Конкуренция России и ЕС как ключевых

О.В. Шишкина, к.полит.н.,
ст.преп. кафедры МО и ВП России, МГИМО(У) МИД России
Статья подготовлена для сборника Конкуренция и конфликтность в
мировой экономике и политике. Мировое развитие. Выпуск 10. М.: ИМЭМО
РАН, 2013. Ред. Ф.Г. Войтоловский, Ю.Д. Квашнин, А.В. Кузнецов, Н.В.
Тоганова, С.В. Уткин.
Публикуется на Портале МГИМО в авторской редакции.
Конкуренция России и ЕС как ключевых внешнеполитических
партнеров Беларуси, Молдовы, Украины
Россия и ЕС – основные партнеры Украины, Беларуси и Молдовы в сфере
экономики, политики, общественных связей. Однако с середины 2000-х гг.
сохраняется положение, при котором сближение с одним из партнеров
(Россией или ЕС) для этих трех государств автоматически влечёт за собой
охлаждение отношений со вторым крупным партнером.
Ситуация конкуренции между Россией и ЕС за право стать основным
внешнеполитическим партнером Беларуси, Молдовы и Украины возникла после
восточных расширений ЕС в 2004 и 2007 гг. Именно тогда ЕС вплотную
приблизился к границам постсоветских государств, которые Россия считала
сферой своих особых интересов с момента распада СССР. Беларусь, Молдова
и Украина стали «общими соседями» ЕС и России. Будучи заинтересованными
в тесном сотрудничестве с соседями, Россия и ЕС соревновались в создании
внешнеполитических проектов для сближения.
К началу второго десятилетия 2000-х гг. пророссийские инициативы
включали в себя малоактивное Содружество независимых государств (СНГ,
1991 г.), неудавшийся проект Единого экономического пространства России,
Беларуси, Казахстана и Украины (ЕЭП, 2003 г.), Таможенный союз ЕврАзЭС
(ТС, 2009 г.) и Единое экономическое пространство ЕврАзЭС (ЕЭП, 2012 г.).
Среди инициатив ЕС – запущенная с помпой в 2003 г. Европейская политика
соседства (ЕПС, 2003 г.) и её адаптированная для постсоветских государств
версия – Восточное партнерство (ВП, 2009).
Условия, в которых проходит конкуренция внешнеполитических инициатив
России и ЕС, нельзя назвать равными и постоянными. У ЕС в середине 2000-х
гг. сохранялся набранный еще в 90-е годы внешнеполитический потенциал,
основанный на эффективной демократической модели развития и успешно
развивающейся
рыночной
экономике,
с
возможностью
получения
1 дополнительных преимуществ от участия в экономической интеграции. Россия,
которая сама прошла через период тяжелых демократических преобразований
и болезненных рыночных реформ, таким потенциалом привлекательности не
обладала и никаких альтернативных моделей развития предложить не могла1.
С
началом
мирового
финансово-экономического
кризиса
условия
проведения Россией и ЕС внешней политики в отношении Беларуси, Молдовы
и
Украины
начинают
меняться.
Привлекательность
ЕС
как
успешного
интеграционного объединения и перспективного финансово-экономического
партнера снижалась по мере того как разрастался кризис и все более
очевидными становились трудности Евросоюза. Снижение привлекательности
ЕС
создало
условия
для
увеличения
привлекательности
России
как
внешнеполитического партнера Беларуси, Молдовы и Украины, которые сильно
пострадали от кризиса и нуждались в поддержке. В случае успешного
использования нынешней ситуации у России может появиться шанс получить
больше преимуществ от сотрудничества с этими тремя государствами и
укрепить свое положение в качестве регионального лидера.
Сложный характер двустороннего взаимодействия между ЕС и Беларусью,
ЕС и Украиной и ЕС и Молдовой, а также чередование периодов сближения и
расхождений между Россией и Беларусью, Россией и Украиной и Россией и
Молдовой позволяют говорить о том, что теоретически к началу 2013 года
возможны три варианта выхода из сложившейся ситуации конкуренции между
Россией и ЕС:
А) принятие на себя Беларусью, Молдовой и Украиной обязательств,
гарантирующих долгосрочное сотрудничество с одним из партнеров;
В) сближение позиций России и ЕС и выработка ими общих подходов к
Беларуси, Молдове и Украине;
С) отказ России и ЕС от укрепления взаимодействия с Беларусью,
Молдовой и Украиной.
