Нили Кроус, вице - президент Европейской

«ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ»:
ЦЕЛИ И СРЕДСТВА
{1}
СОДЕРЖАНИЕ:
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ, ПОДДЕРЖИВАЮЩИЕ ИДЕОЛОГИЮ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ ................ 3
ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ В РОССИИ ...................................................................................................................... 11
ФОРМЫ И СТАНДАРТЫ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ДАННЫХ ..................................................................................... 17
{2}
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ,
ПОДДЕРЖИВАЮЩИЕ ИДЕОЛОГИЮ ОТКРЫТОСТИ
«Сегодня мы настоятельно рекомендуем органам власти публиковать
данные и сообщаем: ваша информация может принести больше эффекта, если она
открыта. Начинайте прямо сейчас. Используйте наш опыт, чтобы присоединиться
к передовым лидерам, которые уже пользуются результатами открытости.
Налогоплательщики уже заплатили за эту информацию, и самое меньшее, что мы
можем сделать, это открыть ее для желающих использовать ее в новых форматах
для помощи людям и дальнейшего экономического развития»
Нили Кроус, вице-президент Европейской Комиссии
Крупнейшие международные организации, которые поддерживают идеологию открытых данных и
открытого бюджета, вырабатывают методики, рекомендации по представлению данных в наиболее
доступном виде:
•
G8
•
Международное бюджетное партнерство (International Budget Parthnership, IBP)
•
Партнерство Открытого Правительства (Open Government Partnership, OGP)
•
Всемирный веб-консорциум World Wide Web Consortium (W3C)
•
Open Knowledge Foundation (OKF)
•
Sunlight Foundation
•
World Bank (WB)
•
ООН
•
Европейская комиссия
{3}
G8
В
в
июне
Великобритании
2013
года
принимающая
на
встрече
сторона
G8
предложила
подписать Хартию открытых данных. Этот документ был
подписан, в том числе, и Россией. Главные принципы,
которые прописаны в Хартии:
− открытые данные по умолчанию
− качество и количество
− использование всеми
− опубликование данных для оптимизации
управления
− опубликование данных для инноваций
«Накапливая огромные массивы данных, власти и
бизнес не всегда делятся ими так, чтобы их можно было
легко найти, использовать и понять. Это упущенные возможности. Мы подошли к поворотному моменту,
который предвещает новую эру. Люди смогут использовать открытые данные, чтобы генерировать идеи и
создавать сервисы, которые будут делать наш мир лучше», — говорится в Хартии.
МЕЖДУНАРОДНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Международное бюджетное партнерство в
2011 году выпустило ряд методических материалов,
таких как «анкета по оценке Индекса открытости
бюджета»,
«методология
обзора
открытости
бюджета» и др. Кроме того, под эгидой партнерства
существует
(«Open
«Инициатива
Budget
Initiative»),
открытости
бюджета»
глобальной
задачей
которой является пропаганда открытости бюджетов
всех стран, а также анализ по степени открытости
бюджетов
для
граждан.
Степень
открытости
определяется, в том числе, исходя из наличия ключевых
документов в соответствии с «методологией обзора открытости бюджета», которые должны быть
опубликованы для максимальной информативности.
В рамках Инициативы разработан Индекс открытости бюджета, включающий в себя методическую
базу для проведения сравнения между отдельными странами и содержащий оценку каждой страны,
основанную на объеме информации, предоставляемой ее правительством общественности в ходе процесса
ведения бюджета.
«Анкета по оценке Индекса открытости бюджета» была опубликована в июне 2011 года совместно с
Центром бюджетных и политических приоритетов и содержит 5 глав:
−
доступность бюджетной документации
−
бюджетное предложение исполнительной власти
−
бюджетный процесс
−
влиятельность законодательного органа
−
гражданские бюджеты и участие общественности в бюджетном процессе
{4}
Анкета составлена крайне подробно. В каждом из вопросов даются указания к ответу, а также
отмечены цели вопроса. Баллы, присвоенные за ответы на вопросы, используются для подсчета
объективных отметок и классификаций относительной прозрачности каждой из исследуемых стран. Данные
суммарные баллы составляют Индекс
открытости
бюджета
(ИОБ), единственный независимый и
сравнительный показатель прозрачности бюджета.
Также среди текущих проектов Инициативы:
− руководство по прозрачности бюджета
− книга о причинах и последствиях прозрачности бюджета
− краткие изложения результатов обследований прозрачности государственного финансового
управления
ПАРТНЕРСТВО «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО»
Партнерство «Открытое Правительство»
(Open Government Partnership) – добровольная
международная
стремится
организация,
обеспечить
которая
конкретные
обязательства со стороны правительств к их
населению для обеспечения прозрачности,
расширения прав и возможностей граждан,
борьбы с коррупцией.
Партнерство оказывает содействие и
помощь вступившим в организацию странам в
разработке
концепции
и
технической
реализации практик открытых правительств. Партнерство выпустило документ «Директива о местном
открытом правительстве», где изложены ключевые принципы открытого правительства, сотрудничества
граждан и власти, прозрачности и разработаны сроки разработки и внедрения плана открытого
правительства.
Организацией в сентябре 2011 года опубликована «Декларация об открытом государстве», где ее
