в широком общественном мнении, чем для элит или групп интересов.
2. Идентичность является политическим конструктом.
3. Чем непосредственнее индивид идентифицирует себя со
своим внутренним кругом, тем менее он предрасположен к тому,
чтобы поддержать юрисдикцию, включающую и внешние для него
группы [Hooghe, Marks, 2008, p. 12].
Маркса и Хуге беспокоит, что дизайн юрисдикций в Евросоюзе, поневоле подчиненный политике формирования идентичности, в принципе не может иметь высокого коэффициента полезного
действия (по-видимому, потому, что он недостаточно отвечает
требованиям функциональной целесообразности, – об этом авторы
подробнее пишут в другой своей статье [Hooghe, Marks, 2002]).
Но, на наш взгляд, есть не меньше оснований для надежды, что
массы в Евросоюзе своими попытками прибегнуть к демократическим институтам для выражения собственного мнения по европейским сюжетам впредь будут еще интенсивнее мешать заносчивым
элитам в выстраивании европейского управления так, как им заблагорассудится. Иными словами, окончательно прекратится убедительно и откровенно описанная в свое время языком неофунк-
37
ционализма технократическая «интеграция украдкой» (integration
by stealth).
Хуге и Маркс, предлагая «постфункциональную» теорию,
рисуют картину, в которой миллионы жителей стран ЕС, став действующими лицами интеграционного процесса, выступают медиаторами растущего давления, возникшего вследствие институциональной расстыковки европейского и национального уровней
власти. Но разве политические акторы, кто бы они ни были, не могут инициировать перемены, причем позитивные, а не только под
институциональным давлением? Речь поэтому допустимо вести не
столько об испытании степени адаптируемости европейских масс
к региональной интеграции, сколько о том, как сами массы могли
бы использовать интеграционный процесс, в том числе, в своей
ежедневной практике. Для таких исследований более других годится политико-социологический подход, привлекающий в последнее время повышенный интерес западных ученых, исследующих европейскую интеграцию.
Чтобы описывать институциональные среды, политологи
обычно используют такие заимствованные из социологии концепты, как «поле», «арена», «домен», «сфера» – или «пространство»,
которые подчеркивают самостоятельную значимость акторов и их
взаимодействий в производстве и воспроизводстве институциональных правил. Так, если воспользоваться языком, предложенным в свое время французским социологом Пьером Бурдьё [Бурдьё, 1993], то ареной борьбы социальных агентов за выживание
или улучшение своих позиций выступают поля (экономическое,
культурное, социальное, символическое и множество прочих). Габитус (система диспозиций, порождающая и структурирующая
практику агента и его представления) позволяет агенту спонтанно
реагировать на события и ситуации. Всякое поле представляет собой своего рода конкурентный рынок, где используются различного
вида ресурсы. Функционирование и изменение полей подчинено
полю экономического производства, а ключевой точкой схождения агентов, занимающих доминирующие позиции в отдельных
полях, является поле власти (политики). Иерархия властных отношений в рамках властного поля структурирует прочие поля.
Уточним, что различные отношения между акторами в определенной среде специально изучает организационная теория, или
теория организации, тоже берущая свои начала в социологии (ее
38
альтернативное наименование – социологический институционализм). В рамках данной теории, базирующейся на достижениях
Макса Вебера, Александра Богданова, Норберта Винера и Аркадия
Пригожина, организация понимается как некое объединение людей, обладающих правами, распространение которых ограничено
рамками данного объединения, и действующих на основе определенных принципов и правил. В этой теории имеет место широкое
толкование термина «структура», которое включает не только
структуру формальную, но также неформальные и сетевые отношения, социокультурные и когнитивные аспекты организационного
устройства. Она адресуется к вопросам о том, как и почему организации появляются, приобретают определенную форму, ведут
себя тем или иным образом, выживают либо терпят крах.
К примеру, есть достаточно оснований для рассмотрения
Евросоюза как организации, внешнюю среду деятельности которой составляет формирующееся на наших глазах глобальное политико-правовое управление, где ЕС претендует на одну из главных
ролей. Под пространством глобального управления в данном случае понимаются правила, которым подчинен процесс, имеющий
целью решение общемировых проблем, управление глобальными
рисками (с угрозой природе, здоровью, питанию, устойчивости
финансовой системы) и достижение общих целей согласованными
усилиями государств и других организаций, включая международные институты, транснациональные корпорации, неправительственные организации и региональные объединения.
Специфическая роль Евросоюза в глобальном управлении
стала широко обсуждаться лишь в самые последние годы – после
вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. и на основании
опыта мирового кризиса, начавшегося в 2008 г. С 2010 г. в Европе
и Америке стали выходить многочисленные публикации, посвященные данной теме либо затрагивающие ее. В числе наиболее
заметных зарубежных работ (среди их авторов присутствуют и
российские специалисты) назовем коллективные монографии
«Роль ЕС в глобальном управлении: правовое измерение» [Vooren,
2013] и «Экономический кризис в Европе: что он означает для ЕС
и России» [DeBardeleben, Viju, 2013].
Однако большая часть таких работ, включая вышеуказанные, сосредоточена преимущественно на правовых и / или внешнеполитических аспектах взаимодействия Евросоюза с партнерами
39
и международными институтами. Они зачастую оставляют без
должного внимания вопросы политической организации. Значение
последних между тем растет, так как складывающаяся глобальная
структура управления является в подлинном смысле многоуровневой. Причем доминирующая роль в ней принадлежит тем не менее
национальным государствам, которые реализуют достигнутые
глобальные решения добровольно, а не по принуждению.
Отсюда следует, что забота об управляемости и эффективном функционировании мировой системы требует повышенного
внимания не только к использованию инструментария мягкого
права и различных методов согласования, примирения или координации национальных позиций и усилий, но и прояснения специфики национальных политико-экономических моделей. Как
представляется, ориентация ученых на организационную теорию,
которая требует обратить внимание на правила, нормы, ценности,
ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру взаимодействия участников глобального управления, в данном случае выглядит вполне уместной.
В качестве одной из попыток комбинирования исторического
и социологического институционализма в изучении Евросоюза
вспомним статью американцев Нила Флигстина и Алека Стоун
Свита. Они прибегают для этого к понятию «европейское поле»,
которое, в их трактовке, состоит из: 1) организаций, пытающихся
структурировать свою окружающую среду (под организациями
авторы статьи понимают институциональные структуры ЕС);
2) набора заранее установленных правил, которые ограничивают
действие присутствующих на арене организаций и обеспечивают
его возможность; 3) хорошо подготовленных стратегических акторов, которые используют организации для развития форм сотрудничества между не связанными между собой группами [Fligstein,
Stone, 2002, p. 1211]. Иначе говоря, европейское поле для них – это
политическое пространство интегрированной Европы с населяющими его институтами ЕС и стратегическими акторами.
В согласии с Бурдьё, Флигстин и Стоун Свит рассматривают
здесь рыночную, политическую и правовую сферы как поля, обеспечивающие наличие свода правил, которыми структурировано
определение и преследование хозяйствующими субъектами, общественными группами, юристами и правительственными чиновни-
40
ками собственных интересов, включая их интересы, касающиеся
изменения правил регулирования рыночной деятельности.
Спустя несколько лет Флигстин самостоятельно выступил с
книгой под названием «Евростолкновение: ЕС, европейская идентичность и будущее Европы» [Fligstein, 2008], сделав объектом
своего исследования европейское общество. Как экономический
социолог, Флигстин настаивает, что Европейский союз – это, главным образом, рынок, а рынки формируются политическими решениями – причем не все рынки в мире похожи друг на друга.
С его точки зрения, которая заслуживает внимания, сами европейцы, как это ни парадоксально, очень мало осознают, в какой
мере они уже европеизированы возникновением и репродукцией
общественных полей – в политике, бизнесе, образовании, гражданском обществе, потребительском поведении, как и во многих
других сферах. Он вскрывает, в какой мере европейские правила и
ресурсы проникают в жизнь не только брюссельских бюрократов,
но и «серфингистов в Биаррице».
При этом, по подсчетам автора, основанным на данных «Евробарометра», солидное меньшинство (более 40% европейцев) не
думают о себе как о «европейцах». Средний класс держит будущее
интеграционного проекта в собственных руках – но именно его
представители в уязвимые моменты референдумов в Дании, Франции, Голландии, Ирландии своими голосами грозят «накренить
корабль» Евросоюза. Работа Флигстина открывает путь к исследованию социологии Европейского союза – к выяснению, какие из
тысяч социальных полей европеизируются, а какие нет или в
меньшей степени, и к выявлению условий, при которых происходит транснационализация социальных полей.
Получается, что каждое отдельное поле (уровень) – это новое пространство доминирования в обществе и выстраивания смыслов. Таким образом, вырисовывается картина многоуровневой
Европы, которая выходит далеко за рамки формальных институтов
и множит властные асимметрии в самых неожиданных местах.
Для сравнения: весьма близкое к этому видение встречаем у
американских социологов Пола Димаджио и Уолтера Пауэлла
[DiMaggio, Powell, 1983]. Последние ведут речь об «организационных полях», представляющих собой набор организаций, которые в
совокупности составляют признанную сферу институциональной
жизни. Она включает ключевых поставщиков, потребителей ресур-
41
сов и производимой продукции, регуляторные агентства и прочие
организации, тоже производящие подобные услуги или продукты.
Вышеизложенное приводит к следующим основным выводам. Понятия политического пространства и политического поля в
различных интерпретациях помогают обозреть политику Евросоюза в целом, преодолев традиционное деление политологии на «международную» и «внутринациональную». Концепт многоуровневого
управления (в особенности, предложенные в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политического
пространства) сохраняет свою полезность для понимания специфики трансформации постсовременного государства в интегрированной Европе. Вместе с тем на нынешней стадии эволюции теории региональной интеграции, когда в повестку дня поставлена
задача изучения процессов европеизации, под влиянием ЕС, национальных политических систем и обществ, важно дополнить
анализ с позиций многоуровневого управления наработками социологического институционализма. Он привлекает наше внимание к контексту (формальным и неформальным практикам, символическим репрезентациям и формату властных отношений в
обществе), в котором осуществляется жизнедеятельность и наблюдаются трансформации институтов ЕС и Евросоюза в целом.
Литература
Бабынина Л. Гибкая интеграция в Европейском союзе. Теория и практика применения. – М.: ЛКИ, 2012. – 304 c.
Бурдьё П. Социология политики / Пер. с фр. Н.А. Шматко. – М.: Socio-Logos,
1993. – 336 c.
Дмитриев Ю., Миронов В. Методология исследования формы государственного
устройства // Право и жизнь. – M., 2010. – Т. 9, № 147. – 21 с. – Режим доступа:
http://www.law-n-life.ru/arch/147/147-4.doc (Дата посещения: 10.02.2014.)
Кавешников Н. Трансформация институциональной структурны Европейского
союза. – М.: Навона, 2010. – 480 c.
Стрежнева М., Прохоренко И. Управление экономикой в Европейском союзе:
институциональные и политические аспекты / РАН. ИМЭМО. – М., 2013. – Режим доступа: http://www.imemo.ru/ru/publ/2013/13005.pdf (Дата посещения:
10.02.2014.)
Тихомиров Ю.А. Производительно-территориальный принцип в организации и
деятельности аппарата управления // Советское государство и право. – М.,
42
1964. – № 1. – С. 22–32. – Режим доступа: http://law.edu.ru/article/article.asp?
articleID=1146418 (Дата посещения: 10.02.2014.)
Best Ed. In Search of the Lost Constitution: The EU between Direct Democracy and the
Permissive Consensus / Archive of European integration (AEI). – Pittsburgh, PA:
Univ. library system, 2005. – N 2. – P. 5–13. – Mode of access: http://aei.pitt.edu/
5945/ (Дата посещения: 10.02.2014.)
Boin A., Ekengren M., Rhinard M. Protecting the Union: Analysing an Emerging Policy
Space // European Integration. – 2006. – Vol. 28, N 5, December. – Р. 405–421. –
Mode of access: https://www.academia.edu/4466225/Protecting_the_Union_
Analysing_an_Emerging_Policy_Space (Дата посещения: 10.02.2014.)
Bulmer S. The Governance of the European Union: a new institutionalist approach //
Journal of public policy. – 1994. – Vol. 13, N 4. – P. 351–380.
Commission. European governance – A White Paper. COM (2001) 428 final, (2001/C
287/01) // Official journal of the European communities. – Brussels, 2001. –
12 October. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=OJ:C:2001:287:0001:0029:EN:PDF (Дата посещения: 10.02.2014.)
DeBardeleben J., Viju C. Economic crisis in Europe: What it means for the EU and
Russia / Eds. J. DeBardeleben, C. Viju. – N.Y.: Palgrave Macmillan, 2013. – 288 p.
DiMaggio P.J., Powell Walter W. The Iron Cage revisited: institutional isomorphism
and collective rationality in organizational fields // American sociological review. –
1983. – Vol. 48, N 2. – P. 147–160.
Fabbrini S. Compound Democracies. Why the United States and Europe Are Becoming
Similar. – Oxford: Oxford univ. press, 2007. – 368 p.
Fligstein N. Euroclash: The EU, European Iientity, and the future of Europe. – Oxford:
Oxford univ. press, 2008. – 279 p.
Fligstein N., Stone S.A. Costructing policies and markets: An institutionalist accout of
European integration // American journal of sociology. – 2002. – Vol. 107, N 5,
March. – P. 1206–1243. – Mode of access: https://docs.google.com/gview?url=
http://www.academicroom.com/sites/default/files/article/19/Neil+Fligstein,+Construc
ting+Polities+and+Markets.pdf&chrome=true (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G. A Postfunctionalist Theory of European integration: From permissive consensus to constraining dissensus // British journal of political science. –
2008. – Vol. 39. – P. 1–23. – Mode of access: http://www.unc.edu/~gwmarks/
assets/doc/BJPS.postfunctionalism.2009.hooghe.marks.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G. Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level
Governance // The American political science review. – Vol. 97, N 2. – 2003. –
Р. 233–243.
Hooghe L. Marks G. Types of multi-level governance // Les cahiers europeens de sciences po. – Paris, 2002. – N 3. – P. 7. – Mode of access: http://www.cee.sciencespo.fr/erpa/docs/wp_2002_3.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G. Multi-level governance and European integration. – Lanham,
Maryland: Rowman & Littlefield, 2001. – 251 p.
Hooghe L., Marks G. Types of multi-level governance // European integration online
Papers (EIoP). – Brussels, 2001 а. – Vol. 5, N 11. – Mode of access: http://eiop.or.at/
eiop/texte/2001-011a.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
43
Hooghe L., Marks G., Schakel A.H. The Rise of regional authority: A comparative
study of 42 democracies. – N.Y.: Routledge, 2010. – 361 p. – Mode of access:
http://www.unc.edu/~gwmarks/assets/doc/The%20Rise%20of%20Regional%20Auth
ority.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G., Wilson C. Does left / right structure party positions on European
integration // Comparative political studies. – Thousand Oaks, 2002. – Vol. 35, N 8. –
Р. 965–989.
Jacquot S., Woll C. Usage of European integration – Europeanisation from a sociological
perspective // European integration online papers (EIoP). – 2003. – Vol. 7, N 12. –
Mode of access: http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-012a.htm (Дата посещения:
10.02.2014.)
March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. – N.Y.: Free press. 1989. – 227 p.
Multi-Level Governance / Ed. by I. Bach and M. Flinders. – Oxford: Oxford univ.
Press, 2004. – 252 p.
Münch R. European Governmentality // The liberal drift of multilevel governance. – L.:
Routledge, 2010. – 185 p.
O'Reilly E. Ombudsman: European Union citizenship is in crisis / Press releases database.
(EO/13/19). – 2013. – 13 December. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressrelease_EO-13-19_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
Piattoni S. The Theory of multi-level governance: Conceptual, empirical, and normative challenges. – Oxford: Oxford univ. press, 2010. – 320 p.
Schmitter Ph. C. Neo-Neofunctionalism // European integration theory / Ed by:
A. Wiener, T. Diez. – Oxford: Oxford univ. press, 2004. – P. 45–74.
Vooren B. van, Blockmans S., Wouters J. The EU's role in global governance: The legal
dimension / Eds. B. van Vooren, S. Blockmans, J. Wouters. – Oxford: Oxford univ.
press, 2013. – 384 p.
44
КОНТЕКСТ
Л.О. БАБЫНИНА
ТРАНСФОРМАЦИЯ ВНУТРЕННЕЙ
АРХИТЕКТУРЫ ЕС: ПРОБЛЕМЫ
ФРАГМЕНТАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО
ПРОСТРАНСТВА
Европейский союз – сложный механизм, функционирование
которого основано на общих правилах и обязательствах его участников. В ЕС сложился определенный баланс между наднациональным и национальными уровнями власти, основанный на принципах
субсидиарности и пропорциональности. За время существования ЕС
был принял значительный массив общего законодательства, оказывающий влияние на экономические и политические процессы в государствах-членах. Общие правила, существующие в Европейском
союзе, позволяют характеризовать его как некое общественное пространство, где, в том числе, активно формируется пространство политическое, являющееся «совокупностью политических правил и
установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское сообщество» [Стрежнева, 2011, с. 7]. Однако политическое пространство в ЕС в настоящее время не является однородным.
Развитие интеграции привело к значительному расширению
состава стран ЕС и масштабному увеличению областей взаимодействия по сравнению с начальным периодом. Следствием данных
процессов стали усложнение структуры Союза и рост внутренней
неоднородности, которая определяется различием интересов и
возможностей участников интеграционного процесса, а также разным пониманием ими целей и задач интеграции. В таких условиях
45
общие для всех государств-членов правила и их одинаковые обязательства в рамках Евросоюза подвергаются коррозии. Единообразное продвижение к общим целям интеграции и само формулирование общих для всех участников целей, как показывает практика,
оказалось труднодостижимым. Основные разногласия связаны с
тем, насколько много полномочий государства-члены готовы передать на наднациональный уровень и какой метод сотрудничества,
коммунитарный или межправительственный, кажется им более
эффективным и приемлемым. Совмещение данных подходов ведет
к поиску компромиссных решений, которые в большей или меньшей степени учитывают интересы всех акторов интеграционного
процесса, в том числе государств-членов и институтов ЕС. Таким
образом, формируется весьма сложная внутренняя архитектура
Европейского союза.
Когда общие для всех государств-членов цели невозможно
сформулировать, в действие включаются механизмы, позволяющие учесть интересы «несогласных» без заметного торможения
интеграционного процесса. Такие механизмы имеют различные
природу и опыт применения, обычно все их многообразие обозначают термином «гибкая интеграция». В это понятие включает систему исключений (opt-out), продвинутое сотрудничество, соглашения вне правовых и институциональных рамок ЕС и некоторые
другие формы [Бабынина, 2012]. Однако решения, принятые через
указанные механизмы, нарушают единство интеграционной группировки, ведут к дисбалансу прав и обязанностей ее участников,
фрагментируя, таким образом, политическое пространство в ЕС.
В настоящее время в ЕС наблюдается интенсификация интеграционных процессов, вызванная поисками выхода из текущего
финансово-экономического и долгового кризиса, с одной стороны, и
логикой развития интеграции – с другой. Обратной стороной медали стало нежелание части государств следовать в фарватере данной
тенденции. В результате в ЕС в постлиссабонский период наблюдается резкое увеличение «гибких» решений, при которых не все государства участвуют в предлагаемых проектах. Важным элементом
современного развития ЕС стало применение продвинутого сотрудничества, позволяющего продвигать интеграционные проекты ограниченному числу стран. Наложение различных продвинутых групп
на уже существовавшие исключения ведет к существенному изменению внутренней архитектуры Европейского союза.
46
Система исключений
В процессе развития ЕС в ситуациях, когда одно или несколько государств-членов категорически не хотели принимать
участие в предлагаемых проектах, решением становилось предоставление им исключений из общих правил. Обычно такие исключения становились предметом переговоров и были прописаны в
основополагающих договорах. Основная часть существующих исключений принадлежит Великобритании, Дании, Ирландии. Другой вид исключений носит временный характер, он предоставляется государствам для подготовки в реализации общих проектов.
Первые исключения были прописаны в Маастрихтском договоре. Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) предполагало присоединение к единой валюте по мере выполнения определенных критериев. Таким образом, на будущее было заложено
разделение на две группы стран, входящих в зону евро и находящихся за ее пределами. Кроме временных договор предусматривал
постоянные исключения, прописанные в специальных протоколах
для Великобритании (право не вводить единую валюту) и Дании
(право не вводить единую валюту, не принимать участия в сотрудничестве ЕС в области обороны, участвовать во взаимодействии в
сфере юстиции и внутренних дел только на межправительственном уровне) [Treaty on European Union, 1992].
Амстердамский договор существенно увеличил число исключений вследствие включения Шенгенских правил в договор и
переноса части сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел
в коммунитарную первую опору. Великобритания и Ирландия остались за замками шенгенской зоны и получили возможность участвовать по желанию в проектах, относящихся к визовой и иммиграционной политикам ЕС и предоставлению убежища [Weatherill S.,
1999, p. 21–40].
После вступления в силу Лиссабонского договора еще более
расширилось и число исключений, и состав стран, их получивших.
Ликвидация третьей опоры [Потемкина, 2011, с. 18] привела к тому, что исключения, имевшиеся у Дании, Великобритании и Ирландии, были распространены на все направления сотрудничества
в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, где
применяется стандартная процедура принятия решений. Таким
образом, эти государства получили возможность по собственному
47
желанию принимать участие только в отдельных проектах, относящихся к иммиграционной и визовой политикам, предоставлению
убежища, гражданскому праву, полицейскому и уголовному сотрудничеству. Кроме того, при внесении поправок в уже имеющееся законодательство Великобритания и Ирландия могут не
участвовать в дальнейшей реализации тех аспектов шенгенских
acquis, которые они ранее приняли [Consolidated Versions, 2010,
Protocols 19, 20, 21, 22]. Очевидно, что Великобритания, Дания и
Ирландия каждый раз добивались исключений, не желая передавать очередную порцию национальных полномочий на наднациональный уровень, когда формировались новые области сотрудничества или расширялось применения коммунитарного метода
принятия решений в уже существующих сферах. Однако вследствие трансформации структуры ЕС увеличение числа исключений
из общих правил функционирования пространства свободы безопасности и правосудия ведет к усилению фрагментации этого пространства, осложнениям в практике применения общеевропейских
законов и может давать неожиданные последствия. В сложившейся
ситуации статус индивидуума в рамках пространства свободы,
безопасности и правосудия зависит от его местонахождения, что,
несомненно, может приводить к значительным юридическим проблемам [Сarrera, Geyer, 2007, p. 8].
Можно привести ряд примеров, когда указанные государства
не принимают участия в общих для Евросоюза проектах. В частности, к Великобритании, Дании и Ирландии не применяется директива о «голубой карте», направленная на предоставление рабочих
мест и вида на жительство высококвалифицированным специалистам из третьих стран, и общий для ЕС список нарушений правил
дорожного движения водителями-нерезидентами.
Согласно Лиссабонскому договору, юрисдикция Суда распространятся на все сферы юстиции и внутренних дел. Транзитный протокол исключает из применения обычной юрисдикции
Суда ранее существовавшее законодательство в области полицейского и уголовного права на пятилетний период после вступления
в силу нового договора. По истечении этого срока юрисдикция
Суда в указанных сферах будет применяться ко всем странам, за
исключением Великобритании, Ирландии и Дании, которые могут
избежать юрисдикции Суда ЕС, если объявят о своем отказе от
участия [Peers, 2007, p. 2]. Осенью 2012 г. министр внутренних дел
48
Соединенного Королевства Тереза Мэй выступила с заявлением,
что Великобритания воспользуется прописанной в Лиссабонском
договоре возможностью и выйдет из принятых ранее 130 законодательных инициатив в сфере юстиции и внутренних дел, чтобы
избежать юрисдикции Суда ЕС [Theresa may tells … 2012]. Законодательство, которое хотят отвергнуть консерваторы, относится к
полицейскому сотрудничеству, борьбе с трансграничной преступностью и включает такие важные для поддержания безопасности
проекты, как европейский ордер на арест, европейский ордер на
расследования, европейская система регистрации преступлений, и
многое другое. Под вопросом окажется участие Великобритании
в таких структурах ЕС, как Европол и Евроюст. Возможный выход
Великобритании из перечисленных проектов объективно снизит
их эффективность в рамках всего Союза и приведет к еще большей
фрагментации пространства. В то же время возможность отказа
участвовать в уже принятом законодательстве в области полицейского и уголовного права со стороны Дании невелика. Более того,
руководство страны намерено отказаться от части имеющихся исключений, в первую очередь в сфере юстиции и внутренних дел и
обороны [Statsminister Helle … 2011]. Ирландия также пока не заявляла о намерении выйти из существующих проектов в данной сфере.
В Лиссабонском договоре появились новые исключения,
связанные с принятием Хартии фундаментальных прав Европейского союза. Великобритания и Польша добились для себя исключений из общих правил. На эти страны не будет распространяться
юрисдикция Суда ЕС в данной области, а применение самой Хартии будет соотноситься с национальным законодательством и
практикой [Consolidated versions, 2010, Protocol 30]. В процессе
ратификации Лиссабонского договора Ирландия оградила себя от
действия тех положений Хартии фундаментальных прав и самого
договора, которые влияют на защиту права на жизнь, защиту семьи и защиту прав в отношении образования, которые гарантирует
Конституция Ирландии [Presidency conclusions … 2009]. Позже
Чехия также получила исключения из Хартии, аналогичные британским и польским [Protocol on the application … 2009]. Таким
образом, даже в такой принципиально важной для ЕС сфере, как
права человека, можно наблюдать различия в обязательствах их
соблюдения в зависимости от страны.
49
Государства, имеющие исключения из различных областей
сотрудничества ЕС, соответственно имеют и другой набор обязательств в рамках данных сфер взаимодействия. Причем различие в
правах и обязанностях является не разовым, а постоянно возрастающим, поскольку сотрудничество развивается, вызывая к жизни
новые проекты. Результатом полученных государствами-членами
исключений становится фрагментированное для них применение
законодательства ЕС.
Исключения, имеющиеся у государств-членов в рамках
ЭВС, оказывают серьезное влияние на их статус в объединении,
особенно в условиях борьбы с финансово-экономическим и долговым кризисом. Страны ЕС, не входящие в зону евро, имеют статус
«государства с изъятием», и к ним не применяется ряд мер, в первую очередь связанных с функционированием евро и работой ЕЦБ
[Consolidated versions of the Treaty … 2010, art. 139]. В целом макроэкономическую политику Европейского союза определяет Совет
министров экономики и финансов (ЭКОФИН). Однако решения
Совета ЭКОФИН следуют в русле решений, принимаемым Советом министров финансов Еврогруппы, в работе которого не принимают участия министры финансов стран, не перешедших на евро.
Таким образом, влияние стран, сохранивших свою валюту, в процессе принятия решения в рамках Совета ЭКОФИН меньшее, чем
стран, использующих евро.
Усилия, предпринимаемые для выхода из кризиса, направлены на нивелирование существующей дихотомии между общей
экономической и единой денежно-кредитной политиками в ЕС.
Усиление интеграции в финансовой, бюджетной и экономической
сферах в рамках еврозоны повлечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в
пользу наднационального центра. Таким образом, страны, не входящие в зону евро, попадают в ущемленное положение, не имея
возможности оказывать одинаковое с ее участниками влияние на
принимаемые решения и корректировать общее направление развития интеграционного процесса. В результате каждое государство, не перешедшее на евро, делает самостоятельный выбор: присоединяться к проектам, связанным с повышением эффективности
экономического управления в еврозоне, или нет.
Теоретически все государства-члены, за исключением Великобритании и Дании, обязаны рано или поздно перейти на евро.
50
Однако часть из них не стремится форсировать этот процесс. Особое положение в рамках ЭВС занимает Швеция, которая не имеет
прописанных в договоре исключений в отношении введения единой валюты. Однако шведское руководство не выполнило некоторые формальные требования, необходимые для перехода на евро, а
в 2003 г. был проведен референдум по этому вопросу, который дал
отрицательный результат. После проведения референдума Швеция
остается вне зоны евро, мотивируя это желанием населения сохранить шведскую крону. И хотя во всех отчетах Комиссии о готовности стран к введению единой европейской валюты Швеция рассматривается как кандидат на вступление в зону евро наряду со
странами, вступившими в ЕС в 2004 г., фактически страна пользуется такими же правами, как и государства, имеющие закрепленные в договорах исключения из третьей стадии ЭВС.
Как показывает практика, страны, имеющие желание перейти на евро в обозримой перспективе, принимают на себя дополнительные обязательства в соответствии с решениями в рамках еврозоны, а государства, намеревающиеся оставить национальные
валюты, в основном не связывают себя такими обязательствами.
Таким образом, текущий кризис спровоцировал не только обострение противоречий, заложенных в структуре ЭВС, но и резкое
увеличение разницы в правах и обязанностях государств-членов
при попытках нивелировать неравномерную структуру ЭВС.
В период с 2010 г. были приняты несколько программ, направленных на борьбу с долговым кризисом в зоне евро, улучшение макроэкономических показателей и на повышение экономической однородности государств – членов ЕС. Для оказания помощи
странам ЕС с серьезными долговыми проблемами в 2010 г. были
созданы два фонда1: Европейский механизм финансовой стабилизации (EFSM) и Европейский инструмент финансовой стабильности
(EFSF). EFSM был учрежден регламентом ЕС [Council Regulation,
2010], в нем участвуют все государства – члены ЕС, которые при
необходимости могут обратиться туда за финансовой помощью.
Второй фонд, EFSF, создан странами зоны евро для оказания помощи только внутри еврозоны [EFSF framework agreement, 2010].
В 2012 г. был создан новый более мощный и постоянно дейст1
По юридическим соображениям было решено не использовать в официальных названиях термин «фонд».
51
вующий Европейский стабилизационный механизм (ESM), учрежденный специальным договором странами еврозоны [Treaty establishing the european stability mechanism... 2012], с внесением поправки в Договор о функционировании Европейского союза. Таким
образом, возможности получения помощи в критической для национальных финансов ситуации у стран, входящих и не входящих
в зону евро, серьезно различаются. Кроме того, страны, не входящие в зону евро, самостоятельно определяют степень своего участия в программах помощи государствам еврозоны. В частности,
программы финансовой помощи Ирландии и Португалии шли по
линиям обоих фондов и МВФ, а займы Греции предоставлялись
только странами еврозоны и МВФ.
Для стабилизации макроэкономических показателей государств – членов ЕС были приняты несколько пакетов законодательных инициатив, которые также имеют различное применение
к странам, входящим в зону евро и находящимся за ее пределами.
В декабре 2011 г. вступил в силу так называемый Пакт шести (пять
регламентов и одна директива) [Official journal... 2011]. Это законодательство усиливает контроль со стороны ЕС за размерами
госдолга и дефицита госбюджета (60% ВВП и 3% ВВП соответственно), а также определяет порядок наложения санкций в случае
нарушений. Законодательные акты были приняты через совместную процедуру принятия решений и применяются ко всем государствам – членам ЕС, однако для стран зоны евро прописаны специальные правила, в первую очередь связанные с наложением
санкций. В 2013 г. вступили в силу еще два регламента, которые
применяются только к государствам еврозоны [Official journal …
2013]. В соответствии с ними, страны, использующие в качестве
национальной валюты евро, должны согласовывать национальные
бюджеты с Комиссией и Еврогруппой. Таким образом, очевидно
очередное перераспределение полномочий в пользу наднациональных структур, с одной стороны, и увеличение различий в правах и обязанностях государств-членов, входящих в зону евро и остающихся за ее пределами, – с другой.
Для предотвращения последующих банковских кризисов в
2012 г. Комиссия выступила с предложением создать в ЕС Банковский союз и передать ЕЦБ функции основного регулятора. Страны, имеющие оговоренные исключения, – Великобритания и Дания, а вместе с ними и Швеция, в целом занимают негативную
52
позицию по этой проблеме. Так, Соединенное Королевство уже
однозначно высказалось против своего участия в Банковском союзе, хотя британский премьер-министр Дэвид Кэмерон поддержал
саму идею для стран зоны евро [Fox, 2012]. Не собирается присоединять к Банковскому союзу и Швеция, Дания занимает осторожную позицию, но пока не заявляла о желании в нем участвовать.
Проект создания Банковского союза находится в начальной стадии
реализации, и пока не очень понятно, например, по каким правилам
будет осуществляться деятельность банков государств, не участвующих в нем, на территории тех государств, которые войдут в Союз.
Иногда новые проекты развития интеграции в ЕС встречают
жесткое противодействие со стороны части государств-членов, и в
то же время они не укладываются в рамки уже существующих исключений. В таком случае имеются две возможности обойти несогласные государства и реализовать проект: применить продвинутое
сотрудничество или реализовать соглашение на межправительственном уровне вне существующих рамок.
Проекты, реализуемые на межправительственном уровне
За время развития Европейского союза несколько важных
для интеграции проектов были первоначально реализованы вне
институциональных рамок ЕС на межправительственном уровне.
К таким проектам можно отнести Европейскую валютную систему
до 1987 г., Шенгенское сотрудничество до 1999 г., Прюмский договор. Законодательство, принятое в рамках этих инициатив, со
временем было инкорпорировано в право ЕС посредством включения сотрудничества в основополагающие договоры.
В целом ЕС старается избегать создания параллельных общему интеграционному процессу проектов, однако в настоящее
время в рамках ЭВС вновь принято законодательство на межправительственном уровне. В дополнение к Пакту шести по инициативе
Германии государства – члены ЕС решили еще более ужесточить
меры по соблюдению показателей госдолга и дефицита госбюджета.
Первоначально предлагалось внести соответствующие изменения
в Лиссабонский договор, но Великобритания пригрозила наложить
вето на пересмотр Договора. В результате было решено пойти по
пути подписания межправительственного соглашения, использующего институты Союза. В марте 2012 г. Договор о стабильности,
53
координации и управлении (Бюджетный пакт) подписали
25 государств – все 17 входящих в зону евро и восемь, сохраняющих национальные валюты [Treaty of stability coordination and governance, 2012]. К соглашению не присоединились Великобритания
и Чехия.
Договор о стабильности, координации и управлении предусматривает внесение изменений в национальное право подписавших его государств, причем «желательно на конституционном
уровне». Участники договора должны принять положения, запрещающие превышать структурный дефицит госбюджетов более чем
на 0,5% ВВП, а также прописать автоматический запуск механизма коррекции в случае его превышения. Европейский суд имеет
полномочия отслеживать исполнение соглашения участниками
договора и, в случае некорректной имплементации или ее отсутствия, может наложить финансовые санкции на нарушителя. Причем
если санкции будут наложены на члена зоны евро, то средства
пойдут в Европейский стабилизационный механизм, а если нарушителем будет государство, не входящее в еврозону, то средства
пойдут в бюджет ЕС. Кроме того, Бюджетный пакт рассматривается как часть экономического управления в зоне евро (договор предусматривает проведение саммитов Еврогруппы как минимум два
раза в год), и реализация его положений направлена на усиление
экономического сотрудничества. Договор вступил в силу 1 января
2013 г., после того, как его ратифицировали 16 из подписавших
государств, из них 12 – члены Еврозоны. Следовательно, в 2014 г.
Комиссия и Суд будут отслеживать имплементацию положений
Договора в национальные законодательные системы. Комиссия и
Совет предполагают в течение пяти лет предпринять необходимые
шаги для инкорпорирования положений договора в право Европейского союза [Fiscal compact enters into force, 2012].
Формат и содержание Договора о стабильности, координации
и управлении позволяет сделать несколько выводов. Во-первых,
его вступление в силу еще больше увеличивает различия в правах
и обязанностях государств – членов ЕС, подписавших и не подписавших, ратифицировавших и проведших имплементацию положений. Во-вторых, договор усиливает позиции Еврогруппы как
полноценного института ЕС. По Лиссабонскому договору встречи
министров стран зоны евро носили неформальный характер и собирались по необходимости [Consolidated Version... 2010, prtl. 14].
54
Если положения договора будут инкорпорированы в право ЕС, как
то предполагают Комиссия и Совет, то статус Еврогруппы заметно
повысится, ее решения приобретут еще большее значение, и, как
следствие, влияние стран, не входящих в зону евро, будет снижено, в том числе и на процесс формирования общей экономической
политики ЕС. В-третьих, желание включить положения договора в
институциональные рамки ЕС отвечает сложившейся практике,
когда значимый проект принимается на межправительственном
уровне и начинает функционировать, давая возможность участникам скорректировать его недостатки, а не участвующим государствам оценить его привлекательность. Если противники проекта
все же не выражают готовность присоединиться к нему, то при
инкорпорировании законодательства в право ЕС им, как правило,
предоставляются исключения. В данном случае можно с высокой
долей вероятности говорить о том, что в случае включения положений договора в законодательную базу Евросоюза Великобритания захочет получить исключения из новых правил.
Продвинутое сотрудничество
Особое значение в постлиссабонский период приобретает
применение продвинутого сотрудничества (enhanced cooperation),
которое предполагает неравномерное продвижение вперед интеграционного процесса, когда ограниченной группе государствчленов можно развивать какое-либо направление сотрудничества
без участия остальных стран ЕС. За счет применения продвинутого сотрудничества, с одной стороны, может быть сохранена динамика развития интеграционного процесса в случае, когда общего
решения по предлагаемому проекту не представляется найти возможным, а с другой стороны, из-за различного вовлечения государств-членов в интеграционные проекты правовая и политическая структуры станут более сложными и фрагментированными.
Положения о продвинутом сотрудничестве появились в Амстердамском договоре как реакция на предстоящее расширение ЕС
[Weatherill, 1999, p. 21] и потенциальные сложности в одновременном достижении поставленных целей всеми государствамичленами.
В Лиссабонском договоре обозначена основная задача продвинутого сотрудничества – «служить продвижению целей Союза
55
и усиливать процесс интеграции» – и заданы рамки его применения. Продвинутое сотрудничество может использоваться только в
качестве последнего средства, когда цели Союза не могут быть
достигнуты всеми государствами ЕС. Оно не может применяться в
областях исключительной компетенции Союза, должно быть открыто для всех государств-членов, минимальное число участников
данных проектов определено в девять государств и не зависит от
численности Союза в целом. В обсуждении мероприятий в рамках
действующего продвинутого сотрудничества могут принимать
участие все государства – члены ЕС, но в принятии решений –
только его участники. Решения, принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, не являются частью acquis communautaire,
поэтому не обязательны для выполнения странами – кандидатами
на вступление в ЕС [Consolidated version … 2010, art. 20]. В Договоре о функционировании ЕС (ДФЕС) прописаны дополнительные
условия применения продвинутого сотрудничества и две процедуры его запуска – для ОВПБ и для всех остальных областей, за исключением тех, которые относятся к исключительной компетенции
Союза, и роль институтов ЕС в его реализации. Следует отметить,
что если Совет участвует в принятии законодательства в рамках
продвинутого сотрудничества в ограниченном составе, то Комиссия
и Парламент работают как обычно. Согласно положениям договора,
продвинутое сотрудничество не должно подрывать функционирование Единого внутреннего рынка, экономическое и социальное
сплочение в ЕС, создавать барьеры в торговле и нарушать правила
конкуренции внутри Союза [Consolidated version... 2010, arts. 326–
334]. Данные ограничения в теории сильно сужают возможности использования продвинутого сотрудничества, однако практика применения часто зависит от конкретных условий и решений.
В рамках Общей внешней политики и политики безопасности продвинутое сотрудничество было введено позже, чем в других областях. Однако по Лиссабонскому договору ОВПБ / ЕПБО
имеет наименьшие ограничения для создания таких продвинутых
проектов. При запуске продвинутого сотрудничества в данной
сфере применяется особая процедура, в которой главная роль отводится Совету, а участие Комиссии и Парламента минимально
[Consolidated Version... 2010, art. 329.2]. В области безопасности и
обороны появился аналог продвинутого сотрудничества – посто-
56
янное структурированное сотрудничество, учредить которое значительно проще [Consolidated Version... 2010, arts. 42.6, 46].
В Лиссабонском договоре добавлены также новые правила,
ускоряющие применения продвинутого сотрудничества в случае
наложения вето на предложения, относящиеся к взаимодействию
по уголовным вопросам, полицейскому сотрудничеству и к учреждению поста Европейского прокурора через применение механизма «экстренного торможения» [Consolidated version, 2010, arts.
82.3, 83.3, 86.1, 87.3].
Более десяти лет после вступления в силу Амстердамского
договора продвинутое сотрудничество в ЕС не применялось. Первый проект продвинутого сотрудничества был реализован в сфере
внутренних дел и юстиции. В 2008 г. министры внутренних дел
государств – членов ЕС не смогли согласовать позиции в отношении регламента о минимальных стандартах процедуры разводов
супругов из разных стран ЕС. Предложения Комиссии, требующие
единогласия в Совете, были заблокированы Швецией. Тогда восемь государств – членов ЕС – Люксембург, Австрия, Испания,
Италия, Греция, Словения, Венгрия и Румыния – подали запрос в
Комиссию на предмет учреждения продвинутого сотрудничества
по проекту несостоявшегося регламента. Позже к этим странам
присоединились Франция и Болгария, а Греция вышла из проекта.
После почти двухлетнего ожидания, вступления в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 г. и смены состава Комиссии в начале
2010 г. запрос был наконец отправлен на голосование в Совет.
В этот период к проекту присоединились еще пять государств –
Германия, Бельгия, Латвия, Мальта и Португалия. В июне 2010 г.
Парламент дал свое согласие, а в июле Совет согласовал его авторизацию. Таким образом, было учреждено продвинутое сотрудничество, которое разрешает гражданам ЕС, состоящим в межнациональном браке, выбрать, какой из национальных законов применять
при разводе [Council regulation, 2010]. Первоначально в проекте
участвовали 14 государств-членов, но летом 2012 г. к нему присоединилась Литва, увеличив число участников до 15.
Очевидно, что реализация данного продвинутого проекта,
тем более в такой узкой, но важной для граждан ЕС сфере, как
межнациональные разводы, не приведет к немедленной фрагментации правового пространства ЕС [Peers, 2010, p. 355]. Этот проект
не несет политического подтекста, а представляет собой решение
57
технической проблемы, которая возникла из-за невозможности
совместить морально-этические принципы и сложившиеся в данной области правила у всех государств – членов ЕС. Учрежденное
продвинутое сотрудничество о правилах развода интернациональных супружеских пар не наносит видимого ущерба целям и самому процессу интеграции, более того, разрешился один из застарелых споров между государствами-членами. Конечно, участие в
проекте лишь половины государств-членов серьезно ограничивает
эффективность его применения. С другой стороны, стало очевидно, что прописанный в Договоре механизм запуска продвинутого
сотрудничества вполне реализуем при наличии политической воли
всех участников процесса. Присоединение Литвы к уже действующему проекту работает на позитивное восприятие продвинутого сотрудничества в целом.
Второй случай введения продвинутого сотрудничества представляется более неоднозначным. Создание единой системы регистрации и защиты патентов на уровне ЕС не вызывало разногласий
у государств-членов, поскольку все были заинтересованы в охране
интеллектуальной собственности. Предметом споров стали методы
реализации данной системы, а именно языки регистрации патентов.
Большинство государств поддерживали «трилингвистический»
режим, когда патент равноценно может быть зарегистрирован на
одном из трех языков – английском, немецком или французском.
Однако Испания и Италия потребовали сократить количество языков регистрации до одного – английского – или, наоборот, расширить
до пяти, включив итальянский и испанский. Позиция государств
была связана с желанием защитить национальных владельцев патентов, поскольку расходы на перевод очень велики, хотелось бы
их избежать. В результате государства-члены не смогли прийти к
общему решению, и группа государств в декабре 2010 г. предложила организовать продвинутое сотрудничество. После положительного заключения Комиссии в марте 2011 г. Парламент дал
свое согласие, и Совет авторизовал продвинутое сотрудничество.
Испания и Италия обратились в Суд ЕС с запросом о правомочности учреждения данного продвинутого сотрудничества, которое,
по их мнению, подрывает правила функционирования Единого
внутреннего рынка, однако Суд не поддержал данный запрос
[Kingdom of Spain and Italian republic … 2011]. Таким образом, несмотря на возражения, в конце 2012 г. продвинутое сотрудничество,
58
вводящее систему регистрации патентов на уровне ЕС, было запущено [Council regulation, 2012]. Реализация продвинутого сотрудничества в области регистрации патентов продемонстрировала опасность применения данного механизма, когда государства,
не вошедшие в проект, оспаривали не цели, а форму будущей системы. [Fabbrini, 2012, p. 16]. Более того, само использование продвинутого сотрудничества в данном случае представляется не совсем оправданным, так как потенциально при наличии общей цели
компромисс мог бы быть достижим.
В настоящее время в различных стадиях рассмотрения находятся еще два проекта, которые ряд государств и Комиссия хотят
оформить через продвинутое сотрудничество.
В сентябре 2011 г. Комиссия выступила с предложением ввести на всей территории Европейского союза налог на транзакции.
Собранные средства предлагалось включить в доходную часть
бюджета ЕС. Как и следовало ожидать, несколько государств, в
первую очередь Великобритания и Швеция, заблокировали предложение Комиссии, обосновав это опасениями оттока капитала.
Британия посчитала также, что введение этого налога окажет негативное влияние на операции в Сити, а Швеция сослалась на собственный малоуспешный опыт введения налога на транзакции. Согласовать введение данного налога на уровне ЕС не представлялось
возможным. В феврале 2012 г. группа из девяти стран обратилась к
председательствующей Дании с письмом, в котором просила ускорить процесс запуска налога на транзакции через продвинутое сотрудничество. В январе 2013 г. Совет принял решение об авторизации продвинутого сотрудничества [Council decision, 2013], которое
собираются учредить 11 государств ЕС – Франция, Германия, Австрия, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Словения,
Словакия и Эстония. Однако в апреле 2013 г. Великобритания обратилась в Суд ЕС с запросом о том, что это решение нарушает
ряд положений основополагающего договора ЕС [United Kingdom
of Great Britain … 2013]. Осенью 2013 г. был опубликован доклад
юридической службы Совета, в котором введение налога на транзакции было признано противоречащим базовым договорам ЕС и
выходящим за рамки юрисдикции Союза [Opinion of the legal service... 2013]. Комиссия тем не менее намерена продолжать процесс
запуска продвинутого сотрудничества и в настоящее время проводит консультации по предложенному ею проекту директивы. Уч-
59
реждение налога на транзакции вызывает много вопросов, поскольку, согласно положениям Лиссабонского договора, продвинутое сотрудничество не должно нарушать правила свободной
конкуренции1 в рамках Единого внутреннего рынка. Великобритания обоснованно опасается, что введение налога продвинутой
группой будет иметь экстратерриториальный эффект, так как налог будет взиматься даже если только одна из сторон зарегистрирована на территории государства, входящего в проект. Если налог
будет принят, то, по предложению Комиссии, средства, собранные
за счет него, могут заменить в бюджете ЕС отчисления от ВНП
государств, участвующих в продвинутом сотрудничестве.
Второй проект продвинутого сотрудничества, находящийся
в процессе рассмотрения, связан с учреждением Европейской прокуратуры. Основная задача этого органа – борьба с финансовым
мошенничеством, затрагивающим бюджет ЕС, чем в настоящее
время не очень эффективно занимаются национальные правоохранительные органы. Возможность создания Европейской прокуратуры через механизм продвинутого сотрудничества была прописана в Лиссабонском договоре [Consolidated Version … 2010, art. 86].
В июле 2013 г. Комиссия выступила с предложением создать Европейскую прокуратуру [Proposal... 2013], но в октябре 14 национальных парламентов дали негативное заключение на это предложение, а 11 из них пришли к заключению, что законопроект
нарушает принцип субсидиарности. В результате у Комиссии существует реальный шанс реализовать свой проект через механизм
продвинутого сотрудничества. Такое предложение сейчас находится в стадии подготовки [Every euro counts … 2013]. Очевидно,
что упомянутые государства (Кипр, Чехия, Венгрия, Ирландия,
Мальта, Нидерланды, Румыния, Словения, Франция и Великобритания) вряд ли поддержат предложение Комиссии по учреждению
Европейской прокуратуры через продвинутое сотрудничество, однако для реализации проекта нужна поддержка всего лишь девяти
из оставшихся стран. Главная проблема такого способа создания
Европрокуратуры заключается в том, что эффективность данного
органа напрямую зависит от распространения ее полномочий на
все государства – члены ЕС. По иронии, именно такую позицию
1
Введение налога на транзакции теоретически может способствовать оттоку капитала в те страны, где его нет.
60
выразили в процессе обсуждения первоначальной инициативы Комиссии парламенты Германии и Великобритании [Franssen, 2013].
***
Отход от единообразного продвижения государствамичленами по пути интеграции, закрепленный в основополагающих
договорах ЕС, меняет внутреннюю структуру Союза. Она становится более сложной в управлении, государства получают различные права и обязанности в новых и развивающихся проектах.
В постлиссабонский период трансформация внутренней структуры
ЕС происходит особенно быстро, а развитие проектов продвинутого сотрудничества и применение исключений, имеющихся у отдельных государств, ведут к увеличению фрагментации внутреннего пространства Евросоюза.
Существующая система исключений не предполагает, что
они могут стать обычной практикой, наоборот, их предоставление
рассматривается как особый случай, предоставленный в результате специально проведенных переговоров. Обычно исключения
фиксируются в основополагающих договорах и даются отдельным
странам. Полученные государством исключения во многом определяют формат его участия в конкретных направлениях сотрудничества, но в целом наличие исключений не слишком влияет на развитие интеграционного процесса, снижая, однако, его общую
эффективность и усиливая фрагментацию. Продвинутое сотрудничество имеет принципиально другую природу. В постлиссабонский период его применение становится обычной практикой реализации интеграционных проектов в случае недостижимости
общего для всех государств-членов решения. Во-первых, снято
табу на его применение и есть политическая воля к его реализации. Во-вторых, есть прописанный механизм применения, не требующий специальных межправительственных и межинституциональных переговоров, а следующий стандартной и уже
опробованной процедуре. В рамках продвинутого сотрудничества
эффективность взаимодействия теоретически должна быть достаточно высокой, поскольку в него входят лишь страны, заинтересованные в продвижении конкретного направления взаимодействия.
Однако применение продвинутого сотрудничества требует определенной осторожности, поскольку оно не только усиливает фраг-
61
ментацию политического и правового пространств ЕС, но и потенциально содержит угрозу создания двух продвинутых групп в одной области взаимодействия с противоположными целями. Более
того, учитывая все прописанные ограничения, использование продвинутого сотрудничества должно применяться только в тех областях, где можно сформулировать общие для всех государствчленов цели без ущерба для развития интеграции в целом. Однако
уже существующая практика демонстрирует нарушение этого
принципа, когда за бортом проекта оказываются государства, его
цели.
Изменение структуры ЕС на базе положений Лиссабонского
договора и интенсификация интеграционных процессов, происходящая в настоящее время, ведут к серьезной трансформации принципов функционирования Европейского союза в целом, когда неодинаковые права и обязанности государств-членов стали нормой.
Возрастающее использование исключений и продвинутого сотрудничества, принятие законодательства, имеющего неравное для
всех государств-членов применение, несомненно, приведут к усилению фрагментации политического и правового пространств ЕС.
На этом фоне особенно актуальной становится проблема сохранения внутренней сплоченности группировки.
Литература
Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. – М.: URSS, 2012. – 304 с.
Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза. – М.: Гриф и К, 2011. – 368 с.
Транснациональное политическое пространство: явление и практика / Под ред.
Стрежневой М.В. – М.: Весь мир, 2011. – 370 с.
Carrera S., Geyer F. The reform treaty and justice and Home Affairs. Implications for
the common Area of Freedom, Security and Justice / The Centre for European Policy
Studies. – Brussels, 2007. – N 141, 17 August. – 12 p. – Mode of access:
http://ceps.eu/book/reform-treaty-justice-and-home-affairs-implications-common-areafreedom-security-and-justice (Дата посещения: 09.02.2014.)
Consolidated version of the Treaty on the functioning of the European Union // Official
journal of the European Union. – 2008. – 9 May. – 153 p. – Mode of access: – http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:
en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
62
Consolidated version of the Treaty on the functioning of the European Union // Official
journal of the European Union. – 2010. – 30 March. – 154 p. – Mode of access:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:
en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Council decision of 22 January 2013 authorising enhanced cooperation in the area of
financial transaction tax (2013/52/EU) // Official journal of the European Union. –
2013. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2013:022:0011:0012:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Council regulation (EU) No 1259/2010 of 20 December 2010 implementing enhanced
cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation // Official journal of the European Union. – 2010. – 29 December. – Mode of access:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:343:0010:0016:
en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Council regulation (EU) No 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European financial stabilization mechanism // Official journal of the European Union. – 2010. –
11 May. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2010:118:0001:0001:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Council regulation (EU) No 1260/2012 of 17 December 2012 implementing enhanced
cooperation in the area of the creation of unitary patent protection with regard to the
applicable translation arrangements // Official journal of the European Union. –
2012. – 17 December. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:361:0089:0092:en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
European financial stability facility («EFSF») framework agreement (as amended with
effect from the Effective Date of the Amendments). Consolidated version / European
financial stability facility. – Mode of access: http://www.efsf.europa.eu/attachments/
20111019_efsf_framework_agreement_en.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
Every euro counts – frequently asked questions on the European public prosecutor’s
office. (MEMO/13/693) / European commission. 2013. – 17 July. – Mode of access:
http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-693_en.htm (Дата посещения:
09.02.2014.)
Fabbrini F. The enhanced cooperation procedure: A study in multispeed Integration /
Centro Studi sul Federalismo. – Moncalieri, 2012. – 20 p.
Financial transaction tax: Council agrees to enhanced cooperation / Council of the
European Union. – Brussels, 2013. – 22 January. – Mode of access: http://
www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/134949.pdf
(Дата посещения: 09.02.2014.)
Fiscal compact enters into force / Council of the European Union. – Brussels, 2012. –
21 December. – Mode of access: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/
docs/pressdata/en/ecofin/134543.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
Fox B. Cameron: eurozone integration means new EU settlement for UK // Euobserver. – 2012. – 19 October. – Mode of access: http://euobserver.com/political/
117936 (Дата посещения: 09.02.2014.)
Franssen V. National parliaments issues yellow card against the Europe public procecuter’s Office / European law blog. News and comments on EU law. – 2013. –
63
4 November. – Mode of access: http://europeanlawblog.eu/?p=2025 (Дата посещения: 09.02.2014.)
Kingdom of Spain and Italian Republic v Council of the European Union. (Case
C-274/11) / InfoCuria – Case-law of the Court of Justice. – Luxembourg, 2011. –
Mode of access: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-274/11
Kuipers J.J. The law applicable to divorce as a test ground for enhanced cooperation //
European law journal. – 2012. – N 18. – P. 201–229.
Official journal of the European Union. – English ed. – Luxembourg, 2011. –
23 November. – 52 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Official Journal of the European Union. – English ed. – Luxembourg, 2013. –
27 May. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2013:140:FULL:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)
Opinion of the legal service. interinstitutional file: 2013/0045 (CNS) / Council of the
European Union. – Brussels, 2013. – 6 September. – Mode of access: http://
daskapital.nl/images/other/RvE-transactietaks-oordeel.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
Peers S. Divorce, european style: The first authorization of enhanced Cooperation //
European law review. – Cambridge, 2010. – N 6. – P. 339–358.
Peers S. EU reform treaty: Analysis 1: Version 3. JHA provisions // Statewatch analysis. –
L., 2007. – 22 October. – Mode of access: http://www.statewatch.org/news/2007/aug/
eu-reform-treaty-jha-analysis-1.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
Peers S. Mission accomplished? EU justice and home affairs law after the Treaty of Lisbon // Common market studies review. – Malden MA, 2011. – N 48. – P. 661–693.
Presidency conclusions. 18–19 June 2009 / European Council. – Brussels, 2009. –
N 11225/09, 19 June. – 28 p. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressrelease_DOC-09-2_en.htm?locale=en (Дата посещения: 09.02.2014.)
Proposal for a Council regulation on the establishment of the European public prosecutor's
office. – Brussels, 2013. – 63 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0534:FIN:EN:PDF (Дата посещения:
09.02.2014.)
Protocol on the application of the charter of fundamental rights of the European Union
to the Czech Republic: Presidency conclusions. 29–30 October 2009 // Council of the
European Union. – Brussels, 2009. – N 15265/09, 1 December. – 25 p. – P. 14. –
Mode of access: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
en/ec/110889.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
Statsminister Helle Thorning-Schmidts tale ved Folketingets åbning tirsdag den 4.
oktober 2011 / Statsministeriet. – 2011. – 4 Oktober. – Mode of access: http://
www.stm.dk/_p_13517.html (Дата посещения: 09.02.2014.)
Theresa May tells MPs UK government wants EU law opt-out // BBC News. – L.,
2012. – 15 October. – Mode of access: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics19944072 (Дата посещения: 09.02.2014.)
Treaty establishing the European stability mechanism between the Kingdom of Belgium, the Federal Republic of Germany, the Republic of Estonia and others, 2012 //
European Council. – Brussels, 2012. – 62 p. – Mode of access: http://www.europeancouncil.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
64
Treaty on European Union, 1992 // Official journal of European Union. – 1992. – Mode
of access: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#
0001000001 (Дата посещения: 09.02.2014.)
Treaty on stability, coordination and governance in the economic and monetary union
between the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Kingdom of Denmark and others. – 2012. – Mode of access: http://european-council.europa.eu/
media/639235/st00tscg26_en12.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Council of the European Union. (Case C-209/13) // InfoCuria – Case-law of the Court of Justice. – Luxembourg,
2013. – 18 April. – Mode of access: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?
docid=137910&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=enhanced%2
Bcooperation&doclang=EN&cid=27172#ctx1 (Дата посещения: 09.02.2014.)
Weatherill S. If I’d wanted you to understand I would have explained it Better: What is
the purpose of the provisions on closer co-operation introduced by the Treaty of Amsterdam? // Legal issues of the Amsterdam treaty / Ed. by D. O’Keeffe, P. Twomey. –
Oxford; Portland, 1999. – 425 p. – P. 21–40.
65
Н.Ю. КАВЕШНИКОВ
РАЗВИТИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Энергетическая политика Европейского союза (ЕС) начала
формироваться на рубеже 80–90-х годов ХХ в. с процесса либерализации рынков электроэнергии и газа. Именно этот проект под
лозунгом создания единого европейского энергетического рынка
(ЭР) и сегодня является системообразующим элементом энергетической политики ЕС. Особое внимание к рынкам электроэнергии и
газа обусловлено тем, что эти отрасли являются естественномонопольными. Транспортировка электроэнергии и газа осуществляется лишь по сетям, соответственно, сетевые компании имеют
возможность диктовать свои условия как независимым производителям, так и потребителям. Более того, исторически ключевым игроком на национальных рынках были вертикально интегрированные компании, сосредоточившие в своих руках не только сетевую
инфраструктуру, но и значительную часть (а в ряде стран – целиком) производства энергоресурсов (добычу / импорт газа или генерацию электроэнергии) и ее поставки конечным потребителям.
Спецификой отраслей выступает также их значимость для экономики, национальной безопасности, социальной и отчасти политической стабильности, что предопределило больший масштаб государственного вмешательства, – во многих странах ЕС государство
является контролирующим или единственным акционером вертикально интегрированных компаний-монополистов.
Впервые Еврокомиссия обнародовала концепцию масштабных реформ рынков электроэнергии и газа еще в 1988 г. Обосновывая необходимость этих реформ, Еврокомиссия отмечала, что
66
«более интегрированный европейский энергетический рынок будет способствовать снижению себестоимости энергии… и улучшению структуры издержек и рационализации производства, передачи и распределения энергии» [Commission working document…
1988, p. 5]. Главными целями реформы были либерализация и объединение рынков, т.е. создание единого либерализованного рынка
электроэнергии и газа с высоким уровнем конкуренции. Это должно было повлечь выравнивание тарифов на энергоносители в различных государствах-членах и их общее снижение.
Однако практические мероприятия на этом направлении начались лишь десятилетие спустя, с принятием первой электрической директивы (1996) и первой газовой директивы (1998), носивших характер довольно ограниченного эксперимента. Лишь
убедившись, что новая система регулирования рынков способна
функционировать на практике, ЕС перешел к следующим шагам.
В 2003 г. были приняты вторая электрическая № 2003/54 и газовая
№ 2003/55 директивы (Второй энергопакет), развивающие и детализирующие основные положения реформы. В сентябре 2009 г.,
после почти трехлетней дискуссии, был принят Третий энергопакет
(ТЭП) мер по реформе энергетического рынка. Основу ТЭП составляют директивы № 2009/73 и № 2009/72, устанавливающие
общие правила для внутреннего рынка газа и электричества1.
Исследование энергетического рынка ЕС как политического
пространства2 предполагает комплексный анализ трех ключевых
элементов этого пространства с целью дать ответ на вопросы.
1. Существует ли единая система управления энергетическим
рынком ЕС? Каким образом в рамках этой системы организовано
взаимодействие национальных, наднациональных и транснациональных органов управления, как между ними распределены полномочия? Каково сочетание сетевых и иерархических форм управления?
1
Помимо этого, в Третий энергопакет входят регламенты о доступе к газовым и электроэнергетическим сетям и регламент об Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов.
2
Под политическим пространством мы понимаем «совокупность политических правил и установлений (т.е. институтов), основанных на некоем наборе
норм и ценностей [Транснациональные политические пространства … 2011, с. 7].
Там же см. примеры анализа политических пространств Евросоюза.
67
2. Обеспечено ли единство нормативно-регулятивной среды
энергетического рынка ЕС? В какой степени гармонизированы законодательство и практики регулирования в разных странах ЕС?
Насколько эффективна нормативно-регулятивная среда с точки
зрения достижения ключевой цели политики Евросоюза – обеспечения высокого уровня конкуренции на рынках газа и электроэнергии всех стран ЕС?
3. Достигнуто ли инфраструктурное единство энергетического
рынка ЕС, т.е. взаимосвязь национальных рынков энергии и энергетических систем? Способна ли существующая инфраструктура
обеспечить уровень трансграничных поставок, достаточный для
стимулирования конкуренции между энергетическими компаниями
разных стран ЕС и, соответственно, для объединения национальных рынков в единый общеевропейский энергетический рынок?
Система управления энергетическим рынком ЕС
К настоящему времени сформировалась комплексная система управления пространством единого энергетического рынка Евросоюза. Базовые правила функционирования рынка определяются
законодательством ЕС. С момента вступления в силу Лиссабонского договора энергетическая политика вошла в сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов. Законодательные акты
принимаются с соответствии с обычной законодательной процедурой, строящейся на исключительной законодательной инициативе
Комиссии и сотрудничестве двух законодательных институтов –
Совета министров и Европарламента. Впрочем, следует отметить,
что реальное влияние институтов в законодательном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры, – ключевым законодателем остается Совет министров1. В сфере энергетики хороший
пример дает история принятия ТЭП. Итоговый перечень вариантов
разделения функций (см. далее) был принят именно на основе
компромисса, разработанного в Совете министров, хотя Еврокомиссия (изначально) и Европарламент (практически до последнего
1
Подробнее о сравнении роли Европарламента и Совета министров в законодательном процессе см.: [Кавешников, 2012, с. 17–19].
68
момента) настаивали на обязательном применении разделения
собственности.
В основе законодательства ЕС о едином ЭР лежат директивы
2009/73 (газ) и 2009/72 (электроэнергия). По своей юридической
природе директивы ЕС требуют имплементации на национальном
уровне, т.е. принятия национального законодательства, детализирующего рамочные положения директив и адаптирующего их к
ситуации в каждой отдельной стране Евросоюза. В сфере регулирования ЭР это порождает определенные проблемы, связанные с
задержками в принятии национального законодательства и попытками трактовать неясные положения законодательства ЕС в пользу
сохранения не вполне конкурентной среды. Еврокомиссия осуществляет контроль за имплементацией директив (см. далее) с целью
обеспечить единообразие регулирования ЭР, но ее действия не
всегда успешны; даже в лучшем случае процедуры контроля требуют нескольких лет и не гарантируют положительного результата.
Лишь один аспект функционирования ЭР ЕС – правила доступа к
трансграничным сетям – урегулирован на уровне ЕС документами
прямого действия: регламентами 715/2009 (газ) и 714/2009 (электроэнергия).
Практическая деятельность по регулированию ЭР возложена
на национальные исполнительные органы – национальные регуляторы. В настоящее время независимость регуляторов основывается
на юридической и функциональной автономии (как от бизнеса, так
и от национальных правительств), независимом финансировании,
специальных гарантиях и правилах деятельности персонала.
Перечислим основные функции регуляторов.
1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает тариф на
транспортировку энергии либо методику его определения. Тем
самым операторы сетей в идеале должны быть лишены возможности получать монопольную ренту за счет завышения транспортного тарифа.
2. Инвестиционное планирование. Регулятор утверждает
обязательные к исполнению 10-летние планы развития сетей.
В случае неисполнения операторами сетей указанных планов регулятор вправе применять санкции либо привлечь к реализации инфраструктурных проектов сторонних инвесторов.
3. Контроль за соблюдением права ЕС и имплементирующего
национального законодательства. Прежде всего, объектом контро-
69
ля является деятельность операторов сетей. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и налагать санкции.
4. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе
к транспортным и распределительным сетям между третьими лицами и операторами сетей.
Идея создания общеевропейского регулятора получила пока
что скромное воплощение в Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов (АСЭР, Агентство). Взаимодействие национальных регуляторов – необходимое условие для решения вопросов, связанных с трансграничными поставками и развитием
трансграничной инфраструктуры, а также для «появления общей
культуры регулирования» [Гудков, 2010, с. 59]. Еще в 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики – ассоциацию без формальных полномочий. В 2003 г. Еврокомиссия учредила консультативный
орган – Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа
(ERGEG).
С 1990-х годов Комиссия стремилась получить полномочия
по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако
эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов,
озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Согласно ТЭП, на основе ERGEG создан принципиально
новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство
по сотрудничеству энергетических регуляторов. В своей текущей
деятельности Агентство независимо от стран ЕС и от национальных регуляторов. В частности, это обеспечивается тем, что постоянно действующий орган управления – Административный совет –
формируется институтами ЕС.
АСЭР обладает широкими консультативными, а также ограниченными надзорными и регулятивными полномочиями. В числе
основных консультативных полномочий – оценка сетевых кодексов (положительная оценка необходима для утверждения кодексов
Еврокомиссией) и общеевропейских планов развития инфраструктуры, контроль за исполнением вышеуказанных планов национальными регуляторами, мониторинг уровня конкуренции на ЭР.
