Право на участие в управлении делами государства (свободные

Представительство
Европейского Союза в
Республике Казахстан
Казахстанское международное бюро
по правам человека и соблюдению
законности
Центр Исследования
Правовой Политики
Международный Центр
Журналистики Medianet
ЭКСПЕРТНЫЙ ОБЗОР
ПО ИСПОЛНЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
НАЦИОНАЛЬНОГО ПЛАНА РК В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
НА 2009-2012 ГГ.
Право на участие в управлении делами государства
(свободные и справедливые выборы) за период 2009-2011 г.
РАЗДЕЛ:
Введение
Настоящий обзор посвящен изучению выполнения раздела Национального плана действий
в области прав человека на 2009-2012 годы "Право на участие в управлении делами
государства (свободные и справедливые выборы)".
При подготовке настоящего обзора были рассмотрены следующие основные вопросы:
- отражает ли Национальный план в соответствующем разделе все имеющиеся проблемы
обеспечения демократических и справедливых выборов в Казахстане;
- имеется ли конкретный план действий и список ответственных государственных органов
по усовершенствованию и приведению законодательства в соответствие с международными
стандартами законодательства о выборах;
- какие еще институты участия граждан в управлении делами своей страны кроме выборов
содержаться в национальном плане действий;
- какие существуют проблемы при проведении выборов в Казахстане.
В результате проведенного анализа при подготовке настоящего обзора был сделан основной
вывод:
Раздел Национального плана действий в области прав человека на 2009-2012 годы "Право
на участие в управлении делами государства (свободные и справедливые выборы)" не
полностью отражает существующие проблемы проведения честных и демократических
выборов в Республике Казахстан. Однако даже те рекомендации которые содержаться в
данном разделе в случае полной реализации способны значительно продвинуть
избирательный процесс в сторону демократических стандартов. Следует учитывать, что
проведение демократических выборов зависит не только от наличия законодательства
соответствующего всем международным стандартам, но и от практики применения этого
законодательства.
1.
Описание ситуации по рассматриваемому вопросу
В целом избирательное законодательство Казахстана содержит ряд существенных проблем,
которые не позволяют проводить демократические и свободные выборы.
Например, выборы в Казахстане слишком часто проходят с нарушением разумной
периодичности. Например, ни одни выборы президента после 1995 года не проводились
точно в срок определенный в Конституции Казахстана. Более того для этого имеется и
законодательная основа. В частности выборы президента могут быть назначены в любой
момент. Так, ст. 41 Конституции РК была дополнена пунктом 3-1 следующего содержания:
«3-1. Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и
проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом»1. Таким образом,
была создана формальная нормативно- правовая база для проведения досрочных
президентских выборов в Республике Казахстан. Важно отметить, что новые поправки в
Конституцию не содержат перечня законных оснований необходимых для объявления
президентом досрочных выборов. Вопрос о целесообразности решает сам действующий
Президент. Напомним, что ранее ст. 48 Конституции РК предусматривала возможность
проведения досрочных выборов только в случае освобождения Президента от должности
«при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни». Однако в 1998
году в эту статью были внесены изменения, которые исключили возможность проведения
досрочных выборов.
Международные стандарты прямо не оговаривают конкретные условия, при которых
должны или могут проводиться досрочные выборы. В то же время предлагаются два
критерия, на которые следует ориентироваться в таких ситуациях. Во-первых, это
необходимость максимально соблюдать разумную периодичность выборов, определенную в
законе. Так, п. 7.1 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года2 устанавливает: «Для того
чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники проводят
свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом». Во-вторых,
изменения в законе, определяющем такую периодичность, должны быть мотивированы
особыми обстоятельствами. Согласно лучшей практике проведения демократических
выборов в государствах-участниках ОБСЕ: «…изменения и дополнения законодательства не
допускаются в период, непосредственно предшествующий проведению выборов, особенно
если способность избирателей, политических партий или кандидатов исполнить свою роль
может оказаться нарушенной»3. Принципы Европейской комиссии за демократию через
право также устанавливают, что: «Фундаментальные элементы закона о выборах…не
должны подлежать изменениям и дополнениям менее чем за один год до проведения
выборов»4. Исключениями могут быть особые случаи «…когда в законодательстве или
методе его применения обнаруживаются недостатки, и возникает эффективное политическое
и общественное согласие по поводу необходимости их устранения,…»5.