Принимая во внимание положения Концепции внешней политики России
2013 г., а также ожидаемое подписание уже согласованного Соглашения об
ассоциации между ЕС и Украиной в ноябре 2013 г. (и продолжающиеся
переговоры по аналогичному документу с Молдовой), вариант С маловероятен.
Недостаточный уровень взаимодействия между Россией и ЕС также позволяет
1
Пожалуй, исключением можно считать российскую модель «управляемой демократии»,
созданную после «цветных революций» в Грузии, на Украине и Киргизии.
2 исключить вариант В, хотя он, вероятно, был бы наиболее благоприятным для
Беларуси, Молдовы и Украины. Остается вариант А, и именно на этом
направлении конкурируют Россия и ЕС.
Условия современной системы международных отношений предполагают,
что конечный результат конкуренции будет определяться выбором Беларуси,
Молдовы и Украины. У этих восточноевропейских постсоветских государств к
2013 году, с одной стороны, осталось мало общего, помимо пока не столь
давнего
прошлого
в
составе
СССР
и
нынешнего
географического
расположения между Россией и ЕС. С другой стороны, именно это общее
является исходной точкой для формирования сходных критериев выбора
внешнеполитического партнера. Как представляется, они включают в себя, вопервых, ориентир на более успешно развивающегося партнера с целью
заимствования действующей эффективной модели политического и социальноэкономического развития. По этому показателю Европейский союз однозначно
лидировал до начала финансово-экономического кризиса. Старые члены ЕС
демонстрировали, как можно организовать экономическую и политическую
жизнь государств и обеспечить высокие стандарты жизни. Пример новых 12
членов ЕС, которые в первые несколько лет после присоединения сумели
существенно повысить свой уровень жизни,2 вдохновлял Беларусь, Молдову,
Украину.
Второй критерий выбора внешнеполитического партнера – возможность
получить значительные экономические выгоды от сотрудничества. Для
Беларуси, Молдовы и Украины к этому добавляется заинтересованность в
осуществлении модернизации и решение проблемы высоких расходов на
энергоресурсы для функционирования энергоёмких экономик. По данным
внешнеторговой статистики за 2011 г., у Беларуси на Россию приходится 46,5%,
на ЕС – 25,2% от всего внешнеторгового оборота, у Украины на Россию – 31,6%
на ЕС – 28,6%, у Молдовы на Россию – 18,4%, на ЕС – 45,3%3. То есть, и
Россия, и ЕС жизненно необходимые внешнеторговые партнеры, особенно с
учетом того, что Россия – основной поставщик энергоресурсов, а ЕС обладатель современных технологий.
В-третьих,
противоречить
выбор
внешнеполитического
национальной
идентичности
партнера
государства,
не
должен
представлениям
2
3
Орлик И.И. Стала ли Восточная Европа Западной? // Мир перемен, №1, 2012. С. 88.
EU Bilateral Trade and Trade with the World. Belarus, Moldova, Ukraine. DG Trade, 29.11.2012.
3 граждан о месте государства в мире, его союзниках и угрозах существованию.
Этот критерий во взаимосвязи с убеждениями находившихся у власти элит
периодически препятствовал развитию сотрудничества, например, России и
Украины, но способствовал институционализации взаимодействия России и
Беларуси4; он создает определенные трудности во взаимодействии Молдовы и
Румынии, но упрощает взаимодействие Украины и Польши. Общим для трех
новых независимых государств стало возникновение запроса на демонстрацию
(с разной степенью резкости) отличий от бывшего союзного центра, Москвы.
Наконец, в-четвертых, проект сближения с партнером должен иметь
понятные государствам цели и очевидные, легко просчитываемые результаты и
преимущества. Например, снижение цен на энергоресурсы с российской
стороны или доступ на общий рынок стран ЕС. Положительно влияет на
принятие решения наличие успешного примера сотрудничества и интеграции.
На постсоветском пространстве долгое время такого примера не было.
Любопытно, что часть политических и экономических элит Беларуси,
Молдовы и Украины вообще не заинтересованы в участии в каких-либо
интеграционных международных проектах, т.к. это неизбежно приведет к
потере полного контроля над ресурсами и территорией, который есть сейчас. С
их стороны прослеживается стремление сыграть на противоречиях между
Россией и ЕС, на их стремлении стать основными партнерами Беларуси,
Молдовы и Украины с целью получить более выгодные условия для
сотрудничества.
Каковы же были возможности России и ЕС при осуществлении внешней
политики
в
отношении
Беларуси,
Молдовы
и
Украины
и
какие
внешнеполитические ресурсы были ими задействованы?