С конца 2011 г. Агентство подключено к борьбе с использованием
инсайдерской информации и манипулированием ценами на оптовых биржевых рынках энергии.
70
В рамках регулятивной деятельности АСЭР по запросам национальных регуляторов разрешает споры и выносит обязательные решения по вопросам трансграничной транспортировки энергии. Еще одно, чрезвычайно важное регулятивное полномочие
Агентства – мониторинг инвестиций в трансграничные проекты.
Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство
не будет подменять национальных регуляторов. И действительно,
формально 10-летний общеевропейский план развития инфраструктуры имеет рекомендательных характер. Однако национальные регуляторы обязаны принимать обязательные к исполнению
национальные инвестиционные планы с учетом общеевропейского. Таким образом, Агентство, контролируя исполнение общеевропейского плана развития инфраструктуры, имеет возможность
влиять на значимые в масштабе ЕС аспекты инвестиционного планирования. В свете этого представляются вполне обоснованными
предположения, что постепенно Агентство может трансформироваться в полномасштабного общеевропейского энергетического
регулятора [Романова, 2007]. По крайней мере, в истории европейской интеграции уже не раз бывало, что, «войдя с черного хода» в
какую-то сферу, Еврокомиссия или агентства ЕС постепенно перетягивали на себя значительный объем полномочий. Такие предположения особенно значимы в свете того, что Административный совет
Агентства формируется не странами-членами, а институтами ЕС.
Значимую роль в системе управления пространством единого
ЭР ЕС играют сетевые объединения бизнеса. В соответствии с
ТЭП созданы Европейские сети операторов систем транспортировки газа / электроэнергии (ENTSO-E и ENTSO-G). В рамках указанных объединений сетевые операторы разрабатывают общие
стандарты безопасности, коммерческие и технические кодексы,
координируют инвестиции в трансграничную инфраструктуру,
вырабатывают общие правила транспарентности управления сетями. Важнейшие полномочия этих двух объединений – принятие
общеевропейского десятилетнего плана сетевого развития и разработка на основе указаний АСЭР трансграничных сетевых кодексов
(последние должны быть утверждены Еврокомиссией).
Особое место в системе управления занимают Флорентийский (электроэнергетика) и Мадридский (газ) форумы регулирования, созданные Еврокомиссией в конце 1990-х годов. В последнее
время форумы собираются дважды в год. Конкретный состав уча-
71
стников форумов варьируется, но на них всегда присутствуют
представители национальных регуляторов, операторов транспортных сетей, производителей и потребителей энергоресурсов, трейдеров и торговых площадок, политики ЕС и стран-членов. «Данные сети [Мадридский и Флорентийский форумы] являются во
многом агрегирующими, так как в ходе их работы вырабатываются решения, выгодные для многих участников рынка и [приемлемые] для национальных правительств… Комиссия как один из
ключевых архитекторов сетей стремится с их помощью приобрести легитимный ресурс исполнения политики в тех сферах, где он
ограничен» [Громогласова, 2009, с. 42–43].
Единство и эффективность нормативно-регулятивной
среды энергетического рынка ЕС
Непременное условие развитого единого политического
пространства энергетического рынка ЕС – гармонизированная
нормативно-регулятивная среда, обеспечивающая в общем сопоставимые возможности для бизнес акторов на всем пространстве
энергетического рынка. Поскольку целью проводимых в ЕС реформ является создание конкуренции на ЭР, наше исследование
сосредоточится на основных элементах нормативно-регулятивной
среды, которые сконструированы для повышения уровня конкуренции. В идеале следует провести сравнительный анализ законодательства 27 стран ЕС, однако такое исследование выходит далеко
за рамки настоящей работы. Поэтому для оценки эффективности и
единства нормативно-регулятивной среды мы используем статистические показатели, характеризующие уровень конкуренции на
рынках отдельных стран ЕС. Если уровень конкуренции на национальных рынках повышается и уже довольно высок, значит, регулятивная среда эффективна. Если уровень конкуренции в странах
ЕС примерно одинаков, значит, регулятивная среда в общем и целом единообразна в своих ключевых аспектах. Одновременно мы
получим ответ на вопрос, насколько проведенные реформы на
практике способствовали созданию конкурентной среды. Для
оценки реальной ситуации на рынках будут использоваться статистические показатели электроэнергетики, так как в этом секторе по
ряду объективных обстоятельств степень конкуренции заведомо
выше, чем в газовой отрасли.
72
Согласно идеям авторов реформ, конкурентная среда на ЭР
ЕС1 основывается на следующих принципах.
1. Поэтапное предоставление потребителям права свободно
выбирать поставщиков энергоресурсов, включая возможность
приобретать энергоресурсы у производителей из других стран ЕС.
Таким образом потребитель перестает быть «привязанным» к той
сетевой компании, которая обслуживает его регион. Именно свобода выбора поставщика мыслилась авторами реформы как ключевой механизм стимулирования конкуренции на энергетическом
рынке и, соответственно, должна была привести к падению цен на
энергоресурсы для конечных потребителей. Согласно директивам
2003 г., все коммерческие потребители получили такое право
1 июля 2004 г., а домохозяйства – 1 июля 2007 г. (отметим, что в
некоторых странах ЕС рынки были полностью либерализованы
гораздо раньше).
Однако далеко не во всех странах потребители активно
пользуются этим правом на практике. Предсказуемо доля потребителей, меняющих поставщика, более высока среди крупного бизнеса. Но и этот показатель превышает 5% лишь в десяти странах
ЕС. В меньшей степени выгодами от либерализации ЭР смогли
воспользоваться малые потребители. Из табл. 1 видно, что по доле
переключений для домохозяйств и малого бизнеса лидирует Великобритания; в ней ежегодно меняют поставщика 17–19% потребителей этого класса. Впрочем, Великобритания во всех отношениях
является пионером либерализации ЭР и активным лоббистом этого
процесса на уровне ЕС. Доля переключений существенна (8–10%)
также в Бельгии, Нидерландах, Северных странах (либерализация
рынков в этих странах проводилась независимо от аналогичной
политики ЕС), Италии и Германии. Если считать свидетельством
развитого конкурентного рынка вышеуказанный уровень в 8–10%
переключений для малых потребителей, то ситуация в подавляющем большинстве стран ЕС (1–3%, а во многих странах – лишь
десятые доли процента) свидетельствует как минимум о незавершенности реформ. Среди факторов, затрудняющих переключение
потребителей (особенно малых), следует выделить отсутствие информации и административные барьеры.
1
На наш взгляд, наиболее комплексная работа об особенностях функционирования ЭР ЕС на основе ТЭП у [Christopher, Cabau, 2010].
73
Таблица 1
Уровень конкуренции на рынках электроэнергии стран ЕС
Переключение
потребителей на нового
поставщика (1)
Страна
Австрия
Бельгия
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Нидерланды
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Финляндия
Франция
Чехия
Швеция
Эстония
доля
сменивших
поставщика,
%
динамика,
п. п.
2007 г. 2010 г.
2010 г.
к 2007 г.
1,7
н. д.
0,0
19,1
н. д.
3,2
н. д.
2,8
0,4
2,0
1,9
0,0
0,0
0,0
0,2
н. д.
8,5
н. д.
2,2
0,1
0,0
0,4
н. д.
2,2
0,8
9,5
0,0
1,8
8,8
н. д.
17,3
н. д.
6,3
н. д.
4,3
н. д.
2,5
5,8
н. д.
н. д.
0,0
0,2
н. д.
8,9
0,1
2,2
0,1
1,3
1,9
7,6
2,1
3,3
9,5
0,0
0,1
−1,8
3,1
1,5
0,5
3,9
0,0
0,0
0,4
0,0
0,0
1,3
1,5
−0,1
2,5
0,0
0,0
Концентрация рынка
доля трех крупнейших
компаний на розничном
рынке электроэнергии, %
2000 г. 2007 г.
67
53
н. д.
42
н. д.
50
100
38
94
94
72
н. д.
н. д.
н. д.
100
н. д.
48
н. д.
99
н. д.
н. д.
н. д.
33
94
н. д.
47
н. д.
64
н. д.
98
н. д.
87
46
100
н. д.
85
84
60
100
100
100
93
н. д.
н. д.
45
99
44
35
68
40
94
99
н. д.
99
2010–
2011 гг.
58
45***
76
61
78
43****
н. д.
н. д.
100
80*****
50
100*
95***
н. д.
94
100***
80
71
96
н. д.
52
н. д.
40
96
95
н. д.
88***
динамика,
п. п.
2007 г. 2010–
к
2011 гг.
2000 г. к 2007 г.
−3
−6
−22
−4
0
−9
−3
9
−10
−12
15
−4
−10
0
−5
−7
1
0
26
−3
17
7
0
0
2
−4
−11
(1) малые промышленные потребители и домохозяйства;
* – только домохозяйства;
** – весь розничный рынок;
*** – доля одной компании;
**** – доля четырех компаний;
***** – доля двух компаний.
Составлено по документам Европейской комиссии SEC (2002) 1038, SEC (2010)
251, SWD (2012) 368.
74
Разрушение монопольной структуры рынков за счет разделения вертикально интегрированных компаний (ВИК), т.е. разделения функций добычи / генерации, транспортировки и распределения. На основе директив 2003 г. юридическое разделение
производителей и операторов транспортных систем осуществлено
к 1 июля 2004 г., а производителей и операторов крупных распределительных систем – к 1 июля 2007 г. Постепенно ЕС повышает
требования к качеству разделения функций. Комиссия убеждена,
что юридическое разделение не в состоянии обеспечить равные
условия для независимых производителей, и сдерживает развитие
конкуренции на ЭР. Однако сформулированное в ТЭП предложение ввести обязательное разделение собственности встретило жесткое сопротивление со стороны ряда стран ЕС (Германия, Франция, Австрия, Болгария, Латвия, Люксембург, Словакия и Кипр).
С другой стороны, в ЕС сформировалась группа сторонников разделения собственности (Великобритания, Бельгия, Дания, Португалия, Румыния и Швеция).
Итоговый текст ТЭП представляет собой очередной компромисс. Государства-члены вправе выбрать любой из трех вариантов разделения (имеется в виду разделение производства / добычи и транспортировки):
– полное разделение собственности. В этом случае ВИК
должна либо передать транспортную сеть независимой компании,
либо разделиться на принадлежащие разным собственникам компании, занимающиеся транспортировкой и производством (поставкой) энергии;
или один из двух вариантов юридического разделения:
– независимый системный оператор (НСО, independent
system operator). Транспортная сеть остается в собственности ВИК,
но фактически вертикальная интеграция устраняется, так как собственник лишается контроля над системой транспортировки. НСО
получает практически все функции по управлению сетью, в том
числе оперативное управление и инвестиционное планирование;
– независимый транспортный оператор (НТО, independent
transmission operator). Транспортная сеть передается в собственность дочерней компании, входящей в состав ВИК. Для обеспечения автономии НТО предусмотрен ряд довольно жестких требований (так называемых «китайских стен»), в частности разработка
норм по недопущению дискриминации независимых энергетиче-
75
ских компаний и создание органов, контролирующих исполнение
этих норм. Изначально именно этот вариант лоббировался крупными энергетическими компаниями. Однако в итоге, как отмечает
И. Гудков [2010, с. 62], «модель НТО превратилась в очень сложный
и обременительный комплекс мер [и будет] сопряжена с большими
затратами [со стороны ВИК] на возведение “китайских стен” (дублирование штата и менеджмента, отдельные офисы и программы,
поддержание программы соответствия)».
Теоретически полное разделение собственности способно создать более конкурентную среду. Однако, как демонстрирует табл. 1,
на практике такой связи пока не наблюдается. Среди стран, применявших разделение собственности в электроэнергетике в 2010–
2011 гг., есть страны с очень сильно монополизированным рынком. Например, в Ирландии три крупнейшие компании контролируют весь рынок розничных продаж, в Португалии – 96% рынка,
Чехии – 95, Нидерландах – 80%. С другой стороны, доля трех
крупнейших компаний в Австрии (58%) и Германии (43%) существенно меньше, хотя в этих странах разделение собственности не
применялось. Кроме того, на основе табл. 1 можно сделать вывод,
что в большинстве стран ЕС, несмотря на все реформы, рынки остаются сильно или очень сильно монополизированными, сохраняется безусловное доминирование двух-трех ключевых игроков
(олигопольный рынок). Исключением являются лишь Австрия,
Великобритания, Германия, Италия и Словакия, где тройка крупнейших компаний контролирует не более 60% розничного рынка.
Впрочем, в Австрии, Германии и Словакии доля крупнейших компаний была на этом уровне и до начала реформ. Значимое сокращение роли крупнейших компаний на рынке в процессе реформ наблюдалось лишь в Великобритании, Италии, Испании и Болгарии.
2. Введение обязательного доступа третьих лиц к сетям (ДТЛ),
что необходимо для реализации права потребителя на выбор поставщика. ДТЛ подразумевает обязанность оператора сети транспортировать не принадлежащий ему энергоресурс от продавца к
покупателю, получая за свои услуги лишь плату за транспортировку.
Это позволяет потребителю свободно выбирать поставщика энергоресурсов, будучи уверенным, что обслуживающая его регион
распределительная (или транспортная) сеть обеспечит доставку.
Таким образом, ДТЛ является непременным условием организации
конкуренции между различными поставщиками энергоресурсов.
76
При этом транспортные тарифы достаточно жестко регулируются государственными органами. Регулятор по предложению
оператора сети утверждает либо тариф на транспортировку энергии, либо методику его определения. В теории государственный
контроль за тарифообразованием должен предотвратить попытки
сетевых операторов получить монопольную ренту и привести к
снижению транспортных расходов. Однако, как показано в табл. 2,
доля сетевых услуг в цене электроэнергии в подавляющем большинстве стран за прошедшее десятилетие не изменилась и составляет 40–50%. Таким образом, даже государственный контроль не
лишил сетевые компании возможностей извлекать монопольную
ренту, причем не важно идет ли речь о сетях, входящих в состав
ВИК, или о независимых сетевых компаниях. Исключение представляют лишь Великобритания и Ирландия, где с 2001 г. имело
место неуклонное снижение доли транспортных расходов в цене
электроэнергии. Это лишний раз подтверждает высокую степень либерализации ЭР Великобритании и неспособность / нежелание большинства стран ЕС проводить реформы столь же последовательно.
Монопольная рента сетевых компаний
Страна
1
Австрия
Бельгия
Болгария
Великобритания
Венгрия
Германия
Греция
Дания
Ирландия
Испания
Италия
Кипр
Латвия
Литва
Люксембург
Доля сетевых услуг в цене
электроэнергии для
домохозяйств (1), %
2001 г.
2008 г.
2012 г.
2
68,4
н. д.
н. д.
41,2
н. д.
44,7
н. д.
30,5
50,0
52,3
н. д.
н. д.
н. д.
н. д.
н. д.
3
46,6
40,3
40,3
29,8
35,4
40,3
н. д.
39,5
н. д.
30,0
29,5
н. д.
48,5
н. д.
55,0
4
45,6
53,5
40,8
21,0
43,6
41,0
26,1
59,3
34,2
54,0
27,5
15,5
50,3
53,1
49,4
Таблица 2
Динамика,
п. п.
2008 г.
к 2001 г.
5
−21,8
−4,4
2012 г.
к 2008 г.
6
−1,0
13,2
0,5
−8,9
8,2
0,7
9,0
19,8
−22,3
24,0
−2,1
−11,4
1,8
−5,6
77
Продолжение таблицы
1
Мальта
Нидерланды
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Финляндия
Франция
Чехия
Хорватия
Швеция
Эстония
2
н. д.
39,3
н. д.
н. д.
н. д.
н. д.
н. д.
52,2
54,9
н. д.
н. д.
58,8
н. д.
3
15,1
н. д.
51,6
36,3
61,2
49,3
50,3
42,4
н. д.
41,2
37,0
45,5
53,6
4
13,6
42,8
47,1
37,0
65,4
51,1
47,7
44,2
48,2
61,1
39,5
55,2
39,2
5
−9,8
−13,3
6
−1,5
−4,5
0,7
4,2
1,7
−2,5
1,8
19,9
2,6
9,7
−14,4
(1) Цена без учета налогов
Составлено по данным сайта Евростат и документу Европейской комиссии SEC
(2002) 1038.
Следует отметить, что чем дальше продвигаются реформы,
тем сильнее становится сопротивление со стороны значительного
числа стран-членов, что способствует гетерогенности нормативно-регулятивной среды. Это сопротивление проявляется и в
ходе принятия законодательства на уровне ЕС, и в ходе его имплементации, и в регулятивной практике на национальном уровне.
Выше уже упоминалось о напряженных дискуссиях, которые имели место в 2007–2009 гг. по поводу введения разделения собственности и закончились не в пользу реформаторов. Характерно, что в
ходе обсуждения звучали тезисы, ставившие под сомнение саму
идеологию реформы. Например, министр энергетики Франции
Ален Жюппе заявил: «Даже интенсивная конкуренция не всегда
создает возможность для снижения цен» [Bulletin … 2007] Спрашивается, а ради чего тогда уже 15 лет ломается ранее существовавший режим регулирования рынков?
За неприятием идеи разделения ВИК крылось стремление
сохранить государственный контроль над энергетическими компаниям. В особенности это справедливо для стран ЦВЕ (Чехии, Эстонии, Болгарии, Латвии, Словении, Словакии), однако и в ряде
старых членов ЕС государство сохраняет контроль над энергетическими компаниями, будучи их основным собственником (в частности, во Франции).
78
Еще одним аргументом, часто использовавшимся противниками разделения ВИК, был тезис о том, что выделенные в самостоятельные компании сети не будут заинтересованы в развитии
сетевой инфраструктуры, а также не будут иметь необходимого
для этого объема финансовых средств. Признанием важности этого
аргумента стало введение обязательных 10-летних инвестиционных планов развития инфраструктуры, за исполнением которых
теперь следят национальные регуляторы. Однако этот шаг является
очевидным признанием неспособности создаваемой модели энергетического рынка обеспечить стабильность функционирования и
развитие сетей за счет рыночных сил. Государственное вмешательство в форме даже не индикативного, а обязательного планирования – это весьма странный способ регулирования рыночной
экономики.
Значительные сложности постоянно возникают в ходе имплементации законодательства ЕС на национальном уровне. К примеру, в 2006 г. Еврокомиссия направила 16 странам ЕС обоснованные заключения о невыполнении ими норм второй электрической
и газовой директив. В числе основных проблем Комиссия указала
недостаточные меры по разделению функций, дискриминацию при
обеспечении ДТЛ к сетям (в частности, в пользу долгосрочных
контрактов), недостаточные полномочия национальных регуляторов,
высокие барьеры входа на рынок, чрезмерное распространение
регулируемых цен для конечных потребителей, административные
препятствия для смены поставщика и т.п. Уже имеется несколько
решений Суда ЕС, в которых государства признаны виновными в
некачественной имплементации упомянутых директив в национальное право (Люксембург, Испания, Швеция, Бельгия). Против
некоторых стран расследование о невыполнении норм Второго
энергопакета открывалось повторно. А в 2010 г. Комиссия направила обоснованные заключения 20 странам ЕС в связи с невыполнением ими регламентов о трансграничных поставках электроэнергии и газа.
Еще сложнее проходит имплементация ТЭП. Официально
период его имплементации закончился 3 марта 2011 г. Однако к
указанному сроку ни одна (!) из 27 стран ЕС не успела реформировать свое законодательство. После полугодовой отсрочки Комиссия
начала официальные расследования о нарушении срока имплементации положений ТЭП против 14 стран. Позднее Комиссия иниции-
79
ровала расследование еще против шести стран, в которых Комиссия
сочла имплементацию неполной или некорректной. В целом
20 стран ЕС не вовремя или не качественно реализовали положения ТЭП – хороший пример единства нормативно-регулятивной
среды ЭР. Против семи из них (Словении, Польши, Финляндии,
Эстонии, Румынии, Болгарии и Великобритании) Еврокомиссия
уже подала иски в Суд ЕС.
Но даже в условиях качественной имплементации нового законодательства на национальном уровне крупные ВИК используют все возможные лазейки для сохранения своего монопольного
положения на рынке, а национальные регуляторы не всегда имеют
средства и волю для противодействия. В 2006–2010 гг. Комиссия
провела несколько антимонопольных расследований против крупнейших энергетических компаний стран Западной Европы. Самый
крупный штраф на газовом рынке ЕС был наложен на «E.ON» и
«GdF»: в 2009 г. их обязали заплатить по 553 млн евро за сговор
на германском и французском рынках. Ряду компаний («RWE»,
«Distrigas», «GdF», «ENI» и др.), чтобы избежать штрафов, пришлось в рамках мирового соглашения с Еврокомиссией взять на
себя специальные обязательства – например, по продаже трубопроводов, снижению объема резервирования мощностей транспортировки газа, модификации долгосрочных сбытовых контрактов.
Конечно, можно интерпретировать эти факты как подтверждающие высокую эффективность Комиссии как органа, контролирующего соблюдение права ЕС. Но возникает вопрос: почему национальные регуляторы не выявили этих нарушений? Либо из-за
отсутствия достаточных полномочий и опыта, либо из-за снисходительного отношения к деловым практикам национальных «энергетических чемпионов». А это дает весомые основания констатировать
несовершенство нормативно-регулятивной среды и отсутствие
единообразной практики регулирования.
Инфраструктурное единство энергетического рынка ЕС
Политическое пространство энергетического рынка ЕС
должно опираться на инфраструктурное единство рынка, без которого невозможны трансграничные поставки энергии и, соответственно, конкуренция производителей из разных стран. К тому же
инфраструктурное единство является важнейшей предпосылкой
80
обеспечения энергетической безопасности, в частности маневра
потоками энергии в случае перебоев поставок с какого-либо направления. Поэтому Евросоюз придает большое значение развитию трансграничной инфраструктуры, упрощению порядка трансграничных поставок и снижению их стоимости.
Программа развития Трансъевропейских энергетических сетей существует с середины 1990-х годов, но лишь в 2003 г. она
была напрямую увязана с задачей создания единого ЭР. С этого
момента деятельность ЕС в сфере «соединения, облегчения взаимодействия и развития Трансъевропейских энергетических сетей и
доступа к этим сетям» имеет основной целью «поощрение эффективного функционирования внутреннего рынка в целом и внутреннего энергетического рынка» [European Parliament and Council,
2003]. Последние решения ЕС требуют от государств создать процедуру выдачи разрешений на строительство по принципу «одного
окна». Эта процедура не должна занимать более трех лет, а строительство должно быть начато не позднее двух лет с момента получения разрешения.
Кризис с транзитом российского газа через Украину в январе
2009 г. заставил Евросоюз обратить еще большее внимание на развитие энергетической инфраструктуры. Обнародованное 17 ноября
2010 г. сообщение Еврокомиссии «Приоритеты энергетической
инфраструктуры до 2020 г. и после» наметило комплексную долгосрочную программу развития энергетической инфраструктуры.
Как заявил комиссар ЕС по энергетике Г. Эттингер, «мы вернулись
в XIX век, мы снова должны впрыснуть деньги [в энергетическую
инфраструктуру]» [Bulletin … 2010]. Позднее регламент о стимулировании инвестиций в энергетическую инфраструктуру зафиксировал список приоритетных проектов.
Однако масштабное планирование еще не означает успешной
реализации заявленных планов. Как обычно, наиболее сложными
являются вопросы финансирования. В 2011 г. Комиссия оценивала
затраты на приоритетные проекты в сумме 210 млрд евро до
2020 г. (электроэнергетика – 140, газовая отрасль – 70 млрд евро).
Отметим, что годом ранее заявлялось о необходимости инвестировать 1 трлн евро (судя по всему, финансовый кризис вынудил пересмотреть цифры в сторону существенного уменьшения). Жесткий спор разгорелся на заседании Совета министров энергетики
3 декабря 2010 г. Бедные и периферийные страны ЕС настаивали
81
на необходимости финансирования из бюджета ЕС. Богатые страны, которым и придется раскошелиться, настроены к идее коммунитарного финансировании более скептически. В итоге возобладало
мнение стран-доноров: ключевая роль в реализации инфраструктурных проектов должна принадлежать рынку.
Как полагает Еврокомиссия, частный сектор может выделить до 70%. Для того чтобы привлечь частных инвесторов, Комиссия предлагает применять меры тарифного стимулирования:
устанавливать инвестиционно-привлекательный тариф за доступ к
вновь созданной инфраструктуре. Однако в итоге повышенный
тариф будет оплачен потребителями энергоресурсов. А поскольку
тарифная политика остается в компетенции государств – членов
ЕС, заинтересованных прежде всего в социальной стабильности,
повсеместная реализация такого подхода представляется проблематичной. Разумеется, в распоряжении регулирующих органов
еще имеется механизм инвестиционного планирования. Но в конечном итоге такая практика также перекладывает бремя дополнительных расходов на конечных потребителей и ставит национальные власти перед сложным выбором: развитие инфраструктуры
или поддержание социально приемлемых цен на энергоресурсы.
Для обеспечения единства рынка необходимы не только
транспортная инфраструктура, но и синхронизированные / единые
торговые механизмы. Хорошим примером развития транснациональных торговых площадок являются спотовые рынки электроэнергии. С 1996 г. функционирует «Nord pool» – рынок электроэнергии стран Северной Европы (Норвегия, Швеция, Финляндия,
Дания), в 2010 г. к нему присоединилась Эстония, в 2013 г. – Литва.
В 2008 г. создана EPEX, объединившая торговые площадки французского и германского операторов спотовых рынков, а также связанные с ними рынки Австрии и Швейцарии. Испанская торговая
площадка OMEL также обслуживает потребности португальского
рынка электроэнергии. Чешский спотовый рынок, организованный
чешской компаний OTE, также обслуживает компании Словакии и
Венгрии. Такие торговые площадки безусловно упрощают трансграничные поставки электроэнергии и повышают уровень конкуренции на национальных рынках за счет прихода внешних игроков.
Оценить успехи политики ЕС в сфере построения инфраструктурно единого ЭР путем сравнения планов и практической
реализации проектов чрезвычайно сложно. Пожалуй, стоит лишь
82
упомянуть, что цель, поставленная еще в 2001 г., – довести трансграничные мощности в электроэнергетике в каждой стране ЕС до
10% от генерирующих мощностей [European Council, 2002], – так
до сих пор и не реализована. Однако есть и другой способ оценки.
Инфраструктурное единство призвано создать условия для конкуренции генерирующих / добывающих компаний из разных стран
ЕС между собой. Такая трансграничная конкуренция должна вести
к выравниванию цен на национальных рынках. Динамика оптовых
(спотовых) и розничных цен представлена в табл. 3. Наблюдается
постепенное выравнивание оптовых цен пусть не в целом по Евросоюзу, но по отдельным субрегионам, прежде всего в Северной
Европе, объединенной на базе «Nord pool», и Центральной части
Западной Европы (торговая площадка EPEX). При этом существуют значительные различия в оптовой цене между субрегионами,
свидетельствующие о недостатке трансграничных мощностей.
Практически изолированы Италия, Греция, Иберийский полуостров, Великобритания и Ирландия. Очень слабо связаны энергосистемы стран Восточной Европы. Трансграничным продажам энергоресурсов, особенно электроэнергии, препятствует не только
нехватка транспортных мощностей. Есть неясности с тарифами
на трансграничную транспортировку; национальные регуляторы
зачастую ассоциируют национальные интересы с интересами
крупнейших национальных энергетических компаний и не
стремятся усилить конкуренцию на национальных рынках за
счет допуска крупных иностранных сбытовых компаний; существует негласное разграничение сфер влияния между компаниями из разных стран.
Конвергенции розничных цен на электроэнергию для домохозяйств не наблюдается даже в субрегионах и даже по сравнению
с ситуацией 2000 г. В целом по Евросоюзу розничные цены сегодня колеблются от 56% от среднего по ЕС (Болгария) до 142%
(Ирландия). Безусловно, разрыв в ценах несколько сократился; в
2000 г. цены колебались от 46,1% (Чехия) до 154,5% (Италия), но
все же разница в 3 раза слишком велика, чтобы объяснять ее лишь
различиями в источниках генерации.
83
–
% от среднего по ЕС-27
Германия
56,9
8
0,122
евро за кВт • ч
Бельгия
143,5
7
% от среднего по ЕС-27
евро за кВт • ч
6
100,0
евро за кВт • ч
% от среднего по ЕС
(2)
5
55,5
2
евро за МВт • ч
4
100,0
евро за МВт • ч
3
41,4
ЕС-27
ЕС-15
Великобритания и
Ирландия
Велико59,4
британия
Ирландия
н.с.р.
Центральная
Западная
Европа
Австрия
39,2
1
% от среднего по ЕС
(2)
2009 г. 2011 г. 2000 г. 2010г. 2013 г.
% от среднего по ЕС-15
Цена электр.
Цена электроэнергии
на спотовом рынке
Таблица 3
Единство и фрагментация энергетического рынка ЕС
9
10
11
100,0 0,1376 100,0
0,1031
100,0
0,1056
102,4 0,1321 108,3 0,1658 120,5
62,3
112,3 0,0795
77,1
0,1589 130,2 0,1951 141,8
94,7
51,9
93,5
0,0949
92,0
0,1427 117,0 0,1413 102,7
39,4
95,2
49,4
89,0
0,1171
113,6 0,1449 118,8 0,1583 115,0
38,9
94,0
51,1
92,1
0,1191
115,5 0,1381 113,2 0,1493 108,5
Нидерланды
39,2
94,7
51,9
93,5
0,0938
91,0
0,1229 100,7 0,1322 96,1
Франция
Северная
Европа
Дания
43,1
104,1
48,9
88,1
0,0928
90,0
0,094
77,0
37,7
91,1
49,4
89,0
0,0718
69,6
0,1168
95,7
Латвия
н.с.р.
н.с.р.
н.д.
0,0954
Литва
н.с.р.
н.с.р.
н.д.
0,0955
Финляндия
36,9
0,0998
89,1
49,3
88,9
0,0645
62,6
0,1007 73,2
0,13
94,5
78,2
0,114
82,8
78,3
0,1132 82,3
81,8
0,1102 80,1
84
Продолжение таблицы
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Швеция
37,1
89,6
48,4
87,2
0,0637
61,8
0,1195
98,0
0,1359 98,8
Эстония
Южная
Европа
Греция
н.с.р.
43,4
78,2
н.д.
0,0695
57,0
0,0994 72,2
104,8
59,4
107,1 0,0564
54,7
0,0975
79,9
0,117
Испания
37,8
91,3
50,8
91,6
0,0895
86,8
0,1417 116,1 0,1752 127,3
Италия
63,7
153,9
72,2
130,1 0,1500
145,5
Португалия
Центральная
Восточная
Европа
Болгария
37,6
90,8
45,5
82,0
115,8 0,1093
89,6
0,121
н.с.р.
0,0675
55,3
0,0771 56,0
Венгрия
н.с.р.
Словакия
39,2
Словения
н.с.р.
Польша
39,1
94,4
Румыния
34,3
82,9
43,4
0,1194
н.д.
94,7
60,3
н.д.
10
11
85,0
0,1498 108,9
87,9
55,8
100,6 0,0622
50,9
91,7
57,2
103,1 0,0830
0,1057
86,6
0,1177 85,5
52,2
94,1
н.д.
0,1049
86,0
0,1155 83,9
52,1
93,9
н.д.
0,0856
70,2
0,089
н.д.
0,1349 110,6 0,1061 77,1
0,1277 104,7 0,1384 100,6
80,5
64,7
(1) Без учета Мальты, Кипра и Люксембурга.
(2) Среднее арифметическое по странам, имеющим спотовые рынки.
Н. с. р. – нет спотового рынка.
Составлено по данным сайта Евростат и документу Европейской комиссии SEC
(2002) 1038.
Что характерно, сопоставимые оптовые цены отнюдь не гарантируют одинаковых розничных цен, что свидетельствует о системных различиях в организации национальных рынков на уровне
законодательства и регулятивных практик. Например, при одинаковых оптовых ценах во Франции и в Бельгии розничные цены
различались на 50%, в Словакии и Румынии – на 30, в Финляндии
и Швеции – на 20%.
Анализируя различные модели оптового ценообразования на
газовых рынках стран ЕС, А. Конопляник [Конопляник, 2013,
c. 20–21] делает вывод: «Построение единого внутреннего рынка
газа ЕС будет происходить в разных странах разными темпами, от
разных отправных точек, характеризующих разную насыщенность
этих стран энергетической инфраструктурой и разный уровень го-
85
товности этих государств применять на практике положения
Третьего энергопакета, рассчитанного на высокий уровень либерализации энергетических рынков. Такому высокому уровню в ЕС
соответствуют, на мой взгляд, сегодня лишь Великобритания и
страны Северо-Западной, но не Центральной и / или Восточной
Европы». Добавлю – и не Южной Европы. Этот тезис равным образом справедлив и в отношении рынков электроэнергии.
***
В целом итоги 15-летнего процесса либерализации энергетического рынка ЕС весьма противоречивы. Многое сделано, но
до реализации поставленных целей еще очень далеко. Стакан то ли
наполовину пуст, то ли наполовину полон; он продолжает наполняться, но все медленнее.
Сформировалась разветвленная многоуровневая система
управления энергетическим рынком ЕС, включающая в себя институты ЕС, национальных регуляторов и различные транснациональные сетевые структуры. Еврокомиссия, ощущая свою слабость перед лицом многочисленной группы скептически настроенных
стран-членов, приложила большие усилия для формирования сетевых структур, которые могли бы стимулировать развитие конкурентоориентированных регулятивных практик и легитимировать
последние. После вступления в силу Третьего энергопакета эти
сети постепенно встраиваются в иерархическую структуру (национальные регуляторы – Европейские сети операторов транспортировки – АСЭР), которая в конечном итоге замыкается на Комиссию.
Очевидно, что таким образом Комиссия стремится переориентировать лояльность акторов, на которых возложена ключевая роль в
исполнение политики ЕС – национальных регуляторов, – с национального на общеевропейский уровень.
Нормативно-регулятивная среда энергетического рынка пока
еще весьма гетерогенна и не способна обеспечить желаемый уровень конкуренции. Фактические показатели (роль крупных компаний на рынке, активность потребителей, монопольная рента сетей,
различие цен на национальных рынках) свидетельствуют о сохранении высокой степени монополизации рынка в большинстве
стран ЕС. Значимые успехи в создании конкурентного режима
имеются лишь в Великобритании, странах Северной Европы и, в
86
меньшей степени, в центральной части Западной Европы. Политики ЕС зачастую видят причину торможения реформ в зависимости
от внешних поставщиков энергии, которые далеко не всегда готовы играть по новым правилам либерализованного рынка. Отчасти
поэтому одним из важнейших элементов внешней энергетической
политики ЕС является стратегия «экспорта» законодательства с
соседние страны с целью трансформировать их по собственному
образу и подобию1. Однако гораздо большее значение имеют инфраструктурные факторы, а также политическое сопротивление
значительной части государств ЕС. В такой ситуации Комиссия
вынуждена мириться с половинчатыми и двусмысленными нормами принимаемого на уровне ЕС законодательства, которые частенько еще более выхолащиваются в процессе имплементации.
Вертикально интегрированные компании-монополисты активно
используют образовавшиеся лазейки для сохранения своего доминирующего положения. А национальные регуляторы, вероятно,
реагируя на политические настроения, зачастую снисходительно
относятся к деловым практикам национальных «энергетических
чемпионов». Впрочем, поведение национальных регуляторов с течением времени может измениться, если Комиссии удастся встроить их в вышеупомянутую «регулятивную вертикаль».
Инфраструктурное единство энергетического рынка ЕС очевидно недостаточно для того, чтобы обеспечить слияние национальных рынков энергии в единый общеевропейский рынок. Осознавая эту проблему, Евросоюз в последние годы все большее
внимание уделяется развитию интегрированной инфраструктуры.
Таким образом, энергетический рынок ЕС все более напоминает
«движущуюся цель». В 2007 г. Комиссия уже рапортовала об успешном завершении проекта, имея в виду, что все потребители
получили право выбора поставщика. Сейчас ключевой датой называют 2014 г., рассчитывая к этому моменту обеспечить инфраструктурное единство энергосистем: «Внутренний [энергетический] рынок должен быть завершен к 2014 г., что обеспечит
свободное движения газа и электроэнергии» [Conclusions, 2011].
Однако значительная часть намеченных проектов имеет слабое
экономическое обоснование; их реализация может существенно
1
Подробнее о стратегии «экспорта» энергетического законодательства и в
целом о внешней энергетической политике Евросоюза см.: [Кавешников, 2013].
87
увеличить стоимость энергии для конечных потребителей, что не
всегда политически приемлемо.
В подготовленном в 2007 г. докладе группы европейских
экспертов энергетический рынок ЕС был охарактеризован как
«мозаика из 25 стран, каждая со своей [регулятивной] культурой и
наследием» [Cosijns, D’Haeseleer, 2007, p. 6]. Пожалуй, это излишне пессимистичный взгляд. Я полагаю, что сегодня вместо единого
конкурентного энергетического рынка ЕС существует совокупность национальных / региональных олигопольных рынков, которые не очень сильно связаны между собой и конкурентная среда
на которых обеспечивается не столько рыночными силами, сколько
все более усиливающимся государственным регулированием.
Литература
Громогласова Е.С. Теория и практика политического управления в Европейском
союзе / РАН. ИМЭМО. – М., 2009. – 116 с.
Гудков И.В. Третий энергетический пакет Европейского союза // Нефть, газ и
право. – М., 2010. – № 3. – С. 58–66.
Кавешников Н.Ю. Европейский союз после Лиссабонского договора // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний. / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв.
ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. – М.: Весь мир, 2012. – С. 11–34.
Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского
союза // Вестник МГИМО-Университета. – М., 2013. – № 4. – С. 82–91.
Конопляник А. Газовый рынок Европы: однообразие или многообразие ценообразования? // Нефтегазовая вертикаль. – М., 2013. – № 15–16. – С. 16–24.
Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома» // Россия в глобальной политике. – М., 2007. – № 6. – С. 69–82.
Транснациональные политические пространства: явление и практика / Под ред.
М.В. Стрежневой. – М.: Весь мир, 2011. – 376 с.
Bulletin quotidien Europe. – Brussels, 2007. – N 9415, 27 April.
Bulletin quotidien Europe. – Brussels, 2010. – N 10271, 7 December.
Christopher J., Cabau E. The internal energy market / Ed. by Jones Christopher; 3 rd ed. –
Leuven: Claeys & Casteels, 2010. – 1154 p.
Commission Working Document. The internal energy market. COM (88) 238 final /
Comission. – Brussels, 1988. – 2 May. – Mode of access: http://aei.pitt.edu/4037/
(Дата посещения: 09.02.2014.)
Cosijns L., D’haeseleer W. European Union, 25 different countries, 25 different energy
policies? An overview. – Essen: VGB, 2007. – 293 p.
Conclusions. EUCO 2/11 / European Council. – Brussels, 2011. – 4 February. – 16 p. –
Mode of access: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=
88
true&sc=false&f=ST%202%202011%20INIT&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.
europa.eu%2Fpd%2Fen%2F11%2Fst00%2Fst00002.en11.pdf (Дата посещения:
09.02.2014.)
European Council. Presidency conclusions. Barcelona European Council, SN 100/1/02.
Rev. 1.15, 16 March 2002. – Barcelona, 2002. – Mode of access: http://www.
consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/71026.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)
European Parliament and Council. Decision No 1229/2003/EС of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 laying down a series of guidelines for transEuropean energy networks and repealing Decision № 1254/96/EC // Official journal
of the European Union. – Brussels, 2003. – 15 July. – Mode of access: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:176:0011:0028:EN:PDF
(Дата посещения: 09.02.2014.)
89
О.Ю. ПОТЕМКИНА
ТРАНСФОРМАЦИЯ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ,
БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
На начальном этапе сотрудничество государств – членов Европейского союза в сфере юстиции и внутренних дел основывалось
на исключительно практичных, приземленных и функциональных
устремлениях. В 1980-е годы осуществление пограничного контроля внутри ЕС становилось все более затратным предприятием.
Поэтому решение правительств пяти стран об отмене внутренних
границ было принято в Шенгене в 1985 г. в рамках классического
технократического и функционалистского подхода. Но в процессе
обсуждения механизма отмены пограничного контроля весьма актуальными стали соображения безопасности, которые начали высказывать первыми представители ведомств, обеспечивающие эту
безопасность, а потом и политики. Поэтому главной логикой, которая доминировала при обсуждении положений Шенгенской конвенции 1990 г., стала необходимость разработки «компенсирующих мер» во избежание негативных последствий завершения
строительства Единого внутреннего рынка для внутренней безопасности граждан в рамках пространства без границ.
Однако к концу 1990-х годов в сфере внутренних дел и юстиции произошел серьезный сдвиг в сторону наднационального
регулирования – передачи компетенций с межправительственного
на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия решений. Начавшись как межправительственное сотрудничество, сфера
внутренних дел и юстиции постепенно преобразовывалась в пространство свободы, безопасности и правосудия.
90
Концепция пространства свободы,
безопасности и правосудия
Современные характеристики пространства свободы, безопасности и правосудия позволяют рассматривать его как транснациональное политическое пространство в рамках Европейского
союза, охватывающее различные направления сферы внутренних
дел и юстиции. Если считать «политическое пространство» разновидностью пространства общественного, «совокупностью политических правил и установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское сообщество» [Стрежнева, 2011,
с. 7], то пространство свободы, безопасности и правосудия – это
совокупность правил и практических действий, которые предпринимает ЕС для обеспечения свободы передвижения своих граждан
и защиты их от широкого спектра внутренних и внешних угроз1.
Толкование термина «пространство» (в данном контексте –
area) имеет большое значение для понимания как целей Европейского союза, сформулированных договорами, так и политического
проекта, осуществляемого в сфере внутренних дел и юстиции.
Данный термин приобрел популярность среди европейских политиков в 1990-е годы. Он употреблялся для характеристики процессов,
происходящих внутри Европейского союза, – «европейское исследовательское пространство», «европейское социальное пространство», «европейское пространство высшего образования», – но
также и за пределами ЕС – «европейское экономическое пространство» (ЕЭП). В каждом случае данный термин используется для
обозначения широких рамок для общих действий, которые выходят за границы чисто межправительственного сотрудничества, но
в то же время не дотягивают до полноценных «общих политик»,
на вооружении которых – классический коммунитарный метод со
всеми его наднациональными элементами. Для пространства свободы, безопасности и правосудия предлагался широкий набор методов управления сферой внутренних дел и юстиции. Та же логика
присутствовала при выборе термина «пространство» для характеристики данной сферы политики ЕС, с тем чтобы определить цели
1
Термин «пространство» обозначается разными синонимами: «policy universe» [Smith, 2009]; «policy space» [Boin, Ekengren, Rhinard, 2006]; «policy field»
[Bourdieu, 1990].
91
его создания на основе Амстердамского договора. С одной стороны,
необходимо было учитывать нежелание некоторых государствчленов связывать себя обязательствами по созданию общей политики с применением классического коммунитарного метода во
внутренних делах и юстиции. С другой стороны, очевидным было
и твердое намерение других стран выйти за пределы существовавшего межправительственного сотрудничества. Поэтому термин
«пространство свободы, безопасности и правосудия» был выбран в
ходе межправительственной конференции 1996–1997 гг. как компромисс, приемлемый для всех ее участников, который позволял
согласовать различные цели действий во внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством. Сущность компромисса заключалась в том, что выбранный термин
представлялся настолько широким, чтобы подразумевать сосуществование межправительственного сотрудничества в рамках третьей
опоры и коммунитаризованные области первой опоры ЕС.
Концепция «пространства» оказалась достаточно гибкой, чтобы вместить широкий спектр направлений: политика убежища и иммиграции, пограничный контроль, гражданско-правовое и уголовноправовое сотрудничество, полицейское сотрудничество. В этих направлениях различаются как цели, так и инструменты их осуществления. Примером могут служить политика убежища, сотрудничество в гражданско-правовой сфере и полицейское сотрудничество.
В первом случае акцент делается на общее определение минимальных гарантий и процедур для соискателей убежища; во втором – на упрощение трансграничного решения проблем в сфере
гражданского права; в третьем – во главу угла ставится оперативное сотрудничество национальных правоохранительных ведомств.
Разница в целях и инструментах очевидна. В Лиссабонском договоре, например, в рамках политики убежища предлагается использование регулятивных инструментов; для укрепления полицейского
сотрудничества главное внимание обращено на меры поддержки
трансграничного сотрудничества полицейских ведомств и усиление роли Европола и Евроюста. Таким образом, пространство свободы, безопасности и правосудия все еще отличается отсутствием
согласованности и равномерности развития, что, впрочем, обусловлено историческими причинами его формирования с начала
1990-х годов. Й. Монар и Н. Уолкер считают, что лидеры Евросоюза и государств-членов не проявляли политической воли для
92
соединения двух неоднородных частей пространства в единую
структуру, где однородность развития была бы обеспечена общими
правовыми и институциональными рамками [Walker, 2004, p. 5–8].
Данное мнение было отчасти опровергнуто Лиссабонским договором, создавшим предпосылки для продвижения к большей однородности пространства, однако реализация его положений требует
много времени и усилий.
Притом что пространство свободы, безопасности и правосудия
появилось в результате политического компромисса его учредителей,
позволившего найти различные модели управления той или иной
областью внутренних дел и юстиции, термин «пространство» в
данном контексте имеет еще и территориальную привязку. Иными
словами, политические процессы накладываются на параметры
географического пространства, и в рамках пространства свободы
безопасности и правосудия соединяются политические и пространственные характеристики. В ст. 3(2) Лиссабонского договора
провозглашена цель «сохранения» Союза как пространства свободы,
безопасности и правосудия [Consolidated version … 2010, p. 17].
Это обстоятельство очень важно: подразумевается, что пространство уже существует и фактически являет собой соединение национальных территорий в европейское пространство с целью реализации политики в сфере внутренних дел и юстиции Евросоюза.
Концепция пространства дает возможность признать ответы на
вызовы в сфере внутренней безопасности как общее дело; именно
такой постановкой проблемы характеризуются многочисленные
документы Комиссии и Совета с 1999 г. Связь между пространством свободы, безопасности и правосудия и свободой передвижения
лиц усиливает концепцию «пространства без внутренних границ».
Упоминание пространства встречается в Заключениях саммита в
Тампере в 1999 г., где главы государств и правительств употребили термин «наша территория» в связи с политикой убежища и иммиграцией [Presidency conclusions … 1999]. Еще один пример территориального измерения концепции пространства – «европейское
правовое пространство», в рамках которого государства-члены
взаимно признают, а граждане получают одинаковые возможности
доступа к правосудию, в какой бы стране они ни находились
[Monar, 2009, p. 20].
Ключевым моментом функционирования пространства является принцип субсидиарности. Европейский союз обращается к
93
вопросам, которые могут быть решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом решающим условием
применения общих действий становится трансграничная природа
проблемы. Следовательно, цель ЕС – не заменить национальные
структуры внутренней безопасности единой европейской, а, скорее,
убрать препятствия на пути эффективного противодействия угрозам
посредством расширения взаимодействия национальных структур.
Таким образом, концепция пространства свободы, безопасности и правосудия уникальна и специфична для сферы внутренних дел и юстиции в двух аспектах. С одной стороны, существует
возможность гибкого управления сферой, где сочетаются различными амбиции государств-членов и разные инструменты регулирования направлений внутренних дел и юстиции. С другой стороны, проекту пространства придается единое территориальное
измерение, посредством которого преодолевается разделение между национальными территориями и устанавливается принцип
общего ответа на общие угрозы.
Венский план действий
Установление «пространства свободы, безопасности и правосудия» было провозглашено одной из приоритетных задач Европейского союза. Для выполнения ее на саммите в Вене в декабре
1998 г. был принят специальный План действий [Action plan …
1999, p. 1]. В Венском плане действий концепция пространства
получила дальнейшее развитие. Основные ее принципы – свобода,
безопасность и правовая защита – тесно связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой передвижения,
только если они чувствуют себя в безопасности, т.е. находятся под
защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране пребывают.
Свобода передвижения лиц внутри Европейского союза остается одним из основополагающих условий, провозглашенных
Римским договором 1957 г. Принципы безопасности и правовой
защиты дополняют это основное понятие и тесно связаны с ним.
Шенгенские правила (Schengen acquis) служат основой для реализации принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамский договор открыл новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы понятия «свобода передвижения лиц через
94
внутренние границы Союза и возможности заниматься профессиональной деятельностью в любом из государств ЕС». Свобода
передвижения в более широком смысле – это свобода жить в правовом обществе. Она дополнена всем спектром основных прав человека, в том числе: защита от любых форм дискриминации, уважение частной жизни и сохранность персональной информации,
что особенно важно в условиях стремительно развивающегося информационного общества. В частности, обмен информацией,
включающей персональные данные, в рамках сотрудничества полицейских и судебных властей должен происходить в условиях,
исключающих ее разглашение.
В свою очередь, безопасность в данном контексте означает,
что пространство свободы передвижения должно стать безопасным
и надежным для граждан. В Венском плане действий содержится
обязательство бороться с наиболее опасными преступлениями –
терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей,
а также незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством.
Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре, – определение рамок функционирования правового
пространства на основе реальной ситуации: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств ЕС сильно
отличаются друг от друга. Несмотря на это, граждане должны
быть уверены, что находятся под защитой правоохранительных
органов, могут обращаться в судебные инстанции в любой из
стран – участников пространства. Правовое сотрудничество государств ЕС означает быструю ратификацию и эффективное выполнение конвенций в сфере гражданского и уголовного права,
разработку общих правил противодействия организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разные, возможность их гармонизации крайне проблематична. Однако уже в
этот период начали задумываться о создании «кодекса европреступлений», например, компьютерных преступлений, преступных
действий по отношению к окружающей среде, финансовых преступлений – фальсификация евро. Список «европреступлений»
впоследствии был включен в ряд нормативно-правовых актов ЕС.
Таким образом, разработка Венского плана действий стала
начальным этапом реализации в то время еще не определенной
идеи пространства свободы, безопасности и правосудия. Во второй
95
части плана содержались конкретные рекомендации и действия.
Предложения эти были рассмотрены на саммите ЕС в Тампере,
который не только стал важной вехой в развитии сотрудничества в
сфере внутренних дел и правосудия, но и самой европейской интеграции в целом. Становление институциональной структуры пространства сопровождалось пятилетними стратегиями – программами, которые определяли повестку дня и планы для достижения
поставленных задач. Первой из них была программа Тампере или
«Вехи Тампере», разработанная под руководством председательствовавшей Финляндии.
В сравнении с другими направлениями политики Европейского союза процесс европеизации сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции начался гораздо позже и к настоящему времени прошел четыре этапа.
Четыре этапа эволюции пространства
Первый период (домаастрихтский) – середина 1970-х –
1993-е годы – можно считать подготовкой к возникновению пространства свободы, безопасности и правосудия. Он стал началом
неформального межправительственного сотрудничества стран ЕС
вне правовых рамок Сообществ. Сфера внутренних дел и правосудия оставалась компетенцией национальных правительств, институты ЕС оказывали минимальное влияние на формирование повестки
дня и принятие решений. Тем не менее в это время произошли
важные события, заложившие основу пространства: образование в
середине 1970-х годов группы ТРЕВИ, в рамках которой началось
взаимодействие в вопросах внутренней безопасности, подписание
Шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг., положивших начало созданию пространства без внутренних границ.
Деятельность созданной в 1986 г. Специальной рабочей группы
по иммиграции и Группы координаторов, разработавших положения
Единого европейского акта, вплотную подвели к началу второго периода – формального межправительственного сотрудничества
1993–1999 гг., или постмаастрихтского периода. Маастрихтским
договором была учреждена трехопорная структура Европейского
союза, при этом внутренние дела и юстиция отнесены к третьей
опоре, или сфере общих интересов, уже в рамках ЕС, но все еще
строго на основе межправительственного сотрудничества.
96
Третий период – 1999–2009 гг. – ознаменовался эволюцией
сотрудничества государств-членов в сторону частичной коммунитаризации третьей опоры – перенесением иммиграционной политики и политики убежища, а также сотрудничества в гражданскоправовой области в первую опору, регулируемую новым разделом
Амстердамского договора, в рамках которого Шенгенские соглашения приобрели статус неотъемлемой части acquis communautaire.
На этом этапе развитие пространства стало одним из ключевых направлений деятельности Европейского союза; были созданы
его основные институциональные, правовые, политические и финансовые структуры. Все это время формирование законодательной и политической базы пространства замедлялось недоверием
государств-членов к европеизации сферы внутренних дел и юстиции, которые традиционно считались оплотом суверенитета государства. Противоречия между интересами государств-членов и
инициативами Комиссии оказали серьезное влияние на развитие
сферы внутренних дел и юстиции. Тем не менее в постамстердамский период произошел важный переход от чисто функционального
содержания пространства как набора направлений, компенсирующих негативные последствия отмены внешних границ, к комплексному всеобъемлющему подходу к защите от угроз внутренней безопасности, отвечающему потребностям граждан ЕС.
Четвертый период, пожалуй, самый противоречивый, начался
в декабре 2009 г., когда пространство свободы, безопасности и
правосудия Евросоюза вступило в новый важный этап интеграционного процесса. Лиссабонский договор устранил многие препятствия, тормозившие развитие пространства, положив конец его
делению на опоры. К началу 2010 г. пространство приобрело новый институциональный и правовой контур. Таким образом, была
завершена реформа внутренних дел и юстиции, начатая Амстердамским договором. Новая конфигурация пространства свободы,
безопасности и правосудия стала основой для совершенствования
и развития наднациональной составляющей пространства свободы,
безопасности и правосудия.
Однако ожидавшемуся ускорению этого процесса помешал
финансово-экономический кризис, особенно последовавшие за ним
кризис социально-политический и рост евроскептицизма. Первыми
«жертвами» кризиса стали шенгенские достижения и политика
убежища. Шенгенская реформа назревала давно, по мере того как
97
южные страны ЕС демонстрировали неспособность остановить
потоки нелегалов. Обострение ситуации на средиземноморском
направлении, вызванное не только кризисом, но и последствиями
падения авторитарных режимов в североафриканских странах,
спровоцировало действия государств-членов по обеспечению
безопасности своих границ. Важно отметить, что спасение как
шенгенских достижений, так и всего пространства свободы, безопасности и правосудия Комиссия ЕС видит в усилении наднациональной составляющей управления пространством. Стремясь
использовать в этих целях кризисную ситуацию, Комиссия добивается расширения функций агентства ФРОНТЕКС, гармонизации
процедуры предоставления убежища, укрепления дисциплины
членов шенгенской группы, солидарности в распределении беженцев по странам ЕС.
В то же время национальный эгоизм особенно усилился в
период кризиса, одним из последствий которого стало желание
государств-членов играть ведущую роль в политике, в том числе в
области внутренних дел и юстиции. Наиболее очевидная причина
медленного выполнения программ развития пространства – продолжающееся пассивное сопротивление национальных государств
процессу нормативной конвергенции и гармонизации. Стоит особо
подчеркнуть, что подобное сопротивление наблюдается, несмотря
на применение в рамках пространства «гибкой интеграции», целого ряда изъятий и исключений для государств-членов, заложенных
в Амстердаме и усиленных Лиссабонским договором.
«Лиссабонизация» институциональной
структуры пространства
Со вступлением в силу Лиссабонского договора институциональный баланс пространства свободы, безопасности и правосудия
сместился в сторону усиления роли наднациональных институтов
ЕС – Комиссии, Европарламента и Суда. Термин «лиссабонизация»,
т.е. трансформация пространства свободы, безопасности и правосудия в постлиссабонский период, был предложен европейскими
экспертами для характеристики данного процесса [Carrera, Hernanz,
Parkin, 2013].
Сопутствующими факторами усиления наднациональной составляющей управления пространством становятся сохранение и
98
эволюция форм межправительственного метода, что служит компромиссом и определяет баланс сил в рамках сферы внутренних
дел и юстиции.
Самыми поучительными примерами, характеризующими
новую роль Европарламента в постлиссабонский период, стали:
1) процесс заключения соглашений о передаче информации посредством сети SWIFT и о пассажирах авиарейсов между ЕС и
США (PNR); 2) реформа Шенгенского кодекса. Эти события не
только привели к сильнейшей конфронтации институтов ЕС, но и
высветили новые тенденции в отношениях между Европарламентом, Советом ЕС и Комиссией в рамках пространства свободы,
безопасности и правосудия.
Впервые противоречия в подходах институтов выявились в
результате блокирования Европарламентом Соглашения о передаче банковской информации посредством сети SWIFT1. После затяжных переговоров с Советом на пленарной сессии в феврале
2010 г. Европарламент проголосовал против соглашения, впервые
использовав право вето в утверждении международных договоров
в сфере внутренних дел и юстиции, предоставленное ему Лиссабонским договором. Депутатов не устроили гарантии защиты информации и гражданских свобод, предложенные Соглашением, о
чем они поднимали вопрос уже много лет, но в долиссабонский
период не могли повлиять на ход событий. Кроме того, депутатов
возмутило пренебрежение мнением Европарламента на последней
решающей стадии переговоров.
Вето Европарламента стало неожиданностью для Совета и
Комиссии. Совет в составе министров внутренних дел был вынужден официально объявить об окончании процесса подготовки соглашения. Тем не менее переговоры все же были возобновлены
довольно скоро, после того, как требуемые гарантии были внесены
в текст. Через полгода Европарламент утвердил текст нового вари1
Соглашение SWIFT II, называемое антитеррористическим, предоставляет
возможность США иметь доступ к сети данных SWIFT посредством программы
отслеживания террористов (TFTP), Евросоюз получил возможность разработать
собственную аналогичную программу. Соглашение действует пять лет, после
чего подлежит обновлению. С самого начала оно находится под пристальным
внимание Европарламента и Европейского супервайзера по защите данных, которые постоянно критикуют его за несоблюдение гарантий защиты информации
при ее передаче.
99
анта, и 1 августа 2010 г. оно вступило в силу, хотя депутаты не
были полностью удовлетворены положениями, гарантирующими
защиту информации [Потемкина, 2011, c. 285].
Тот же сценарий повторился в апреле 2012 г. в процессе утверждения Европарламентом нового варианта Соглашения между
ЕС и США о передаче данных о пассажирах авиарейсов в рамках
борьбы с терроризмом, которое должно было заменить действующее Соглашение 2007 г. Содержание нового Соглашения заранее
вызывало много противоречивых суждений, в том числе, сомнений
относительно перспективы его перезаключения. Так, Европарламент потребовал внесения больших, чем прежде, гарантий защиты
информации и отказался поддержать договоренности в противном
случае. Депутаты все же сознавали, что в случае их отказа поддержать соглашение как у пассажиров, так и перевозчиков возникнут проблемы из-за отсутствия четкой правовой основы их отношений с американскими властями. Тем не менее они настаивали
на соблюдении взаимности по PNR, так как в основном информация в рамках соглашения направлялась из Европы в США, а не
наоборот. Хотя депутаты проголосовали в поддержку Соглашения,
некоторые из них вступили в конфронтацию с Советом по поводу
окончательной его версии, в которой не были учтены рекомендации Европарламента и Европейского супервайзера по защите данных [Carrera, Hernanz, Parkin, 2013, p. 13].
По всей видимости, депутатам Европарламента понравилась
их роль полноправного участника законодательного процесса, так
как они с нарастающим энтузиазмом продолжали использовать свои
новые полномочия. В настоящую битву за влияние в управлении
шенгенским пространством вылилась реформа Шенгенского кодекса1, противостояние же Европарламента и Совета стало одним из самых запоминающихся событий седьмой парламентской легислатуры.
Новый виток противоречий был вызван решением Совета
под председательством Дании в 2012 г. изменить в одностороннем
порядке правовой характер предложенного Комиссией «шенгенского пакета» – регламентов, позволяющих посредством нового
механизма оценивать функционирование шенгенского простран1
Шенгенский кодекс (Регламент ЕС) о правилах, регламентирующих передвижение лиц через границы, был принят в 2006 г. и заменил утратившие силу
соответствующие положения Шенгенской конвенции 1990 г.
100
ства, а также принимать решение о временном восстановлении
контроля на границах государств-членов [Commission proposals
559–560, 2011]. Этим решением исключалось участие Европейского парламента в законодательной процедуре, значительно понижалось влияние Комиссии, а главная роль в управлении шенгенским
пространствам отдавалась Совету министров внутренних дел и
юстиции. Решение Совета полностью меняло содержание и сам
дух предложенной Комиссией реформы, которая изначально была
направлена на усиление наднационального начала в Шенгене.
Реакция Совета, олицетворяющего межправительственный
компонент институциональной структуры ЕС, была ожидаемой и
традиционной. Все еще непривычным оказался ответ Европарламента. Намерение Совета изменить правовую основу реформы,
переговоры по которой длились к тому времени уже два года, депутаты восприняли как крайне недружественный жест, провокацию. В ответ они предприняли беспрецедентный шаг – приостановили сотрудничество с Советом по всем законодательным досье в
сфере внутренних дел и юстиции, которые находились в разработке, в том числе, по бюджетным планам. Такая перспектива вкупе с
угрозами Европарламента обратиться в Суд ЕС возымела действие
и повлияла на исход шенгенской реформы.
Три института ЕС – Совет, Комиссия и Парламент – пришли
наконец к компромиссу относительно «пакета управления Шенгеном», что дает возможность реформировать Шенгенский кодекс о
границах. Был улажен вопрос временного восстановления контроля
на внутренних границах и мониторинга механизма оценки функционирования шенгенской группы. В соответствии с компромиссным решением, государства – члены Шенгена могут восстанавливать контроль на внутренних границах в исключительных случаях,
когда налицо провал в политике и практике какого-либо из государств в охране участка общей границы ЕС. Контроль может быть
восстановлен на шесть месяцев с продлением на два года. Однако
это самая крайняя мера, которая вводится, лишь если исчерпаны
все другие возможности исправления ситуации, например привлечение агентства ФРОНТЕКС. Этих возможностей может быть так
много, что до восстановления контроля дело так и не дойдет. Соответствующее же решение будет приниматься на европейском
уровне.
101
Действующий Шенгенский кодекс уже предусматривает
возможность восстановления контроля на 30 дней с возможностью
его продления до шести месяцев. Государства-члены могут восстанавливать контроль и в одностороннем порядке, в случае необходимости быстро реагировать при непредвиденных обстоятельствах, но всего лишь на десять дней. Любое продление этого срока
также должно рассматриваться на европейском уровне. Под давлением Европарламента было принято положение о том, что миграция не должна рассматриваться в качестве угрозы внутренней
безопасности, равно как и пересечение границы большим числом
граждан третьих стран.
Относительно оценочного механизма достигнутое решение
также можно считать скорее европейским, чем межправительственным: роль координатора отводится Комиссии, которая до сих пор
имела лишь статус наблюдателя в этом вопросе. Планируются неожиданные проверки на внутренних границах с целью установить,
как государства-члены соблюдают правила свободы передвижения.
В инспекциях будут участвовать шесть экспертов из государствчленов, а также представители Комиссии и Парламента.
Столь же решительно Европарламент потребовал признания
своих полномочий еще в нескольких случаях, например, добившись через Суд ЕС аннулирования решения Совета относительно
патрулирования морских границ ЕС агентством ФРОНТЕКС, которое также исключало Европарламент из законодательной процедуры [Carrera, Hernanz Parkin, 2013, p. 14].
Разногласия и противостояние институтов ЕС, которые,
впрочем, всегда удавалось преодолеть, стали свидетельством
трансформации институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия в постлиссабонский период.
Действительно, замораживание сотрудничества в знак протеста
против попыток Совета изменить ход шенгенской реформы были
спровоцированы ожесточенным сопротивлением государствчленов законодательной инициативе Комиссии, «шенгенскому пакету», в соответствии с которым усиливалось наднациональное
управление шенгенским пространством. В интересах же многих
стран ЕС было сохранение суверенного права восстановления пограничного контроля и даже ренационализация шенгенского законодательства. В процессе трудного продвижения к согласованию позиций институты ЕС добились более высокой степени
102
плюрализма и демократизации пространства. Точно так же провал
голосования по Соглашению о передаче банковской информации и
аннулирование решения Совета по ФРОНТЕКСу показали, что
Европарламент «наращивает мускулы», добиваясь большей легитимности и признания своих новых полномочий с использованием
различных средств воздействия. «Лиссабонизация» институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия (прежде всего, за счет усиление роли Европарламента) способствовала трансформации законодательной процедуры, посредством
которой традиционно принимались решения в сфере внутренних
дел и юстиции. Новый процесс принятия решений с участием
Комиссии, Совета и Парламента обеспечивает более тщательное
рассмотрение деталей и последствий принятия того или иного нормативного акта, а также разработку новых механизмов и практического взаимодействия в ходе переговоров по важным законодательным досье.
Учреждение Европейской прокуратуры как иллюстрация
противоречий трансформации пространства
Продвижение идеи Европейской прокуратуры выявляет сразу
несколько факторов, характеризующих современные тенденции
трансформации пространства свободы, безопасности и правосудия:
1) настойчивые усилия Комиссии по укреплению наднационального
элемента пространства; 2) сильное влияние межправительственного
компонента и роли государств-членов, препятствующих политике
Комиссии; 3) усиление фрагментации и дифференциации пространства посредством вынужденного применения метода продвинутого
сотрудничества [Бабынина, 2012].
Несмотря на определенный прогресс в защите финансовых
интересов ЕС, государства-члены демонстрируют разную степень
эффективности действий полиции, прокуратур и судебных систем
в этой сфере. Конвенцию 1995 г., в которой содержатся санкции за
нанесение ущерба финансовым интересам ЕС, выполняют полностью всего пять стран. Уголовные расследования финансовых преступлений осуществляются в соответствии с национальным правом и в целом с правовой и процедурной сторон представляют
собой крайне не однородную практику, кроме того, правоохранительные органы почти не принимают во внимание трансграничное
103
измерение данных преступлений. Возможность учреждения Европейской прокуратуры посредством принятия нескольких регламентов с применением специальной законодательной процедуры,
требующей единогласного решения Совета при согласии Европарламента, стало одним из самых заметных нововведений Лиссабонского договора.
По договору Прокуратура представляет собой правовую
структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование, а также привлекать к суду по обвинению в преступлениях
против финансовых интересов Евросоюза (ст. 86). В этом качестве
она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств. Кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета сможет
распространить свои полномочия на «тяжкие трансграничные преступления». Имея такие возможности, она становится совершенно
новым значимым актором пространства правового сотрудничества
по уголовным делам в ЕС.