Последовавшее внесение изменений в Конституцию Республики Казахстан и выборное
законодательство, позволяющих Президенту назначать внеочередные выборы, явно не
соответствует принципам демократического государства и рекомендациям ОБСЕ. Вопервых, изменения в основной закон страны - Конституцию Республики Казахстан, прошли
без серьезной публичной дискуссии. Во-вторых, условия при которых могут быть назначены
досрочные выборы должны быть прямо прописаны в выборном законодательстве. Новое
положение в Конституции РК, когда досрочные выборы могут быть назначены
действующим Президентом в любое время на основе только его инициативы, противоречит
1
Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 2
февраля 2011 г. № 403-IV и Конституционный закон Республики Казахстан от 3 февраля 2011 года № 404-IV «О
внесении дополнений и изменений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан».
2
См. официальный сайт ОБСЕ URL: http:www.osce.org/astana/73701 (дата доступа: 25 марта 2011г.)
3
Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ. ОБСЕ
БДИПЧ. Варшава, 2004 г. С.14.
4
Code of Good Practices in Electoral Matters, Regulatory Levels and Stability of Electoral Law, Article 65, page
26, Strasbourg 23, May 2003.
5
Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ. ОБСЕ
БДИПЧ. Варшава, 2004 г. стр.14.
принципу определенности правовой нормы и создает потенциальную и постоянную угрозу в
отношении соблюдения принципа проведения выборов на регулярной основе. В-третьих,
назначение внеочередных выборов в сжатые сроки существенно лишило потенциальных
кандидатов возможности полноценно подготовиться к участию в выборах.
Также серьезной проблемой остается способ формирования членов избирательных
комиссий. Закон о выборах устанавливает, что ЦИК состоит из председателя и шести членов
комиссии. В соответствии с п. 7 ст. 44 Конституции РК Президент назначает Председателя и
двух членов ЦИК, остальных членов ЦИК назначает каждая из двух палат Парламента РК
(по два члена ЦИК от каждой палаты). В ситуации, когда действующий Президент также
является Председателем партии «Нур Отан», члены которой составляют подавляющее
большинство Парламента РК, создаются условия, когда ключевой орган, регулирующий
процесс выборов формируется одной политической партией. В законодательстве РК
отсутствует система сдержек и противовесов предотвращающая возникновение подобной
ситуации.
В ходе агитационного периода, предшествующего дню голосования во время президентских
выборов 2011 г. в Казахстане, Миссия по наблюдению за выборами Бюро по
демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (далее – БДИПЧ ОБСЕ)
неоднократно заявляла об отсутствии равных возможностей для всех зарегистрированных
кандидатов в Президенты. В частности миссия отметила, что во время предвыборной
агитации не проводилось четкого разделения между институциональной и агитационной
деятельностью действующего Президента6. Международные стандарты устанавливают
требования в отношении равенства кандидатов. Так, в частности, ст. 25 Международного
пакта о гражданских и политических правах провозглашает, что каждый гражданин без
необоснованных ограничений должен иметь право и возможность быть избранным на
подлинных периодических выборах и допускаться в своей стране на общих условиях
равенства к государственной службе.
Стандарты ОБСЕ указывают, что государства-участники гарантируют взрослым гражданам
всеобщее и равное избирательное право и обеспечивают, чтобы закон и государственная
политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности7.
Выборное законодательство в Республике Казахстан провозглашает равные права и условия
участия в выборах для всех кандидатов, но, одновременно, ставит кандидатов в Президенты
в неравное положение с действующим Президентом, участвующим в выборах в качестве
кандидата. Преимущественное положение действующего Президента, прежде всего,
обусловлено его особым конституционным статусом. Согласно п. 5 ст. 42 Конституции РК
одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд,
но данное ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан.
Другими словами, он может выдвигать свою кандидатуру неограниченное количество раз в
отличие от остальных граждан Казахстана. Кроме того, действующий Президент согласно п.
3-1 ст. 41 Конституции РК обладает полномочиями по назначению внеочередных выборов.
При этом выборное законодательство не содержит перечня оснований, необходимых для
назначения внеочередных выборов. Совмещение права выдвигать свою кандидатуру
неограниченное количество раз с полномочиями в любое время провести внеочередные
выборы заранее дает Первому Президенту Республики Казахстан существенное
преимущество перед любыми другими кандидатами в Президенты.
