ПРЕДИСЛОВИЕ Давно прошли времена, когда государство

ПРЕДИСЛОВИЕ
Д а в н о прошли времена, когда государство рассматривалось только
как «ночной сторож», который должен охранять граждан и общество,
не вмешиваясь в их деятельность. Правда, на практике такой ситуации
никогда не существовало. Государство в о з н и к л о в обществе, в частнос­
ти, для в ы п о л н е н и я «общих дел» и, естественно, о н о в какой-то степе­
ни всегда регулировало различные общественные о т н о ш е н и я , поведе­
ние людей. В современных условиях государство а к т и в н о вторгается в
различные сферы общественной ж и з н и . В том или и н о м объеме о н о
регулирует э к о н о м и ч е с к и е о т н о ш е н и я (законодательство о собствен­
ности, о директивном или и н д и к а т и в н о м п л а н и р о в а н и и , о д е н е ж н о м
обращении и т.д.), социальную сферу ж и з н и (труд, п е н с и о н н о е обес­
печение, здравоохранение и др.). Государство занимается вопросами
образования и культуры (государственные образовательные стандарты,
театры, музеи), религии (оно запрещает з а к о н о м определенные секты,
а в ряде стран существует государственная религия, и не только на
Востоке, но и в Европе, н а п р и м е р , а н г л и к а н с к а я протестантская цер­
ковь в Великобритании или православная в Греции). Государство вме­
шивается в вопросы идеологии, п р е д п и с ы в а я в тоталитарных государ­
ствах определенную идеологию ( н а п р и м е р мобутизм — от и м е н и пре­
зидента страны — в бывшем а ф р и к а н с к о м Заире) или провозглашая в
к о н с т и т у ц и я х и д е о л о г и ч е с к и й п л ю р а л и з м . П о с р е д с т в о м законода­
тельства, прежде всего основного закона, конституции, о н о определяет
основы правового статуса л и ч н о с т и . В некоторых мусульманских стра­
нах есть з а к о н ы , религиозные н о р м ы , обычаи, с а н к ц и о н и р о в а н н ы е
государством, которые затрагивают даже и н т и м н ы е стороны ж и з н и
людей. Государственное расследование ( н е з а в и с и м ы й прокурор, боль­
шое жюри) касалось по существу и н т и м н ы х сторон ж и з н и Президента
С Ш А Клинтона, что привело к процедуре и м п и ч м е н т а (отстранения
от должности) в 1999 г. ( и м п и ч м е н т не состоялся, так как в Сенате не
было получено необходимое б о л ь ш и н с т в о голосов). С о в р е м е н н о е го­
сударство, плохо или хорошо это, на деле является вездесущим факто­
ром не только внутренней ж и з н и любой страны, но и международных
о т н о ш е н и й . О н о — главный субъект, действующий на международной
6
арене. Вторая мировая война, развязанная ф а ш и с т с к и м германским
государством, унесла ж и з н и более 50 млн человек, миротворческие
силы О О Н , включающие в о и н с к и е к о н т и н г е н т а нескольких, а иногда
и одного государства, действуют в самых различных точках планеты, в
1999 г. государства НАТО (Северо-атлантического пакта) в течение
многих недель бомбили Югославию, протестуя этим в о т н о ш е н и и ее
п о л и т и к и в Косово.
Да и в России осуществление некоторых о б щ е с т в е н н о значимых
м е р о п р и я т и й зависит от з а й м о в государства у международных банков.
Без деятельности государства упорядоченная ж и з н ь современного
общества как внутри с т р а н ы , так и на международной арене невозмож­
на. Альтернатива этому — только анархия и распад общества. Поэтому
н ы н е государство как особое общественное я в л е н и е представляет
1
собой общечеловеческую ценность , хотя его сила и инструментарий
могут быть использованы по-разному. Беспредельное усиление госу­
дарства, государственной власти ведет к тоталитаризму, к л и к в и д а ц и и
необходимой степени внегосударственного, о б щ е с т в е н н о г о саморегу­
л и р о в а н и я , к п р е в р а щ е н и ю человека в «винтик» государственной (пар­
тийно-государственной) м а ш и н ы , а в конечном счете к замедлению
темпов развития, отставанию от других стран, к с т а г н а ц и и . Так и полу­
чилось в условиях тоталитарного социализма в С С С Р и некоторых дру­
гих странах. С другой с т о р о н ы , ослабление необходимой степени де­
мократической государственной власти, регулирования со стороны
правового государства ведет к потере управляемости обществом, отказу
от о р и е н т а ц и и тех его сторон, которые поддаются государственному
регулированию и д о л ж н ы направляться государством. Так и произо­
шло в России в условиях трудных и мучительных полуторадесятилетних р е ф о р м , начиная с 1985 г., когда она была еще в составе СССР.
К о н е ч н о , о т м е ч е н н ы е я в л е н и я связаны не только и, может быть, не
столько с неверно используемой ролью государства в обществе, но и
этот ф а к т о р имел п р и н ц и п и а л ь н о е значение.
Будучи необходимой составной частью с о в р е м е н н о г о общества, го­
сударство вместе с тем представляет собой определенное целостное яв­
ление, определенную систему. В высших учебных заведениях, готовя­
щих кадры для государственной службы, юристов, э к о н о м и с т о в опре­
деленного п р о ф и л я , менеджеров и некоторых других специалистов,
целесообразно детально изучать государство как особый политический
институт, тенденции его развития, плюсы и минусы его организации и
деятельности, стремясь использовать плюсы и устранить минусы.
См.: МамутЛ.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998. С. 37.
7
Важно изучать опыт различных государств, неодинаковые государст­
венные системы, конкретную структуру и деятельность различных го­
сударственных органов, работу «клеточки» в государственной систе­
ме — должностного лица, государственного служащего. Такие з н а н и я
необходимы государственным деятелям, п о л и т и к а м , ф у н к ц и о н е р а м
общественных объединений, часто сталкивающимся в своей работе с
деятельностью многих государственных органов ( н а п р и м е р регистра­
ция различных обществ, депутатская работа или организация демон­
страций). Не помешает изучение государства предпринимателям,
л и ц а м свободных п р о ф е с с и й , работникам, такие з н а н и я полезны лю­
бому человеку, который от рождения (государственное свидетельство о
рождении) и до смерти (соответствующий документ) имеет дело с ор­
ганами государства или государственными служащими.
В комплексе такие з н а н и я дает наука о государстве, государствоведение, а их основы — учебная д и с ц и п л и н а «основы государствоведения», или просто «государствоведение», которая преподается в неко­
торых высших учебных заведениях. Иногда в их проспектах о подго­
товке специалистов обозначена и специальность «государствоведе­
ние». Однако учебника по д а н н о й д и с ц и п л и н е в нашей стране нет.
Насколько нам известно, нет таких учебников и в зарубежных странах,
а изучение отдельных сторон государственности осуществляется в кур­
сах политологии, других дисциплинах.
Поскольку д а н н ы й учебник предназначен для очень ш и р о к о г о
круга л и ц , с одной стороны, специально изучающих близкие к государствоведению предметы, с другой — вовсе не знакомых с этими про­
блемами, в нем использовано соединение различных жанров. Наряду
с детальным изложением отдельных вопросов даются п о н я т и я и истол­
кования общеупотребительных терминов, описательная характеристи­
ка сочетается с концептуальным подходом, со ссылками на специаль­
ные исследования, в том числе на иностранных языках.
В учебнике рассматриваются только общие вопросы государствен­
ности. В будущем, возможно, он включит анализ государственного
строя отдельных стран, выступающих в качестве определенных моде­
лей. Кроме Р о с с и и это могут быть С Ш А , Германия, Китай, И н д и я ,
Бразилия, Египет, Саудовская Аравия.
Вопросам, к а с а ю щ и м с я государства, п о с в я щ е н а о б ш и р н а я литера­
тура. От мыслителей древности, начиная с известного древнегреческо­
го ф и л о с о ф а Платона с его рассуждениями об идеальном государстве
(а, видимо, были и более ранние авторы, чьи с о ч и н е н и я не д о ш л и до
нас) до новейших ф и л о с о ф о в , социологов, политологов, юристов
почти все так или иначе высказывались о государстве. С другой сторо-
8
н ы , получилось так, что единой к омп ле к сно й работы для изучающих
проблему государственности не существует. В и м е ю щ и х с я изданиях в
разном объеме рассматриваются те или иные с т о р о н ы государствен­
ности. Какие бы работы мы ни рекомендовали для дополнительного
изучения, с п и с о к их будет н е п о л о н и односторонен.
Тем не менее для более углубленной подготовки по д а н н о м у пред­
мету п о м и м о учебника целесообразно использовать следующую лите­
ратуру и источники.
ЛИТЕРАТУРА
Атамаичук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997.
Ефимов В.И. Система государственной власти. М., 1994.
Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже XXI века. М., 1997.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 1993—1997 (разные
издания) / Отв. ред. Б.А. Страшун. Т. 1—3.
Королев СВ. Теория муниципального управления. М., 1999.
Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997.
Кулиев М.П. Развитие права, общества и государства. Проблемы теории и практики.
М., 1997.
Национальный вопрос, государство и право в странах западной демократии. М.,
1994.
Общая теория права и государства / П о д ред. В.В. Лазарева. М., 2000.
Очерки парламентского права / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М/, 1993.
Парламентское право Российской Федерации / П о д ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.
Райх В. Массы и государство / Пер. с нем. Тверь, 1995.
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М, 1994.
Сравнительное конституционное право. М., 1996.
Судебные системы западных государств. М, 1991.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М, 1997.
Хачим Ф.И. Исламские концепции государственной власти. М., 1999.
Эитии Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995.
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.
ИСТОЧНИКИ
Конституция Российской Федерации 1993 г. (разные издания).
Конституции зарубежных государств. М, 1996.
Конституции государств Европейского союза. М., 1997.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
Конституция Китайской Народной Республики // Конституция и основные зако­
нодательные акты КНР. М., 1984.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. О дейст­
венности государственной власти в России. М., 1995.
Гл а в а
1
Г О С У Д А Р С Т В О В Е Д Е Н И Е КАК НАУКА
И УЧЕБНАЯ Д И С Ц И П Л И Н А
§ 1. Предмет государствоведения
Терминология. «Государствоведение» означает изучение (от обще­
славянского слова «ведать») государства, а в более широком значе­
нии — государственности, элементы которой присуши субъектам (со­
ставным частям) федераций и национально-государственным образо­
ваниям ( н а п р и м е р политическим а в т о н о м и я м ) . В некоторых странах
существовали также предгосударственные образования (например ос­
вобожденные р а й о н ы в Китае в своей совокупности с 300-миллионным населением во время гражданских войн до провозглашения Ки­
тайской Народной Республики в 1949 г.). Я в л е н и я , элементы федераль­
ной государственности м о ж н о наблюдать и в межгосударственных объединениях, идущих по пути интеграции, н а п р и м е р в Е в р о п е й с к о м
союзе, особенно после Маастрихтского (1992) и Амстердамского (1997)
договоров'. Есть и другие образования с э л е м е н т а м и государственнос­
ти или ф о р м ы , переходные к государству. В д а н н о м учебнике о них
также говорится, хотя главное внимание уделяется государству.
