Суверенная демократия и выборы

Международные наблюдатели
Суверенная демократия и выборы
Владимир Чуров,
Председатель ЦИК России
Я, безусловно, являюсь сторонником расширения и укрепления
Содружества Независимых Государств как организации равных де
мократических государств и обращаюсь с предложением всеми спо
собами укреплять СНГ. 17 лет мне довелось изучать процесс демо
кратических выборов с самых разных сторон: участвовать в избира
тельных кампаниях в качестве кандидата в депутаты различных
уровней, помогать организации выборов в качестве сотрудника ад
министрации СанктПетербурга, сравнивать правоприменительную
практику на выборах в России и за рубежом.
Вместе с коллегами – парламентариями из стран СНГ, ОБСЕ,
НАТО, Совета Европы, США – я принимал участие в миссиях на
блюдения на выборах в Белоруссии, Украине, Киргизии, Таджикис
тане, Приднестровье, Палестине, Сербии. Как правило, это были вы
боры, проходившие в непростой внутри и внешнеполитической об
становке.
Международная оценка, равно как и присутствие наблюдателей
на тех или иных выборах, имеет давнюю историю. Хорошо воору
женные польские “наблюдатели” принимали участие в выборах рус
ского царя в 1610 году и добились избрания на престол польского
королевича шведа Владислава Вазы. На основе взаимности русские
послали в достаточном количестве своих “наблюдателей” на выборы
польского короля в 1696 году, чтобы поддержать немца Августа Саксонского.
В условиях геополитических изменений конца XX – начала XXI века большое значение имеет укрепле
ние универсальных принципов международного права, в том числе решение некоторых проблем, связан
ных с международной оценкой выборов. Среди них следующие шесть:
– выработка общих принципов организации демократических выборов и объективных критериев их оцен
ки, четкое определение рамок взаимодействия международных организаций и иных внешних институтов с
суверенными государствами при разработке национального законодательства, его применении и оценке;
– международноправовой статус организаций и институтов, направляющих наблюдателей, взаимные
обязательства таких организаций и институтов и страны, принимающей наблюдателей;
– ответственность организации, выдавшей мандат миссии наблюдателей, за деятельность миссии и от
ветственность миссии наблюдателей перед выдавшей мандат организацией;
– права и обязанности страны, принявшей международных наблюдателей, по отношению к ним;
– права и обязанности международных наблюдателей во время подготовки к выборам, предвыборной
кампании, во время голосования и при подведении итогов, в период между турами; особенности, связанные
с международноправовым статусом страны – объекта наблюдения;
– реализация на практике принципов взаимности, универсальности и объективности.
Наблюдая в январе этого года за выборами в парламент Сербии, я окончательно убедился в закономер
ности и важности понятия суверенной демократии. Признанные большинством миссий вполне демокра
тичными эти выборы между тем проходили в стране, чей суверенитет, и не только на территории Косово,
очевидно ограничен действиями ООН, НАТО и Гаагского трибунала.
Практика организации демократических выборов по западноевропейским стандартам в странах с огра
ниченным суверенитетом широко распространена в начале XXI века, например, в Палестинской автоно
мии, Афганистане, Ираке.
6
Выборы Президента Российской Федерации. 2 марта 2008 года
Особенности выборов в условиях ограниченного суверенитета (то есть, если хотите, в качестве элемен
та не суверенной демократии) можно разделить на две основные группы:
– собственно особенности применения международного контроля и международного содействия (SIC)
при подготовке и проведении выборов в такой стране;
(С возможностью международного содействия согласились, например, страны, подписавшие в 1999 го
ду в Стамбуле Хартию европейской безопасности, признавшие, что “Бюро по демократическим институтам
и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) может оказывать государствамучастникам помощь в разработке и
осуществлении законодательства о выборах”, а также согласившиеся “незамедлительно реагировать на за
ключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации”. Замечу, что сами по себе институ
ты международного контроля в форме наблюдения за выборами и международного содействия в форме
разработки модельного избирательного законодательства или кодексов стандартов демократических выбо
ров не подразумевают ограничения суверенной демократии.)
– особенные последствия выборов в таких условиях для будущего страны, в Сербии например, это фор
мирование правительства для решения косовской проблемы и развития отношений с Евросоюзом или, как
грубовато, но точно заметил мой собеседник в Белграде: “Одна девушка должна лечь в постель, а другая –
много позже – получить за это деньги”.