Задолго до включения положения о прокуратуре в Конституцию ЕС, а потом и Лиссабонский договор Комиссия предпринимала предварительные шаги по продвижению этой идеи, начиная с
публикации исследования о «Corpus Juris». Лишь после 15 лет
дискуссий, консультаций [Communication from the Commission …
2011] в июле 2013 г. Комиссия выступила с законодательной инициативой регламента об организации Европейской прокуратуры –
наднационального органа, который получит компетенции в расследовании преступлений против бюджета ЕС [Proposal... 2013].
Конкретными поводомами ускорения инициативы стали усиление
коррупции и расхищения средств из бюджета ЕС. Комиссия надеялась, что прокуратура сможет противодействовать злоупотреблениям в европейских фондах и не допускать, чтобы преступные
группировки участвовали в тендерах [Bulletin, 2013]. В сентябре
2013 г. европейские средства массовой информации цитировали
заявление Франсуазы Ле Бэйл, главы Генерального директората
Комиссии ЕС по юстиции, которое она сделала в Комитете по
гражданским свободам Европарламента в ходе дебатов об учреждении Европейской прокуратуры. Высокопоставленный чиновник
ЕС, Ле Бэйл, заявила, что ежегодное воровство из фондов ЕС составляет 500 млн евро, в соответствии со статистикой Европейской
104
службы по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ). Но, по мнению главы Директората, реальные растраты достигают миллиардов евро.
Генеральный директор ОЛАФ Дж. Кесслер объяснил настоятельную необходимость учреждения Европейской прокуратуры
тем обстоятельством, что государства – члены ЕС демонстрируют
далеко не одинаковую готовность расследовать факты коррупции
и мошенничества относительно Европейских фондов: за период в
13 лет в некоторых стран 90% расследований закончились обвинительными приговорами, в других странах – лишь 5% [Nielsen, 2013].
Инициативу Комиссии всецело поддержали Европейский
парламент и, что удивительно, министры внутренних дел некоторых
государств-членов, которые традиционно с осторожностью относились к попыткам «федерализации» пространства. Свое одобрение высказали германский бундестаг, польский и португальский
парламенты, румынский сенат. Однако между законодательной
инициативой Комиссии и воплощением ее в жизнь лежит долгий
путь, символизирующий противоречивость самого процесса трансформации пространства в целом и соответствующих положений
Лиссабонского договора, направленных на достижение баланса между наднациональной и межправительственной его составляющей.
Стоит иметь в виду трудности самого процесса учреждения
Европейской прокуратуры, вытекающие уже из текста Лиссабонского договора. В Договоре сказано, что Прокуратора может быть
создана, но не утверждается, что государства-члены обязаны ее
создать. Напомним также о специальной законодательной процедуре, которая потребуется для принятия решения о Европейской
прокуратуре: в этом случае не предполагается, что Совет и Европарламент будут работать в тандеме, требуется лишь согласие евродепутатов с представленным проектом. Таким образом, не предусмотрены
переговоры и достижение компромисса между институтами ЕС,
как в случае с шенгенской реформой. Европейский парламент не
может повлиять на содержание проекта регламента, потребовать
внесения поправок – он может или принять, или отвергнуть его
[Jeney, 2012, p. 126]. Такая ситуация играет не в пользу беспрепятственного прохождения регламентом законодательной процедуры.
Кроме того, Лиссабонский договор предполагает фактическое вовлечение национальных парламентов в законодательный
процесс. В случае с учреждением Европейской прокуратуры национальные парламенты отвергли идею появления прокурора с
105
наднациональными полномочиями и потребовали у Комиссии переработать проект регламента. Противники инициативы Комиссии
набрали в 11 парламентах стран ЕС1 достаточно голосов, чтобы
запустить так называемую процедуру «желтой карточки» для того,
чтобы остановить законопроект. Комиссия оказалась перед дилеммой – внести существенные поправки в законопроект или отозвать его, но, воспользовавшись возможностями Лиссабонского
договора, она избрала третий путь. По всей видимости, вопрос о
Европейской прокуратуре будет решаться посредством «продвинутого сотрудничества», также предусмотренного Лиссабонским
договором для пространства свободы, безопасности и правосудия.
В отсутствие единогласия в Совете по данному вопросу
группа из девяти государств-членов имеет возможность продвинуть тот или иной проект в соответствии с положениями
ст. 329 (1) Договора о функционировании Европейского союза
(ДФЕС) с тем, чтобы другие страны могли впоследствии присоединиться к ним и поддержать законопроект об учреждении Европейской прокуратуры. Тогда принятый единогласно этими странами регламент не будет распространяться на все государства-члены.
Комиссия полна решимости продолжать продвижение своей
инициативы в 2014 г. До случая с Европрокуратурой принцип
«продвинутого сотрудничества» применялся в ЕС лишь в сфере
семейного права – относительно правил расторжения браков между гражданами разных государств-членов. Пока нет причин преувеличивать потенциальную опасность возникновения в Евросоюзе множества групп по интересам, которые способны затормозить
процесс интеграции в рамках пространства свободы, безопасности
и правосудия. Однако теоретически существует опасность возникновения новых границ внутри Евросоюза [Уткин, 2011, с. 6] между
государствами, которые движутся в противоположных друг другу
направлениях.
На пути формирования гармоничного всеобъемлющего пространства свободы, безопасности и правосудия остается много
препятствий. Пространство включает самые разные сферы поли1
Эти страны – Кипр, Чешская Республика, Франция, Венгрия, Ирландия,
Мальта, Нидерланды, Румыния, Словения и Великобритания. Дания не участвует
в принятии решения по регламенту, пользуясь возможностями, предоставленными ей Лиссабонским договором.
106
тики, именно поэтому оно не может существовать ни как полностью наднациональное, ни как межправительственное. С одной
стороны, взаимозависимость и противостояние данных составляющих пространства не может не создавать проблем. Однако, с
другой стороны, такой баланс повышает его устойчивость перед
лицом кризисов и создает основу для возникновения гибких форм
управления.
Литература
Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. – М.: URSS, 2012. – 304 с.
Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты / Отв.
ред. Уткин С.В. – М.: ИМЭМО РАН, 2011. – 146 с.
Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза. – М.: Гриф и К, 2011. – 368 с.
Транснациональное политическое пространство: явление и практика / Под ред.
Стрежневой М.В. – М.: Весь мир, 2011. – 370 с.
Action plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice (Vienna
Action plan), adopted by the JHA Council on 3 Dec. 1998 // Official Journal of
European Union. – Brussels, 1999. – P. 1–15.
Boin A, Ekengren M., Rhinard M. Protecting the Union: Analysing an Emerging Policy
Space // Journal of European Integration. – 2006. – Vol. 28, N 5. – P. 405–421.
Bourdieu P. The logic of practice. – Cambridge: Polity press, 1990. – 333 p.
Bulletin quotidien Europe. – Brussels, 2013. – 18 July.
Carrera S., Hernanz N., Parkin J. The «Lisbonisation» of the European Parliament:
Assessing progress, shortcomings and challenges for democratic accountability in the
area of freedom, security and justice. – Brussels: CEPS, 2013. – 44 p.
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
European economic and social Committee and the Committee of the regions. On the
protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by
administrative investigations. An integrated policy to safeguard taxpayers' money. –
Brussels, 2011. – 26 June. – 12 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0293:en:NOT (Дата посещения:
10.02.2014.)
Commission proposal for a Regulation on the establishment of an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis. COM (2011)
559. – Brussels, 2011. – 16 September. – 17 p. – Mode of access: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0559:FIN:FR:PDF (Дата
посещения: 10.02.2014.)
107
Commission proposal for a Regulation amending Regulation (EC) No. 562/2006 in
order to provide for common rules on the temporary reintroduction of border control
at internal borders in exceptional circumstances, COM (2011) 560. – Brussels,
2011. – 16 September. – 13 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/e-library/docs/pdf/560_en_en.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Consolidated version of the Treaty on European Union // Official journal. – Brussels,
2010. – 34 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=OJ:C:2010:083:0013:0046:en:PDF (Дата посещения: 10.02.2014.)
Europe's Area of freedom, security and justice / Walker N. (ed). Academy of European
Law. European University Institute. – N.Y.: Oxford univ. press. – 2004. – 283 p.
Jeney P. The future of Eurojust. – Brussels: European Parliament, 2012. – 221 p.
Nielsen N. Stolen EU funds in the billions, top official says / EUObserver. – 2013. –
18 September. – Mode of access: http://euobserver.com/justice/121489 (Дата посещения: 10.02.2014.)
Presidency Conclusions, Tampere European Council, 15/16 October 1999. Press /
European Parliament. – Brussels, 1999. – Nr: 200/1/99. – Mode of access:
http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
Proposal for a Council regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's
Office COM/2013/0534 final / European Council. – Brussels, 2013. – N 255 (APP). –
Mode of access: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20130534.do
(Дата посещения: 10.02.2014.)
Smith K. The justice and home affairs policy universe: some directions for further research // Journal of European integration. – 2009. – N 31 (1). – P. 1–7.
Von Bogdandy A., Bast J. Principles of European Constitutional Law / Ed. by Von
Bogdandy A., Bast J. – L.: Hart Publ., 2009. – 856 p.
108
И.Л. ПРОХОРЕНКО
СУБНАЦИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ КАК СУБЪЕКТЫ
ТРАНСФОРМАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО
ПРОСТРАНСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Для исследователей политического пространства Европейского союза (ЕС) все еще стоит задача его концептуализации.
Ключевыми остаются вопросы не только о форме, структуре, качественных характеристиках, направлении развития этого феномена,
но и о субъектах его формирования и трансформаций.
Понятно, что всякое социальное взаимодействие, социальные
отношения любого рода не существуют в отрыве от их участников
(акторов – в западной традиции). Анализ таких связей изначально
предполагает необходимость выявить, описать, систематизировать
и классифицировать этих участников и сделать это, прежде всего,
с точки зрения их субъектности – способности быть или стать источником активности, направленной на объект, носителем практической деятельности и познания.
Конфигурация современных политических пространств как
сфера коммуникации разнообразных акторов в различных политических процессах весьма подвижна и изменчива. Установление
субъектов политического пространства позволяет типологизировать пространства такого рода, помогает, используя категорию
пространства, обнаружить и осмыслить политические изменения,
их тенденции и динамику, а также составить возможные сценарии
будущего развития.
Большинство исследователей сходятся во мнении, что именно
национальные политические элиты в широком смысле (как
political, так и policy elites) стали субъектом формирования евро-
109
пейского транснационального пространства. В результате длительного исторического опыта коммуникаций самого различного
свойства, в основу которых легли территориальное соседство, миграции, торговые связи, конфессиональная общность, культурный
обмен и политические альянсы, к представителям европейских
элит пришло осознание поистине огромного потенциала общих
смыслов, символов, пониманий, ценностных представлений и
убеждений, во многом общего стиля политического поведения.
Безусловно, импульсами интеграции выступали также мотивы
экономического и даже политико-психологического свойства (например, страх перед новой войной в Европе). Но именно осознание этого накопленного веками потенциала общности и ощущение
себя неким (воображаемым) политическим сообществом позволили европейским элитам разработать и начать реализацию проекта
европейской интеграции – элитистского по своей сути.
Как правило, в научных исследованиях национальные элиты
как субъект европейского политического пространства не отделяются и не противопоставляются элитам субнациональным. К последним относятся, прежде всего, власти и бюрократия регионального и муниципального уровней управления, руководство
политических партий и общественно-политических движений, которые не являются общенациональными.
Но можно ли это делать с полной уверенностью сегодня,
учитывая те значительные изменения в ходе активных процессов
федерализации, децентрализации и деволюции в европейских государствах, которые исторически отличаются территориальным
разнообразием и где региональные неравенство и диспропорции
носят структурный характер, а иногда дополняются этнокультурным компонентом? Можно ли говорить исключительно о моносубъектности политического пространства ЕС, игнорируя амбиции
и усилия субнациональных элит по его трансформации? Не носит
ли взаимодействие национальных и субнациональных элит конфликтный характер, особенно в тех случаях, когда последние открыто высказывают партикуляристские амбиции?
110
Множественность политических пространств:
Субнациональные vs национальные элиты
Рассуждая в категориях политического пространства и учитывая множественность политических различений, можно предположить, что в одной точке могут сосуществовать не одно, а несколько таких пространств. Например, регионы в государствах –
членах ЕС представляют собой определенные пространства в политическом пространстве государства, становясь не только акторами, но и субъектами процесса структурирования последнего.
В свою очередь, эти регионы функционируют также в политическом пространстве Европейского союза, образуют национальные,
локальные, трансграничные и различные формы транснациональных пространств (в том числе диаспоральные миры). В Евросоюзе,
в состав которого входят 28 государств-членов, насчитывается
около 400 субнациональных регионов, обладающих законодательными и исполнительными полномочиями [The Committee of the
Regions at a glance, 2013].
Вероятно, пространственный подход можно распространить
и на другие субнациональные территориальные сообщества, в первую очередь, на крупные города – мегаполисы. Подобно городамполисам в античном мире и итальянским городам в Средние века
мегаполисы предстают в современном мире в роли акторов не
только национальной, но и мегарегиональной и даже мировой политики. В этом своем новом качестве такие города способны выступить в роли своеобразных «территорий-ворот» в глобальный полицентричный мир (как национального, так и мегарегионального
масштаба), межсетевых узлов, где происходит сосредоточение / пересечение производственных, финансовых, научно-исследовательских,
образовательных и так далее структур [Лебедева, 2007, c. 103–104].
Однако, учитывая невысокую степень автономии местного самоуправления, вряд ли стоит жестко дифференцировать местные и
региональные политические элиты, для целей политологического
исследования можно допустить, что субнациональные элиты являются по преимуществу региональными.
Перемены в мировой политике и экономике во второй половине XX в. предопределили и новый взгляд на понятие «регион».
В 1978 г. Декларация конференции Совета Европы в Бордо (Франция) по вопросам регионализации в Европе дифференцировала
111
регион как сообщество людей, локализованное в наиболее крупных территориальных единицах в рамках одного государства и
обладающее географической, исторической, культурной и экономической однородностью, которая и придает местному населению
характер общности, позволяет решать общие задачи и удовлетворять общие интересы [Baloup, 1985].
Европейская хартия регионализма, принятая Европейским
парламентом (ЕП) десятилетие спустя, в 1988 г., определила регион
как территорию, которая с географической точки зрения является
ясно очерченным логическим объектом, а население его обладает
определенными общими характерными чертами и выражает желание сохранять свою особую идентичность, развивать ее с целью
содействия культурному, социальному и экономическому развитию. При этом под определенными общими характерными чертами населения региона понимались культурная, языковая общность,
исторические традиции, экономические интересы (указанные параметры могут присутствовать в каждом конкретном случае все
вместе или по отдельности) [Community сharter for regionalization...
1988, p. 296].
Таким образом, рассматривать регион как некое однородное
и достаточно стабильное во времени пространство невозможно в
отрыве от коллективной территориальной идентичности, которая
также имеет пространственную конфигурацию и достаточно
инертна во времени. Тогда регион предстает как образующее единое целое пространство, однородное по определенным выбранным
критериям и отличающееся от соседних пространств или регионов
по этим критериям, а также как мыслительная конструкция, созданная путем отбора характерных черт, значимых для конкретной
проблемы и игнорирования других особенностей, которые будут
считаться не относящимися к делу [Region, 2013].
В условиях европейской интеграции и с учетом изменений в
структурах общественной жизни и природе государства, перемен
в рыночной конъюнктуре и международном контексте, под понятием
региона часто подразумевают территориальное, функциональное и
политическое пространства [Keating, 1998, p. 12, 18–24]. Рассуждая
подобным образом, британский исследователь М. Китинг предложил схему анализа силы регионов по следующим параметрам: региональные институты; правовая способность принятия политических решений; полномочия региональных властей; интеграционная
112
способность региона; его финансовые ресурсы; взаимоотношения
с центральными властями, институтами и органами Европейского
союза; взаимоотношения с рыночными структурами, степень вовлеченности в национальную, европейскую и мировую экономики
[Keating, 1998, p. 26–28].
Согласно индексу влияния регионов, который был разработан известными европеистами Г. Марксом, Л. Хуг и А. Шейкелем
на основе анализа 42 стран – государств – членов ЕС, участников
Организации экономического сотрудничества и развития и некоторых других [Marks, Hooghe, Schakel, 2008], объем полномочий
европейских регионов оставался достаточно стабильным на протяжении 1950–1970-х годов. Однако за последние три десятилетия
этот показатель вырос весьма значительно, независимо от того,
является ли государство федеративным (Австрия, Бельгия, Германия)
или остается формально унитарным, двигаясь по пути деволюции
(Великобритания), децентрализованного регионального государства
(Испания, Италия) или по иному пути предоставления автономии
административно-территориальным образованиям внутри государства. Факторами роста тенденций к децентрализации стали появление и / или развитие выборных институтов на региональном
уровне и передача государством все большего количества управленческих функций регионам и местным сообществам на фоне
глобализации и интеграционных процессов в Европе.
Получается, что к настоящему времени на одной территории
функционируют различные уровни управления [Division of
powers... 2012]. В настоящее время теоретики многоуровневого
управления насчитывают 3–7 таких уровней, из которых 1–5
функционируют внутри национальных государств, а один или два
существуют на более высоких – региональном (имеются в виду
макрорегионы) или глобальном [Hooghe, Marks, 2009, p. 228]. Фактически они совпадают с различными уровнями политических
пространств, при этом политические и административные граница
ни в коем случае не локализуют действия политических акторов.
Именно социальная идентификация сообществ разного характера (политическая, национальная) и уровня (региональная,
локальная) [Семененко, 2011] содействует выстраиванию различных уровней политического пространства – локального, регионального, национального, наднационального, трансграничного,
транснационального. Идентичность, множественная по своей при-
113
роде, выступает одним из значимых параметров образования политического пространства. С другой стороны, нельзя не признать и
наличие обратной связи – политическое пространство, в свою очередь, оказывается одним из факторов, которые видоизменяют существующие идентичности и способствуют формированию новых.
Ключевым для исследователей поля остается вопрос о том, что
первично, – идентичность, которая является предпосылкой и основанием возникновения политического пространства, или политическое пространство, формирование и институциализация которого
создают условия для зарождения новой коллективной идентичности.
В тот же исторический период, когда наблюдается рост объема
числа полномочий региональных и местных властей, происходит
существенное увеличение количества так называемых этнорегионалистских [Regionalist parties in Western Europe, 1998] (или в более поздней терминологии – автономистских [Autonomist parties in
Europe... 2006]) партий, которые ставят целью достижение большей автономии для конкретной территории. Они отличаются от
радикальных регионалистских партий, выступающих за отделение
территории и образование независимого государства, хотя иногда
границы между ними подвижны и возможно относительно быстрое во времени взаимопревращение одних в другие, учитывая
конкретные социально-экономические и политические обстоятельства или кадровые перемены в руководстве партии.
Эксперты подсчитали, что к началу 1990-х годов в Западной
Европе действовали 45 автономистских партий, которые имели
прочную организационную структуру и на регулярной основе участвовали в электоральных процессах всех уровней [Lane, McKay,
Newton, 1991]. Спустя десять лет их насчитывалось уже 93, 30 из
которых являлись влиятельными игроками в политической системе своего региона и государства в целом, формируя многоуровневую модель конкуренции и соперничества между политическими
партиями [Massetti, 2009]. Этому способствовали процессы децентрализации в государствах-членах.
Автономистским партиям удавалось входить в правительственные коалиции (к примеру, в Бельгии) или оказывать парламентскую поддержку общенациональным партиям, которые не
получили по итогам всеобщих выборов абсолютного большинства
депутатских мест (как это регулярно происходило в постфранкистской Испании). Тем самым они оказывались «мотором» процессов
114
децентрализации в государстве, оказывая прямое или косвенное
давление на правительственные партии, добиваясь реформ в системе государственного устройства и управления (так происходило
в Бельгии, Великобритании, Испании, Италии, в меньшей степени – во Франции).
Одновременно имело место появление и / или усиление
влияния региональных отделений общенациональных партий, которые формально уже являются необщенациональными и все более обретают в ходе процессов федерализации и децентрализации
в государствах-членах собственную специфику, особую региональную идейно-политическую и партийную самоидентификацию.
Один из наиболее показательных примеров в этом отношении – Испания, политическая система которой локализована, а модель управления является многоуровневой [Прохоренко, 2010;
Magone, 2004]. Во всех образованных по территориальному принципу 17 регионах (автономных сообществах) страны, которая
формально остается унитарным государством, активно действуют
региональные организации как консервативной Народной партии,
так и левоцентристской Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП). В силу исторических особенностей организационная
структура испанских правых более иерархична и во многом авторитарна. Напротив, ИСРП как массовая партия строится по федеративному принципу, что предполагает формальную автономию
территориальных организаций, степень которой во многом зависит
от силы регионализма в том или ином автономном сообществе.
Следуя, в основном, партийной дисциплине и генеральной
линии партии, консерваторы и социалисты в регионах тем не менее зачастую вынужденно оказываются сторонниками дальнейшей
децентрализации асимметричного испанского государства автономий, защищая интересы конкретной территории в национальном
политическом пространстве и соревнуясь с автономистскими партиями за местный электорат. Непростая ситуация в этом плане
сложилась в Каталонии, где исторически сильны сепаратистские
настроения, а партийная система имеет достаточно высокую степень фрагментации. В постфранкистский период ни одной из партий не удавалось получить даже простое большинство голосов избирателей, что усиливает конкуренцию между ними.
С другой стороны, надо иметь в виду, что центральное руководство общенациональных партий в Испании, как и в некоторых
115
других европейских государствах, соглашается предоставить организационную автономию своим территориальным отделениям для
их более эффективной межпартийной борьбы за голоса избирателей в регионе, поскольку соперничество не ограничивается исключительно проблемой самоуправления региона и его интересами, отличными от остальных, а касается широкого круга
разнообразных вопросов повседневной жизни, которые требуют
знаний управленцев и опыта рутинной административной деятельности.
В меньшей степени, чем в Испании, эта тенденция к децентрализации организационной структуры общенациональных партий и
процесса принятия партийных решений происходит также в Великобритании – в случае с Лейбористской партией в Шотландии и Уэльсе
[Laffin, Shaw, Taylor, 2007]. Подобная практика наблюдается в последние годы и в политически стабильных институционально симметричных федерациях Европы: в Германии – в случае Социалдемократической партии Германии и Христианско-демократического
союза [Deterberk, Jeffrey, 2009], в Австрии – в отношении Австрийской народной партии и Социал-демократической партии Австрии
[Fallend, 2004].
Одна из важнейших функций политических партий – отбор и
воспитание политических деятелей для элит всех уровней. Можно
утверждать, что автономистские партии рекрутируют и формируют
главным образом, если не исключительно, субнациональные элиты, укрепляя вертикальные связи между ними и населением конкретного региона, осуществляя политическую социализацию граждан и проводя политику территориальной идентичности как
доминирующей среди множества идентичностей. В отличие от
территориальных организаций общенациональных партий, основной активной зоной деятельности автономистских партий является
именно регион.
В этом плане неоднозначный и ситуативный характер носит
ответ на вопрос о том, представителей и лидеров каких элит готовят местные отделения общенациональных партий, которые приобрели новое качество партий необщенациональных, проводят ли
эти партии и укрепляют ли в полной мере вертикальные связи между государством и гражданами. Данный вопрос следует рассматривать, принимая в расчет характер отношений и уровень конфликтности между различными ветвями власти, между всевозможными
116
территориальными уровнями управления, количество и остроту
спорных проблем, стоящих перед обществом.
Отнюдь не всегда представители региональных офисов общенациональных партий добиваются карьерных достижений на
центральном уровне и имеют влияние в национальном парламенте,
становясь частью национальной политической элиты. К примеру,
как полагают некоторые эксперты, в Испании, которая превратилась в последние десятилетия в одно из наиболее децентрализованных государств, исторические особенности, специфика сложившейся политической системы, формальные и неформальные
нормы и практики партийно-политической жизни предопределили
существование двух политических классов – национального и
субнационального, которые достаточно обособлены друг от друга
[Montero, 2007].
Регионы в системе управления Европейского союза
Европейская интеграция создала совершенно новый – наднациональный – уровень управления. Тем самым она не только
придала институциональную динамику политической деятельности на различных территориальных уровнях внутри государства,
но и обеспечила новым политическим акторам – регионам и местным сообществам, крупным городам – структурную возможность
в поисках политической силы и представительства интересов за
пределами государства. В многоуровневом организованном сообществе Евросоюза представители государственной власти странучастниц уже не являются единственным звеном, которое связывает две отдельные политические арены – национальную и европейскую.
Авторы концепции многоуровневого управления в Европейском союзе утверждают, что подобная децентрализованная модель
политического управления не противостоит и не угрожает суверенитету государств – членов ЕС напрямую: вместо того чтобы оказаться в жесткой ситуации недвусмысленного вызова, государства
Евросоюза достаточно мягко вовлекаются в процесс многоуровневого управления как своими политическими лидерами, так и действиями многочисленных субнациональных и наднациональных
акторов [Marks, Hooghe, Blan, 1996, p. 371].
117
Многоуровневая политическая система ЕС децентрализована,
национальный и наднациональный органы власти не образуют
единой властной вертикали. Европейские решения принимаются
на наднациональном уровне, а их внедрение в жизнь зависит, прежде всего, от национальных правительств. Субнациональные (в первую очередь, региональные) власти играют при этом второстепенную, однако все большую, весьма значительную роль: ведь около
двух третей наднациональных решений исполняются именно ими.
Считается, что на успех и сроки имплементации влияет именно
вовлеченность субнациональных акторов в этот процесс. Одновременно опросы общественного мнения показывают, что европейские граждане особо выделяют роль субнациональных властей
в решении вопросов своей повседневной жизни (разброс по отдельным странам составил от 47 до 12%, усредненный показатель
равняется 38% опрошенных) [The role and impact of local and
regional authorities … 2008].
Под европейскими решениями подразумеваются нормативные документы вторичного законодательства ЕС – регламенты,
директивы и решения в основном по вопросам Единого внутреннего рынка. Здесь имеется в виду прежде всего нормотворческая
деятельность Европейской комиссии (ЕК), а также Совета ЕС. Комиссия является институтом, которому принадлежит ведущее место в системе политического управления ЕС и который признан
Договором о реформе исполнительным органом ЕС. Совет ЕС как
институт межнационального сотрудничества делит свои полномочия с Европарламентом в рамках общей законодательной процедуры. В области специальной законодательной процедуры Совет занимает доминирующее положение, хотя в конкретных случаях
обязан запрашивать согласие ЕП. При этом фактически монопольное право законодательной инициативы имеет Комиссия (Европейский центральный банк и Высокий представитель по общей
иностранной политике и политике безопасности обладают этим
правом в особых случаях, каждый в пределах своей компетенции).
Насколько непросто идет процесс имплементации европейских решений, например, в испанском государстве автономий,
можно наблюдать на примере Директивы 2006/123/CE, принятой
Европарламентом и Советом ЕС 12 декабря 2006 г., касающейся
услуг на Едином внутреннем рынке ЕС (имплементацию директивы государствами-членами планировалось полностью завершить к
118
концу декабря 2009 г.). Как указывается в заключительном докладе правительства Испании для ЕК в апреле 2010 г., по результатам
транспозиции директивы в национальное законодательство в соответствии с директивой в стране были приняты два новых общенациональных закона, в тексты 50 законов и 118 королевских декретов
были внесены изменения. В свою очередь, автономные сообщества
модифицировали свои 199 региональных законов, 546 декретов,
174 распоряжения и шесть резолюций [Services directive... 2011].
Перемены неизбежно коснулись и местного уровня управления –
регламентов провинций и муниципалитетов в сфере услуг.
Понятно, что с точки зрения задачи скорейшего исполнения
наднациональных решений ЕС не заинтересован в дальнейшей децентрализации в государствах-членах, опасаясь длительных и не
всегда успешных согласований между центром и регионами. ЕК
вынуждена организовать взаимодействие с регионами, ставя целью точную и единообразную имплементацию. Региональные власти добились понимания властями Союза важности привлекать их
к обсуждению еще на ранних этапах выработки решений – на стадиях определения актуальности той или иной проблемы и разработки политики в определенной области.
Взаимодействие региональных властей с наднациональными
институтами и органами ЕС организовано различным образом, в
первую очередь, напрямую – через брюссельские офисы регионов,
численность которых значительно возросла в последние два десятилетия, и через Комитет регионов.
Комитет регионов был учрежден в 1994 г. как специальный
консультативный орган, состоящий из представителей местных и
региональных властей государств-членов. Он сменил созданный
Еврокомиссией в 1988 г. Консультативный совет региональных и
местных властей, в задачи которого входило консультирование
при формировании и имплементации коммунитарной региональной
политики. Комитет, основывая свою деятельность на принципах
субсидиарности, максимальной приближенности к интересам и
нуждам граждан ЕС, а также партнерства различных уровней
управления в процессе принятия общеевропейских решений, стремится играть влиятельную роль в законодательном процессе в
Евросоюзе.
Хотя Лиссабонский договор о реформе 2007 г. и не признал
Комитет регионов одним из элементов институционального меха-
119
низма ЕС, Комитет приобрел дополнительное право обращаться с
исками в Суд ЕС с целью защиты своих прерогатив (ст. 263 Договора о функционировании ЕС [Consolidated versions … 2010; Европейский Союз … 2008]). Это может происходить, например, с
целью отмены законодательного акта Европарламента или Совета,
принятого без предусмотренной учредительными документами
обязательной предварительной консультации с данным Комитетом, а также в случае, если законодательные акты Евросоюза нарушают по мнению Комитета принцип субсидиарности, – один из
наиболее важных с точки зрения функционирования децентрализованной многоуровневой системы управления ЕС.
В ходе планирования и осуществления региональной политики Союза регионы напрямую взаимодействуют с институтами
ЕС в рамках ежегодно проводимого Еврокомиссией совместно с
Европарламентом так называемого Форума сплочения (широких
общественных консультаций, организуемых Комиссией по различным вопросам региональной политики и политики сплочения
ЕС), в рамках деятельности брюссельских офисов европейских
регионов, через секции, подкомитеты и рабочие группы Европейского экономического и социального комитета.
Государства-члены в лице своих центральных и региональных властей имеют прямой доступ к европейским структурным
фондам и несут ответственность за выполнение операционных
программ региональной политики ЕС, а в ходе выполнения этих
программ обязаны предупреждать нарушения, обнаруживать и исправлять возникшие нарушения и обеспечивать возврат денежных
средств, выплаченных сверх необходимого.
Значительно участие регионов и в общей аграрной политике,
которая остается одним из приоритетных направлений политики
Союза. Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий финансирует прямые платежи сельскохозяйственным производителям и
мероприятия, направленные на регулирование сельскохозяйственных рынков, такие как интервенции на рынке и экспортные компенсации, или премии. В свою очередь, Европейский фонд развития сельской местности финансирует национальные программы
развития села.
Сама Комиссия не осуществляет платежи непосредственно
бенефициарам бюджетных фондов, а в соответствии с принципом
совместного децентрализованного управления эта обязанность де-
120
легируется государствам-членам, которые работают через свои
национальные или региональные платежные агентства. Последние
и осуществляют перевод денежных средств из фондов. Еврокомиссия разрабатывает набор критериев, на основе которых национальные правительства проводят аккредитацию таких агентств
(для этого государства-члены создают специализированное правительственное учреждение на министерском уровне). Предлагаемый ею набор критериев для отбора платежных агентств позволяет
дать оценку организации (внутренней среде) агентства и проводить в дальнейшем мониторинг его деятельности.
В рамках общей аграрной политики и с других сферах деятельности ЕС субнациональные сообщества осуществляют опосредованное взаимодействие с европейскими институтами. В федеративных и региональных государствах, к примеру, эффективно
функционирует механизм отраслевых совещаний с участием национальных и региональных властей.
Несмотря на то что в настоящее время влияние субнациональных властей в сфере региональной политики ЕС оказывается
намного большим, чем 20 лет назад [Marks, Hooghe, Schakel, 2008],
все же некоторым экспертам представляется излишне опрометчивым связывать эти перемены исключительно с результатами европейской интеграции или с эффектом самой региональной политики Евросоюза [Keating, 2008]. Скорее всего, следует учитывать, о
каком именно этапе региональной политики идет речь (разработка,
принятие решений, реализация). Вероятно, значение имеет и такая
переменная, как политические ресурсы того или иного региона,
которые различаются существенно и между различными странами – участницами Союза, и внутри конкретного государства. Хотя
и этот фактор оказывается в итоге не столь существенным в вопросе помощи отстающим регионам с точки зрения сокращения
региональных диспропорций: в настоящее время главными получателями бюджетных средств ЕС по программам региональной
политики являются «новые» государства-члены – страны Центральной и Восточной Европы, где региональные власти, за исключением Польши, не обладают сильным политическим влиянием.
Евросоюз, развивая идею «Европы с регионами» (Europe
with the regions), создает политические возможности для некоторых регионов. Маастрихтский договор, который вступил в силу в
1993 г., предусмотрел право для государств-членов, где имеется
121
система региональной власти с исполнительными органами, привлекать к участию в работе в Совет ЕС региональных представителей. Так поступили Бельгия, Германия и Австрия, Испания и
Италия, а также Великобритания. Вместе с тем предполагается,
что региональные представители в национальных делегациях
должны отстаивать именно национальные интересы, а не исключительно интересы собственных регионов.
Очевидно, что нынешние реформы экономического управления в Евросоюзе расставляют новые акценты в отношениях между институтами ЕС, национальными правительствами и властями
субнационального уровня. Проводимые реформы, разработку и
реализацию которых ускорил финансово-экономический кризис,
касаются, прежде всего, жесткой координации бюджетной политики государств-членов [Стрежнева, Прохоренко, 2013]. Этот вариант экономического управления осуществляется сверху вниз –
от европейских институтов к национальным правительствам. Данные реформы в самом общем виде призваны каким-то образом
корректировать просчеты и упущения национальных властей в
сфере фискальной политики в условиях, когда денежно-кредитная
политика в ЕС централизована, а экономическая – децентрализована и находится в ведении национальных правительств.
Речь идет, в первую очередь, о реформе Пакта стабильности
и роста в 2011 г. – принятии пакета базовых нормативных актов о
новых правилах надзора за экономической и бюджетной политикой государств-членов. Изменения претерпел и сам бюджетный
процесс в государствах-членах. Введение в действие с января
2011 г. процедуры «европейского семестра» позволило европейским институтам стать более активными участникам бюджетного
процесса на национальном уровне. Отныне в первой половине каждого года (в ходе «европейского семестра») обсуждаются вопросы будущей макроэкономической и фискальной политики в русле
действующей стратегии социально-экономического развития Союза, проблем структурных реформ, финансового сектора, проектов
национальных бюджетов, планов национальных программ реформ.
Во втором полугодии национальные правительства завершают составление сметы государственных расходов и национальной программы реформирования в соответствии с рекомендациями Европейской комиссии.
122
Было принято также решение о создании так называемого
Фискального пакта – межправительственного соглашения для участников еврозоны, которое предусматривает установление максимально допустимого размера общего структурного дефицита, более жестких, чем в реформированном Пакте стабильности и роста,
требованиях к дефициту бюджета, необходимости включить в национальное законодательство положение о строгом соблюдении
сбалансированного бюджета.
В дополнение к уже принятым мерам в рамках нового многолетнего финансового плана ЕС на период 2014–2020 гг. планируется установить прямую зависимость решений о предоставлении
средств из фондов Союза от выполнения государствами-членами
обязательств по сокращению бюджетного дефицита и размеров
государственного долга в рамках «европейского семестра». На
2014 г. намечена реализация планов по созданию банковского
союза в ЕС.
Все это вызывает возражение со стороны субнациональных
властей, прежде всего наиболее богатых и развитых в социальноэкономическом отношении регионов. В условиях замедления темпов экономического роста, тем более в периоды рецессии сложность соблюдения регионами новых правил финансовой дисциплины, их недовольство проводимой национальными правительствами
политикой жесткой экономии неизбежно политизируется. Сторонники территориальной автономии расценивают политику национальных властей как возврат к более централизованной модели (в
этом отношении оказались наиболее уязвимыми получившие автономию от центра территории децентрализованных унитарных государств).
Отсюда становится понятным, почему в последние годы наблюдается подъем сепаратистских движений в отдельных государствах-членах. К примеру, политический кризис 2007–2011 гг. в
Бельгии поставил под вопрос дееспособность исполнительной
власти на федеральном уровне и завершился шестой по счету реформой государственного устройства, дающей еще большую автономию сообществам и регионам, составляющим бельгийскую федерацию. Власти Шотландии в Великобритании и Каталонии в
Испании также высказали намерение провести в 2014 г. референдумы о независимости.
123
***
Вероятно, нельзя уложить взаимоотношения национальных
и субнациональных элит в государствах – членах ЕС в некую
обобщающую упрощенную схему, которая позволила бы дать однозначный ответ на вопрос, в силах ли изменить и каким образом
меняют субнациональные элиты конфигурацию европейского политического пространства. Широкие дискуссии вокруг Европейской конституции и Лиссабонского договора со всей очевидностью продемонстрировали, что национальные элиты не готовы
формализовать вовлечение субнациональных властей в процесс
многоуровневого управления в Евросоюзе. К тому же расширение
ЕС за Восток, где сложились достаточно централизованные политические системы, не добавили кандидатов в ряды сторонников
усиления регионального уровня управления в ЕС.
Осознавая пределы своего прямого взаимодействия с европейскими институтами, субнациональные элиты максимизируют
усилия по оказанию влияния на национальные власти в процессе
принятия решений на европейском уровне на различных его стадиях, стараясь придать неформальным правилам и практикам статус формальных и добиваясь конституционного закрепления своих
управленческих полномочий. В процессе европеизации они налаживают горизонтальные сетевые отношения между собой, обмениваются информацией, формируют новые группы интересов или
участвуют в уже сложившихся, создавая, таким образом, новые
связи пространственной организации.
Риск фрагментации европейскому политическому пространству наблюдается со стороны сепаратистских проектов в отдельных
государствах-членах. Радикально настроенные группы субнациональных элит способны затормозить процесс создания транснациональных регионов внутри Евросоюза, как это происходит, к
примеру, в отношении Средиземноморского региона.
Проекты выхода территорий из состава единого государства
подразумевают, что новые независимые государства должны обязательно остаться в транснациональном пространстве ЕС и к ним
ни в коем случае не должны применяться общие правила для кандидатов на вступление в ряды Союза. В свою очередь, европейские власти, по крайней мере на сегодняшний день, не поддерживают сепаратистов, справедливо осознавая, что партикуляристские
124
тенденции ведут к наращиванию потенциала политической конфликтности не только в пределах национальных государств, но и
всего Евросоюза, создавая известные риски процессу европейской
интеграции. Нестабильная финансово-экономическая ситуация в
зоне евро и в целом на всем пространстве ЕС делает уязвимой позицию сторонников сепаратизма в Европе. Поскольку в краткосрочной перспективе не предвидится изменений в лучшую сторону, они неизбежно вынуждены соотносить амбиции и трезвый
расчет, не отказываясь при этом от независимости как своей конечной цели.
Литература
Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора
с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 166–
210, 211–390.
Лебедева М.М. Мировая политика: Учебник. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Аспектпресс, 2007. – 365 с.
Прохоренко И.Л. Территориальные сообщества в политическом пространстве
современной Испании / РАН. ИМЭМО. – М., 2010. – 100 с.
Семененко И.С. Политическая идентичность в контексте политики идентичности // Политическая экспертиза: Политекс. – СПб., 2011. – Т. 7, № 2. – С. 5–24.
Стрежнева М.В., Прохоренко И.Л. Управление экономикой в Европейском союзе:
институциональные и политические аспекты / РАН. ИМЭМО. – М., 2013. – 155 с.
Autonomist parties in Europe: identity politics and the revival of the territorial cleavage / Ed.: Lynch p., Gómez-Reino Cachafeiro M., de Winter L. – Barcelona: Institut
de ciéncies polítiques i socials (ICPS), 2006. – 557 p.
Baloup G. L’Action du Conseil de l’Europe et de la Conference des pouvoirs locaux et
regionaux de l’Europe en favour de la decentralisation regionale // Les politiques
regionales en Europe: actes du colloque de Geneve, mai 1982. – Lausanne: Editions
Regionales Europennes S.A., 1985. – P. 344–345.
Community Charter for regionalization. Annex to the Resolution on Community regional policy and the role of the regions of the European Parliament// Official journal
of the european communities. – Brussels, 1988. – N C326, 19 December. – P. 296–
301. – Mode of access: http://new.eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?
uri=OJ:JOC_1988_326_R_0280_01&from=EN (Дата посещения: 23.12.2013.)
Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union // Official journal of the European Union. – Brussels,
2010. – N C83/01. – 153 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:en:PDF (Дата посещения: 23.12.2013.)
125
Deterberk R., Jeffrey Ch. Rediscovering the region: territorial politics and party organizations in Germany // Territorial party politics in Western Europe / Ed.: W. Swenden,
B. Maddens. – Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009. – P. 63–85.
Division of powers between the European Union, the member states and regional and
local authorities / European Institute of Public Administration (EIPA) – European
Center for the Regions (ECR). – Brussels, 2012. – 1316 p. – Mode of access:
http://cor.europa.eu/en/documentation/studies/Documents/division_of_powers/divisi
on_of_powers.pdf (Дата посещения: 23.12.2013.)
Fallend F. Joint, nor separate arenas: party systems and coalitions-building at the national and provincial level in Austria since the mid-1980’ // Political parties and Federalism / ed. R. Hrbek. – Baden-Baden: Nomos, 2004. – P. 83–96.
Hooghe L., Marks G. Does efficiency shape the territorial structure of government? //
Annual review of political science. – Palo Alto, Ca, 2009. – N 12. – P. 225–241.
Keating M. Is there a regional level of government in Europe? // Regions in Europe /
ed.: P. Le Galès and C. Lequesne. – N.Y.: Routledge, 1998. – P. 11–29.
Keating M. Thirty years of territorial politics // West European politics. – L., 2008. –
Vol. 31, N 1–2. – P. 61–81.
Laffin M., Shaw E., Taylor G. The new sub-national politics of the British Labour
Party // Party politics. – W., 2007. – Vol. 13, N 1. – P. 88–108.
Lane J.-E., McKay D., Newton K. Political data handbook: OECD Countries. – Oxford:
Oxford univ. press, 1991. – 272 p.
Magone J.M. Contemporary Spanish Politics. – L.: Routledge, 2004. – 277 p.
Marks G., Hooghe L., Blank K. European integration from 1980 s: state-centric v.
multi-level governance // Journal of common market studies. – Oxford, 1996. –
Vol. 34, N 3. – P. 371.
Marks G., Hooghe L., Schakel A. Regional authority in 42 countries, 1950–2006: a
measure and five hypotheses // Regional and federal studies: Special issue. – Oxford,
2008. – Vol. 18, N 2–3. – P. 111–302.
Massetti E. Regionalist party positions in the multi-dimensional ideological space: a
framework for analysis // Regional and federal studies. – Oxford, 2009. – Vol. 19,
N 4/5. – P. 501–531.
Montero A. The Limits of decentralisation: legislative careers and territorial representation in Spain // West European politics. – L., 2007. – Vol. 30, N 3. – P. 573–594.
Region / Britannica. – 2013. – Mode of access: http://www.britannica.com/EBchecked/
topic/496048/region (Дата посещения: 23.12.2013.)
Regionalist parties in Western Europe / Ed.: de Winter L. and Türsan H. – L.:
Routledge / European Consortium for political research (ECPR). – Brussels, 1998. –
280 p.
The Committee of the Regions at a glance. / the Committee of the Regions (CoR). –
Brussels, 2013. – October. – 2 p. – Mode of access: http://cor.europa.eu/en/
documentation/brochures/Documents/cor-at-a-glance/EN.pdf (Дата посещения:
23.12.2013.)
The role and impact of local and regional authorities within the European Union: Opinions on the different levels of public authorities and awareness of the Committee of
the Regions. Report. Fieldwork: October – November 2008 / The Committee of the
126
Regions. – Brussels, 2009. – N 307, February. – 32 p. – Mode of access:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_307_en.pdf (Дата посещения:
23.12.2013.)
Services directive: Assessment of implementation measures in member states. National
report for Spain // European Commission. – Brussels, 2011. – Mode of access:
http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/mileu-study/esnational-report-part_II_en.pdf (Дата посещения: 23.12.2013.)
127
РАКУРС
А.В. БАГИНСКИЙ
СИМВОЛИЧЕСКОЕ ПРОСТРАНСТВО
ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: МИФЫ И БРЕНДЫ
В условиях экономического кризиса и институциональных
вызовов Европейский союз столкнулся с проблемой конституирования европейской идентичности среди участников объединения.
Данная ситуация не улучшает легитимацию политического управления в европейском сообществе. В инициативах европейских государств прослеживаются попытки создания общего коммуникативно-символического пространства исходя из национальных
политико-культурных моделей. Особенности развития европейской идентичности непосредственно связаны с использованием
символических структур для легитимации Европейского союза в
мировом политическом процессе и для внутренней легитимности
политических систем отдельных стран Европы. Поэтому различные способы символизации политики нуждаются в подробном
анализе.
Современные научные дискуссии касаются поиска символов, необходимых для консолидации европейского сообщества,
преодоления противоречий прошлого, нахождения смыслов, которые имели бы ценность и репутацию среди граждан всех членов
ЕС и формировали ключевые значения политического дискурса,
создавая европейскую идентичность будущего [The EU: looking for
symbols … 2013].
Генезис символического понимания пространства политики
происходит из Древней Греции, где политическая территория по-
128
лиса соответствовала его географической территории. Не случайно
древние греки называли символом обломки посуды, которые были
уникальным ключом для идентичности полиса – сообщества и его
граждан. Сам термин «Европа» является мифологическим по происхождению. Согласно легенде, финикийская царевна Европа,
дочь финикийского царя Агенора, была похищена Зевсом, перевоплотившимся в волшебного быка, и перевезена на остров Крит,
вскоре родив ему троих сыновей.
В Средневековье символическое пространство Европы стало
антитезой мифологическим представлениям о мире, наполняясь
религиозной символикой западного христианства. Идеологии Нового времени выражали автономизацию символического поля политики, определенное дистанцирование от модели всеобъемлющей
легитимации власти в пределах мифологической и религиозной
традиций. К. Гирц отмечает, что идеология существует как система взаимодействующих символов, структура смыслов, функционирующих в результате взаимного влияния, и «проявляется как
“символический выход” для нарушенного обществом дисбаланса
эмоциональных отклонений» [Гирц, 2004, c. 236].
Методология изучения символической составляющей европейского пространства исходит из двух позиций: 1) символы и их
системы (матрицы) являются объектом для количественного и качественного изучения (дискурс-анализ, контент-анализ, картографирование дискурсов, символическое моделирование); 2) символы
создаются и социально конструируются не только в объективном
культурно-историческом плане, но и в рамках текущего политического процесса, в том числе влиятельными политическими
акторами.
Политическая наука трактует символы как вербальные и невербальные образно-знаковые смысловые конструкции, которые
используются при реализации политической власти. Логику исследований К. Гирца продолжили А. Коен и В. Тернер: они интерпретировали символ как основной социальный оператор, с помощью которого политические элиты осуществляют свою власть. По
мнению А. Коена, социальное поведение представляет собой серию спектаклей (перформансов), где средствами символов политические элиты передают свои послания. «Символы прошлого...
приобретают особую эффективность в периоды интенсивных социальных изменений» [Cohen, 1981, p. 155].
129
Рассмотрение символа как объекта исследований в рамках
контент-анализа было предложено в 50-х годах XX в. В Институте
Гувера Стэнфордского университета был создан исследовательский проект «RADIR» (Revolution and development of international
relations) для изучения и выявления политических символов в ведущих мировых периодических изданиях. Один из руководителей
проекта, Г.Д. Лассуэлл, понимал политическую символику как
«решающую связь между политическими лидерами и их последователями, между создателями политики и сообществом» [цит. по:
Asher, 2005, p. 17].
Характерной особенностью «RADIR» стала стратегия исследования – она предусматривала использование символа в качестве
единицы анализа, инструмента и категории эмпирического сбора
данных. Авторы проекта считали: «…то, что объединяет всех исследователей, которые говорят о “символах” (как о техническом
термине), – так это интерес к потоку слов, как к выражению представлений. Слова являются “символами”, поскольку они означают
(символизируют) представление тех, кто их использует. Символический аналитик имеет дело со словами, отбирая из них такие, которые наиболее точным образом отражают представления, их наличие или отсутствие необходимо установить и осветить. Символы, в
этом толковании, служат как “операциональные индексы представления”» [цит. по: Asher, 2005, p. 29]. Исходя из этого, анализ
символов помогает определить направленность политического
дискурса, закономерности властных отношений в обществе, разделить внешние и скрытые намерения, коммуникативный потенциал
участников дискурса, что отображается в изучаемом объекте.
Исследование европейского символического пространства
отсылает к теоретической предпосылке социального конструктивизма о легитимации политической власти в рамках символических матриц – субъективированных и объективированных схем
объяснения социальной реальности. «В столкновении альтернативных символических универсумов заключена проблема власти:
какое из противоречащих друг другу определений победит в обществе» [Бергер, Лукман, 1995, с. 178].
Развивая данный тезис социальных конструктивистов,
А. Соловьёв подчеркивает, что в процессе исторического развития
политики можно найти несколько способов, или матриц, формирования символических значений и смыслов. Эволюция политики
130
проявляла как минимум четыре идеальные матрицы, каждая из
которых по-своему форматирует символические представления
человека, определяя нормы и образцы политического взаимодействия, – миф, религия, идеология и «политическая рекламистика»
[Современные тенденции развития... 2004, с. 31]. Современное
общество обеспечивает одновременное существование данных
символических матриц в различных конфигурациях.
Если изначально культурное пространство Европы формировалось под воздействием западного христианства, то сегодня
европейский дискурс объединил разнородные по смыслу национальные мифы, религиозную символику, различные идеологии и
современные, маркетинговые формы символизации, причем не
только в странах европейского континента, но и в мировом контексте. Можно говорить о разных европейских дискурсах, существующих на региональном, национальном и транснациональном
уровнях. В поле каждого дискурса включаются различные, часто
неоднозначные и противоречивые смыслы, которые касаются целей, идей, способов существования европейского сообщества, значимости тех или иных форм его социально-политической организации. Обратим внимание на европейские мифы как наиболее
распространенную структуру в политическом дискурсе и бренды
европейских государств как символическое средство, влияние которого увеличивается в эпоху визуализации политики.
Активные мероприятия по конструированию европейской
транснациональной идентичности начались в 80-х годах XX в.
В 1984 г. специально созданный Комитет по интеграции европейских народов в культурном секторе возглавил итальянский парламентарий Пьетро Адонино. В своем докладе он и члены комитета
подчеркивали, что «символы играют ключевую роль в повышении
сознательности, но есть необходимость сделать так, чтобы европейский гражданин был в курсе различных элементов, составляющих его европейскую идентичность, культурного единства во всей
разнообразности его выражения и исторических связей, которые
соединяют народы Европы» [Cultural identity and archaeology...
1996, p. 100].
Одним из первых шагов по развитию европейского сообщества стало создание эмблемы и флага ЕС. Двенадцать желтых
звезд на синем фоне семантически отсылали к мифологическим и
религиозным сюжетам: двенадцати апостолам, знакам Зодиака
131
и т.д. Ода «К радости» Бетховена, которая символизирует идеалы
свободы, братства, мира и солидарности, стала официальным гимном Европейского союза в 1985 г. Ритуальная составляющая легитимации политического руководства ЕС выражена, в частности, в
его «церемониальном управлении», когда встречи европейских
политиков высокого уровня придают особый вес принятым политическим решениям.
Объединение Европы стало переходом из фазы неопределенности в фазу новой легитимирующей системы символов – европейского «символического универсума». Общественный дискурс опирается на символические структуры прошлого, схемы
повествования и метанарративы. Универсальные смыслы с помощью современной визуальной культуры и дизайна создают новые
поля для легитимации политических институтов. В этом плане
мифы, как всегда актуальная, возобновляющаяся часть социального
дискурса, и бренды, как его новая, визуальная форма в передаче
смыслов, формируют нынешнее европейское культурное пространство.
В «Манифесте перестройки Европы» (Manifesto for rebuilding Europe), подписанном и опубликованном ведущими европейскими интеллектуалами в 2012 г., озвучен тезис: «Не спрашивайте, что Европа сделала для вас, спрашивайте, что вы делаете
для Европы!» [Manifesto for re-building Europe... 2012]. Таким образом, подчеркивается первостепенная роль национальных государств и региональных образований в формировании европейского
сообщества, в реализации инициатив «снизу – вверх». Речь идет и
о преодолении противоречий в легитимации политических институтов ЕС. Память о предыдущих кризисах европейской идентичности XX в. влияет на формирование современной системы значений объединения.
Особенности символического пространства стран Центральной и Восточной Европы обусловлены их историческим развитием
и обозначены пребыванием в составе империй, в то время как в
Западной Европе происходило становление наций-государств. Историческими символами восточноевропейского региона стали способы противостояния имперским практикам, что воплотилось в
обращении к национальным мифам.
Согласно теории дискурса Э. Лакло и Ш. Муфф, миф – это
пространство репрезентации, принцип прочтения определенной
132
ситуации, термины которого являются внешними по отношению к
тому, что представлено в объективном пространстве. Мифы «страны», «общества» обеспечивают политиков платформой для дискуссий. Выбор мифа определяет, что именно нужно считать важным для обсуждения, так называемые узловые точки дискурса
[Йоргенсен, Филлипс, 2008, с. 78].
Для поддержания европейской идентичности в рамках государственной политики различных стран используются исторические мифы об их европейском прошлом. Мифологическая схема
восточноевропейских государств содержит героические образы и
отсылку к цикличности, повторяемости памятных дат. В этом плане национальные мифы и религиозные символы сыграли значительную роль в становлении государственности в странах Восточной Европы, а литературные конструкции и мифологические
сюжеты активно использовались политиками региона.
Например, мифология Чешского государства базируется на
идее повторяемости истории. Миф «национального возрождения»
в Чехии каждый раз подвергается новой интерпретации в периоды
общественных трансформаций: 1774–1848, 1860, 1918, 1945, 1968,
1989 гг. В каждый из указанных периодов чехи обращались к теме
«Национального возрождения», вкладывая в нее новые значения.
Смысл этой идеи проявляется в ключевом политическом символе
«чешской судьбы». «Чешская судьба» – это судьба «малого» народа,
который вынужден постоянно бороться за физическое выживание, в
то время как развитие, а не внешняя экспансия является содержанием
его национальной жизни [Бобраков-Тимошкин, 2008, с. 71].
Еще одна особенность политического развития Чехии – это
происхождение оппозиционного движения из сферы культуры.
Идентификация с символом «культурный народ без политиков»
означает ситуацию, когда ответственность за политическое развитие
во многом несут интеллектуалы – выходцы из культурной сферы
жизни общества.
В своих речах бывший президент Чехии и драматург Вацлав
Гавел, говоря о текущих политических и экономических проблемах, всегда интерпретировал их в общечеловеческом, цивилизационном контексте. Обращаясь к вопросу экономического упадка,
В. Гавел рассуждал о морали, солидарности, нравственных ориентирах, о потере человеческого доверия. Политик утверждал, что
символическая оппозиция «Восток» (коммунизм в СССР) –
133
«Запад» (демократия в Западной Европе и США) является надуманной и отображает лишь два вектора внутри одной, промышленной цивилизации.
Выходом из этой ситуации, по мнению Гавела, может стать
интеграция всех европейских стран вокруг идеи объединенной Европы. «Объединенная Европа должна подать пример остальному
миру, как смотреть в лицо различным опасностям и ужасам, которым мы подвергаемся сегодня. Действительно, выполнение такой
задачи – тесно связанной с успехом европейской интеграции –
стало бы полноценной реализацией европейского чувства глобальной ответственности» [Віднянський, Мартинов, 2009, c. 301].
В данном случае политик артикулировал цивилизационный дискурс в качестве дискурса европейской интеграции.
Символический потенциал содержат памятные даты Чешской
Республики. Один из наиболее важных государственных праздников
Чехии – это День борьбы за свободу и демократию (17 ноября); он
символизирует два исторических события: осенью 1939 г. состоялось первое массовое выступление чехов против нацистской оккупации, а осень 1989 г. запомнилась «бархатной» революцией.
Символической основой «бархатной» революции стал разгон массовой демонстрации, посвященной памяти Яна Оплетала – чешского студента, погибшего во время протестов против нацистской
оккупации, что повторило историю «Пражской весны» 1968 г.
Не менее важная часть символического пространства Чехии – его религиозная составляющая, которая также воспроизводится в государственных памятных датах и связана с героическими фигурами прошлого. Важным национальным днем является
День сожжения Яна Гуса – выдающегося чешского теолога, идеолога чешской Реформации, основателя движения гуситов, 6 июля
1415 г. День государственности Чехии, 28 сентября, также персонифицирован – это День святого Вацлава – покровителя Чехии.
Здесь героические символы имеют одновременно мифологическое,
религиозное и государственное значения.
Влияние образов религиозных героев на политику отчетливо
прослеживается и в символах соседней Польши. Среди политических героев особое место занимает образ святого Станислава, священника-вольнодумца XI в., политической жертвы короля Болеслава.
134
Святой Станислав в мифологической, героической интерпретации – символ противостояния католической церкви и монархического государства. Культ святого Станислава заключается в
изображении личности церковного деятеля в контексте борьбы за
права человека, и поэтому религиозный символ трансформировался в общенациональный. В то же время в дискурсе коммунистической идеологии польского руководства в 80-х годах XX в. героические качества приписывались королю Болеславу – монарху,
который способствовал секуляризации общества.
Идейное содержание политических движений и партий
Польши также базируется на морально-этических и религиозных
предпосылках. Общественно-политическое движение Польши
«Солидарность» в разгар своей деятельности взаимодействовало с
католической церковью, ставшей посредником между общественностью и государством. Политическое влияние выражалось в пасторальных письмах церковных деятелей к государству – глубоко
символичных текстах, оказывающих поддержку демократическим
изменениям в обществе. По мнению польского исследователя
Я. Кубика, общественные движения 80-х годов возникли из-за
«необходимости заново пересмотреть коллективную идентичность
и этические основы общества. Это можно было сделать только на
языке символов-мифов» [Kubik, 1994, p. 228].
В современной Польше взаимодействие с ЕС в символическом аспекте состоит из двух фаз: энтузиазма и прагматики. 90-е годы XX в. прошли для польского общества под оптимистическим
знаком «возвращения к Европе» и лозунгом «Европа как шанс».
Вскоре энтузиазм пошел на убыль, его место в политическом дискурсе заменила европейская прагматика. Присоединение государства к ЕС 1 мая 2004 г. означало поворот в дискурсивных практиках, посвященных европейской повестке страны. Политические
партии для одновременного маркирования европейских угроз и
выгод интеграции стали использовать риторику «Да, но…». Такой
тип дискурса способствует проведению различий в идеологической
платформе партий, каждая из которых не может отрицать европейскую направленность Польши в целом, но хочет выделяться среди
других для получения голосов избирателей [Lipinski, 2010, p. 5].
Обращение к мифологизации истории в контексте создания
европейской идентичности характерно для современных государств Прибалтийского региона. «Восстановление государствен-
135
ности» и «исторических партий» – это те мифы, на которых строится символическое пространство стран Прибалтики. Эффективность данных мифов состоит во вложении в историческую форму
нового политического смысла, несмотря на то что в период между
двумя мировыми войнами прибалтийские государства мало напоминали современные европейские демократические политические
режимы.
По мнению Д. Ханова, в начале 90-х годов XX в. в Латвии
происходили возрождение идейных и идеологических доминант,
восстановление и новое строительство мифологем и парадигм
Первой республики (1918–1940). Факт существования Латвийской
ССР в дискурсе национальной идеологии стал ограниченной темой: «...логика реставрации Первой республики, преемственность
с которой особенно подчеркивалась в договоре с Российской Федерацией, привела к возвращению политической элиты начала
90-х к нарративам национального государства 1934 г., имевшего
яркие черты авторитарного режима, который базируется на культурной доминанте этнического большинства» [Ханов, 2008, c.
138]. Восстановление национального государства в определенной
степени заблокировало доступ темам национальных меньшинств,
толерантности, национальной идентичности в политический дискурс. В то же время политическое развитие современной Латвии
сопровождалось тесным сотрудничеством с государствами Европейского союза, где данные ценности являются ключевыми.
Итак, национальные мифы стали эффективными символическими конструкциями для легитимации политических систем «новых» демократий в дискурсе европейского сообщества. Усиление
визуальной составляющей современной политики способствовало
представлению европейских символов в виде национальных и региональных брендов.
В этом плане брендинг государства – это комплекс мероприятий по привлечению символов, направленных на идентификацию
граждан со страной, консолидацию общества и популяризацию государства за рубежом. Бренд государства, как разновидность политической символики, выполняет следующие функции:
– формирование имиджа государства, создание идентификации
граждан со страной на эмоциональном и рациональном уровнях;
136
– символизация идеи целостности государства как объединения различных взглядов, плюрализма мнений относительно ее
прошлого и будущего;
– создание дискурса, общественной коммуникации относительно целей управления обществом и направлений их реализации;
– презентация государства на международной арене, продвижение ее имиджа в мире.
Обусловленность разграничения содержания понятий
«бренд территории» и «бренд государства» заключается в существовании брендинга территориальных образований, не имеющих
суверенитета, где легитимность государственных институтов является низкой. Показательно в данном случае стремление создать
бренд, ориентированный на ЕС, в Косове. Бренд «Косово. Молодые европейцы» касается, в первую очередь, консолидации сообщества вокруг новой символики, утверждает европейский путь
развития страны в трудный послевоенный период. В этом плане
бренды способствуют региональному и транснациональному
уровням символизации политических отношений.
Бренд государства использует легкодоступную для восприятия форму и разнообразный смысл, что выгодно для интеграции
различных частей общества, социальных институтов и индивидов.
В то же время, имея маркетинговый потенциал, т.е. реальную рыночную ценность, бренд государства выходит на мировой уровень,
конкурируя с другими государственными брендами в борьбе за
репутацию и международный авторитет. У населения самой страны ее бренд воспроизводит национальную символику в планетарном контексте, популяризируя государство среди граждан других
стран. В контексте государств – членов Европейского союза бренды используются для формирования европейской идентичности.
Систематическая работа над созданием бренда государства в
Польше началась в 1996 г. Тогда в стране стартовала программа
«Бренд – брендам» (Marka – markom). В 2001 г. рекламное агентство «DBB» разработало логотип с названием страны (Polska) со
свободным шрифтом, похожим на эмблему движения «Солидарность». Различие между традиционными политическими символами (такими, как герб) и новым брендом заключалось в символизации современности, содержание которой для Польши состояло в
евроинтеграции. Это подтверждает лозунг бренда «Polska»:
«Europe is bigger» (Европа это нечто большее). Буква «k» символи-
137
зирует человека, который запускает воздушного змея краснобелого цвета, – он напоминает польский самолет. «Символы
должны иллюстрировать свободу и индивидуальность, а сама идея
полета – напоминать о поляках, которые покинули Родину и сделали вклад в науку и культуру других стран (Дж. Конраде,
М. Склодовской-Кюри, Папе Римском Иоанне Павле II)» [Нагорняк, 2008, с. 223].
Современный бренд Чехии, разработанный по заказу Министерства иностранных дел республики в 2006 г., – это логотип с
разноцветными фигурами речи, которые изображаются в комиксах
при реплике определенного героя. Цель символа – подчеркнуть, что
Чешская Республика – демократическая страна, в которой плюрализм и свобода мысли занимают лидирующие позиции. В первую
очередь такой неформальный стиль, так же как и в Польше, был
создан для репрезентации государства в ЕС.
Европейская тематика присутствует и в новом государственном бренде Эстонии – его начали разрабатывать в 2002 г. Лозунг бренда «Welcome to ESTonia» (Добро пожаловать в Эстонию)
созвучен фразе «Go East» (Идите на восток). В данном случае
бренд государства обеспечивает создание новой идентичности для
граждан, указывая европейское направление государственного
развития.
Следует отметить и такие бренды европейских государств,
как «Dolce vita» (Сладкая жизнь) – Италия, «Keeping privacy» (Сохранение личных тайн) – Швейцария, бренд «Cool Britania» (Великолепная Великобритания), а также локальные бренды (например,
«I (am)sterdam»). Указанные символы имеют высокую материальную, репутационную ценность и политическое влияние.
Фирменный стиль и айдентика (визуальная идентификация)
брендов комбинировались в логотипах Председателя Европейского
совета – высшего политического органа Европейского союза. До
вступления в силу Лиссабонских соглашений государство – член
ЕС имело возможность председательствовать в органе каждые
шесть месяцев.
Символическое оформление «церемониального» руководства
воплощалось в соединении элементов национальных символов с
эмблемой европейского сообщества. Так, в основу символики
французского президентства в ЕС второй половины 2000 г. легли
цвета национального флага и мотив человеческого лица. «С одной
138
стороны, европейский флаг является частью “европейского лица”,
а с другой – объединением синего, белого и красного цветов создает французский флаг и “французское лицо”. Логотип победил в
конкурсе, в котором окончательное решение принимали французский президент и премьер-министр, а фокус-группа состояла исключительно из французских граждан» [Васьків, 2009, с. 19].
Руководство некоторых постсоветских европейских государств также использовало евроинтеграцию в качестве ключевого
символа в политическом дискурсе.
Например, в Грузии символизация обусловлена противостоянием между традиционной политической культурой и попыткой
трансформации государственных институтов по западному образцу.
Средством укрепления государственности на основе модели заимствования либерально-демократических институтов стала политическая символика, используемая президентом М. Саакашвили.
Одним из первых шагов президента после «революции роз»
стало изменение государственного флага страны через парламент.
Предыдущий флаг был создан правительством грузинских социалдемократов, когда страна находилась под протекторатом Германии в
1918 г., и в нем доминировали красный и коричневый цвета. Новый
флаг, разработанный Национальным движением М. Саакашвили
еще до прихода к власти, содержит один большой и четыре малых
креста. Некоторые исследователи считают, что в символе используется католическая эмблема, однако в разное время он также
применялся и православной церковью. Толкование флага отсылает
к Золотому веку Грузии XI и XII столетий – периода расцвета
сильного государства [Нодиа, 2005, c. 97].
Европейский миф воплотился в политической символике
инаугурации М. Саакашвили – 24 января 2004 г. президент принял
присягу в соборе Гелати в городе Кутаиси, где похоронен выдающийся грузинский царь, правивший в XI в., – Давид Строитель.