Термин «государство» используется в самых различных значениях.
В обыденном словоупотреблении речь нередко идет о географическом
понятии — стране, да и она иногда обозначается неточно. Республику
С Ш А называют нередко Америкой, хотя на этом континенте несколь­
ко десятков других государств, а С о е д и н е н н о е Королевство Велико­
британии и Северной Ирландии — Англией, я в л я ю щ е й с я л и ш ь частью
королевства. На территории одной страны может быть несколько го­
сударств. В Германии в 1949—1990 гг. было два государства — Федера­
тивная Республика Германии (ФРГ) и Германская Демократическая
Республика (ГДР). В их границах существовали разные общества с не­
одинаковым политическим строем, и обе о н и были членами Органи­
зации Объединенных Н а ц и й ( О О Н ) .
См.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1997.
10
Государство — я в л е н и е м н о г о л и к о е . Ф р а н ц у з с к и й п о л и т о л о г
Ф. Ардан пишет, что «государство в одно и то же время — это идея и
факт, абстракция и организация», о н о не имеет к о н к р е т н о й реальнос­
ти, его нельзя осязать, потрогать, но его присутствие чувствуется по­
1
стоянно . В связи с этим в науке существуют самые разные трактовки
государства. Хотя уже к XIX в. в ф и л о с о ф с к и х работах было оконча­
тельно установлено различие общества и государства, в некоторых сло­
варях и в наше время говорится, что «государство — это общество»,
2
правда, обладающее рядом особенностей . В марксистских исследова­
н и я х государство трактовалось к а к форма п о л и т и ч е с к о й организации
общества. Американские политологи, по утверждениям известного не­
мецкого исследователя Э. Ф о р с т х о ф ф а , также нередко ставили знак
3
равенства между государством и политическим строем общества . П р и
употреблении термина «государство» нередко имеется в виду объеди­
н е н и е людей под единой властью на определенной территории (пуб­
л и ч н о - п р а в о в о й союз); государственный аппарат — система органов и
должностных л и ц , осуществляющих государственную власть; государ­
ство зачастую характеризуется как особого рода о т н о ш е н и я власти и
п о д ч и н е н и я . Есть и другие, весьма разнообразные подходы к п о н я т и ю
государства, о чем говорится ниже. В д а н н о й части учебника в целях
соблюдения определенного единства т е р м и н о л о г и и п р и дальнейшем
и з л о ж е н и и материала л и ш ь отметим, что в с о в р е м е н н ы х государствоведческих исследованиях под государством о б ы ч н о понимается осо­
бая, универсальная для общества д а н н о й страны организация, обладаю­
щ а я уникальной властью ( с у в е р е н н о й п у б л и ч н о й , государственной
властью) и специализированным аппаратом для регулирования опреде­
л е н н ы х сторон общественных о т н о ш е н и й .
Будучи неотъемлемой частью общества, в и д и м о , уже на протяже­
н и и многих тысячелетий государство выполняет р а з н о с т о р о н н и е регу­
л я т и в н ы е , управленческие ф у н к ц и и ( п о н и м а я слово «управление» в
самом ш и р о к о м смысле) по о т н о ш е н и ю к обществу, р а з л и ч н ы м кол­
л е к т и в а м и поведению л и ч н о с т и .
Содержание науки государствоведения и ее задачи. Государство яв­
ляется предметом изучения многих наук — теории государства и права
(вопрос о том, является ли этот предмет единой наукой, продолжает
оставаться с п о р н ы м ) , политологии, ф и л о с о ф и и , п о л и т и ч е с к о й эконо­
м и и , но каждая изучает его с п о з и ц и й своих подходов и о б ы ч н о час­
т и ч н о . Государствоведение изучает я в л е н и я государственности в ком1
2
3
Ardant Ph. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1989. P. 16.
PhillipsC.S. The African Political Dictionary. Santa Barbara (Cal.), 1984. P. 31.
Forsrhoff. Das Staat der Industrielgesellschaft. Mimchen, 1971. S. 42, 47.
11
плексе, хотя для него некоторые вопросы могут оказаться менее суще­
ственными, чем для теории государства и права (например вопрос о
возникновении государства и проблема его «отмирания»). Говоря
кратко, государствоведение представляет собой систему з н а н и й о го­
сударственности в ее различных формах, связях и опосредованиях.
Предмет государствоведения — понятия государства и государст­
венности, в о з н и к н о в е н и е и тенденции развития государства и его ин­
ститутов, в з а и м о о т н о ш е н и я государства с другими о б щ е с т в е н н ы м и яв­
л е н и я м и в структуре связей: государство — общество — коллектив —
человек, государство и э к о н о м и к а , государство и социальные отноше­
ния, государство и политика, государство и идеология, организация,
ф у н к ц и и и методы деятельности государства и его различных органов,
роль должностных л и ц и государственных служащих, с о о т н о ш е н и е го­
сударства и местного самоуправления. В результате государствоведе­
ние вскрывает з а к о н о м е р н о с т и структуры, развития и деятельности
государства и его элементов, позитивные и негативные стороны их
деятельности в обществе, формулирует выводы и предложения о наи­
более рациональной государственной о р г а н и з а ц и и , методах работы го­
сударственных органов в конкретно-исторических и н а ц и о н а л ь н о специфических условиях. Выводы государствоведения используются
для совершенствования ф о р м ы государства, территориально-полити­
ческого устройства, системы органов государства, методов их деятель­
ности, установления их связей с населением, р а з л и ч н ы м и социальны­
ми группами общества, и н ы м и коллективами и о б щ е с т в е н н ы м и объ­
единениями. В к о н е ч н о м счете государствоведение призвано научны­
ми средствами способствовать осуществлению о с н о в н о й задачи совре­
менного социального, демократического, светского, правового госу­
дарства — обеспечению э к о н о м и ч е с к о г о , социального, духовного, на­
учно-технического прогресса и тем с а м ы м улучшению ж и з н и народа и
каждого человека, всестороннему развитию л и ч н о с т и .
Будучи частью общества, государство занимает в нем особое поло­
жение, обладая наряду с наиболее п р и н ц и п и а л ь н ы м и общесистемны­
ми (свойственными обществу в целом) собственными закономернос­
тями развития. Его взаимосвязи с и н ы м и к о м п о н е н т а м и общества раз­
л и ч н ы , а потому могут быть противоречивы (различия порождают про­
тиворечия, становятся ф о р м о й противоречий). С одной стороны, го­
сударство — социальная ценность, его в о з н и к н о в е н и е на определен­
ном этапе развития общества и его деятельность объективно обеспечи­
вают общественный прогресс. Без государственного регулирования об­
щество, видимо, не в ы ш л о бы из родоплеменного состояния или ис­
пользовало бы и н ы е п р и м и т и в н ы е способы организации обществен-
12
ной ж и з н и , о н о не продвинулось бы далеко вперед в сфере э к о н о м и к и ,
науки и техники без с п е ц и а л и з а ц и и в том числе государственных
ф у н к ц и й . В настоящее время преодолены идеи Гегеля и Иеринга, гос­
подствовавшие в XIX — начале XX в., о государстве-господстве, а затем
и идеи Дюги, выступавшего против тезиса о государстве-господстве в
защиту к о н ц е п ц и и государства-слуги. С 70—80-х гг. XX в. эти взгляды
органически соединены: для успешного служения обществу необходи­
1
мо сильное государство . Государство неотделимо от современного об­
щества.
С другой стороны, государство, государственная власть по таким же
о б ъ е к т и в н ы м п р и ч и н а м имеет т е н д е н ц и ю отчуждения от общества,
коллектива, личности, стремится стать чем-то самодовлеющим для
себя и авторитарным по о т н о ш е н и ю к обществу. Ведь о н о в о з н и к л о не
только для в ы п о л н е н и я «общих дел», но и в условиях с о ц и а л ь н о асим­
метричного общества. Вследствие этого и по другим п р и ч и н а м (в част­
ности, как особое, другое, отличное явление) о н о выходит из-под кон­
троля общества, ограничивает, а то и подавляет ( н а п р и м е р в условиях
тоталитаризма) естественное саморазвитие общества, свободу личнос­
ти, что ведет в конечном счете к пассивности человека, упадку и стаг­
2
н а ц и и в общественном развитии .
Р а з л и ч н ы е общественные коллективы (социальные группы, объ­
е д и н е н и я и т.д.) и л и ч н о с т и в свою очередь автоматически стремятся к
м а к с и м а л ь н о й свободе, пытаются освободиться от сковывающего
(в д а н н о м случае не имеет з н а ч е н и я — плохого или хорошего) регули­
рующего воздействия государства, которое, в ы п о л н я я о б щ и е для об­
щества задачи, ставит деятельность коллективов и личностей в опре­
д е л е н н ы е р а м к и дозволенного, стесняет саморазвитие общества. Ско­
вывающее воздействие государства теоретически имеет отрицательное
з н а ч е н и е , но если допустить безбрежную свободу, без координирую­
щей деятельности всей совокупности общественных институтов (а
представителем общества выступает государство), то это может при­
вести к анархии и распаду общества, о чем мы уже у п о м и н а л и .
Следовательно, одна из важнейших практических задач государствоведения состоит в том, чтобы найти такие пути, способы, ф о р м ы ,
которые позволяют соединить интересы государства, общества, кол­
лектива, л и ч н о с т и , обеспечить сочетание необходимой степени объек­
т и в н о возрастающего в условиях с о в р е м е н н о й глобализации, гумани­
тарной и научно-технической революции государственногорегулирова1
2
См.: ШеваяьеЖ. Государственная служба. М., 1996. С. 20—31.
Подробнее см.: Гулиев В.Е., Колесников А. В. Отчужденное государство. М., 1998.
13
ния с сохранением саморегулирования и саморазвития общества, его ин­
ститутов, использовать позитивные стороны государственного воздей­
ствия и избежать негативных. Эта задача имеет предельно ш и р о к и й
характер и со с в о и м и особенностями ставится на разных уровнях госу­
дарственного регулирования. Во многих случаях она решается эмпи­
рически, в частности методом «проб и ошибок».
Государствоведение и другие гуманитарные науки. Поскольку госу­
дарство — неотъемлемая часть с о в р е м е н н о г о общества, то все или
почти все гуманитарные науки в той или и н о й степени касаются во­
просов государства, хотя каждая, как отмечалось, подходит к нему со
своих п о з и ц и й . Б л и ж е всего к государствоведению стоит общая теория
государства и права. В этой д и с ц и п л и н е , изучаемой в юридических и
некоторых других вузах, государству посвящен большой раздел. В нем
рассматриваются прежде всего наиболее о б щ и е закономерности воз­
н и к н о в е н и я и развития государства, содержатся п р и н ц и п и а л ь н ы е по­
ложения о структуре и деятельности государства в целом. В отличие от
теории государства и права цели государствоведения более приземле­
ны, речь идет о к о н к р е т н о м изучении различных сторон, институтов
государства. К о н к р е т н ы й институциональный подход — главное, что
отличает государствоведение от теории государства и права. Заметим,
что в своей с о в р е м е н н о й структуре в России теория государства и права
сложилась в условиях тоталитарного социализма, когда понятие обще­
человеческих ценностей отвергалось, а право рассматривалось исклю­
чительно как в о п л о щ е н и е воли государства. О д н а к о даже в тех услови­
ях р о с с и й с к и м и учеными делались предложения о расчленении этой
д и с ц и п л и н ы на т е о р и ю государства и теорию ( ф и л о с о ф и ю ) права. Ви­
димо, в современных условиях можно говорить об основах государст­
воведения и теории ( ф и л о с о ф и и , э н ц и к л о п е д и и ) права.