члены берут на себя обязательства:
−
повышать доступность информации о деятельности государственных органов;
−
поддерживать гражданское участие;
−
внедрять
высшие
стандарты
профессиональной
честности
на
всех
уровнях
государственных аппаратов;
−
расширять доступ к новым технологиям для обеспечения открытости и подотчётности
и клянутся быть примером и вносить вклад в продвижение открытости государства в других странах, делясь
своим опытом и осуществляя намерения, изложенные в данной декларации на основе добровольности, не
влекущей
юридических
обязательств.
Своей
целью
участники
считают
поощрять
инновации
и
стимулировать дальнейший прогресс, а не определять какие-либо стандарты, которые использовались бы
как условие для оказания помощи или как средство для оценки и ранжирования стран. Также
подчеркивается важность комплексного подхода к продвижению открытости и доступность технической
помощи в ресурсном и институциональном развитии.
По мнению Партнерства, весомую роль в процессе обеспечения «открытости» играет гражданское
общество. Партнерство призывает общество участвовать в разработке концепций открытого правительства,
связываться со своим правительством посредством Партнерства, организовывать на местном уровне
мероприятия и разрабатывать рекомендации по дальнейшему усовершенствованию идей Партнерства.
Российская версия сайта была запущена в 2012 году, однако в марте 2013 года сайт приостановил
свою работу. Как говорится на стартовой странице сайта, «основная его функция — сбор гражданских
предложений для составления Национального плана действий России в рамках Партнерства «Открытое
{5}
правительство» — на данном этапе реализована. Часть собранных предложений вошла в официальный
проект Плана действий, который сейчас обсуждается на государственном уровне. Планируемая дата
утверждения Плана неизвестна. Сайт возобновит свою работу, как только процесс вступления нашей страны
в Партнерство активизируется».
ВСЕМИРНЫЙ ВЕБ-КОНСОРЦИУМ WЗC
World Wide Web Consortium (W3C) –
организация, основанная изобретателем сети
Интернет
Тимоти
Консорциум
Джон
разрабатывает
Бернерсом-Ли.
и
внедряет
технологические стандарты для сети Интернет, в
том числе, стандарты для размещения открытых
данных
в
обработки.
виде,
удобном
Разработана
для
машинной
5-звездная
система
оценки открытых государственных данных.
Методика оценки открытости данных
Консорциумом W3C предполагает 5 уровней:
•
уровень 1 звезды: представление
данных в любом формате с открытой лицензией
•
уровень 2 звезд: представление данных в машиночитаемом структурированном виде (XLS)
•
уровень 3 звезд: представление данных в форматах, спецификация которых доступна для
всех на бесплатной основе, что позволяет раскрывать содержащиеся в файле данные с помощью разных
типов программного обеспечения (CSV)
•
уровень 4 звезд: наличие постоянного размещения набора данных (RDF, OWL, JSON)
•
уровень 5 звезд (высший разряд): размещение связанных данных в формате Semantic Web
или Linked Data
Специалист по семантике Боннского университета профессор Сорен Ауэр (Soeren Auer) сообщил,
что на сегодняшний день даже открытые данные в формате «2 звезды» или «3 звезды» уже замечательное
достижение. Также Ауэр отметил, что открытые базы в формате «5 звезд» в Европе редки и принадлежат
обычно госструктурам. По его словам, СМИ в Европе только начали перевод имеющейся информации в
открытые данные по формату «5 звезд», например, холдинг BBC.
Также Консорциумом разработаны основные характеристики и приоритетные форматы для
публикации открытых государственных данных. За 10 лет существования организация внедрила более 110
стандартов и рекомендаций для разработчиков, среди которых стандарты, призванные помочь людям с
ограниченными возможностями получить доступ к информации, опубликованной на сайтах.
{6}
OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION
Open
фонд
Knowledge
открытых
которого
Foundation
знаний,
считают
–
основатели
возможность
свободного доступа к открытым данным
государственных
учреждений
и
негосударственных организаций одним из
важнейших показателей информационной
открытости
государства
Организацией
в
сформирован
целом.
рейтинг
«открытости» стран, который постоянно
обновляется. Кроме того, у фонда более
десяти
проектов,
наиболее
интересные из которых – CKAN
(система управления данными) и
OpenSpending
–
крупнейший
портал, представляющий собой
карту государственных расходов
по всему миру.
Также
разработано
руководство
по
открытым
данным, где описаны правовые,
общественные
и
особенности
форматы
технические
открытых
данных,
их представления, а также способы взаимодействия с
http://opendatahandbook.org/ru).
SUNLIGHT FOUNDATION
Sunlight Foundation – некоммерческая
организация,
которая
использует
возможности Интернета, чтобы обеспечить
как
можно
большую
открытость
и
прозрачность деятельности правительства.
Основатели
организации
«информация
–
это
считают,
власть».
У
что
Sunlight
Foundation большое количество проектов,
наиболее интересный из которых – сайт
ClearSpending,
пользователям
представляющий
анализ
отчетной
информации о государственных расходах в
США. Более подробно информация о проекте
будет представлена в одном из следующих
{7}
целевой
общественностью (см.
разделов. Кроме того, организацией еще в 2007 году были разработаны 10 принципов открытой политики в
области данных:
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
полнота
первичность
своевременность
легкость физического и электронного доступа