Кроме того, на обеспечение равных прав и возможностей кандидатов в Президенты
Республики Казахстан негативно влияет отсутствие должной степени независимости
Центральной избирательной комиссии, нечеткое разделение между институциональными
6
См.: Промежуточный отчет № 1 Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за досрочными президентскими
выборами 2011 года в Республике Казахстан за период с 1 по 14 марта 2011 г. URL:
http://www.osce.org/ru/odihr/76207. (далее - Промежуточный отчет БДИПЧ ОБСЕ №1).
7
Подпункты 7.3, 7.7. п. 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению
СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 года). URL: www.osce.org/ru/odihr/elections/14304
обязанностями действующего Президента и его деятельностью в рамках предвыборной
кампании в качестве кандидата в Президенты, а также отсутствие у кандидатов в
Президенты эффективной возможности оспорить итоги выборов.
Закон о выборах не содержит понятий (дефиниций), что именно понимается под
финансированием и пожертвованием в пользу избирательной кампании кандидата. Хотя это
является ключевым аспектом для определения, какие формы финансирования избирательной
кампании кандидатов являются законными, а какие нет. С практической точки зрения,
отсутствие четкого понятия финансирования избирательных кампаний в законодательстве
означает, что вопрос об ответственности при привлечении в избирательные кампании,
например, человеческих ресурсов бюджетных организаций, в том числе организаций
образования, а также крупных компаний, любой формы собственности, остается не
урегулирован.
В этой связи целесообразно внести в законодательство РК понятие «финансирование
избирательной кампании», которое исключит неясности при оказании финансовой или иной
помощи кандидату на пост Президента РК со стороны частных лиц, так и организаций.
Прозрачная финансовая отчетность избирательной кампании является одним из основных
элементов честных выборов и служит лучшим доказательством отсутствия коррупции на
выборах. Каждый кандидат в Президенты должен публиковать свою финансовую отчетность
с тем, чтобы в полной мере проинформировать избирателей об источниках и расходах своего
избирательного фонда. В стране, где отсутствует устойчивая демократическая практика и
нет политической традиции транспарентных выборов, необходимы законодательные
механизмы для установления большей прозрачности по формированию и расходам
избирательных фондов. Более того, Венецианская комиссия подчеркивала, что «такая
транспарентность важна независимо от уровня политического или экономического развития
той или иной страны»8.
Пункт 9 ст. 34 Закона о выборах указывает, что «не позднее пяти дней после установления
итогов выборов кандидат… обязан предоставить в соответствующую избирательную
комиссию отчет об использовании средств своего избирательного фонда…». Далее, п. 4 ст.
34 уточняет, что «информация об общей сумме денег, поступивших в фонд, и его источниках
в течение десяти дней после опубликования итогов выборов публикуется в средствах
массовой информации… Центральной избирательной комиссией». ЦИК РК по итогам
прошедших 3 апреля выборов опубликовала в СМИ информацию о средствах избирательных
фондов кандидатов в Президенты и их источниках9.
Однако представленная информация крайне скудна относительно источников и абсолютно
не раскрывает расходную часть избирательной кампании кандидатов. Кроме того,
информация, публикуемая в течение десяти дней после обнародования итогов голосования,
не обеспечивает периодического представления и обнародования информации о
поступлениях в избирательный фонд кандидата. Эти факторы снижают прозрачность
финансовой составляющей избирательных кампаний.
Цели и суммы выделяемых средств из бюджета прописаны и могут быть использованы на
гарантированный государством эфир на телевидении, радио и продукцию агитационных
материалов. Полная отчетность по использованию этих средств доступна ЦИК, но, к
сожалению, закон не обязывает кандидатов публиковать эту информацию, что может быть
причиной неполной информированности избирателей относительно того, как воспользовался
тот или иной кандидат деньгами налогоплательщиков и в каком объеме.
8
Раздел II, 3.2, п.108 Пояснительного доклада к Своду рекомендуемых норм при проведении выборов (принят
Венецианской комиссией на 52-й пленарной сессии, Венеция, 18—19 октября 2002 года). URL:
http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-rus.
9
Информация Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан // Казахстанская правда №150—151
(26571—26572) 07.05.2011.
На наш взгляд, во-первых, все расходы на избирательную кампанию должны детально
отражаться в отчетах, которые должны быть общедоступны для избирателей. Поскольку
ЦИК и так имеет информацию и контроль над расходами из избирательного фонда
кандидата, желательно чтобы эта же информация предоставлялась одновременно для
ознакомления избирателям. Во-вторых, кандидатов следует обязать периодически,
например, раз в десять дней, предоставлять информацию о пополнении избирательного
фонда, это позволит своевременно информировать избирателей об аккумулированных
средствах на счету того или иного кандидата. Данные рекомендации соответствуют лучшей
практике при проведении выборов.