В данном политическом ритуале использовались два флага: новый
грузинский и флаг ЕС. Символы грузинского прошлого отсылают
к тем немногим подтверждениям исторической связи страны с Европой, в частности с орденом крестоносцев. Поддерживая заданный миф, во время своей инаугурационной речи президент заявил:
«Мы являемся не просто европейцами, а древними европейцами»
[Нодиа, 2005, c. 98]. Таким образом, дискурс сильной государственности в смысловом плане идентифицируется с приверженно-
139
стью европейским ценностям и исторической связью с европейским сообществом.
На Украине декларации евроинтеграционных устремлений
на протяжении последних 20 лет входят в обязательный риторический набор политиков всех уровней, в частности глав государства – Л. Кравчука, Л. Кучмы, В. Ющенко и В. Януковича.
Символической структурой, на которой базируется дискурс
евроинтеграции на современной Украине, является концепт «Единая Европа». «Географический термин, вобрав в себя многовековые наслоения значений, превратился в инструмент политической
легитимации и символического влияния» [Мамонтова, 2009,
c. 657]. Сегодня европейская символика становится все более популярной, но для ее наполнения реальным смысловым и ценностным содержанием для большинства украинских граждан должно
пройти некоторое время.
Как и в других странах Европы, существуют некоторые противоречия европейского и украинского символического пространств. Европейский дискурс отвергает использование символики, которой приписываются оскорбительные, дискриминационные
смыслы. В частности, европейские структуры могут ограничивать
использование национальной символики в международных спортивных мероприятиях. Например, красно-черный флаг бандеровского крыла Организации украинских националистов (ОУН-УПА),
часто используемый болельщиками на футбольных матчах, занесен в справочник FARE (Football against racism in Europe) [FARE
network … 2013]. Противоречие заключается в том, что данный
символ интерпретируется значительной частью населения в национально-освободительном контексте.
События конца 2013 – начала 2014 г. на Украине подтверждают важность евроинтеграционной тематики в политическом
дискурсе страны. Символ «европейского выбора», распространившийся в массовом сознании, отождествляется в первую очередь с
высоким уровнем жизни европейцев; его содержание заключается в
том, что, становясь частью европейского рынка, Украина сможет
в будущем достигнуть потребительских и демократических стандартов, характерных для ведущих государств Западной Европы.
Мифология «европейского выбора» функционирует и в контексте
общественного запроса на эффективные государственные и политические институты. Евроинтеграционная риторика В. Януковича
140
и правящей Партии регионов, ее резкий смысловой поворот накануне саммита Восточноевропейского партнерства в конце ноября
2013 г. в Вильнюсе, дискурсивный раскол между властью и обществом вывели на улицы Киева тысячи людей под национальными и
европейскими флагами, протестующих против нарушения гражданских прав.
Таким образом, европейская символика на постсоветском
пространстве существует как некий идеал и является способом для
создания новых форм идентичностей (Украина, Грузия).
Восточноевропейские «новые демократии» (Чехия, Польша,
страны Прибалтики) используют национальные мифы и государственные бренды для внутренней и внешней легитимации своих
политических систем в контексте ЕС. «Старые демократии» Западной Европы в период кризиса ищут внутренний символический
ресурс для поддержания европейской идентичности стран – участниц ЕС и потенциальных членов сообщества. На данном этапе
символическое пространство европейских государств состоит из
различных дискурсов, наполненных национальной и региональной
мифологией, архаичными и новейшими символами.
В будущем траекториями символизации европейского пространства могут быть:
1) усиление репутационной и ценностной составляющих
бренда «Европа»;
2) возрастание роли региональных символов и мифов в социально-культурной сфере ЕС;
3) дальнейшие попытки конструирования европейской
транснациональной идентичности;
4) расширение влияния символического пространства ЕС на
политические дискурсы восточноевропейских стран и остальных
мировых регионов.
Литература
Анхольт С., Хильдрет С. Бренд Америка: мать всех брендов. – М.: Добрая книга,
2010. – 232 с.
Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. – М.: AcademiaЦентр: Медиум, 1995. – 323 с.
141
Бобраков-Тимошкин А. Символ «чешской судьбы»: 1968 год в контексте «споров
о смысле чешской истории» // Неприкосновенный запас. – М., 2008. – № 4 (60). –
C. 69–84.
Васьків О.Г. Пошук нової стилістики політичних візуальних комунікацій у
айдентиці країн Європейського союзу // Вісник ХДАДМ / Харківська державна
академія дизайну і мистецтв. – Харьків, 2009. – № 5. – C. 16–23.
Віднянський С.В., Мартинов А.Ю. Об’єднана Європа: від мрії до реальності.
Історичні нариси про батьків-засновників Європейського Союзу / НАН
України. Інститут історії України. – Київ, 2009. – C. 277–303.
Гирц Г.К. Интерпретация культур. – М.: РОССПЭН, 2004. – 560 с.
Йоргенсен М.В., Филлипс Л. Дж. Дискурс-анализ. Теория и метод / Пер. с англ.
В.А. Киселевой. – 2-е изд., испр. – Харьков: Изд-во «Гуманитарный центр»,
2008. – 352 с.
Келлер К.Л. Стратегический бренд-менеджмент: создание, оценка и управление
марочным капиталом. – М.: Изд. дом «Вильямс», 2005. – 704 с.
Козловець М.А. Європейська ідентичність: уніфікація чи «єдність в розмаїтті»? //
Гуманітарний вісник ЗДІА / Запорізька державна інженерна академія. –
Запоріжжя, 2009. – Вип. 37. – С. 72–86.
Колосов В.А. Визуальные коммуникации в социально-политических процессах //
Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. –
М., 2006. – № 1 (6) – С. 81–87.
Левенець Ю.А. Політика в Україні: символізація змісту // Сучасна українська
політика. Політики і політологи про неї. – Київ, 2007. – Вип. 10. – C. 5–10.
Мамонтова Е.В. Концепт «євроінтеграція» у геополітичному дискурсі України:
символічний аспект // Вісник Одеського національного університету. – Одеса,
2009. – Вип. 13. – С. 654–660.
Мисюров Д.А. Символы о символах. Начала культурно-символической политики. – М.: ЛКИ, 2008. – 232 с.
Нагорняк Т.Л. Країна як бренд. Національний бренд «Україна» // Стратегічні
пріоритети. – 2008. – № 4 (9). – C. 220–228.
Нодиа Г. Грузия: измерения уязвимости / Г. Нодиа // Государственность и безопасность: Грузия после «революции роз» / Пер. с англ., под ред. Б. Коппитерса
и Р. Легволда. – М.: Интердиалект +, 2005. – С. 47–103.
Родькин П.Е. Визуальная политика. Фирменный стиль России. – М.: Совпадение,
2007. – 160 с.
Современные тенденции развития символического пространства политики и концепт идеологии: Материалы дискуссии / А.И. Соловьев, О.Ю. Малинова,
О.В. Гаман-Голутвина, М.В. Ильин, С.Н. Пшизова и др. // Полис. – М., 2004. –
№ 4. – С. 28–52.
Ханов Д. Галерея других в дискурсе о равноправии в Латвии: новые политические
вызовы // Гендерные исследования. – М., 2008. – № 17. – C. 136–148.
Asher W. Hirschfelder-Ascher. Revitalizing political psychology: The legacy of Harold D. Lasswell. – Mahwah, NJ: Lawrence Erbaum Associates inc., 2005. – 197 p.
Cohen A. The politics of elite culture: explorations in the dramaturgy of power in a
modern African societies. – Berkeley: Univ. of California press, 1981. – 262 p.
142
Cultural identity and archaeology: The construction of european communities / Ed. by
C.S. Gamble, P. Graves-Brown, Sian Jones. – L.: Routledge, 1996. – 304 p.
FARE network: Monitoring offensive and discriminatory signs in European football. –
Mode of access: https://www.dropbox.com/s/9t0gmcvu20jt9nh/FARE-signs-andsymbols-guide.pdf (Дата посещения: 01.12.2013.)
Kubik J. The power of symbols against the symbols of power: the rise of Solidarity and
the fall of state socialism in Poland. – University-Park, PA: The Pennsylvania state
univ. press, 1994. – 336 p.
Lipinski A. Europe as a symbolic resource. On the discursive of political struggles in
Poland / A. Lipinski // KFG working paper series: The transformative power of
Europe. – Berlin: Freieuniversitat, 2010. – N 10, January. – 33 p. – Mode of access:
http://edocs.fu-berlin.de/docs/servlets/MCRFileNodeServlet/FUDOCS_derivate_
000000000854/WP_10_Lipinski.pdf (Дата посещения: 01.12.2013.)
Manifesto for re-building Europe / Daniel Cohn-Bendit, Ulrich Beck and others. –
Mode of access: http://habermas-rawls.blogspot.com/2012/05/manifesto-for-re-buildingeurope.html (Дата посещения: 01.12.2013.)
The EU: looking for symbols? / Francois Fore, Philippe Perchoc, Bernard Richard. –
Notre Europe: Cycle on the European public space: «Heading towards the European
elections». – Paris: Jacques Delors institute, 2013. – 16 July. – Mode of access:
http://www.notre-europe.eu/media/eusymbolsmemories-timmerman-ne-jdi-july13.
pdf?pdf=ok (Дата посещения: 01.12.2013.)
143
C.C. САБИЧ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ХОРВАТИИ
В КОНТЕКСТЕ ВСТУПЛЕНИЯ СТРАНЫ В ЕС1
По словам хорватского министра иностранных дел и европейской интеграции Весны Пусич, окончательное вступление
Хорватии в Евросоюз превращает ее в миссионера ЕС2. В ходе
расширения Европейского союза от Хорватии ожидают, что она
поможет остальным странам Западных Балкан3 провести у себя
реформы, открывающие им дорогу к евроинтеграции. Вне всякого
сомнения, в том, что касается ее позитивного влияния на процессы
внутригосударственных реформ в странах региона, существуют
четкие ограничения. Каждая страна должна самостоятельно провести у себя необходимые реформы. В своем анализе хорватского
опыта вступления в ЕС австрийский политолог Геральд Кнаус ука1
Эта статья была впервые опубликована на хорватском языке в журнале
факультета политологии Загребского университета «Политический анализ», 2013,
№ 14. Специально для «Политической науки» автором был представлен англоязычный вариант первоначальной статьи, русский перевод которой и публикуется.
2
На встрече министра иностранных дел Хорватии Весны Пусич с президентом Европейского банка реконструкции и развития 18 октября 2012 г. она
сказала: «Расширение ЕС в 2004 г. знаменовало собой окончание “холодной войны”, в 2007 г. – включение новых территорий, а нынешнее вступление Хорватии
в Евросоюз является миссионерским» [см.: Pusić delivers lecture … 2012].
3
Хотя термин «Западные Балканы» до сих пор не нравится некоторым
хорватам по той причине, что Хорватия здесь считается частью Балкан, пусть и
Западных, он был создан Европейской комиссией с целью выделить страны бывшей Югославии, исключая Словению и включая Албанию, из более широкого
понятия «Юго-Восточная Европа».
144
зывает на первостепенную важность процесса запуска реформ, поскольку затем, по мере мобилизации реформистских сил и усиления поддержки со стороны Евросоюза, реформационный процесс
становится практически необратимым.
Таким образом, вступление в ЕС следует рассматривать не
только как внутреннее дело одной лишь Хорватии. Нужно также
принимать во внимание ее влияние на соседние страны. От Хорватии ожидают выполнения ее обещаний по передаче опыта, приобретенного в ходе переговоров, другим региональным кандидатам в
члены Европейского союза. Помимо вступившей в Евросоюз Хорватии к региону Западных Балкан принадлежат еще шесть стран:
Албания, Босния и Герцеговина, Черногория, Косово, Македония
и Сербия. Именно эти страны являются целью политики Хорватии
как миссионера евроинтеграции. Для выполнения этой миссии ей
требуется усилить свою вовлеченность в дела региона.
Естественно, что хорватский опыт в наибольшей степени
подходит государствам Западных Балкан. Хорватия – это первая
страна региона, вошедшая в Европейский союз после прохождения
процесса стабилизации и подготовки к вступлению. В ходе переговоров с остальными государствами Западных Балкан приоритетными для Евросоюза продолжают оставаться такие пункты, как
верховенство закона, защита прав меньшинств, борьба с коррупцией и организованной преступностью, сотрудничество с Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии в Гааге.
С тех пор как бывший премьер-министр Ядранка Косор передала региональным коллегам хорватский перевод законодательства ЕС, власти Хорватии работают над формулированием и проведением в жизнь политики по передаче своих знаний и опыта.
Они стремятся усилить добрососедское сотрудничество в качестве
необходимой основы для такой политики.
Предметом рассмотрения данной статьи являются результаты, которые были достигнуты Хорватией на этом пути; направление развития региональной политики; а также те вызовы, с которыми Хорватия может столкнуться.
Политика урегулирования региональных конфликтов
После прихода к власти в 2010 г. президент Иво Йосипович
одновременно с объявлением внутриполитического курса на «но-
145
вую справедливость» дал начало политике урегулирования региональных конфликтов на международном уровне. В течение 2010 и
2011 гг. динамика и тематика региональной политики определялись
администрацией президента. Смена правительства в Хорватии в
конце 2011 г. – отход от власти Хорватского демократического
содружества (ХДС) и приход Социал-демократической партии
(СДП), являющейся политической опорой президента Йосиповича, – дала импульс политике регионального сотрудничества, но в
то же время перенесла центр тяжести международной политики
в регионе из Пантовчака1 на площадь святого Марка и в Зриневац2.
Существуют три причины, по которым инициатива в области региональной политики принадлежала президенту Йосиповичу в
первые два года его президентства, и лишь на третий год она перешла к правительству вместе с Министерством иностранных дел
и европейской интеграции.
Во-первых, политика урегулирования региональных конфликтов, инициированная президентом Йосиповичем, дала мощный
сигнал самой Хорватии, ее соседям, Европейскому союзу и даже
всему остальному миру, что хорваты готовы перевернуть военную
страницу своей истории и идти в будущее. После того как президент Сербии Борис Тадич присоединился к этому курсу, возникла
новая ситуация, в рамках которой в относительно короткие сроки
удалось улучшить отношения между Хорватией и Сербией, а также Боснией и Герцеговиной, до уровня, еще несколько лет тому
назад казавшегося почти невозможным. Этот шаг был важен, хотя
сегодня некоторые и критикуют его за создание ложного представления о прекрасных добрососедских взаимоотношениях, которые на практике могут закончиться так же быстро, как и начались3.
Если оставить в стороне критику, то следует признать, что
политика президента Йосиповича характеризует его как зрелого
государственного деятеля. К ее достижениям, резко контрастирующим с образом Балкан как кровоточащего и живущего истори1
В предместье Загреба Пантовчак расположена официальная резиденция
хорватского президента.
2
На площади святого Марка и в Зриневаце находятся высшие государственные учреждения Хорватии.
3
Беседа с бывшим послом Сербии в Хорватии Радивоем Цветичаниным в
тексте Драго Хедла [см.: Hedl, 2012].
146
ческими мифами юго-востока Европы, относятся: освобождение
отношений с соседними странами от тяжелого бремени прошлого;
самокритичный взгляд на собственную роль в балканской войне;
проявление жалости к жертвам войны вне зависимости от их национальной принадлежности. Неудивительно, что новая внешняя
политика Хорватии получила всеобщее одобрение и поддержку.
Тем не менее курс на урегулирование конфликтов имел свои хронологические рамки. Его потенциал исчерпался после того, как
были посещены наиболее известные места военных расправ, высказаны слова соболезнования и выражена готовность к будущему
сотрудничеству. На повестку дня встали другие темы – нерешенные вопросы, лежащие в сфере компетенции правительств. Поэтому логично, что ими стали заниматься непосредственно они. Основы политики урегулирования региональных конфликтов были в
дальнейшем ослаблены отставкой президента Сербии Тадича.
Другой причиной, по которой курс президента оказался успешным, было открытие им пространства региональной политики,
ранее слабо вовлеченного в сферу международных отношений.
С учетом того, что действовавшее тогда правительство сконцентрировало почти все свое внимание на переговорах с Европейским
союзом, президент счел наилучшим решением сосредоточиться на
балканском регионе, что подразумевало укрепление связей с соседними государствами. Вспомним речь Йосиповича на Парламентской ассамблее Боснии и Герцеговины 14 апреля 2010 г., где
президент выразил сожаление о том, что «хорватская политика
1990-х годов виновна в человеческих страданиях и раздорах, дающих о себе знать вплоть до сегодняшнего дня» [Govor predsjednika
Josipovića … 2010]. По возвращении обратно в Хорватию Йосипович подвергся порицанию со стороны тогдашнего правительства.
Член Хорватского демократического содружества Владимир Шекс
заявил, что позиция ХДС по отношению к войне в Боснии и Герцеговине была сформулирована в декларации Сабора Хорватии1 об
отечественной войне, и к сказанному там ничего добавлять не
нужно [HDZ odgovara predsjedniku Josipoviću … 2010]. Вначале
Йосипович объяснял, что он не приносил извинений, но вскоре
прекратил оправдываться, поскольку, согласно опросам, почти
60% хорватов поддержали речь президента в Сараеве. Даже на
1
Сабор – хорватский парламент.
147
третьем году своего президентства Йосипович оставался самым
популярным политиком в стране, что говорит о том, что граждане
Хорватии положительно оценивали его самообладание, глубокомыслие и последовательность.
Вместе с тем все вышесказанное не отменяет того факта, что
сегодня внешняя политика Хорватии находится преимущественно
в руках Министерства иностранных дел и европейской интеграции
во главе с Весной Пусич. Именно там сейчас занимаются всеми
внешнеполитическими вопросами, включая взаимодействие с западнобалканскими странами. Приход Весны Пусич на пост министра иностранных дел и европейской интеграции стал третьей
причиной, по которой руководство региональной политикой переместилось в МИД. 18 января 2013 г. в программе «Дневник» хорватской телерадиокомпании (HRT) Пусич указала на то, что Хорватия сейчас по-настоящему впервые проводит свою внешнюю
политику, двумя взаимосвязанными приоритетами которой являются отношения с ЕС и с соседними балканскими странами. Подобное отношение отражает текущую позицию Хорватии и соответствует тому опыту, который министр иностранных дел Пусич
приобрела на посту главы парламентского комитета по переговорам с ЕС, а также ее взглядам относительно балканского региона,
Боснии и Герцеговины в особенности, за которые она часто подвергалась ожесточенным политическим атакам в 1990-е годы. В настоящий момент МИД Хорватии готов действовать и берет на себя
ответственность за внешнюю политику, в том числе и ту, которая
касается Балкан.
Речь Йосиповича в Сараеве в начале его президентского
срока сторонники назвали переломной, поскольку она завершила
переходный период и открыла новую страницу в истории региональных взаимоотношений. Затем пришло время осуществлять
конкретные шаги. Работы более чем достаточно как для администрации президента, так и для МИДа, а также правительства в целом.
Скорость движения вперед, безусловно, зависит не только от изменений внутри Хорватии, но и от политической ситуации в соседних государствах, прежде всего, в Сербии и в Боснии и Герцеговине. Им отведено главное место в балканской политике
Хорватии. В Сербии у власти новое правительство, делающее жесткие заявления, которые просто так не отбросишь. Однако Хорватия не стала резко реагировать и повела себя сдержанно.
148
Тем временем Босния и Герцеговина продолжает оставаться
в тисках политического кризиса, идущего с момента выборов в
октябре 2010 г. Неудачное вмешательство в боснийскую политику
президента Хорватии Йосиповича и тогдашнего премьер-министра
Ядранки Косор, поддержавших весной 2011 г. две хорватские партии в Боснии и Герцеговине, не сумевшие войти в новое коалиционное правительство, было подвергнуто резкой критике со стороны США. В настоящий момент эти партии хорватов стали частью
коалиционного правительства. Это стало еще одним эпизодом в
драме перераспределения политической власти в Боснии и Герцеговине, которая на протяжении последних двух лет дестабилизирует страну, являющуюся и без того ослабленной и испытывающей проблемы в развитии. Другим примером, доказывающим
необходимость умеренности и даже осторожности при формулировании политического курса по отношению к Боснии и Герцеговине, является выдвинутое министром иностранных дел Пусич в
начале срока ее полномочий предложение территориально разделить Боснию и Герцеговину на пять областей. Хотя этот вариант
предлагался лишь в качестве одного из возможных сценариев выхода из кризиса Дейтонской системы, о нем забыли сразу же после
американского дипломатического вмешательства.
Босния и Герцеговина остается важной региональной проблемой, для решения которой Хорватия в настоящий момент мало
что может сделать. Она в состоянии только предпринять ряд
скромных шагов, практически совпадающих с основными принципами биомедицинской этики: уважение к независимости субъекта,
отказ от причинения вреда и, наконец, принцип милосердия. Следование же принципу хороших намерений как в отношении Боснии и Герцеговины, так и в политике как таковой, обычно не приносит желаемого результата. Хорватский политический курс
применительно к Боснии продолжает эволюционировать, о чем
свидетельствуют уже сделанные положительные шаги. Босния и
Герцеговина не является темой данной статьи, поэтому укажем
только, что ситуация в этой стране, с моей точки зрения, значительно улучшилась бы, если бы Сербия дистанцировалась от повседневной боснийской политики, выработав политический курс,
направленный на достижение стабильности в отношениях с соседними государствами.
149
Продвижение европейских ценностей
Последняя ассамблея хорватского Сабора в октябре 2011 г.
одобрила Декларацию продвижения европейских ценностей в
Юго-Восточной Европе, в которой, наряду с прочими тезисами,
сказано о том, что Хорватия продолжит отстаивать процесс расширения ЕС и что открытые для двусторонних переговоров вопросы
«не должны препятствовать вступлению в Евросоюз государствкандидатов» [Deklaraciju … 2011]. Эта декларация была принята
еще до подписания Договора о вступлении в Европейский союз
в качестве добровольного и символического ответа на те страхи и
подозрения, которые высказывались по поводу возможного блокирования Хорватией процесса вступления в ЕС других странкандидатов. Эта практика стала, к сожалению, привычной в ЕС
(блокирование Словенией Хорватии, Грецией – Македонии, на
постоянной основе Кипром – Турции). Начавшее работу в декабре
2011 г. новое хорватское правительство вновь повторило эту свою
позицию и даже официально ее включило в свою 4-летнюю программу1. Этот взгляд был официально подтвержден в ходе совещаний между хорватскими чиновниками и зарубежными политиками.
Естественно, что вступление новых членов в ЕС соответствует интересам Хорватии как будущего члена того же самого союза, подобно тому как присоединение к НАТО Боснии и Герцеговины,
Черногории и Македонии укрепляет стабильность в регионе в интересах Хорватии как члена Североатлантического альянса [см.:
Minister Pusić on NATO … 2012; Povelja o partnerstvu … 2012].
С целью передачи хорватского опыта переговоров соседним
странам правительство Хорватии поручило Министерству иностранных дел и европейской интеграции «создать Совет по переходным процессам, который будет действовать в качестве центра
передачи опыта и совершенствования навыков, приобретенных в
1
Из Программы Правительства Хорватии на 2011–2015 гг., глава «Внешняя политика», раздел «Политика по отношению к соседним странам», пункт 3-й:
«Мы будем совместно искать возможные пути решения стоящих на повестке дня
проблем вместе с соседними странами, чтобы посредством переговоров или посредничества решить их как можно быстрее и успешнее. При этом следует систематически избегать практики использования нерешенных двусторонних вопросов
в качестве повода для блокирования многосторонних переговоров о принятии
новых членов Евросоюза» [см.: Program Vlade … 2011].
150
ходе евроатлантической интеграции Республики Хорватия»1. Работа Совета, иначе называемого «центром передачи опыта» – рабочего названия этого органа в МИДе, состоит из двух частей: с
одной стороны, ему в качестве внутриполитической цели вменяется
в обязанность улучшать процесс принятия государственных решений; с другой стороны, Совет должен обеспечивать техническую
помощь и поддержку странам, проходящим переходный период.
Из государственного бюджета Хорватии в качестве помощи
в развитии было выделено 315 тыс. кун на работу Совета. Хорватия превратилась в государство, которое уже не получает, а предоставляет помощь. Хорватские власти часто подчеркивают, что
страна уже завершила фазу стабилизации и стала фактором стабильности в регионе. Решение о создании Совета объяснялось намерением оказать помощь и поддержать переходные страны не
только в регионе Западных Балкан. Именно поэтому политики из
государств, вовлеченных в «арабскую весну», получили приглашение на VII хорватский саммит, проходивший в июле 2012 г. под
девизом «Государственное строительство и опыт Евросоюза».
Хорватия подчеркнула свое намерение действовать конструктивно
на международной арене, соучаствуя и оказывая поддержку там,
где она необходима и может быть применима.
Однако хорватский постконфликтный опыт по восстановлению страны тесно связан со вступлением в ЕС и НАТО, в то время
как в случае с Северной Африкой такие условия отсутствуют.
С этой точки зрения идея включить североафриканские страны в
список целей хорватского правительства и МИДа является декларативной, тогда как настоящим приоритетом были и остаются те
страны в регионе, которые, как ранее сама Хорватия, стремятся
вступить в Европейский союз и НАТО2. Хорватии имеет смысл
передавать им свой опыт, поскольку в их случае он имеет практическое значение.
Создание Совета по переходным процессам преследует и внутреннюю цель. Как сказано в Декларации, Совет призван объединять
1
Подробнее о Совете по переходным процессам [Advisory Committee for
transitional processes … 2013].
2
Что касается стремления стать членом НАТО, исключениями здесь являются Сербия и Косово, а также Албания, которая, как и Хорватия, уже состоит
в Североатлантическом альянсе.
151
тех экспертов, которые были частью переговоров, уже после их
завершения и роспуска ведущих переговоры групп. Это делается
для того, чтобы использовать их знания и опыт в дискуссиях по
всем проблемам, касающимся развития Хорватии «в международном сообществе». Планируется оперативно привлекать к работе
институты и группы экспертов, обладающие специальным знанием
и желанием использовать это знание на благо общества. Остается
только следить за тем, как Совет будет реализовывать эту задачу.
В соответствии с планом поддержки евроатлантической интеграции Совет по переходным процессам включился в работу.
К началу 2013 г. было проведено семь семинаров, на которых рассматривалась проблема передачи властям Боснии и Герцеговины
[Intervju ministrice … 2013] опыта реформ и согласования с европейскими нормами. Произошла интенсификация сотрудничества
с Черногорией – единственным текущим кандидатом на членство в
ЕС. Между двумя государствами установлены регулярные контакты и обозначены ясные направления партнерства. Кроме того,
Черногория – единственная страна Западных Балкан, с которой
Хорватия подписала договор о евроатлантическом партнерстве1,
согласно которому оба государства «подтверждают свою решимость установить и укреплять евроатлантическое партнерство;
усиливать взаимодействие в процессе полной интеграции Черногории в структуры Европейского союза и НАТО»2. На практике
это означает организацию визитов черногорских экспертов и чиновников в различные институты Хорватии с целью повышения их
квалификации; обеспечение профессионального развития в сфере
евроатлантической интеграции; обмен гражданскими служащими;
подготовку совместных консультаций и т.д. [Godišnjak MVPEI …
2011, S. 32–33]. Договор о евроатлантическом партнерстве также
готовится к подписанию с Македонией и с Боснией и Герцеговиной. Визит сербского министра европейской интеграции в Загреб,
повестка которого, среди прочего, включала подготовку к подписанию договора о евроатлантическом партнерстве, был отложен в
связи с оправданием в том же месяце хорватских генералов. Тем
1
Тот же договор был подписан с Молдавией в ноябре 2012 г.
Подробнее о дипломатических отношениях между Республикой Хорватия и Черногорией [Godišnjak MVPEI …2011, S. 32–33].
2
152
не менее, как в случае с Албанией и Косовом, конкретные шаги
должны быть сделаны в ближайшее время.
Политика регионального сотрудничества
В 1990-е годы Хорватия вынужденно и с большой осторожностью присоединялась к региональным инициативам, делая это
под давлением международного сообщества. Хорватский президент Франьо Туджман колебался в отношении любых региональных инициатив, поскольку считал, что под видом сотрудничества
они ведут к новой интеграции с теми странами, с которыми, по его
мнению, у Хорватии не должно быть ничего общего. В соответствии с этой точкой зрения отделение хорватов от Югославии преследовало только одну цель – присоединение к европейскому сообществу народов, органической частью которого является
Хорватия. Тем не менее политика регионального сотрудничества
была и остается одной из предпосылок продвижения на пути к евроатлантической цивилизации. С ранних 1990-х годов Хорватия
была вовлечена в серию региональных инициатив, начиная с
«Инициативы по сотрудничеству в Юго-Восточной Европе»
(СЕСИ) и «Инициативы по стабильности и добрососедству в ЮгоВосточной Европе» (Ройомонский процесс) и вплоть до локальных
региональных инициатив, таких как «Процесс по сотрудничеству в
Юго-Восточной Европе» (СЕЕСП) и «Пакт стабильности», интегрированных в СЕСИ и в Ройомонский процесс. В 2009 г. на смену
Пакту пришел Совет регионального сотрудничества (РСС). Хорватский дипломат Гидо Бисцевич был генеральным секретарем
Совета регионального сотрудничества на протяжении одного срока (2009–2013), а в начале 2013 г. его на этом посту сменил Горан
Свиланович – бывший министр иностранных дел Федерального
Республики Югославия, а затем Сербии и Черногории.
Совет регионального сотрудничества связывает воедино
деятельность множества рабочих групп, сформированных вокруг
специфических тем. К этим группам относятся Региональная инициатива по делам миграции, убежищ и беженцев (МАРРИ), Региональная антикоррупционная инициатива (РАИ), Центр по сотрудничеству в области безопасности (РАСВИАС), Сеть прокуроров из
стран Западных Балкан и т.д. Хорватия вовлечена в более чем
40 рабочих групп по шести приоритетным направлениям. После
153
вступления в ЕС она продолжит активно участвовать в этих и других региональных инициативах.
Вызовы для региональной политики
По мнению Йовича, высказанному им в 2012 г., вступление
Хорватии в ЕС имеет положительные и отрицательные стороны.
Хорватия может стать либо связующим мостом, либо разделяющей стеной, хотя исполнение обоих этих сценариев не зависит
только от одной Хорватии. Было бы правильным, если бы хорватский премьер-министр поддержал проведение реформ в соседних
странах, чтобы они могли относительно быстро присоединиться к
Евросоюзу и НАТО. Отсутствие реформ в этих государствах либо
же пренебрежение политикой по расширению ЕС со стороны Европейского союза имело бы негативный эффект, поскольку привело
бы к замедлению или полному прекращению процесса вступления
новых членов в ЕС. В случае реализации этого сценария Хорватия
надолго, на многие годы превратится в демаркационную линию
между Европейским союзом и не входящими в него соседними
странами. Создание подобной ситуации на длительный срок неизбежно приведет к пересмотру национальной идентичности и усилению осознанности тех различий, которые нас разделяют, а не тех
сходств, которые нас соединяют.
Вступление Хорватии в Евросоюз превращает ее границу с
Боснией и Герцеговиной, Черногорией и Сербией в границу ЕС,
что повышает уровень ответственности. В 2013 г. Хорватия стала
частью Шенгенской зоны. Тем самым, уровень ответственности
возрастает еще больше. В этой ситуации, особенно если она будет
длиться достаточно долго, произойдет возрождение ряда понятий
из прошлого: «крайны» (окраины), оплота христианства, последней линии обороны от «варваров» с Востока.
Как уже говорилось, Хорватия заняла ясную позицию по отношению к Западно-Балканскому региону, но нерешенные в ходе
двусторонних переговоров вопросы, а также внутриполитическая
дестабилизация определенных стран могут разрушить все дело.
Взаимоотношения с Албанией, Македонией и Косовом были стабильными, но нельзя забывать, что каждая из этих стран сталкивается с серьезными внутренними вызовами. Сегодня внешняя политика по отношению к этим странам строится на благоприятности
154
личных контактов, что замечательно, однако не следует забывать,
что этого может оказаться недостаточно в случае усугубления кризиса в одной из них. Каким тогда станет подход Хорватии? Брюссельским? Разве позиция правительства не заключается в том, что
для посредничества между Балканами и ЕС нам нужно лучше
знать те процессы, которые происходят в регионе, и передавать
эти знания Брюсселю, чтобы более общая картина событий могла
быть проанализирована детальнее и точнее с целью принятия самого оптимального решения?
На оставшихся трех странах Западных Балкан лежит еще
большая ответственность и долг по отношению к Хорватии. Черногория на настоящий момент является единственным региональным кандидатом на вступление в ЕС, и по этой причине она как
сосед еще стабильнее. Новая стратегия расширения ЕС на 2012–
2013 гг. недвусмысленно подчеркивает, что верховенство права и
демократия составляют фундамент этого процесса [Enlargement
strategy … 2012]. Вот почему после получения официального статуса кандидата в члены ЕС перед Черногорией были поставлены
две задачи, которые для Хорватии оказались наиболее сложными.
Ими являются, безусловно, главы 23 «Суды и фундаментальные
права» и 24 «Правосудие, свобода и безопасность»1. В этот раз Европейская комиссия сделала выводы из процесса принятия Хорватии в члены ЕС и поместила две эти главы в начало переговорного
процесса. Как уже было отмечено, Хорватия имеет открытый канал коммуникации с Черногорией, с помощью которого осуществляется передача опыта по реализации глав 23 и 24. Также ожидается,
что дух благожелательного сотрудничества поможет закрыть все
нерешенные вопросы в отношениях двух стран.
Время «холодного мира» – это выражение использовал сербский премьер-министр Ивица Дачич – формально окончилось после встречи двух премьер-министров в Белграде 16 января 2013 г.
Эта встреча положила конец полугодовому периоду молчания, поскольку для решения сохраняющихся проблем (возращение беженцев, дунайская граница, права сербов в Хорватии, военные
преступления, экономическое сотрудничество и поддержка европейской интеграции Сербии) требуются серьезные международные
1
Глава 8 «Рыночная конкуренция» также вызвала трудности в Хорватии в
связи с проблемой верфей. См. подробнее: [Enlargement strategy … 2012].
155
усилия. Было заявлено о конкретных шагах, и Хорватии придется
проявить больше усилий для их осуществления. Январский визит
хорватского премьер-министра Зорана Милановича получил положительные отклики, лед был растоплен, но теперь нужно двигаться дальше. Ясно, что основные проблемы Сербии лежат в области внутренней политики (взаимоотношения с Косовом и
Гаагским трибуналом, экономические проблемы), но это не означает, что межгосударственные вопросы разрешатся сами собой.
Больше всего неразрешенных вопросов у Хорватии имеется
с Боснией и Герцеговиной. Они связаны с нынешней территориальной структурой страны, сформированной на основе Дейтонского
соглашения; с политическим представительством хорватов в Боснии и Герцеговине; с возможной территориальной реорганизацией
(если быть точным, то территориальная структура Федерации Боснии и Герцеговины была создана Вашингтонским соглашением
1994 г. и утверждена хорватским президентом Франьо Туджманом
и президентом Боснии и Герцеговины Алией Изетбеговичем); с
ратификацией договора о государственной границе (подписанного
в 1999 г. теми же президентами); с нерешенными со времен распада Югославии вопросами собственности, уходящими корнями в
эпоху распада Югославии, и теми проблемами, которые влечет за
собой вступление Хорватии в Евросоюз; с Неумским коридором;
со свободным доступом к порту Плоче; со строительством Полешацкого моста; с постами пограничной инспекции; с распределением электричества1; с наймом сезонных работников и с торговыми связями.
Хорватия ощущает особую ответственность по отношению к
Боснии и Герцеговине, основанную, во-первых, на том, что хорваты – один из трех основных народов этой страны; во-вторых, на
том, что Хорватское государство было одним из подписантов Дейтонского соглашения, гарантирующего стабильность Боснии и
Герцеговины; в-третьих, на основании того факта, что у Хорватии
есть общая граница с боснийским государством длиной почти
1000 км.
1
Проблема распределения электричества существует с начала 1990-х годов, когда Босния и Герцеговина почувствовала себя ущемленной из-за, к примеру, одностороннего использования воды из реки Требишницы [см.: Bruxelles
umjesto Zagreba … 2012].
156
В уже упоминавшейся программе нынешнего правительства
есть отдельный раздел, посвященный созданию специальной рабочей группы по Боснии и Герцеговине. «С учетом важности стабильности Боснии и Герцеговины для устойчивости всего региона» эта рабочая группа будет функционировать до тех пор, пока
боснийское государство не получит официального статуса кандидата в члены ЕС и не начнет переговоры с Европейским союзом.
Не совсем понятно, идет ли речь только о создании этой группы
или о начале работы, поскольку, в соответствии с программой, ее
создание «предваряет другие рабочие группы», деятельность которых будет направлена на остальные соседние страны. Не было
объяснено, чем конкретно будут заниматься эти рабочие группы.
С учетом или без учета рабочей группы по Боснии и Герцеговины,
но существующие проблемы требуют решения (возможно, постепенного, но целенаправленного).
Возможные пределы реализации региональной политики
Как президент, так и парламент согласны в том, что необходимо проводить принципиальную, позитивную и активную региональную политику. Однако проведение такой политики требует
ясной и непрекращающейся вовлеченности в процессы, происходящие в западнобалканских странах. Поверхностное знание о происходящем в соседних государствах является недостаточным для
осуществления того политического курса, который был объявлен в
качестве одного из двух приоритетов международных отношений.
Как гарантировать этот курс? Структура МИД включает в
себя сектор Юго-Восточной Европы, входящий в директорат двусторонних отношений. В рамках этого сектора имеется отдел
стран Юго-Восточной Европы, который, в свою очередь, включает
в себя департамент соседних государств (Боснии и Герцеговины,
Черногории, Сербии) и департамент стран Юго-Восточной Европы. Внутри одного и того же сектора находится отдел региональных инициатив и межграничного сотрудничества. Действительно
ли эти департаменты, отделы и сектора отслеживают ситуацию в
странах, которыми они занимаются? Действительно ли они знают,
что происходит в каждый момент времени в их сфере изучения?
Имеется ли у них глубинное понимание ключевых тенденций?
Могут ли они если и не прогнозировать, то хотя бы понимать пе-
157
ремены в политической, экономической и социальной сферах в
этих странах? Занимающиеся всем этим знают ответы, а остальные
должны их формулировать на основе конкретных шагов внешней
политики, в том случае, когда они предпринимаются.
Безусловно, что службы министра иностранных дел и его заместителя не могут следить за всеми темами, касающимися Западно-Балканского региона. Следовательно, нужно сформировать
сильную команду специалистов, которая будет на систематической основе следить за ситуацией в этих странах. Рабочий распорядок не должен быть просто реакцией на происходящие события,
по принципу «когда проблемы появятся, тогда мы о них и станем
думать». Есть и самый худший вариант – делать вид, что проблемы не существует до тех пор, пока не произойдет ее обострение с
вовлечением посторонних сил.
Даже у администрации президента нет советника по региональным вопросам, после того как главный советник в области
внешней политики стал послом в Вашингтоне, а бывший советник
по Западным Балканам занял его место. В сфере международных
отношений происходит множество событий, и их достаточно
трудно отслеживать. Даже там, где есть воля, следить в одно и то же
время за большим количеством тем можно только поверхностно.
Историк и политолог Твртко Яковина в 2011 г. заявил, что
мы не занимаемся нашими соседями, и продолжил: «В Хорватии
почти нет экспертов по Боснии и Герцеговине или Сербии. Отсутствуют хорватские исследования, которые бы объясняли, где мы
находимся в наших отношениях с соседними государствами. У нас
нет четких ответов на глубокий кризис в Боснии и Герцеговине
или даже ее возможный распад. Как помочь достичь стабильности
Македонии или Боснии и Герцеговине?».
Безусловно, отношения между странами, в особенности соседними, могут развиваться и улучшаться по большому числу разных направлений: посредством экономического, энергетического,
образовательного и культурного сотрудничества; посредством
взаимодействия в области защиты окружающей среды и противодействия организованной преступности; с помощью общих инфраструктурных и энергетических проектов. Вместе с тем все эти
процессы должны проистекать из единого принципа, из ясных политических установок в том, что касается сотрудничества с соседними государствами.
158
По-настоящему позитивные сдвиги в хорватской региональной политике стали происходить в последние годы, но, к сожалению, не так активно, как могли бы. На две основы внешней политики Хорватии – европейское и западнобалканское направления –
следует смотреть как на продолжение внутриполитического курса.
Эти два направления являются не односторонними, а двусторонними, поскольку они оказывают воздействие на политическую,
экономическую и социальную ситуацию в самой Хорватии. Нереалистично ожидать от Хорватии ввиду ограниченных ресурсов
этой маленькой страны, а также принимая во внимание внутригосударственные проблемы, повышенного внимания к Восточной
Азии, Африке и Южной Америке. Однако региональная западнобалканская политика, так же как и европейская, являются для Хорватии обязательными. Наш самый большой телекоммуникационный оператор имеет несколько тарифов для международных
звонков: для Европы и Боснии и Герцеговины предлагается специальный тариф по сниженной цене. Эта цена выше, чем для внутрихорватских звонков, но ниже, чем для звонков в любом другом регионе. Приоритеты Хорватии должны быть точно такие же –
Европейский союз вместе с Боснией и Герцеговиной, т.е. регионом
Западных Балкан.
Важно предпринимать больше усилий, иначе политика хороших намерений и посредственных результатов породит конспирологические объяснения, согласно которым Хорватия никогда не
была по-настоящему заинтересована в развитии других стран региона, поскольку она успешно интегрировалась в ЕС и чувствует
свое превосходство над южными соседями. Допустить это было
бы для Хорватии большой ошибкой. Конечно, заявления нынешних хорватских лидеров не содержат и следа подобных намерений.
Они недвусмысленно защищают политику взаимовыгодного сотрудничества, что безусловно хорошо, но слова – это одно, а дела – совсем другое.
Вне зависимости от того, кто находится у власти, существуют четкие критерии региональной политики. В соответствии с
этими критериями хорватские государственные интересы заключаются в том, чтобы ускорить вступление соседних государств в
Евросоюз и НАТО, поскольку тогда возрастет уровень национальной безопасности. Кроме того, те средства и та энергия, которые
должны пойти на обустройство границы и на техническую по-
159
мощь, в случае расширения ЕС смогут быть направлены на повышение уровня жизни граждан, что сделает Хорватию более комфортной страной.
Для реализации этих целей необходимо увеличить команду
экспертов, занимающихся Западными Балканами, чтобы иметь
возможность постоянно следить за ситуацией в соседних странах,
расширять контакты всех уровней (не только политические) и активно проводить в жизнь принципы региональной внешней политики. Попытка доказать, что скромные результаты не являются
следствием преднамеренной стратегии говорить одно и делать
другое, может сопровождать объяснением, используемым Государственным департаментом США при трактовке американской
роли в различных кризисных ситуациях в мире: «Если вы думаете,
что это заговор, сначала разберитесь с некомпетентностью».
Пер. с англ. М.И. Сигачева
Литература
Advisory Committee for Transitional Processes – Centre of Excellence // Ministarstvo
vanjskih і europskih poslova. – Zagreb, 2013. – 22 February. – Mode of access:
http://www.mvep.hr/files/file/2013/130222-centreexcellence.pdf (Дата посещения:
07.02.2014.)
Bassuener K., Weber B. Croatian and Serbian policy in Bosnia-Herzegovina: Help or
Hindrance? / Ed. by M.C. Wheeler. – Sarajevo; Berlin: Democratization policy council: Policy study, 2012. – 75 p. – Mode of access: http://democratizationpolicy.org/
uimages/pdf/dpc_neig (Дата посещения: 06.02.2014.)
Bechev D. Constructing South East Europe: The politics of Balkan regional cooperation. – Oxford: Palgrave Macmillan, 2011. – 232 p.
Bruxelles umjesto Zagreba: Ulazak Hrvatske u Evropsku Uniju I posljedice po poljoprivredu BіH // Vanjskopolitička inicijativa BH. – Sarajevo, 2012. – Mart. – Mode of
access: http://www.vpi.ba/upload/documents/Bruxelles_umjesto_Zagreba_Ulazak_
Hrvatske.pdf (Дата посещения: 07.02.2014.)
Deklaraciju «O promicanju Europskih vrijednosti u jugoistočnoj Europi» / Hrvatski
Sabor // Narodnie novine. – Zagreb, 2011. – 21 listopada. – Mode of access: http://
narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_10_121_2379.html (Дата посещения:
07.02.2014.)
Enlargement strategy and main challenges 2012–2013 / European Comission // EUR-Lex. –
Brussels, 2012. – 77 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=COM:2012:0600:FIN:EN:PDF (Дата посещения: 07.02.3014.)
Fagan A. Europe’s Balkan dilemma: Paths to civil society or state-building? – L.:
I.B. Tauris. 2010. – 256 p.
160
Godišnjak MVPEI za 2011. godinu / Perublika Hrvatska, Ministarstvo vanjskih poslova
I europskih integracija. – Zagreb, 2011. – 106 s. – S. 32–33. – Mode of access:
http://www.mvep.hr/_old/custompages/static/hrv/files/godisnjak2011/pdf/Godisnjak_
MVEP_2011.pdf (Дата посещения: 07.02.2014.)
Govor predsjednika Josipovića u Parlamentarnoj skupštini BiH // Predsjednik Republike Hrvatske. – Zagreb, 2010. – 14 travnja. – Mode of access: http://predsjednik.hr/
2010/govor-predsjednika-josipovica-u-parlamentarnoj-skupstini-bih/ (Дата посещения:
06.02.2014.)
Grubiša D. The Zagreb Summit and Croatian Foreign Policy // Croatian International
Relations Review. – Zagreb, 2000. – Vol. 20–21. – P. 117–122.
HDZ odgovara predsjedniku Josipoviću: Hrvatska politika nikada nije dijelila BiH //
Nacional: Dnevno online izdanie. – Zagreb, 2010. – 14 travnja. – Mode of access:
http://www.nacional.hr/clanak/81736/hdz-odgovara-predsjedniku-josipovicu-hrvatskapolitika-nikada-nije-dijelila-bih (Дата посещения: 06.02.2014.)
Hedl D. Najteže tek dolazi. Nije bilo dovoljno što su ostali bez 'kolijevke srpstva' i što
su označeni jedinim krivcem za ratove u bivšoj Jugoslaviji // Jutarnji list. – Zagreb,
2012. – 1 December. – Mode of access: http://www.jutarnji.hr/template/article/
article-print.jsp?id=1069676 (Дата посещения: 06.02.2014.)
Intervju ministrice vanjskih i europskih poslova prof. dr. sc. Vesne Pusić. Kandidirat ću
se za predsjednicu HNS-a / Jelena Lovrić, Globus // Ministarstvo vanjskih і europskih poslova. – Zagreb, 2013. – Mode of access: http://www.mvep.hr/hr/mediji/
intervjui/intervjui-ministrice/kandidirat-cu-se-za-predsjednicu-hns-a-_jelena-lovric,
1487.html (Дата посещения: 07.02.2014.)
Jakovina T. Hrvatska vanjska politika: što smo bili, što jesmo, što želimo i što možemo
biti? // Hrvatski nacionalni identitet u globalizirajućem svijetu / ur. N. Budak,
V. Katunarić. – Zagreb: Centar za demokraciju i pravo Miko Tripalo, 2010. – S. 83–101.
Jović D. Croatian EU Membership and the future of the Balkans // Unfiinished Business: The Western Balkans and the international community / Ed. Džihić V., Hamilton, D. – Washington: Center for transatlantic relations, Johns Hopkins univ, 2012. –
265 p. – P. 201–210.
Jović D. Hrvatska vanjska politika pred izazovima članstva u Europskoj uniji // Politička misao. – Zagres: Politička misao, 2011. – God. 48, Br. 2. – S. 7–36.
Kasapović M. Bosna i Hercegovina – Podijeljeno društvo i nestabilna država // Bosnia
and Herzegovina – Divided society and unstable state. – Zagreb: Politička kultura,
2005. – P. 20–21.
Knaus G. Croatian EU Accession and the Fate of its Neighbors // Unfiinished Business:
The Western Balkans and the International Community / Ed. Džihić V.,Hamilton, D. –
Washington: Center for Transatlantic Relations, Johns Hopkins univ, 2012. – P. 189–200.
Minister Pusić on NATO foreign ministers meeting 4–5 December 2012 // Ministarstvo
vanjskih і europskih poslova. – Zagreb, 2012. – 5 December. – Mode of access:
http://www.mvep.hr/en/info-servis/press-releases/425_2012,8654.html (Дата посещения:
07.02.2014.)
Povelja o partnerstvu izmedu Hrvatske, Albanie, Makedonjie і Sjedinjenih Država //
Ministarstvo vanjskih і europskih poslova. – Zagreb, 2012. – Mode of access:
161
http://www.mvep.hr/hr/vanjska-politika/jadranska-povelja/
(Дата
посещения:
07.02.2014.)
Program Vlade Republike Hrvatske za mandat 2011–2015 / Vlada Republike Hrvatske. – Prosinac, 2011. – 61 S. – Mode of access: http://www.vlada.hr/en/preuzimanja/
program_vlade_2011_2015/(view_online)/1 (Дата посещения: 07.02.2014.)
Pusić delivers lecture at EBRD headquarters: Press release // Ministarstvo vanjskih і
europskih poslova. – Zagreb, 2012. – 18 October. – Mode of access: http://
www.mvep.hr/en/info-servis/press-releases/351_2012,7517.html (Дата посещения:
06.02.2014.)
Pusić V. Croatian foreign policy in the context of European Union membership // Mediterranean quarterly: A journal of global issues. – Durham Duke univ. press, 2012. –
Vol. 23, N 3. – P. 1–3.
Ustav Republike Hrvatske (pročišćeni tekst, Ustavni sud Republike Hrvatske, 23. ožujka 2011.) // Ustavni Sud Republike Hrvatske. – Zagreb, 2011. – 48 s. –
http://www.usud.hr/uploads/Redakcijski%20prociscen%20tekst%20Ustava%20Repu
blike%20Hrvatske,%20Ustavni%20sud%20Republike%20Hrvatske,%2023.%20ozuj
ka%202011.pdf (Дата посещения: 07.02.2014.)
162
М.А. ШУЛЬГА
«ДЕФИЦИТ ДЕМОКРАТИИ» В ЕВРОПЕЙСКОМ
СОЮЗЕ: СМЫСЛЫ И ИНТЕРПРЕТАЦИИ
Тенденция к углублению процессов европейской интеграции, содержанием которой является трансформация политических
систем стран-участников вследствие желания создать «все более
крепкий союз» между народами и связанный с ней феномен наднациональности1, оборачиваются для Европейского союза «ловушкой дефицита демократии». По признанию британского политолога
Марка Леонарда, проблема тут заключается в том, что демократическая революция в Европе прошла в основном не замеченной ее
гражданами [Леонард, 2006, с. 147]. «Это происходит потому, что
ни одна из областей, на которых специализируется Европарламент, – либерализация торговли, валютная политика, устранение
нетарифных барьеров, техническое регулирование в области защиты
окружающей среды и в других областях, – не фигурирует в перечне
вопросов, интересующих избирателей» [Леонард, 2006, с. 149].
Сам термин «дефицит демократии» в европейском официальном дискурсе начали употреблять в начале 80-х годов прошлого
века во время дебатов в Европарламенте, посвященных проекту
Договора о Европейском союзе. Так, в Едином европейском акте
(1986) задача восполнения «дефицита демократии» в процессе
1
Наднациональность понимается как существование политической власти
над уровнем национального государства или за его пределами, как наличие некоей
степени автономности этой власти относительно национальных правительств.
Наднациональность означает, что государство может быть вынуждено выполнять
решения, против принятия которых оно возражало [см.: Хохлов, 2007].
163
принятия решений была определена как одна из наиболее важных
целей Евросоюза.
В европейском же дискурсе научных исследований термин
«дефицит демократии» употребляется в двух случаях и, соответственно, может быть истолкован двояко.
Во-первых, этим термином принято обозначать неотложность для ЕС иного формата демократии, отличного от демократий
других объединений государств, поскольку ЕС, не являясь государством, фактически реализует суверенные права государства –
принятие и исполнение законов. Указанная неотложность диктуется
слабостью привычных – за счет акцентирования морально-политических достоинств интеграционного проекта – способов легитимации политического устройства Европейского союза и его дальнейшего расширения. Ведь членство все большего количества
стран-участниц не столько связано с идеями, на которых в свое
время основывалось создание европейского сообщества в послевоенную эпоху, сколько обусловлено иногда почти сугубо экономическим расчетом [см.: Європейська інтеграція, 2007, с. 33–34].
Кроме того, процесс принятия решений «во все более широком
круге полномочий общеевропейского центра» становится все более филигранным. А это, в свою очередь, также обостряет проблему легитимности принимаемых этим центром решений.
«Дефицит демократии», согласно итальянцу Сандро Гоцци,
возникает в результате того, что представителями государствчленов в общеевропейских институтах являются правительства,
т.е. исполнительная власть, а не парламенты – законодательная
власть [Гоці, 2003, с. 22]. Это приводит к тому, что европейские
правительства, встречаясь в Брюсселе для принятия «актов с приоритетом перед национальными законами», фактически занимаются
законодательной деятельностью и при этом не подпадают под
процедуру парламентского контроля, привычную для процесса
принятия решений на национальном уровне. Такая ситуация, заключает Гоцци, оправдывает утверждение, согласно которому
«современный Евросоюз предусматривает демократию как наследие
ценностей и институций, разделяемых государствами-членами, в
каждом из которых представители народа контролируют деятельность исполнительной власти; но сам Союз не является демократическим… Демократия останется недосягаемой для объединенной Европы, пока ее форма правления будет содержать правила и
164
узаконивать практику действий по образцу международных сообществ… Применение таких правил и практик угрожает усилением
доминирования правительства над национальными парламентами
и тем самым влиянием на конституции государств-членов, т.е. на
саму демократию, предусмотренную для Евросоюза» [Гоці, 2003,
с. 22].
Романо Проди, в свою очередь, замечает, что обозначенная
ситуация может иметь как минимум два нежелательных последствия. А именно: или она превратит Европейский союз в международный клуб для обсуждений, которому будет не под силу объединить суверенные интересы вокруг общеевропейского интереса.
Или же – введет в обман людей тем, что постоянно будет мотивировать их к созданию все новых и новых организаций, свободных
от какого-либо демократического контроля [Проді, 2001, с. 69].
Пиппа Норрис считает, что в случае «дефицита демократии»
речь идет о проблеме взаимосвязи между гражданами и Евросоюзом. Поэтому, будучи центральной проблемой всего европейского
проекта, «дефицит демократии», так или иначе, связан с механизмами политического представительства в Европейском союзе.
В ЕС, заключает П. Норрис, существуют два канала такого представительства – косвенный, роль которого исполняют национальные правительства, и прямой, в роли которого выступает Европарламент. «Проблема демократического дефицита заключается в
следующем: способны ли эти прямые и косвенные каналы влиять
на то, чтобы преференции граждан учитывались при принятии решений в ЕС» [Норрис, 2006, с. 444]. Или: «Дилемма, стоящая как
перед Европейским союзом, так и перед национальными государствами, состоит в том, как добиться общественной поддержки одновременно на обоих уровнях» [Норрис, 2006, с. 445]. Поскольку
же значительные полномочия в Евросоюзе переданы европейским
наднациональным органам, а Европарламент при этом обладает
относительно слабыми полномочиями и имеет недостаточную социальную и партийную представительность, наблюдается ограниченное участие общества в широком обсуждении проблем, как интеграции, так и внутренней политики своих государств и в целом –
неохотная идентификация себя с ЕС. Таким образом, «остается
большая и серьезная пропасть между взглядами масс и элиты на
эти вопросы, а европейскую интеграцию в большей степени под-
165
держивают политические лидеры, чем общество» [Норрис, 2006,
с. 446].
Юрген Хабермас объясняет «дефицит демократии» тем противоречием, которым помечен Европейский союз в конституционно-политическом плане. Речь идет о том, что, с одной стороны,
ЕС – это наднациональная организация, учрежденная на основе
международных договоров и не имеющая собственной конституции. В этом смысле Европейский союз не является государством.
С другой же стороны, органы ЕС создают европейское право, которое связывает его членов между собой. И в этом смысле ЕС имеет
такие суверенные права, которые прежде были прерогативой собственно государства. Постановления Комиссии и Совета министров, а также решения Суда Европейских сообществ затрагивают
отношения стран – членов ЕС все глубже и глубже. Европейская
исполнительная власть может исполнять свои постановления, даже
несмотря на сопротивление национальных правительств. В то же
время, пока полномочия Европарламента незначительны, этим постановлениям не хватает непосредственной демократической легитимации путем «волевого акта объединенных европейских граждан». Поэтому исполнительная европейская власть не может
рассматривать свою легитимность как простое продолжение легитимности правительств стран – членов ЕС [Габермас, 2006, с. 220].
Ю. Хабермас увязывает «дефицит демократии» со своеобразными «ножницами» между увеличением объема полномочий
европейских органов власти и недостаточностью легитимации
«устанавливаемого европейского распорядка». «Правопорядок легитимен лишь тогда, когда он в одинаковой мере обеспечивает автономию своих граждан. Последние автономны лишь тогда, когда
адресаты права могут воспринимать себя одновременно и их авторами. А авторы свободны только лишь как участники законодательных процессов, регулируемых таким образом и осуществляемых в таких коммуникативных формах, что все могут допустить:
принятые таким образом правила заслуживают всеобщего и рационально-мотивированного одобрения» [Габермас, 2006, с. 300].
Принимая это во внимание, можно утверждать, что недостаточная и слабая легитимность европейских институтов удостоверяется также и тем, что подавляющее большинство не воспринимает Европейский союз в качестве полномочного субъекта,
который принимает законы и иные обязывающие решения, по-
166
скольку он как бы «скрывается за странами-членами». Решения ЕС
непонятны и неподотчетны гражданам ЕС [см.: Європейська інтеграція, 2007, с. 34]. «Влияние граждан на Сообщество пока является
слабым, и Евросоюз еще не есть система, где руководители отвечают за свои действия перед гражданами» [Гоці, 2003, с. 23]. И как
вывод: «Из приобретения законодательной силы Советом министров следует, что демократический принцип, согласно которому
управляющие должны регулярно отчитываться на выборах перед
управляемыми, в политической системе Европейского союза существенно приостановлен» [Європейська інтеграція, 2007, с. 37].
К тому же принадлежность к ЕС все еще остается вторичным признаком политической идентичности тех, кто имеет европейский паспорт. Это означает, что национальное государство,
регион, община остаются исходным пунктом развития демократии. Поэтому по мере усиления влияния ЕС на условия жизни
граждан стран-участниц будет возрастать острота вопроса о том, а
стоит ли им соглашаться с решениями отдаленных европейских
органов власти против самих себя. Тем самым проблема легитимности становится проблемой убедительного единства – «убедительной
связи» – европейцев и Европейского союза. Соответственно, ЕС
призван не только обеспечить одобрение проекта интеграции отдельными группами путем презентации выгодности для них европейских политик решения общих проблем, но и выстроить тесные
связи между этими группами и общеевропейским центром таким
образом, чтобы в дальнейшем они развивались не только исходя из
расчета выгод-затрат, но и с учетом европейской интеграционной
перспективы. Для этого как минимум следует осознать, что доверенное институтам ЕС «европейское общественное благо» нельзя
приравнивать к непрерывному расширению компетенции общеевропейского центра [см.: Європейська інтеграція, 2007, с. 34–35].
Достижение же согласия относительно продолжения проекта
интеграции в дальнейшем будет натыкаться на три препятствия.
Во-первых, дальнейшее осуществление процесса интеграции означает усиление значения правила большинства для решений Совета
ЕС, т.е. упрочение ситуации победы одной группы стран-участниц
над другой. Вследствие этого могут возникнуть трудности во время обоснования и одобрения решений Совета ЕС. Во-вторых, продолжение процесса интеграции подразумевает расширение полномочий Евросоюза, что влечет за собой вероятность принятия
167
решений, которые будут болезненно восприниматься соответствующими заинтересованными группами как установленные Брюсселем ограничения. В-третьих, продолжение проекта интеграции
уменьшает собственную дееспособность стран-участниц, что, в
свою очередь, без одновременного симметричного наращивания
дееспособности ЕС приведет к усложнению принятия решений на
общеевропейском уровне и к обострению проблемы одобрения
этих решений. «Показательный пример – устранение контроля на
внутренних границах при отсутствии адекватных европейских сил
для борьбы с организованной преступностью или эффективных
правил для беженцев» [Європейська інтеграція, 2007, с. 34].
Таким образом, «дефицит демократии» в первом значении
этого термина существует в Европейском союзе как ограничение
потенциала легитимности принимаемых его институтами решений – граждане стран – членов ЕС не могут участвовать в предварительном обсуждении проблем, которые касаются их непосредственно, а имеют право лишь оценивать эти решения по результатам
их практического воплощения. Учитывая отсутствие «осознанного
образа европейцев как европейцев» (европейского народа или народа Европы)1, можно предположить, что ЕС и в дальнейшем будет
пытаться выводить свою легитимность из государств-участниц.
Романо Проди, например, считает, что жизнеспособность европейского процесса возможна лишь при условии двойной легитимности.
А именно: непосредственной легитимности европейского народа,
который представляют депутаты Европейского парламента, и легитимности государств-членов, которая покоится на демократических национальных выборах [Проді, 2001, с. 70].
В то же время европейские исследователи признают, что
расширение базы легитимации, т.е. перенесение практики последней
с уровня результатов (принятых решений) на уровень совместной
выработки политических программ, которые касаются граждан
всех государств-членов (принятия решений), остается невозможным. Министры в Совете ЕС, отмечает П. Норрис, мало обращают
1
Ибо не конституция определяет народ, а, наоборот, конституция получает
свою законность благодаря «акту собственного осознанного образа совокупности
граждан быть народом» [Європейська інтеграція, 2007, с. 38]. Другими словами,
ответ на вопрос, кто является народом, существует еще до того, как государственная власть смогла организоваться демократическим способом.
168
внимание на общественное мнение во время переговоров по различным направлениям европейской политики. И могут лишь уделить
большее внимание ожидаемой реакции своих граждан на результаты проводимой внутренней политики и тому, как общественные
лидеры оценят действия министров на заключительной сессии созыва [Норрис, 2006, с. 444]. Причиной тому – отсутствие у граждан ЕС осознания своей принадлежности к единой политической
общности, осознания, которое выводит за рамки национальных
государств, образующих эту общность. Осознания, которое формируется только лишь «в контексте возможного взаимопонимания,
разделяемого интерсубъективно» [Габермас, 2006, с. 225]. «В терминах популярного ныне понятийного аппарата: нет никакого общеевропейского “гражданского общества”; его возможность остается привязанной к коммуникативным общностям, которые мы
называем нациями» [Європейська інтеграція, 2007, с. 40].
По мнению Ю. Хабермаса, в условиях отсутствия объединенного в европейскую сеть гражданского общества и «выкроенной по образцу европейской политической арены партийной системы» наднациональные процессы принятия решений все более и
более будут становиться независимыми от процессов формирования общественной мысли и политической воли, которые продолжают организовываться в национальном измерении [Габермас,
2006, с. 219, 227]. Кроме того, легитимность того или иного строя
определяет прежде всего согласованность политического руководства с культурными формами жизни, являющимися конститутивными для идентичности народа. Европа, пишет Ю. Хабермас, потому не способна выработать собственную Конституцию, что нет
«субъекта», ее вырабатывающего. Потому, что нет общей европейской идентичности, а следовательно, и «относительно гомогенного» европейского демоса. До тех же пор, пока не существует
единого народа европейского государства, который был бы «относительно гомогенным», чтобы сформировать демократическую
волю, нет «политической воли граждан, которая была бы интегрирована в измерении всей Европы», не может быть и никакой европейской Конституции [Габермас, 2006, с. 221].
«Иначе говоря, демократия базируется на конституционно и
регулятивно заданном, понятийном коллективном субъекте как
таковом» [Європейська інтеграція, 2007, с. 38]. В то же время европейского народа нет ни как национальной основы для осуществ-
169
ления наднациональной суверенной власти, ни как привязки для
того, чтобы сделать возможной демократическую легитимацию ЕС
[Гердеген, 2008, с. 102]. Ведь, во-первых, гражданство ЕС не предусматривает таких тесных взаимоотношений в плоскости «гражданин – Евросоюз» в ходе реализации прав и обязательств, которые
свойственны государственному гражданству. Во-вторых, совокупность граждан ЕС не формирует единства политических воль.
В-третьих, даже представительство граждан Союза через Европарламент как орган, созданный народами государств-членов, осуществляется «опосредовано», в зависимости от установленного для
каждого конкретного государства-члена количества представителей, которые от него избираются [Гердеген, 2008, с. 280]. Вот почему «брюссельская бюрократия» непреодолимо влечет за собой
«перепад между руководящими органами, составляющими собственные программы, и системными сетями, с одной стороны, и демократическими процессами – с другой» [Габермас, 2006, с. 216].
Однако и демократическая легитимность правительств
стран-членов не может просто стать демократической легитимностью созданных этими правительствами институтов ЕС (не может
быть просто перенесена на эти институты) по нескольким причинам. Во-первых, выборы в парламент в странах-участницах не
являются европейскими в том смысле, что они не ориентируются
на общеевропейские цели и перспективу коллективного общеевропейского блага. В этих выборах европейские темы играют случайную и, кроме того, вторичную роль, поскольку в них не обсуждаются конкретные, конкурирующие между собой программы
европейской политики и не принимаются решения относительно
этих программ. Поэтому очень трудно выводить из государственных выборов в парламент полномочия правительств странучастниц по принятию европейских законов.
Во-вторых, использование принципа квалифицированного
большинства принципиально изменяет условия передачи демократической легитимности государств-членов Европейскому союзу.
Этот принцип во многом освобождает правительства от ответственности перед своим электоратом за принятые таким образом
решения, поскольку правительства фактически не имеют возможности в Совете ЕС публично обсуждать и публично что-либо решать. «Если избранный всеобщим и равным избирательным правом парламентский орган принимает решения, исходя из правила
170
большинства, то в этом присутствует логика демократической
нормы. Но установление как правила того, что решения, принятые
большинством стран, станут обязательными для меньшего количества стран, ссылаясь на мажоритарный принцип, в данном случае
не может выстраиваться на подобной логике» [Європейська інтеграція, 2007, с. 37].