машиночитаемость
недискриминационность
использование общих стандартов
лицензирование
постоянство
стоимость использования.
ВСЕМИРНЫЙ БАНК
В начале 2010 года Всемирным банком был
создан
и
открыт
Data.worldbank.org.
центром
в
интернете
Этот
представления
сайт
портал
является
информации,
а
также методологии по открытым данным и
представляет информацию в нескольких
формах:
•
Каталог открытых данных. В
каталоге собраны практически все массивы
имеющиеся в распоряжении Всемирного
банка данных, которые представлены в
форматах XML, CSV, XLS или ссылками на
описание API, через которое данные можно
получить.
•
Публичное API. Список индикаторов, каталог стран и значения индикаторов — все они
доступны через специальное онлайн API описание.
•
Профили стран и визуализация. Для каждой из стран есть специальная страница, на которой
отображаются ключевые индикаторы в виде цифр и графиков.
•
Электронный атлас развития. Новый проект Всемирного банка, в котором данные индикаторов
отображаются на карте.
•
Приложение для iPhone с возможностью просмотра данных через его интерфейс.
В 2012 году Рабочей группой Всемирного банка была разработана «Оценка готовности к
использованию открытых данных» по открытым государственным данным. Инструмент нацелен на оказание
содействия в определении мер, которые необходимо предпринять для начала реализации инициативы по
использованию открытых данных, и стал составной частью «Практического пособия по открытым данным»,
также опубликованного на веб-сайте Всемирного банка.
{8}
ООН (UN)
С
момента
Организация
осуществляет
информации
своего
Объединенных
сбор
от
основания
Наций
статистической
государств-членов
на
различные темы. Собранная таким образом
информация
доступе
представлена
на
в
свободном
интернет-сервисе
http://data.un.org/.
В последнее время у структур ООН
появляется всё больше проектов по обеспечению
прозрачности собственной деятельности и публикации ее как открытых данных. Например, на сайте
подразделении агентства развития ООН «Multi-Partner Trust Fund Office» публикуется информация об
отдельных фондах, жертвователях, конкретных реализуемых проектах и средствах, перечисленных странами
фондам, а также отчеты, ключевые документы и многое другое. Обновление на сайте происходит каждые
2 часа.
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ
В декабре 2011 года Европейская
комиссия
представила
Парламенту,
Европейскому
Совету,
Европейскому
экономическому и социальному комитету,
комитету
доклад
регионов
«Открытые
инноваций,
информационный
данные.
роста
и
Инструмент
прозрачности
государственного управления».
Как
говорится
главной
целью
является
обеспечение
в
стратегии
документе,
«ЕС
2020»
интенсивного
и
стабильного роста экономик европейских стран. Для достижения этой цели Европе придется усилить свой
инновационный потенциал и добиться максимальной эффективности использования своих ресурсов. Одним
из таких ресурсов являются государственные данные. Суммарная экономическая выгода стран ЕС от
освоения данного ресурса может составить до 40 млрд евро в год. Кроме того, использование потенциала
государственных данных позволит активизировать участие граждан в политической и социальной жизни,
включая, например, такую область политики, как охрана окружающей среды.
В Докладе представлен пакет мер, направленных на преодоление существующих барьеров и
раздробленности усилий по всему ЕС, как часть Плана построения цифрового общества в Европе (Digital
Agenda for Europe). Он состоит из трех дополняющих друг друга тематических линий:
− Адаптация законодательной базы к идее повторного использования данных. Предложение
пересмотреть Директиву о повторном использовании государственной информации..
− Мобилизация финансового инструментария в поддержку открытых данных и мероприятия
по их развертыванию - например, создание общеевропейских порталов данных.
− Содействие координации усилий государств-членов и обмену опытом между ними.
{9}
В докладе аргументирована важность открытых данных для Европы:
− экономическая выгода от использования государственной информации может составить
порядка 140 млрд евро ежегодно,
− интеллектуальная обработка данных крайне важна для решения социальных проблем
− использование открытых данных призвано способствовать научному прогрессу
− и, наконец, открытость государственных данных всех стран Евросоюза создаст предпосылки
для того, чтобы все играли по одним правилам, и окажет стимулирующее действие на процветающий рынок
инновационных продуктов и услуг, основанный на государственных данных.
Основным шагом к дальнейшему развитию открытости государственной информации Комиссия
считает внесение некоторых изменений и дополнений в Директиву по повторному использованию
информации государственного сектора, принятую в 2003 году.
Среди проблем и оставшихся барьеров в документе выделены:
− различия в национальных правилах и методиках
− недостаточная
информированность
государственных
организаций
о
потенциальных
возможностях открытых данных
− практические и технические вопросы (языковые барьеры и функциональная совместимость)
Помимо указанных международных организаций, исследования были проведены:
• HM Treasury (Казначейство Великобритании)
• Capgemini Consulting
• Консалтинговое агентство Transform (Великобритания)
• Participatory Culture Foundation
• O'Reilly Media
• KPMG
• PWC
• McKinsey
ИТОГИ: За последние несколько лет в мире сформировалась обширная методологическая база