Доказывая от противного, предположим, что раз сложилось понятие не суверенной или не вполне суве
ренной демократии, значит, должна существовать и суверенная демократия, включая ее важный элемент –
выборы “на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании” (в фор
мулировке российского закона), “на основе всеобщего, равного, свободного, тайного и прямого избиратель
ного права” (в документах Венецианской комиссии Совета Европы), или “периодические, подлинные, сво
бодные, честные выборы на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании”
(по мнению Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ) или “периодические и обя
зательные, открытые и гласные, свободные, подлинные и справедливые выборы при соблюдении принци
пов равного, прямого избирательного права и тайного голосования” (согласно Конвенции СНГ). Впрочем,
мне кажется, что добавление многочисленных определений к основной формуле не добавляет ей ясности и
однозначности, но лишь расширяет границы мнений и субъективных оценок.
Принцип суверенной демократии был сформулирован и включен в последовательный ряд резолюций
Генеральной Ассамблеи ООН: “Уважение принципов национального суверенитета и невмешательства во
внутренние дела государств в ходе их процессов выборов” 45/151 (1990), 46/130 (1991), 47/130 (1992),
48/124 (1993), 52/119 (1997), 54/168 (1999), а также в некоторых других резолюциях. В них указано на:
– равноправие и самоопределение народов и их право свободно и без вмешательства извне определять
свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие в соот
ветствии с Уставом ООН;
– право народов определять методы и создавать институты, связанные с процессом выборов, без вмеша
тельства извне и что поэтому государствам следует создавать, руководствуясь своей конституцией и наци
ональным законодательством, необходимые механизмы и разрабатывать необходимые средства для содей
ствия полному и эффективному участию населения в этих процессах;
– то, что любые действия, которые представляют собой попытку прямо или косвенно вмешаться в ход
свободного развития национальных процессов выборов, в частности в развивающихся странах, или кото
рые имеют целью повлиять на результаты таких процессов, нарушают дух и букву принципов, закреплен
ных в Уставе и в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений
и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН.
Однако начиная с 2001 года в резолюциях “Уважение принципов национального суверенитета и невме
шательства во внутренние дела государств в ходе их процессов выборов как важный элемент поощрения и
защиты прав человека” 56/154 (2001), 58/189 (2003) принцип суверенной демократии размывается, исклю
чается пункт, осуждающий вмешательство в развитие национальных процессов выборов, приоритет отда
ется выборам как элементу поощрения и защиты прав человека, но все же подтверждается право народов
определять методы и создавать институты, связанные с процессом выборов, и что поэтому не существует
7
Международные наблюдатели
единой модели демократии или демократических институтов. Перемены в подходе ООН связаны с серьез
ными геополитическими изменениями и практикой различных миссий по демократизации и наблюдению
за демократическими выборами.
Сравним миссии наблюдения СНГ и БДИПЧ ОБСЕ с точки зрения легитимности мандата, содержания
мандата и технического обеспечения мандата.
Легитимность мандата. Миссия наблюдения СНГ действует в рамках Конвенции о стандартах демокра
тических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, подписанной в 2002 го
ду на заседании Совета глав государств в Кишиневе и вступившей в силу в ноябре 2003 года; на основе ут
вержденного 26 марта 2004 года Советом министров иностранных дел СНГ Положения о миссии наблюда
телей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах – участ
никах СНГ. Рекомендации по наблюдению за выборами миссии СНГ рассматриваются и одобряются Меж
парламентской Ассамблеей СНГ.
Мандат миссии БДИПЧ ОБСЕ основан на итоговом документе Совещания по безопасности и сотруд
ничеству в Европе “Парижская хартия для новой Европы” (Париж, 1990), участники которого приняли ре
шение “создать в Варшаве бюро по свободным выборам для содействия контактам и обмену информацией
о выборах в государствахучастниках”. Миссия должна действовать в рамках Документа Копенгагенского
совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 1990). В частности, 8й пункт
этого документа указывает, “что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может
повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэто
му они приглашают наблюдателей от любых других государств – участников СБСЕ и любых соответству
ющих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных
выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к
избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюда
тели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс”. Кроме выделенной
мною последней фразы, значение имеет то, что обязательства по пункту 8 распространяются на все госу
дарства – участники ОБСЕ, а не только на так называемые “новые демократии”. БДИПЧ также упомяну
то в документах четвертой встречи Совета ОБСЕ в Риме в 1993 году и Стамбульской хартии европейской
безопасности 1999 года.
По моему мнению, формальные процедуры при определении мандата миссии наблюдения СНГ соблю
дены полностью, при составлении мандата миссии наблюдения БДИПЧ – не полностью.