Государствоведение имеет много точек с о п р и к о с н о в е н и я с консти­
туционным (государственным) правом, о с о б е н н о со сравнительным
конституционным правом, которое изучает институты различных го­
сударств в сравнительном плане, с общей частью конституционного
(государственного) права зарубежных (по о т н о ш е н и ю к России) стран,
а также с р о с с и й с к и м к о н с т и т у ц и о н н ы м правом. Не случайно длитель­
ное время в Р о с с и и и Германии использовался т е р м и н «государствен­
ное право» (вместо конституционного). О д н а к о все названные в ы ш е
д и с ц и п л и н ы изучают институты государства с п о з и ц и й права, как пра­
вовые институты, тогда как государствоведение, не игнорируя право­
вых аспектов, делает акцент на фактической стороне. По многим во­
просам государствоведение сближается с административным правом,
с д и с ц и п л и н о й «государственное управление», но обе о н и , хотя и п о разному, изучают определенную сторону деятельности государства —
14
государственное а д м и н и с т р и р о в а н и е (правда, «государственное управ­
ление» выходит и на более высокий уровень). История государства и
права анализирует развитие конкретных государств, ее д а н н ы е исполь­
зуются для о б о б щ а ю щ и х положений в государствоведении.
Наряду с н а з в а н н ы м и юридическими д и с ц и п л и н а м и существуют
многие другие отрасли гуманитарного з н а н и я , изучающие те или и н ы е
стороны государства, взаимодействие его с обществом (в науке полу­
чил распространение т е р м и н «гражданское общество», о точности ко­
торого мы скажем н и ж е ) . Философия, формулируя наиболее общие за­
к о н ы развития природы, общества и человеческого м ы ш л е н и я , естест­
в е н н о , затрагивает вопросы государства. В ф и л о с о ф и и Гегеля, как из­
вестно, государство з а н и м а л о центральное место. Социология касается
вопросов государства в связи с его ролью в обществе, в его взаимосвя­
зях и о т н о ш е н и я х с р а з л и ч н ы м и с о ц и а л ь н ы м и , п р о ф е с с и о н а л ь н ы м и и
и н ы м и группами н а с е л е н и я . Политология подходит к государству как
к особому политическому институту, изучая его с п о з и ц и й п о л и т и к и ,
с точки зрения его в з а и м о о т н о ш е н и й с другими п о л и т и ч е с к и м и ин­
ститутами, анализируя влияние заинтересованных групп (групп давле­
н и я ) на государственную власть. Политическая экономия (теперь —
э к о н о м и ч е с к а я теория) рассматривает роль государства с п о з и ц и й мак­
р о э к о н о м и к и . Есть и многие другие отрасли з н а н и я , касающиеся во­
просов государства. Так, по утверждению Ф. М о р о - Д е ф а р ж а , в послед­
н ю ю четверть века значительное развитие получила геополитика, со­
д е р ж а н и е которой п е р е о с м ы с л е н о и которая изучает влияние про­
1
странственного ф а к т о р а на политику государств .
Основные научные направления в истории и современном государст­
воведении. Государство, как особое явление, издавна интересует мыс­
лителей. Уже в папирусах Древнего Египта, к л и н о п и с я х М е с о п о т а м и и ,
и н д и й с к и х ведах говорилось о тех или иных сторонах деятельности
государства, иногда содержались сведения о восстаниях против госу­
дарственной власти ( н а п р и м е р речения е г и п т я н и н а Ипусера в так на­
зываемом Л е й д е н с к о м папирусе). Правда, в этих документах государ­
ство персонифицировалось, связывалось с л и ч н о с т ь ю ф а р а о н а , царя,
другого восточного деспота, которые обожествлялись. В Древней Гре­
ции и Древнем Риме от такого п о н и м а н и я стали отходить, особенно в
периоды демократии, хотя и тогда (демократия при Перикле в Афи­
нах), и впоследствии (империя Каролингов во Ф р а н ц и и ) , и даже те­
перь (тетчеризм от и м е н и премьер-министра М. Тетчер в Великобри­
т а н и и ) государственная деятельность связывается с и м е н а м и выдаю­
щихся руководителей.
Moreau Defargcs Ph. Introduction з la Geopolitiquc. P., 1994. P. 3.
15
Среди с о ч и н е н и й древнего мира, рассматривавших вопросы госу­
дарства, н а и б о л ь ш е й известностью пользуются р а б о т ы Аристотеля
(384—322 г. до н.э.) «Политика» и «Афинская п о л и т а я » , где автор рас­
сматривал различные государственные ф о р м ы и пытался связать дея­
тельность государства (народного собрания) с ролью различных групп
населения («партии» горы, р а в н и н ы , п р и м о р с к о й полосы), с их соци­
альными интересами. Государство трактовалось тогда как ассоциация
людей, исключая рабов. Аристотель писал, что государство — «самая
совершенная ф о р м а человеческого общежития», а его власть является
авторитетом, который должен «привлекать к добродетели и побуждать
граждан к прекрасному»'. В сочинениях средневековых авторов по су­
ществу единственными были теологические к о н ц е п ц и и государства,
которое обожествлялось, что не всегда распространялось на л и ч н о с т ь
монархов. Характеристика государства, с одной стороны, связывалась
с его б о г о у с т а н о в л е н н о с т ь ю , служением заветам с в я щ е н н ы х к н и г
(Библии в христианстве, К о р а н а в исламе, Талмуда в иудаизме и т.д.),
а с другой — имела индивидуалистический характер, давалась в зави­
симости о т л и ч н ы х качеств правителя (нередко абсолютного монарха),
которому принадлежал, по утверждению некоторых юристов того вре­
мени, государственный суверенитет. Правда, в то время, в том числе в
России, существовали некоторые города-государства, и м е в ш и е по су­
ществу республиканскую ф о р м у правления, но о н и мало интересовали
средневековых писателей.
Решающий перелом в подходе к изучению государства произошел
накануне буржуазных р е в о л ю ц и й в Европе (в Нидерландах, Велико­
2
британии, Ф р а н ц и и ) . Наиболее отчетливое выражение это н а ш л о в
работах ф р а н ц у з с к и х просветителей, э н ц и к л о п е д и с т о в . Возобладал
светский подход к изучению государства. Государство стало рассмат­
риваться как результат жестокой борьбы «всех против всех», созданное
для установления порядка (Гоббс), или как следствие гипотетического
общественного договора не злых, а добрых людей (Руссо). Были вы­
двинуты идеи суверенитета народа (а не монарха), к о н ц е п ц и и разделе­
ния властей, парламентаризма, конституционализма, местного само­
управления и др. В это же время п о я в и л и с ь работы писателей-утопис­
тов о справедливом государстве. В дальнейшем в государствоведении
Аристотель. Политика. М., 1865. С. 6—7.
Термин «буржуазия», как и производные от него, этимологически не имеют отри­
цательного значения, которое затем было придано им, в частности, в марксизме-энгельсизме и ленинизме. Буржуа в первоначальном значении во французском языке это —
житель средневекового города (равно как бюргер в немецком языке). В дальнейшем
Изложении эти понятия употребляются не для осуждения «эксплуататоров» (хотя может
присутствовать и это), а для обозначения определенных социальных явлений.
2
16
возникло множество различных направлений и ш к о л , начиная от анар­
хических ( л и к в и д а ц и я государства как т а к о в о г о ) до тоталитарных
(идея и практика всеобъемлющего государства), в их различных вари­
антах. Н и ж е , в главе о понятиях государства, мы с п е ц и а л ь н о рассмат­
риваем некоторые из этих ш к о л , но в самом о б щ е м виде м о ж н о ска­
зать, что в настоящее время существуют пять о с н о в н ы х подходов к
изучению государства: теологический (от греческих слов «бог + уче­
ние»), а р и ф м е т и ч е с к и й , ю р и д и ч е с к и й ; с о ц и о л о г и ч е с к и й (в его поли­
тологическом аспекте) и н о в е й ш и й т е х н и к о - к и б е р н е т и ч е с к и й .
§ 2. Государствоведение — учебный курс
В настоящее время в мире имеется более 200 суверенных госу­
дарств. Кроме того, свойствами государственности обладают субъекты
ряда федераций (в С Ш А , И н д и и , некоторых других странах общее на­
звание таких субъектов — штат может быть переведено на русский я з ы к
и словом «государство», в Югославии они называются республиками,
в России это название применяется к части субъектов (21 из 89), в
конституциях некоторых земель Германии по о т н о ш е н и ю к ним ис­
пользуется термин «государство»). Число субъектов федераций в мире
составляет около 300. В разных странах существуют более десяти авто­
н о м н ы х е д и н и ц политического характера с отдельными элементами
государственности (Автономная Республика К р ы м на Украине, Грен­
л а н д и я в Д а н и и и т.д.). К а к отмечалось, некоторые черты государствен­
ности имеют отдельные международные о б ъ е д и н е н и я , а в прошлом —
предгосударственные о б р а з о в а н и я , в о з н и к а в ш и е на освобожденной
территории к о л о н и й в ходе борьбы за независимость или в процессе
гражданских войн.
В одном курсе, к а к и м бы пространным он ни был, невозможно
детально изучить полтысячи государств и государственных образова­
н и й . Поэтому д а н н ы й курс имеет не страноведческий, описательноаналитический, а с и н т е з и р о в а н н ы й , общетеоретический характер. Он
может иметь методологическое значение для более углубленного изу­
чения различных сторон государственности, ее о р г а н и з а ц и и , деятель­
ности государства в сфере э к о н о м и к и , п о л и т и к и , духовной жизни об­
щества, правового регулирования и т.д.
В курсе предусматривается изучение 18 тем, в которых рассматри­
ваются вопросы предмета государствоведения, с о в р е м е н н ы х п о н я т и й
государства, структура связей общества, государства, коллектива и
личности, методы изучения государственности, типология, ф у н к ц и и ,
институты, ф о р м ы государства, государственный режим, государст-
17
пенный аппарат, органы законодательной, исполнительной, судебной,
контрольной власти, местные органы государства в их отношениях с
местным с а м о у п р а в л е н и е м , государство и международные объеди­
нения.
Выше отмечалось, что государство как особое явление интересует
мыслителей со времен глубокой древности. Литература по вопросам
государствоведения необъятна, издано огромное количество различ­
ных актов, являющихся источниками для изучения различных сторон
государственности (конституции, законы, разного рода государствен­
ные программы, документы политических партий, содержащие раз­
личные положения о государстве, и т.д.). Вместе с тем литература ком­
плексного характера и зарубежная, и отечественная довольно бедна.
Работы исследователей п о с в я щ е н ы отдельным государствам, их инсти­
тутам ( п а р л а м е н т а м , федеральному устройству, ф о р м а м правления,
главе государства и т.д.), международным объединениям государств.