документов по открытым данным и открытому бюджету. Во всем мире признана важность раскрытия
государственных данных, которые представляют собой инструмент, способный повысить эффективность
деятельности органов власти.
В большинстве развитых стран созданы стратегические документы (манифесты, меморандумы,
директивы и т.д.), определяющие направления и излагающие основные принципы, возможности и цели
деятельности по открытию правительственных данных. Независимыми международными организациями
созданы объемные труды по тематике открытых данных, проведены исследования мирового опыта и
сформулированы рекомендации. Функционируют правительственные сайты, на которых опубликованы
открытые данные государств по всем направлениям.
{ 10 }
ОТКРЫТЫЕ ДАННЫЕ В РОССИИ
В России процесс раскрытия государственных данных начался в 2009 году, когда был принят
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления».
В 2011 - 2012 годах возросла вслед за мировой тенденцией актуальность темы открытых
государственных данных. Также важную роль сыграл перевод государственных и муниципальных услуг в
электронный вид. На политическом уровне тема необходимости открытия государственных данных была
поднята в феврале 2012 года, когда Президент России Д.А. Медведев подписал Указ «О рабочей группе по
подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». В
апреле был представлен доклад рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство»,
содержащий инициативы и предложения, вошедшие в последующие майские Указы Президента, а также в
Поручения Председателя Правительства.
Была сформирована Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого
правительства в качестве постоянно действующего органа, призванного координировать взаимодействие
министерств и ведомств с представителями гражданского общества, общественными организациями,
экспертным и предпринимательским сообществом. Затем был сформирован Экспертный совет при
Правительстве РФ.
В мае 2012 года В.В. Путиным был подписан ряд Указов, в целях реализации которых органам
государственной власти следовало обеспечить, в том числе,
максимальную прозрачность деятельности
путем публикации данных в сети Интернет. 21 мая Президент России Владимир Путин утвердил состав
нового кабинета министров. Министром по вопросам Открытого правительства был назначен Михаил
Абызов.
Кроме того, важным фактором послужило позиционирование России на международной арене как
современной открытой державы. В ближайшее время планируется присоединение Российской Федерации к
международному партнерству «Open Government Partnership» и использование международных стандартов
и рекомендаций по раскрытию государственных данных.
В 2013 году Россия вместе с остальными членами-участниками G8 подписала Хартию открытых
данных. В соответствии с Хартией, а также в целях повышения эффективности бюджетной политики в России
приняты следующие нормативные правовые акты, на основании которых реализуются проекты открытых
данных и открытого бюджета:
а) Содержащие основания для подобной деятельности:
−
Поручение Председателя Правительства Российской Федерации от 15.06.2013 № ДМ-П13-4118;
−
Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ
−
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016
−
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях
годах от 13.06.2013
совершенствования системы государственного управления»;
−
Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 583 «Об обеспечении
доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме
открытых данных»
б) Определяющие требования к представлению информации:
{ 11 }
−
Постановление Правительства Ленинградской области от 05.07.2013 № 193 «О порядке
размещения (опубликования) правовых актов Ленинградской области в сети Интернет;
−
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»;
−
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о
−
Федеральный закон от 07.06.2013 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
защите информации»
информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»
В соответствии с федеральными поручениями в регионах России также начат процесс реализации
проектов по открытым данным и открытому бюджету. В рамках настоящего отчета в качестве примера
регионального опыта приведены нормативные документы Ленинградской области:
−
Распоряжение Губернатора Ленинградской области от 22.03.2013 № 109-р «Об утверждении Плана
мероприятий органов исполнительной власти Ленинградской области по реализации в 2013 году
основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации от 12 декабря 2012 года».
−
Распоряжение Правительства Ленинградской области от 25.09.2013 № 496-р «О плане
мероприятий («дорожной карте») Правительства Ленинградской области «О реализации
бюджетного послания Президента Российской Федерации от 28.06.2012 «О бюджетной политике в
2013-2015 годах» и Указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596, № 597, № 598,
№ 599, № 600 и № 601»
−
Приказ комитета финансов Ленинградской области от 08.07.2013 № 18-02/01-15-100 «О
размещении информации о деятельности комитета финансов Ленинградской области в сети
Интернет»
−
В рамках Государственной программы Ленинградской области «Управление государственными
финансами и государственным долгом Ленинградской области» на 2014 - 2016 гг. разработана
подпрограмма «Повышение прозрачности и открытости бюджета Ленинградской области»
К приоритетным направлениям, а также ожидаемым результатам реализации подпрограммы
относятся:

обеспечение публичности и доведения результатов деятельности Ленинградской области
и комитета финансов Ленинградской области в бюджетно-финансовой сфере

обеспечение возможности участия граждан в формировании основных направлений
расходования средств бюджета, а также в оценке деятельности органов исполнительной
власти Ленинградской области

обеспечение управленческого учета и аналитики деятельности органов исполнительной
власти Ленинградской области и результативности бюджетно-финансовой системы.
−
В июле 2013 года была зарегистрирована информационная система управления общественными
финансами
«Открытый
бюджет»
Ленинградской
области,
функционирующая на сайте
www.budget.lenobl.ru
В подпункте г) пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.12 №601 говорится о том,
что до 15 июля 2013 года Правительству Российской Федерации следует обеспечить доступ в сети Интернет
к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти
Российской Федерации.
{ 12 }
В Бюджетном послании на 2014-2016 годы Президент Российской Федерации сообщил: «…Уже с
текущего, 2013 года все уровни управления – федеральный, региональный, муниципальный – должны
публиковать «Бюджеты для граждан».
1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.09.2012 №928 «О базовых
государственных информационных ресурсах» утверждены Правила и Требования к порядку формирования,
актуализации
и
использования
реестра
базовых
государственных
информационных
ресурсов.
Постановлением также установлены требования к необходимой организационной и методической
поддержке федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов государственных внебюджетных фондов.
2. Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях
и о защите информации» утверждены непосредственно понятие «общедоступная информация» и право на
доступ к информации.
3. Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» утверждаются адреса сайтов в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – интернет), на которых информация должна
быть опубликована.
4. С 1 июля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 07.06.2013 № 112-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления».
Изменения в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации»:
В статью 7 «Общедоступная информация» добавлен пункт 4.: Информация, размещаемая ее
обладателями
в
сети
«Интернет»
в
формате,
допускающем
автоматизированную
обработку
без
предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования, является общедоступной
информацией, размещаемой в форме открытых данных.
В статье 13 для информационных систем введены положения о том, что федеральными законами
могут быть установлены требования по размещению информации в форме открытых данных.
Изменения в Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»:
Статья 7 «Форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления» была дополнена пунктом 2.1. «Общедоступная информация о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами
и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети
«Интернет» в форме открытых данных».
Статья 10 «Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» дополнена пунктом 5 «Требования к
технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации
государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых
данных, а также для обеспечения ее использования, устанавливаются уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».
5.
Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2013 № 1187-р «Об утверждении перечня
общедоступной
государственной
информации
власти
о
деятельности
субъектов
РФ
и
федеральных
органов
местного
государственных
самоуправления,
органов,
органов
размещаемой
в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных» утверждены перечни
обязательной для публикования информации:
Перечень общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов,
руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных
{ 13 }
государственных органов, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в
форме открытых данных;
Перечень общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет» в форме открытых данных.
6.
Постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 583 утверждены «Правила отнесения
информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами
местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых
данных».
Решение о возможности отнесения информации к общедоступной принимается государственным
органом или органом местного самоуправления, в результате деятельности которых создается либо к
