93 А.А. Карцхия ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ РОССИИ

А.А. Карцхия
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ РОССИИ:
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
В современной российской истории политические
партии вновь стали активно действовать на политическом
и правовом поле. Конституцией Российской Федерации в
статье 13 закреплен принцип политического многообразия и
многопартийности. И хотя Конституция РФ специально не
оговаривает правовой статус политических партий, правовые
конституционные основы деятельности политических партий
как вида общественных объединений содержатся в ее статьях,
закрепляющих свободу деятельности общественных объединений, равенство общественных объединений перед законом,
а также устанавливающих запрет на создание и деятельность
общественных объединений, цели и действия которых носят
антиконституционный характер.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями и дополнениями) определил
пределы гражданской правоспособности политических партий,
особенности их правового статуса, специфику и содержание
имущественных и личных неимущественных прав политических
партий как субъектов гражданских правоотношений, имеющих
статус юридического лица.
Политическая партия является общественным объединением
с правами юридического лица, создаваемым ради участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества
посредством формирования и выражения их политической
воли, а также ради представления интересов граждан в органах
государственной власти и местного самоуправления. Вот что
является основой специальной правосубъектности политических партий.
Политическая партия как общественное объединение строится по принципу фиксированного членства. Условия членства
в политических партиях строго оговариваются в законе и оп-
93
А.А. Карцхия
ределяются в Уставе каждой политической партии. Членами
политической партии могут быть только граждане Российской
Федерации, достигшие возраста 18 лет. Иностранцы, лица без
гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными, не могут быть членами политических партий Российской Федерации. При этом гражданин
Российской Федерации может быть членом только одной политической партии и подлежит учету в региональном отделении
данной политической партии по месту своего постоянного или
преимущественного проживания.
Для политических партий законом установлена минимальная общая численность членов партии (50 000 членов партии),
минимальная численность структурных подразделений (региональных), а также общая структура партии как организации с региональными отделениями партии, создаваемыми по
территориальному принципу более чем в половине субъектов
Российской Федерации. Кроме этого, закон жестко требует,
чтобы руководящие и иные органы политической партии, ее
региональные отделения и структурные подразделения находились на территории Российской Федерации.
Примечательно, что Постановлением Конституционного Суда
РФ от 01.02.2005 № 1-П положения Федерального закона «О
политических партиях», согласно которым политическая партия
должна иметь региональные отделения более чем в половине
субъектов Российской Федерации и в политической партии
должно состоять не менее установленного законом числа членов
партии, признаны не противоречащими Конституции РФ.
Политические партии обладают специальной правоспособностью, которая закреплена в законе и значительно отличается
от правоспособности других общественных объединений или
некоммерческих организаций. Прежде всего, закон прямо и
однозначно устанавливает основные цели политической партии,
которые определены в Уставе политической партии, являющемся
основным учредительным документом партии. При этом цели и
задачи деятельности политической партии определяются как в
Уставе партии, так и в ее Программе. Именно эти два документа
утверждаются при учреждении партии, а Устав подлежит государственной регистрации. Следует особо отметить, что политическая
партия, ее региональные отделения, имеющие права юридического
лица, иные структурные подразделения действуют на основании
единого устава политической партии и в соответствии с ним.
Закон прямо устанавливает содержание устава партии.
94
Политические партии России: особенности правового статуса
Политическая партия обладает в своем роде уникальным
субъективным правом в отличие от других организаций – правом на самостоятельное участие в выборах. В настоящее время
политические партии являются единственными общественными
объединениями, которые имеют право самостоятельно участвовать в выборах органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на федеральном и
региональном уровнях, включая участие в выборах Президента
РФ, путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов).
Более того, Федеральный закон «О политических партиях» в
косвенной форме обязывает политические партии участвовать
в выборах различного уровня каждый год. При несоблюдении
этого условия, то есть при неучастии политической партии в
выборах в течение пяти лет подряд, партия может быть ликвидирована по инициативе Министерства юстиции РФ.