В-третьих, в связи с несформированной «коллективной
идентичностью европейцев как европейцев» в целом и «политически
наполненной идентичностью европейцев как европейцев» в частности, а также «отсутствием европейского демоса» роль Европейского парламента в европейском процессе законотворчества до
конца остается непонятной избирателю. Отсутствие же европейской
партийной системы делает невозможным управление европейской
политикой путем выборов. Поэтому весь процесс европейской интеграции осуществляется в сугубо элитарном и технократическом
духе при фактическом неучастии общества в широком обсуждении
проблем интеграции. А результат этого процесса состоит в том,
что система евросоюзных взаимосвязей никак не укладывается в
рамки организационных институтов, а существует скорее в виде
сети консультационных и совещательных органов. Сети, которая в
ситуации отсутствия европейского народа претендует на статус
демократического суверена [см.: Європейська інтеграція, 2007,
с. 75]. Как следствие – Европейский союз воспринимается европейцами не столько как некий нормативный политический строй,
сколько как образование, формируемое «в тесных кулуарах определенных кругов, так сказать, за нашими спинами» [Європейська
інтеграція, 2007, с. 29].
В-четвертых, политическая деятельность в ЕС, как уже отмечалось ранее, становится все более филигранным процессом
принятия решений в расширяющемся круге полномочий общеевропейского центра. И если в странах-участницах согласие относительно принятых законов является таковым, что может быть отозвано, то ответ «да» на различные европейские договора отозванным
быть не может. «Это определенная проблематическая ситуация:
страны-члены ни в коем случае не являются “владыками договоров”, т.е. обладателями организационной структуры. Они не являются таковыми, потому что им противостоит другой “владыка договоров” в лице Европейского суда, в чьей компетенции выдавать
обязательные толкования договоров. Они также не являются тако-
171
выми, потому что политический процесс институционального и
правового оформления Союза испытывает на себе сильное влияние Комиссии» [Європейська інтеграція, 2007, с. 53].
Все это влечет за собой ряд вопросов. А именно:
– как относятся европейские народы к процессам европейской интеграции;
– сколько Европ и каких Европ они хотят;
– какие интеграционно-политические целевые установки
требуют их одобрения и согласия, а какие – нет;
– какими достаточными и согласованными основаниями
можно оправдать то, что ЕС осуществляет свою юридическую
власть над более чем тремястами 360 млн граждан;
– какими могут быть способы влияния граждан на европейскую политику и европейские институты и каким образом преференции граждан могут учитываться при принятии решений в ЕС;
– какой должна быть роль правительств как представителей
своих граждан на общеевропейском уровне и какое значение имеет
защита правительствами интересов своих граждан ради принятия
общего решения [см.: Європейська інтеграція, 2007, с. 33]?
До тех пор, пока эти вопросы остаются без ответа, принцип
демократичности в европейском контексте может иметь лишь
символическое значение [Європейська інтеграція, 2007, с. 51].
А Европейский союз – быть лишь ограниченно «способным к демократии» [Європейська інтеграція, 2007, с. 41]. Лари Зидентоп в
своей книге «Демократия в Европе» [Зидентоп, 2001] указывает на
то, что ЕС, переживая кризис демократической легитимности, оказался сегодня перед лицом «угрозы демократии». Ведь передача
Брюсселю полномочий государств-членов не сопровождалась в
свое время никакими публичными дебатами, способными сформировать в обществе климат согласия. Соответственно, сосредоточение власти в Брюсселе не сопровождалось приданием ей надлежащей легитимности. Вот почему за риторикой об экономической
и политической интеграции фактически скрывается главная тенденция – стремительная концентрация власти в Брюсселе. При
этом ни один аргумент в пользу ускорения европейской политической интеграции реально не затрагивает проблему демократии в
Европе и не касается вопроса об окончательной политической
форме ЕС.
172
Сам же Л. Зидентоп, как следует из его логики изложения,
склоняется к тому, что «построение демократии в Европе» предполагает практическое воплощение принципа федерализма при одновременном отказе рассмотрения последнего в качестве «наиболее
приемлемого для ЕС политического устройства». Это объясняется
тем, что некоторые элементы центрального общеевропейского
правительства уже созданы – без какого-либо конституционного
оформления. Но такое оформление само по себе, считает Л. Зидентоп, не может гарантировать самоуправление и предупредить бюрократическую тиранию «сверхгосударства». Не сможет оно обеспечить ЕС и настоящий федерализм, поскольку вопрос о «неформальных культурных основаниях» – «укоренившихся привычках и
отношениях», в условиях которых конституционные нормы либо
дополняются практикой самоуправления, либо обесценивается,
публично не обсуждался. А это, в свою очередь, может превратить
европейский федералистский проект в «простую авантюру», поскольку иногда обычаи и устоявшиеся представления оказываются
более сильными, чем декларированное право. Вот почему, если
окажется, что Европа идет в направлении федерации, эту цель следует отодвинуть в будущее и сосредоточиться на укреплении и
развитии в странах-участницах соответствующей политической
культуры.
Поэтому «дискуссия необходима, дабы определить цели европейской политической интеграции, рамки, которыми она будет
ограничена, и методы, которые позволяют ей поставить новые
власти и институты под контроль самих европейцев» [Зидентоп,
2001, с. 1]. Поэтому главное место в этой дискуссии и должно
быть отведено «темам-проблемам», связанным с федерализмом.
В первую очередь, речь идет о важности для европейцев осмысления опыта американского федерализма и уяснения того, в какой
мере этот опыт может стать моделью для «более широкого европейского политического союза». Согласно Л. Зидентопу, любая
оценка перспектив инициативы создания федеративного государства в Европе должна отталкиваться от опыта американского федерализма. А именно: если «новая Европа» по ту сторону Атлантики сумела создать эффективное федеративное государство, то
почему бы «старой Европе» не взять это в пример с тем, чтобы таким образом преодолеть национальные распри и покончить с войнами, так долго омрачавшими ее историю? Последнее требует де-
173
тального изучения неформальных культурных предпосылок, которые в свое время определили успех американского федерализма, –
традиция местной автономии, общность языка, открытость политического класса, где преобладали юристы, общность моральных
ценностей, прежде всего четкое разграничение публичной и частной сфер жизни. Нужно изучить, может ли сегодняшняя Европа
соответствовать таким предпосылкам и существуют ли иные факторы успеха федерализма в Европе.
В частности, целесообразно уяснить следующее:
– может ли Европа, несмотря на историю классового конфликта и наличия политических культур, созданных разными
формами государства, иметь «единый этический образ»;
– смогут ли европейские страны, политическая культура которых сформировалась в борьбе за суверенные права и тесно с
этими правами связана, отказаться от претензий на «суверенитет»;
– может ли в Европе сформироваться культура согласия, которая является предпосылкой действенного представительного
правления и которой свойственно убеждение, что закон можно
изменить, если он неадекватно отображает волю народа. Культура
согласия рождается из практики самоуправления и, в свою очередь, способствует возникновению так называемого «размытого,
или идеалистического, патриотизма» – особого типа национализма, размытого идеалистическими представлениями о «надлежащей» форме правления, предусматривающего, что демократия есть
элемент национальной идентичности и гордости;
– как обеспечить распределение властных функций в ЕС, дабы он не стал новым Левиафаном, если в Европе принято инстинктивно отождествлять социальные реформы и гарантии справедливости с централизованной властью, а тенденции к централизации
власти исторически являются крайне слабыми. В условиях отсутствия консолидированного политического класса и общей политической культуры – того, что составляло основу американского федералистского эксперимента, – риск сползания европейского
федерализма к бюрократическим формам нельзя недооценивать.
Учитывая последнее, еще одними немаловажными «темамипроблемами» дискуссии о проблеме демократии в Европе можно
считать вопросы о перспективах возникновения европейского политического класса и о типе политической культуры, формируемой в ходе европейской интеграции. В первом случае речь идет о
174
необходимости формирования европейского политического класса,
открытого, нетерпимого к бюрократии и восприимчивого к требованиям различных социальных групп и слоев населения. Такая необходимость диктуется тем, что только навыки самоорганизации
граждан являются эффективным средством против усиления государственной власти. В этом контексте ответа требуют такие вопросы, как: каковы условия существования действительно демократической элиты и как следует избирать лидера – на основании
выбора между двумя конкурирующими элитами или же на основании веры в харизматические качества лидера? По утверждению
Л. Зидентопа, способность выбирать настоящего лидера формируется вследствие такого опыта участия в политическом процессе,
который выходит за рамки простого голосования на выборах,
вследствие опыта принятия решений, определения целей, касающихся не только содержания государственной политики, но и качества демократического процесса как такового. Сегодня же выборы в Европейский парламент – это одно из мероприятий в
календаре избирателя.
Еще один вопрос – как сформировать политический класс в
европейском масштабе, если не существует европейского народа,
европейского языка, европейского общественного мнения и единых
европейских норм подотчетности государства гражданам? В то же
время, если европейский политический класс не сформируется, то
Европа окажется ширмой для централизованного бюрократического
правления, сосредоточенного в Брюсселе. Выход из этой дилеммы
Л. Зидентоп усматривает на пути выполнения ряда условий.
Во-первых, условие общей веры, суть которого сводится к тому,
какие общие убеждения сегодня может предложить Европа. В этом
плане «демократические обязательства» Европы подлежат конкретизации при помощи принципа самоуправления в смысле представительного правления и принципа расширения перечня «естественных» прав человека. Во-вторых, условия космополитизма,
позволяющего преодолеть взгляд на европейскую стратегию как на
один из аспектов узконациональных вопросов. В-третьих, условия
общего языка, роль которого призван выполнить английский язык.
Следующая «тема-проблема» европейских дебатов о демократии, как отмечалось выше, – вопрос о возможности формирования в ходе европейской интеграции двух типов политической
культуры. Первый – это культура согласия, позволяющая гражда-
175
нину стать не только носителем прав и гражданских свобод, но и
активно действующим лицом, убежденным в том, что нормы и
права не столько формируют наши намерения, сколько учат нас
находить в законе недостатки, подлежащие исправлению. Второй – культура цинизма, закрепляющая за населением роль наблюдателей политического процесса и культивирующая в нем отношение к закону как к чему-то далекому и чужому, навязанному
экспертами, как к условности, которую можно нарушать и обходить везде, где это только возможно.
Культура согласия непосредственно связана со становлением
европейской федерации, предусматривающей не столько введение
общих стандартов, сколько узаконивание местной и региональной
автономии, а также предоставление их представителям максимальной возможности участия в политической жизни. То есть «европейский интеграционный проект» должен гарантировать не
только верховенство закона, защиту фундаментальных прав человека и функционирование представительных институтов, но и такое распределение власти на всех уровнях общественной организации ЕС, чтобы реализовать активное (а не формальное – за счет
получения европейского паспорта) гражданство в ЕС.
Кроме того, федерализм в идеале призван сформировать новую культуру отношений между малыми и большими государствами путем создания механизма совмещения их преимуществ. Небольшим странам федерализм должен обеспечить безопасность и
силу великих государств, а интересы и амбиции последних распределить таким образом, чтобы не допустить ни непомерной централизации власти, ни тирании большинства.
В любом случае, успех «европейского интеграционного проекта» определяется его способностью стимулировать активное отношение индивидов к своим общественным обязанностям, демонстрировать им такие выгоды от участия в политической жизни, как
распределение власти, формирование человеческого характера
(умение и потребность находить компромиссы) и поощрение разнообразия. Этот проект должен фокусировать внимание на процессах управления, а не только на результатах принятых политических решений. В этом случае предметом гордости европейцев
будут качественные аспекты управления как процесса, в котором
они участвуют. Европа, заключает Л. Зидентоп, сегодня нуждается в
176
активных гражданах, а не в бездумной социальной солидарности или
атавистическом патриотизме, выступающих в образе Сообщества.
Формирование культуры согласия, замечает Л. Зидентоп,
невозможно без осмысления следующей дилеммы современной
демократии. А именно: с одной стороны, демократические свободы и независимость личности предусматривают масштабную социальную организацию. С другой стороны, демократическое гражданство предполагает, что «малое прекрасно», поскольку именно
такой порядок способствует участию граждан в политической
жизни и воспитанию гражданских достоинств. Можно ли совместить эти взгляды на масштабы необходимой для демократии организации, можно ли совместить публичное (желание быть гражданами) и частное (желание быть потребителями), если сам масштаб
демократичного общества делает невозможным активное гражданство, поскольку отодвигает общественные дебаты и принятие решений слишком далеко от граждан?
Выходом из этой дилеммы, считает Л. Зидентоп, может
стать концепция «сдержанного гражданства», предусматривающая
передачу значительных властных полномочий на местный и региональный уровни. Это, с одной стороны, позволит ограничить
сферу деятельности государства и будет поспособствовать реальному признанию важности и неприкосновенности частной жизни.
А с другой – воспитает у населения гражданский дух, который
«возвысит» их над узкими личными интересами и посредством
местного и регионального уровней выведет в плоскость национальных интересов и даже за ее пределы. Концепция «сдержанного
гражданства» необходимо связана с федерализмом, который крепко опутывает индивида различными уровнями ассоциаций и тем
самым позволяет примирить гражданство и гражданское общество, публичную и приватную сферы человеческой жизни.
Далее, продолжает Л. Зидентоп, формирование общеевропейской политической культуры как культуры согласия невозможно без ответа на вопрос о возможности успешного слияния в
современной Европе уже существующих тут политических культур. Если этот ответ положителен, то как быстро это должно произойти? Иными словами, каковы угрозы «поспешной интеграции»? Сложность заключается в том, что в Европе ни одна
политическая система и соответствующая система ценностей –
аристократия, монархия, демократия и теократия – не одержала
177
окончательной и убедительной победы. Кроме верховенства закона, не существовало ни одной официальной доктрины, никакой
насильственно установленной системы представлений и правил.
Поэтому становление системы представительной власти в Европе
было более сложным и неопределенным процессом (по сравнению
с развитием американского федерализма), помеченным наследием
«кровавой борьбы» между разными ценностями, наследием разного совмещения исходных элементов европейских обществ (феодальной аристократии, самоуправляемых городов и коммун, королевской власти, церкви).
Но в этом состоит и преимущество Европы, где демократические ценности находятся под защитой воспоминаний, инстинктов и
обычаев, которые возникли в условиях иерархических обществ и
которые делают структуру европейского общества более сложной
и богатой. Например, голландская демократия была олигархической и конфессиональной, немецкая – децентрализованной и патерналистской, французская – бюрократической и время от времени популистской, итальянская – общинной и даже архаической.
Поспешная же политическая интеграция угрожает сложным структурам европейских обществ, сформировавшимся в отдельных национальных государствах, каждое из которых имело свою собственную политическую культуру. Пытаться спешно изменить эти
культуры, подчиняя их единому центру, означает рисковать уничтожением разных форм гражданского сознания, которые существуют сейчас в Европе. Европейские же элиты, проводя политику
слишком быстрой интеграции, рискуют подтвердить подозрение
общественности относительного того, что они представляют лишь
самих себя.
Учитывая это, предостерегает Л. Зидентоп, федерализм должен внедряться в Европе постепенно, на основании консенсуса в вопросе о том, в каких сферах прерогативы принятия решений будут
принадлежать центру, а в каких они останутся в ведении периферии. Так или иначе, только «великие конституционные дебаты»
позволят народам Европы участвовать в определении собственной
судьбы и воспринять то, что происходит ныне в Европе, не как результат действия невидимых сил рынка или махинаций элит, которые вышли из-под контроля, а как собственный исторический выбор [Зидентоп, 2001, с. 2].
178
Таким образом, первый подход к пониманию «дефицита демократии» в ЕС акцентирует внимание на легитимности решений,
принимаемых общеевропейским центром, и отстаивает необходимость исследования вопроса, как граждане могли бы повлиять или
же поставить под сомнение такого рода решения. В условиях слабой и непрямой связи между гражданами и европейским институтами это возможно следующим образом. Во-первых, ЕС выступает
как посредник между интересами национальных групп разных
стран тогда, когда он пытается унифицировать свои отношения со
странами-членами и предлагает институциональную платформу
для их сотрудничества. Во-вторых, СМИ и иные культурные институции способствуют определению тем, которые следует рассматривать как европейские. В-третьих, рост активности национальных групп сочетается с политическим торгом на европейском
уровне в тех направлениях, в которых государства-члены и сам ЕС
разделяют политическую ответственность. В-четвертых, конструирование идентичности происходит таким образом, что закрепляемые среди населения и элит ценности обозначаются исключительно как «европейские» [см.: Європейська інтеграція, 2007, с. 95].
В целом же в рамках этого подхода делается вывод о том,
что преодоление «дефицита демократии» невозможно без развития
и оптимизации взаимодействия принципов федерализма и демократичности. Это объясняется тем, что процесс определения компетенции ЕС может легитимироваться лишь странами-членами.
Говоря иначе, власть оформлять и очерчивать полномочия Союза в
процессе европейского объединения не может принадлежать никому, кроме задействованных народов. «Это также означает, что
реализовать ее можно только посредством стран-участниц, а демократической легитимности можно достичь лишь при помощи
принципа федерализма» [Європейська інтеграція, 2007, с. 53]. Поэтому ключ к проблеме «дефицита демократии» – вопрос о том,
какой вид связи федеративного принципа с принципом демократическим возможен в ситуации отсутствия необходимых для такой
связи «институциональных договоренностей» [Європейська інтеграція, 2007, с. 41]. Более точно – «дефицит демократии» непреодолим, пока открыт вопрос о том, должен ли ЕС быть межправительственной организацией суверенных государств или же – в
полной мере федеральным европейским государством [Норрис,
2006, с. 443].
179
В другом значении термин «дефицит демократии» употребляется для обозначения тех изъянов, «искажений», которыми помечена демократия в современных развитых странах и которые
обусловлены «сложностью проблемы демократии». Эти изъяны,
считает французский политолог Жан-Франсуа Ревель, подлежат
детальному изучению, дабы не увлечься демократической эйфорией, воспеванием новой богини – не просто демократии, а демократии всемирной. Сегодня, отмечает Ж.-Ф. Ревель, имеет место некий парадокс. А именно: в то время когда народы, лишенные
демократии, пытаются или говорят, что пытаются, установить или
возобновить ее, складывается впечатление, что она подвержена
распаду и сворачивается в тех странах, которые долго ее практиковали и в которых она имеет свои особо глубокие корни [Ревель,
2004, с. 387]. «Как раз в тот момент, когда человечество ощущает
потребность во всемирной демократии, эта модель претерпевает
разложение, ее перекручивают, она утрачивает свою сущность,
фальсифицируется в собственном центре, в сердце тех стран, опираясь на которые она должна была бы постепенно охватить остальной мир» [Ревель, 2004, с. 417].
Будучи «единственной формой действенного управления»,
демократия, однако, не является совершенством как таковым, поскольку не в состоянии преодолеть ряд собственных пороков, извращающих естественный способ ее функционирования. Во-первых, –
это коррупция, которая становится системной и свидетельствует о
нивелировании общественного контроля над управлением общественными финансами. Коррупция не укладывается более в классические служебные преступления (взяточничество, подкуп, расхищение), а облекается в более утонченные формы, которые едва
касаются Уголовного кодекса и никак не подпадают под его юрисдикцию. Речь, в частности, идет о компенсации за предоставление
услуги, наградах за непоколебимую преданность, протежировании
своих родных, близких или сторонников и т.д.
Во-вторых, – это превращение демократии в разновидность
коммерческой рекламы. Утонченность техник убеждения, одержимость пиаром, доминирование пустых обещаний составляют
предвыборное искусство, реализующееся в «гротескном танце взаимного отчуждения между кандидатами и избирателями». При
этом искусство достижения успеха на выборах, как правило, обратно пропорционально дееспособности избранного управлять.
180
«Таким образом, одна из граней вырождения демократии раскрывается в то мгновение, когда “виртуозы электорального процесса”
перебирают в свои руки рычаги политического руководства, даже
не отличаясь способностями или честностью, каковых оно требует»
[Ревель, 2004, с. 420]. Таким образом, руководители, которые перетягивают на свою сторону электорат и при этом игнорируют закон,
уже не являются демократами, даже если они были избраны легитимно.
В-третьих, – это усиливающаяся отдаленность политического
класса от избирателей, с одной стороны, и безразличие граждан к
общественное жизни, в частности к выборам – с другой. Это ставит под сомнение легитимность представительных органов. Более
того, если в голосовании не участвует большинство избирателей,
оно не может рассматриваться как «всеобщее» или же как выражение всеобщей воли. Тождество суверенного народа и всеобщего
избирательного права фактически превращается в миф.
Безразличие граждан проявляет себя в «демократическом
унынии», признаки которого – разочарование в законе, поскольку
само государство избегает ответственности перед ним; убеждение,
что путь к успеху проходит мимо законных, институционально
оформленных возможностей; понимание того, что результатом
защиты своих прав может быть лишь «длительная, изнуренная и
безуспешная борьба».
В-четвертых, – это разграничение свободы и права, вследствие которого свобода более не есть свобода производства законов,
подлежащих исполнению после их принятия, а существует в виде
безусловных индивидуальных и партикулярных требований, иногда
дикарских, не ограниченных никакими требованиями законности.
Перечисленные изъяны демократии, по мнению Ж.-Ф. Ревеля,
могут привести к тому, что даже при формальном сохранении демократических институтов исчезнет сам дух демократии, а сама
она утратит способность к развитию и обновлению. В то же время,
не будучи совершенством, демократия – наиболее пригодная к
усовершенствованию форма политического устройства. Такое
усовершенствование требует осмысления ряда аксиоматических
ценностей, с которыми принято отождествлять демократию.
Во-первых, свобода индивида зависит не только от способа предоставления власти, например всеобщего избирательного права,
но и от способа, каковым эта власть осуществляется после того,
181
как она была достигнута. То есть честные выборы сами по себе не
гарантируют «свободы, разнообразия и всего личного», ведь свобода выбора не гарантирует, что сделанный выбор окажется удачным. Поэтому выборы могут быть признаны действительно демократическими лишь в сумме со всем комплексом демократических
атрибутов: свободой прессы, распределением власти, образованностью населения, гарантиями прав личности.
Во-вторых, народное мнение однозначно лишь в случае простого выбора – освобождение от диктатуры или разрушающей
экономической практики. Относительно более сложных вопросов,
требующих выбора среди нескольких политических альтернатив,
народ может ошибаться. Поэтому тезис о том, что «демократия –
лучший режим», потому что суверенный народ никогда не ошибается, суть довольно плохой аргумент в ее пользу. Этот тезис требует уточнения: народный выбор наименее плохой (а не наилучший) лишь тогда, когда народ имеет возможность исправить свои
ошибочные решения.
В-третьих, то, что не есть демократичное, еще не является
тоталитарным. В противном случае мы имеем дело с «воспроизведенной наоборот коммунистической классификацией», когда мир
делился на два лагеря. Но значительная часть человечества до сих
пор живет в традиционных обществах, которые нельзя назвать ни
демократическими, ни тоталитарными, но которым свойственна
разнообразная палитра прав и гарантий.
В-четвертых, концепт демократии непосредственно не тождествен концептам свободы и уважения к правам человека. Тут
необходима еще одна вещь – гарантия того, что демократическая
власть не нарушит основополагающих свобод человеческой личности, поэтому прежде нужно договориться, что именно считать
таковыми. Вместо этого существует некая путаница между правами человека и различного рода целями, как, например, «право на
полный расцвет человеческой личности». Кто в каждом отдельном
случае будет оценивать, что такой расцвет достигнут? Куда обращаться индивиду со своими «законными требованиями» и от кого
требовать обеспечения своего полного развития, а в случае его невозможности – хотя бы компенсации? Без ответов на все эти вопросы, заключает Ж.-Ф. Ревель, развитие демократии в современных мировых политических реалиях вряд ли возможно, а сама она
182
обречена на вечные колебания между «беспечностью и непоследовательностью».
Таким образом, второй подход к толкованию «дефицита демократии» акцентирует внимание на том, что термин «демократия» не столько обозначает «единственную форму действенного
управления», сколько очерчивает круг определенных проблем,
связанных с функционированием этой формы. И более того, –
подразумевает ряд изъянов такого функционирования, без преодоления которых вырождение демократии неминуемо. Тем самым в
рамках этого подхода «дефицит демократии» фактически увязывается с проблемой демократичности самой демократии: «Демократию было бы легко практиковать, если бы все те ценности, которые защищаются во имя ее самой, были бы действительно
демократическими» [Ревель, 2004, с. 434].
Литература
Габермас Ю. Залучення Іншого: Студії з політичної теорії / Пер. з нім. – Львів:
Астролябія, 2006. – 416 с.
Гердеген М. Європейське право / Пер. з нім. – Київ: К.І. С., 2008. – 528 с.
Гоці С. Урядування в об’єднаній Європі / Пер. з італ. – Київ: К.І. С., 2003. – 286 с.
Європейська інтеграція / Пер. з нім.. Уклад.: М. Яхтенфукс, Б. Колэр-Кох. – Київ:
Вид. дім «Києво-Могилянська академія», 2007. – 394 с.
Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ.; под ред. В.Л. Иноземцева. – М.:
Логос, 2001. – 360 с.
Леонард М. ХХІ век – век Европы / Пер. с англ. Т. Банкетовой. – М.: АСТ М.:
Хранитель, 2006. – 250 с.
Норрис П. Политическое представительство и демократический дефицит // Теория и практика демократии. Избранные тексты / Пер. с англ. / В.Л. Иноземцев,
Б.Г. Капустин (ред. пер.); С.В. Чебанов, А.Н. Шахова (науч. ред); Центр исследований постиндустриального общества. – М.: Ладомир, 2006. – С. 443–447.
Проді Р. Промова на пленарній сесії Європарламенту, жовтень 2000 року // Ніццький договір та розширення ЄС / Міністерство юстиції України, центр порівняльного права; За наук. ред. С. Шевчука. – Київ, 2001. – С. 66–74.
Ревель Ж.-Ф. Відживлення демократії. – Київ: Критика, 2004. – 589 с.
Хохлов И.И. Наднациональность в политике Европейского союза. – М.: Международные отношения, 2007. – 153 с.
183
А.Л. ЯКУБИН
ПОЛИТИКИ ПАМЯТИ В ОБЪЕДИНЕННОЙ ЕВРОПЕ:
ОБЩНОСТЬ, ПАРТИКУЛЯРНОСТЬ, АССАМБЛЯЖ
Введение
Прошлое и его интерпретации – важный компонент современной европейской политической индустрии. Политики повсеместно ссылаются на события прошлого, претендуют на монопольное владение «истины о нем», играют с коллективной и групповой
памятью, создают специальные мемориальные законы, эмоционально ангажируя своих сторонников, и клеймят своих противников. Это имеет место, с переменным успехом, не только на уровне
отдельных регионов, стран, но и целого европейского сообщества.
Политики активируют память как «оружие против своих внутренних противников и в международных делах» [Verovsec, 2008, p. 1].
Ключевой тезис, обсуждаемый в статье, – основные тенденции политики памяти в ЕС, их цели, достижения и противоречия
на нынешнем этапе развития общего европейского проекта.
Евродепутаты регулярно обсуждают не только цифры безработицы в зоне евро или режимы свободной торговли с США, но и
вопросы о сходстве сталинизма и нацизма (консерваторы – за, левые – колеблются), общего европейского прошлого, связанного с
фигурой Карла Великого (он и не немец, и не француз, он «отецоснователь»), общего европейского учебника истории (где, в таком случае, быть границе между «Европой» и «не-Европой»;
имеет ли Европа вообще общую историю и что это за история,
если она есть?).
184
Прошлое, память о нем, его реинтерпретации стали новым
объектом политики, постоянной темой в дебатах и спорах по всей
Европе. Исчезновение таможенных границ между странами, падение Берлинской стены и «железного занавеса» только обострили
«невидимые» барьеры памяти между Востоком и Западом, открыли старые раны и травмы. Биполярные модели понимания эпохи
«холодной войны» с четким разделением на друзей / врагов, верную / неверную трактовку прошлого в свете глобального политического противостояния безвозвратно канули в Лету. Политическая память и политика памяти в Европе «разморозились» [Judt,
1992], открыв путь новым репрезентациям прошлого и новым вызовам в этой сфере.
Политика памяти против Истории
Прежде чем охарактеризовать основные аспекты европейской политики памяти, представляется важным кратко описать
само понятие «политика памяти».
Наиболее конвенциональная трактовка этого термина следующая: политика памяти – это целенаправленные политические
публичные действия, с помощью которых события прошлого запоминаются, репрезентируются или забываются. Политика памяти – это инструментальный процесс политической / идеологической селекции / регуляции с помощью принятых общественных
норм и практик, как событий прошлого, так и их интерпретаций
для коллективной памяти.
Эта политика имеет место вследствие убеждения, что изображение прошлого, инспирированное через официальные (например, школу) или неофициальные (семья) каналы, имеет потенциал коллективной мобилизации, необходимый для политического
влияния [Європа та її болісні минувшини, 2009, с. 17].
Этот термин помогает нам понять разницу между тем, что
произошло на самом деле (об этом мы никогда не будем знать наверняка), и тем, как формируется память об этом событии при участии многих заинтересованных лиц.
Мы увидим, что хотя фабула политик памяти в разных частях ЕС отличается, но в них всегда присутствует очень важный
компонент – схемы формального примирения между различными
сторонами прошлых конфликтов. Это примирение достигается с
185
помощью стратегий историзирования конфликтогенного наследия
[Європа та її болісні минувшини, 2009, с. 17]. Да, они не всегда
действенны, часто половинчаты – но это главные интенции политики памяти в Европе. Это отличительная черта политики памяти
от внешне похожих на нее практик, связанных с прошлым.
«Историю всегда пишут победители, потому ее можно переписывать сколько угодно раз, но в более гуманистическом и либеральном ключе», – это в некотором роде неофициальный девиз
европейской политики памяти.
Важно понимать этот нарративный и коммуникативный характер политики памяти, ее конструктивный и повествовательный
характер. Она – это не то, каким было прошлое, а всегда его драматургическая интерпретация [Уайт, 2002], напоминающая художественный роман, такая история – это story-telling с общими
«местами памяти» [Нора, 1999], пантеоном «великих людей», идеальных стандартов, индустрией развлечения. Политика памяти –
это выбор прошлого, забывания / актуализации сюжетов, даже
«игры с прошлым» (Жорж Минк).
Жорж Минк считает, что вследствие этого методами традиционной исторической науки политику памяти сложно понять и
описать, тут нужны подходы иных социальных наук, и в первую
очередь – политической науки [Мінк, 2009, с. 65].
Российский историк Алексей Миллер указывает на важное
отличие понятия «политика памяти» от таких понятий, как «политизация истории» (связанной с профессиональными и личностными
факторами ремесла историка в современном для него обществе) и
«историческая политика» (о ней чуть ниже), так как: «Политика
памяти может быть более или менее открытой для влияния и диалога различных общественных сил и историков, более или менее
продуктивной в деле врачевания ран прошлого, преодоления внутринациональных и межнациональных конфликтов. Но она может
также порождать новые конфликты, создавать сознательно искаженные образы прошлого» [Миллер, 2009, с. 8].
Таким образом, коллективная память формируется под
влиянием политических и культурных сил общества. Правительственная политика и социальные нормы, а вместе с ними – массмедиа, развлекательная индустрия, даже нормы политической корректности – все это влияет на то, как события запоминаются и
воспринимаются общественностью.
186
Это дает возможность некоторым европейским исследователям указывать на дискурсивную противоположность понятий «история» и «политика памяти». По мнению польской исследовательницы Евы Доманской [Науковець перед з'явою памяті, 2009, с. 10],
эта оппозиция проистекала из «бунтующих» 60-х годов прошлого
века, из попытки критически смотреть на традиционную историческую дисциплину как завуалированную идеологию национальных государств, отображение дискурса власти, а память (антиисторию) – как «революционный дискурс» для эмансипации
угнетенных групп и меньшинств. Политика памяти, таким образом, приобретала транснациональный, либеральный и оппозиционный характер, она освобождала прошлое от идеологических
оков патриархата и национализма ради социальных, религиозных,
этнических и сексуальных меньшинств. И часто, став дискурсом
власти, политика памяти уже сама диалектично превращалась в
«историю», но с широкой внешней либеральной и мультикультурной подоплекой [Науковець перед з'явою памяті, 2009, с. 11].
Акцент на транснациональных интенциях этой политики дает
нам возможность использовать смыслы этого понятия для описания современных практик Европейского союза на почве прошлого;
о них детальнее будет сказано чуть ниже.
Тем не менее в предложенном различии «политики памяти»
и «истории» скрыт еще один важный аспект, позволяющий провести ее сепарацию от исторической политики, на чем стоит остановиться чуть подробнее.
По мнению А. Миллера, историческая политика – «интерпретации истории, избранной по политическим, т.е. партийным, мотивам, и попытки убедить общественность в правильности такой
интерпретации» [Миллер, 2009, с. 9]. Этот термин – «Geschichtspolitik» – появился в ФРГ в 1980-х годах во времена канцлера
Гельмута Коля и был связан со скандальной попыткой отказаться в
публичном дискурсе от образа Германии как единственной страны, которая несет ответственность за преступления Третьего рейха, в целях более патриотического воспитания немецкой молодежи.
В начале XXI в. это понятие было заимствовано рядом стран Восточной и Центральной Европы для описания процесса создания
частью профессиональных историков и политиков удобного и выгодного конкретным партиям идеального нарратива о прошлом.
Например, в Польше этот нарратив включал в себя обязательные
187
антисоветские (латентно – антироссийские) и антинемецкие элементы и игнорировал («не видел») участие обычных поляков (не
солдат) во время Второй мировой войны в уничтожении местного
еврейского населения во многих провинциальных местечках
(«Дискуссия о Едвабне») [Гросс, 2002]. Автор статьи имел возможность еще раз убедиться, насколько сложной остается проблема
принятия этого понятия и для актуального этапа общей политики
памяти Польши, присутствуя на открытом разговоре с инициатором «Дискуссия о Едвабне» в Польше профессором Яном Гроссом
летом 2013 г. в Центре городской истории Центрально-Восточной
Европы во Львове [Ґросс, 2013].
Как видим, историческая политика, в отличие от политики памяти, имеет ярко выраженный доктринерский характер правоконсервативного толка, это, в первую очередь, взгляд правящей политической партии на прошлое, посему для нее характерен повышенный
конфликтогенный потенциал как внутри страны между различными
социальными и национальными группами со своими нарративами о
прошлом, так и за пределами страны. Для исторической политики нет
дискуссии, и так понятно – кто «виноват», а кто «невиновен», главное
теперь – донести эту мысль до широких масс и сделать ее своей «визитной карточкой» в политической борьбе [Миллер, 2009, с. 13].
Именно в русле польской исторической политики 2000-х годов можно рассматривать заявления братьев Качиньских о «долге»
Западной Европы перед Польшей за ее согласие с Ялтинскими соглашениями, претензиях к современной Германии за убийство
«миллионов поляков», нервную реакцию властных кругов на разговор о добровольном участии поляков в уничтожении еврейского
населения во время Холокоста или ситуацию вокруг Катыни с ярко выраженным антироссийским подтекстом.
Европа – это память
Перманентное формирование идентичности проекта объединенной Европы требует не только «общих целей на будущее, но и
ориентиров в прошлом» [Assmann, 2007, p. 12].
Политика памяти, несмотря на ее название, определяет не
просто кто мы есть, но и то, какими мы должны быть. Чтобы осуществлять связь (а политика памяти – это также и связь), необходимо выбрать общий язык, символическую систему, при которой
188
будет действовать обмен информацией, или, если говорить о коммуникации, обмен продуктами взаимодействия.
С конца 1980-х неолиберальный поворот в социальной и
экономической политике ряда европейских стран привел к «кризису
будущего» [Копосов, 2011], усиленного девальвацией модернистских
проектов «американской мечты» и «советской утопии». Коллективная память и ценности настоящего стали играть терапевтическую
роль перед «ужасами неизбежного будущего» – экологическими,
социальными и экономическими проблемами. Прошлое, а точнее,
сконструированные идеализированные рассказы о нем, в свете
нормативных ценностей, начали выполнять роль заменителя ориентиров общественного развития.
Европейский союз стал во многом «сообществом памяти»
(«community of memory»), как метко подметила немецкая исследовательница Алеида Ассманн (Aleida Assmann) [Assmann, 2007,
p. 11].
Эти новые направления европейских политик памяти с точки
зрения их стратегий репрезентации, по моему мнению, можно описать с помощью следующих основных понятий, вынесенных в заглавие статьи: общность, партикулярность, ассамбляж. Если «общность»
и «партикулярность» в целом являются интуитивно понятными –
сходство, единство и частность, отличие, – то «ассамбляж» требует некоторого уточнения.
Ассамбляж (фр. assemblage – соединение, сборка, монтаж) –
это понятие, которое изначально получило свою прописку в авангардном искусстве, а чуть позже – в теории деконструкции
[Assemblage_(art)]. Там оно обозначало механическое соединение
в единое целое деталей, не имеющих между собой никаких других
вещественных связей (в стиле русских авангардистов – Александра Родченко и Владимира Татлина), или произведения искусства,
выполненные из обломков естественных материалов, предметов
или их фрагментов (по версии Жана Дюбюффе). При репрезентации прошлого эта идея приобретает новые обертоны – она указывает на его фрагментарность и вместе с тем механическое единство, фрагментарные истории о прошлом превращаются в стойкий
ассамбляж. Михаил Ямпольский пишет: «Смысл возникает от того, что эти фрагменты можно как угодно ставить, переставлять
между собой и соединять» [Ямпольский, 2013].
189
Возникает новый тип конструирования прошлого, новый тип
общей европейской политики памяти. Отдельные сюжеты (память
отдельных социальных групп, регионов, стран) в ней могут жить
своей жизнью, просто будучи вписанными в общую повествовательную рамку «Европейский союз». Между этими автономными
сюжетами и возникают новые полилоги, создавая новую смысловую картину прошлого.
Такая характеристика европейских политик памяти отнюдь
не стала следствием запланированного архитектурного решения,
скорее, она результат отсутствия единого центра формирования
политики памяти в ЕС на данный момент времени.
Политика памяти ЕС напоминает, скорее, коллективный
холст, куда свою лепту вносят политические акторы различного
уровня и влияния, – политики, «евробюрократы», «евродепутаты»,
исследователи, лидеры общественного мнения, массмедиа, отдельные специализированные институты (например, Институт национальной памяти в Польше или музеи оккупации), группы граждан, «жертвы». Это «многоголосие», которое не всегда звучит
стройным хором.
И все же такой ассамбляж может существовать только в определенных рамках, «силовых линях» существующей структуры,
т.е. в некоторых общих основаниях, так же как художественный
объект, выполненный в этой технике, не может выйти за пределы
своих физических и материальных характеристик.
Этими рамками являются общие символы, ценности и нарративные сюжеты объединенной Европы.
Политолог Бассам Тиби (Bassam Tibi), немецкий гражданин и
мусульманин сирийского происхождения, предложил даже специальный термин «Европейская главенствующая культура» («European
guiding culture / Europäische Leitkultur») для идентификации нормативного базиса такой объединенной Европы. Тиби определил консенсусный стандарт «европейской идентичности Германии» следующим образом: «Приоритет разума над религиозными истинами;
приоритет индивидуальных прав человека над коллективными
правами; светская демократия, основанная на разделении церкви и
политики; общепризнанный плюрализм, а также общая эффективная толерантность» [цит. по: Assmann, 2007, p. 12].
Его идеи во многом резонируют с перечнем официальных
ценностей Европейского союза, сформулированных в ст. 2 Дого-
190
вора о Евросоюзе (Маастрихт, 1992): «Ценностями, на которых
основан Союз, являются уважение человеческого достоинства,
свободы, демократии, равенства, верховенства закона и уважения
прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам.
Эти ценности являются общими для совокупности государствчленов, которая характеризуется плюрализмом, недискриминацией,
терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством
между женщинами и мужчинами» [Fundamental values … 1992].
Тем не менее вопросы остаются. Наиболее явно это видно на
примере оппозиций «светского» и «религиозного» в общей европейской памяти. Независимо от фактической степени дехристианизации в Европе, многие опросы общественного мнения показывают, что люди видят в Европе единую историческую общность
памяти и судеб, которая выступала против ислама и против Турции (Османской империи). Это типичный пример практик западного (европейского) ориентализма, стереотипно-негативного отношения к Востоку, который остается все еще влиятельным в
Европе [Саид, 2006]. И это несмотря на то, что кемализм был
и остается ярким примером успешного процесса вестернизации, и
светская Турецкая Республика лучшее доказательство того, что, по
существу, даже очень исламизированая страна может стать светской. «Если Европа говорит о своей светскости серьезно, религиозная принадлежность не будет представлять неприступного препятствия для интеграции и для иммиграционных сообществ, и с точки
зрения отношений Европы с другими странами» [Leggewie, 2010].
По мнению Ж. Минка, это нормативное умонастроение отражает идею о конце европейской истории как истории преступлений и необходимости заменить ее универсальным правом. Прошлое с его «онтологическим компасом – гитлероцентризмом»
слишком криминогенно, там слишком много жертв, и это небезопасно. Такое прошлое больше не является «приемлемым». Потому
новая Европа имеет только настоящее и будущее [Європа та її болісні минувшини, 2009, с. 14]. Именно их и должна воплощать
идеальная европейская политика памяти.
Эти идеи несут в себе ряд опасностей – криминализация отдельных точек зрения на прошлое может означать ограничение на
свободу мысли и исследования. «История не должна становиться
служанкой политической конъюнктуры... В демократическом обществе свобода историка – это наша общая свобода» – к этому
191
призвали в открытом «Воззвании из Блуа» [Воззвание из Блуа,
2009, с. 107] известный французский историк Пьер Нора вместе со
своими коллегами по цеху.
К слову, во Франции действует четыре мемориальных закона, из них только за отрицание положений первого предполагается
уголовное наказание: 1) «закон Гайсо» (1990), об уголовной наказуемости отрицания преступлений Холокоста; 2) закон 2001 г.,
признающий геноцидом истребление армян в Турции в 1915 г.;
3) «закон Тобира» (2001), объявляющий работорговлю «преступлением против человечности»; 4) закон 2005 г. о «французском
присутствии» в бывших колониях [Стора, 2009, c. 104].
Сейчас во Франции действует мораторий на принятие новых
законов в сфере регулирования прошлого. Но в других континентальных европейских странах и в центральных органах ЕС идеи
мемориальных законов, увековечивающих отдельные трактовки
прошлого, витают в воздухе.
«Европейский ответ» на декады войн и разделений
В то же время ряд европейских политиков, ученых, общественных деятелей, дизайнеров продолжают искать единые «исторические корни» Европы в глубине веков. Визуальным воплощением
такого решения должен стать музей Европы – видение ее общей
транснациональной истории. Об этом активно заговорили в 2007 г.
в свете 50-летия Европейского сообщества.
«Мы имеем много национальных музеев – в Лондоне, Берлине и других местах, где показывается национальная история. Но
ни один из них не показывает историю, которая объединит всех
европейцев», – утверждает экс-президент Европарламента, немецкий консерватор Ханс Герт Пёттеринг [Doidge, 2013].
Были разработаны два проекта этого музея: один в Брюсселе
и один в Аахене. В Брюсселе создали концепцию единой неразрывной европейской истории, которая берет свое начало от греков,
римлян и кельтов. В дополнение к древности, она охватывает эпохи
Христианства, Просвещения и процессы Европейской интеграции.
Инициатива проекта в Аахене организована вокруг ключевых дат
европейской истории. Она, по версии ее создателей, начинается с
800 г., а Карл Великий в ней – это «отец-основатель Европы».
192
В том же 2007 г. победу одержала музейная инициатива в
Брюсселе. Ее финансирование утверждено Европейским парламентом, что вызвало очень неоднозначную реакцию во многих европейских странах, учитывая ее стоимость (52 млн евро) для бюджета ЕС, в самый разгар экономического кризиса [Doidge, 2013].
Музей получил название «Дом Европейской истории»
(«House of European History»), его открытие запланировано на
2014 г. [The House of European History … 2013].
В 2008 г. в первоначальную концепцию музея был внесен
ряд изменений [Conceptual Basis... 2008].
Подход Дома Европейской истории официально провозглашает общую идею «уважения к истории и к будущему Европы, которые должны дополнять друг друга через дискретные, но существенные особенности» [The House of European history... 2012, р. 18].
В концепции политики памяти, лежащей в основе экспозиции музея, решения которой, по всей видимости, станут эталонными для ЕС, соединились идеи об «общих корнях» и необходимости нормативного измерения Европы; акцент сделан на истории,
как истории общего наследия, а не вековых политических разделений и разногласий.
Что интересно: концепция европейской истории, на которой
будет строиться экспозиция музея, выходит далеко за пределы существующих границ ЕС и ориентирована, скорее, на будущее, на
географические (цивилизационные?) границы всего континента
Европы; она включает в себя сюжеты, связанные со странами, которые не входят на теперешний момент в ЕС, – например Россию
и Турцию [Conceptual basis, 2008]. Таким образом, получается, что
Дом Европейской истории – это не столько музей истории ЕС,
сколько попытка говорить от имени Европы и представлять всю
Европу как континент-цивилизацию; музей, делающий проекцию
на будущее, «где будет жить европейская идея», со всеми издержками, вытекающими из такой политики памяти.
К работе над проектом подключились многие известные европейские политики (например, уже упомянутый экс-президент
Европарламента Ханс Герт Пёттеринг, один из ярых инициаторов
проекта) и ученые, в том числе британский историк Норман Дэвис,
известный своим полонофильством и авторством известного труда
«Europe» (1996) [Дэвис, 2005], – одной из первых концептуальных
попыток показать общее описание истории Европы, в котором ис-
193
торик постарался уделить равное внимание всем частям континента Европы (не только частям ЕС), в том числе славянским странам – Польше, Украине и России.
Планируется, что постоянная выставка в Доме Европейской
истории разместится на площади 4000 кв. м и сфокусируется преимущественно на истории Европы ХХ в.: от Первой мировой войны до наших дней.
Постоянная экспозиция будет носить транснациональный и
мультикультурный характер: она не будет изображать отдельные
истории государств Европы и ее регионов, а вместо этого сосредоточится на общих европейских явлениях (например, на миграции и
колонизации, городах, греко-римском наследии, христианстве, институте церкви (католической, православной и протестантской),
латинском и греческом языках, латинице и кириллице, университетах, Вестфальской системе, Ренессансе, Просвещении, парламентских системах, торговле, научном прогрессе, индустриальной
революции, профсоюзах, идее «вечного мира», Нобелевской премии,
«Красном Кресте», Лиги Наций и т.д.) [Conceptual basis... 2008].
В этом, во многом ассамбляжном соединении особое внимание будет уделено эпохе мира, которым Европа пользуется с конца
Второй мировой войны, и культурному разнообразию Европы, как
ее определяющей черты. «Экспозиция должна одинаково иллюстрировать как разнообразие истории Европы, так и общность ее
корней» [Conceptual basis... 2008, р. 5].
На основе представленного «пережитого» исторического
опыта и его последствий должно быть показано, почему институты ЕС были созданы во второй половине ХХ в.
Кроме того, небольшие обзоры «исторических корней» континента античных, средневековых и современных периодов будут
необходимы для того, чтобы дать посетителям лучшее понимание
настоящего и будущего Европы. Связь с современностью будет
иметь фундаментальное значение для нового музея – актуальный
характер экспонатов будет подчеркнут их прямым отношением к
повседневной жизни посетителей и существующему политическому,
социальному, экономическому и культурному развитию Европы.
«Преодоление национализмов, диктатур и войн, в сочетании
с готовностью жить вместе в Европе после 1950 г., в условиях мира
и свободы, наднационального и гражданского союза – это должны
быть ключевые послания Дома европейской истории. Экспозиции
194
должны дать понять, что в мире прогресса объединенная Европа
может жить вместе мирно и свободно на основе общих ценностей»
[Conceptual basis … 2008, р. 5].
«Концетрические круги» европейской памяти
Немецкий политолог Клаус Леггеви (Claus Leggewie), анализируя среди прочего проект Дома европейской истории, выдвинул
идею о семи концентрических кругах политики памяти ЕС на основе ключевых календарных дат и «мест памяти» [Leggewie,
2010]. Эти концентрические круги еще раз показывают, насколько
ассамбляжный характер носит современная политика памяти в ЕС,
где часто на одном концептуальном пространстве технически соседствуют и даже входят в противоречие идеи общего и партикулярного, но под «общим зонтиком» ЕС, что создает смысловую
видимость их целостности.
Круг первый. Холокост – «негативный миф» основания Европы, то, что в Европе не должно повториться. Прототипом для
этого стала Германии с ее послевоенной политикой «преодоления
прошлого» («Vergangenheitsbewältigung») Третьего рейха.
Запрет на его отрицание является обязательным для всех
стран ЕС и есть одна из осей европейской политики памяти
[Leggewie, 2010].
27 января 1945 г. – дата освобождения Освенцима – день памяти жертв Холокоста во многих европейских странах.
Здесь также не все гладко, память о Холокосте – это космополитическая память, а не локализированная память, имеющая отношение только к Европе. Эту память разделяют и используют не
только ЕС и Европа, но и многие страны за их пределами (например, Израиль и США), даже такие универсальные организации, как
ООН, где в 2005 г. впервые в истории отдельная сессия была посвящена памяти Холокоста [Assmann, 2007, p. 13].
Сейчас Холокост – это не гомогенная универсальная распространенная память, а своеобразная парадигма для понимания и
представления других геноцидов и исторических травм, он – язык
артикуляции травматических опытов по всему миру [Levy,
Sznaider, 2002].
Второй круг. Советский коммунизм в той же степени, что и
нацизм, преступен?
195
Ряд восточноевропейских стран – Болгария, Чехия, Венгрия,
Латвия, Литва и Румыния – требуют также, чтобы в ЕС был принят закон об уравнении коммунизма и нацизма; оба эти режима
были признаны преступными, и было запрещено на законодательном уровне под страхом криминального преследования отрицать
их преступления, использовать символику.
Эта инициатива не получила большой общеевропейской
поддержки (особенно среди представителей левых фракций и общественности), но символической уступкой ей стало принятие Европейским парламентом 2 апреля 2009 г. решения провозгласить
23 августа Европейским днем памяти жертв сталинизма и нацизма.
23 августа – день подписания договора о ненападении между Германией и Советским Союзом в 1939 г., «который разделил Европу
на сферы влияния» [Declaration of the European Parliament... 2008].
В этом вопросе тем не менее проявился весь комплекс разногласий между «старой» и «новой» Европой, это своеобразная
«геополитика памяти» внутри ЕС, попытка Востока «предъявить
счет» Западу и России. Это разделяющая и конфликтная память.
Третий круг. Принудительная депортация – как общеевропейская травма?
В коллективном сознании Европы осталась очень травматическая память о крупномасштабных вынужденных «перемещениях
населения», этнических чистках, массовых высылках и геноцидах,
где Холокост – особенно экстремальный и систематический случай.
Отдельной вехой является проблема судетских немцев, выселенных из Чехословакии на основании так называемых «декретов Бенеша», немецкого населения Силезии и Бреслау / Вроцлава
(Силезия – теперь часть Польши). Речь идет о миллионах немцев,
оставленных без собственного крова в этих странах после 1944–
1946 гг. Наследие этих этнических чисток и актов геноцида до сих
пор мешает формированию общеевропейской памяти.
Правительство Чехии очень нервно воспринимает эту тему,
будучи готовым идти даже на прямой конфликт с органами ЕС в
вопросе о необходимости общей для всех стран ЕС Европейской
хартии о правах человека, опасаясь 3 млн имущественных исков
судетских немцев к чешскому государству вследствие ее принятия
[Куранов, 2009].
На Западе и на Востоке Европы этот вопрос возрождает устаревшие схемы политического противостояния времен «холодной
196
войны». Старые конфликты препятствуют унификации «новой Европы» и служат отвлечением от новых конфликтов – по поводу безопасности, энергетики, трансграничной мобильности [Leggewie, 2010].
«Камнем преткновения» внутри ЕС остается вопрос о том,
какие акты изгнания и этнических чисток должны быть классифицированы как «геноцид», а какие нет.
Четвертый круг. Война и память о войне, как двигатель
Европы?
Четвертый круг европейской памяти окружает опыт диктатуры и геноцида и восходит к военному времени и экономическим
кризисам. Память о Первой мировой войне связана с Верденом,
играет чрезвычайно важную роль, прежде всего в Англии, Франции и Бельгии. Очень жива память о гиперинфляции, крахе банков
и Великой депрессии в Германии и Австрии, даже среди молодого
поколения. Память о Второй мировой войне является очень сильной во всех этих странах, а также очень важной в восточноевропейских обществах.
В конце концов, Европейское экономическое сообщество
(ЕЭС) было первоначально основано не на памяти о Холокосте
или на системной конкуренции с коммунизмом, а на травматическом опыте двух «общих войн» и дамокловом мече массовой безработицы [Leggewie, 2010].
Большинство европейцев, скорее, связывают Сараево с
убийством, которое стало формальной причиной Первой мировой
войны, чем с резней во время Балканских войн менее 20 лет назад.
И не случайно, что историческое рукопожатие между президентом Франции Франсуа Миттераном и канцлером Германии
Гельмутом Колем, эта «икона германо-французского примирения», состоялось на военном захоронении Вердена.
Важнейшее место занимает также общая для всех стран ЕС
память «холодной войны» и блокового противостояния, прежде
всего, угрозы ядерного самоуничтожения человечества. В Германии эта тема представлена памятью о разделении между Востоком
и Западом, разделенном Берлине и датой 1989 г. – «годом чудес»
[Шеррер, 2009].
Опыт послевоенных событий, таких как инфляция и депрессии, вызвавших социальную незащищенность, обнищание и массовую безработицу среди европейцев, был вновь актуализирован
финансовым кризисом 2008 г. Как и в двух мировых войнах, это
197
был общеевропейский опыт, ставший основой послевоенного европейского примирения, интеграции и создания европейского государства всеобщего благоденствия, его национальной модели в
каждой стране.
Пятый круг. «Черная книга колониализма».
Это широкое поле охватывает исторический период от рабства к неоколониальной экономической политике современности.
Державы, входящие в ЕС, – Великобритания, Франция, Испания,
Германия, Бельгия, Италия – были собственницами многих земель
в Африке, Америке, Азии, Австралии и Океании. Их господство на
тех территориях было связано с эксплуатацией, работорговлей и
даже уничтожением десятков миллионов жителей стран современного Глобального Юга (например, в бельгийской колонии Конго в
конце XIX в., британской Южной Африке, не говоря уже о войне
за независимость Алжира от Франции в 60-х годах ХХ в.). Последствия их разрушительного и расистского господства ощущаются и
поныне. Верховенство закона, демократизация и правосудие, как
европейские нормативные ценности, к этим вопросам применяются достаточно редко [Leggewie, 2010].
С точки зрения условий, необходимых для символического,
а также фактического «очищения», Европа мало что сделала в
этом вопросе по сравнению с ее реакцией на последствия войн и
геноцидов на самом европейском континенте: начиная с реституции культурных ценностей, которые сегодня украшают музеи западных метрополий, и заканчивая репарационными платежами для
потомков коренных жителей колонизированных регионов, которые пострадали в результате рабства и бесчисленных массовых
убийств, совершенных в ходе имперских войн. В самих ЕС метафоры «темный континент» и «бремя белый человек» вернулись в
обращение, особенно в связи с иммигрантами из Африки южнее
Сахары. Во Франции до сих пор военные события в Алжире 60-х годов в учебниках истории именуются «восстановлением гражданского порядка», а не «колониальной войной» или «борьбой за национальное освобождение» [Стора, 2009].
Шестой круг. Европа, как континент иммиграции?
Колониальная история Европы прямо или косвенно приводит к шестому кругу общей европейской памяти: транснациональной миграции в Европу в XIX и XX вв., и прежде всего с 1950 г.
Это нарратив о предоставлении убежища и спасении от бедности.
198
С тех пор, однако, иммиграция значительно диверсифицировалась,
сегодня каждый четвертый житель западноевропейских обществ
имеет «миграционное прошлое» (в мегаполисах от 40 до 50% таких жителей) [Leggewie, 2010].
Музеи Европы, посвященные миграции по всей Западной
Европе, все еще находятся в зачаточной стадии. Это напрямую не
влияет на мигрантов и их родителей, однако второе и третье поколения ставят вопрос о том, как они должны подходить к этим историям и как в свете этого они должны наблюдать и оценивать
«свою» историю, от которой они уже стали отчужденными.
Европейские места памяти, начиная с римского наследия и
святынь Средневековья, больше не могут быть надлежащим образом поняты, не принимая во внимание, как сделать их «своими» и
«понятными» для мигрантов, – как их связать с их идентичностью,
перспективами и натурализацией.
Сегодня Европа имеет ярко выраженный «миграционный
фон», который едва отражен в общественной сфере и в политике
по иммиграции и интеграции. Иммиграция тем не менее воспринимается в большинстве стран как наследие конфликта. Ни для
принимающих обществ, ни для иммигрантских общин миграция
не является коллективной травмой, скорее, она представляет собой
замечательную историю успеха – со значительными теневыми
сторонами. Положительной стороной выступают экономическое
процветание и социальное продвижение, а также транскультурные
инновации. Но минусом становятся аспекты социальной сегрегации и этнорелигиозной дискриминации.
В этом отношении Европа и ее политика памяти явно на перепутье. Во многих странах открытый отказ от соблюдения прав
этнических меньшинств становится более или менее серьезным
общественным конфликтом, инструментализированной политикой,
для того чтобы получить или сохранить власть. Как для крайне
правых и неонацистских партий, так и для популистских партий и
массовых парламентских партий (особенно в Австрии, Венгрии,
Франции, даже в Швеции).
Круг седьмой. «История успеха» в Европе после 1945 г.
Этот круг связан с беспрецедентной «зоной мира и процветания» в Европе после 1945 и 1989 гг., созданием работающих институтов ЕС, функционированием действенных механизмов примирения. Акцент на этих достижениях, устремление к будущему –
199
призвание общей политики памяти ЕС и Дома Европейской истории как ее олицетворения [Leggewie, 2010]. Но это формальное,
ассамбляжное единство еще не означает фактического. Память в
Европе продолжает оставаться разделенной. «Расколы» национального и социального мира Европы – это нечто «общее» для
всего ЕС. И хотя есть уже общие (компромиссные) школьные
учебники истории между Францией и Германией (с 2006 г.) и Германией и Польшей (с 2011 г.) [Савицький, 2011], но общего
школьного учебника по истории 28 стран ЕС все еще нет, несмотря на все предпринятые попытки, и будущее его туманно.
Программа университетского курса о европейских политиках памяти, который автор этих строк читал в весеннем семестре
2013 г. на факультете политологии МГУ им. М.В. Ломоносова,
также свидетельствует о всей сложности такой генерализации для
академической (политической) науки [Якубин, 2013].
«Коллективная память в Европе так же разнообразна, как и ее
народы и их культуры, и не может регулироваться официальными
актами государственных или памятных ритуалов» [Leggewie,
2010], – резюмирует Клаус Леггеви. Наиболее серьезные проблемы
для европейской памяти, по его мнению, – это вопрос о примирении «конкурирующих» воспоминаний о травматических событиях – Холокосте и в меньшей мере ГУЛАГе, различные воспоминания военного времени и изгнания, колониализма и иммиграции и
не в последнюю очередь – институциональные достижения развития Европейского союза.
«Амнистии – да, амнезии – нет» – эти известные слова польского диссидента Адама Михника указывают на важность помнить
травмирующее прошлое. Тем не менее стратегии забывания, а не
воспоминания нашли больше сторонников в постколониальной
Франции, в постфранкистской Испании и в постсоциалистической
Польше, но ведут ли они ЕС к реальному примирению? Какими
могли бы быть новые подходы к политике памяти ЕС, ее идеальные принципы; как от травм прошлого перейти к его принятию?
Алейда Ассманн предлагает следующие шаги для этого
[Assmann, 2007, p. 19–22]: 1) отделение памяти от ее интерпретации и аргументов, которые строятся на такой основе; 2) нет больше компенсаций вины, так как именно они ведут к усилению
«битв памяти»; 3) нет больше «соревнований» в количестве жертв;
4) от исключения к включению воспоминаний, не ставить перед
200
собой цель унификации и жесткой селекции памяти и коллективной идентичности; 5) от разделенной памяти к общей, но не унифицированной; 6) контекстуализация, помещение событий и памяти
в широкий контекст, что возможно только через ретроспекцию и
когнитивные достижения исторического сознания; 7) обрамление,
помещение прошлой конфликтной памяти в рамки нового общего
горизонта ценностей, результат – создание новой идентичности.
Пока это, правда, просто предложения, а не реальность европейской политики памяти.
Выводы
Европейская политика памяти, как мы увидели, строится на
ассамбляжном соединении и политкорректной гармонизации двух
противоположных идей: 1) универсализации и, следовательно, –
неизбежной стандартизации рассказов о прошлом или на сведении всего к общему нормативно-правовому знаменателю;
2) неотъемлемого права на индивидуальность и непохожесть нарративов между отдельными странами, регионами, этническими, социальными группами, меньшинствами (часто это превращается в
набор стереотипов). В европейском контексте общая политика памяти – это не просто геополитическая история примирения между
народами («дипломатия извинений»), преодоление «преступлений
против человечности», но и мобилизация участников прошлых
конфликтов, их жертв и их наследников.
Современная политика памяти ЕС устремлена в идеальное
будущее – светское / либеральное / демократическое / гражданственное и в то же время многообразное; именно оно задает тон видению и настоящего, и прошлого Европы.
«Будущее Европейского союза открыто. Нет никаких ясных
целей и четких договоренностей, где должны быть его границы»
[Conceptual basis... 2008, р. 25].
В Доме Европейской истории это отображено в тех пропорциях, которые тут отведены будущему, в перечне тех возможных
вопросов, на которые посетители должны дать ответ (сами по себе
эти вопросы свидетельствуют об основных проблемах европейской политики и, соответственно, «общей памяти») [Conceptual
basis … 2008, р. 25]. Возможно ли дальнейшее углубление интеграции ЕС? Как мы должны реагировать на провал референдума
201
по конституции ЕС? Когда расширение ЕС будет окончательным?
Может ли Турция быть членом ЕС? Почему ЕС не в состоянии
пробудить настоящий энтузиазм среди широкой общественности в
государствах-членах? Как может ЕС преодолеть свою структурную слабость в военных вопросах и во внешней политике в целом?
Как ЕС реагировать на демографические изменения, затрагивающие все ее государства-члены? Является ли иммиграция достойным на нее ответом? Могут ли различные по форме традиции европейской социальной модели быть согласованы? Как ЕС будет
выглядеть в будущем? Превратится ли он в федерацию или ассоциацию государств?
Литература
Воззвание из Блуа // Pro et Contra. – М., 2009. – № 3–4 (46), май–август. – С. 107.
Гросс Я.Т. Соседи. История уничтожения еврейского местечка. – М.: Текст,
2002. – 160 с.
Ґросс Я.Т. Що ми хочемо і не хочемо знати про війну? – Львів, 2013. – 25 липня. –
Режим доступа: http://www.lvivcenter.org/uk/chronicle/news/?newsid=1111 (Дата
посещения: 10.02.2014.)
Дэвис Н. История Европы / Пер. с англ. Т.Б. Менской. – М.: ACT: Транзиткнига,
2005. – 943 с.
Європа та її болісні минувшини / Авт.-упоряд.: Жорж Мінк, Лора Неймайєр у
співпр. з Паскалем Боннаром; Пер. з фр. Є. Марічева. – Кiев: Ніка-Центр,
2009. – 270 с.
Копосов Н. Политика памяти и мемориальные законы // Русский журнал. – М.,
2011. – 24 августа. – Режим доступа: http://www.russ.ru/pole/Politika-pamyati-imemorial-nye-zakony (Дата посещения: 10.02.2014.)
Куранов А. Европейская конституция застряла в Судетах // Коммерсант. – М.,
2009. – № 189 (4244), 12 октября. – Режим доступа: http://www.kommersant.ru/
pda/kommersant.html?id=1254467 (Дата посещения: 10.02.2014.)
Миллер А. Россия: власть и история // Pro et Contra. – М., 2009. – № 3–4 (46), май–
август. – С. 6–23.
Мінк Ж. Геополітика, примирення та ігри з минулим: на шляху до нової
пояснювальної парадигми колективної пам'яті // Україна Модерна: Пам`ять як
поле змагань. – 2009. – № 15(4). – C. 63–78.
Науковець перед з'явою пам'яті. Форум / Е. Доманська, Б. Гаузер, Б. КоссЄвсевіцький, Ю. Зерній, Е. Бергерсон, Й. Петровський-Штерн, Г. Біндер, О.
Острійчук, У. Унгюр, Т. Журженко, В. Бірлядяну, Л. Кожокарі, А. Блюм //
Україна Модерна: Пам`ять як поле змагань. – 2009. – № 15(4). – C. 9–53.
Нора П. Франция-память / П. Нора, М. Озуф, Ж. де Пюимеж, М. Винок. Пер. с
фр. Д. Хапаевой. – СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999. – 328 с.
202
Савицький Ю. Поляки та німці матимуть спільний підручник історії // Радіо Свобода. – Кieв, 2011. – 23 грудня. – Режим доступа: http://www.radiosvoboda.org/
content/article/24431872.html (Дата посещения: 10.02.2014.)
Саид Э.В. Ориентализм. Западные концепции Востока / Пер. с англ. А.В. Говорунова. – СПб.: Русский Mip, 2006. – 637 с.
Стора Б. Франція й Алжир у пастках пам'яті // Європа та її болісні минувшини /
Авт.-упоряд.: Жорж Мінк, Лора Неймайєр у співпр. з Паскалем Боннаром; Пер.
з фр. Є. Марічева. – Кieв: Ніка-Центр, 2009. – С. 40–51.
Уайт Х. Метаистория: Историческое воображение в Европе XIX века / Пер. с
англ.; Под ред. Е.Г. Трубиной, В.В. Харитонова. – Екатеринбург: Издательство
Уральского университета, 2002. – 528 с.
Шеррер Ю. Германия и Франция: проработка прошлого // Pro et Contra. – М.,
2009. – № 3–4 (46), май–август. – С. 89–108.
Якубин А. Европейские политики памяти: сравнительный анализ. Прoграмма курса /
МГУ им. М.В. Ломоносова. Факультет политологии. – М., 2012. – 2 с. – Режим
доступа: http://polit.msu.ru/pub/anons/PP_2013.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Ямпольский М. История как ассамбляж. Публичная лекция в «Порядке слов» /
Сеанс. – М., 2013. – 15 февраля. – Режим доступа: http://seance.ru/blog/shtudii/
yampolsky_lecture_wordorder/ (Дата посещения: 10.02.2014.)
Assemblage (art) // Wikipedia. – 2014. – Mode of access: http://en.wikipedia.org/
wiki/Assemblage_(art) (Дата посещения: 10.02.2014.)
Assmann A. Europe: A Community of memory? // Twentieth annual lecture of the GHI.
in: GHI Bulletin. – 2007. – N 40 (Spring). – P. 11–25.