Публикаций сравнительного плана мало (исключая исследование пар­
ламентов и федерализма), комплексных работ, которые охватывали бы
теоретические вопросы государствоведения в целом, ни в зарубежной,
ни и российской науке нет. Д а н н ы й учебник является первым издани­
ем такого рода и, естественно, не л и ш е н недостатков. Издательство и
автор будут благодарны за советы и замечания, содействующие совер­
шенствованию курса.
§ 3. Государствоведение и практика
Хотя управление в обществе ( п о н и м а я т е р м и н «управление» не в
узком юридическом, а в более широком социологическом значении)
отнюдь не ограничивается государственным регулированием, а вклю­
чает многие другие аспекты (деятельность различных звеньев полити­
ческой системы, н а п р и м е р партий, направляющая роль различных со­
циальных н о р м , воспитание гражданственности и т.д.), все же и м е н н о
государство в подавляющем большинстве стран занимает центральное
место в управлении обществом. В определенной мере это относится и
к условиям тот&титаризма, поскольку, несмотря на провозглашение
Руководящей роли единственной партии, р е ш а ю щ и й объем работы,
Даже в «партии-государстве» в прошлом (в условиях социалистической
1
ориентации в Гвинее, капиталистической — в Заире ), делали государ­
ственные органы, государственные служащие.
1
Теперь Заиру возвращено прежнее название КЬнго, но-вОтличиеот др#<&Л'осуРства Конго со столицей Браззавиль, это Демократическая Республика Конгоссраяоllle,i
"
Киншаса.
;
.
••лдайсо*
1;|
: 174
"
"
№9
\
Ju££
18
В связи с этим курс государство ведения имеет не только теорети­
ческий характер. Он содержит отправные п о л о ж е н и я для практическо­
го п р и м е н е н и я , з н а к о м и т читателя с о с н о в н ы м и моделями различных
ф о р м управленческой деятельности государства. При изучении курса
предполагается использование практических з а н я т и й , тестов, управ­
ленческих игр и т.д. Разумеется, речь идет только об общих вопросах
государствоведения. Более конкретно частные способы государствен­
ного управления изучаются в самых разных специальных курсах (на­
пример п о с в я щ е н н ы х государственной службе или судебной деятель­
ности как особой ф о р м е осуществления государственной власти).
С другой стороны, само государство, его территориально-полити­
ческие образования, государственный аппарат, его звенья нуждаются в
управлении ими. С давних времен человечество н а к о п и л о огромный
опыт в создании различных о р г а н и з а ц и о н н ы х ф о р м и процедур управ­
ленческой деятельности внутри парламентов, судов, собственно госу­
дарственного аппарата. В конечном счете эти м е х а н и з м ы и процедуры
имеют целью совершенствование институтов государственности для
наиболее э ф ф е к т и в н о г о управления обществом (в той части, где это
допустимо и целесообразно), но они обладают и собственными зако­
номерностями. Практические цели государствоведения относятся и к
этой стороне предмета. Здесь огромное поле деятельности, в том числе
создание таких структур, которые, с одной с т о р о н ы , обеспечивали бы
разделение властей, определенную независимость ветвей власти, их
органов, а с другой — обеспечивали их взаимодействие, единство го­
сударственной власти, ее действий по п р и н ц и п и а л ь н ы м вопросам для
блага общества. Правильное решение задач управления повышает его
э ф ф е к т и в н о с т ь , снижает необходимый для управленческой деятель­
ности уровень затрат общества. При изучении этой части предмета
особенно ш и р о к о п р и м е н я ю т с я конкретно-социологические исследо­
вания, опросы, а н к е т и р о в а н и е , моделирование, р е ш е н и е практичес­
ких задач и т.д.
§ 4. Методология и методы изучения государственности
Методология государствоведения. Государственность — это с неза­
памятных времен, с тех пор, как в обществе возникло государство,
часть окружающего нас мира, и методология, используемая в государствоведении, является п р и м е н е н и е м того или иного мировоззрения,
ф и л о с о ф с к о г о подхода к о б ъ я с н е н и ю мира и т е н д е н ц и й его развития.
Исследуя различные я в л е н и я , особенно с о ц и а л ь н ы е (а государство,
наряду с другими качествами, имеет прежде всего такой характер), уче-
19
ные, независимо о т т о г о , осознают они это или нет, используют такую
методологию, которая соответствует их мировоззрению, в какой-то
мере определяется их с о ц и а л ь н ы м положением, практическим опы­
том, идеологическими взглядами.
В изучении государственности существуютдва подхода, принципи­
ально противоположные в своей основе, но и с п ы т ы в а ю щ и е взаимо­
влияние в менее важных положениях: марксистское и немарксистское.
К. Маркс и Ф. Энгельс, пользуясь своей методологией, получившей
название диалектический материализм, п р и ш л и к п р и н ц и п и а л ь н о
иным выводам, чем существовавшие до того в науке о государстве.
Основные положения марксизма (о государстве диктатуры буржуазии,
о необходимости диктатуры пролетариата, о социалистическом госу­
дарстве как высшем типе демократии, об о т м и р а н и и государства и др.)
1
в своем толковании, развитии в теории и практике ленинизма , боль­
шевизма привели к социалистическому тоталитаризму, где свобода
мысли исключалась, а человек стал «винтиком» партийно-государст­
венной м а ш и н ы . От многих из этих положений после развенчания
культа личности И.В. Сталина в 60-х гг. XX в. и других событий (воору­
женное вмешательство С С С Р и некоторых других социалистических
стран в процессы демократизации в Венгрии, Чехословакии и др.) от­
казались сначала западные коммунистические партии, а окончательно
влияние м а р к с и з м а - л е н и н и з м а в мировой науке о государстве крайне
ослабло после краха тоталитарных режимов на рубеже 80—90-х гг. Одна
из причин этого, хотя далеко не главная, заключалась в том, что марк­
сизм, который содержал верные положения, был догматизирован и
«тотализирован» (хотя М а р к с и Энгельс требовали постоянного уточ­
нения своих положений с учетом новых д а н н ы х ) , а в ряде выводов
извращен. Л и ш ь в немногих сохранившихся социалистических стра­
нах (Китай, КНДР, Куба и др.) марксистско-ленинское направление
Однако, как отмечалось, теперь исследователи, во-первых, нередко разделяют
мпрксизм-энгельсизм и ленинизм. Это имеет свои основания, хотя по подавляющему
большинству принципиальных вопросов позиции марксизма-энгельсизма и ленинизма
являются одинаковыми и. следовательно, термин марксизм-ленинизм тоже может при­
меняться. Во-вторых, исследователи констатируют сильное влияние идей Маркса на
общественные науки и массовое сознание. В середине 80-х гг. при ответе на вопрос,
престиж какой из теорий, объясняющих жизнь общества, о с о б е н н о возрос, из 20 опро­
шенных наиболее известных ученых Запада 8 0 % сослались на марксизм и 60% назвали
марксизм наиболее перспективной среди обществоведческлх теорий. В 1999 г., в преддве­
рии нового тысячелетия, Всемирная служба британской компании Би-би-си провела
опрос на всех континентах: кто самый выдающийся человек ушедшего тысячелетия.
Черное место занял К. Маркс (второе — А. Эйнштейн). См.: Новый мир. 1988. № 11.
С. 165: Российская газета. 1999. 29 окт. Следует учесть, что эти ответы относятся к обшей
теории марксизма и, видимо, в меньшей степени к взглядам Маркса на государство.
20
продолжает господствовать в науке. Правда, правильные положения
есть и в л е н и н и з м е , в докладах И.В. Сталина, работах Мао Цзэдуна,
выступлениях Ф. Кастро, К и м Ир Сена и др. (требования власти наро­
да, свободы, демократии и т.д.), но о ш и б о ч н ы , часто антигуманны ос­
новные п р и н ц и п ы , да и сама практика государственного строительства
чаще всего такова же.
Немарксистская методология в изучении государственности пред­
ставлена множеством различных подходов, но наиболее о б щ и й харак­
тер имеют, видимо, три из них. Многие исследователи считают, что
социальная действительность (в том числе я в л е н и я государственности)
задана им жестко, с набором объективно существующих закономер­
ностей, которые ученые д о л ж н ы открыть и изучить. Таков подход боль­
ш и н с т в а р о с с и й с к и х государствоведов: о н и рассматривают прежде
всего не к о н с т р у к ц и и государственности, создаваемые людьми, не
идеи или к о н ц е п ц и и , а объективную действительность, институты го­
сударства. К н и г и о государстве, изданные зарубежными государствоведами, политологами, конституционалистами, тоже написаны в
своем подавляющем большинстве с этих п о з и ц и й .
Другая группа ученых занимает, по существу, п р о т и в о п о л о ж н ы е по­
з и ц и и . О н и полагают, что социальная действительность, ее фрагменты
(в том числе государственность) являются результатом творения людей
и потому изучаются на деле к а к последствия и н т е р п р е т а ц и й , которые
даются этим я в л е н и я м с а м и м и людьми, хотя интерпретации имеют под
1
собой объективную основу (А. Бергсон, Г. Блумер и др. )- Такой подход
отчетливо прослеживается во многих апологетических учениях о госу­
дарственности, в частности в работах о социалистическом государстве,
издаваемых в сохранившихся странах тоталитарного социализма. О н о
толкуется с п о з и ц и й тех т р а д и ц и о н н ы х представлений, которые о нем
созданы в марксизме и его тоталитаристских истолкованиях, а не на
базе учета объективной действительности.
Н а к о н е ц , третья группа исследователей полагает, что социальные
я в л е н и я , включая государство, объективны, р а в н о к а к объективны и
представления, к о н с т р у к ц и и государственности, создаваемые людь­
ми. Поэтому общественные явления изучаются в двух ипостасях: с
точки зрения ф а к т а и с точки зрения того, к а к о н и созданы, скон­
2
струированы людьми (Р. Арон, М. Вебер) . Такой подход больше при­
сущ теоретикам государства, с о е д и н я ю щ и м изучение реальности с
1
См.: Мойсон П. Современная западная социология. С П б . , 1995. С. 162—163.
Новые направления в социологической науке. М., 1978. С. 30, 3 7 , 4 9 ; Арон Р. Этапы
развития социологической мысли. М., 1993. С. 517—520.
2
21
изучением идей о государстве, д е л а ю щ и м выводы высокой степени
обобщения, абстракции.