Политическая партия, являясь общественным объединением,
преследующим политические цели, обладает вместе с тем правом
осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом
политической партии. Политическая партия самостоятельна в
решении хозяйственных вопросов обеспечения своей деятельности, в том числе вопросов оплаты труда, предпринимательской
деятельности, получения и использования денежных средств и
иного имущества. Однако, предоставляя политической партии
право осуществлять предпринимательскую деятельность, закон
ограничивает виды этой предпринимательской деятельности
исчерпывающим перечнем. В целях создания финансовых и
материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической
партии, политическая партия, ее региональные отделения и
иные структурные подразделения вправе осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности, а именно:
информационную, рекламную, издательскую и полиграфическую
деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и
обнародования результатов своей деятельности; изготовление и продажу сувенирной продукции с символикой и (или)
наименованием политической партии, а также изготовление и
продажу издательской и полиграфической продукции; продажу
и сдачу в аренду имеющегося в собственности политической
партии движимого и недвижимого имущества. Иные виды
предпринимательской деятельности политическая партия, ее
региональные отделения и иные структурные подразделения
95
А.А. Карцхия
не вправе осуществлять. Полученные от предпринимательской
деятельности политической партии, ее региональных отделений
и иных структурных подразделений доходы не могут перераспределяться между членами политической партии и должны
использоваться только в целях, предусмотренных ее уставом.
Но вместе с тем политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять
благотворительную деятельность.
Особенности правового статуса политических партий проявляются и в специальной процедуре государственной регистрации
политических партий и ее региональных отделений, установленной Федеральным законом «О политических партиях» с
учетом общих норм Федерального закона № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей». Государственная регистрация политических
партий заключается в определенной очередности, этапности
такой регистрации, проводимой государственными регистрирующими органами в разрешительном порядке в отличие от
других общественных объединений. В этом отношении, с нашей
точки зрения, не обоснована позиция, которая считает порядок
создания политических партий как общественных объединений
явочным [1, с.205].
Существуют и прямо предусмотренные Федеральным законом «О политических партиях» (ст. 9) запрещения на создание и
деятельность политических партий. Так, запрещаются создание и
деятельность политических партий, цели или действия которых
направлены на осуществление экстремистской деятельности.
Не допускается создание политических партий по признакам
профессиональной, расовой, национальной или религиозной
принадлежности. Закон запрещает деятельность политических
партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением
законодательных (представительных) органов государственной
власти и представительных органов местного самоуправления),
в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти,
в государственных организациях.
На практике длительность и сложность процедуры создания
и регистрации политической партии оправдан тем, что создается
новый субъект права, от деятельности которого впоследствии
будет зависеть формирование и деятельность федеральных и
96
Политические партии России: особенности правового статуса
региональных органов государственной власти и местных органов
самоуправления, адекватность принимаемых государственных
решений воле избирателей.
Имеет свои особенности и порядок ликвидации политической
партии и ее регионального отделения. Новая редакция ч. 2 ст.
61 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет,
что ликвидация партии происходит по решению суда, если при
создании партии допущены грубые нарушения закона (когда эти
нарушения носят неустранимый характер), либо ею осуществляется та или иная деятельность без надлежащего разрешения
(лицензии), запрещенная законом, с нарушением Конституции
Российской Федерации либо с иными неоднократными или
грубыми нарушениями закона и иных правовых актов; а также
при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом,
деятельности, противоречащей ее уставным целям, и в иных
случаях, предусмотренных Гражданским Кодексом (эта общая
норма применима и к политическим партиям).
Особенностью ликвидации политических партий является
и специальная подсудность споров о ликвидации судам общей
юрисдикции определенного уровня. Так, п. 2 ст. 25 Федерального
закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» предоставляет право регистрирующему органу обратиться в суд с требованием о ликвидации
юридического лица в случае допущенных при создании такого
юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых
актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также
в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или
иных нормативных правовых актов государственной регистрации
юридических лиц, не оговаривая при этом подсудности такого
вида споров по гражданским делам. П. 3 ст. 42 Федерального
закона «О политических партиях» определяет особые основания
для ликвидации региональных отделений политических партий,
также не определяя подсудности по такого рода гражданским
спорам. Следует иметь в виду, что ст. 15 Федерального закона
«О политических партиях» предусматривает, что региональные
отделения политических партий осуществляют свою деятельность
в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента
государственной регистрации.
Вместе с тем п. 4 ст.42 Федерального закона «О политических партиях» предусматривает, что заявление федерального
97
А.А. Карцхия
уполномоченного органа или соответствующего территориального органа о ликвидации регионального отделения и иного
структурного подразделения политической партии вносится в
верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города
федерального значения, суд автономной области и автономного
округа.