которым поступает соответствующая информация.
В пункте 5 постановления говорится о том, что формирование органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления перечней, указанных в подпункте
«в» пункта 4 настоящих Правил, осуществляется с учетом рекомендаций, предусмотренных типовыми
перечнями информации, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных, утверждаемыми
Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства.
Таким образом, для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления вопрос о том, какую информацию они должны выкладывать в интернете в формате
открытых данных призваны определять два перечня, один из которых утверждается распоряжением
Правительства РФ, а другой они должны разработать и утвердить самостоятельно в соответствии с
Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10.07.13 №583.
7.
Постановлением
Правительства Ленинградской области от 05.07.2013 №193 «О порядке
размещения (опубликования) правовых актов Ленинградской области в сети Интернет» и Приказом
комитета финансов Ленинградской области от 08.07.2013 №18-02/01-15-100 «О размещении информации о
деятельности комитета финансов Ленинградской области в сети Интернет» утверждаются адреса сайтов в
сети Интернет, на которых должна быть опубликована информация о деятельности комитета финансов
Ленинградской области.
8.
Приказом Минкомсвязи России от 27.06.13 №149 «Об утверждении Требований к
технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации
государственными органами и органами местного самоуправления в сети «Интернет» в форме открытых
данных, а также для обеспечения ее использования» утверждены формы публикования открытых данных.
В том числе пункт 2 Приказа утверждает форматы публикования информации в формате CSV или
XML либо в ином формате, позволяющем осуществлять автоматизированную обработку информации,
который соответствует национальным и международным стандартам структурирования информации».
В пункте 4 говорится о том, что при размещении общедоступной информации в форме открытых
данных
учитывается
периодичность
размещения
информации,
установленная
перечнями,
предусмотренными статьей 14 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В пункте 11 устанавливаются требования по обеспечению защиты общедоступной информации,
размещаемой на сайте в форме открытых данных, в том числе ежедневное копирование всей размещенной
на сайте информации в форме открытых данных, а также хранение информации не менее 10 лет в
соответствии с условиями функционирования сайта.
Существуют методические рекомендации по публикации открытых данных, в том числе, о бюджете,
утвержденные на федеральном уровне:
1.
В целях исполнения Бюджетного послания Президента РФ на 2014-2016 годы Минфином РФ,
Минэкономразвития РФ и Минрегионразвития РФ 22.08.13 были утверждены Методические рекомендации
по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их
исполнении в доступной для граждан форме. Документ определяет структуру бюджета для граждан,
{ 14 }
документы, на основе которых следует составлять и публиковать бюджет для граждан, и содержит
примерный перечень показателей, рекомендуемых финансовым органам субъектов Российской Федерации
для включения в бюджеты для граждан.
2.
Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами
и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных,
разработанные Министерством экономического развития Российской Федерации, содержат информацию о
технических требованиях к публикации наборов данных, порядок публикования и иные технические
рекомендации.
Также в марте 2013 года предложения для Минфина России по раскрытию информации о бюджете в
форматах открытых данных представило Неправительственное Партнерство “Информационная культура”.
Документ содержит предложения по раскрытию данных о государственных финансах, предложения по
организации публикации массивов данных и предложения по раскрытию данных о расходах на
международную деятельность.
Кроме того, в рамках деятельности Совета по открытым данным при Правительственной комиссии
по координации деятельности открытого правительства был проведен опрос среди общественных и
коммерческих организаций, а также целого ряда экспертов на предмет перечня востребованных данных,
подлежащих публикации федеральными органами исполнительной власти. По результатам опроса
определена тематика первоочередных наборов открытых данных министерств и ведомств, а также их
краткая характеристика и разработаны:

«Примерный
перечень
востребованных
открытых
данных»,
содержащий
в
себе
рекомендации по периодичности обновлений при публикации открытых данных, а также краткую
характеристику набора данных

«Требования к составу информации первоочередных наборов данных, подлежащих
публикации в форме открытых данных».
На данный момент требования и перечень не утверждены нормативными актами и носят
ознакомительный и рекомендательный характер. На официальном портале Открытого правительства
предлагается для формирования более широкого и объективного перечня востребованных открытых
данных принять участие в обсуждении данного перечня и высказать свое мнение о востребованности тех
или иных данных, а также предложить другие – более востребованные.
В июле 2013 года рабочей группой Правительственной комиссии по координации деятельности
Открытого
правительства
был
разработан
проект
Стандарта
открытости
федеральных
органов
исполнительной власти, а в конце сентября 2013 года Стандарт открытости федеральных органов
исполнительной
власти
был
принят
за
основу
и
станет
обязательным
для
исполнения
всеми
министерствами и ведомствами.
Стандарт открытости – комплексный документ, состоящий из Концепции открытости федеральных
органов исполнительной власти, методических рекомендаций по реализации принципов открытости в
федеральных органах исполнительной власти и методики мониторинга и оценки открытости федеральных
органов исполнительной власти; их Правительственная комиссия планирует принять в течение октября
2013 года. Концепция закрепляет основные принципы открытости федеральных органов исполнительной
власти, задачи и механизмы их реализации, также она призвана упорядочить и систематизировать
деятельность госорганов. Концепция должна стать основой для разработки рекомендаций по открытости
региональных органов власти.
Кроме того, Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства
подготовлен проект Технического задания на запуск портала открытых государственных данных Российской
Федерации.
Помимо
Правительственной
комиссии
в
России
поддерживающие идеологию открытых данных. Среди них:
- НП «Информационная культура»
{ 15 }
существуют
независимые
организации,
- Теплица социальных технологий
- Фонд свободы информации
и др.
ИТОГИ: В России сформирована база по регулированию открытости государственных данных и
определению порядка работы с ними. Однако, свод документов, представленных на международной арене,
намного более обширный и полный.
На октябрь 2013 года объявлен конкурс на разработку и поддержку федерального портала открытых
данных, но не утвержден ряд важных документов.
В июне 2013 года Россия заняла последнее место среди стран G8 по уровню раскрытия
государственной информации в форме открытых данных по данным рейтинга, подготовленного Фондом
открытых знаний (Open Knowledge Foundation). Однако в рейтинге открытости бюджетов по версии
Международного бюджетного партнерства (IBP) для 100 стран Россия заняла 10-е место.
В сравнении со странами-мировыми лидерами направление открытых данных в России пока
находится лишь на начальном этапе развития. Несмотря на это, за последние два года в России были
проведены несколько десятков различных конкурсов для программистов с использованием открытых
государственных данных, по итогам которых созданы качественные и полезные для граждан медиапродукты.
Независимые
российские
организации,
отдельные
активисты,
а
также
разработчики
заинтересованы в развитии этого направления, популярность идеи открытости данных растет.
В октябре 2013 года Президентом России дано поручение Правительственной комиссии по
координации деятельности Открытого правительства обеспечить выполнение Хартии открытых данных,
принятой на саммите «Большой восьмерки» и к 1 марта 2014 года представить на рассмотрение Президента
доклад о реализации плана действий по выполнению ее положений.
{ 16 }
ФОРМЫ И СТАНДАРТЫ
ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ДАННЫХ
При работе с пользователями большую роль играет удобство использования сайта (далее –
юзабилити). Особенно этот критерий важен при раскрытии информации, в частности, государственными
структурами, поскольку эта информация должна быть доступна и понятна абсолютно всем гражданам.
Существует ряд стандартов международной организации по стандартизации ISO, которые имеют
отношение к юзабилити:

Стандарт ISO 9241

Стандарт ISO 13407

Стандарт ISO 14915
1.
Стандарт
ISO
9241
«Эргономика
человеко-машинного
взаимодействия»
состоит
из
нескольких частей, покрывая множество аспектов взаимодействия человека с компьютером. Согласно
стандарту юзабилити определяется как уровень эффективности использования системы целевой группой
клиентов при решении ими задач, а также степень их удовлетворенности работой в этой системе. При
измерении юзабилити конкретного продукта необходимо определить общую цель, подцели, характерный
контекст использования, включающий задачи и вовлеченные ресурсы, а также определять относящиеся к
поставленным целям показатели эффективности, экономичности и удовлетворенности. В приложениях к
документу есть содержатся:
−
примеры показателей юзабилити для нескольких различных продуктов
−
спецификацию измерений юзабилити
−
приложение, призванное помочь разработчикам систематизировано учитывать вопросы
юзабилити в процессе разработки.
2.
Стандарт
ISO
13407
«Процессы
проектирования
для
интерактивных
систем,
ориентированные на человека» представляет собой руководство по обеспечению качества в использовании
интернет-ресурса путём внедрения мероприятий по проектированию дизайна, ориентированного на
пользователя. Стандарт содержит приложение в виде таблицы, в которой отражены основные этапы
проектирования дизайна.
3.
Стандарт
ISO
14915
«Эргономика
программного
обеспечения
для
мультимедийного интерфейса пользователя» по разработке программного обеспечения мультимедийных
интерфейсов, предназначенных для пользователей. Особое внимание уделено элементам управления
мультимедийных ресурсов (электронные справки, обучающие системы и т.д.) Включает в себя принципы и
цели проектирования интерфейсов (организация диалога с пользователем, пригодность для целей
коммуникации, пригодность для восприятия и понимания), основные аспекты проектирования интерфейсов,
процессы проектирования и разработки. Стандарт утвержден ГОСТом (ГОСТ Р ИСО 14915-1-2010) в декабре
2011 года.
Кроме стандартов ISO существует ряд международных требований и стандартов юзабилити:

Стандарты доступности содержимого (WAI-WCAG 2.0)

ГОСТ Р 52872-2007 «Интернет-ресурсы. Требования доступности для инвалидов по зрению».
{ 17 }