Conceptual basis for a House of European history // European parliament. – Brussels,
2008. – October. – 27 p. – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/
meetdocs/2004_2009/documents/dv/745/745721/745721_en.pdf (Дата посещения:
10.02.2014.)
Declaration of the European Parliament on the proclamation of 23 august as European
day of remembrance for victims of stalinism and nazism // European Parliament. –
2008. – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0439+0+DOC+XML+V0//EN
Doidge C. Does Europe need a £44 m history museum? // BBC News. – L., 2013. –
12 February. – Mode of access: http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-21383375
(Дата посещения: 10.02.2014.)
Fundamental values of the European Union / EUR-lex. – Brussels, 1992. – Mode of
access: http://eur-lex.europa.eu/en/editorial/abc_c02_r1.htm (Дата посещения:
10.02.2014.)
Judt T. The past шs another сountry: myth and memory in postwar Europe // Daedalus. – 1992. – Vol. 121, N 4. – P. 83–118.
Leggewie C. Seven circles of european memory // Eurozine. – Wien, 2010. –
20 December. – Mode of access: http://www.eurozine.com/articles/2010-12-20leggewie-en.html (Дата посещения: 10.02.2014.)
Levy D., Sznaider N. Memory Unbound: The Holocaust and the formation of cosmopolitan Memory // European journal of social theory. – 2002. – N 5 (1). – P. 87–106.
203
The House of European History – international architectural competition // European
Parliament. – Brussels, 2012. – 76 p. – Mode of access: http://www.europarl.
europa.eu/visiting/ressource/static/files/europehouse/house-of-european-historyarchitectural-competition.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
The House of European History // European Parliament. – Brussels, 2014. – Mode of
access: http://www.europarl.europa.eu/visiting/en/visits/historyhouse.html (Дата посещения: 10.02.2014.)
Verovsec P. The politics of memory: A conceptual approach to the study of memory in
politics // The program on order, conflict, and violence / MacMillan Centre; Yale
univ. – New Haven, 2008. – 36 p. – Mode of access: http://www.yale.edu/
macmillan/ocvprogram/conf_papers/Verovsek.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
204
ИДЕИ И ПРАКТИКА
Н. МОРГАДУ
НОВОЕ ОТКРЫТИЕ ТЕЛЛУРОКРАТИЧЕСКОЙ
ГЕОПОЛИТИКИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ ЕВРОПЕ
(К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ НАУЧНОГО
ПОДХОДА К НЕМЕЦКОЙ ШКОЛЕ ГЕОПОЛИТИКИ)1
Введение
В статье, как и в предыдущей монографии [Morgado, 2011], в
более широкой перспективе рассматривается вопрос: в чем состоят
основные идеи немецкой школы геополитики? Анализируются
также следующие темы: какие отношения существовали между
немецкой школой геополитики и нацистской Германией? Каковы
основные проблемы немецкой школы геополитики и ее основные
теории и / или концепты, которые могут быть применены к современной ситуации?
Статья, как и другие работы автора ([Morgado, 2014]), направлена на дальнейшее развитие теоретического базиса методологии неоклассической геополитики. Мы считаем, что подход
«все, что касается немецкой школы геополитики, – плохо», в со-
1
Эта статья – результат исследовательского проекта № 3762/2013 «К геополитике Нового мирового порядка? Анализ и контрреформирование неоевразийства», любезно предоставленного Агентством грантов Карлова университета в
Праге. Публикуется с согласия автора в переводе с англ.
Автор выражает благодарность доктору философии Клаудиусу Штайну за
доступ к архивам Хаусхофера, которые были предоставлены мне в июне 2013 г.
205
временной науке неприменим. Необходимо реабилитировать концепты и теории из арсенала немецкой школы геополитики.
В статье отсутствует всестороннее описание политического
и исторического контекста, в котором возникла немецкая школа
геополитики, – литературы по этой теме достаточно много. Настоящая цель – сосредоточиться на сущностных аспектах геополитических идей, заново открывая теории и концепты и, прежде всего,
критикуя недостатки методологии этой школы. Соответственно,
статья направлена на то, чтобы обозначить трудности подхода и
проблематизировать некоторые его идеи.
Наше исследование является качественным, с использованием
метода кейс-стади немецкой школы геополитики.
Представители немецкой школы геополитики
Учитывая, что количество интеллектуальных продуктов, направленных на описание основных идей немецкой школы геополитики, велико, еще одно описание того же объекта можно считать
излишним1. Поэтому мы сосредоточимся на представителях немецкой школы геополитики, чтобы воссоздать панораму научных
идей и концептов немецкой школы геополитики.
Гласснер и Фарер [Glassner, Fahrer, 2004, p. 270–271] считали
немецкую школу геополитики частью «органической государственной теории», которая была противопоставлена «геостратегии».
Эту точку зрения можно подвергнуть критике, если принять во
внимание, что понятия «классическая геополитика» должно быть
достаточно, чтобы классифицировать подобные подходы без всякого разделения, так как все они направлены на завоевание господства в регионе или целом мире. Модальности действия, в конце
концов, должно быть достаточно, чтобы определить, что вписывается в понятие геостратегии, а что нет.
1
Для базового представления об источниках, повлиявших на немецкую
школу геополитики [см.: Fonseca, 2013; Defarges, 2003; Dias, 2005; Glassner, Fahrer, 2004; Harbeck, 2004; Heske, 1986, 1987; Jacobsen, 1987, Korinman, 1990,
Morgado, 2011].
206
Одним из самых значительных интеллектуальных представителей немецкой школы геополитики можно назвать Фридриха
Ратцеля (1844–1904)1.
Ратцель, политический географ, первоначально рассматривавшийся как детерминист2, был, по сути, «осторожным ученым»
[Glassner, Fahrer, 2004, p. 271]. Методология Ратцеля, с одной стороны, активно опирается на инструментарий естественных наук
(фармация, зоология), – так, выделенные ученым «семь законов
роста государств»3, устанавливающих механизмы и отношения
причинности между явлениями, не могут быть использованы в
рамках социальных наук [Vaus, 2001, p. 5]. Однако наследие ученого необходимо анализировать с осторожностью, так как, с другой стороны, Ратцель продемонстрировал, что понимание «государства как организма» является аналогией, а не буквальным
понятием [Ratzel, 1988, p. 19–20]. Более того, Ратцель подчеркивал
ограниченность этой метафоры, признавая духовные связи между
народом (Volk) и почвой (Boden) [Bassin, Blacksell, 2006, p. 142;
Castagnin, 1984, p. 161].
1
Хаусхофер признавал Ратцеля «одним из основателей геополитики»
[Haushofer, 2002, p. 3].
2
На самом деле нужно помнить, что некоторые из учеников Ратцеля, такие как Отто Мауль [Maull,1925], также могли исказить мысль Ратцеля, выходя за
рамки разумного в постулировании чистого детерминизма.
3
Семь законов роста государств Ратцеля:
1. «Пространство государства растет вместе с ростом культуры.
2. Рост государств происходит одновременно с общим развитием нации и
сопровождается развитием идей, торговли, миссионерской активностью.
3. Рост государств осуществляется путем присоединения и поглощения
малых государств.
4. Граница является [внешним] органом государства, и как таковая она
есть [мера] роста, силы и [здоровья] этого организма.
5. В процессе роста государство стремится прежде всего вобрать в себя
«политически ценные» места: береговые линии, русла рек, равнины, богатые ресурсами регионы.
6. Первый импульс к территориальному росту приходит к примитивным
государствам извне, от вышестоящей организации» (и / или более развитой цивилизации).
7. «Общая тенденция к слиянию переходит от государства к государству,
набирая силу по мере перехода» [Polelle, 1999, p. 97].
207
Американский географ Эллен Черчилль Семпл [Semple,
1903], будучи последовательницей Ратцеля, все же оставалась последовательным детерминистом.
Также в рамках осторожной интерпретации эволюционистской и биологической концепций государства Ратцель сформулировал гибкую концепцию границ [Ratzel, 1988, p. 335], которая будет проанализирована ниже.
Находясь под сильным влиянием Дарвина, – а именно в понимании вечной конкуренции между государствами, особенно за
территорию (Kampf um Raum), – Ратцель поддерживал идею существования мистических импульсов для роста [Ratzel, 1988;
Defarges, 2003, p. 74], и в этом контексте Ратцель отстаивал мнение, что наиболее сильная культура одерживает победу над более
слабой.
Среди других важных ратцелианских концептов необходимо
упомянуть Großlebensformen [Losano, 2008, p. 452], в котором Ратцель уточняет, что культурные связи являются базисом для великих империй; Raum (протяженность, климат, рельеф, гидрография); Lage (позиция: Северное или Южное полушарие, доступ к
морю, островное или материковое расположение) [Castagnin, 1984,
p. 161]; Raumsinn – «смысл пространства» – атрибут только больших пространств [Castagnin, 1984, p. 162], связанный с возможностями человека по организации и использованию преимуществ
географических характеристик [Almeida, 1990, p. 105].
Самый известный концепт Ратцеля – это, безусловно,
Lebensraum – печально известный из-за связи с идеологией нацизма. Тем не менее идея Lebensraum означает просто «жизненное
пространство», – пространство, необходимое для независимости и
благосостояния государства [Defarges, 2003, p. 75]. Хотя Ратцель
писал изначально о Lebensraum, имея в виду большие пространства, далее он выступил с аксиомой «пространство есть власть»
[Ratzel, 1988; Dolman, 2002, p. 51].
Однако по существу нет никаких причинных связей между
Ратцелем и нацизмом. Кроме того, Ратцель не был расистом
[Fernandes, 2002, p. 3; Agnew, Mitchell and Ó Tuathail, 2008, 195]
(как Артур де Гобино или Стюарт Чемберлен), а расизм определенно был основой нацистской идеологии. Вдобавок в свое время
Ратцель не давал политических рекомендаций рейхсканцлеру Бисмарку; так что когда позже Гитлер использовал ратцелианскую
208
формулу «пространство есть власть» как предлог для вторжения в
Европу и СССР, то ни Ратцель, ни Хаусхофер не несут за это ответственность, так как ни тот ни другой не были включены в идеологические проекты расовой колонизации.
В случае Рудольфа Челлена (1864–1922) последствия иные.
Шведский профессор, который создал неологизм «Geopolitik» и
определил новую сферу как исследование государства, понимаемого как «географический организм или феномен в пространстве»
[Holdar, 1992, p. 312], превратил государство в организм де-факто:
это сущность, которая рождается, живет и может умереть. Хотя
Челлен отличал географическую сущность государства от этнической сущности нации [Almeida, 1990, p. 115], он связал «качество
населения» с вопросом расового превосходства [Agnew, Mitchell,
Ó Tuathail, 2008, 194]. Таким образом, можно найти прискорбную
общую линию между Челленом и нацистским режимом. Кроме
того, Челлен также считал, что могущественные государства поглотят слабые и мир будет в конечном итоге состоять из небольшого числа великих держав. Челлен считал, что «пока государство-организм будет расширяться, оно будет здоровым» [Dolman,
2002, p. 52–53].
Несмотря на эти проблемные идеи, Челлен выдвинул интересный концепт «воли» (который Хаусхофер тоже перенял), который сегодня играет важную роль в анализе стратегического потенциала [Couto, 1988; Morgado, 2011]. Генерал Карл Хаусхофер (1869–
1946) является ключевой фигурой («Leitfigur») в немецкой школе
геополитики1. Разрабатывая свои идеи в очень травматическом историческом и политическом контекстах, Хаусхофер, под влиянием
немецких географов, историков и философов [Morgado, 2011, p. 28–
29], пытался завершить то, что Мэхэн [Mahan, 1890] и Макиндер
[Mackinder, 1904] ранее сделали в США и Великобритании2.
1
Среди других представителей немецкой школы геополитики можно назвать Фрица Гессена, Фрица Термера, Германа Фридриха Лаутензаха, Карла Эриха Обста, Манфреда Ланганс-Ратценбурга и Отто Мауля.
2
В эпоху Мэхэна США пытались преодолеть европейский империализм; в
то время как Макиндер пытался продлить господство Британской империи,
столкнувшейся с теллурократической угрозой. Позже де Северский будет писать
о том, как геополитически противостоять военно-воздушной силе СССР. В настоящее время Долман разработал геополитическую доктрину астрополитики,
209
Таким образом, воспроизводя политический контекст после
Версальского договора (или Версальского Diktat) [Haushofer, 2006,
p. 53], Хаусхофер ставит своей основной целью освобождение Германии от «поражения» в Первой мировой войне [Chauprade and
Thual, 1998, 587]. Фактически, основываясь на концепте Deutschtum,
Хаусхофер пытался «создать пространство, где они1 могли бы свободно исследовать свои возможности (Lebensraum)» [Fonseca, 2013].
Хотя методология Хаусхофера была очень хрупкой, в частности из-за использования мистических «понятий», но учитывая ситуацию опустошения Германии после Первой мировой войны2, не
кажется особо скандальным то, что Хаусхофер, как патриот, пытался помочь своей стране подняться против Версальского порядка.
Поэтому Хаусхофер понимал геополитику как «науку об
обусловленности политических процессов землей. Она основана
на широком основании географии, особенно политической географии как науке о политических пространственных организмах и их
структуре. Сущность регионов как осмысленных с географической
точки зрения создает основу для геополитики…» [Agnew, Mitchell,
Ó Tuathail, 2008, 194].
Геополитика для Хаусхофера была, по очень элегантной метафоре, «географическим сознанием государства» [Ó Tuathail,
1996, p. 47]. Следовательно, геополитика должна была состоять в
нормативно-прагматической теории, которая руководит или оправдывает политику [Losano, 2008, p. 447; Losano, 2007, p. 283],
она должна являться «новой национально-государственной наукой
<…> учением об особой детерминированности всего политического процесса, основанной на широком фундаменте географии, особенно политической географии» [Efferink, 2013].
Таким образом, немецкая геополитика – это не простая концептуализация силовой политики [Defarges, 2003, p. 68], но попытка
создать «…Realpolitik, непроницаемую для идеологических влияний…» [Chauprade, 2001, p. 38]. На самом деле, Хаусхофер
чтобы предложить рекомендации, как получить контроль над космическим пространством.
1
«Они» для Хаусхофера – это немцы и германизированные народы.
2
«…изуродованная Германия сегодняшнего дня», «Германия, отброшенная к последним рубежам существования… отрезанная от открытого моря и не
имеющая… свободы передвижения по собственным рекам…» [Geopolitics of the
Pacific Ocean … 2002, p. XXVI, 111].
210
[Haushofer, 2002, p. XXIII] пытался соединить «глубокую объективность» с детерминистским влиянием географических особенностей
на политику – еще одна ошибка с точки зрения методологии.
Геополитику также можно понимать как науку о прогнозировании, указании пути в будущее [Haushofer, 2006, p. 40;
Korinman, 1990, p. 157; Claval, 1996, p. 29]. Для Хаусхофера, хотя
он признавал концепт «воли Человека» (сформулированный Челленом), Природа слишком сильна, чтобы ее можно было победить, – здесь кроется основание для понимания детерминизма Хаусхофера.
Как отмечалось, для методологии немецкой школы геополитики характерна особенная хрупкость. Таким образом, реальная
проблема состоит не в том, на чем настаивали Гласснер и Фарер
[Glassner, Fahrer, 2004, p. 275], а в недостатке научной методологии.
Определенно, методология, использованная Хаусхофером,
применяющая законы природы (детерминистско-натуралистические [Losano, 2008, p. 469; Haushofer, 2006, p. 40]) к геополитике,
требует особой осторожности. Детерминизм и биологические аналогии, взятые из теорий Ламарка, Дарвина и Геккеля [Crone, 1948,
p. 107] о связи географии с политикой [Agnew, Mitchell, Ó Tuathail,
2008, p. 199–200], могут быть подвергнуты резкой критике.
Кроме того, присутствуют другие проблемные зоны, среди
которых некоторые мистические идеи, которые служат отправной
точкой для немецкой школы геополитики (например, «детерминированные отношения между Человеком и Почвой»), а также отдельные методы, основанные на «чувствительности» и вдохновленные географическими учениями Гумбольдта, Гердера, Риттера
[Silva, 2013; Haushofer, 1986, p. 98].
Тем не менее методологические проблемы были свойственны
не только Хаусхоферу, но также и другим членам немецкой школы
геополитики. Например, в работе Ланганс-Ратценбурга отсутствует
определение «области трения» [Castagnin, 1984, p. 166]. Что касается Хаусхофера, то он, например, в своей работе о границах
[Haushofer, 1939] применял различные методы к тем же самым
проблемам: с одной стороны, – неразделенность гидрографической
области Рейна, с другой – разделение гидрографической области
Вислы.
У немецкой Geopolitik, посвященной изучению больших
пространств и общих идей, не было выраженного намерения тща-
211
тельно проверять собственные теории. В этом смысле выражение
echte Grenzen не актуально для немецкой школы геополитки, так
как сам метод отсутствовал.
И все же важно не прибегать к радикальным преувеличениям
некоторых критиков. Так, О’Туатайл [Ó Tuathail, 2006, p. 24] упоминал «веру, которая предлагает божественное откровение» в немецкой Geopolitik. Безусловно, это преувеличение. Несмотря на
упомянутые проблемные зоны немецкой школы геополитики, некоторые ее концепты и теории, приемлемые с методологической и
теоретической точек зрения, могут быть использованы в современной науке [Morgado, 2014]. Некоторые выделены в моей работе
[Morgado, 2011, p. 277]:
1) Deutscher Kulturboden – «территория германской культуры» как геополитическая идея1;
2) гибкая концепция границ – непосредственная зависимость
границ от силы государства. В конкретных случаях границы
должны прокладываться в соответствии с междисциплинарным
анализом [Fernandes, 2003, p. 230], принимая во внимание культурное проникновение, которое может осуществлять одно государство на территории других [Haushofer, 1939];
3) автаркия – экономическая самодостаточность в том, что
касается основных благ;
4) панрегионы – вертикальная система разделения мира, в
которой государство в Северном полушарии контролирует обширную область с тремя видами климата (полярным, умеренным, тропическим) и с обоими видами государств: а) государствами с
сырьем и ресурсами и б) государствами с промышленным потенциалом. Этих панрегионов должно быть четыре: с одной стороны, пан-Америка; с другой – Мировой остров, разделенный на
пан-Еврафрику, пан-Россию и Азиатскую область совместного
процветания с соответствующими государствами-руководителями:
Соединенными Штатами Америки, Германией, Россией и Японией
[Haushofer, 1931];
1
Эта идея не имеет никакого отношения к концепту Deutschtum.
Deutschtum можно понимать как метафизическое осознание принадлежности к
немецкому миру, не обязательно зависимое от географии, а скорее от культуры
(концепт может принимать также националистические и (нео) пангерманистские
формы).
212
5) географические основания мировой гегемонии – это общая концепция, включающая в себя идею, что малые государства
создают нестабильность в международной системе [Dorpalen,
1942, p. 205–206] (прямое влияние Челлена [Almeida, 1990, p. 127;
Losano, 2009, p. 307]), а также рекомендации для альянсов: ось
Берлин – Рим (доминирование в Средиземном море, мост в Африку), другая ось Берлин – Москва (обеспечивающая отсутствие
cordon sanitaire между Германией и Россией) и последняя ось Берлин – Токио (чтобы бороться с британским влиянием в Азии).
В сущности, это были не единственные практические рекомендации по ведению политики, содержащиеся в геополитической
концепции Хаусхофера. Как уже утверждалось, подобно Мэхэну и
Макиндеру, разрабатывавшим практические доктрины для своих
стран, Хаусхофер посвятил свои идеи величию Германии: немецкому доминированию в Центральной Европе [Naumann, 1916], «чтобы вернуть пространство немецкому рейху во всех его аспектах»
[Agnew, Mitchell, Ó Tuathail, 2008, p. 192], немецко-российский
альянс (который бы обеспечил доступ к Хартленду) – и с этим альянсом одержать победу над морской державой (в то время – Великобритания).
Генерал Хаусхофер продемонстрировал невероятную способность к синтезу. Он воспринял идею Макиндера об альянсе сухопутных держав (и оппозиции морские / сухопутные державы),
искал мощь в теллурократическом направлении и в рамках этой
задачи поставил Германию во главе Центральной Европы [Polelle,
1999, p. 99]. Хаусхофер классифицировал Мировую систему, разделив ее на четыре самодостаточные и неконкурирующие области,
и ввел новую концепцию границ; выдвигал в рамках своей концепции геополитики как «практической науки» конкретные политические прогнозы в области внешней политики.
Немецкая школа геополитики и нацизм
Хотя поверхностный анализ связывает немецкую школу
геополитики с нацизмом, данная статья отстаивает точку зрения,
что немецкую школу геополитики не стоит смешивать с нацизмом.
Действительно, Хаусхофер, как патриот и консерватор, до
1938–1939 гг. сочувствовал нацизму [Polelle, 1999, p. 110] – в этот
период Германия вновь добилась уважения и могущества, немцы
213
испытывали гордость и жили в едином государстве, враги находились под прямой угрозой и, самое главное, Diktat Версаля
разрушался.
Тем не менее большинство источников утверждает1, что не
существует прямых свидетельств влияния геополитики Хаусхофера – включая идею «жизненного пространства» и «гибкой концепции границ», – на нацистскую политику [Weigert, 1942, p. 151;
Painter, Jeffrey, 2009, p. 203; Ó Tuathail, 1996, p. 48; Vives, 1961,
p. 50; Claval, 1996, p. 27–28; Agnew, Mitchell, Ó Tuathail, 2008,
p. 190]. Более того, можно утверждать, что «геополитическое»2
содержание «Mein Kampf» Адольфа Гитлера [Ó Tuathail, 2006,
p. 43–46; Hitler, 1998; Hitler, 2008] полностью противоположно основным идеям немецкой школы геополитики, а именно: альянсу с
СССР, попытке бороться в основном против Великобритании [Da
Fonseca, 2013; Ó Tuathail, 2006, p. 26], а не Франции [Haushofer,
1986, p. 34], упору на территории, а не на расу [Murphy, 1997,
p. 247; Bassin, 1987, p. 115–134]. Без сомнения, не нужно пренебрегать тем фактом, что немецкая школа геополитики смогла до самого
последнего момента оставаться верной своим корням – защищая
почву, а не расу как ключевой элемент, соответственно, не приветствуя расовое превосходство [Losano, 2008, p. 469; Murphy, 1997,
p. 247; Bassin, 1987], – тем более учитывая, что дело происходило
в нацистской Германии – стране с тоталитарной системой и без
какой бы то ни было свободы мысли.
Кроме того, интерпретация немецкой школы геополитики
как «нацистской науки» не представляется возможной, учитывая,
что нацизм – это фанатичная идеология, в которой истина не имеет
значения, а цели общественного развития установливаются партией под высшим руководством Führer (Führerprinzip).
Наконец, цель Geopolitik, как говорил сам Хаусхофер, состояла в обеспечении стабильности в мировом порядке и предотвращении большего «беспорядка в будущем» на основе «взаимопонимания народов и их возможностей» [Haushofer, 2006, p. 55] в
рамках понятия о «жизненном пространстве». Эти идеи, вне со1
Другую точку зрения см. в работах: [Herwig, 1999, p. 218–24; Agnew,
Mitchell, Ó Tuathail, 2008].
2
Хаусхофер сам утверждал, что «Mein Kampf» «не имеет ничего общего
с геополитикой» [Haushofer, 2006, p. 55].
214
мнения, диаметрально противоположны целям идеологического
движения Гитлера.
Кроме того, можно вспомнить, что у Хаусхофера было много персональных проблем с нацистской Германией: он никогда не
был членом Нацистской партии (не совсем обычная ситуация для
представителя элит в нацистскую эру), имел место публичный
конфликт Хаусхофера с самим Гитлером 8 ноября 1938 г. [Agnew,
Mitchell, Ó Tuathail, 2008, p. 190; Haushofer, 2006, p. 55], жена Хаусхофера подвергалась преследованиям из-за еврейского происхождения, старший сын Хаусхофера Альбрехт дважды был арестован, а затем в 1945 г. казнен нацистскими властями, и, наконец,
Хаусхофер сам содержался в концентрационном лагере в Дахау
[Chauprade, Thual, 1998, p. 589].
К сказанному можно добавить общую цензуру (по крайней
мере, одна из работ Хаусхофера [Haushofer, 1939] подверглась ограничениям «свободы слова»): в начале 1930-х годов была создана
Arbeitsgemeinschaft für Geopolitik [Silva, 2013; Crone, 1948, p. 105],
состоящая из членов НСДАП, с целью осуществлять цензуру в
«Zeitschrift für Geopolitik», журнале немецкой школы геополитики.
По сути, в результате этого контроля «Zeitschrift für Geopolitik»
превратился в инструмент нацистского режима [Defarges, 2003,
p. 90], так же как и все другие публичные и частные области жизни
в государствах Центральной Европы тех лет1.
Применимость теорий и концептов немецкой
школы геополитики в современной науке
Среди идей немецкой школы геополитики концепт «жизненного пространства» все еще актуален. Очевидно, что концепт должен
пониматься без всякой связи с детерминистскими и мистическими
подходами и должен интерпретироваться в рамках реалистской
идеи «борьбы государства за выживание» [Ó Tuathail, 2006, p. 24]2.
Далее, нужно подчеркнуть, что идея «борьбы государства за вы1
Нужно также упомянуть, что после капитуляции нацистской Германии
генерал Хаусхофер был допрошен союзниками на предмет его роли в нацистском
режиме. Власти освободили его от всех обвинений.
2
«...Die für den Lebenskampf des Großdeutschen Reiches ums Dasein mindestens ebenso notwendig ist» [Haushofer, 1940].
215
живание» [Haushofer, 2002, p. XXIII] может включать борьбу за
«жизненное пространство» (Lebensraum)1, но не должна отождествляться с ней.
С другой стороны, «гибкая концепция границы», которая
изначально объясняла, что граница зависит от силы государства, –
также актуальная теория [Haushofer, 1986, p. 156]. Эта концепция
границ допускает, что проведение границ должно руководствоваться междисциплинарным анализом [Fernandes, 2003, p. 230],
беря во внимание, среди прочего, культурное проникновение одного государства в другие [Haushofer, 1939].
Более того, учение о панрегионах [Haushofer, 1931] также заслуживает повторного анализа в условиях переустройства мирового
порядка.
Как указывает Силва [Silva, 2013, p. 5], использование немецкой школой геополитики концепта Mitteleuropa было субъективным, мистическим, а значит, ненаучным. Тем не менее концепт
сам по себе имеет геополитическую значимость в рамках определения геополитики, где ключевой вопрос – «как политические элиты используют пространство?» [Defarges, 2003, p. 13].
Кроме того, как опасливо выразился Макиндер, угрозы мирового доминирования произрастут из доминирования сухопутных
держав, включая контроль над Восточной Европой [Mackinder,
1904, p. 421–437]. Хаусхофер перенял это учение, объединив концепцию теллурократической геополитики Центральной Европы
(Mitteleuropa) с идеей альянса между Россией и Германией. И это
была одна из основных идей Хаусхофера, поэтому он был удовлетворен Договором о ненападении между Германией и СССР в
1939 г. и разочарован, когда Гитлер проигнорировал немецкую
геополитическую концепцию и атаковал СССР в 1941 г.
Вклад Хайме Висенса Вивеса
В сфере классической геополитики можно назвать имя Хайме Висенса Вивеса (1910–1960) [Vives, 1961] – испанского историка и геополитика, и Вивес, не слишком известный в литературе,
1
Важно понимать различия между реалистской идеей «борьбы за выживание» и ратцелианской концепцией «Kampf um Raum».
216
является важной фигурой в области (нео)классической геополитики, так как он провел тщательный анализ немецкой Geopolitik.
Прежде всего, Вивес пересмотрел концепт «жизненного
пространства» (Lebensraum), не привлекая ни географического, ни
расового детерминизма [Vives, 1961, p. 69–75].
Вивес придерживался строгого поссибилизма, основанного
на идее «средней неблагоприятности», первоначально сформулированной в работах Арнольда Тойнби [Vives, 1961, p. 75]. Фактически концепт поссибилизма, который позже вырос из идей Поля
Видаль де ла Блаша [Blache, 1979] и, особенно, Люсьена Февра
[Febvre, 1949], подчеркивает, что география предлагает возможности, которые принимаются или нет, в соответствии с «принципами
цивилизации» [Dias, 2005, p. 87–88]. Здесь может быть полезным
концепт «воли» Челлена и Хаусхофера – что означает полное снятие детерминистской мантии.
Кроме того, Вивес отстаивал точку зрения на геополитику
как «доктрину “жизненного пространства” (Lebensraum), которая
использует выводы исторической и политической географии для
того, чтобы объяснить политические и дипломатические успехи в
настоящем» [Vives, 1961, p. 77]. Другими словами, Вивес заключает,
что географические характеристики влияют, но нет никакого детерминистского отношения между географией и политикой [Vives,
1961, p. 89]. Эту точку зрения неоклассическая геополитика должна также перенять.
Защита культурного общества [Vives, 1961, p. 76; Prates,
1986, p. 95] как протагониста Истории, как и отношения между
Человеком и географическими факторами [Morgado, 2012, p. 50], –
еще один аспект, введенный Вивесом. Фактически ведущую роль
государству приписала именно немецкая школа геополитики, в
частности и классическая геополитика в целом.
Помимо этого, Вивес также отвергал концепцию государства
как организма [Vives, 1961, p. 72]. Для него отношения между Человеком и Землей не должны рассматриваться с мистической точки зрения, но должны представать как эмпирический опыт, в котором имеют значение как кровь, так и почва [Vives, 1961, p. 75].
Возможности культурного общества – это основной концепт
в геополитическом анализе. Возможности понимаются как приобретение преимуществ из «группы стимулов» [Dias, 2005, p. 91–92;
Prates, 1986, p. 95]. На самом деле, Ратцель [Ratzel, 1988] сам при-
217
знавал, что общество может влиять на окружающую среду и кардинально изменять ее.
Таким образом, Хаусхофер и немецкая школа геополитики
ответственны за создание детерминистского биогеографического
подхода к отношениям между Человеком и Почвой. Еще раз подчеркнем: это можно считать серьезной ошибкой.
Заключение
Научное знание всегда условно, не являясь ни детерминистским, ни абсолютным. Возможно, главная проблема немецкой
школы геополитики – это именно ее методологическая слабость,
тесно связанная с мистицизмом и детерминизмом.
Все эти проблемы и трудности были названы и идентифицированы, а концепция государства как живого организма, проекты
территориальной экспансии, основанные на опасном определении
Lebensraum, биогеографические точки зрения отвергнуты. И все
же такой подход не приносит ничего нового в литературу. Поэтому
важный аспект этой статьи – стремление объективно оценить
наследие немецкой школы геополитики, а также выделить те концепты и теории, которые обладают обоснованностью в контексте
«геополитической непрерывности».
Конечно, Карл Хаусхофер – это ключевая фигура. Немецкий
генерал, который использовал подход Макиндера, предложил конкретный рецепт: альянс между Германией и Россией как жизненно
важный союз для выживания и благополучия этих двух государств. Во многом благодаря этой идее немецкая школа геополитики не может быть отождествлена с нацизмом.
И действительно, наука не может быть подчинена какойлибо идеологии, но должна включать идеологию как объект для
анализа [Lara, 2007, p. 43; Chauprade, 2001] наряду с другими элементами.
Что касается прагматизма, благодаря связям между академическим сообществом и «практической политикой» концепты и
теории немецкой школы геополитики до сих пор оказывают влияние на современную немецкую внешнюю политику. Хотя это тема
уже другой работы.
Тем не менее сегодня геополитика – наука, практически не
преподающаяся в Германии и Австрии и как интеллектуальный
218
продукт остающаяся крайне редкой [Brill, 1994; Brill, 2008;
Lohausen, 2001]. Но ее влияние по-прежнему велико.
Пер. с англ. Д.С. Полуляха
Литература
Agnew J., Katharyne M., O'Tuathail G. A companion to political geography. – Oxford:
Blackwell, 2008. – 512 p.
Almeida P. Valente, de Do poder do pequeno Estado. Enquadramento geopolítico da
hierarquia das potências – Lisboa: Instituto superior de ciências sociais e políticas,
1990. – 395 p.
Bassin M. Race contra space: the conflict between German «Geopolitik» and national
socialism // Political geography quarterly. – Amsterdam, 1987. – Vol. 6, N 2, April. –
P. 115–134.
Bassin M. Between realism and the 'new right': Geopolitics in Germany in the 1990 s //
Transactions of the Institute of British Geographers. New Series. – L., 2003. – Vol. 28,
N 3. – P. 350–366.
Blacksell M. Political Geography. – N.Y.: Routledge, 2006. – 257 p.
Brill H. Geopolitik heute: Deutschlands Chance? – Frankfurt-am-Main: Ullstein, 1994. –
240 p.
Brill H. Geopolitische Analysen: Beiträge zur deutschen und internationalen Sicherheitspolitik. – Bissendorf: Biblio-Verlag, 2008. – 459 p.
Poder global y Geopolítica. – Buenos Aires: Pleamar, 1984. – 253 p.
Chauprade A., Thual F. Dictionnaire de géopolitique: états, concepts, auteurs. – Paris:
Ellipses, 1998. – 633 p.
Chauprade A. Géopolitique: constantes et changements dans l’histoire. – Paris: Ellipses,
2001. – 1104 p.
Claval P. Géopolitique et géostratégie: la pensée politique, l’espace et le territoire au
XXème siècle. – Paris: Nathan-univ., 1996. – 192 p.
Costachie S. German school of geopolitics: evolution, ideas, prospects // Revista Română
de geografie Politică. – 2011. – Year 13, N 2, November. – P. 264–276. – Mode of
access: http://rrgp.uoradea.ro/art/2011-2/13-RRGP-235-Costachie.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Couto A.C. Elementos de Estratégia / Instituto dos Altos Estudos Militares. – Lisboa,
1988. – Vol. 1. – 236 p.
Crone G.R. A German View of Geopolitics: Review // The Geographical Journal. 1948. –
Vol. 111, N 1/3. – P. 104–108.
Defarges Ph. M. Introdução à Geopolítica. – Lisboa: Gradiva, 2003. – 189 p.
Blache P.V. Tableau, de la Géographie de la France. – Paris: Tallandier, 1979. – 559 p.
Dias C.M. Geopolítica: Teorização Clássica e Ensinamentos. – Lisboa: Prefácio, 2005. –
301 p.
Dolman E. Astropolitic: Classical geopolitics in the space age. – L.: Frank Cass Publishers,
2002. – 224 p.
219
Dorpalen A. World of general Haushofer: Geopolitics in action. – N.Y.: Farrar &
Rinehart, 1942. – 337 p.
Efferink L. van. The definition of geopolitics // Classical, French and critical traditions.
Exploring geopolitics: introducing the many faces of geopolitics. – 2009. – January. –
Mode of access: http://www.exploringgeopolitics.org/Publication_Efferink_van_
Leonhardt_The_Definition_of_Geopolitics_Classicial_French_Critical.html (Дата посещения: 10.02.2014.)
Evera S. van. Guide to methods for students of political science. – Ithaca: Cornell University Press, 1997. – 136 p.
Febvre L. La terre et l’évolution humaine: Introduction géographique à l’histoire. – Paris:
Albin Michel, 1949. – 468 p.
Fernandes J.P. Teixeira Da Geopolítica clássica à Geopolítica pós-moderna: entre a
ruptura e a continuidade // Política Internacional. – 2002. – N 26, Autumn. – 25 p. –
Mode of access: http://www.jptfernandes.com/resources/GeopoliticaClassicaPos_
Moderna.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Fernandes J.P. Teixeira. A Geopolítica clássica revisitada // Nação e Defesa. – 2003. –
N 105, Summer. – 23 p. – Mode of access: http://www.jptfernandes.com/resources/
GeopoliticaClassica.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Fonseca S., da Uma introdução à geopolítica clássica: de Ratzel a Haushofer / Instituto de
Geografia UFU. – 2013. – Mode of access: http://www.ig.ufu.br/2srg/4/4-81.pdf (Дата
посещения: 10.02.2014.)
Glassner M., Fahrer Сh. Political geography. – New Jersey: John Wiley & Sons, Inc.,
2004.
Harbeck K.-H. Die «Zeitschrift für Geopolitik» 1924–1944 / Christian-AlbrechtsUniversität zu Kiel. – Kiel, 1963. – 270 S.
Haushofer K. Geopolitik der Pan-Ideen. – Berlin: Zentral Verlag, 1931. – 95 S.
Haushofer K. Weltpolitik von Heute. – Berlin: Zeitgeschichte, 1935. – 269 S.
Haushofer K. Grenzen in ihrer Geographischen und Politischen Bedeutung. – Heidelberg:
Kurt Vowinckel Verlag, 1939. – 365 S.
Haushofer K. De la Géopolitique. – Paris: Fayard, 1986. – 268 p.
Haushofer K. An English translation and analysis of major general Karl Ernst
Haushofer’s – Geopolitics of the Pacific Ocean: Studies on the Relationship between
Geography and History. – Lewistor: The Edwin Mellen press, 2002. – 444 p.
Haushofer K. «Why Geopolitik?» // The geopolitics reader / Ed. Geróid Ó Tuathail. – L.:
Routledge, 2006. – 302 p. – P. 40–41.
Haushofer K. Defense of German geopolitics // The geopolitics reader / Ed. by Geróid
Ó Tuathail. – L.: Routledge, 2006. – P. 53–55.
Herwig H. Geopolitik: Haushofer, Hitler and Lebensraum // Journal of strategic studies.–
1999. – Vol. 22, N 2–3. – P. 218–241.
Heske H. Political geographers of the past III German geographical research in the Nazi
period: a content analysis of the major geography journals, 1925–1945 // Political geography quarterly. – 1986. – Vol. 5, N 3. – P. 267–282.
Heske H. Karl Hauhofer: his role in German geopolitics and Nazi politics // Political
geography quarterly. – 1987. – Vol. 6, N 2. – P. 135–144.
220
Hitler A. A Maior Luta da História. Como um discurso que reclama a paz, faz a guerra e
envolve o povo alemão na maior acção solidária até 1940. – Lisboa: Padrões Culturais,
2008. – 43 p.
Hitler A. Mein Kampf. – Lisboa: Hugin, 1998. – 637 p.
Holdar S. The ideal state and the power of geography the life-work of Rudolf Kjellén //
Political Geography. – 1992. – Vol. 11, N 3. – P. 307–323.
Jacobsen H.-A. Karl Haushofer. Leben und Werk Vol. 1 und Vol. 2. – Boppard am Rhein:
Harald Boldt, 1987. – 639 S.
Klinke I. Geopolitics in Germany – the Return of the Living Dead? // Geopolitics. – 2011. –
N 16. – P. 707–726.
Korinman M. Quand l'Allemagne pensait le Monde – grandeur et décadence d'une
Géopolitique. – Saint-Armand-Montrond: Fayard, 1990. – 414 p
Lara A. de Sousa Ciência Política – Estudo da Ordem e da Subversão. – Lisboa: Instituto
Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2007. – 724 p.
Lohausen H.J. Denken in Völkern: Die Kraft von Sprache und Raum in der Kultur – und
Weltgeschichte. – Graz: Leopold Stocker Verlag, 2001. – 271 S.
Losano M. I «Grandi Spazi» in un Inedito Progetto di Trattato del 1943 fra gli Stati
dell'Asse // Rivista degli Studi Orientali, Nuova Serie. – 2007. – Vol. 78. – P. 281–304.
Losano M. Karl Haushofer (1869–1946): o Pai da Geopolítica das Ditaduras Europeias //
Verba Juris. – 2008. – N 7. – P. 447–474.
Losano M. Il Testamento Geopolitico di Karl Haushofer // Geopolítica. – 2009. – N 3. –
P. 301–312.
Mackinder H. The Geographical Pivot of History // The geographical journal. – 1904. –
Vol. 23, N 4. – P. 421–437. – Mode of access: http://intersci.ss.uci.edu/wiki/
eBooks/Articles/1904%20HEARTLAND%20THEORY%20HALFORD%20MACKINDER.pdf
(Дата посещения: 10.02.2014.)
Mahan A.T. The influence of sea power upon history 1660–1783. – Mode of access:
http://www.gutenberg.org/files/13529/13529-h/13529-h.htm (Дата посещения 17.06.2013.)
Maull O. Die Vereinigten Staaten von Amerika als Großreich: Länderkunde u. Geopolitik. – Berlin: de Gruyter, 1940. – 159 S.
Morgado N. Da Avaliação do Potencial Estratégico da Alemanha. – Madrid: Bubok,
2011. – 110 p.
Morgado N. Império Germânico: desígnio anulado ou a renascer? Uma perspectiva
geopolítica / M.A. Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade
Técnica de Lisboa. – Lisboa, 2011. – 216 p.
Morgado N. Maritime Spatial Planning as element of Geopolitics of the Sea // Marina
Sciencia Scientific e-Journal. – Barcelona, 2012. – N 4. – P. 43–56.
Morgado N. Neo-Eurasianism: strategic conception of Russia, among History and Geopolitics // 6 th All-Russian Congress of political science: Russia in the global world:
Institutions and strategies of political interaction / RPSA (Russian Political Science
Association – M., 2012. – 22–24 November. – Mode of access: http://www.
rupsa.ru/files/docs/12-11-22_Congress_Program_FIN.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Murphy D. Th. The Heroic Earth, geopolitical thought in Weimar Germany 1918–1933. –
Ohio: The Kent univ. press, 1997. – 344 p.
Naumann F. Mitteleuropa. – Berlin: Verlag von Georg Reimer, 1916. – 359 S.
221
Ó Tuathail G. Critical Geopolitics. – Minneapolis: Borderlines, 1996. – 314 p.
Ó Tuathail, G. Introduction to part one // The geopolitics reader / Ed. by Geróid
Ó Tuathail, 17–32. – L.: Routledge, 2006. – P. 17–32.
Ó Tuathail G. Eastern orientation or eastern policy? // The Geopolitics Reader / Ed. by
Geróid Ó Tuathail. – L.: Routledge, 2006. – P. 43–46.
Painter J., Jeffrey А. Political Geography: an introduction to space and power. – L.; Los
Angeles: SAGE, 2009. – 236 p.
Polelle M. Raising cartographic consciousness: the social and foreign policy vision of
geopolitics in the twentieth century. – Oxford: Lanham, Md: Lexington book, 1999. –
164 p.
Prates A.M.. Geohistória na concepção de Vicens Vives // Geosul. – 1986. – N 2. Mode of
access: http://www.periodicos.ufsc.br/index.php/geosul/article/download/12553/11861
(Дата посещения: 15.06.2013.)
Ratzel F. Géographie politique. – Paris: Editions Regionales Europeénnes S.A., 1988. –
385 p.
Semple E. American history and its geographic conditions. – Boston: Mifflin and company, 1903. – 466 p. – Mode of access: https://archive.org/stream/americanhistory03
sempgoog#page/n9/mode/2up (Дата посещения: 07.12.2013.)
Seversky A.P. Victory through air power. – N.Y.: Simon and Schuster, 1942. – 354 p.
Silva A.A., da Geopolítica Alemã na República de Weimar: o Surgimento da Revista de
Geopolítica, UFR. – 2013. – Mode of access: http://cecemca.rc.unesp.br/ojs/index.php/
estgeo/article/viewFile/265/221 (Дата посещения: 10.02.2014.)
Vaus D. Research design in social research. – L.: Sage, 2001. – 279 p.
Verheyen D. The German Question: a cultural, historical and geopolitical exploration. –
Boulder, Colo: Westview press: 1999. – 228 p.
Vives J.V. Tratado general de Geopolítica. El factor geográfico y el proceso histórico. –
Barcelona: Editorial Vicens-Vives, 1961. – 242 p.
Weigert H. Generals and geographers: The twilight of geopolitics. – N.Y.: Oxford univ.
press, 1942. – 273 p.
222
О.В. СТОЛЕТОВ
СТРАТЕГИЯ «РАЗУМНОЙ СИЛЫ» В КОНТЕКСТЕ
ТРАНСФОРМАЦИИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС
В условиях, когда Европейский союз постепенно, но целенаправленно повышает свой международный статус, представляется
актуальным проанализировать трансформацию современной
внешней политики ЕС, характеризующуюся повышением активности объединения на международной арене и поиском Евросоюзом
своей глобальной стратегии. Такого рода трансформация, по нашему мнению, определяется как внутренними, так и внешними для
ЕС факторами. За основу анализа предполагается взять разработанную ранее типологию внешнеполитических стратегий [Чихарев,
Столетов, 2014]. Основная задача статьи состоит в определении
перспективности реализации Европейским союзом на международной арене стратегии «разумной силы».
К внутренним факторам, влияющим на трансформацию
внешней политики ЕС, представляется возможным отнести все
большую институционализацию Евросоюза как целостного коллективного участника мировой политики, а также повышение лидерских амбиций у отдельных крупных европейских держав. Так,
исследователь Дэвис Май Кросс рассматривает создание Европейской службы внешних действий и последующее развитие данного
института как важный шаг в формировании «разумной силы» Евросоюза [Кросс, 2011].
К внешним факторам, по нашему мнению, относятся: снижение доверия к США как безусловному глобальному лидеру,
мультиполяризация глобального и европейского пространств, кризисные явления в мировой экономике, нарастание стратегической
223
глобальной неопределенности. Лидеры ЕС наблюдают общий рост
конфликтности в современном мире, нарастание отрицательных
воздействий на Евросоюз со стороны негативных проявлений глобализации. Руководителей ЕС также беспокоит смещение глобальных экономических потоков в Азию, в результате которого
Европа постепенно утрачивает свое центральное положение в международной политике.
Реализация Европейским союзом стратегии «разумной силы», предполагающей эффективный контекстуальный синтез «жесткого» и «мягкого» инструментария влияния, ответственный
и рациональный подход к глобальной политике, проблематична в
условиях недостаточно эффективной координации действий между различными институтами и отдельными странами ЕС.
Финансовая дестабилизация внутри ЕС также способствует
разбалансировке глобальной стратегии ЕС в целом. В этих условиях
ЕС стремится обеспечить поддержание финансового баланса внутри
объединения посредством создания специализированных наднациональных структур. В частности, в июле 2011 г. было принято
решение о создании постоянного Европейского механизма стабильности.
Значимую роль в формировании внешнеполитической стратегии ЕС играют такие локомотивы Евросоюза, как Германия и
Франция. При этом внешнеполитические действия двух акторов не
всегда реализуются в условиях взаимного согласия. Так, инициатива Франции по созданию Средиземноморского союза в значительной степени реализовывалась в одностороннем порядке, без
учета позиции Германии [Офицеров-Бельский, 2013, с. 122–130].
В определенной мере нарушению координации общеевропейской внешней политики также способствует наличие в ЕС атлантического лобби. Эта элитная группа интересов Евросоюза зачастую противопоставляется другой группе, в большей степени
ориентированной на интересы континентальной Европы. Тем не
менее данный фактор не является однозначным. Нам представляется, что Евросоюз отчасти стремится, а отчасти вынужден координировать свою внешнеполитическую стратегию с Соединенными Штатами. Относительно недавно между ЕС и США был создан
диалог по вопросам стран Азиатско-Тихоокеанского бассейна [Боонстра, Ляруэль, 2013]. Создание такого диалога обусловлено особенной значимостью Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР).
224
Поводом для более активного участия США и ЕС в делах АТР является активизация территориальных споров в районе ЮжноКитайского моря. ЕС вместе с США выступил с утверждением
приверженности «поиску мирных дипломатических решений и
сотрудничества» относительно решения территориальных споров.
Эксперты отмечают, что такая позиция Евросоюза – своеобразный
знак для КНР, который должен способствовать формированию у
Китая понимания того, что агрессивные действия в ЮжноКитайском море могут привести к ухудшению его экономических
отношений с Евросоюзом. В наибольшей степени координация
Евросоюзом своих действий с США происходит в военной сфере.
Показательно, что в 2014 г. США могут стать ассоциированным
членом Еврокорпуса.
Определенные сложности современный Евросоюз испытывает и со стратегическим планированием. Достаточно отметить,
что стратегия безопасности ЕС была утверждена еще в 2003 г. и с
тех пор не обновлялась. За прошедшие годы данный документ в
значительной степени устарел и уже не дает ответов на ключевые
вопросы стратегического видения. Тем не менее в последние годы
ЕС стремится разработать общеевропейские документы, регламентирующие стратегию Евросоюза по ключевым пространственным
внешнеполитическим направлениям. В числе такого рода документов следует назвать выпущенную Европейской комиссией Зеленую книгу «К будущей морской политике ЕС: европейский поход к морям и океанам» [Александров, 2013, с. 12–17]. В 2007 г. по
инициативе Германии была принята стратегия ЕС по Центральной
Азии [Шустер, 2011]. В 2008 г. Еврокомиссией было принято коммюнике «Европейский союз и арктический регион». В 2011 г. по
инициативе Румынии и Австрии была принята стратегия Европейского союза для Дунайского региона. В 2011 г. также была обнародована новая региональная инициатива ЕС – проект Партнерства с Южным Средиземноморьем во имя демократии и общего
процветания.
Система интеллектуальных центров общеевропейского стратегического планирования также находится в состоянии своего
формирования. Ключевая для Евросоюза «фабрика мысли», Европейский совет по международным отношениям, была создана относительно недавно, лишь в октябре 2007 г. В 2008 г. была создана
225
профильная, ориентированная на изучение внешней политики ЕС в
ЦАР «фабрика мысли» «Europe-Central Asia Monitoring» (EUCAM).
В ЕС также функционирует базирующийся в Мадриде «мозговой центр» FRIDE, осуществляющий работу по следующим направлениям: «Кризис и внешняя политика ЕС», «Европа и трансформация
мирового порядка», «Изменение подходов к безопасности», «Новый
Ближний Восток» [Grevi et al, 2013]. Показательно, что в одном из
исследовательских проектов футурологической направленности,
реализованном данным центром, говорится о превращении ЕС
в стратегической перспективе (до 2030 г.) не в сверхдержаву, но в
«суперпартнера» для других стран и регионов [ibid]. Руководитель
Европейской школы администрирования Д. Уолкер отмечает, что
позиционирование ЕС как «суперпартнера» должно выстраиваться
через более широкий и гибкий дипломатический подход, охватывающий широкий круг вопросов международного взаимодействия,
от торговых аспектов и до вопросов управления ресурсами в сфере
климата, энергетики, безопасности.
В 2007 г. по инициативе президента Франции Николя Саркози в ЕС была создана Группа по анализу перспектив евроинтеграции в 2020–2030 гг. («Группа мудрецов» ЕС). В 2010 г. Группа
подготовила и представила Европейскому совету доклад «Проект
Европа 2030».
Рассмотрим более подробно стратегический инструментарий
внешней политики Евросоюза на современном этапе.
Руководство ЕС ко второй половине 2000-х годов отказалось
от идеи создания громоздкой военной группировки. Взамен была
разработана концепция формирования Европейских сил реагирования, предполагающая создание «боевых тактических групп».
Данные группы должны представлять собой компактные мобильные подразделения с численностью усиленного батальона. Каждое
такое подразделение должно быть предназначено для автономного
выполнения поставленных задач в течение одного месяца [Цыбаков, 2012].
В настоящее время идея европейских вооруженных сил реализована в форме Еврокорпуса. В его составе две структуры –
штаб численностью около 400 офицеров и отряд тыловой поддержки, в составе которого около 500 человек. При этом страны –
члены Еврокорпуса (Германия, Франция, Бельгия и Испания) мо-
226
гут довести численность войск Еврокорпуса до 60 тыс. человек за
счет выделенных национальных сил.
В числе причин слабого продвижения ЕС на пути повышения
своей военной мощи исследователи называю противодействие бюрократии НАТО, которая ориентирована на негативное отношение
США к европейским инициативам в сфере повышения военной
самостоятельности. Указывается также на негативное отношение к
вхождению в новые военные блоки ведущих политических сил
многих европейских государств. Отмечается, что значимую роль в
срыве планов по милитаризации внешней политики ЕС сыграли
весьма негативные для союзников итоги военных операций в Афганистане и Ираке [Цыбаков, 2012].
При этом представляется возможным согласиться с исследователем Д.Л. Цыбаковым, который отмечает, что в XXI в. военные
операции, реализующиеся в условиях перехода к бесконтактным
войнам шестого поколения, не обязательно должны предполагать
использование мощи регулярной армии Евросоюза. Цыбаков считает, что милитаризация внешней политики ЕС не будет находиться
в жесткой зависимости от способности европейских держав поступиться собственным суверенитетом. На практике гораздо более
реалистичным выглядит сценарий, при котором военная деятельности ЕС во внешней политике будет проявляться в формате создания неформальных коалиций, в рамках которых собственно военная составляющая будет сочетаться с «миротворческой» либо
«гражданско-полицейской». О том, что такой подход для ЕС вполне возможен, говорит опыт военного участия стран Евросоюза в
событиях «арабской весны» 2010–2011 гг.
Следует отметить, что само по себе формирование самостоятельного статуса в оборонной сфере для современного Евросоюза – это не только и, вероятно, даже не столько проект реальной
подготовки к полномасштабной войне, сколько проект позиционирования дальнейшей всесторонней интеграции европейских стран.
Подобную точку зрения можно аргументировать тем, что «объединившаяся Европа» продолжает нуждаться в «эффективной доктрине внутреннего сплочения». Такого рода доктрина должна, с
одной стороны, поддержать стабильность европейской целостности, которая некоторым образом пошатнулась в результате глобального финансово-экономического кризиса, а с другой стороны,
227
обеспечить дальнейшее формирование наднациональных управленческих институтов [Цыбаков, 2012].
Для вооружений, используемых в рамках стратегии «разумной силы», характерны следующие параметры: высокая мобильность, высокий уровень защиты личного состава, надежная связь и
технологии ориентирования. Новые вооружения должны позволять вести военные действия в любых средах.
Уже сегодня в странах ЕС разработаны образцы передовых
вооружений, в частности, в рамках таких отраслей, как авионика,
системы обмена данными, морские и авиационные стелс-технологии
[Сидоров, 2012]. Вероятно, что в перспективе Евросоюз будет развивать «умное оружие», основанное на так называемых NBICтехнологиях (Nanotechnology, Biotechnology, Information technology
and Cognitive). У ЕС для этого есть серьезные технологические
наработки. В Евросоюзе действует программа «Converging
Technologies for the European Knowledge Society». При этом ЕС испытывает существенную потребность в консолидации своего оборонного сектора [Данилов, 2013]. В существующей ситуации материально-техническая основа военно-промышленного комплекса
(ВПК) Евросоюза рассредоточена в четырех государствах: Германии, во Франции, в Великобритании и Италии.
«Жесткую силу» ЕС реализуют также следующие структуры:
Европол, Разведывательное управление военного штаба, Центр
анализа обстановки, Центр космической разведки, Группа «Бернского клуба», Европейский институт проблем безопасности [Кондратьев, 2009], Агентство по сетевой и информационной безопасности [Владимирский, 2013].
Санкции, ограничивающие въезд на территорию Евросоюза,
являются важной составляющей «жесткого» инструментария стратегии ЕС. Например, в феврале 2003 г. ЕС ввел санкции против
приднестровских властей и в дальнейшем осуществлял их ежегодное продление.
«Арабская весна» для ЕС совпала с общим кризисом союзнических отношений в рамках НАТО. Следует заметить, что даже
совместные военные операции США и отдельных государств ЕС в
Ливии не способствовали полноценному преодолению возникшего
кризиса, но, наоборот, привели к тому, что кризис в этой североафриканской стране приобрел перманентный характер.
228
Отечественный исследователь Н.К. Арбатова отмечает, что
возникший кризис военно-политических отношений США и ЕС
явился следствием переориентации стратегии безопасности США
с Евроатлантического региона в сторону Азиатско-Тихоокеанского
региона. К этому, по нашему мнению, нужно также прибавить
проблему неготовности многих государств ЕС подвергать жизни
своих солдат смертельной угрозе в ходе военных операций. Кроме
того, ЕС демонстрирует неготовность вкладывать в функционирование НАТО значительные экономические ресурсы. Так, из 100%
бюджета НАТО вклад государств Европы составляет лишь 20%,
остальные 80% приходятся на США и Канаду [Воронин, 2012].
Последующие разоблачительные данные, предоставленные
бывшим сотрудником Агентства национальной безопасности
США Эдвардом Сноуденом и опубликованные в европейской
прессе, привели к дополнительному удару по двусторонним отношениям в рамках Североатлантического альянса, способствовали
привлечению внимания к данной проблеме внутри самого ЕС, а
также получили чрезвычайно значительную международную огласку. Таким образом, к кризису в военно-политической сфере добавился также кризис доверия. Показательно, что скандал вокруг
электронного шпионажа США в отношении стран – членов ЕС и
отдельных институтов ЕС не остался на уровне двусторонних отношений США и каждой отдельной страны ЕС, в отношении которой были данные о слежке, но был вынесен на общеевропейский
уровень. В октябре 2013 г. в Брюсселе состоялся саммит ЕС, центральной темой которого стала именно американская слежка.
Экспорт вооружений, созданных на базе собственных технологий и собственной производственной базы, является важным
инструментом стратегии «разумной силы». Благодаря данному
инструменту международный актор получает возможность поддерживать военную мощь стран, которые представляют для него
геополитическую либо иную значимость, и одновременно получать от этого доход. При этом в современном мире поставки вооружений зачастую, хотя и не всегда, осуществляются не в целях
эскалации конфликтов, а в целях их сдерживания. В случае ЕС
наиболее активную роль в наращивании военного экспорта играет
Германия. Заметим также, что одна из санкций, которую использует
ЕС, состоит в наложении эмбарго на поставки вооружений. Известно, что в ЕС действует эмбарго на поставки оружия в КНР.
229
Один из последних примеров использования Евросоюзом данной
санкции связан с приостановкой лицензии на экспорт вооружений
Египту.
Финансово-экономический инструментарий Европейского
союза сегодня все чаще воспринимается на экспертном уровне как
инструментарий «жесткий». При этом данный инструментарий,
несмотря на внутренние экономические проблемы, ЕС использовал и продолжает использовать достаточно активно. Весьма наглядно это проявляется на примере взаимодействия Евросоюза со
странами «Восточного партнерства».
В декабре 2013 г. глава представительства ЕС в Грузии Филипп Митиров и министр Грузии по вопросам евроинтеграции
Алексей Петриашвили подписали финансовое соглашение, в соответствии с которым ЕС предоставит республике дополнительно
27 млн евро для реформ в сфере управления рынком труда. Показательно, что выделение соответствующих средств произошло
вскоре после подписания Грузией соглашения об ассоциации с ЕС
в ноябре 2013 г. Молдавии, которая также подписала соглашение
об ассоциации с ЕС, было выделено 35 млн евро для повышения
экономических возможностей в сельской местности.
В арсенале «жесткой силы» ЕС важное место занимают экономические санкции, например заморозка активов. Как правило,
инструментарий экономических санкций ЕС координирует с Соединенными Штатами.
С точки зрения позиционирования ценностей, заложенных
во внешнеполитическую стратегию ЕС, важное место занимает
Хартия Европейского союза по правам человека. Этот документ
был опубликован в Ницце в декабре 2000 г. В настоящее время
Хартия приобрела обязательную юридическую силу благодаря
Лиссабонскому договору [Фонтэн, 2010, с. 80]. Базируясь на данной Хартии, ЕС периодически выступает с критикой различных
государств.
Продвижение вовне заданных нормативно-правовых стандартов в социальной, экономической, юридической, политической
сферах через институты дипломатического партнерства представляется возможным преимущественно отнести к инструментам
«мягкой силы», хотя в ряде ситуаций продвижение такого рода
стандартов может использоваться как инструмент давления либо
манипуляции. Манипулирование может проявляться в том, что
230
продвигаемые вовне стандарты далеко не всегда отвечают интересам принимающей их стороны и не всегда автономны от ЕС. Принимающая сторона исходит из того, что в обмен на формальное
согласие с предлагаемыми стандартами она получит некие блага.
Однако на практике страна, принимающая такого рода стандарты,
оказывается в нормативно-правовой зависимости от внешнеполитической силы в лице европейских институтов.
В то же время сами исследовательские структуры ЕС фиксируют определенные противоречия, которые имеют место между
политическими ценностями демократии и прав человека, продвигаемыми ЕС вовне, и теми реальными политическими шагами, которые совершает Евросоюз. Например, демократическая ценностная программа заложена в стратегию ЕС в Центральной Азии. При
этом исследовательский центр FRIDE указывает, что на практике,
преследуя цель по достижению газовой независимости от России,
ЕС в значительной степени закрыл глаза на авторитарный характер
политической системы Туркмении [Себастьян, Бунстра, Ляруэль,
2012]. Другой пример касается недавнего саммита «Восточного
партнерства», прошедшего в ноябре 2013 г. Нам представляется,
что на данном саммите, при готовности украинской стороны, ЕС
пошел бы на подписание соглашения об ассоциации с Украиной,
невзирая на то, что Юлия Тимошенко на момент проведения саммита продолжала находиться в заключении.
Комплексная программа по реформированию институтов
(Comprehensive Institution-Building Programme) заложена в программу «Восточное партнерство» [Косикова, 2012, с. 171–190].
В отношении арабских стран Евросоюз реализует комплекс официальных программ по демократизации и либерализации. В частности,
ЕС на коллективном уровне использует Европейский инструмент
соседства и партнерства и Европейский инструмент содействия
демократии и правам человека, на уровне отдельных государств –
членов ЕС реализуются национальные программы [Фитуни, 2012].
Продвижением стандартов Евросоюза занимаются и конкретные, специально созданные для этого институты. В мае 2013 г.
Европейской комиссией совместно со странами ЕС и Швейцарией
был учрежден Европейский фонд в поддержку демократии. Впервые идея создание такого фонда была озвучена в начале 2011 г. и,
в частности, была связана с активизацией демократических процессов в Белоруссии, странах Арабского Востока и Северной Аф-
231
рики. В настоящее время демократические процессы в обозначенных регионах, по мнению исполнительного директора фонда, заместителя министра иностранных дел Польши Ежи Помяновски, в
значительной степени зашли в тупик. В этих условиях, по его мнению, ЕС следует активизировать работу по продвижению демократии, в том числе, в тех государствах, которые не входят в Европу.
Отмечается, что Европейский фонд поддержки демократии будет
строить свою работу на предоставлении помощи журналистам,
блогерам, незарегистрированным НПО, а также политическим
движениям, в том числе находящимся в изгнании. Непосредственно работа фонда будет направлена на поддержку демократических
движений в Белоруссии, Алжире, Армении, Азербайджане, Египте, Грузии, Иордании, Ливане, Ливии, Марокко, Молдавии, Сирии,
на Украине, а также в Палестине. В целом особенность внешнеполитической стратегии ЕС состоит в том – и в этом смысле наблюдается сходство со стратегией США, – что имеет место последовательная работа с политической оппозицией в государствах,
которые находятся в орбите околоевропейского пространства.
Элементы посттрадиционного понимания безопасности в
международно-политическом дискурсе ЕС прослеживаются достаточно отчетливо. Показательны слова председателя Европейского
совета Хермана ван Ромпея, который в 2010 г. заявил, что ЕС и
США должны взять на себя лидерство в решении проблем глобальной безопасности, и отметил, что, наряду с противостоянием
военным угрозам и угрозам ядерной безопасности, в центре внимания двух партнеров должны находиться проблемы киберугроз в
отношении ключевых элементов современной инфраструктуры.
Хотя обозначаемые ЕС нетрадиционные угрозы безопасности получают все большее распространение, противодействие им
Евросоюзу пока не удается оформить в систему устойчивых глобальных международных обязательств. В частности, амбициозный
международный проект ЕС, представленный Киотским протоколом и предполагавший создание универсального договора с целью
уменьшить выбросы углерода в атмосферу, де-факто провалился.
Важными субъектами продвижения дискурса ЕС вовне являются европейские университеты. Ряд университетов Евросоюза
непосредственным образом ориентированы на работу с аудиторией
неевропейских студентов из значимых для ЕС государств.
232
Инструментом глобальной стратегии ЕС также выступает
участие в конфликтном урегулировании на международном уровне. Прежде всего, это касается официального политического и
экспертного переговорных уровней. В настоящий момент ЕС в качестве дипломатического посредника, в частности, участвует в
международном квартете по Ближневосточному урегулированию,
в формате «5 + 2» по проблеме Приднестровья [Арбатова, Кокеев,
2011, с. 143].
Будучи участником международного Ближневосточного квартета, ЕС оказывает палестинской стороне гуманитарную и экономическую помощь, содействует созданию палестинским руководством
гражданской полиции и системы уголовного правосудия на Западном берегу реки Иордан [Кутрашев, 2012]. ЕС, несмотря на то, что
не входит непосредственно в «шестерку» международных посредников по урегулированию иранской ядерной проблемы (США, Россия, Франция, КНР, Великобритания, Германия), тем не менее в переговорах участвует в лице верховного комиссара ЕС по внешней
политике и безопасности Кэтрин Эштон.
Важным дипломатическим институтом ЕС, задействованным
в решении проблемы урегулирования международных конфликтов,
является институт специальных представителей Евросоюза. В настоящее время ЕС располагает 11 специальными представителями
в 12 странах и регионах мира. К территориям, в которых присутствуют специальные представители ЕС, относятся: Афганистан, африканский регион Великих озер, Африканский Союз, Босния и
Герцеговина, Центральная Азия, Бывшая Югославская Республика
Македония, Грузия, Косово, Ближний Восток, Молдавия, Южный
Кавказ, Южный Судан.
В сирийской проблеме ЕС длительное время демонстрировал значительную бескомпромиссность. В частности, достаточно
жесткую позицию по вопросу Сирии ЕС показал в ходе саммита
Россия – ЕС, прошедшем в июне 2013 г. в Екатеринбурге. По итогам саммита отмечалось, что позиция России была даже ближе к
США, нежели к ЕС [Арбатова, 2013]. Тем не менее ЕС поддержал
российско-американское предложение о проведении второй международной конференции по Сирии в Женеве. Н. Арбатова трактует
данную позицию ЕС как позицию утраты инициативы на данном
направлении. По ее мнению, это трансформирует традиционную
роль ЕС в кризисном регулировании. Однако уже на этом саммите
233
полного единства по сирийскому вопросу у отдельных государств
ЕС не просматривалось.
К сентябрю позиция ЕС по Сирии несколько трансформировалась. Выступая на пресс-конференции в Санкт-Петербурге, в
рамках саммита G-20 председатель Европейского совета Херман
ванн Ромпей заявил, что ЕС не приемлет военного решения сирийского кризиса и выступает за скорейшую публикацию результатов
проверки наличия химического оружия в Сирии. Ромпей также
заявил о том, что сирийский кризис должен решаться под эгидой
ООН. Председатель Европейской комиссии Жозе Мануэль Баррозу
со своей стороны отметил, что Европейская комиссия выделила
1,3 млрд евро на оказание гуманитарной помощи в сирийском
конфликте.