Следует также учесть, что пп. 3 п. 1 ст. 26 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ)
предусматривает рассмотрение дел о ликвидации региональных
отделений политических партий в качестве суда первой инстанции Верховным судом республики, краевым, областным судом,
судом города федерального значения независимо от оснований
ликвидации регионального отделения, а рассмотрение любых
споров о ликвидации региональных отделений политических
партий по первой инстанции должны проводиться указанными
в этой статье ГПК РФ судами.
Из этого следует, что ст. 42 Федерального закона «О политических партиях» и ст. 26 ГПК РФ прямо и однозначно устанавливает исключительную подсудность споров о ликвидации
регионального отделения и иного структурного подразделения
политической партии без каких-либо исключений и оговорок,
безотносительно к основаниям, по которым заявляется ликвидация регионального отделения политической партии.
Особенности гражданской правосубъектности политической
партии проявляются и в отношении ее наименования. Помимо
общих требований к наименованию юридического лица, установленных ст. 54 ГК РФ, существуют дополнительные ограничения
для наименования политических партий. Исключительная важность наименования для политических партий заключается не
только в формальном соответствии требованиям ст. 54 ГК РФ и
ст. 6 ФЗ «О политических партиях», но и в том, что смысловое
содержание наименования во многом определяет и общественно-политическую направленность деятельности политической
партии. В связи с этим в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 15.12.2004 № 18-П отмечается, что «особое внимание законодателя к наименованию партии, в котором, по
общему правилу, отражаются ее идеологические установки и
программные цели, объясняется тем, что граждане, в том числе
потенциальные члены партии и избиратели, в первую очередь
по нему судят об основных политических целях партии».
Более того, закон прямо запрещает использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные
98
Политические партии России: особенности правового статуса
или религиозные чувства, и не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной
принадлежности.
Политическая партия самостоятельно выступает в гражданском обороте как собственник своего имущества, в том числе имущества региональных отделений партии. Политическая партия
может иметь права собственности на движимое и недвижимое
имущество, соответственно распоряжаться им как собственник и
выступать в гражданском обороте как самостоятельный субъект
гражданских правоотношений. В собственности политической
партии может находиться любое имущество, необходимое для
обеспечения ее деятельности, предусмотренной законом и уставом политической партии. Имущество политической партии
может использоваться только для реализации целей и решения
задач, предусмотренных уставом и программой политической
партии. Иными словами, политическая партия как субъект
гражданских правоотношений и юридическое лицо наделяется
специальной правоспособностью. К деятельности политической
партии не применим, по нашему мнению, подход, в соответствии
с которым в собственности политической партии не может находиться имущество, целевое использование которого не соответствует уставной деятельности политической партии. Закон
не содержит таких ограничений и практическая деятельность
партий достаточно обширна, чтобы можно было установить
такое имущество.
Политическая партия с точки зрения внутренней структуры
и соответственно структуры внутренних имущественных отношений согласно положениям ФЗ «О политических партиях»
(ст.28-31) представляет сложный имущественный комплекс
со сложной правосубъектностью. Закон предусматривает, что
собственником имущества политической партии, в том числе
имущества ее региональных отделений и иных структурных
подразделений, является политическая партия в целом. Члены
политической партии не имеют прав в отношении имущества
политической партии. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической
партии обладают правом оперативного управления имуществом,
закрепленным за ними собственником, имеют самостоятельный
баланс или смету.
Политическая партия в целом является юридическим лицом и
выступает в гражданском обороте как самостоятельный субъект.
И в то же время каждое из зарегистрированных региональных
99
А.А. Карцхия
отделений политической партии также является юридическим
лицом, самостоятельным участником гражданского оборота,
действующим на основании единого партийного устава и владеющим имуществом партии на правах оперативного управления.
Региональные отделения отвечают по своим обязательствам
находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарную ответственность по
обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии
несет политическая партия. Законом также установлен перечень
источников формирования денежных средств политической
партии (пожертвований).
Особенности правового регулирования деятельности политических партий тесно связаны и с законодательством о выборах
и избирательных правах граждан. В этом отношении правовая
конструкция статуса политической партии и ее региональных
отделений требует более детальной научной оценки.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях».
2. Федеральный закон №129-ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
3. Гражданское право. Т.1 /Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. М.:
2004
4. Комментарий к Федеральному закону «О политических партиях» /
Под ред. В.В. Лапаевой. М.: 2002.
100