ГОСТ Р ИСО 9241-210—2012 «Эргономика взаимодействия человек-система»
1.
Стандарты доступности содержимого (WAI-WCAG 2.0) являются одними из наиболее
распространенных стандартов, внедренных Консорциумом W3C. В них задекларирована необходимость
доступности сайтов для всех клиентов, в том числе для людей с ограниченными возможностями.
Список групп пользователей с особыми потребностями:
−
незрячие пользователи и пользователи с различными нарушениями зрения
−
пользователи, использующие особые схемы настройки экрана
−
глухие, использующие язык жестов
−
посетители, пользующиеся исключительно клавиатурой (и никакими другими устройствами
ввода)
В
−
пользователи программ распознавания речи
−
пользователи, страдающие эпилептическими расстройствами
−
дислексики
−
аутисты и люди, страдающие синдромом Аспергера
рамках WAI WCAG 2.0 разработана программа организации доступа к Интернету таких
пользователей. Одним из главных приоритетов в рекомендациях является предоставление альтернативы
звуковому и визуальному содержимому. Авторы настоятельно советуют предоставлять текстовый
эквивалент для всех нетекстовых элементов, в том числе для img, map, applet, object, frame, script, звуковых и
видео-файлов. Также рекомендуется убедиться, что цвета переднего плана и фона достаточно контрастны
при просмотре на черно-белом мониторе, а также людьми с ограниченным цветовым восприятием.
Присутствуют рекомендации относительно контроля пользователя над таймером изменения страниц,
даются советы по созданию доступных таблиц и выбору шрифта.
Рекомендации делятся на 4 группы:
−
воспринимаемость
−
управляемость
−
понятность
−
надежность
Также в руководстве указаны уровни соответствия указанным стандартам и критерии их достижения.
2.
С 1 января 2009 года вступил в силу ГОСТ Р 52872-2007 «Интернет-ресурсы. Требования
доступности для инвалидов по зрению», созданный на основе WAI-WCAG 2.0.
3.
ГОСТ Р ИСО 9241-210—2012 «Эргономика взаимодействия человек-система». Стандарт
содержит руководство по человеко-ориентированному проектированию компьютерных интерактивных
систем и предназначен для специалистов, осуществляющих разработку систем. В стандарте рассмотрены
способы улучшения взаимодействия человек-система за счет аппаратных и программных компонентов
интерактивных систем. В документе содержатся:

логическое обоснование принятия человеко-ориентированного подхода к проектированию

принципы подхода:
a) проектирование должно быть основано на точном определении предполагаемых
пользователей, задач и среды;
b) пользователи должны быть вовлечены в проектирование и разработку;
c) для улучшения проекта должна быть выполнена его человеко-ориентированная оценка;
d) совершенствование проекта должно быть итеративным;
e) проект должен учитывать опыт пользователя;
f) в группу проектирования должны быть включены специалисты с навыками и знаниями в
различных областях.

планирование подхода
{ 18 }
Помимо всего прочего, существуют более детальные рекомендации разработчиков по цвету и
размеру шрифта, расположению иконок, оформлению нижней части сайта и т.д. Например:
Якоб Нильсен, признанный мировой специалист по юзабилити, выделяет 110 правил, следуя
−
которым, создается действительно удобный и полезный для пользователя ресурс. Специалист утверждает,
что юзабилити играет свою роль на каждом этапе реализации проекта и оценка качества интерфейса
необходима на каждом этапе.
Канадский веб-дизайнер Якуб Линовски в статье «Хороший пользовательский интерфейс»
−
пишет о том, что интерфейс должен обладать высокими показателями конверсии и быть прост в
использовании. Другими словами, он должен быть хорош как для бизнеса, так и для людей, которые им
пользуются. Далее в работе автор предлагает ряд практических идей, подкрепленных художественными
материалами.
Габриэл Свеннерберг
−
из шведской UX-компании Meetod
собрал коллекцию самых успешных
мировых
правил
дизайна
Design
Principles FTW.
Цель
данного
предоставить
ресурса
—
информацию
и
вдохновить всех тех, кто вовлечен в
проектирование
продуктов.
Среди
цифровых
правил
можно
найти универсальные, подходящие
для
любой
ситуации
специфические,
например,
и
Design
Principles, созданные для операционной системы Android. На сайте представлены 26 коллекций с 225
правилами дизайна — от правил дизайна календаря Google до «10 принципов простоты».
ВИЗУАЛИЗАЦИЯ ДАННЫХ
Представлять открытые данные следует в таком формате, чтобы они были максимально доступны
пользователям. Рисунки
воспринимаются и запоминаются лучше текста. Различают достаточно много
способов визуализации данных, однако при визуализации бюджета зарекомендовали себя следующие:

Плоское дерево (Treemap)

Круговая диаграмма (Pie chart)

Ментальная карта (Mind Map)

Диаграмма Сэнки (Sankey diagram)

Временная шкала (Диаграмма Гантта)

Круги (Radial Bubble Tree)
{ 19 }
Плоское дерево («TreeMap»)
Круговая диаграмма
Ментальная карта
.
Диаграмма Сэнки
{ 20 }
Диаграмма Ганта
Radial Bubble Tree
ИТОГИ: сформирована обширная и полная база стандартов и рекомендаций, позволяющих создать
качественный и удобный для пользования ресурс.
{ 21 }