Содержание мандата миссии БДИПЧ значительно шире содержания мандата миссии СНГ. Основное от
личие в том, что миссия СНГ создается именно в целях тщательного наблюдения за организацией выборов
на всех этапах, оставляя принятие решений по Рекомендациям за соответствующими органами СНГ и су
веренных государств. Наблюдатели от СНГ строго следуют пункту 71й статьи Конвенции СНГ, согласно
которой “не допускается какоелибо прямое или косвенное участие иностранных граждан, лиц без граж
данства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений, международных орга
низаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению
выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (нацио
нального) представительства, выборных должностных лиц”.
(В этой формулировке, вероятно, следовало бы оговорить, что запрет не распространяется на выборы в
местное самоуправление для лиц, постоянно проживающих на конкретной территории, как это предусмо
трено законодательством, например, России.) Миссия СНГ, как правило, в большей мере учитывает мест
ные и национальные особенности и обычаи, строго придерживается правил поведения и взаимоотношения
с государственными органами страны проведения выборов, определенно прописанных в Конвенции и Ре
комендациях. То есть миссия СНГ действует на основе уважения принципа суверенной демократии.
Правилами БДИПЧ предусмотрено разделение стран на три группы: страны устойчивой демократии,
страны новой демократии и страны, переходящие к демократии. При этом БДИПЧ считает, что содержа
ние его мандата включает не только непосредственное наблюдение и оценку выборов как долгосрочного
процесса, но для стран новой демократии и переходящих к демократии также:
8
Выборы Президента Российской Федерации. 2 марта 2008 года
– готовность (непосредственно) оказывать содействие властям принимающей стороны в устранении вы
явленных недостатков, а также представителям избирательных органов, политическим партиям, кандида
там, гражданскому обществу и др.;
– работу в рамках долгосрочных программ, направленных на защиту прав человека, укрепление демо
кратических институтов, уважение принципа верховенства закона и развитие гражданского общества во
всех государствахучастниках (исключая помощь по проведению выборов непосредственно до или во вре
мя периода наблюдения за выборами – последнее, впрочем, соблюдается не строго, поскольку в целом ря
де стран я видел выпущенные в помощь избирателям и избирательным комиссиям методические материа
лы, например, разъясняющие правила голосования);
– оценку выполнения государством обязательств, принятых перед ОБСЕ, всеобщих стандартов и других
международных обязательств;
– оценку не только национального законодательства, но и того, как оно было разработано и принято;
– право определить по собственному усмотрению количество наблюдателей, право на публичные заяв
ления и публикацию заявления о предварительных выводах проведенного наблюдения до объявления
официальных результатов выборов и до разрешения жалоб и апелляций (одно это, без сомнения, превра
щает миссию БДИПЧ во влиятельного участника выборов);
– право на оценку по критериям, не поддающимся объективной проверке (верификации данных), напри
мер:
“законы, которые не пользуются поддержкой влиятельных сил, заинтересованных в результатах выбо
ров”,
“избирательные комиссии, которые не пользуются большим доверием со стороны заинтересованных
в выборах лиц”,
“неэффективность действий органов, занимающихся регулированием деятельности СМИ, которая за
ключается в их неспособности принять соответствующие меры для разрешения ситуации”, и т. д.
Миссия БДИПЧ отрицает принцип суверенной демократии, хотя в практической работе в отдельных слу
чаях учитывает национальные особенности и политическую целесообразность. Это подтверждается оценками
перемены украинского законодательства между вторым и переголосованием второго тура президентских вы
боров 2004 года или совпавшим с оценками миссии СНГ заключением по результатам президентских выборов
в 2005 году в Киргизии. Существенная неопределенность полномочий БДИПЧ позволила министру иност
ранных дел России С.Лаврову на встрече с журналистами “Российской газеты” в феврале 2007 года предполо
жить, что “Бюро... не может далее существовать в том виде, в котором оно сейчас существует, поскольку оно
действует на основании инструкций, изобретенных собственно чиновниками этого бюро и не прошедших ни
какой межправительственной экспертизы”. С.В. Лавров сформулировал несколько простейших вопросов:
“...кто в итоге, к примеру, принимает решения о направлении наблюдателей в ту или иную страну? Почему в
одну страну наблюдатели направляются, а в другие – нет? Кто решает, сколько наблюдателей должно напра
виться на мониторинг выборов в одну или другую страну? Кто будет возглавлять эти группы? Какие полномо
чия у руководителя этих групп? Как в его оценках должны учитываться мнения всех региональных подгрупп?”