Д л я того чтобы вести к верным, научно о б о с н о в а н н ы м выводам, в
государствоведении необходимо ориентироваться на многофакторный
подход, избегая односторонности. И г н о р и р о в а н и е одних факторов и
преувеличение з н а ч е н и я других могут, как бы важны не были послед­
ние, привести при их интерпретации к о ш и б о ч н ы м выводам. Вместе с
тем, используя м н о г о ф а к т о р н ы й подход, нужно учитывать прежде
всего главные, р е ш а ю щ и е факторы, доминанту. Современная методо­
логия государствоведения предполагает системный подход. Реальная
роль государства, з н а ч е н и е тех или иных институтов государственнос­
ти, их влияние на общественную ж и з н ь могут быть полностью выяв­
л е н ы только в системе, во взаимосвязи как с другими я в л е н и я м и госу­
дарственности, т а к и с институтами п о л и т и ч е с к о й системы, экономи­
ческими, с о ц и а л ь н ы м и , идеологическими о т н о ш е н и я м и . Неотъемле­
мой стороной современного государствоведения является диалекти­
ческий подход. Место того или иного института государства в общест­
венной ж и з н и , его деятельность могут быть всесторонне о ц е н е н ы с
учетом его в о з н и к н о в е н и я , развития, и з м е н е н и я , исчезновения, в со­
поставлении позитивных и негативных свойств, в конкретной ситуа­
ц и и , в которой эти свойства проявляются. П р и этом нужно иметь в
виду, что институты, ф о р м ы государства, методы деятельности госу­
дарственных органов, оказавшиеся продуктивными в одних условиях,
могут оказаться непродуктивными в других (и даже сходных) условиях,
если страны имеют разные традиции или отличаются моделями обще­
ственного с о з н а н и я , политической культуры населения и т.д.
Методология государствоведения предполагает, н а к о н е ц , оценку
государственности, институтов государства с п о з и ц и й общечеловечес­
ких ценностей, о с о б е н н о тех из них, которые непосредственно относят­
ся к предмету изучения: с п о з и ц и и демократии, п о н я т и й социального,
правового, светского государства, единства государственной власти и
разделения властей в условиях системы сдержек и противовесов, вза­
имодействия ветвей власти, ответственности государства перед лич­
ностью и л и ч н о с т и перед государством, правления большинства и за­
щиты прав м е н ь ш и н с т в а и т.д.
Методы государствоведения. Метод — это о с н о в а н н ы й на каких-то
исходных (априорных) принципах способ п о з н а н и я , формулирование
научных гипотез, проверка доказательности выводов с помощью част­
ных методик, различных приемов. В государствоведении используют­
ся общенаучные методы и методы, с п е ц и ф и ч е с к и е для общественных
наук, к которым относится государствоведение. Уникальных методов,
присущих только.этой отрасли з н а н и я , по-видимому, еше нет, хотя о н и
возможны (их выявление и к л а с с и ф и к а ц и я пока что не проводились),
но есть свои приемы. Среди общенаучных методов важное значение
имеют анализ и синтез. С их п о м о щ ь ю , н а п р и м е р , в структуре органов
государства выделяются законодательные, и с п о л н и т е л ь н ы е , судебные
органы, синтезируется понятие государственного аппарата (в ш и р о к о м
смысле этих слов). П р и м е н я ю т с я логический метод (с его п о м о щ ь ю
делаются различные умозаключения), метод <popMOjm3au,uu (при помо­
щи его выделяются, в частности, главные, наиболее существенные сто­
роны того или и н о г о института государства при н а м е р е н н о м игнори­
ровании неглавных, второстепенных качеств и связей), метод наблюде­
ния (сбора д а н н ы х ) , сравнительный метод (сопоставления для получе­
ния выводов важны в любой науке), количественные методы (в том
числе статистические), метод прогнозирования (с его п о м о щ ь ю были
сделаны выводы и о в о з м о ж н о м создании социалистического ( н а д е л е
оказалось — с о ц и а л и с т и ч е с к о г о тоталитарного) государства и о неми­
нуемом крахе тоталитаризма, экстраполяции (распространение при­
знаков данного я в л е н и я на другие сходные я в л е н и я ) , методы модели­
рования (искусственное воссоздание моделей тех или иных органов,
процедур), эксперимента (практическая проверка тех или иных инсти­
тутов в условиях, созданных э к с п е р и м е н т а т о р о м ) .
Многие из общенаучных методов п р и м е н я ю т с я с определенными
особенностями и о г р а н и ч е н и я м и , зачастую только в м ы с л е н н о й
ф о р м е , ибо реальное м а н и п у л и р о в а н и е м н о г и м и я в л е н и я м и государ­
ственности н е в о з м о ж н о (нельзя, н а п р и м е р , искусственно создать в
стране другой парламент с и н ы м составом и правилами деятельности,
чтобы в сопоставлении проверить их э ф ф е к т и в н о с т ь ) .
Среди методов, с п е ц и ф и ч е с к и х для о б щ е с т в е н н ы х наук, в государствоведении ш и р о к о используются исторический метод, конкретно-со­
циологические методы и п р и е м ы (анкетирование, интервью и т.д.), со­
циально-качественные методы исследования. П р и п о м о щ и таких мето­
дов проводится, н а п р и м е р , к л а с с и ф и к а ц и я исторических типов госу­
дарства, государственных р е ж и м о в и т.д.
П р и м е н е н и е в государствоведении методов, с п е ц и ф и ч е с к и х для
общественных наук, также порождает особые п р и е м ы исследования,
обусловленные качествами изучаемых я в л е н и й . Мы уже говорили об
этом в связи с моделированием и э к с п е р и м е н т о м . Свои особенности
присущи и другим методам. При использовании контрастирующего
с р а в н е н и я , количественных методов особое з н а ч е н и е имеет социаль­
ное качество с р а в н и в а е м ы х я в л е н и й (без учета этого, при формальном
сопоставлении о д н о п о р я д к о в ы х явлений в о з м о ж н ы п р и н ц и п и а л ь н ы е
ошибки).
Глава
2
С О В Р Е М Е Н Н Ы Е П О Н Я Т И Я ГОСУДАРСТВА
Чтобы дать понятие государства, нужно раскрыть прежде всего его
сущность. Сущность государства понимается в литературе д в о я к и м об­
разом: как ф и л о с о ф с к а я сущность (особое общественное явление) и
как социальная сущность (она связана прежде всего с природой госу­
дарственной власти). В д а н н о й главе понятие государства дается с по­
зиций ф и л о с о ф с к о й оценки его сущности как особого я в л е н и я в об­
ществе самых разных стран, но обладающего наиболее о б щ и м и при­
з н а к а м и . Разумеется, при анализе явления государственности нельзя
(да и не следует) полностью избежать социальных характеристик, но
не о н и являются о с н о в н ы м и в д а н н о й главе. Социальная сущность
государства рассматривается в главе о типологиях государства, где со­
держатся также и социальные т и п о л о г и и . Изучение сущности государ­
ства, как особого института общества, отличного от других обществен­
ных я в л е н и й , связано прежде всего с вопросом о в о з н и к н о в е н и и и
тенденциях развития государства.
§ 1. Возникновение и основные тенденции развития государства
Основные способы возникновения государства. Вопрос о возникно­
вении государства имеет три аспекта. Во-первых, это первоначальное
в о з н и к н о в е н и е , т.е. постепенное, на протяжении десятков, а то и сотен
тысячелетий, вызревание в человеческом сообществе этого особого по­
литического института, составляющего неотъемлемую часть общества
и в то же время отчуждающегося от него, приобретающего свои зако­
номерности развития и власть над обществом.
В ходе длительного и сложного процесса первоначального возник­
н о в е н и я государства у разных народов складывались н е о д и н а к о в ы е
предгосударственные ф о р м ы , в о з н и к а т и образования, переходные к
государству. О д н и м из них являлгсь военная демократия, о д н а к о она
была распространена не так ш и р о к о , как считалось раньше. Во-вто­
рых, эТо производное в о з н и к н о в е н и е государства, когда новое государ­
ство создается в государственно о р г а н и з о в а н н о м обществе, но на базе
24
л и к в и д а ц и и прежнего государства и в о з н и к н о в е н и я нового в результа­
те революции, разделения государства на другие, сецессии части насе­
л е н и я или части государства и образования собственного государства,
с о е д и н е н и я разных государств в одно. П р и м е р а м и этого являются
французская буржуазная революция 1789 г., п о к о н ч и в ш а я с абсолют­
ной монархией, социалистическая революция 1917 г. в России, которая
привела к созданию тоталитарного социалистического государства,
«мирный развод» в федеративной Чехо-Словакии, когда это государ­
ство с 1 января 1993 г. разделилось на два: республики Чехию и Слова­
к и ю , вооруженная сецессия в 1971 г. Бенгалии из Пакистана и образо­
вание государства Бангладеш. В 1991 г. из состава С С С Р вышли
Р С Ф С Р , Украина и Белоруссия, а затем другие республики, в резуль­
тате чего государство С С С Р прекратило существование. Создание фе­
деративного государства С Ш А в 1787 г. п р о и з о ш л о путем объединения
13 штатов, считавших себя государствами. В 1922 г. в результате объ­
е д и н е н и я четырех советских социалистических республик было созда­
но новое государство — СССР. В 1990 г. одно германское государство
(ГДР) вошло в состав другого ( Ф Р Г ) . М о ж н о привести множество дру­
гих примеров в о з н и к н о в е н и я нового государства на ранее государст­
в е н н о - о р г а н и з о в а н н о й территории, хотя какие-то элементы преемст­
венности не исключаются даже при революциях.
Третий способ связан с условиями, когда государство возникает в
безгосударственном к о л о н и а л ь н о м обществе, в зависимой стране, на­
ходившейся под управлением государства-метрополии. Таким образом
в 50—90-х гг. XX в. в о з н и к л о более 100 новых государств в Азии, Аф­
р и к е , Л а т и н с к о й Америке, О к е а н и и . На этом пути также создавались
в ряде стран сравнительно кратковременные (на годы) предгосударственные ф о р м ы в виде освобожденных р а й о н о в в некоторых странах.
О н и возникали только в том случае, если национально-освободитель­
ная борьба приобретала вооруженный характер (Ангола, Гвинея-Бисау,
М о з а м б и к и др.).
Первоначальное возникновение государства. Существует м н о ж е с т в о
д о к т р и н , с п о з и ц и й которых объясняют в о з н и к н о в е н и е государства в
обществе. Хотя в древнем мире и в средние века были взгляды о
появлении государства в результате объединения людей для совмест­
ной ж и з н и или в итоге разрастания патриархальной семьи, причем
государство, как правило, не отличалось от общества, в то время гос­
подствовали взгляды о богоустановленности и вечности государства.
О н о р а с с м а т р и в а л о с ь к а к я в л е н и е , д а р о в а н н о е л ю д я м «свыше».
В Новое время, когда общество стало освобождаться от религиозных
о к о в , появились личностные к о н ц е п ц и и в о з н и к н о в е н и я государства.
Некоторые из них исходили из постулата, что человек по своей при­
роде злое существо, в обществе идет война «всех против всех», и для
того чтобы не дать к о н ф л и к т а м погубить общество («человек челове­
ку — волк»), ввести борьбу в определенные р а м к и , было создано го­
сударство (английский автор Т. Гоббс). Другие, напротив, полагали,
что человек добр и люди заключают между собой общественный до­
говор (он мыслился как фактическое с о с т о я н и е , а не юридический
документ) для обшей пользы ( ф р а н ц у з с к и й писатель Ж.Ж. Руссо).
В более позднее время появились коллективистские теории, связы­
вавшие, в частности, возникновение государства с коллективным на­
силием одних групп над другими. Такое н а с и л и е могло быть внутрен­
ним (внутри общества), когда одна группа населения силой навязы­
вала свою волю другой (другим), создавая для этого государство (ав­
стрийский автор Л. Гумплович), или в н е ш н и м : создание государства
для управления п о к о р е н н ы м и племенами ( а м е р и к а н с к и й исследова­
тель Ф. О п п е н г е й м е р ) .