Участием в переговорных процессах активность ЕС не ограничивается. В общей сложности с 2003 г. ЕС было развернуто
25 миротворческих операций, 17 из которых являлись гражданскими либо смешанно гражданско-военными операциями. В собственно военных операциях ЕС участвует значительно меньше.
В частности, ЕС принял участие в операции «Алтея» в Боснии
и Герцеговине, а также в операции «Аталанта», проводившейся с
2008 г. против сомалийских пиратов в Аденском заливе. ЕС в значительных объемах оказывает гуманитарную помощь, как в форме
денежных средств, так и в иных формах. В рамках Еврокомиссии
функционирует специальный департамент по гуманитарной помощи и гражданской защите. Осуществляя гуманитарную помощь,
ЕС реализует международное сотрудничество, в том числе, с МЧС
России.
Интеллектуализация внешнеполитической стратегии ЕС
проявляется в том, что ЕС стремится утвердить себя как международный центр притяжения инноваций и научных кадров. Об этом
позволяет говорить официально заявленная Евросоюзом цель построения в Европе общества, основанного на знаниях. Здесь же
следует рассматривать эффективность реализации запущенных
Евросоюзом международных образовательных программ. В данном контексте ЕС вступает в конкуренцию, в первую очередь, с
Соединенными Штатами.
Важным инструментом, которым в данном случае пользуется ЕС, является управление доступом на привлекательный и емкий
европейский рынок. Доступ к рынку увязывается с использовани-
234
ем инновационных технологических решений, которыми обладает
Европейский союз. Схема выглядит следующим образом. ЕС
предлагает компаниям третьих стран заплатить за разработку инновационных технологий в ЕС. Затем данным компаниям предлагается купить соответствующую продукцию. В случае готовности
компаний третьих стран следовать этой схеме им предоставляется
возможность продолжать работать на внутреннем европейском
рынке [Романова, 2013].
Важным стратегическим технологическим преимуществом
ЕС является спутниковая система навигации «Галилео». Лидирующее положение Евросоюза на глобальном коммерческом рынке спутниковых коммуникаций, в частности, определяется тем, что
четыре крупнейших мировых оператора спутниковых систем находятся в Европе либо принадлежат европейским организаторам.
В стратегию ЕС заложено продолжение политики расширения. Очередным шагом в этом направлении стало присоединение к
Евросоюзу Хорватии, произошедшее в 2013 г. В ближайшей перспективе ожидается присоединение к ЕС таких стран, как Сербия и
Черногория. Сербия в феврале 2012 г. получила статус кандидата
в члены Евросоюза. В 2013 г. в Европейском союзе вновь был поставлен вопрос о вступлении Турции. Официально об изменении
позиции ЕС по вопросу евроинтеграции Турции было заявлено
министрами иностранных дел ЕС в октябре 2013 г. в Люксембурге.
Соответствующее решение о возобновлении диалога с Турцией
министры иностранных дел ЕС приняли еще в июне 2013 г., однако тогда переговоры были временно приостановлены Евросоюзом
в знак протеста против жестокого подавления выступлений на
площади Таксим в Стамбуле.
Политика расширения ЕС имеет свои издержки. В частности,
потенциальное присоединение к ЕС новых государств не гарантирует последним получение всего комплекса привилегий, к которым они стремились. О том, что эти привилегии могут быть им не
предоставлены, говорит опыт стран, которые уже находятся внутри ЕС. Например, Румыния и Болгария входят в ЕС, но до сих пор
не допущены в Шенгенскую зону. Председатель Еврокомиссии
Жозе Мануэль Баррозу отметил, что в 2014 г. вышеназванные
страны также не будут приняты в Шенген.
В реализации такой стратегической цели ЕС, как переустройство своей ближайшей периферии, на южном направлении велика
235
роль Франции и Великобритании, на восточном направлении –
Польши, Литвы, Швеции, Румынии. Первая группа стран продемонстрировала значительную активность в ситуации начавшихся
на Арабском Востоке в 2010 г. волнений. Франция, кроме того, в
2008 г. в период своего председательства смогла успешно выдвинуть на общеевропейский уровень идею создания Союза для Средиземноморья. Вторая группа играет ключевую роль в решении
трансформационных задач «Восточного партнерства». Исследователи отмечают, что в политике «Восточного партнерства» также
важную, хотя и малозаметную роль играет Германия. В этом контексте исследователи упоминают сформированную внутри ЕС ось
«Берлин – Варшава» [Девятков, Макарычев, 2012, с. 52–60].
Продвижению ЕС на Восток в рамках «Восточного партнерства» непосредственно содействует также Франция, входящая наряду с Германией и Польшей в «Веймарский треугольник». «Веймарский треугольник» как формат межгосударственного диалога
декларирует укрепление сотрудничества трех стран ЕС в сфере
поддержки «усилий Украины по установлению более сильных и
тесных отношений с евроатлантическими структурами» [Толкачев,
Семенов, 2011, с. 260–263]. Важно заметить также, что по инициативе Германии была разработана и реализуется официальная стратегия ЕС в отношении стран Центральной Азии.
В центре политики ЕС по переустройству ближней периферии находятся постсоветские государства Восточной Европы и
Южного Кавказа. Один из ключевых инструментов вовлечения
государств этих регионов в орбиту ЕС представлен режимом Соглашений об ассоциации и стабилизации. Данный режим был утвержден на саммите ЕС в 2000 г. и первоначально был предназначен для воздействия на политически нестабильные и экономически
слабые государства Балканского региона, однако впоследствии
получил более широкое распространение [Тэвдой-Бурмули, 2013].
В вопросах интеграции в европейские структуры новых государств ЕС демонстрирует значительную гибкость в отношении
различных стран. В частности, после того, как Армения заявила о
своем стремлении стать членом Таможенного союза, формируемого
Россией, Белоруссией и Казахстаном, представителями Европейского союза было заявлено, что данный вектор не помешает политическому и экономическому сближению страны с ЕС. При этом
236
диалог ЕС с Украиной по вопросам евроинтеграции характеризовался более жестким тоном со стороны Европейского союза.
Другой пример гибкости европейской политики переустройства восточной периферии связан с Белоруссией. Евросоюз исключает возможность вхождения в ассоциацию с ЕС для государств, находящихся в Таможенном союзе с Россией, однако при
этом оставляет для них возможность нахождения в программе
«Восточного партнерства», дипломатического взаимодействия с
ЕС по этой линии, а также присутствия на соответствующих саммитах «Восточного партнерства» [Косикова, 2012, с. 171–190].
Таким образом, позиционирование европейского пространства на уровне дискурса постепенно расширяется. Эту тенденцию
мы имеем возможность наблюдать применительно к Южному
Кавказу, частично к Центральной Азии, а также Турции. Так, новый президент Грузии Георгий Маргвелашвили незадолго до саммита «Восточного партнерства» в Вильнюсе заявил о том, что Грузия является неотъемлемой частью Европы. Данная идейная линия
поддерживается «Группой мудрецов» ЕС, выступающей с критикой географических критериев определения Европы и отдающей
пальму первенства критерию европейских ценностей.
Тем не менее представляется, что в политике ЕС на пространстве ближней периферии присутствует определенная непоследовательность и, как следствие, серьезные просчеты. Следует
отметить, что ошибки политики ЕС на пространстве Арабского
Востока демонстрируют себя достаточно явно. В частности, в результате дестабилизации ситуации в Сирии и ряде других арабских стран значительно увеличился поток беженцев, направляющихся в европейские страны через границу этих государств с
Турцией. В результате, например, такие страны ЕС, как Греция,
Болгария, в целях противодействия растущей нелегальной миграции вынуждены были начать реализацию проектов строительства
стен на границе с Турцией.
Многие отечественные политологи рассматривали участие
ЕС в событиях «арабской весны» в двух аспектах. С одной стороны, как результат стратегической недальновидности ряда европейских политиков, а с другой стороны, как проявление значительной
внешнеполитической зависимости Европейского союза в сфере
безопасности от Соединенных Штатов. Отечественный исследователь Д. Данилов, в частности, полагает, что ЕС оказался не готов к
237
наступлению «арабской весны» в той форме, в какой она имела
место. Масштабы и динамика тех трансформаций, которые начали
происходить на пространстве Арабского Востока, были слишком
значительны по сравнению с тем, что могло ожидаться. Так, к
концу февраля 2011 г. волнениями были охвачены 19 из 22 расположенных в Северной Африке и на Ближнем Востоке арабских
государств с общим населением около 350 млн человек.
Проблематично говорить о том, что ЕС активно стимулировал развитие на Ближнем Востоке и в Северной Африке тенденций, которые впоследствии привели к так называемой «арабской
весне», однако начавшуюся трансформацию в регионе ЕС, безусловно, поддержал. В частности, ЕС выступил в поддержку проведения конституционных изменений в тех арабских странах, где
революций не состоялось, но которые пошли на либерализацию
своих политических систем. В частности, ЕС приветствовал те изменения, которые были проведены в Марокко и которые позволили
на прошедших в 2011 г. парламентских выборах победить Партии
справедливости и развития, занявшей 80 мест из 395 в парламенте
страны.
В настоящее время ЕС расширяет свое экономическое взаимодействие с государствами самых разных регионов мира. Главным
инструментом, который использует Евросоюз в рамках данной
стратегии, является подписание соглашений о зонах свободной торговли. Данная стратегия показывает, что ЕС как международное
объединение все более активно участвует в борьбе за рынки.
Первым соглашением о свободной торговле, которое подписал Евросоюз с развитой страной, расположенной вне Европы,
стало соглашение с Южной Кореей 2009 г. [Стрежнева, 2012].
В октябре 2013 г. ЕС и Канада достигли политического соглашения по ключевым элементам, касающимся подписания договора о
свободной торговле. Такой договор в случае его подписания станет первым договорам такого плана между Евросоюзом и государством, входящим в G-8.
ЕС в настоящее время ведет переговоры о создании зоны
свободной торговли с государствами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива. В Юго-Восточной Азии Евросоюз ведет переговоры по зонам свободной торговли с Малайзией, Вьетнамом, Таиландом. ЕС пошел на переговоры по
созданию зоны свободной торговли с США. В данном вопросе ЕС
238
в большей степени идет навстречу США, нежели выдвигает собственный геоэкономический проект. Следует отметить, что, начав
переговоры, ЕС при этом отклонил российское предложение, сформулированное в 2010 г. В. Путиным в статье «Россия и Европа: от
осмысления уроков кризиса – к новой повестке партнерства»,
опубликованной в немецкой газете «Зюддойче цатунг». В. Путин
выдвигал идею создания зоны свободной торговли между ЕС и
Таможенным союзом России, Белоруссии и Казахстана.
В общей сложности в 2013 г. ЕС завершил переговоры по
10 соглашениям, которые пока еще не вступили в силу. В частности, были завершены переговоры по соглашениям об экономическом партнерстве с Кот д’Ивуаром, Камеруном, Ганой и двум другим соглашениям – с Южно-Африканским сообществом развития,
которое включает в себя 15 государств, и Восточно-Африканским
сообществом, в которое входят Бурунди, Кения, Руанда, Танзания
и Уганда.
Евросоюз для обеспечения доступа на новые рынки для своих компаний также использует позиции во Всемирной торговой
организации (ВТО). Показательно, что генеральным директором
ВТО с 2004 г. является переизбранный в апреле 2009 г. на новый
срок француз, политик-социалист П. Лами, который ранее занимал
пост комиссара ЕС по торговле.
Развитие внешнеполитической стратегии ЕС, как представляется, может происходить по различным сценариям. В рамках
первого сценария ЕС пойдет по пути все большей ориентации в
своей внешней политике на реализацию стратегии «разумной силы».
В этом случае политика ЕС должна будет стать более целостной,
более самостоятельной, более прагматичной, однако более открытой и многосторонней, «мягкий» инструментарий будет в большей
степени уравновешен «жестким» инструментарием. В рамках второго сценария ЕС продолжит в большей степени придерживаться
стратегии «мягкой силы». В этом случае внешняя политика ЕС
будет преимущественно ориентироваться на инструменты нормативного влияния, но зависимость ЕС от глобальной повестки дня, продвигаемой Соединенными Штатами, и военно-технологического
превосходства США также сохранится. Третий сценарий может
быть связан с расширением участия Евросоюза на правах партнера
в реализации американской манипулятивной стратегии «умной
силы». Нам представляется, что данный сценарий стратегически
239
негативен для ЕС по ряду причин. Во-первых, ЕС, находясь в состоянии нерешенности целого ряда внутренних социальноэкономических проблем, не заинтересован в том, чтобы продолжать распространять «управляемый хаос» на пространстве своей
ближней периферии. Во-вторых, продолжение участия ЕС в непопулярных в мире и неэффективных с точки зрения глобальной
безопасности военных операциях США будет ослаблять нормативную силу ЕС. Представляется, что уже сегодня такое участие
способствовало снижению легитимности ЕС в глазах России, Китая, арабских стран.
В стремлении ЕС оформить свою совокупную военную
мощь можно проследить понимание ведущими европейскими политиками того факта, что перспективная стратегия в XXI в., являющаяся средством достижения лидерства, не может базироваться
исключительно на ресурсах, инструментах и принципах «мягкой
силы». Необходима именно «разумная сила», в рамках которой
военный и, шире, «жесткий» стратегический компонент внешней
политики качественно эволюционирует и при этом играет важную
роль в стратегии в целом. Важно отметить, что, несмотря на кризисную повестку ЕС последних лет, «европейская оборона» достаточно устойчиво входит в круг центральных тем европейской политики [Данилов, 2013].
Нам представляется, что перспектива стратегического выбора
имеет непосредственное отношение к Евросоюзу. Сегодня чрезмерный атлантический вектор во внешней политике ЕС способствует упадку престижа международного объединения в мире. При
этом у самих Соединенных Штатов сложившаяся во взаимоотношениях с ЕС ситуация вызывает двойственное отношение. С одной
стороны, США заинтересованы в ресурсах и участии ЕС в совместных внешнеполитических акциях. С другой стороны, аналитики
в США понимают, что зависимость ЕС от США в сфере военной
безопасности сама по себе является препятствием для реализации
Евросоюзом полноценной ответственной глобальной акторности
[Бжезинский, 2013].
ЕС сегодня, продолжая поддерживать США по ключевым
направлениям, начинает, однако, как нам представляется, готовиться к некой более самостоятельной роли. С одной стороны, несмотря на то что формирование зоны свободной торговли между
США и ЕС зачастую рассматривается исключительно как создание
240
своеобразного «экономического НАТО», ключевые игроки во
внешней политике ЕС выступают в поддержку этой инициативы.
В частности, канцлер Германии Ангела Меркель поддерживает
формирование нового экономического альянса. По ее мнению, это
должно помочь в сдерживании экономической мощи КНР. В то же
время Евросоюз и его отдельные государства крайне болезненно
восприняли разоблачения, касающиеся противозаконной деятельности спецслужб США, осуществлявших тайную слежку за гражданами и политиками ЕС. Достаточно громко свою позицию по
этому вопросу заявила именно Германия.
По нашему мнению, дальнейшее усиление позиций Германии в Евросоюзе будет способствовать более самостоятельной
внешнеполитической линии ЕС. Усиливающаяся Германия, в отличие от Франции, в своих решениях преимущественно опирается
на ключевые институциональные структуры ЕС и критически оценивает участие в проамериканских внешнеполитических кампаниях.
Показательно, что Германия была единственным европейским
членом G-20, который не подписал по итогам саммита G-20 2013 г.
в Санкт-Петербурге текст заявления с требованием жесткой реакции международного сообщества на применение химического
оружия в Сирии. Свое решение ФРГ мотивировала желанием дождаться официального решения Евросоюза по этому вопросу. Можно отметить, что укрепление экономических позиций Германии в
Европе вызывает беспокойство США. Об этом говорит, например,
тот факт, что в ноябре 2013 г. США выступили с резкой критикой
экономической политики ФРГ.
Таким образом, нам представляется, что формирование полномасштабной независимой стратегии Евросоюза, предполагающее более четкое и однозначное конституирование собственных
глобальных политических целей, будет происходить постепенно.
По мере того как одностороннее влияние США в мире будет снижаться, а ЕС будет более остро сталкиваться с региональными и
глобальными проблемами, все больше будет укрепляться объективная необходимость решать данные проблемы собственными
силами, однако в координации с большим количеством внешнеполитических партнеров. Нам представляется, что к реализации
стратегии «разумной силы» ЕС пока не вполне готов, тем не менее
в долгосрочной перспективе именно стратегия «разумной силы»
рассматривается нами как наиболее оптимальная для Евросоюза.
241
Литература
Александров О.Б. Интересы и приоритеты арктической стратегии Евросоюза //
Вестник МГИМО (У). – М., 2013. – № 3. – С. 12–17. – Режим доступа:
http://vestnik.mgimo.ru/sites/default/files/pdf/02mezhd_otn_aleksandrov.pdf (Дата
посещения: 30.12.2013.)
Арбатова Н.К. Влияние кризиса на внешнюю и оборонную политику Европейского Союза: Тезисы к заседанию Ученого совета ИМЭМО РАН 30 января
2012 г. / РАН. ИМЭМО. – М., 2012. – Режим доступа: http://www.imemo.ru/
ru/sc/2013/300113_tez.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Арбатова Н.К., Кокеев А.М. Европейский Союз и региональные конфликты /
РАН. ИМЭМО. – М., 2011. – 143 с. – Режим доступа: http://www.imemo.ru/
ru/publ/2011/11010.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Арбатова Н.К. К итогам саммита Россия – ЕС в Екатеринбурге. – М., 2013. – Режим доступа: http://www.imemo.ru/ru/publ/comments/2013/comm_2013_007.pdf
(Дата посещения: 25.12.2013.)
Беблер А. Европейский Союз, НАТО и «Арабская весна» // Современная Европа. – М., 2012. – № 4 (52). – С. 71–78.
Боонстра Й., Ляруэль М. Сотрудничество ЕС и США в Центральной Азии: параллели пересекаются в бесконечности? // EUCAM. Брифинг. – Мадрид, 2013. –
№ 31, июль. – 5 с. – Режим доступа: http://www.fride.org/descarga/PB_31_Ru.pdf
(Дата посещения: 26.12.2013.)
Бжезинский Зб. Стратегический взгляд. Америка и кризис глобальной власти. –
М.: АСТ, 2013. – 285 с.
Владимирский А. Европейский парламент дает «зеленый свет» Агентству ENISA
на реализацию Стратегии кибербезопасности ЕС // Экспертный центр электронного государства. – М., 2013. – 17 апреля. – Режим доступа: http://
d-russia.ru/evropejskij-parlament-daet-zelenyj-svet-agentstvu-enisa-na-realizaciyustrategii-kiberbezopasnosti-es.html (Дата посещения: 10.02.2014.)
Воронин Е.Р. Ливийская операция НАТО: стратегия, «твердая» и «мягкая» сила,
итоги // Центр евроатлантической безопасности. – М., 2012. – Вып. 1 (31), февраль. – 31 с. – Режим доступа: http://www.mgimo.ru/files2/y02_2012/219224/
Zak_AD1_Voronin3_Web.pdf (Дата посещения: 24.12.2013.)
Воронин Е.Р. О взаимодействии Евросоюза и НАТО в урегулировании кризисных
ситуаций // Вестник МГИМО (У). – М., 2010. – № 1. – 6 с. – Режим доступа:
http://www.mgimo.ru/files/138217/voronin-expert.pdf (Дата посещения: 24.12.2013.)
Данилов Д. Европейский Союз в поиске ответов на вызовы арабской весны // Индекс безопасности. – М., 2012. – Т. 18, № 3–4 (102–103). – С. 107–140. – Режим
доступа: http://www.mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/8.14_danilov.pdf (Дата посещения: 20.12.2013.)
Данилов Д. ЕС на пути к европейской обороне // Российский совет по международным делам. – М., 2013. – 23 января. – Режим доступа: http://
russiancouncil.ru/inner/?id_4=1295#top (Дата посещения: 22.12.2013.)
Девятков А., Макарычев А. «Восточная политика» Германии: Экспертные оценки
и политические перспективы // Мировая экономика и международные отноше-
242
ния. – М., 2012. – № 9. – С. 52–60. – Режим доступа: http://www.utmn.ru/
docs/8634.pdf (Дата посещения: 27.12.2013.)
Европейская стратегия Безопасности. Безопасная Европа в лучшем мире / Совет
Европейского Союза. – Brussels, 2009. – 43 с. – Режим доступа:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC7809568RUC.pdf
(Дата посещения: 20.12.2013.)
Кондратьев А. Единая разведка Евросоюза: быть или не быть? // Военнопромышленный курьер. – М., 2009. – № 7 (273). – Режим доступа: http://vpknews.ru/articles/4791 (Дата посещения: 23.12.2013.)
Косикова Л.С. Восточное партнерство Евросоюза со странами СНГ и интересы
России // Россия и современный мир. – М., 2012. – № 1. – С. 171–190.
Крастев И., Леонард М., Бечев Д., Кобзова Я., Уилсон Э. Иллюзия порядка и
формирование многополярной Европы / European council on foreign relations.–
2013. – 7 c. – Режим доступа: http://www.ecfr.eu/page/-/Multipolar_Europe_
Russian.pdf (Дата посещения: 30.12.2013.)
Кросс К.Д.М. Европейская служба внешних действий и умная сила. – М., 2011. –
3 ноября. – Режим доступа: http://mirznaet.ru/article/592/24-08-2013_the-europeanexternal-action-service-and-smart-power (Дата посещения: 21.12.2013.)
Кутрашев Д.К. Посредническая миссия ЕС в палестино-израильском конфликте //
Вся Европа. – М., 2012. – № 3 (64). – Режим доступа: http://www.alleuropa.ru/
posrednicheskaya-missiya-es-v-palestino-izrailjskom-konflikte (Дата посещения:
23.12.2013.)
Ларионова М.В. «Группа двадцати» и Европейский Союз // Вестник международных организаций. – М., 2009. – № 2 (24). – Режим доступа: http://www.
egmontinstitute.be/papers/09/other/ABC-revisited-inRussian.pdf (Дата посещения:
24.12.2013.)
Макарычев М. Смягчение санкций ЕС против Ирана начнется в декабре // Российская газета. – М., 2013. – 25 ноября. – Режим доступа: http://www.
rg.ru/2013/11/25/iran-site-anons.html (Дата посещения: 24.12.2013.)
Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. – Brussels, 2008. – Режим доступа: http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/081205_RUESSReport
%20final.pdf (Дата посещения: 24.12.2013.)
Офицеров-Бельский Д. Перспективы общей внешней политики ЕС // Международные процессы. – М., 2013. – Т. 11, № 1. – С. 122–130. – Режим доступа:
http://www.intertrends.ru/thirty-second/Ofitserov.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Попеску Н., Гнедина Е. Первое десятилетие Европейской Политики Соседства в
Восточной Европе // CIES. Серия статей о Политике Соседства. – 2012. – № 1. – 12 с.
Потемкина О.Ю., Кавешников Н.Ю., Кондратьева Н.Б. Европейский Союз в
21 веке: время испытаний. – М.: Весь мир, 2012. – Режим доступа:
http://www.mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/2.5.kaveshnikov.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Романова Т.А. Империя норм // Россия в глобальной политике. – М., 2013. –
№ 1. – Режим доступа: http://www.globalaffairs.ru/number/Imperiya-norm-15876
(Дата посещения: 26.12.2013.)
243
Себастьян П., Бунстра Й., Ляруэль М. Безопасность Центральной Азии и пути ее
развития: сравнительный анализ походов Европейского союза, Китая и России.
Рабочий доклад // EUCAM. – 2012. – № 11, май. – Режим доступа:
http://www.fride.org/descarga/WP11_Ru.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Сидоров А.С. Вооруженные силы ЕС: реальность или химера? // Современная
Европа. – М., 2012. – № 1, 13 января.
Стрежнева М.В. Эволюция торговой политики Европейского Союза // Мировая
экономика и международные отношения (Москва). – М., 2012. – № 8. – С. 39–
48; № 9. – С. 42–51.
Тищенко Е.В. Регионализм и евразийская интеграция: последствия применения /
G-Global. – 2013. – 12 с. – Режим доступа: http://www.group-global.org/
ru/publication/view/8987 (Дата посещения: 26.12.2013.)
Толкачев В.В., Семенов О.Ю. «Веймарский треугольник» в международных отношениях в Европе: итоги и перспективы // Вестник Нижегородского университета имени Н.И. Лобачевского. Международные отношения. Политология.
Регионоведение. – Нижний Новгород, 2011. – № 5 (1). – С. 260–263. – Режим
доступа: http://www.unn.ru/pages/issues/vestnik/99999999_West_2011_5/43.pdf
(Дата посещения: 26.12.2013.)
Тэвдой-Бурмули А. Горизонты расширения ЕС: соблазны и расчеты // Российский
совет по международным делам. – М., 2012. – 12 марта. – Режим доступа:
http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=235 – top (Дата посещения: 31.12.2013.)
Фитуни Л.Л. «Арабская весна»: Трансформация политических парадигм в контексте международных отношений // Мировая экономика и международные отношения. – М., 2012. – № 1. – С. 3–14.
Фонтэн П. Европа в 12 уроках // Бюро официальных публикаций Европейского
Союза. – Brussels, 2010. – 80 с. – Режим доступа: http://www.eeas.europa.eu/
delegations/russia/documents/publications/europe_12_lessons_ru.pdf (Дата посещения: 26.12.2013.)
Цыбаков Д.Л. Милитаризация межгосударственных союзов в постбиполярном
мире: последствия для национальных интересов // Власть. – М., 2012. – № 1. –
С. 161–165. – Режим доступа: http://polis.isras.ru/files/File/Vlast/Vlast_01-2012.pdf
(Дата посещения: 26.12.2013.)
Чихарев И.А., Столетов О.В. К вопросу соотношения стратегий «мягкой силы» и
«разумной силы» в мировой политике // Вестник Московского университета.
Серия 12: Политические науки. – М., 2014. – В печати.
Юматов К.В. Эволюция политики Европейского Союза на Южном Кавказе //
Вестник Томского государственного университета. Серия: История. – Томск,
2012. – № 1. – С. 126–131. – Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/
evolyutsiya-politiki-evropeyskogo-soyuza-na-yuzhnom-kavkaze (Дата посещения:
26.12.2013.)
Green Paper. Towards a future maritime policy for the Union: A European vision for
the oceans and seas / Commission of the European communities. – 2006. – Mode of
access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0275B:
FIN:EN:PDF (Дата посещения: 10.02.2014.)
244
Grevi G., Keohane D., Lee B., Lewis P. Empowering Europe’s Future: Governance,
Power and Options for the EU in a Changing World / FRIDE. – 2013. –
5 December. – Mode of access: http://www.fride.org/publication/1165/empoweringeurope%E2%80%99s-future:-governance,-power-and-options-for-the-eu-in-achanging-world (Дата посещения: 26.12.2013.)
Eastern partnership integration and cooperation (EaPIC) programme. – Mode of access:
http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpi-east/
eapic_en.htm
Nye J.S. The Future of power. – Tampa, Fl, 2011. – 300 p.
Walker D. The «Leadership club» in Luxembourg: challenges for the EU in 2030. –
The 123 rd ed. of management matters. – 2013. – December. – Mode of access:
http://europa.eu/eas/press/TheLeadershipClubinLuxembourg.pdf (Дата посещения:
26.12.2013.)
245
ПЕРВАЯ СТЕПЕНЬ
А.В. ДЕДЕНКУЛОВ
РОЛЬ ГОСУДАРСТВ ЦЕНТРАЛЬНО-ВОСТОЧНОЙ
ЕВРОПЫ В ФОРМИРОВАНИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО
ПРОСТРАНСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В процессе формирования энергетической политики ЕС
сталкивается не только с проблемой различий в подходах национальных столиц, но и с объективной гетерогенностью вызовов
энергетической безопасности, стоящих перед различными государствами-членами и их группами [Andoura, 2013, p. 9–18].
Такие страны, как Германия (а также Франция и Швеция),
обладающие высоким уровнем социально-политического, экономического и технологического развития, в той или иной степени
озабочены вопросами поиска и реализации принципиально новых
моделей обеспечения стратегической национальной энергетической безопасности, основанных на развитии «устойчивой энергетики». Традиционные экспортеры – Великобритания, Нидерланды
и Дания – сосредоточены на постепенном переводе национальных
ТЭК на «возобновляемые рельсы» в долгосрочной перспективе.
«Страны нефтяного импорта» – Италия, Испания, Португалия,
Греция – в большей степени озабочены задачами диверсификации
своих ориентированных на нефть энергобалансов по видам топлива (в том числе за счет природного газа). В это время государства –
члены ЕС, расположенные в ЦВЕ и восточной части Евросоюза в
целом – Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Хорватия, Словения,
Румыния, Болгария, Литва, Латвия, Эстония, – преследуют цель
«снижения энергетической зависимости» от крупных внешних по-
246
ставщиков посредством, прежде всего, развития внутренних энергетических ресурсов и создания новых маршрутов транспортировки углеводородов. Роль поставщика-монополиста в их случае зачастую принадлежит российскому ОАО «Газпром». При этом
государства ЦВЕ характеризуются весьма невысоким уровнем
энергетической безопасности. Таким образом, они в определенном
смысле оказываются на «передовой» европейской энергетической
политики, будучи вынужденными искать ответы на наиболее острые вызовы энергетической безопасности, уже найденные и реализованные западноевропейскими «соседями» по ЕС ранее.
В связи с этим перед Еврокомиссией (ЕК) стоит задача
«синхронизации» политических дискурсов государств-членов в
области энергетики. Однако в условиях известного дефицита солидарности страны, принадлежащие к региону ЦВЕ, вынуждены
во многом самостоятельно обеспечивать национальную энергетическую безопасность. Соответствующие решения они склонны
искать в том числе на пути самоорганизации и солидаризации (зачастую и при «направляющей руке» Брюсселя) с целью совместного лоббирования во многом совпадающих интересов национальных энергетических политик как в рамках ЕС, так и на «внешнем
поле». На практике это ведет к возникновению новых и изменению существующих региональных политических площадок и механизмов координации в тактическом плане, а также к изменению
энергетического политического пространства ЦВЕ в частности и
ЕС в целом – в стратегическом.
В качестве основных региональных инструментов солидаризации и совместного лоббирования в области энергетической политики странами ЦВЕ в настоящее время используются «Вишеградская четверка» («В4») и Центральноевропейская инициатива
(ЦЕИ), а также действующий в рамках ЕС механизм Дунайской
стратегии (ДС). «В4» и ЦЕИ, предусматривающие практику поочередного полугодового и годового председательства государствчленов соответственно, предоставляют возможность регулярных
консультаций на экспертном, межведомственном и политическом
уровнях вплоть до высшего для выработки единых позиций. ДС
позволяет лоббировать финансирование конкретных трансграничных проектов регионального масштаба.
247
Основные направления солидарного действия в области
энергетической политики государств – членов ЕС, расположенных
в ЦВЕ, включают:
1) создание единого регионального рынка энергии;
2) диверсификацию маршрутов и источников поставок углеводородов;
3) развитие атомной энергетики, включая работу над реактором IV поколения;
4) развитие возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и
соответствующих технологий с учетом региональной специфики.
Как видно, области солидаризации государств ЦВЕ совпадают с некоторыми приоритетными направлениями энергетической политики ЕС (ЭПЕС) по форме [Action plan for North-South
energy … 2011]. Тем не менее по содержанию первые имеют выраженную региональную специфику и зачастую не вполне соответствуют либо частично противоречат вторым.
Создание единого внутреннего рынка энергии
В развитие единого энергетического рынка ЕС после 2009 г.
на приоритетное место вышло физическое объединение энергетических рынков, т.е. развитие трансграничной инфраструктуры
[Кавешников Н.Ю., 2012, с. 230]. Совместная деятельность государств ЦВЕ на данном направлении проводится по двум трекам:
интеграция национальных систем транспортировки газа и передачи электроэнергии (ГТС и ЛЭП) и формирование региональных
биржевых механизмов торговли.
Внутрирегиональная передача энергии осложняется отсутствием достаточных трансграничных энерготранспортных мощностей.
Система электро- и газоснабжения ЦВЕ создавалась в условиях Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) под задачу поставок из
единого центра – СССР. Это привело к возникновению хронической проблемы региона, которая заключается в том, что трансграничные энерготранспортные артерии проложены преимущественно
в направлении Восток – Запад, и государства ЦВЕ остро ощущают
недостаток мощностей в направлениях Запад – Восток, Север – Юг
и Юг – Север. Интеграция ГТС и ЛЭП воспринимается здесь, прежде всего, как средство повышения устойчивости региона к кризисам поставок за счет механизмов взаимопомощи.
248
Основные усилия в этой области в настоящее время сосредоточены на реализации проекта так называемого энергетического
коридора Север – Юг, призванного соединить ГТС и ЛЭП государств региона от Балтийского моря до Адриатического. Проект
получил старт в период венгерского европредседательства в первой половине 2011 г. В качестве базового механизма политической
координации была избрана площадка «В4» с привлечением других
стран региона – в формате «Вишеградская четверка плюс» [Schopflin, 2010]. В феврале 2011 г. в Брюсселе под председательством
комиссара ЕС по энергетике Г. Эттингера состоялось учредительное заседание Рабочей группы высокого уровня по реализации
проекта энергокоридора. Группа, в состав которой вошли секции
по газу, электроэнергии и нефти, заседает на ежемесячной основе.
В ее работе участвуют Венгрия, Польша, Чехия, Словакия, Словения, Румыния, Болгария, а также Хорватия. В отдельных сессиях
принимают участие представители Германии и Австрии. В октябре
2011 г. утверждена «дорожная карта» по реализации проекта коридора и принята соответствующая декларация о намерениях [Communication from the Commission … 2011]. В конце 2011 г. документ
одобрен Советом ЕС по энергетике. Решениями Еврокомиссии и
Европейского совета энергокоридору присвоен статус приоритетного проекта Европейского инфраструктурного пакета [Regulation
(EU) … 2013].
Инфраструктура коридора включает трансграничные газопроводы и два терминала по приему сжиженного природного газа
(СПГ). В 2010–2011 гг. в эксплуатацию были запущены венгерохорватский и венгеро-румынский газопроводы, к середине 2014 г.
планируется запустить венгеро-словацкий, ведутся переговоры о
строительстве венгеро-словенского интерконнектора. В 2011 г.
было осуществлено соединение газотранспортных систем Польши
и Чехии, а на 2015 г. запланировано соединение ГТС Польши и
Словакии.
Венгеро-румынский трансграничный газопровод Сегед –
Арад протяженностью 107 км и мощностью 4,4 млрд куб. м газа в
год (4,8 млн куб. м в день) был запущен в эксплуатацию в октябре
2010 г. Проект реализован венгерской «FGSZ» (дочерняя компания
концерна «MOL») и румынской «Transgaz». Общая стоимость трубопровода составила 70 млн евро (включая софинансирование со
стороны ЕС в размере 17 млн евро). Имелось в виду, что при
249
строительстве «Набукко» газопровод Сегед – Арад должен был
стать его частью (правовая основа заложена соответствующим
венгеро-румынским соглашением). В мае 2011 г. между Румынией
и ЕС был подписан меморандум, согласно которому Бухарест взял
на себя обязательство обеспечить транспортировку газа по трубопроводу в венгерском направлении до конца 2012 г. [Romania
pledges … 2011].
В декабре 2010 г., в соответствии с ранее подписанным соглашением между компаниями «Plinarco» (дочернее предприятие
хорватской «INA»), был запущен в эксплуатацию венгерохорватский интерконнектор [Gas interconnection Hungary – Croatia
(Hu) … 2013]. Газопровод стоимостью 395 млн евро проложен по
маршруту Варошфельд – Бата – Дравасердахэй (Венгрия) – Донжи
Михояц – Беничанцы – Слободница (Хорватия). Протяженность
венгерского участка – 210 км, хорватского – 88 км. Пропускная
способность – 6,5 млрд куб. м в год. Трубопровод работает в направлении Хорватии. После введения в эксплуатацию СПГтерминала «Адрия» на хорватском о. Крк в Адриатическом море
поставки планируется осуществлять и из Хорватии в Венгрию.
Трубопровод создает новые транзитные мощности в направлении
Венгрия – Хорватия – БиГ – Италия (Хорватия ежегодно импортирует через территорию Венгрии около 1,5 млрд куб. м природного
газа), а в будущем – в направлении Хорватия – Венгрия. В перспективе он способен обеспечить Хорватии подключение к таким
трубопроводам общеевропейского значения, как «Южный поток».
В январе 2011 г. было подписано венгеро-словацкое межправсоглашение о соединении национальных ГТС и ЛЭП. Газопровод пропускной способностью до 5 млрд куб. м в год и протяженностью 115 км (94 км – Венгрия, 21 км – Словакия) прокладывается
по маршруту Велки Кртиш (Словакия) – Вечеш (Венгрия) [Gas interconnection. Slovakia – Hungary (Sk – Hu)... 2013]. Стоимость проекта составляет 192 млн евро. Он пользуется поддержкой Евросоюза,
который готов выделить около 30 млн евро. Строительство газопровода началось в 2013 г. Изначально основным будет направление Словакия – Венгрия, хотя в будущем запланированы поставки
газа в обоих направлениях.
Еще одним важным элементом энергетического коридора
должен стать польско-словацкий газопровод. Соответствующая
декларация о намерениях в 2010 г. была подписана польской «Gaz-
250
System SA» и словацкой «Eustream AS», управляющими национальными ГТС. Пропускная способность газопровода составит
порядка 5 млрд куб. м в год. В 2012 г. принято инвестиционное
решение и начато строительство. Компании рассчитывают на финансовую поддержку ЕС. В апреле 2012 г. был проведен тендер на
разработку ТЭО проекта, который выиграла польская компания
«Gazoproject» в сотрудничестве с «Ernst&Young» и словацкой
«GasTech s.r.o.». Польско-словацкий газопровод должен обеспечить Варшаве доступ к мощностям Южного газового коридора ЕС.
Для проекта строительства Энергетического коридора Север – Юг характерны возможность использования всех составляющих его трансграничных газопроводов в реверсном режиме и
параллельное сооружение высоковольтных ЛЭП («с прицелом» на
развитие в регионе атомной и альтернативной энергетики, а также
так называемых «умных сетей» / smart grids).
Проект коридора Север – Юг, создавая возможности для
транспортировки газа в регионе между Балтийским, Адриатическим и Черным морями, является одним из важнейших элементов
политики по формированию единого энергетического рынка ЕС к
2015 г., в соответствии с решением Европейского совета от февраля 2011 г. Успешная реализация проекта коридора, по задумке его
архитекторов, должна будет не только способствовать дальнейшему повышению энергетической солидарности государств региона,
укрепляя их переговорные позиции политически, но и создаст реальную основу для становления в ЦВЕ единого рынка газа, значительная доля которого – при благоприятной глобальной конъюнктуре – может прийтись на спотовую торговлю.
Соответствующая лоббистская деятельность ведется государствами – участниками проекта под эгидой Дунайской стратегии, в рамках которой в качестве так называемой приоритетной
области № 2 выделена энергетика [Danube Strategy … 2013]. Этот
трек включает четыре направления: создание региональной трансграничной инфраструктуры, объединение рынков, повышение
энергоэффективности и развитие возобновляемой энергетики.
В 2012 г. по каждому из них были разработаны «дорожные карты».
В июне 2012 г. был дан старт работе по составлению единого списка проектов региональной газотранспортной инфраструктуры
(«проектов общего интереса» / project of common interest) и дискуссии вокруг Целевой модели газового рынка (Gas Target Model)
251
для Дунайского региона (REGMO – Regional Gas Model) [CEER
Vision... 2011].
Усилия государств ЦВЕ по увеличению объемов внутрирегиональной торговли энергией дополняются развитием национальных бирж газа и электроэнергии. Наибольший прогресс на
этом направлении достигнут членами «В4». Так, в мае 2011 г.
энергетическими регуляторами Чехии, Словакии и Венгрии был
подписан Меморандум о взаимопонимании, а в сентябре 2012 г. –
запущены трансграничные внутридневные торги электроэнергией
[Hungarian energy … 2012].
Диверсификация маршрутов
и источников поставок углеводородов
Во внешней энергетической политике ЕС приоритетным направлением является диверсификация поставок [Кавешников,
2009]. Деятельность стран ЦВЕ на данном направлении ведется по
двум трекам: строительство трубопроводов, обеспечивающих поставки из внешних источников, и сооружение терминалов, дающих доступ к сжиженному природному газу (СПГ).
До середины 2013 г. основным трубопроводным проектом
региона, пользовавшимся однозначной поддержкой Брюсселя, был
газопровод «Набукко» (в более поздней, урезанной редакции –
«Набукко Запад»). Государствами региона, участвовавшими в проекте, регулярно проводились так называемые политические конференции по «Набукко» с принятием совместных коммюнике в
поддержку проекта, последние их которых прошли в Будапеште и
Бухаресте. Однако выбор международного консорциума по разработке азербайджанского месторождения «Шах-Дениз-2» в пользу
газопровода «ТАП» для транспортировки сырья в Европу поставил
крест на перспективах «Набукко».
В этих условиях в ближайшее время следует ожидать смены
основного объекта политической координации государств региона.
Для ряда из них таковым может стать строящийся ОАО «Газпром»
в сотрудничестве с европейскими партнерами газопровод «Южный поток» (ЮП), в котором участвуют некоторые государства –
члены ЕС, расположенные в восточной части Евросоюза: Болгария, Венгрия, Хорватия и Словения.
252
ЮП позволяет государствам-участникам диверсифицировать
маршруты поставок, снизив риски, связанные с направлением газа
в обход Украины. Объявленная в декабре сего года председателем
ЕК Ж.-М. Баррозу позиция ЕС о необходимости пересмотра соответствующих межправительственных соглашений государств –
участников проекта с Россией, с одной стороны, и присвоение ЮП
статуса приоритетного национального проекта в ряде этих стран,
свидетельствующее об их реальной заинтересованности в его реализации, – с другой, позволяют предположить, что ЮП (в частности, его юридические аспекты в контексте законодательства ЕС) в
ближайшие месяцы может стать объектом политических консультаций соответствующих государств ЦВЕ. И первые шаги в этом
направлении уже сделаны. Так, в ноябре 2013 г. «на полях» саммита Китай – ЦВЕ в Бухаресте премьер-министры государств –
участников проекта газопровода «Южный поток» Венгрии, Болгарии и Словении провели трехсторонние переговоры, договорившись о подобных консультациях на регулярной основе. ОАО
«Газпром» и Минэнерго России могут сыграть в этом процессе
конструктивную и позитивную роль.
По мере того как набирают обороты «сланцевая революция»
в США и формирование мирового рынка газа, государства ЦВЕ
проводят все более активную политику, направленную на расширение своего доступа к СПГ. Предпринимаемые ими совместные
усилия можно условно разделить на две составляющие: строительство СПГ-терминалов на собственной территории и лоббирование
в интересах начала экспорта из США.
Так, важнейшими элементами упоминавшегося выше коридора Север – Юг должны стать два СПГ-терминала: хорватский на
о. Крк в Адриатическом море («Адрия») и польский в Свиноуйсце,
на его южном и северном окончаниях соответственно.
В проекте «Адрия» принимают участие немецкая «Е. On Ruhrgas» (31,15%), австрийская «OMV» (25,58%), французская «Total»
(25,58%), немецкая «RWE» (16,69%), словенская «Geoplin» (1%).
Терминал сможет принимать танкеры объемом 265 тыс. куб. м, а его
производительность составит около 10 млрд куб. м газа в год.
Стоимость проекта, одобренного хорватским правительством в
конце 2008 г., составляет 600 млн евро. Строительство изначально
планировалось начать в 2010 г., а завершить – в 2013–2014 гг., однако впоследствии – в том числе по причине отсутствия достаточ-
253
ного финансирования – сроки были отодвинуты на период после
2017 г. (инвестиционное решение ожидалось не ранее 2013 г.).
Проект строительства СПГ-терминала в Свиноуйсце ведет
польская госкомпания «Polskie LNG». Начальная проектная мощность терминала – 3,5–5 млрд куб. м в год с возможностью увеличения до 10,5 млрд куб. м. Оценочная стоимость – 600–700 млн евро.
Начать эксплуатацию планируется в 2014 г. С катарской компанией
«Qatar Gas Operating Company» уже заключен контракт на поставку с 2014 г. 1,5 млрд куб. м СПГ в год. Реализация проекта Энергокоридора Север – Юг в полном объеме сделает возможным импорт в регион СПГ, высвобождающегося из-за роста добычи
сланцевого газа в США [International gas union, 2011, p. 47–52].
Совместная деятельность ведется некоторыми государствами восточной части ЕС – Румынией и Венгрией – и в рамках проекта АГРИ с участием Азербайджана и Грузии, который призван
сделать возможным экспорт СПГ из Закавказья. Проект находится
на стадии оценки.
Кроме того, румынские компании «Transgaz» и «Romgaz» (с
участием американских инвесторов) разрабатывают проекты использования румынских портов для поставок в Европу сжиженного
газа: строительство терминалов в г. Констанца (переговоры об
участии в последнем велись в 2008 г. российскими инвесторами).
По появляющейся в прессе информации, государства ЦВЕ
приступили к совместному лоббированию начала экспорта СПГ из
Соединенных Штатов в страны, не имеющие с США соглашения о
свободной торговле [Orban, Bartuska, 2013]. Данная деятельность
ведется в связи с поддержкой законодательной инициативы республиканцев под названием «СПГ для НАТО», подводящей под
экспорт СПГ в союзнические страны военно-политическую и
идеологическую основу [Lugar, 2012].
Кроме того, государства региона (наиболее активно – Польша и Венгрия) сотрудничают – зачастую при посредничестве либо
с участием американских компаний – в области обмена технологиями в разработке национальных запасов сланцевого газа.
254
Развитие атомной энергетики,
включая работу над реактором IV поколения
Возможность и востребованность кооперации и координации государств ЦВЕ в области «мирного атома» обусловлены
примерно одинаковым уровнем развития атомной энергетики и
схожестью стоящих перед ними задач и вызовов.
Получив АЭС «в наследство» от СЭВ и СССР, государства
региона в настоящее время не имеют необходимых финансовоэкономических и технологических ресурсов ни для самостоятельного всестороннего развития полноценной национальной атомной
промышленности, ни для отказа от нее с замещением «выпадающих» электрогенерирующих мощностей с помощью ВИЭ. При
этом Германия проводит активную линию на формирование в ЕС
сверхкритичного отношения к атомной энергетике в свете катастрофы на японской Фукусиме. В этих условиях естественным выбором для государств ЦВЕ, не обладающих достаточным политическим «весом» для противостояния Берлину в одиночку,
становится блокирование в интересах совместного отстаивания
общих позиций. «В4» подходит для этих целей как нельзя лучше.
Одним из последних проявлений этой тенденции стало, в частности, совместное коммюнике премьер-министров «четверки» о
твердой приверженности их государств стратегическому курсу на
развитие атомной энергетики [Prime Minister’s statement... 2013].
Страны ЦВЕ под патронатом ЕК и Евратома также ведут совместные разработки атомного реактора IV поколения в рамках
проекта «ALLEGRO».
Развитие возобновляемых источников
энергии (ВИЭ) и соответствующих технологий
с учетом региональной специфики
Будучи поставленными перед необходимостью выполнения
целей «20-20-20» в области ВИЭ, энергоэффективности и энергосбережения, с одной стороны, и решая актуальную задачу снижения
национальной «энергетической зависимости» – с другой, государства региона вынуждены действовать в условиях ограниченного
финансово-экономического потенциала. Этот фактор вкупе со
схожестью природных условий в странах региона создает объек-
255
тивную основу для политической координации с акцентом на развитие ВИЭ с учетом региональной специфики. В случае ЦВЕ – это
смещение баланса в сторону относительно дешевых и доступных
источников: биомассы и геотермальных источников. На этих направлениях государства региона демонстрируют определенные
успехи.
Данный трек является важным направлением деятельности
«В4». Так, на переговорах в декабре 2013 г. в формате «Вишеградская четверка плюс» в составе Польши, Венгрии, Чехии, Словакии,
Румынии и Болгарии была зафиксирована совместная позиция государств, которая заключается в необходимости развития ВИЭ с
акцентом на биомассу как тип альтернативной энергии, наилучшим образом соответствующий региональной специфике [Prime
Minister’s statement … 2011].
***
Таким образом, испытывая дефицит евросолидарности в области энергетики и осознавая существование некоторых противоречий с государствами западной части ЕС, государства ЦВЕ прибегают к политической координации в региональном формате с
тем, чтобы заставить свой общий голос «звучать громче». Для этого
используются, главным образом, существующие институты, «подгоняемые» под актуальные задачи. Так, наиболее яркий пример
этого процесса – «Вишеградская четверка», расширенная до формата «Вишеградской четверки плюс», куда по необходимости
включаются примыкающие к «костяку» организации страны (Румыния, Болгария, Хорватия, Словения и т.д.).
Этот процесс позволяет государствам региона более эффективно отстаивать совпадающие интересы национальных энергетических политик, в особенности в тех случаях, когда они вступают
в противоречие с интересами Еврокомиссии либо более влиятельных стран-членов, расположенных в западной части ЕС. Наиболее
острые из таких противоречий наблюдаются в части строительства
газопровода «Южный поток», развития атомной энергетики и
ВИЭ. Такое субрегиональное взаимодействие влияет на энергетическое пространство ЕС, поскольку не только воздействует на
формирование соответствующей повестки дня Евросоюза, но и
ведет к усилению позиций государств ЦВЕ внутри него, а также
256
видоизменяет архитектуру региональных механизмов сотрудничества в целом.
В то же время ряд аспектов этой деятельности заслуживает
внимания с точки зрения интересов России. В случае создания единого регионального рынка газа, строительства СПГ-терминалов и
добычи сланцевого газа она объективно представляет прямую либо
опосредованную опасность позициям монопольного российского
экспортера ОАО «Газпром». В случае развития атомной энергетики
и ВИЭ, напротив, представляет интерес с точки зрения сотрудничества в области привлечения российских компаний к реализации
соответствующих инвестиционных проектов и обмена технологиями.
Литература
Кавешников Н.Ю. Роль энергодиалога Россия – ЕС в обеспечении энергетической
безопасности «Большой Европы» // Вся Европа. ru. – М., 2009. – Вып. 5 (33). –
Mode of access: http://www.alleuropa.ru/rolj-energodialoga-rossiya-es-v-obespecheniienergeticheskoy-bezopasnosti-boljshoy-evropi (Дата посещения: 21.12.2013.)
Кавешников Н.Ю. Становление энергетической политики ЕС // Европейский союз
в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.),
Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. – М.: Весь мир, 2012. – C. 222–253.
Action plan for North-South energy interconnections in Central-Eastern Europe / European
Commission. – Brussels, 2011. – Mode of access: http://ec.europa.eu/energy/
infrastructure/doc/2011_north_south_east_action_plan.pdf/ (Дата посещения: 25.12.2013.)
Andoura S. Energy solidarity in Europe: from independence to interdependence. Project
«A test for european solidarity» / Jacques Delors Institute. – Paris, 2013. – 110 p.
CEER Vision for a European Gas Target Model. Conslusions paper / Council of European Energy Regulators. – Brussels, 2011. – 1 December. – Mode of access:
http://www.ceer.eu/portal/page/portal/EER_HOME/EER_CONSULT/CLOSED%20
PUBLIC%20CONSULTATIONS/GAS/Gas_Target_Model/BG/ (Дата посещения:
21.12.2013.)
Communication from the Commission to the European Parliament, the Council the
European economic and social committee and the committee of the regions Energy
Roadmap 2050 / European Commission. – Brussels, 2011. – 5 December. – Mode of
access: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/com_2011_8852_en.pdf
(Дата посещения: 09.02.2014.)
Gas interconnection Hungary – Croatia (Hu) / European Commission. – Brussels,
2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gas-interconnectionsand-reverse-flow/hu_en.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Gas interconnection. Romania – Hungary (Ro – Hu) / European Commission. – Brussels, 2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gas-
257
interconnections-and-reverse-flow/romania-hungary-ro-hu_en.pdf (Дата посещения:
25.12.2013.)
Gas interconnection. Slovakia – Hungary (Sk – Hu) / European Commission. – Brussels, 2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gasinterconnections-and-reverse-flow/slovakia-hungary-sk-hu_en.pdf (Дата посещения:
25.12.2013.)
Danube strategy. About us / Danube region strategy. Energy. – 2013. – Режим доступа: http://www.danube-energy.eu/pages/about-us (Дата посещения: 09.02.2014.)
Hungarian energy and public utility regulatory authority. Successful start of the CzechSlovak-Hungarian Day-ahead Electricity Market Coupling on 11 September 2012:
Press release. – 2012. – 11 September. – 3 p. – Mode of access: http://www.
mekh.hu/gcpdocs/62/Market%20Coup/2012-09-11_%20Cz_Sk_Hu_successful%20
start%20of%20%20Market%20Coupling_%20Press_release.pdf (Дата посещения:
19.12.2013.)
International gas union. World LNG Report, 2011 / International gas union. – 2011. –
68 p. – Mode of access: http://www.igu.org/gas-knowhow/publications/igupublications/LNG%20Report%202011.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)
Lugar R. A bill to provide certain assistance to North Atlantic Treaty Organization
allies / U.S. Congress library. – Washington, 2012. – 12 December. – Mode of access: https://www.govtrack.us/congress/bills/112/s3671/text (Дата посещения:
10.12.2013.)
Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija: [Официальный сайт
международных дел и европейской интеграции Черногории]. – Mode of access:
http://www.mvpei.gov.me/ministarstvo (Дата посещения: 09.02.2014.)
Orban A., Bartuska V. Central Europe is a ready market for U.S. Gas // The Washington Post. – Washington, 2013. – 11 October. – Mode of access: http://www.
highbeam.com/doc/1P2-35245929.html (Дата посещения: 09.02.2014.)
Prime Minister’s statement following the Visegrad Four meeting in Budapest / Hungarian Presidency 2013–2014 of the Visegrad group. – Budapest, 2013. – 18 October. –
Mode of access: http://v4hupres.gov.hu/prime-minister-s-statement-following-thevisegrad-four-meeting-in-budapest (Дата посещения: 22.12.2013.)
Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and the Council of 17 April
2013 on guidelines for trans-European energy infrustructure and repealing Decision
No 1364/2006/EC and amending Regulations (EC) No 713/2009, (EC) No
714/2009 and (EC) No 715/2009. (Text with EEA relevance) / European Commission. – Brussels, 2013. – 17 April. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:115:0039:0075:EN:PDF (Дата посещения:
09.02.2014.)
Romania pledges to pump gas to Hungary via interconnector // Budapest business journal. –
2011. – 17 May. – Mode of access: http://www.bbj.hu/economy/romania-pledges-topump-gas-to-hungary-via-interconnector_57812 (Дата посещения: 10.12.2013.)
Schopflin G. New Visegrad Plus Initiative – EPP MEPs hold talks with CentralEuropean EPP Foreign Ministers. – 2010, 14 September. – Mode of access:
http://schopflingyorgy.hu/news_display/new_visegrad_plus_initiative_epp_meps_hold_
talks_with_central_european_epp_foreign_ministers/ (Дата посещения: 21.12.2013.)
258
The delegations of agriculture ministries of the Visegrad group and Bulgaria, Romania
and Slovenia discussed the issue of renewable energy resources / Joint press communication; Visegrad group. – 2012. – 11 September. – Mode of access: http://www.
visegradgroup.eu/about/press-room/the-delegations-of-110912 (Дата посещения:
14.12.2013.)
259
Д.С. ПОЛУЛЯХ
ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ МНОГОУРОВНЕВОГО
УПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
«Многоуровневое управление» (multi-level governance) – понятие, все чаще применяющееся для описания комплексных механизмов регулирования в Европейском союзе. Сторонники концепции многоуровневого управления (МУУ) обращают внимание на
крупные преобразования последнего времени, которые претерпела
не только европейская полития, но и мировая система в целом.
В первую очередь речь идет о перераспределении власти от уровня
национального государства «вверх», «вниз» и «в стороны». В первом случае управленческие функции передаются наднациональным структурам; во втором – субнациональным органам власти; в
третьем случае власть передается представителям гражданского
сектора. Само понятие, как показывают некоторые авторы, отражает две основные характеристики многоуровневого управления.
Так, «многоуровневость» связана с вертикальным транзитом властных полномочий и, соответственно, усилением правительственных акторов «ниже» и «выше» государства. «Управление» (governance), в свою очередь, уже давно используется исследователями
публичной политики и международных отношений для описания
«горизонтализации» политического поля, когда в выработку политического курса, принятие решений и имплементацию помимо
публичных властей привлекаются также неправительственные акторы. Таким образом, понятие МУУ имеет как вертикальное, так и
горизонтальное измерения [Чихарев, 2011].
Несмотря на то что концепция МУУ сегодня все чаще
всплывает в исследованиях городского, государственного управ-
260
ления и даже управления международной системой [Prado, 2007],
именно пространство Европейского союза является основной площадкой, где теория находит применение. Именно в этой области
впервые возник дискурс МУУ. Исследователь Гэри Маркс описывал
с помощью этого понятия региональную и структурную политику
ЕС. Позже, к удивлению самого автора концепта, МУУ стало удобной теоретической перспективой для анализа крупных реформ на
пространстве ЕС и процесса евроинтеграции. Новая концепция, в
частности, обращала внимание на усиление субнациональных правительственных единиц после подписания Маастрихтского договора (1992). И уже к концу 1990-х годов МУУ стало настоящим
«мейнстримом» в европейских исследованиях [Ágh, 2010, p. 10].
МУУ превратилось не только в удобную теоретическую позицию,
но и во многом в политическую реальность Евросоюза.
В настоящее время имеется достаточное количество работ,
описывающих современную конфигурацию управления в Европейском союзе в терминах МУУ. Не часто, однако, уделяется внимание тому, как эта система эволюционировала с момента образования первых структур общеевропейского управления до наших дней.
Ведь система управления в ЕС не оставалась неизменной, а реагировала на все крупные события в жизни Союза, такие как принятие
Маастрихтского и Лиссабонского договоров, волны расширения
ЕС, кризис зоны евро, неудача Лиссабонской стратегии, принятие
стратеги «Европа 2020» и др.
В настоящей статье мы рассмотрим четыре зарубежные публикации, посвященные теме эволюции системы МУУ в Евросоюзе
и предлагающие взгляд на различные аспекты этой широкой проблематики.
***
Первая работа, которую мы рассмотрим, называется «Как
кризис Еврозоны навсегда меняет институты ЕС». Статья, написанная итальянским экономистом Стефано Микосси, обращает
внимание на изменения в архитектуре экономического управления
ЕС, связанные с кризисом зоны евро (начался в 2009 г.). По мнению автора, отныне в управлении будут доминировать именно
наднациональные акторы, а не государства.
261
Среди прочих работ, посвященных влиянию финансовоэкономического кризиса на ЕС, статья Микосси выделяется именно
акцентом институциональных изменениях. Как утверждает автор,
решения, принятые на «кризисных» саммитах, сделали большой
вклад в централизацию исполнительной власти в ЕС по отношению
к экономическим стратегиям государств-членов.
В новом силовом балансе усилилась роль Европейского совета. За ним закрепилась роль главного источника исполнительной
власти в Евросоюзе. Изменилась и роль Европейской комиссии.
Теперь она ответственна не за формулирование повестки дня и
инициирование законодательства, а за надзор за соблюдением правил и имплементацию общеевропейской политики. Автор подчеркивает, что это не временные меры, а фундаментальные изменения,
меняющие европейское управление навсегда. Микосси обосновывает это тем, что принятые меры исправляют изначальные недостатки конструкции еврозоны [Micossi, 2013, p. 1].
Усиление наднационального уровня управления стало необходимым в условиях кризиса. Чрезвычайная ситуация потребовала
срочных действий и централизованного принятия решений, пусть
оно и выходит за рамки правовой базы ЕС. Ставка изначально была
сделана на межправительственный подход, однако он быстро
столкнулся с проблемами, так как прямое дисциплинарное воздействие одних государств-членов по отношению к другим контрпродуктивно. Поэтому Европейский совет стал искать помощи у общеевропейских институтов, в частности, у Комиссии и учрежденного
для борьбы с подобными кризисами Европейского механизма стабильности (European Stability Mechanism).
На момент кризиса сильной исполнительной властью в архитектуре ЕС обладали только национальные правительства. Они,
однако, были не в состоянии справиться с кризисной «лавиной»,
поэтому Евросовету пришлось пойти на нарушение европейского
законодательства ради спасения этих государств (что подразумевало внесение изменений в национальные экономические стратегии).
Кризисные условия сами по себе создали общеевропейскую исполнительную власть де-факто в лице Евросовета. Последний уже
давно двигался в сторону укрепления своих исполнительных функций, и именно кризис придал этому процессу импульс и объем.
Однако не стоит, призывает Микосси, торопиться с выводами.
Ведь Евросовету все еще не хватает единства и преемственности,
262
чтобы стать реальной исполнительной властью в эволюционирующей системе управления ЕС [Micossi, 2013, p. 3].
Все большая централизация, однако, ведет к актуализации
вопроса легитимности подобных изменений [Micossi, 2013, p. 3].
Авторская концепция предлагает учреждение системы легитимации, увеличивающей роль избираемых парламентов в деле рассмотрения решений Европейского совета в сфере экономической
политики. Микосси предлагает распределить обязанности между
Европейским парламентом (ЕП) и национальными парламентами.
ЕП будет вмешиваться, когда решение в Европейском совете принимается большинством голосов, а национальные парламенты –
когда решение принимается единогласно. Таким образом, образуется система двухуровневой легитимации, в которой сочетаются
прямая (в случае с вмешательством ЕП) и непрямая (когда вмешиваются национальные парламенты) легитимации.
В следующей части статьи Микосси обращается к анализу
сложной структуры ЕС, называя его многоуровневым и многоскоростным союзом. Всех членов ЕС можно разделить на три категории: те, кто входит в еврозону (это 17 членов ЕС, которые используют евро в качестве валюты), те, кто стремится туда попасть, а
также все остальные (те, кто не собирается вступать в еврозону).
Из-за вторых Евросоюз можно назвать мультискоростной системой (так как цели те же, но скорости разные). Из-за третьих же
ЕС – многоуровневая система [Micossi, 2013, p. 8].
Сложность системы ЕС накладывает отпечаток на развитие
и совершенствование политии. Зона евро начинает жить отдельной
от остального Евросоюза жизнью. Она становится сердцем дальнейшей экономической и политической интеграции. Автор уверен,
что углубление интеграции в еврозоне не осложнит процесс принятия решений в европейских институтах. Так, Евросовет уже сегодня разделился на несколько субгрупп в зависимости от отношений с еврозоной. Вопросы, однако, остаются для ЕП: должны ли,
к примеру, представители стран нееврозоны голосовать по вопросам, связанным с делами еврозоны [Micossi, 2013, p. 8]?
Возможно, прогнозирует автор, границы еврозоны когданибудь совпадут с границами всего Евросоюза. Это произойдет
либо за счет расширения еврозоны, либо за счет выхода стран нееврозоны из состава ЕС. Возможен и другой вариант, когда инте-
263
грация со странами нееврозоны продолжится, но будет проходить
лишь по отдельным отраслям [Micossi, 2013, p. 9].
Рассматривая то, как последние события в жизни Евросоюза
влияют на его структуру управления, Микосси показывает четкое
направление эволюции и развития ЕС как многоуровневой системы.
Его анализ ограничивается рассмотрением роли общеевропейских
институтов и национальных правительственных акторов, что,
впрочем, объяснимо выбранной областью – экономическим управлением.
В центре внимания следующей статьи совсем другие структуры. Автор статьи «Комитет регионов в постлиссабонском ЕС:
умное, устойчивое и инклюзивное многоуровневое управление?» – Юстус Шюнлау, управляющий группы ПЕС в Комитете
регионов. Его работа посвящена исследованию роли Комитета регионов в возникающей и постоянно меняющейся многоуровневой
системе ЕС постлиссабонской эры. По мнению автора, именно
Комитет является подлинным покровителем и «стражем» МУУ,
соединяя разные уровни управления [Schönlau, 2011, p. 254].
В течение периода своего существования Комитет значительно изменил свою институциональную структуру и роль. Само
возникновение органа связывают со страхом ряда сильных внутригосударственных регионов потерять свой голос в процессе интеграции. Поэтому некоторые регионы из Германии, Италии, Бельгии и других стран в 1990 г. начали оказывать давление на свои
правительства, чтобы заставить их создать канал регионального
влияния на законодательные процессы ЕС. Тем самым регионам
удалось бы возместить потерю влияния и демократического контроля. Настроения тех времен благоприятствовали усилению
влияния регионов в общей структуре управления в ЕС1, однако
отдельная «палата регионов» так и не была создана. Вместо этого
возник орган, репрезентирующий все субнациональные единицы
государств-членов и обладающий исключительно консультативными полномочиями.
Как показывает Шюнлау, огромную роль в создании КР
сыграла Еврокомиссия. Последней Комитет предоставил возможность обойти национальный уровень и тем самым избежать возникавших трудностей с распределением государствами европейского
1
Особенно была популярна идея «Европы регионов».
264
бюджета. Возникавшие связи Комиссии с регионами (через Комитет) облегчали имплементацию европейских стратегий (в первую
очередь, стратегию сплочения), а также повышали демократическую легитимность.
Таким образом, «Европейская комиссия помогала создать дополнительный канал коммуникации и, возможно, влияния, как часть
возникающей многоуровневой структуры» [Schönlau, 2011, p. 238].
Первые важные перемены для Комитета регионов произошли
после принятия Ниццкого договора (2001). Теперь члены Комитета
рассматривались не как демократические представители регионов, а
как независимые эксперты, не подотчетные национальным и региональным органам власти.
Законодательство не прописывает определенную формулу
распределения мест в Комитете между государствами. В связи с
этим сегодня в Комитете ведутся ожесточенные дискуссии о перебалансировании членства. С одной стороны – защитники статускво (главным образом, чрезмерно представленные малые государства-члены), с другой – сильные регионы (в основном из Германии), которые хотят внедрить систему распределения мест по
принципу убывающей пропорциональности. Считается, что этот
принцип сделает Комитет более репрезентативным и отдалит его
от сообщества независимых консультативных структур ЕС. Пока
же Комитет совмещает в себе две конкурирующие роли – представителя субнациональных единиц и свободного игрока на европейском поле.