Возможности и ресурсы внешней политики России
Возможности осуществления Россией активной внешней политики были
долгое
время
ограничены
внешнеполитических
отсутствием
интересов
и
понимания
наличием
Россией
внутренних
своих
социально-
экономических и политических проблем. В дальнейшем, российская модель
сильной центральной власти с опорой на перераспределение доходов от
торговли природными ресурсами если и казалась привлекательной, то была
4
Имеется в виду процесс создания с середины 90-х гг. Союзного государства России и
Беларуси.
4 неприменимой в Беларуси, Молдове и на Украине ввиду абсолютно иных
исходных условий.
У России отсутствовал опыт достижения своих интересов методами
постбиполярного мира и отсутствовал опыт взаимодействия с Беларусью,
Молдовой и Украиной как независимыми государствами. Необходимость
срочно
оказать
воздействие
на
внешнеполитические
приоритеты
этих
государств привела к использованию внешнеполитических ресурсов5, которые
могли дать быстрый результат. Такими ресурсами были экономические
(внешнеторговые и энергетические как их составная часть). Внезапная
активизация политики России при недостаточном разъяснении её целей
породили в Беларуси, Молдове и на Украине обвинения в «неоимпериализме».
По мере осознания интереса к модернизации экономики, росла и
заинтересованность
сохранялся
научный
в
реинтеграции
потенциал
для
постсоветского
пространства,
где
осуществления
«модернизации
по
креативному типу»6. Осознание того, что интеграция с ЕС может навсегда
вычеркнуть эти государства из числа российских партнеров и осложнить
модернизацию
экономики
России,
оказалась
хорошим
стимулом
для
активизации интеграционных усилий, которая происходит с созданием Россией,
Беларусью и Казахстаном сначала Таможенного союза в 2009 г., а затем и
Единого экономического пространства в 2012 г. с перспективой создания в
будущем
Евразийского
союза.
В
качестве
преимуществ
постсоветской
интеграции были предложены доступ на ёмкий российский рынок, более мягкие
условия конкуренции по сравнению с европейским рынком и, что было,
наверное,
наиболее
существенно,
снижение
цены
на
российские
энергоресурсы в случае принятия на себя обязательств по интеграции на
постсоветском пространстве.
Несмотря на преобладание условий, оказывавших негативное влияние на
применение российских внешнеполитических ресурсов, были и факторы,
которые способствовали развитию сотрудничества между Россией, Беларусью,
Молдовой и Украиной. В их числе – сохранявшийся с советских времен высокий
уровень «контактов между людьми», близость менталитетов и культур. Общие
исходные
условия
создания
постсоветских
государств
привели
к
5
Весь потенциал, который можно использовать для достижения внешнеполитических целей.
Подробнее об этом: Шишкина О.В. Внешнеполитические ресурсы. Россия и ЕС на
пространстве “общего соседства”, М., 2013. -158 с. ISBN 978-5-7567-0657-4
6
Вардомский Л.Б. Модернизация экономики в странах СНГ: типы, ресурсы, инструменты. /
Вардомский Л.Б., Шурубович А.В. Экономическое обозрение ЕврАзЭС+. 2008. №1 (13).
5 формированию
отмечают,
во
что
многом
это
похожих
упрощает
режимов.
коммуникацию
Западные
между
исследователи
представителями
постсоветских государств на всех уровнях, особенно в бизнес-среде7.
Упрощает её и широкое распространение в Беларуси, Молдове и на
Украине русского языка, русскоязычных СМИ. Правда, можно говорить о
двойственном влиянии фактора языка. С одной стороны, русский язык
повышает уровень информированности граждан о России, повышает их
способность адаптироваться к жизни в России. С другой стороны, периодически
он создает дополнительную напряженность в двусторонних отношениях, когда
высказывания представителей российских политики, экономики, культуры,
предназначенные
для
«внутреннего
пользования»,
получают
широкую
известность в Беларуси, Молдове и на Украине.
Важный внешнеполитический ресурс России – это ее взаимозависимость с
Беларусью, Молдовой и Украиной в сфере трудовой миграции. Она необходима
России, испытывающей недостаток рабочей силы и в большей степени
заинтересованной в миграции из близких в культурном плане государств.
Трудовая миграция важна для Беларуси, Молдовы, Украины, т.к. это серьезный
источник доходов населения, который в том числе снимает социальную
напряженность в этих государствах.
Возможности и ресурсы внешней политики ЕС
Привлекательная модель развития ЕС активно использовалась во
внешней политике и политике расширения ЕС на протяжении всей его истории.