Марксизм создал классовую теорию в о з н и к н о в е н и я государства.
Она связывала происхождение государства с естественными процесса­
ми в о з н и к н о в е н и я семьи, частной собственности и вследствие этого —
с расколом общества на антагонистические классы. С этой точки зре­
ния, естественные процессы рождения государства были поставлены
на службу господствующему классу собственников. Э к о н о м и ч е с к и
господствующий класс стал и политически господствующим, исполь­
зуя государство, государственный аппарат для подавления сопротивле­
ния угнетенных классов.
В настоящее время в литературе, о с о б е н н о французской, которая
влияет и на ученых других стран, ш и р о к о используется в разных вари­
антах олигархическая теория в о з н и к н о в е н и я государства (олигархия в
переводе с древнегреческого — власть немногих). Согласно ей, в
любом человеческом сообществе (племени, общественном объедине­
1
н и и , обществе той или иной страны ) существует определенная иерар­
хия (ранжировка) людей и их групп, первоначально в о з н и к а ю щ а я из
естественного неравенства людей, их неодинаковой ф и з и ч е с к о й с и л ы ,
способностей и т.д. В результате выделяется элита (верхушка общест­
ва), олигархия, которая становится во главе сообщества. В связи с ес­
тественно складывающимся разделением ф у н к ц и й , ролей в сообщест­
ве (все не могут заниматься всем) выделяется ф у н к ц и я управления.
«Когда олигархи берут на себя ф у н к ц и и всего общества, появляется
1
Каждое из них рассма1ривастся как определенная система. На их уравнивание,
нивелировку оказала влияние общая теория систем.
26
политическая власть и рождается государство», — пишет ф р а н ц у з с к и й
1
политолог Б. Шантебу .
К о н к р е т н ы е пути первоначального в о з н и к н о в е н и я государства с
п о з и ц и й олигархической теории сводятся к трем способам: военному,
аристократическому и плутократическому. Первый связан с войной и
захватом добычи, в результате чего в коллективе (обществе) происхо­
дит перераспределение общественного продукта, а среди военачальни­
ков складывается правящая элита, верхушка, которая опирается преж­
де всего на вооруженные силы, свои дружины, ж и в у щ и е за счет в о й н ы
( н а п р и м е р в о з н и к н о в е н и е государства у ф р а н к о в , у монголов).
Аристократический способ (аристократия по-древнегречески —
власть лучших, знатных) предполагает особое положение знатных
родов, предки которых составляли элиту племен в связи с их природ­
н ы м и и и н ы м и д а н н ы м и (военным искусством, храбростью, умом,
преданностью и т.д.). П о т о м к и наследуют особое положение в общест­
ве, становятся элитарной группой, которая приобретает ф у н к ц и и ру­
ководства, управления, сначала неполитического, а затем и политичес­
кого. В качестве примера обычно называют образование государства в
Древнем Риме, связанное с борьбой патрициев — аристократов и пле­
беев — простонародья.
Плутократический путь в о з н и к н о в е н и я государства (плутократия
от древнегреческого — власть богатства), как считают, использовался
гораздо реже первых двух и в о с н о в н о м в островных или приморских
районах Востока. Он связан с сосредоточением власти в руках отдель­
ных л и ц , а затем — определенной группы главным образом из-за их
выдающегося имущественного п о л о ж е н и я (умелое использование
даров моря). Вокруг них группируются их м н о г о ч и с л е н н ы е сторонни­
ки, материально з а в и с я щ и е от первых. Они и поддерживают властные
п р и т я з а н и я плутократов, в конечном счете о с н о в а н н ы е на их эконо­
мическом влиянии.
К о н ц е п ц и я олигархического в о з н и к н о в е н и я государства во всех ее
вариантах в качестве необходимого условия предполагает сначала ес­
тественную, а затем и складывающуюся «сверху» а с и м м е т р и ю общест­
ва (прежде всего социальную, хотя д а н н ы й аспект недостаточно учи­
тывается с т о р о н н и к а м и олигархической к о н ц е п ц и и ) . Это влечет за
собой выделение р а з л и ч н ы м и путями слоя властвующей элиты, вер­
хушки общества, п р и с в а и в а ю щ е й руководство им, а из нее — верхнего
слоя профессиональных управленцев (другие категории п о д ч и н е н н ы х
управленцев могут рекрутироваться из «низов»). В таком подходе, учиChanteboui В. Droil constitutionnel ct science politique. P., 1982. P. 8.
27
тывающем
к о н ф л и к т н о с т ь процесса в о з н и к н о в е н и я
государст­
ва, сильная сторона этой к о н ц е п ц и и . О д н а к о она игнорирует другой
параллельный процесс: постепенное создание обществом необходи­
мых ему руководителей, управленческих кадров, органов для выполне­
ния «общих дел», что обусловлено естественной необходимостью и
проистекает из процессов развития самого общества, все более углуб­
ляющегося разделения труда в нем. Этот процесс тоже идет в общем
русле д в и ж е н и я , ведущего к в о з н и к н о в е н и ю государства. Кроме того,
возникающее и затем существующее государство само порождает оли­
гархию. О н о выступало катализатором классообразования в Древнем
Египте, И н д и и , Китае. Н а к о н е ц , олигархическая к о н ц е п ц и я трактует
в о з н и к н о в е н и е государства как с л и ш к о м плавный процесс накопле­
ния количественных и з м е н е н и й и нового качества. Она недооценивает
борьбу классов и социальных групп, а также роль принуждения, наси­
л и я , которые использовались правящей элитой против недовольных
«низов» и ускоряли создание государства (свидетельства об этом есть
уже в памятниках Древнего Египта, н а п р и м е р в так называемом Лей­
денском папирусе). В отличие от органов по управлению «общими де­
лами», которые сначала не столь явственно обнаруживали свою власт­
ную, государственную природу, и м е н н о органы принуждения, его
кадры стали в а ж н е й ш и м и п р и з н а к а м и в о з н и к ш е г о государства.
Многофакторный подход к первоначальному возникновению государ­
ства. В настоящее время в науке первоначальное в о з н и к н о в е н и е госу­
дарства рассматривается в связи с действием различных п р и ч и н . Среди
них: необходимость в ы п о л н е н и я «общих дел», разделение труда, его
специализация и выделение управленческого труда (сначала на базе
обособления от общества племенных вождей и их приближенных,
военных дружин), в о з н и к н о в е н и е частной собственности и классов,
демографические факторы (в том числе в связи с переходом от кочево­
го к оседлому способу ж и з н и ) , психологические факторы (страх перед
враждебностью других людей или племен и стремление к с о з д а н и ю
специального учреждения для з а щ и т ы или стремление к совместной
ж и з н и на основе соглашений), антропологические факторы (органи­
зованность, в т о м числе во властной, государственной форме, коренит­
ся в самой природе человека, ибо «социальность является основопола­
1
гающим для человека существенным качеством» ).
Вместе с тем, как отмечалось, в м н о г о ф а к т о р н о м подходе следует
выделять д о м и н и р у ю щ и й ф а к т о р или д о м и н и р у ю щ и е факторы. П р и
1
С. 152.
Бергер ПЛ. Приглашение в социологию (гуманистическая перспектива). М, 1996.
28
первоначальном в о з н и к н о в е н и и государства их, в и д и м о , четыре: сущ­
ность человека (когда он стал им) как социального существа; выполне­
ние «общих дел» (необходимость в о р г а н и з а ц и и , в ы п о л н я ю щ е й обще­
ственные задачи); социальная асимметрия и с в я з а н н а я с этим необхо­
д и м о с т ь в институте легитимного принуждения (легитимный — обо­
с н о в а н н ы й , о п р а в д а н н ы й в представлениях н а с е л е н и я ) . С о ц и а л ь н а я
а с и м м е т р и я ведет к борьбе социальных сил и требует введения ее в
определенные р а м к и для предотвращения анархии и распада общества.
Производное возникновение государства. В о з н и к н у в на заре цивили­
з а ц и и , государство к а к таковое остается необходимым элементом об­
щества, но его социальная сущность или иное содержание может ко­
р е н н ы м о б р а з о м и з м е н я т ь с я в результате ф и л о с о ф с к и трактуемого
«скачка», «взрывного» перерыва постепенности. В этом случае возни­
кает новое государство, отличное от того, которое существовало у дан­
ного народа, на д а н н о й территории. Прежде всего так бывает в резуль­
тате р е в о л ю ц и о н н ы х переворотов, о с о б е н н о социальных революций.
В истории были п о п ы т к и создания собственного государства восстав­
1
ш и м и рабами и крестьянами . Выше уже говорилось о создании в ре­
зультате революции 1789 г. буржуазно-демократического государства
во Ф р а н ц и и , которое было совсем не похоже на феодально-абсолю­
т и с т с к о е государство, о « с о ц и а л и с т и ч е с к о м государстве рабочих и
крестьян», «государстве диктатуры пролетариата», созданном в России
в 1917 г., которое к о р е н н ы м образом отличалось от царской и м п е р и и .
Подобные п р и м е р ы м о ж н о умножить: р е в о л ю ц и и во многих странах
мира качественно и з м е н я л и природу государства, создавая новое госу­
дарство, но сохраняли его как необходимый обществу институт. Анар­
хические к о н ц е п ц и и л и к в и д а ц и и государства как такового и марксист­
ская теория постепенного о т м и р а н и я государства п о к а что нигде не
осуществились и вряд ли могут осуществиться, по крайней мере в обо­
з р и м о м будущем.
Производное создание нового государства в о з м о ж н о и без воору­
ж е н н о й борьбы, р е в о л ю ц и о н н ы х п о т р я с е н и й . Выше уже приведены
п р и м е р ы разделения и объединения государств. Таким образом, про­
изводное в о з н и к н о в е н и е государства в о з м о ж н о р е в о л ю ц и о н н ы м и
и н ы м путем, причем в первом случае бывает р е в о л ю ц и я вооруженная
и м и р н а я . П о с л е д н я я может осуществляться в ходе сравнительно дли­
тельной т р а н с ф о р м а ц и и , что, н а п р и м е р , происходило в некоторых
постсоциалистических странах, а в прошлом заняло века при посте­
п е н н о м в о з н и к н о в е н и и феодального государства.
1
См.: Чиркин BE. Переходные государственные формы (формы государства, пере­
ходного к социалистическому типу) // Ученые труды. Т. VII. Свердловск, 1963. С. 23—86.
29
Создание государства в колониальной несамоуправляющейся стране.
Возникновение более 100 новых государств на развалинах колониаль­
ной системы стало результатом национально-освободительных движе­
н и й . В некоторых странах они приобрели форму вооруженной борьбы
(Ангола, М о з а м б и к , Гвинея-Бисау в португальских колониях, Зимбаб­
ве и Малайя — в английских, Алжир — во ф р а н ц у з с к и х и т.д.), в других
странах требования элиты колоний о создании собственного государ­
ства имели целиком м и р н ы й характер ( н а п р и м е р Мадагаскар или Тан­
ганьика), в-третьих сочетались м и р н ы е и н е м и р н ы е ф о р м ы борьбы
( И н д и я , К е н и я ) . В большинстве стран, о д н а к о , метрополии были вы­
нуждены предоставить независимость, государственную самостоятель­
ность к о л о н и а л ь н ы м народам, не доводя ситуацию до вооруженной
борьбы, а во многих странах, пожалуй, большинстве, их народы и не
собирались п р и м е н я т ь вооруженные ф о р м ы , не были готовы к этому.