Механизмы защиты избирательных прав не эффективны в силу нескольких причин. Вопервых, граждане, а равно кандидаты и политические партии не имеет права обращаться
напрямую в Конституционный Совет по поводу нарушения конституционных прав.
Во-вторых, законодательство Казахстана не содержит четких критериев признания выборов
недействительными, что значительно уменьшает возможности защиты в случае обнаружения
нарушений.
В-третьих, уголовное законодательство не учитывает в качестве преступлений такие деяния
как, вброс бюллетеней. А такое тяжкое преступление, ведущее к началу фальсификаций, как
выдача двух и более бюллетеней в одни руки, вообще является ТОЛЬКО
АДМИНИСТРАТИВНЫМ правонарушением и карается небольшим штрафом. Такую
ситуацию можно охарактеризовать как поощрение фальсификаций.
Вопросы прозрачности важных аспектов выборов также не решены. В частности списки
избирателей не доступны кандидатам, партиям и наблюдателям для проверки. Вопросы
финансирования избирательных кампаний также не являются прозрачными, что значительно
упрощает политическую коррупцию.
И последнее. С момента принятия Конституции Республики Казахстан прошло более 15 лет,
а вопрос принятия закона о местном самоуправлении до сих пор не решен. Хотя в самой
Конституции записано, что соответствующий закон должен был быть принят в течение двух
лет после 1995 года. Граждане страны не имеют возможности полноценно участвовать в
решении местных вопросов.
2.
Оценка исполнения Национального плана РК в области прав человека на 2009-2012 гг.
Национальный план в разделе, посвященном праву на участие в управлении делами
государства
(свободные и справедливые выборы) не содержит плана конкретных
мероприятий. Поэтому оценка его исполнения может быть проведена только по следующим
параметрам:
- отражает ли Национальный план в соответствующем разделе все имеющиеся проблемы
обеспечения демократических и справедливых выборов в Казахстане;
- как изменения, вносимые в законодательство о выборах в период с момента принятия
национального плана в 2009 году, продвигают идеи национального плана и его
соответствующего раздела;
- какие еще институты участия граждан в управлении делами своей страны кроме выборов
содержаться в национальном плане действий;
Для того чтобы определить насколько Национальный план отражает проблемы
демократичности выборов необходимо посмотреть все рекомендации указанные в
разделе. Таких рекомендаций всего пять:
1. Продолжить работу по дальнейшему совершенствованию выборного законодательства в соответствии с международными стандартами, установленными ООН и ОБСЕ.
2. Учитывая, что реализация права на свободные и справедливые выборы зависит от
соблюдения многих других гражданских и политических прав, внести изменения в законодательство о средствах массовой информации, о политических партиях и общественных
объединениях, о мирных собраниях (митингах, шествиях, демонстрациях) с целью приведения его в соответствии с международными стандартами и обязательствами в рамках
ОБСЕ.
3. Обеспечить участие в деятельности избирательных комиссий представителей всех
политических партий, зарегистрированных в установленном порядке, при этом такое участие
не должно находиться в зависимости от политического состава маслихатов, которые избирают членов комиссий, а должно основываться на механизме, который предусматривает
объективное участие всех политических сил в деятельности избирательных комиссий.
4. Законодательно обеспечить прозрачность составления списков избирателей.
5. Законодательно закрепить общественный контроль за электронной системой голосования, на стадии подсчета голосов и при составлении протоколов о результатах подсчета
голосов на избирательном участке.
Как можно заметить из пяти рекомендаций две рекомендации (1 и 2) носят общий
характер. То есть, такие рекомендации как, продолжение проводить работу по
совершенствованию законодательства, ни к чему конкретному не обязывают. Также, как, и
призыв совершенствовать иное законодательство, затрагивающее все другие гражданские и
политические права.
Третья рекомендация носит уже вполне актуальный характер, однако фраза «Обеспечить
участие в деятельности избирательных комиссий представителей всех политических партий»
слишком расплывчата. Здесь необходимо внести ясность и придерживаться конкретной
позиции, что все избирательные комиссии формируются из числа представителей всех
политических партий вплоть до Центральной избирательной комиссии.