Техническое обеспечение мандата. Сравнение справочных материалов, которые получают наблюдатели
миссии СНГ и справочниковинструкций для краткосрочных наблюдателей миссии БДИПЧ, позволяет
отметить:
– справочникинструкция для наблюдателей миссии БДИПЧ содержит больше практически необходи
мой для наблюдателя информации, хорошо структурирован, дополняется специальным информационным
пакетом для региональной группы краткосрочных наблюдателей, содержащим подробные сведения об ор
ганизации наблюдения в конкретном округе;
– вместе с тем справочникинструкция БДИПЧ ОБСЕ содержит некоторую информацию, имеющую ха
рактер политических оценок:
например, в справочнике для выборов в Киргизии в историческом очерке было указано, что “территория
нынешнего Киргизстана была аннексирована Российской империей в 1864 году, после чего в значительном
количестве стали прибывать русские поселенцы, особенно на Север”,
9
Международные наблюдатели
в том же справочнике разделение Севера и Юга Киргизии объясняется русификацией (!) – “поскольку
Север был более русифицирован, Юг представляется более традиционным, более религиозным, сохранив
шим родовые связи и являющимся источником политической оппозиции”;
– особенно много оценочного материала содержится в описании ситуации со средствами массовой ин
формации в государстве, проводящем выборы, с разделением их на группы по партийной ориентации и от
ношению к действующей власти.
При организации миссий международных наблюдателей СНГ стоит взять за основу справочникнструк
цию БДИПЧ, расширив в нем страноведческую часть и убрав субъективные политические оценки.
Справочникинструкция миссии международных наблюдателей обязательно должен носить характер
официального документа, обсуждаться и утверждаться в установленном порядке организацией (возможно,
центральным органом этой организации), сформировавшей миссию.
Анкета БДИПЧ все еще позволяет более точно оценить процедуру выборов. Однако ее заполнение тре
бует тщательной подготовки наблюдателя, что сужает возможность участия в миссии в качестве кратко
срочных наблюдателей лиц политического уровня – парламентариев и высокопоставленных государствен
ных служащих.
Порядок формирования миссии БДИПЧ вызывает вопросы не только у министра Лаврова. Например,
в миссии БДИПЧ в Киргизии летом 2005 года среди членов главного штаба миссии во главе с послом Лю
бомиром Копаем (Словакия) не было ни одного представителя России (17 человек – два словака, два бри
танца, два поляка, американец, серб, хорват, казах, украинец, латыш, немец, узбек, голландец, швед, австри
ец), среди членов региональных штабов – ни одного представителя России (13 штабов – 26 человек из
Швейцарии, Дании, Франции, Норвегии, Великобритании, Болгарии, Грузии, Испании, Финляндии, Ни
дерландов, Сербии, Казахстана, Германии, США), в моей миссии в Западном ИссыкКуле из 23 человек 18
представляли Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ни одного представителя
России, три американца, два немца, два британца, два бельгийца, голландец, серб, француз, исландец, швей
царец, кореец, грузин, поляк, канадец), 2 человека представляли американское посольство и 3 были депу
татами Госдумы. Других парламентариев в миссии не было.
Во многом благодаря усилиям МПА и Исполкома СНГ обеспечение миссий СНГ средствами связи, ком
пьютерной техникой, средствами передвижения примерно сравнялось с обеспечением миссий БДИПЧ.
Два вывода – в заключение доклада. Вопервых, накопленный опыт работы миссий международных на
блюдателей, прежде всего СНГ и ОБСЕ, предоставляет новые возможности специалистам по международ
ному праву для разработки общих подходов к проблеме соотношения государственного суверенитета и
международных обязательств в области гражданских прав, то есть, на мой взгляд, к вопросу о суверенной
демократии. Вовторых, государства – участники СНГ могут рассмотреть вопрос о дальнейшей поддержке
и развитии Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюде
ния избирательных прав граждан и других аналогичных организаций в странах СНГ, а также о создании по
стоянного института Демократической миссии СНГ*.
* Опубликовано в “Российской газете” (Федеральный выпуск) № 4329 от 30 марта 2007 г.
Статья подготовлена на основе доклада заместителя председателя Комитета Государственной Думы по делам СНГ
и связям с соотечественниками Владимира Чурова на Первом семинаре по вопросам подготовки международных на
блюдателей от СНГ за выборами в государственные органы власти, который прошел в СанктПетербурге 19–22 февра
ля 2007 года.
10