В о з н и к н о в е н и ю нового государства о б ы ч н о предшествовали пере­
говоры представителей колониального н а с е л е н и я и метрополии
(«круглые столы»), нередко факт в о з н и к н о в е н и я нового государства
был связан с октроированием (дарованием) метрополией конституции
прежней к о л о н и и , которая провозглашалась независимым государст­
вом. Такие переговоры и соглашения имели место и при п р и м е н е н и и
вооруженных ф о р м борьбы за независимость. Почти во всех случаях
новые государства первоначально о р г а н и з а ц и о н н о строились по моде­
лям их бывших колониальных хозяев, но в д а л ь н е й ш е м отходили от
них, а некоторые провозглашали социалистическую ориентацию и ис­
пользовали (в ухудшенном варианте) советскую модель.
Тенденции развития государства. В истории о б щ е с т в е н н о й м ы с л и
существовали, да и сейчас существуют, р а з л и ч н ы е представления о
тенденциях развития государства и его с о ц и а л ь н ы х судьбах. В древнем
мире и в средние века имелись взгляды о демократическом пути разви­
тия государства (Аристотель), тенденциях его олигархизации и автори­
таризме властвующих ( Ц и ц е р о н ) , развивались идеи создания идеально­
го государства з а к о н о в (Платон) или идеального мусульманского госу­
дарства по типу халифата пророка Мухаммеда (эти положения и сейчас
повторяют мусульманские фундаменталисты). Идеальное государство,
к которому д о л ж н о привести развитие, конструировали, хотя и по-раз­
ному, многие писатели-утописты Нового времени (Т. Мор, Т. К а м п а нелла и др.). Б ы л и и п о п ы т к и создать такое государство-общину объ­
е д и н и в ш и м и с я переселенцами (в частности, е в р о п е й ц а м и в Латин­
ской Америке), все они окончились неудачей.
В период р е ф о р м а ц и и многие ее деятели, видя перед собой только
абсолютистское государство, считали всякое государство злом, огра-
30
н и ч и в а в ш и м свободу человека. В Новое время были и идеи государ­
ства-добра, служащего общим потребностям людей. Из представле­
ний первого рода выросло затем течение анархизма, требовавшее не­
медленной л и к в и д а ц и и всякого государства и с о з д а н и я безгосударст­
венного общества «свободных людей», из взглядов второго рода в ко­
нечном счете с л о ж и л и с ь представления о государстве всеобщего блага.
П о - н о в о м у поставил эту проблему марксизм, выдвинув тезис о лик­
видации путем р е в о л ю ц и и «буржуазного государства», создании вместо
него социалистического государства как блага для трудящихся и органа
насш\ия против эксплуататоров, а затем о п о с т е п е н н о м отмирании
такого государства. О т м и р а н и е социалистического государства мыс­
л и л о с ь в результате завоевания политической власти рабочим клас­
сом, строительства сначала классового (с дружественными, а не ан­
тагонистическими классами) социалистического, а затем бесклассо­
вого коммунистического общества. Буржуазное государство уничто­
жается, социалистическое государство отмирает — таков был один из
основных тезисов м а р к с и з м а - л е н и н и з м а по вопросу о судьбах госу­
дарства.
И с т о р и я государственности свидетельствует, о д н а к о , что государ­
ство не является только злом или только добром, создать идеальное
государство н е в о з м о ж н о , о н о не может быть л и к в и д и р о в а н о одноразо­
вым анархическим «бунтом» и не отмирает бесследно. Возникнув, го­
сударство становится необходимым для общества регулятивным ин­
струментом, и в этом состоит его социальная ценность. Однако госу­
дарство представляет собой л и ш ь определенную политическую форму,
и ее содержание, а также использование этой ф о р м ы обществом может
быть р а з л и ч н ы м . Государство может быть о г р о м н ы м злом (тоталитар­
ное государство в ф а ш и с т с к о й Германии), но даже тоталитарное госу­
дарство может быть использовано в его отдельных сторонах как важ­
н е й ш и й инструмент для защиты общества (организация военного со­
противления вторгшимся в С С С Р фашистским захватчикам), его дей­
ствия могут иметь негативное значение в одном о т н о ш е н и и и позитив­
ное в другом (в условиях объявленного чрезвычайного положения су­
щественно ограничиваются конституционные права граждан, но это
необходимо, н а п р и м е р , для восстановления общественного порядка
или л и к в и д а ц и и последствий стихийного бедствия).
Развитие государства подчинено определенным закономерностям.
О н о свидетельствует, во-первых, о волнообразном д в и ж е н и и : усиление
роли государства приводит к критической точке, за которой следует
либерализация. Если она становится чрезмерной, утрачивается необ­
ходимая степень управляемости обществом, что может повлечь чрез-
31
вычайнос падение ж и з н е н н о г о уровня населения и условия для воз­
н и к н о в е н и я государства-диктатуры. Во-вторых, долговременные тен­
д е н ц и и развития государства свидетельствуют о процессах демократи­
зации и социализации государства, что происходит в наше время на базе
восприятия общечеловеческих ценностей. В-третьих, наряду с процес­
сами демократизации (в том числе возрастанием роли общественного
м н е н и я в п р и н я т и и управленческих р е ш е н и й ) в современных услови­
ях, особенно в «продвинутых», высоко развитых капиталистических
странах, в условиях постиндустриального, и н ф о р м а ц и о н н о г о общест­
ва развитие все более идет по пути создания технологического и техно­
кратического государства. Д л я п р и н я т и я р е ш е н и й и управления в со­
временном сложном обществе все шире используются новые техноло­
гии, позволяющие просчитывать различные варианты, возрастает роль
технических ( п о н и м а я это слово в ш и р о к о м смысле) специалистов.
Теоретически о н и л и ш ь готовят варианты возможных р е ш е н и й , про­
считывают возможные последствия, а органы власти, парламенты, по­
л и т и к и п р и н и м а ю т р е ш е н и я (законы, указы и т.д.). На деле, специа­
листы р е ш а ю щ и м образом влияют на эти р е ш е н и я . Значительная доля
реальной государственной власти переходит к технократии, что объек­
тивно ведет к с н и ж е н и ю степени демократичности. Поэтому в совре­
менных условиях сложного мира очень важно уметь соединить роль
специалистов (технократию) и демократию (власть народа). В-четвер­
тых, по мере развития уменьшается роль государственного принужде­
н и я . Государство, его органы стремятся разрешать к о н ф л и к т ы на базе
к о м п р о м и с с о в и консенсуса. В-пятых, возрастает обилие и разнообра­
зие переходных, гибридных, промежуточных ф о р м государственности.
С о е д и н я ю т с я элементы разных институтов, доказавшие свою продук­
тивность, в результате чего возникают не существовавшие ранее
ф о р м ы (рассматриваемые ниже полупрезидентская республика, регионалистское государство и даже выборная монархия. В-шестых, в наше
время становятся более резкими «взлеты» и «падения» в развитии го­
сударственности. В древнем мире и в средние века были свои деспоты
и свои относительные демократии (для свободных), но такого полюс­
ного противопоставления о р г а н и з а ц и о н н ы х ф о р м демократии и дик­
татуры м и р , пожалуй, до XX в. не знал. Прежде был свой «тоталита­
ризм» вверху. «Сплошной» тоталитаризм общества — это изобретение
нашего времени.
Указанные тенденции неодинаково проявляются на разных этапах
развития общества.
Как и всякий политический институт, государство, возникнув,
стремится усилить свою роль в обществе, охватить своим в л и я н и е м
32
возможно больше сторон общественной, а то и частной ж и з н и . Своего
апофеоза в древнем мире это достигает в восточных деспотиях, в прав­
л е н и и тиранов в Греции, некоторых императоров в Риме, в средние
века — в абсолютных монархиях и в создании «полицейского государ­
ства» в княжествах Германии, когда мелочной регламентации подвер­
галась вся ж и з н ь человека (включая, н а п р и м е р , высоту печных труб).
В современных условиях тенденция к созданию всеобъемлющего госу­
дарства получила в о п л о щ е н и е в тоталитарных системах (фашистских
и все-таки п р и н ц и п и а л ь н о отличных от них социалистических), в го­
сударствах мусульманского фундаментализма, где действуют слитные
н о р м ы права и религии, затрагивающие и н т и м н ы е стороны ж и з н и че­
ловека, в к о н ц е п ц и я х и практике «партии-государства» в некоторых
развивающихся странах.
Падение абсолютистского государства в XVIII—XIX вв. привело к
идеям и практике либерализма, невмешательства государства в обще­
ственную ж и з н ь , к о н ц е п ц и я м «минимального государства» (70-е гг.
XIX в.), «самоограничения государства» (начало XX в.), хотя и тогда
государство регулировало многие ее стороны (действовали суровые за­
к о н ы о труде, о з а п р е щ е н и и забастовок, об о б ъ е д и н е н и я х граждан,
н о р м ы д е н е ж н о г о о б р а щ е н и я и т.д.). Крушение тоталитаризма в XX в.
также имело своим следствием ослабление государственной власти,
хотя это наблюдается в разных странах в н е о д и н а к о в о й степени (в
большой степени, н а п р и м е р , в России, о чем свидетельствуют неодно­
кратные требования Президента в посланиях к парламенту о необхо­
димости укрепления государства). В отличие от периода либерализма
в XIX в., ослабление государственной власти в посттоталитарных госу­
дарствах XX в. наряду с плюсами, в ы т е к а ю щ и м и из л и к в и д а ц и и тота­
литаризма, имело многие крайне негативные последствия: в условиях
иногда неверно п о н и м а е м о й свободы был ослаблен общественный по­
рядок, возникла о р г а н и з о в а н н а я преступность, развилась коррупция,
отказ государства от регулирования э к о н о м и к и привел к невиданному
в мире многолетнему падению производства, структурному кризису,
резкому с н и ж е н и ю уровня ж и з н и населения.
После периодов н е о п р а в д а н н ы х усиления и с н и ж е н и я роли госу­
дарства в обществе во второй половине XX в. в большинстве стран
утвердилась идея и практика активного участия государства в общест­
венной ж и з н и , его регулирующей роли, однако при сохранении саморе­
гулирования общества. Государство активно вмешивается в экономи­
ческие о т н о ш е н и я (в том числе во многих странах внедряется общего­
сударственное п л а н и р о в а н и е ) , регулирует с о ц и а л ь н ы е вопросы (труд,
образование, медицину, пенсии и т.д., за что получило эпитет «сопи-
33
альное» государство), политическую систему (партии, другие общест­
венные объединения), некоторые вопросы духовной ж и з н и (в демо­
кратическом государстве конституции провозглашают идеологический
плюрализм, в тоталитарном — государственную идеологию). Во мно­
гих развивающихся странах принимается к о н ц е п ц и я «социалистичес­
кого» государства (такие определения, правда, не соответствующие
действительности, есть в И н д и и , Ш р и - Л а н к е , С и р и и , Египте и др.),
внедряются некоторые стороны регулирующей роли государства, ана­
логичные социалистической практике, авторитарные элементы. Неко­
торые п о л о ж е н и я социалистической к о н ц е п ц и и в переосмысленном
виде (иногда им придается с о в е р ш е н н о противоположное значение)
принимаются и в государствах капиталистического общества (особая
роль труда и трудящихся, п л а н и р о в а н и е , идеи социальной справедли­
вости и т.д.).