Осознавая ограниченность своих компетенций исключительно консультативной ролью, Комитет в то же время всегда
стремился максимизировать влияние на другие институты и на
европейский законодательный процесс вообще. Он старался увеличить объем своей консультативной функции и расширить размах своих активностей. Маастрихтский договор устанавливал конкретные сферы, в которых консультации Комитета являются
обязательными. Сюда относились области образования, здравоохранения, молодежной политики, трансъевропейские сети, экономическое и социальное единство, а также структурные фонды
[Schönlau, 2011, p. 241]. Именно в этих сферах особенно сильно
затрагивались компетенции субнациональных органов управления.
Консультации с Комитетом в этих сферах позволяли не допустить
конфликтов, а также более удачно имплементировать стратегии в
265
регионах. Амстердамский договор (1997) добавил в этот список
трансграничное сотрудничество, сферы занятости, социальной политики, охраны окружающей среды и т.д.
Значительно усилил «институциональную» позицию Комитета Конвент о будущем Европы (2002–2003) и, особенно, выпуск
Еврокомиссией «Белой книги по вопросам управления в Европе»
(2001). Она хоть и не говорила о конкретных изменениях в официальном статусе и институциональном положении Комитета, но
все-таки признавала важную роль Комитета как сети и посредника
в переговорах.
Далее в статье автор выделяет три основные тенденции развития Комитета регионов, которые связаны с тремя разными аренами его активности сегодня.
Первая тенденция заключается в усилении роли Комитета
как основного органа, контролирующего соблюдение принципа
субсидиарности. Определяя, на каком уровне управления должны
решаться те или иные вопросы, этот принцип является частью
«операционной системы» многоуровневой политии. Лиссабонский
договор позволил Комитету играть здесь более значимую роль.
Впоследствии Комитет может стать основным инструментом, который национальные и региональные органы власти могут использовать для контроля над общеевропейскими институтами.
Рассматривая аспект эволюции принципа субсидиарности в
ЕС, нельзя не затронуть факт, что изначально субсидиарность
подразумевала существование и активную роль всего двух уровней управления – национального и европейского. И только Конвент о будущем Европы ввел новое, расширенное понимание субсидиарности, в котором учитывались интересы субнационального
уровня. В течение последующих лет Комитет вел активную деятельность в области оценки субсидиарности. В 2004 г. была запущена серия конференций по вопросам субсидиарности и «усиления субсидиарной культуры» в ЕС. Конференции, известные как
«subsidiarity assises», организовывались Комитетом в сотрудничестве с несколькими национальными и региональными парламентами. В 2008 г. на постоянной основе начала действовать сеть мониторинга субсидиарности, которая позволяла правительствам и
парламентам давать свои оценки соблюдения этого принципа.
Вторая тенденция связана с появляющимся у Комитета желанием задавать конституционную повестку дня. Все чаще Коми-
266
тет инициирует обсуждение вопроса о том, как построить в Европе
федеральную многоуровневую структуру с сильной местной и региональной властью, которые бы играли заметную роль как на
стадии формирования стратегии, так и на стадии ее внедрения.
Подобные изменения, как утверждается, сделают МУУ в Европе
одновременно более легитимным и эффективным.
Комитет уже пытается сегодня двигаться в этом направлении. Так, в 2011 г. были запущены дебаты о формировании в ЕС
«культуры многоуровневого управления». Если же говорить о
планах, то здесь предлагается ряд инициатив, в числе которых создание «обсерватории многоуровневого управления» и вовлечение
субнациональных акторов в оценку законодательства ЕС.
Как подчеркивает автор, судьба этих проектов будет зависеть
от процессов внутри государств. Важно понимать, что желания Комитета и европейского уровня в целом могут встретить сопротивление со стороны государств-членов, которые не заинтересованы в
усилении влияния регионов на национальном и европейском уровнях. Кроме того, сама идея «Европы регионов» сегодня встречает
все меньше поддержки. Шюнлау связывает это с расширением ЕС
в 2004 г., когда в систему были включены в основном централизованные государства [Schönlau, 2011, p. 253].
Наконец, третья тенденция выводится из третьей сферы современной активности Комитета – сферы управления социальноэкономическим развитием ЕС. Роль Комитета в последнее время
заметно усилилась в дебатах по данным проблемам. В качестве
примера можно привести обсуждение параметров стратегии «Европа 2020». Комитет особенно стремился отстоять здесь свою точку зрения, обосновывая это тем, что предыдущая, Лиссабонская
стратегия потерпела неудачу именно из-за невовлеченности субнациональных акторов в управление (особенно на стадии имплементации).
Еврокомиссия отнеслась серьезно к рекомендациям Комитета и получила «ясное послание от региональных и локальных участников, что их роль в стратегии должна быть усилена с целью
защитить полное и равное сотрудничество между разными уровнями правительства (многоуровневое управление) и сделать стратегию успешной» [Schönlau, 2011, p. 254]. И хотя эти рекомендации и не получили прямого отражения в финальном документе,
данный случай показывает, что Европарламент и Еврокомиссия
267
признали важную роль региональных и местных властей в имплементации стратегии.
Кризисные явления последних лет, пишет автор, бросили
вызов в том числе самой идее МУУ. Отстаивая идеалы демократического и легитимного управления, концепция МУУ смещается на
периферию внимания политиков и ученых в условиях, когда требуется оперативное принятие решений. По мнению Шюнлау,
только время покажет, насколько жизнеспособной является концепция МУУ. И в то же время он надеется, что солидарность субнациональных акторов сможет вернуть Европе утраченный дух
единства, построив его «снизу» [Schönlau, 2011, p. 258].
Данная статья, детально исследуя эволюционный путь Комитета регионов, обращается к важной составляющей МУУ – активности субъектов на уровне ниже национального. В то же время неправильно было бы сводить все МУУ только к деятельности этих
единиц (как, впрочем, и к активности только наднациональных органов). Следующая статья обращается к совсем другому – «горизонтальному измерению» МУУ в современном Европейском союзе.
Третья рассматриваемая нами статья называется «Участие
гражданского общества в управлении ЕС». Ее автор – Ева
Хайдбредер из Дюссельдорфского университета им. Генриха Гейне. Один из подходов, который предлагает автор, видит в гражданском обществе важный источник МУУ и изучает прежде всего то,
как различные группы гражданского общества подключаются к
процессу формирования политики.
Горизонтальный аспект МУУ, как уже говорилось, связан с
понятием «governance» (управление, регулирование). В противоположность подходу «government» (правительство), эта концепция
постулирует, что частные акторы сегодня уже не могут рассматриваться как лишние на управленческом поле. Появляются все новые
примеры инструментов и механизмов, которые помогают представителям гражданского общества (а также бизнеса) активно принимать участие в управленческих процессах.
Участие граждан, как преподносится в обозначенном подходе, играет двойную функцию – легитимации и повышения эффективности управления. Одного формального акта голосования сегодня уже не достаточно, чтобы считать систему демократически
легитимной. Требуется прямое подключение представителей гражданского общества к процессу контроля подотчетности публич-
268
ных структур власти, формулирования политики и ее имплементации. Участие гражданского общества в управлении повышает также
его эффективность, так как преодолеваются многие проблемы реализации избранного курса и мобилизуется знание тех слоев общества, которые должны затронуть изменения.
Один из недавних примеров реализации подхода «governance» на практике – это «Инициатива граждан Европы» (European
Citizens' Initiative), введенная Лиссабонским договором (2009) и
начавшая свою деятельность с апреля 2012 г. Инициатива дает
гражданам объединенной Европы, выполнившим определенные
требования, возможность предложить Еврокомиссии свой законопроект. Инструмент уже показал свою эффективность в таких сферах, как мобильность, регулирование водных ресурсов, удаление
отходов и др. [Heidbreder, 2012, p. 12]
Несмотря на то что Инициатива является инструментом
прямого демократического участия, в нем все-таки доминирует
именно консультативный элемент, и реальное право инициации
политического курса остается в руках Комиссии. На спектре форм
гражданского участия Хайдбредер помещает Инициативу в пространство между неформальным привлечением заинтересованных
сторон и обладающей реальной законодательной властью делиберативной демократией.
Автор подчеркивает, что было бы ошибкой считать участие
гражданского общества в управлении исключительным проявлением активности «снизу». Напротив, судьба такого участия во
многом зависит именно от самого «верха» многоуровневой системы ЕС, а именно от прогрессивной деятельности Еврокомиссии.
Именно на средства Комиссии осуществляется участие многих
неправительственных организаций.
Помимо Комиссии, постоянные и интенсивные контакты с
группами интересов осуществляет Европарламент. Консультации
Парламента и Комиссии оставались в целом изолированными, несмотря на то, что оба института осуществляли взаимодействие с
одними и теми же организациями в Брюсселе. И только в июне
2011 г. институты договорились соединить их «регистры транспарентности» в единую базу данных, в которой были перечислены
все граждане и организации, принимавшие участие в разработке
политики [Heidbreder, 2012, p. 14–15].
269
Эволюция консультативной политики – это еще одна тема,
рассматриваемая автором в рамках заданной проблематики. Хайдбредер ссылается на исследователей Куитткат и Финке, которые
выделили три поколения консультативного режима: 1) фазу «консультаций» (1960–1970-е годы), когда наблюдался в основном неформальный ad hoc диалог между Еврокомиссией, ограниченной в
собственных ресурсах, и экспертами в области экономики; 2) фазу
«партнерства» (1980–1990-е годы), которая характеризуется развитием сотрудничества с НПО в таких областях, как охрана окружающей среды, права человека и т.п.; 3) фазу «участия» (началась
с 2001 г.), вдохновляющуюся идеями «партисипативной демократии» [Quittkat, Finke, 2008, p. 184].
Одним из самых значительных нововведений третьей фазы
стало внедрение системы онлайн-консультаций. Так, начал работать сайт Еврокомиссии «Your Voice in Europe», который предоставлял право каждому принять участие в разработке политики. Если раньше преимуществом обладали организации, базирующиеся в
Брюсселе, то с внедрением этой системы географическое местоположение групп гражданского общества перестало иметь значение.
Ожидается, что механизм более полно раскроет свой потенциал в
будущем.
Несмотря на заметный прогресс режима консультаций и
участия в Евросоюзе, европейское гражданское общество все еще
не обладает развитыми механизмами систематического доступа к
управлению. Кроме того, там, где оно должно контролировать
подотчетность европейских институтов, оно этого не делает. Это
можно объяснить хотя бы тем, что участие НПО в управлении
спонсирует сама Еврокомиссия. Именно поэтому данные организации не могут позиционировать себя как независимые от наднационального уровня структуры и «связующее звено между гражданами и ЕС» [Heidbreder, 2012, p. 17].
Гражданское общество в ЕС все еще не сложилось как единая
сущность. Также оно не получило доступ ко многим важным сферам управления в Евросоюзе, к примеру финансовой и монетарной
политике. Это объясняет то, почему акторы гражданского общества почти не принимали участия в разработке ответа на глобальный
и европейский финансовые кризисы. Как показывает автор, в сфере анализа европейского управления наступил период, когда амбициозные гипотезы корректируются, чтобы быть более адекват-
270
ными инерционной действительности. Это касается и идеи об участии гражданского общества в европейском управлении.
Рассматривая инновационные формы участия в управлении, а
также их эволюцию, статья Хайдбредер в то же время избегает делать поспешные выводы о радикальной трансформации всей системы. Напротив, как она утверждает, мы вовсе «не наблюдаем фундаментального сдвига к участию гражданского общества» [Heidbreder,
2012, p. 28].
По-другому взглянуть на эволюцию европейского управления и найти там точки прорыва попыталась последняя рассматриваемая нами статья – «”Макрорегионализация” как новая форма европейского управления: случай Стратегий Европейского
союза для региона Балтийского моря и Дунайского региона»,
написанная Кристин Керн и Стефаном Ганзелем из Университета
Агдера.
Основная мысль статьи – в Европе формируется новый уровень управления между уровнем ЕС и национальным. Говорить о
формировании нового уровня позволила разработка в последнее
время двух стратегий – Стратегии для региона Балтийского моря
(EUSBSR, начало в 2009 г.) и Стратегии для Дунайского региона
(EUSDR, начало в 2011 г.). С помощью них ЕС начинает прокладывать новый путь для европейского территориального управления,
основой которого станет понятие «макрорегион», который определяется как «площадь, включающая в себя территорию различных
стран и регионов, связанных общими особенностями или общими
проблемами» [Kern, Ganzle, 2013, p. 3]. Сам феномен макрорегионов, в том числе в рамках ЕС, не нов, но то, что в новинку, – так
это сам процесс конструирования макрорегионов через инициирование подобных стратегий. Как предполагают авторы, макрорегионы способны дополнить существующую архитектуру многоуровневого управления в Европе [Kern, Ganzle, 2013, p. 4].
Введение стратегий помогает добиться следующего: 1) вносит вклад в политику сплочения и интеграции; 2) поощряет коллективные действия с участием как публичных, так и частных акторов; 3) облегчает имплементацию целей европейских программ
по экономическому росту, развитию и инновациям (таких, как
«Европа 2020», «Горизонт 2020») на региональном уровне [Kern,
Ganzle, 2013, p. 3]. Кроме того, макрорегиональные стратегии уместно рассматривать как меры по борьбе с европейским финансово-
271
экономическим кризисом: они предлагают более удачные механизмы координации дефицитных бюджетных ресурсов.
Регион Балтийского моря включает в себя восемь стран –
членов ЕС, а также два внешних государства Северно-Восточной
Европы. В Дунайском же регионе 14 стран: восемь государствчленов и шесть внешних стран. Если регион Балтийского моря еще
можно рассматривать как в основном внутреннюю стратегию Евросоюза, то Дунайский регион значительно выдается наружу. Также в
процессе формирования регион Адриатическо-Ионического бассейна, Альпийский регион и регион Северного моря, которые начали разрабатывать собственные стратегии, вдохновившись примером первых двух регионов [Kern, Ganzle, 2013, p. 3]. Многие
авторы даже говорят о макрорегионализации как новой моде в европейской и мировой политике.
Процесс, которому мы являемся свидетелями, часто называют
«новым субрегионализмом» в противоположность «старому» (Бенилюкс, Северная Европа). Среди его драйверов – Лиссабонский
договор, который ставил целью добиться большего территориального, социального и экономического сплочения, уже упомянутый
финансово-экономический кризис, заставивший поднять вопрос
эффективного использования ресурсов, а также расширение ЕС,
вылившееся в повышение внутренней гетерогенности политии
[Kern, Ganzle, 2013, p. 7]. Важно также учитывать биофизические
факторы (существование общего пространства региона, которое
требует общих действий), растущую экономическую взаимозависимость, общее историческое и культурное наследие и активность
субнациональных правительств и акторов гражданского общества,
которые преодолевают национальные границы и начинают действовать в масштабе макрорегиона.
Не стоит, однако, считать «макрорегионы» некоей реальной
общностью с четкими территориальными границами. Новые регионы являются скорее функциональными, чем территориальными, и в разных сферах сотрудничества регион будет иметь разные
границы. Важно также понимать, что регионы, как было показано,
не находятся целиком в границах ЕС, и поэтому возникающий феномен не относится исключительно к сфере управления ЕС.
Керн и Ганзель выделяют два основных типа взаимодействия
в управлении макрорегионами – горизонтальное и вертикальное.
Горизонтальное взаимодействие обозначает контакты между ин-
272
ститутами Евросоюза и структурами макрорегионов. В регионе
Балтийского моря основные из таких институтов – это Совет государств Балтийского моря (Council of Baltic Sea States) и Хельсинкская
комиссия (Helsinki Commission). Что касается Дунайского региона, то
он не может похвастаться развитой сетью институтов, а ведь именно их развитость определяет успех региональных стратегий.
Между ЕС и Хельсинкской комиссией наблюдается довольно интенсивное взаимодействие, из которого обе стороны получают выгоды: Комиссия получает возможность влиять на принятие
решений в Брюсселе, а ЕС, в свою очередь, может использовать
Комиссию как агентство, ответственное за имплементацию законодательства в макрорегионе.
Под вертикальным взаимодействием в управлении макрорегионами авторы подразумевают в первую очередь вовлечение в
управление субнациональных правительств и гражданского общества. В новых стратегиях эти акторы получают новые управленческие
возможности. Местные правительства, к примеру, могут создавать
транснациональные сети, которые станут важными элементами
управления макрорегионами. В Регионе Балтийского моря уже
действуют такие сети, как Союз балтийских городов (Union of the
Baltic Cities) и Сеть по сотрудничеству балтийских метрополий
(Baltic Metropoles Network), которые берут на себя задачи имплементации EUSBSR. В Дунайском регионе действует Совет дунайских городов и регионов (Council of the Danube Cities and Regions),
однако он не обладает достаточным уровнем институциализированности. Основные задачи подобных сетей – лоббирование интересов в макрорегионах и даже Брюсселе, финансирование общих
проектов, а также распространение «надлежащих практик» между
членами сети [Kern, Ganzle, 2013, p. 13].
Как показывают авторы, в транснациональные сети объединяются не только города и субнациональные регионы, но также и
неправительственные акторы, которые стали особенно активными
в регионе Балтийского моря. Эта активность приводит к транснационализации гражданского общества в регионе.
«Так как макрорегионализация выходит за пределы ЕС, –
пишут авторы, – многоуровневое управление не ограничивается
только государствами-членами» [Kern, Ganzle, 2013, p. 14]. Макрорегионализация оказывается тесно переплетенной с расширением
ЕС, Европейской политикой соседства и такими связанными про-
273
ектами, как «Северное измерение». Последний проект охватывает
страны Северной Европы, Балтии, а также Россию и вносит большой вклад в прогресс EUSBSR. Естественно, внешние страны не
могут быть в полной мере вовлечены в европейские стратегии, но
они, как часть макрорегиона, естественным образом включаются в
любой крупный макрорегиональный формат сотрудничества.
Как считают авторы, макрорегионализация идет в духе господствующего тренда транснационализации территориального сотрудничества. Если прогресс будет идти в этом направлении и
дальше, мы станем свидетелями образования нового, полноценного
уровня управления. Его образование еще больше ударит по государствоцентризму в управлении.
Существуют, однако, и ограничения для подобных изменений. ЕС ясно дал понять, что, несмотря на развитие макрорегионализации, создание новых институтов, парламентов и фондов на
«новом уровне» не планируется. Кроме того, пока неизвестно, насколько практика, охватившая в основном северные территории
ЕС, сможет распространиться и на остальную Европу.
Образование нового уровня – это, бесспорно, крупный шаг в
эволюции МУУ, который, возможно несколько поспешно, авторы
провозглашают в своей статье. Причем этот уровень уже на начальной стадии своего зарождения становится центром внимания
всех других участников европейского управления – государств,
институтов ЕС, гражданского общества, субнациональных правительств и т.п., – каждый их которых видит свой интерес и свое
призвание в макрорегиональных стратегиях.
***
Как показывают эти и многие другие публикации по вопросам управления в ЕС, МУУ в Европе, безусловно, развивается и
усложняется. Неопределенными, однако, остаются темпы дальнейшего развития: система испытывает воздействие многочисленных тенденций и факторов, одни из которых способствуют углублению многоуровневого принципа в управлении, а другие – ставят
этому преграды, стремясь свести все вопросы управления к взаимодействию на одном или максимум двух уровнях управления.
Тем не менее европейское желание построить партисипативную
демократию выше уровня государства сохраняет свою силу, под-
274
крепляясь надеждами на более эффективное управление после соответствующих изменений.
Принцип эффективности и дальше будет в значительной
степени определять вектор развития управления в ЕС. В связи с
этим прогресс МУУ, как ожидается, также будет сильно зависеть
от господствующих представлений на самом верхнем ярусе многоуровневой европейской политии, а именно от веры институтов
ЕС в целесообразность вовлечения акторов на уровнях выше и
ниже государства.
Трудности, связанные с кризисными явлениями в мировой
и европейской экономиках, с дальнейшим расширением политии и
попытками углубить интеграцию возвратили теоретиков неиерархического управления на землю1, но все же не похоронили идею
как таковую. Механизмы продолжают развиваться и иногда приводят к возникновению таких инновационных феноменов, как становление макрорегионального уровня, онлайн-консультации и даже «выливание» МУУ за пределы границ Евросоюза.
Можно делать разные прогнозы, но остается ясным то, что
на новом этапе развития Евросоюзу придется решать фундаментальные проблемы управления – как совместить партисипативность и эффективность, легитимность и гибкое реагирование на
кризисы, усиливающуюся дивергенцию и потребности интеграции. Остаются вопросы: каким будет соотношение сил между наднациональными органами, с одной стороны, и национальными
правительствами – с другой; будет ли изменен статус отдельных
органов и акторов управления (к примеру, консультативный статус
Комитета регионов и организаций гражданского общества); будет
ли институциализирован в целом неупорядоченный сегодня процесс вовлечения частных акторов в европейское управление; как
выстроят свое взаимодействие общеевропейские, национальные,
региональные, субрегиональные, макрорегиональные, неправительственные и смешанные акторы в структуре европейского
управления будущего?
1
Показателен в этом плане переход симпатий ученых от идеи «Европы
регионов» к концепции «Европы с регионами».
275
Литература
Чихарев И. Понятие и основные концепции многоуровневого управления в мирполитическом дискурсе // Вестник Московского университета. Серия 12: Политические науки. – М., 2011. – № 5. – С. 3–16.
Ágh A. The renewal of the EU democracy: From multilevel governance to global governance // Journal of comparative politics. – Ljubljana, 2010. – Vol. 3, N 1. – P. 4–20.
Heidbreder E.G. Civil society participation in EU governance // Living Reviews in
European Governance. – 2012. – Vol. 7, N 2. – 42 p. – Mode of access:
http://www.astrid.eu/Riforma-de/Studi-e-ri/Heidbreder_lreg-2_2012.pdf (Дата посещения: 04.12.2013.)
Kern K., Ganzle S. «Macro-regionalisation» as a New Form of European Governance:
The Case of the Europeans Union's Strategies for the Baltic Sea and the Danube Regions / University of Agder, Department of political science and management. –
Kristiansand, 2013. – N 3. – 20 p. – Mode of access: http://brage.bibsys.no/
hia/bitstream/URN:NBN:no-bibsys_brage_43712/1/ISLWP2013-3%20(3).pdf (Дата
посещения: 04.12.2013.)
Micossi, S. How the EZ crisis is permanently changing EU institutions // CEPR Policy. – L., 2013. – N 65. – 10 p. – Mode of access: http://www.cepr.org/
sites/default/files/policy_insights/PolicyInsight65.pdf (Дата посещения: 04.12.2013.)
Quittkat C. and Finke B. The EU Commission consultation regime // Opening EUGovernance to Civil Society: Gains and Challenges / Kohler-Koch B., De Bievre, D.,
Maloney W. (Eds.). – Mannheim: Univ. of Mannheim, 2008. – 364 p. – Mode of access: http://www.mzes.uni-mannheim.de/projekte/typo3/site/index.php?id=641 (Дата
посещения: 04.12.2013.)
Prado, C. de. Global multi-level governance: European and East Asian leadership. –
Tokyo: United nations univ. press, 2007. – 260 p.
Schönlau J. The Committee of the Regions in the post-Lisbon EU: Smart, sustainable
and inclusive multi-level governance? // European Union at the crossroads: The
European perspectives after the global crisis / Ágh A. (Ed.). – Budapest: Together for
Europe research centre, 2011. – P. 235–262.
276
А.И. ЧУРЯКОВА
РОЛЬ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ
ВОЗОБНОВЛЯЕМОЙ ЭНЕРГЕТИКИ
В ИНТЕГРАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Энергетическая политика и политика в области возобновляемой энергетики являются целью так называемой «гармонизации» политик в Европейском союзе. Роль политики в области возобновляемых источников энергии (ВИЭ) можно рассматривать
через принятие Европейским союзом различных законодательных
мер в данной области, направленных на достижение целей Европейского сообщества.
Среди причин обращения стран ЕС к возобновляемым ресурсам можно выделить борьбу с изменением климата, уменьшение зависимости от горючих видов топлива и уменьшение зависимости от экспорта, возрастающие потребности в энергии.
Для объяснения процессов унификации национальных инструментов поддержки политики в области ВИЭ продуктивно использовать понятие «европейская политика координации» и теории политической конвергенции.
Координация политики может осуществляться сверху вниз, с
уровня ЕС до стран-членов. Так, один из теоретиков, изучающих
европейскую интеграцию, А. Херитье [Heritier, 1996, p. 149–167]
считал, что координация представляет собой «мозаику из регулирующих политик», при этом чем более строгим является регулирование европейского уровня, тем последовательнее национальные правительства считаются с международными правилами.
В сравнительной политологии исследователи обнаружили
множество схожих свойств в политиках стран – членов ЕС. Сравни-
277
тельные исследования базируются, в основном, на трех различных
теориях, которые объясняют сходство европейских политик и их координацию; а именно теории конвергенции политики, диффузии политики и переноса политики. Остановимся более подробно на теории
конвергенции. Дрезнер в статье «Глобализация и конвергенция полиции» [Drezner, 1999, p. 53] и Керр в книге «Будущее индустриальных
событий: конвергенция или продолжающееся разнообразие» [Kerr,
1983, p. 25] определяют конвергенцию политики как тенденцию усиления сходства политик в структуре, процессах и действиях.
Теория конвергенции применялась к анализу социальной,
торговой политики, политики в области здравоохранения и охраны
окружающей среды.
Современная теория конвергенции политики выделяет пять
причинных механизмов. С одной стороны, конвергенция связана с
механизмами, предписывающими политику, основанную на регулировании сверху вниз, – на гармонизации и принуждении. С другой стороны, теория связана с каузальными механизмами, основанными на свободной кооперации. Речь идет о международной
коммуникации, регулируемой конкуренции и о независимом решении проблем [Holzinger, Knill, 2005, p. 775]. Эти механизмы
представляют особый интерес, поскольку они могут помочь объяснить конвергенцию национальных политик для поддержки электричества из ВИЭ, таким образом можно будет проследить механизмы свободного сотрудничества стран между собой, а также
политико-законодательные меры, предписываемые странам – членам Европейской комиссией.
Проанализируем каждый из механизмов. Принуждение возникает тогда, когда какая-либо страна (международный актор) заставляет другую страну осуществлять определенную политику.
Страны, которые пытаются навязать определенный политический
курс, экспортируют, таким образом, свои ценности и принципы.
Страна, которая подвергается принуждению, либо стремится избежать конфронтации с более сильным актором, либо ей обещаны
определенные преимущества в случае принятия данной политики.
Другие акторы, способные повлиять на национальный процесс
принятия решений, практически отсутствуют.
Гармонизация связана с осуществлением политики на национальном уровне, продиктованной международным или наднациональным законодательством. Правительства обязаны подчиняться
278
определенным международным правилам, с которыми они ранее
согласились на многосторонних переговорах. Эти обязательства
часто связаны с членством стран в международных организациях.
При этом национальные правительства передают определенную
часть полномочий на наднациональный уровень для того, чтобы
решить общую проблему. В случае гармонизации уровень законодательных особенностей определяет эффекты конвергенции.
Третий механизм связан с независимым решением проблем,
при котором национальные правительства осуществляют схожие
политические курсы независимо друг от друга из-за схожей природы проблем. Конвергенция политики происходит в таком случае
случайно и добровольно.
Регулируемая конкуренция возникает из-за возрастающей
экономической взаимозависимости на региональном или мировом
уровне. Этот механизм ведет к конвергенции, поскольку страны
подвергаются давлению конкурентов и адаптируют свои программы схожим образом к существующим условиям. Данный механизм
требует также наличия экономической интеграции. Теория конвергенции допускает, что регулируемая конкуренция основана на
процессе экономической интеграции внутри ЕС и других регионах
мира, что является результатом отмены торговых барьеров, свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Кроме
того, экономические акторы могут сами выбирать место для своего бизнеса с лучшими налоговыми и инвестиционными условиями, что также способствует конвергенции. В свою очередь, и национальные законодатели пытаются создать привлекательные
условия для привлечения инвесторов из других стран.
Последний механизм – транснациональная коммуникация –
охватывает ряд механизмов, которые ведут к увеличению кросснациональных схожих черт. Среди них можно подчеркнуть так
называемое «извлечение уроков» из политических курсов других
стран, совместное решение проблем, соперничество и международное распространение политики. Многие из этих механизмов
основаны на теории международного сотрудничества, их общим
основанием является коммуникация между странами. Нужно отметить, что коммуникация между акторами играет важную роль
также и в случае гармонизации и регулируемой конкуренции. Однако в транснациональной коммуникации взаимодействие между
279
акторами служит основной движущей силой кросснациональной
политической конвергенции.
В политике ЕС в области возобновляемой энергетики можно
проследить действие различных механизмов теории конвергенции.
Рассмотрим механизм гармонизации европейского законодательства в области возобновляемой энергетики. Выбор остановлен
на этом механизме, поскольку изначальной целью Европейской
комиссии была именно гармонизация законодательства странчленов согласно директивам ЕС. После 2009 г. стал частично использоваться и механизм принуждения, что выразилось в различных судебных исках Еврокомиссии в случае неисполнения странами требований директив и регламентов. Необходимо также
отметить, что на уровне ЕС до ратификации Лиссабонского договора в 2009 г. не имелось компетенций в области энергетики.
Разделение полномочий между ЕС и странами-членами в
секторе энергетики осуществляется на основе актов первичного
права ЕС, а именно на основе Договора о функционировании Европейского сообщества [The treaty on the functioning … 2008] и на
основе Лиссабонского договора [The Treaty of Lisbon, 2007]. Статья 4 Договора о функционировании Европейского союза определяет, что общий рынок, энергия и окружающая среда относятся к
сфере совместной компетенции. Соответственно политика в области возобновляемой энергетики попадает в эту область, и регулирование осуществляется следующим образом: Европейский союз
может действовать, если цели предложенных действий могут быть
достигнуты Европейским союзом лучше, чем странами-членами.
Во всех других случаях страны-члены сохраняют свои полномочия, если Европейский союз не в состоянии исполнять свои полномочия или на основании принципа субсидиарности цели программ могут быть достигнуты странами-членами. После принятия
Лиссабонского договора основным законодательным базисом регулирования политики в области возобновляемой энергетики можно назвать ст. 194 Договора о функционировании Европейского
союза, которая говорит о том, что энергетическая политика ЕС
имеет своей целью содействие развитию новых и возобновляемых
форм энергии.
Перейдем теперь ко вторичным источникам права в области
ВИЭ. Принятию двух основных директив в этой области предшествовали различные консультационные документы. Директива на уров-
280
не европейского законодательства является законодательным актом,
цели которой государства ЕС обязаны исполнять в установленные
сроки, при этом пути достижения заявленных целей государства решают самостоятельно и внедряют ее в свое законодательство.
Перед тем, как перейти к анализу директив, необходимо
упомянуть о различных схемах поддержки государством предприятий, производящих электричество из ВИЭ.
Для поддержки возобновляемой энергетики и достижения
целей сообщества государства – члены ЕС вводили различные механизмы, о которых будет сказано ниже. Это было необходимо,
так как энергия, производимая из ВИЭ, стоит дороже традиционной. Без вмешательства государства возобновляемая энергетика не
в состоянии конкурировать с традиционной. Страны – члены ЕС
на время введения директив находились на разных позициях в условиях конкурирующего рынка, поэтому целями правового регулирования ЕС можно назвать как установление законодательных
рамок для побуждения производства электричества из ВИЭ, так и
создание конкурентной среды среди производителей.
Механизмы поддержки возобновляемой энергетики Европейская комиссия делит на две группы: нацеленные на цену (квотные механизмы и схемы тендеров) и нацеленные на количество
(«зеленые тарифы» – Feed-in-tariff, налоговые стимулы).
Схемы тендеров используются в случае объявления законодателем тендера. Разработчики проекта обычно объявляют тендер
на торговые соглашения. При осуществлении торгов они конкурируют с оптовыми ценами на электричество исходя из своих проектных установок. Предложения рассматриваются до тех пор, пока
указанная мощность не будет покрыта. Предприниматели получают
разницу в цене между тарифом, обозначенным в контракте, и оптовой ценой за энергию из традиционных источников. Схемы тендеров использовались в некоторых странах ЕС, включая Великобританию до 1999 г., Ирландию до 2005 г. Франция использовала
схему тендеров с 1996 по 2000 г., и в настоящее время данная схема также используется в исключительных случаях.
Согласно квотным обязательствам законодатель требует от
поставщиков энергии производить определенную долю электричества из возобновляемых источников. Производитель при этом либо может сам заниматься этим, либо может покупать его у производителей «зеленой энергии». Для увеличения гибкости системы
281
во многих странах производителю разрешается пополнять требуемую долю за счет торговых сертификатов, которые служат подтверждением согласия с законодательными требованиями. Эти механизмы также носят название торговли «зелеными сертификатами».
В случае несоответствия с этими условиями производитель должен платить штраф. До 2010 г. шесть стран ЕС использовали механизм квотных обязательств: в Великобритании, Италии и Бельгии они были первоначально использованы в 2002 г., в Швеции – в
2003 г., в Польше – в 2004 г., Румыния была последней страной
в ЕС, применявших данный механизм поддержки.
«Зеленый тариф» включает в себя несколько составляющих:
гарантию подключения к сети, долгосрочный контракт в течение
15–20 лет на покупку всей произведенной возобновляемой электроэнергии, надбавку к стоимости произведенной электроэнергии.
Большинство стран ЕС к настоящему моменту, а именно 23 из 27,
используют данный тариф в комбинации с другими механизмами
для поддержки электричества из ВИЭ.
Механизм налоговых стимулов включает в себя скидки, налоговые льготы и льготные кредиты. Скидки используются для снижения стоимости первоначальных инвестиций на оборудование для
возобновляемой энергетики. В этом случае государство платит
определенную долю из совокупной стоимости энергии за каждую
единицу произведенной энергии. Налоговые стимулы применялись 1970–1990 гг. в странах ЕС. До 2010 г. Мальта и Финляндия
использовали данный механизм, сейчас они перешли на использование «зеленых тарифов».
Первые попытки гармонизации европейской политики поддержки можно найти в Белой книге 1995 г. по энергетической политике для ЕС [White Paper … 1995]. В документе указано, что
«определенные формы энергии, такие как возобновляемая, необходимо поддерживать, в первую очередь, через специальные программы или субсидии для того, чтобы помочь им найти место на
рынке». В следующие годы Европейская комиссия также продолжала поиски новых путей гармонизации. В Зеленой книге 1996 г.
«Энергия для будущего» [Communication from the Commission …
1996] Европейская комиссия подвергла критике постоянно меняющиеся механизмы национальной поддержки. Комиссия выступала за создание «стабильных для всего Европейского союза основ
для возобновляемых источников энергии для достижения более
282
быстрого вхождения возобновляемых технологий на европейский
рынок». В 1997 г. было объявлено о введении так называемых «зеленых тарифов», которые связаны с минимальными затратами для
производителей «зеленого электричества».
Первая Директива 2001/77/ЕС [Directive 2001/77/EC … 2001],
которая касается возобновляемой энергетики, была принята в 2001 г.
и допускала разнообразные механизмы государственной и экономической поддержки. Она зафиксировала цели возобновляемой энергетики для стран-членов; и согласно принципу субсидиарности странычлены были вправе сами выбирать механизмы поддержки. Директива, в частности, установила цель достижения 21% производства электричества из ВИЭ в совокупном балансе каждой страны.
Результаты реформ по этой директиве можно представить по
экспертному отчету 2004 г. по достижению целей ЕС, в котором
сказано, что только четыре страны смогут достичь целей, три из
которых ввели «зеленые тарифы» (Германия, Испания, Дания).
Экспертный отчет 2005 г. показал, что в большинстве стран уровень поддержки был неэффективным для привлечения инвестиций
в производство электричества из ВИЭ.
Второй попыткой гармонизации законодательства стала Директива 2009/28/ЕС от 5 июня 2009 г. по внедрению использования
энергии из ВИЭ [Directive 2009/28/EC … 2009]. В национальное
законодательство стран-членов она должна была быть внесена до
декабря 2010 г. Директива охватывает энергопотребление полностью, включая отопление и системы охлаждения, кроме того, она
устанавливает законодательно обязательную цель достижения 20%
доли возобновляемой энергетики к 2020 г. (в том числе 10% в
транспортном секторе). Государства-члены должны представлять
так называемые Национальные планы действий по внедрению возобновляемой энергетики. Каждое государство – член ЕС устанавливает свою национальную цель в доле возобновляемой энергетики:
к примеру, Литва и Франция – 23%, пять государств установили
планку более чем 30%, – Австрия – 34, Финляндия – 38, Латвия –
40, Португалия – 31, Швеция – 49%. Мальта и Люксембург поставили наиболее низкий процент цели в возобновляемой энергетике –
10 и 11% соответственно.
283
График
Источник: [Share of energy … 2011].
Подготовка второй Директивы началась еще в 2007 г., когда
Европейская комиссия представила так называемый Третий энергетический пакет, где была обозначена обновленная энергетическая стратегия ЕС 20-20-20, а именно достижение к 2020 г. следующих показателей: доли возобновляемой энергетики в
совокупном потреблении во всех странах минимум 20%, уменьшение выброса углекислого газа в атмосферу на 20% к 2020 г. по
сравнению с 1999 г., а также повышение энергоэффективности
существующих установок на 20%.
На данном графике можно проследить, как изменялась доля
возобновляемой энергетики в Европейском союзе со времени принятия директив и насколько приближается цель 20% к 2020 г.
Если же представлять результаты реформ по каждой стране,
то можно привести следующую таблицу (см. табл.), которая показывает долю возобновляемой энергетики по каждой стране ЕС,
динамику ее изменения, а также цель каждой страны в достижении
доли производства возобновляемой энергии к 2020 г. Как извест-
284
но, перед каждой страной поставлена цель минимум 20%, однако
не всем удастся достигнуть данной отметки.
Таблица
Страны – члены
Европейского
союза
Австрия
Бельгия
Болгария
Кипр
Чехия
Дания
Эстония
Финляндия
Франция
Германия
Греция
Венгрия
Ирландия
Италия
Латвия
Литва
Люксембург
Мальта
Нидерланды
Польша
Португалия
Румыния
Словакия
Словения
Испания
Швеция
Великобритания
ЕС в целом
Доля
Доля
Доля
возобновляемых возобновляемых
возобновляемых
источников
источников
источников
энергии
энергии
энергии
на 2020 г.
на 2009 г.
на 2005 г. в %
(цель) в %
(достигн.) в %
23,30
29,20
34,00
2,20
3,80
13,00
9,40
11,50
16,00
2,90
3,80
13,00
6,10
8,50
13,00
17,00
19,70
30,00
18,00
22,70
25,00
28,50
29,80
38,00
10,30
12,40
23,00
5,80
9,70
18,00
6,90
7,90
18,00
4,30
9,50
13,00
3,10
5,10
16,00
5,20
7,80
17,00
32,60
36,80
40,00
15,00
16,90
23,00
0,90
2,80
11,00
0,00
0,70
10,00
2,40
4,20
14,00
7,20
9,40
15,00
20,50
25,70
31,00
17,80
21,60
24,00
6,70
10,00
14,00
16,00
17,50
25,00
8,70
13,00
20,00
39,80
50,20
49,00
1,30
2,90
15,00
8,50
11,60
20,00
% требуемого
возрастания в
период
2009–2020 гг.
5,00
9,00
5,00
9,00
5,00
10,00
2,00
8,00
11,00
8,00
10,00
4,00
11,00
9,00
3,00
6,00
8,00
9,00
10,00
6,00
5,00
2,00
4,00
8,00
7,00
−1,00
12,00
8,00
Источник: [Europe 2020 targets, 2013].
Возвращаясь к теории конвергенции, необходимо отметить,
что механизмы гармонизации стали заменяться Европейской комиссией на механизмы принуждения. К примеру, если страна –
член ЕС не включает Директиву 2009/28/ЕС о возобновляемой
энергетике в свое национальное законодательство, то Европейская
285
комиссия вправе обратиться в Европейский суд за принятием решения о штрафных санкциях. Данная директива должна была быть
исполнена странами-членами к 5 декабря 2010 г. Так, в отчете о неисполнении законодательства за май 2013 г. [May infringements …
2013] Бельгии и Эстонии выносится предупреждение за отсутствие
информирования Европейской комиссии о введении директивы в
свое государственное законодательство. Странам дается два месяца на решение проблемы, затем дело передается в Европейский
суд. В сентябрьском отчете 2013 г. о неисполнении законодательства [September infringements … 2013] уже упомянутая процедура
касается Италии и Испании. Это заключение уже было разослано
также 17 другим странам. Судебные процедуры ведутся в отношении Австрии, Бельгии, Болгарии, Кипра, Чехии, Эстонии, Финляндии, Франции, Венгрии, Греции, Ирландии, Люксембурга, Мальты, Польши, Словении, Латвии и Нидерландов.
Как мы видим, государства неохотно внедряют директивы
ЕС в свою законодательную систему, поэтому для интеграции и
конвергенции европейских политик в области возобновляемой
энергетики Европейская комиссия с помощью суда использует
правовые механизмы принуждения и штрафования. Кроме того, по
результатам последнего саммита Европейского совета, который
состоялся 22 мая 2013 г., концепт «устойчивой энергии» был заменен на понятие «конкурентоспособной энергии» [Das tiefgreifende
Dilemma … 2013]. Это связано, в основном, с тем, что из-за высоких цен на энергию экономика стран Евросоюза стала менее конкурентоспособной в мировом масштабе.
К сожалению, на настоящий момент позиции стран-членов
по альтернативной энергетике остаются далекими друг от друга.
Великобритания, Польша и Нидерланды, в свою очередь, высказываются не за достижение цели 20% в области возобновляемой
энергетики, а за политику уменьшения выброса углекислого газа и
против атомной энергетики. Поэтому Европейскому союзу предстоит еще долгая работа по унификации законодательства и достижению целей в области общей европейской энергетической политики в целом и политики в области ВИЭ в частности.
286
Литература
Communication from the Commission. Energy for the future: renewable sources of
energy. Green Paper for a Community Strategy / Commission of the European
Communities. – Brussels, 1996. – 20 October. – 68 p. – Mode of access: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1996:0576:FIN:EN:PDF (Дата
посещения: 10.02.2014.)
Das tiefgreifende Dilemma der EU-Energiepolitik – 2013. – 24 Mai. – Mode of access:
http://www.euractiv.de/energie-und-klimaschutz/analysen/das-tiefgreifendedilemma-der-eu-energiepolitik-007562 (Дата посещения: 10.02.2014.)
Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September
2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the
internal electricity market / European Parliament. – Brussels, 2001. –
27 September. – 8 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/
sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=EN&numdoc=32001L0077
(Дата посещения: 10.02.2014.)
Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April
2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending
and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC (Text with EEA
relevance) / European Parliament. – Brussels, 2001. – 5 June. – Mode of access:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0016:01:
EN:HTML (Дата посещения: 10.02.2014.)
Drezner D.W. Globalization and policy convergence // International studies review. –
Oxford, 2001. – Vol. 3, Issue 1. – P. 53–78. – Mode of access: http://danieldrezner.
com/research/policyconvergence.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Heritier A. The accommodation of diversity in European policy making and its outcomes: regulatory policy as a patchwork // Journal of european public policy. – Cambrige, 1996. – Vol. 3, Iss. 2. – P. 149–167. – Mode of access: http://
www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13501769608407026#.UvnFrvl_tnI
(Дата
посещения: 10.02.2014.)
Holzinger K., Knill C. Causes and conditions of cross national policy convergence //
Journal of european public policy. – Cambrige, 2005. – Vol. 12, Iss. 5. – P. 775–
796. – Mode of access: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/
13501760500161357#.UvnGzfl_tnI (Дата посещения: 10.02.2014.)
Europe 2020 targets: climate change and energy / European Commission. Energy. –
Brussels, 2013. – 11 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/
themes/16_energy_and_ghg.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Kerr C. The future of industrial societies: Convergence or continuing diversity? –
Cambridge Mass.: Harvard univ. press, 1983. – 178 p.
May infringements package: main decisions / European Commission. – Brussels,
2013. – 30 May. – 10 p. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO-13-470_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
September infringements package: main decisions / European Commission. – Brussels,
2013. – 26 September. – 12 p. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO-13-820_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
287
Share of energy from renewable sources in gross final consumption of energy, EU-28,
2004–2011 / European Commission, Eurostat. – Brussels, 2011. – Mode of access:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:F_RENEWABL
ES_RES_2011.png&filetimestamp=20130820151245 (Дата посещения: 10.02.2014.)
The Treaty of Lisbon / Official journal of the European Union. – Brussels, 2007. –
271 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:
SOM:EN:HTML (Дата посещения: 10.02.2014.)
The Treaty on the functioning of the European Union / Official journal of the European
Union. – Brussels, 2008. – 9 May. – 153 p. – Mode of access: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0058:0199:en:PDF
(Дата посещения: 10.02.2014.)
White Paper: An energy policy for the European Union. COM (95) 682 / Commission
of the European Communities. – Brussels, 1995. – 13 December. – 46 p. – Mode of
access: http://europa.eu/documentation/official-docs/white-papers/pdf/energy_white_
paper_com_95_682.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
288
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА И АННОТАЦИИ /
KEYWORDS AND ABSTARACTS
И.А. Чихарев, И.Л. Прохоренко
Трансформации европейского политического
пространства: Измерения и направления
В статье рассматриваются концепт «политическое пространство», причины возрастающего внимания к этому понятию в политической науке, международных и европейских исследованиях.
Авторы анализируют основные измерения политического пространства, современные трансформации европейского интеграционного проекта. В центре внимания статьи – форма и структура
современного европейского политического пространства, основные направления его трансформации и их отражение в европейских исследованиях.
Ключевые слова: политическое пространство; измерения политического пространства; европейское политическое пространство;
европейская интеграция; структура ЕС; институты ЕС; международные трансформации.
I.A. Chiharev, I.L. Prokhorenko
Transformation of European political space:
Dimensions and directions
Article discusses the concept of political space and sources of
growing attention to this notion in contemporary political science, international and European studies. Authors analyze key dimensions of
political space and current transformations of European integration project. Focus of the paper is on morphology and structure of contempo-
289
rary European political space, main trends of its transformation and
reflections of this process in recent European studies.
Keywords: political space; dimensions of political space; European political space; European integration; EU structure; EU institutions; international transformations.
М.В. Стрежнева
Территориальный и функциональный типы организации
политических пространств (в развитие интеграционной теории)
В статье оценивается потенциал применения понятия политического пространства при анализе региональной интеграции и
функционирования Европейского союза как политического образования. В контексте эволюции интеграционной теории рассмотрены
возможности сочетания социологического институционализма с
его интересом к символическим репрезентациям и формату властных отношений в обществе и плодотворного концепта многоуровневого управления с заложенной в нем типологией политических
пространств.
Ключевые слова: политическое пространство; многоуровневое управление; социологический институционализм.
M.V. Strezhneva
Territorial and functional types of of political space organization
(for example, the European Union)
The article aims to assess the potential for employing the political space notion in the analysis of regional integration and functioning
of the European Union, as a political entity. It deals with the feasibility
of combining the sociological institutionalism, with its interest towards
symbolic representations and geometry of societal power relations, and
the concept of multi-level governance, with a typology of political
spaces it contains, in the context of the integration theory evolution.
Keywords: political space; multi-level governance; sociological
institutionalism.
290
Л.О. Бабынина
Трансформация внутренней архитектуры ЕС:
Проблемы фрагментации политического пространства
В статье анализируется рост фрагментации политического
пространства ЕС, в рамках которого государства-члены обладают
различным набором прав и обязанностей. Рассматриваются существующая система исключений и ее влияние на реализацию интеграционных проектов, а также практика применения продвинутого
сотрудничества и эффективность его использования для продвижения интеграции.
Ключевые слова: продвинутое сотрудничество; гибкая интеграция; система исключений; Экономический и валютный союз;
Бюджетный пакт; налог на финансовые транзакции; европейский
патент; Европейская прокуратура; Лиссабонский договор; Соединенное Королевство.
L.O. Babynina
Transformation of the EU internal architecture:
The problem of fragmentation of political space
The article analyzes the adding of the fragmentation in the EU
political area, in this context member-states hold the different rights and
obligations. The present system of the opt-outs and its influence to integration projects are considered. Paper also analyzes application of the
enhanced cooperation and its efficiency for advance integration.
Keywords: enhanced cooperation; flexibility; opt-outs; Economic
and Monetary Union; Fiscal compact; financial transaction tax; European
patent; European Prosecutor Office; Lisbon Treaty; United Kingdom.
Н.Ю. Кавешников
Развитие энергетического пространства Европейского союза
В статье анализируются развитие и результаты политики ЕС
по созданию единого либерализованного энергетического рынка.
Исследована многоуровневая система управления энергетическим
рынком. Показано, что нормативно-регулятивная среда еще весьма
гетерогенна и не способна обеспечить желаемый уровень конкуренции. Сделаны выводы о том, что инфраструктурное единство
291
энергетического рынка пока недостаточно для слияния национальных энергетических рынков в общеевропейский. Выявлены
факторы, осложняющие процесс либерализации рынка.
Ключевые слова: Европейский союз; энергетическая политика
ЕС; либерализация энергетического рынка ЕС; Третий энергопакет.
N.Y. Kaveshnikov
Development of the EU energy space
The article analyses the development and outcomes of the EU efforts to form a liberalized internal energy market. Particular attention
was paid to multilevel system of governance of the energy market and
the balance between network and hierarchical forms of governance.
The research concludes that the legislative and regulatory regime is still
rather heterogeneous and cannot provide the desirable level of competition. The shortages of energy infrastructure prevent the merger of national energy markets of EU member states. The paper reveals factors
that impede further liberalization of the market.
Keywords: European Union; EU energy policy; liberalization of
the EU energy market; Third energy package.
О.Ю. Потемкина
Трансформация пространства свободы, безопасности
и правосудия Европейского союза
Статья посвящена трансформации пространства свободы,
безопасности и правосудия, учрежденного Амстердамским договором. Прослеживаются четыре этапа эволюции пространства, при
этом подчеркиваются важность и противоречивость современного
этапа. Анализируется концепция пространства как политического
и одновременно территориального понятия. Приводятся два примера, иллюстрирующие трансформацию пространства, – шенгенская реформа и учреждение Европейской прокуратуры.
Ключевые слова: Лиссабонский договор; шенгенская реформа; Европейская прокуратура; Комиссия ЕС; Европейский парламент; Соглашения о передаче банковской информации; иммиграция; убежище; пoлицейское сотрудничество.
292
O.Y. Potemkina
The transformation of an area of freedom, security
and justice of the European Union
The article is devoted to the transformation of the EU Area of
freedom, security and justice (AFSJ), which was established by the
Amsterdam Treaty. Four stages of the AFSJ evolution are displayed,
while emphasizing importance and controversies of the contemporary
stage. The concept of the AFSJ as both a political and territorial space
is analysed. Two case-studies, which illustrate the AFSJ’s transformation are demonstrated: the «Schengen package» debate and the Commission’s proposal on the European Prosecutor Office.
Keywords: Lisbon Treaty; Schengen reform; European Prosecutor Office; EU Commission; European Parliament; SWIFT Agreement;
immigration; asylum; police cooperation.
И.Л. Прохоренко
Субнациональные элиты как субъекты трансформации
политического пространства Европейского союза
В статье поставлен и исследуется вопрос о субъектах европейского политического пространства, о том, является ли это пространство исключительно моносубъектным или его можно считать
многосубъектным. Принимая во внимание первостепенную роль
национальных элит в выстраивании европейского пространства и
институциональном закреплении транснациональных пространственных связей, нельзя не учитывать возрастающее в последние три
десятилетия значение субнациональных (особенно региональных)
элит не только на национальном, но и на европейском уровне.
Прямое и опосредованное взаимодействие регионов с европейскими институтами, создание и укрепление новых связей пространственной организации, вертикальных, горизонтальных и иной конфигурации содействуют обретению европейским пространством
новых качественных признаков. Тем не менее сложно говорить о
некоем особом региональном уровне управления в Европейском
союзе. В зависимости от конкретных обстоятельств субнациональные элиты могут стать составной частью национальных элит и таким образом обрести качество субъекта политического пространства ЕС или входить с ними в открытое противостояние, выдвигая
293
в некоторых случаях сепаратистские требования, что несет в себе
риск фрагментации европейского политического пространства.
Ключевые слова: транснациональное пространство ЕС; субъекты политического пространства; субнациональные элиты ЕС; субнациональные власти ЕС; автономистские партии; сепаратизм; федерализм; децентрализация.
I.L. Prokhorenko
Subnational elite as transformation agents
of the European Union political space
The article puts and explores a question about the actors of the
European political space, if this space has the only one strategic actor or
it may be considered as multi-actor. Taking into account the primary
role of the national elites in building of the European space and in institutional consolidation of the transnational spatial connections, it is impossible not to consider growing importance of the subnational, especially regional, elites not only at the national, but also at the European
level in three ultimate decades. Direct and mediated interaction of the
subnational regions with the European institutions, creation and
strengthening of new ties of spatial organization, vertical, horizontal
and of another configuration, facilitate finding of new qualitative features by the European space. However it’s difficult to tell about some
special regional level of governance in the European Union. Depending
on concrete circumstances the subnational elites can became a component part of the national elites and thereby acquire a quality of the EU
political space strategic actor or may enter in open confrontation with
them, advancing separatist claims in certain cases, which implies risks
of European political space fragmentation.
Keywords: transnational space of the EU; actors of the political
space; EU subnational elites; EU subnational authorities; autonomist
parties; separatism; federalism; decentralization.
А.В. Багинский
Символическое пространство европейских государств:
Мифы и бренды
Статья посвящена современным способам символизации политических процессов в европейском пространстве. Рассматрива-
294
ются ключевые национальные мифы и бренды государств, которые
используются в политической жизни различных стран Европы.
Ключевые слова: символ; миф; бренд государства; Европейский союз.
A.V. Baginskiy
Symbolic space of European states:
Myths and brands
The article is devoted to modern methods of symbolization of political processes in the European space. It discusses key national myths
and brands that are used in political life in different European countries.
Keywords: symbol; myth; national brand; the European Union.
С.С. Сабич
Региональная политика Хорватии
в контексте вступления страны в ЕС
В статье рассматривается роль Хорватии в развитии международного диалога на Западных Балканах. Автор статьи анализирует также внешнеполитическую деятельность Хорватии по содействию евроинтеграционным процессам в регионе. Большое
внимание в исследовании данного вопроса отводится рассмотрению персональной деятельности президента Хорватии Иво Йосиповича и министра иностранных дел Весны Пусич.
Ключевые слова: Западные Балканы; евроинтеграция; Евросоюз; Босния и Герцеговина; Сербия; Иво Йосипович; Весна Пусич.
S.S. Sabic
Croatia regional policy in the context of EU accession
The article discusses the role of Croatia in the development of international dialogue in the Western Balkans. Also, the author analyzes
the foreign policy of Croatia on promotion of European integration
processes in the region. Much attention in the study of this issue is paid
to discussion of personal activities of the Croatian President Ivo Josipović and of the Minister of Foreign Affairs Vesna Pusić.
Keywords: Western Balkans; european integration; European
Union; Bosnia and Herzegovina; Serbia; Ivo Josipović; Vesna Pusić.
295
М.А. Шульга
«Дефицит демократии» в Европейском союзе:
Смыслы и интерпретации
В статье анализируются подходы к толкованию термина
«дефицит демократии», имеющего место в современном европейском дискурсе интеграции. Делается вывод, что в рамках первого
подхода «дефицит демократии» увязывается с проблемой легитимности решений, принимаемых «общеевропейским центром».
В рамках второго – с рядом искажений, которым подвержена демократическая форма правления в развитых демократиях.
Ключевые слова: Европейский союз; «дефицит демократии»;
«искажения демократии».
M.A. Shulga
«Democratic deficit» in the European Union:
The meanings and interpretations
The approaches to the interpretation of the term «deficit of the
democracy» are analyzed in this article. This term takes place in the
modern European discourse of the integration. The conclusion is drawn
that in the first approach «deficit of the democracy» is linked with the
problem of the legitimacy of decisions, taking by the «All-European
center». Second approach shows that this term is connected with a
number of distortions, to which democratic form of government in the
developed democracies is subjected.
Keywords: European Union; «deficit of the democracy»; «distortion of the democracy».
А.Л. Якубин
Политики памяти в объединенной Европе:
Общность, партикулярность, ассамбляж
Статья посвящена актуальной политике памяти в ЕС, показаны ее методы, достижения и противоречия на современном этапе.
Основные нарративы европейской политики памяти, концепт Дома
Европейской истории рассматриваются сквозь призму их ассамбляжного характера.
Ключевые слова: политика памяти; историческая политика;
ассамбляж; Дом европейской истории; Европейский союз.
296
A.L. Yakubin
Politics of memory in a united Europe:
Generality, particularity, assemblage
The article is devoted to the EU politics of memory, shows its
methods, achievements and contradictions at the present stage. It discusses main narratives of European politics of memory, the concept of
the House of European History, through the prism of their assemblage
characteristics.
Keywords: politics of memory; Geschichtspolitik; аssemblage;
the House of European history; the European Union.
Н. Моргаду
Новое открытие теллурократической геополитики
в Центральной Европе (к постановке проблемы научного
подхода к немецкой школе геополитики)
В статье анализируется интеллектуальное наследие немецкой школы геополитики. Проводя критический обзор основных ее
концепций и теорий, отмечая ее недосатки и проблемные зоны,
автор вместе с тем представляет перспективу, в рамках которой
некоторые положения классической геополитики могут быть актуальны в настоящее время.
В исследовании особое внимание уделяется вкладу Фридриха Ратцеля, Рудольфа Челлена, Карла Хаусхофера, а также Хайме
Висенса Вивеса.
Ключевые слов: классическая геополитика; реализм; немецкая
школа геополитики; теллурократия; методология; поссибилизм.
N. Morgado
New discovery of tellurocratic geopolitics in Central Europe
(to the problem of a scientific approach to the German
school of geopolitics)
This paper lays out an analysis about German School of Geopolitics. Pointing out its main concepts and theories, plus criticizing its fault
of scientific methodology, the relevant aspect of this study is to present
a perspective, in which some concepts and theories from Classical
297
Geopolitics may have even nowadays relevance, in case of properly
framed with scientific methods.
The study is essentially qualitative, applying single case study,
focusing on the contribution of Friedrich Ratzel, Rudolf Kjellén, Karl
Haushofer, plus Jaume Vicens Vives; addressing to the relations among
German School of Geopolitics and Nazi Germany, but also mentioning
accurate prescriptions from German School of Geopolitics in terms of
foreign policy.
Keywords: classical geopolitics; realism; german school of geopolitics; tellurocracy; methodology; possibilism.
О.В. Столетов
Стратегия «разумной силы» в контексте
трансформации внешней политики ЕС
В статье анализируется трансформация внешней политики
Европейского союза (ЕС) на современном этапе. Внешняя политика ЕС рассматривается через призму стратегии «разумной силы».
Автор определяет основные факторы трансформации внешней политики ЕС, анализирует ключевые инструменты стратегии ЕС, выявляет специфику стратегии ЕС, определяет ее сильные и слабые
стороны. В заключение автор формулирует основные сценарии
развития внешнеполитической стратегии ЕС.
Ключевые слова: «разумная сила»; «умная сила»; «жесткая
сила»; «мягкая сила»; Европейский союз.
O.V. Stoletov
The strategy of «reasonable force» in the context
of the transformation of EU foreign policy
The article analyzes the transformation of foreign policy of the
European Union (EU) at the present stage. The EU`s foreign policy is
investigated through the prism of an «intelligent power» strategy. The
author identifies the main factors of transformation of the EU`s foreign
policy, analyzes key instruments of the EU strategy, reveals the specifics of the EU strategy, determines its strengths and weaknesses. In conclusion, the author formulates the basic scenarios of the EU foreign policy strategy development.
Keywords: «intelligent power»; «smart power»; «hard power»;
«soft power»; European Union.
298
А.В. Деденкулов
Роль государств Центрально-Восточной Европы
в формировании энергетического пространства
Европейского союза
В восточной части ЕС идет процесс самоорганизации государств-членов с целью объединения усилий по лоббированию во
многом совпадающих интересов национальных энергетических
политик как в рамках ЕС, так и на «внешнем поле». В статье рассмотрены следующие основные направления этой деятельности:
создание единого регионального рынка энергии, диверсификация
маршрутов и источников поставок углеводородов, развитие атомной энергетики, развитие возобновляемых источников энергии.
Ключевые слова: Европейский союз; Центрально-Восточная
Европа; энергетическая политика.
A.V. Dedenkulov
Role of Central and Eastern Europe
in the formation of the EU energy space
The eastern part of the EU is coming through a process of selforganization of its member-states aimed at joining their efforts in order
to promote the respective national policies’ interests within EU and beyond. The article focuses on the following main cooperation areas: establishing single regional energy market, diversification of sources and
routes of fossil fuel supplies, promoting nuclear energy, developing
renewable energy sources.
Keywords: European Union; Central Eastern Europe; energy policy.
Д.С. Полулях
Эволюция системы многоуровневого управления
в Европейском союзе
Статья рассматривает управление в Европейском союзе как
постоянно меняющуюся и совершенствующуюся систему взаимодействий между различными акторами и уровнями управления.
Анализируя современные публикации по данной теме, автор демонстрирует основные направления эволюции многоуровневого управления, связанные с последними крупными событиями в жизни ЕС.
Ключевые слова: управление в Европейском союзе; многоуровневое управление; субсидиарность; партисипативная демократия.
299
D.S. Polulyakh
Evolution of multi-level governance in the European Union
The article considers governance in European Union as constantly changing and improving system of interactions between different actors and levels of governance. While analyzing current publications on the subject, the author demonstrates the main directions of
multi-level governance’s evolution which are linked to the latest major
events in the life of EU.
Keywords: governance in European Union; multi-level governance; subsidiarity; participatory democracy.
А.И. Чурякова
Роль политики в области возобновляемой энергетики
в интеграции Европейского союза
В статье анализируются роль политики в области возобновляемой энергетики в интеграции Европейского союза, а также результаты гармонизации европейского права в этой области. Данные процессы рассматриваются в рамках теории конвергенции
политики и ее различных механизмов.
Ключевые слова: возобновляемая энергетика; Европейский
союз; теория конвергенции политики; инструменты поддержки
возобновляемой энергетики; гармонизация европейской политики.
A.I. Churyakova
Policy on renewable energy as a factor of EU integration
The article analyzes the role of the renewable energy in the integration of the European Union and outcomes of the European law harmonization in this sphere. These processes are examined in the context
of policy convergence theory and its mechanisms.
Keywords: renewable energy; European Union; convergence policy theory; instruments of renewable energy support; European policy
harmonization.
300
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Бабынина Людмила Олеговна – кандидат политических
наук, руководитель Центра политической интеграции, ведущий
научный сотрудник Института Европы РАН, доцент факультета
мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: l.babynina@
rambler.ru
Багинский Андрей Владиславович – кандидат политических наук, член Украинского отделения Международной ассоциации политологов, исследователь, e-mail: baginski@voliacable.com
Деденкулов Алексей Владимирович – аспирант кафедры
европейской интеграции МГИМО (У) МИД России, сотрудник
Посольства России в Венгрии, третий секретарь, e-mail:
dedenkulov@russia.hu
Кавешников Николай Юрьевич – кандидат политических
наук, заведующий кафедрой европейской интеграции МГИМО (У)
МИД России, научный сотрудник Института Европы РАН, e-mail:
nikandrrr@mail.ru
Моргаду Нуну – специалист в геополитических исследованиях, соискатель степени доктора философии в Институте политических исследований Карлова университета в Праге, Чешская Республика, e-mail:morgado@fsv.cuni.cz
Полулях Даниил Сергеевич – аспирант факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: polulyakhdanil@mail.ru
Потемкина Ольга Юрьевна – доктор политических наук,
заведующий отделом исследований европейской интеграции, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: olga_potemkina@mail.ru
Прохоренко Ирина Львовна – кандидат политических наук,
ведущий научный сотрудник отдела международно-политических
301
проблем Института мировой экономики и международных отношений РАН, e-mail: irinapr@imemo.ru
Сабич Сенада Село – доктор политических наук, сотрудник
Институт развития и международных отношений, Загреб, Республика Хорватия, e-mail:senada@irmo.hr
Сигачев Максим Игоревич – аспирант факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: maxsig@mail.ru
Столетов Олег Владимирович – младший научный сотрудник кафедры сравнительной политологии факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: oleg-stoletov1@yandex.ru
Стрежнева Марина Вадимовна – доктор политических наук, профессор, заведующий сектором ИМЭМО, профессор кафедры европейской интеграции МГИМО (У) МИД России, e-mail:
m.strezhneva@imemo.ru
Чихарев Иван Александрович – кандидат политических
наук, доцент кафедры сравнительной политологии факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, старший научный сотрудник отдела политической науки ИНИОН РАН, e-mail:
ichikharev@yandex.ru
Чурякова Аделя Ильмировна – аспирантка факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, e-mail: adelyamt@yandex.ru
Шульга Марина Андреевна – доктор политических наук,
профессор кафедры государственного управления Киевского национального университета им. Тараса Шевченко, e-mail: marina_shulga@i.ua
Якубин Алексей Леонидович – кандидат политических наук,
сотрудник Национального технического университета Украины
(Киевский политехнический институт – КПИ), e-mail: randaltor@
ukr.net
ПОЛИТИЧЕСКАЯ НАУКА
Научный журнал
2014 № 2
ТРАНСФОРМАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО
ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
Редактор-составитель номера –
кандидат политических наук Чихарев И.А.
Издание рекомендовано Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки Российской Федерации
и включено в «Перечень ведущих рецензируемых научных журналов
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и
кандидата наук» по политологии
Адрес редколлегии: 117997, г. Москва, Нахимовский проспект 51/21.
ИНИОН РАН. Отдел политической науки.
E-mail: politnauka@inion.ru
Оформление обложки И.А. Михеев
Дизайн Л.А. Можаева
Компьютерная верстка Л.Н. Синякова
Корректор Н.И. Кузьменко
Гигиеническое заключение
№ 77.99.6.953. П. 5008.8.99 от 23.08.1999 г.
Подписано к печати 5/VI – 2014 г. Формат 60 х84/16
Бум. офсетная № 1. Печать офсетная Свободная цена
Усл. печ. л. 19,0 Уч.-изд. л. 16,0
Тираж 500 экз. Заказ № 55
Институт научной информации по общественным наукам РАН,
Нахимовский проспект, д. 51/21, Москва, В-418, ГСП-7, 117997
Отдел маркетинга и распространения информационных изданий
Тел. / Факс: (499) 120-45-14
E-mail: inion@bk.ru
E-mail: ani-2000@list.ru
(по вопросам распространения изданий)
Отпечатано в ИНИОН РАН
Нахимовский проспект, д. 51/21,
Москва, В-418, ГСП-7, 117997
042(02) 9