Четвертая рекомендация также достаточно размыта и не конкретна. Здесь также
необходимо внести дополнения в Национальный план (если такая процедура возможна),
либо учитывать компетентным государственным структурам при работе по исполнению
национального плана, что для обеспечения прозрачности списков избирателей необходимо
предоставить возможность участникам политического процесса (партиям и кандидатам), а
также организациям по наблюдению за выборами ПРОВЕРЯТЬ самостоятельно
правильность составления списков избирателей.
Пятая рекомендация касающаяся электронной избирательной системы вообще не имеет
никакой ценности для гражданского общества так как без решения большинства проблем, в
том числе автоматического формирования избирательных комиссий из числа всех
политических сил в стране, в том числе оппозиционных, а также без обеспечения полной
прозрачности в ходе избирательного процесса у общества никогда не будет доверия к
электронной системе. Такая система могла бы быть введена в Казахстане на другом более
развитом этапе общества, когда избирательная система стала бы пользоваться доверием всех
политических сил и самого населения.
Таким образом, из пяти рекомендаций две носят общий характер, еще две слишком
расплывчато и широко сформулированы, а одна рекомендация вообще не имеет никакой
необходимости, так как электронная система не пользуется у общества доверием. При этом
ни одна из конкретных рекомендаций не нашла свое развитие за прошедший период с
момента принятия Национального плана. По-прежнему оппозиционные политические
партии не могут на равной основе с другими партиями формировать членов избирательных
комиссий, в том числе и Центральной избирательной комиссии. По-прежнему, списки
избирателей не доступны представителям кандидатов и политических партий для проверки.
Как и для наблюдателей.
За время действия национального плана также не было серьезно реформировано
законодательство о политических партия. Например, партия «Алга» до сих пор не
зарегистрирована и не может принимать участие в выборах.
В Национальном плане не содержаться никакие рекомендации в отношении таких
основных проблем избирательного процесса в Казахстане как:
1. Нарушение принципа равенства прав кандидатов;
2. Нарушение принципа один избиратель – один голос на выборах депутатов Мажилиса;
3. Не эффективности механизмов защиты избирательных прав, в том числе отсутствие
4.
5.
6.
7.
права граждан и кандидатов обращения в Конституционный Совет по поводу
нарушения конституционных прав, отсутствия критериев признания выборов
недействительными, отсутствие уголовной ответственности за вброс бюллетеней и
т.д.;
Не соответствия международным стандартам в части формирования как минимум
одной палаты парламента прямым голосованием граждан;
Не возможность проверки списка избирателей кандидатами, партиями и
наблюдателями.
Не прозрачность финансирования избирательных кампаний кандидатов и партий.
Отсутствие закона о местном самоуправлении который дает возможность гражданам
реализовать свое право на формирование независимых органов местного
самоуправления.
3. Рекомендации
В целях обеспечения проведения свободных и демократических выборов в Казахстане
необходимо чтобы Правительство в лице уполномоченных министерств организовало
постоянно действующую рабочую группу по выработке предложений по изменению
избирательного законодательства с обязательным участием представителей всех
политических сил, в том числе оппозиционных и представителей гражданского общества.
Изменения в избирательное законодательство как минимум должны затрагивать следующие
вопросы:
1. Обеспечение формирования всех избирательных комиссий, в том числе ЦИК, из числа
представителей всех политических сил в стране, в том числе оппозиционных;
2. Предоставление права кандидатам, политическим партиям и наблюдателям проверять
правильность составления списков избирателей;
3. Обеспечение эффективных средств правовой защиты избирательных прав;
4. Обеспечение
прозрачности
и
подконтрольности
вопросов
финансирования
избирательных кампаний.
5. Разработка и принятие закона о местном самоуправлении который позволит гражданам
создавать независимые органы местного самоуправления.
6. Обеспечение равенства голосов избирателей и равенства прав кандидатов.
Данный обзор подготовлен экспертом по свободе объединения Амангельды Шорманбаевым,
юристом общественного фонда «Хартия за права человека». Обзор выполнен в рамках
партнерского проекта Казахстанского международного бюро по правам человека и
соблюдению законности (КМБПЧиСЗ), Международного центра журналистики MediaNet и
Центра исследований правовой политики LPRC «Мониторинг исполнения РК
Национального плана действий в области прав человека на 2009-2012 гг.», реализуемого при
финансовой поддержке Европейского Союза. Содержание данного обзора является
предметом ответственности исполнителей проекта и не отражает точку зрения Европейского
Союза.