Именно возможность приобщиться к демократическим и экономическим
стандартам ЕС лежала в основе политики расширения ЕС. В Европейской
политике соседства ЕС предлагал финансовую помощь и возможность участия
во внутреннем рынке ЕС в обмен на болезненное построение эффективной
модели политического и экономического развития. Благодаря использованию
накопленного
за
90-е
гг.
потенциала
и
хорошо
организованному
информационному сопровождению Европейская политика соседства-2003, как
и Восточное партнерство-2009, были восприняты с воодушевлением Молдовой
и Украиной. Однако перспективы членства в ЕС они не гарантировали, поэтому
воодушевление
сменилось
более
взвешенными
оценками.
Беларусь
7
Stewart, Sabine. Regionen und Oligarchen: Einflüsse auf die ukrainische Außenpolitik // SWPStudie, September 2011. S. 19.
6 фактически оказалась вне программ ЕС, который настаивал на демократизации
этого государства.
Финансово-экономический кризис в ЕС поколебал веру в уникальность и
непогрешимость евросоюзовской модели развития. Негативные внешние
условия потребовали от ЕС больших уступок по отношению к государствам
Восточного партнерства. Недостаточность финансовых средств на проведение
реформ (выделенных ранее на Восточное партнерство 600 млн. евро8
оказалось явно недостаточно) была компенсирована новым преимуществом.
Наиболее продвинувшимся в сотрудничестве с ЕС Украине и Молдове было
предложено заключить Соглашения об ассоциации с включенными в него
соглашениями о создании зон свободной торговли9.
Модернизация партнеров ЕС по программе Восточного партнерства при
объединении усилий с ЕС была возможна, но уже по типу заимствования
технологий. Как показал наглядный пример Центральной и Восточной Европы,
такой тип модернизации сильно увеличивает зависимость государств от
внешних игроков и не дает никаких гарантий (даже в случае членства в ЕС) по
превращению отстающих в экономическом развитии государств в экономически
развитые с высоким уровнем жизни. Другие ресурсы ЕС – например, доступ к
участию в образовательных и научных программах – дополняли экономические
и политические реформы, а также закладывали основу для будущего
успешного
взаимодействия
между
ЕС
и
тремя
рассматриваемыми
государствами.
***
Конкуренция России и ЕС будет продолжаться до тех пор, пока Беларусь,
Молдова и Украина не сделают свой выбор в пользу приоритетного
сотрудничества с одним из участников международных отношений. Однако
очевидно, что в интересах «общих соседей» – иметь возможность пользоваться
преимуществами сотрудничества и с Россией, и с ЕС. Суть конкуренции России
и ЕС в начале 2013 года заключается в получении гарантий долгосрочного
сотрудничества, в первую очередь, с Украиной и Молдовой.
Пока наиболее определившейся со своим выбором выглядит Беларусь,
которая не только участвует в экономической интеграции на постсоветском
8
Vademecum on financing in the frame of the Eastern Partnership, European Commission, External
Relations Directorate General, Directorate European Neighbourhood Policy, December 16, 2009.
9
Планируется подписать на саммите Восточного партнерства в Вильнюсе в ноябре 2013 г.
7 пространстве, но и является членом военно-политической Организации
договора
о
коллективной
безопасности
(ОДКБ).
Сложный
характер
взаимоотношений ЕС с режимом президента А. Лукашенко серьезно сужает
возможности колебаний внешнеполитического курса Беларуси.
Не имеющая общей границы с Россией Молдова в большей степени
ориентирована на интеграцию с ЕС, хотя структура внешней торговли Молдовы
весьма диверсифицирована по регионам; объёмы торговли с Россией также
велики. Помимо этого, нерешенность вопроса Приднестровья оставляет
возможность для сохранения российского политического влияния в этом
государстве.
Украина наиболее удачно из рассматриваемых трех государств строила
отношения с Россией и ЕС, сохранив к 2013 году широкое поле для
маневрирования. Внутриполитическое развитие, характеризуемое ЕС как
«сворачивание демократии», пока не привело к каким-либо санкциям с его
стороны. Неучастие в проектах интеграции на постсоветском пространстве не
мешает Украине быть основным торговым партнером России на постсоветском
пространстве (6,2% внешнеторгового оборота России; показатель Беларуси –
4,7%, Казахстана – 2,4%10). В то же время, именно «многовекторность»
внешнеполитического курса Украины способствовала усилению давления на
нее со стороны ЕС и России.
10
Федеральная таможенная служба. Внешняя торговля Российской Федерации по основным
странам за январь-декабрь 2012. www.customs.ru
8