Вместе с тем в современных условиях в демократических странах
наряду с п р и з н а н и е м и расширением регулирующей роли государства
непреложным постулатом является саморегулирование общества, его
саморазвитие. С одной стороны, в любом обществе есть такие стороны
ж и з н и , которые не могут и не д о л ж н ы регулироваться государством и
правом. С другой стороны, государство не может произвольно, волюн­
таристски изменить п р и н ц и п и а л ь н о е направление естественного раз­
вития общества в угоду созданным руководителями государства кон­
ц е п ц и я м , которые к тому же не всегда являются и с т и н н ы м и . Об этом
отчетливо свидетельствует опыт и ф а ш и с т с к и х государств, и стран то­
талитарного социализма, где э к с п е ри м е н ты в о т н о ш е н и и общества за­
кончились крахом. Идея саморазвития общества находит свое выраже­
ние в сохранившейся от прежних времен к о н ц е п ц и и независимого от
государства «гражданского общества». О содержании этой к о н ц е п ц и и
сказано ниже.
После Второй мировой в о й н ы возникают так называемые государ­
ства народной демократии (сначала государства переходные к социа­
листическому типу, а затем — социалистические государства), а в раз­
вивающихся странах — государства н а ц и о н а л ь н о й демократии, соци­
алистической и капиталистической о р и е н т а ц и и . Обилие переходных
государственных форм становится характерной чертой XX в.
В связи с н о в ы м и общественными процессами, ликвидацией коло­
ниализма, а в последние годы вследствие перелома в общественном
развитии мира в к о н ц е 80—90-х гг., л и к в и д а ц и е й тоталитарных систем
во многих странах развитие государственности унифицируется на базе
признания общечеловеческих ценностей при о д н о в р е м е н н о м учете осо­
бенностей отдельных стран и народов, что с в я з а н о с ростом н а ц и о н а л ь - 174(1
34
ного с а м о с о з н а н и я в связи с успехами науки, культуры, техники, а
также в связи с освобождением от оков авторитаризма, тоталитаризма,
колониатизма. Первая тенденция ведет к процессам интеграции госу­
дарств, в том числе возникают разного рода межгосударственные объ­
единения, обладающие п р и з н а к а м и не только международного союза
государств, но и элементами надгосударственного, к о н с т и т у ц и о н н о правового характера ( Е в р о п е й с к и й союз, С о ю з Беларуси и Р о с с и и ,
различные о б ъ е д и н е н и я постсоветских республик Средней Азии
и т.д.)- Вторая тенденция наряду с п р и з н а н и е м коренных интересов
народов, этносов нередко приводит к сепаратизму, распаду существу­
ющих государств.
Общие т е н д е н ц и и развития п р и м е н и м ы и к р о с с и й с к о й государст­
венности. Страна п р о ш л а и период феодальной раздробленности, и
сословно-представительной монархии, в условиях которой большин­
ство населения (зависимые крестьяне и другие н и з ш и е сословия) не
имели представительства на земских собраниях, почти трехсотлетний
период абсолютизма. Абсолютизм л и ш ь на н е с к о л ь к о месяцев сменил­
ся демократическими порядками в результате февральской революции
1917 г., а затем в течение семи десятилетий существовал социалисти­
ческий тоталитаризм. Демократическое государство, которое посте­
п е н н о утверждается теперь, имеет элементы авторитаризма. Ему при­
сущи многие недостатки переходного периода, о н о не избежало явле­
ний сецессии (ослабленный федерализм, Чечня и др.), в нем есть дви­
жение и к интеграции, и к технологическому государству.
§ 2. Государство как общественное явление
Различные понятия государства в истории и современности. Выше
дана самая общая характеристика п о н я т и я «государство» л и ш ь с тем,
чтобы определить предмет дальнейшего изложения. Н а д е л е же, вопрос
о понятии государства является значительно более с л о ж н ы м . Это один
из коренных вопросов дискуссии, которая длится многие века.
В истории общественной мысли п р е д п р и н я т о огромное количество
п о п ы т о к сформулировать понятие государства, дать его определение,
указать его наиболее характерные черты, выделить его из других обще­
ственных я в л е н и й . Многие из предложенных к о н ц е п ц и й ( н а п р и м е р
органические теории, которые пытались объяснить природу государ­
ства по аналогии с человеческим организмом, анималистские (от ла­
тинского слова «животное») идеи, сравнивавшие о р г а н и з а ц и ю госу­
дарства с к о л о н и я м и пчел, муравьев и т.д.) почти целиком относятся к
прошлому и не оказывают влияние на современную литературу, но
35
другие, хотя они были сформулированы столетия, а то и тысячелетия
тому назад, продолжают использоваться в науке. Как говорилось выше,
в современном государствоведении м о ж н о , видимо, выделить пять ос­
новных подходов к п о н я т и ю государства: теологический, арифмети­
ческий (классический), ю р и д и ч е с к и й , социологический и новей­
ш и й — технико-кибернетический.
Теологические взгляды на природу государства зародились еще в
древних Египте, Вавилоне, Китае, И н д и и , но как определенное на­
правление, хотя и с р а з н ы м и истолкованиями священных текстов, о н и
сложились в иудаизме, христианстве, исламе. Согласно этому подходу
государство создано богом, им же предопределяется его деятельность,
а выступать против бога невозможно. Заветы о том, как построить
государство, предложены в с в я щ е н н ы х заповедях, и каждое государст­
во д о л ж н о стремиться к такой идеальной организации. Расцвет этого
направления приходится на средневековье, когда по существу о н о
было не только господствующим, а единственным в с о ч и н е н и я х того
времени. В Европе его наиболее известным представителем был монах
Ф о м а А к в и н с к и й (1225—1274), но в настоящее время ни в Европе, ни
на Востоке о н о не пользуется заметным влиянием. И с к л ю ч е н и е м яв­
ляются некоторые арабские (Саудовская Аравия, ОАЭ) и в меньшей
степени другие государства ( н а п р и м е р Непал, Бутан), в которых иног­
да такой подход является государственной политикой, государства
о ф и ц и а л ь н о провозглашены исламскими монархиями или республи­
ками ( н а п р и м е р Хашимитское Королевство И о р д а н и я , Исламская
Республика И р а н , Непал назван в его Конституции «Индуистским Ко­
ролевством»). В Европе этот подход оказывает влияние на программ­
ные п о л о ж е н и я христианско-демократических партий ( н а п р и м е р пра­
вившего много лет в Германии до 1998 г. Христианско-демократического союза), согласно которым общественная ж и з н ь должна сообразо­
вываться с р е л и г и о з н ы м и заветами. Правда, положения о государстве
в таких программах в равной мере исходят также из идей общечелове­
ческих ценностей, отдельные из которых заложены в христианстве.
В теологическом подходе п о м и м о ортодоксальных идей были и
другие взгляды по вопросу о государстве. Наиболее известным сочине­
нием этого рода является книга арабского автора Ибн-Хальдуна (XIV—
XV вв.) «Пролигомены». Он полагал, что государство возникает в связи
с переходом от равенства к господству и вырастает из власти собствен­
ников. О н о представляет собой объединение (группу) людей, облада­
ющих собственностью, а также вооруженных профессионалов. В связи
с этим в современной литературе Ибн-Хальдуна называют иногда
марксистом до Маркса, но на деле его теория была д и н а с т и ч е с к о й
36
I
теорией государства с элементами с о ц и о л о г и и (он писал о возникно­
вении нового государства приблизительно каждые 120 лет, что соответ­
ствовало смене д и н а с т и й в арабском мире, но объяснял это не просто
борьбой за престол, а внутренними и з м е н е н и я м и в обществе и госу­
дарстве).
Теологический подход к п о н я т и ю государства как э м а н а ц и и боже­
ственной воли несостоятелен, не соответствует историческим фактам
даже в исламе, где он получил наиболее я р к о е выражение. П р о р о к
Мухаммед повел своих приверженцев из М е к к и в Медину, создал до­
вольно крупное по тем временам войско (около 10 тыс. человек), с
которым он захватил М е к к у (с согласия некоторых слоев ее населения)
и был провозглашен правителем, н а м е с т н и к о м бога на земле. С этими
с о б ы т и я м и , с в я з а н н ы м и с действиями людей, и с о п р я ж е н о заверше­
ние процесса создания первого мусульманского государства, другие
были созданы позже р а з л и ч н ы м и способами.
В то же время теологический подход в своих конкретных проявле­
н и я х обладает н е к о т о р ы м и притягательными для людей аспектами.
В христианстве — это п р и з ы в к государству (правителям) следовать
некоторым общечеловеческим ц е н н о с т я м (справедливость, взаимопо­
м о щ ь и т.д.), в исламе — институты аш-шуры (консультации правителя
с авторитетными представителями народа, в том числе для поиска ком­
1
п р о м и с с о в и консенсуса ), маджилиса (открытый, по идее, доступ со
своими нуждами любого «правоверного», т.е. мусульманина, к прави­
телю — главе мусульманской «уммы» и членам его семьи), закята (осо­
бого налога с имущества подданных для поддержания бедных), идея
отбора правящей элиты не путем всеобщих выборов (как утверждают
мусульманские государствоведы, в числе и з б р а н н ы х могут быть не
самые д о с т о й н ы е ) , а в соответствии со с л о ж и в ш и м с я авторитетом тех
или иных л и ц среди населения и т.д.
Арифметический (классический) подход имеет светский характер,
но тоже коренится в далеком п р о ш л о м : в традициях а н т и ч н о й мысли,
согласно которым государство рассматривалось как объединение для
того, чтобы построить ж и з н ь на началах ц и в и л и з а ц и и , упорядочить
о т н о ш е н и я людей на определенной территории, используя власть на­
родного собрания. В современных условиях этот подход ш и р о к о при­
меняется в работах западных политологов, специалистов по междуна­
родному публичному праву, которые рассматривают государство как
соединение трех элементов: власти, территории и населения. Некото­
рые считают главным в этой триаде политическую власть олигархии
Консенсус — согласие, принятие решения при отсутствии возражающих, хотя не
все участники могут высказываться за это решение.
37
1
(французский автор Б. Шантебу) , другие подчеркивают роль населе­
2
ния (Ж. К а б а н н утверждает, что нация создает государство ). Некото­
рые исследователи ( н а п р и м е р и н д и й с к и й политолог Р. Гупта) расши­
ряют число элементов, добавляя суверенитет и международное призна­
3
ние, а термин «власть» заменяют словом «правление» .
Такой подход к п о н я т и ю государства был н е с о м н е н н ы м продвиже­
нием вперед по с р а в н е н и ю с теологическими взглядами. Он характе­
ризуется четкостью, определенностью и в какой-то мере отражает объ­
ективную действительность. Государство не может существовать вне
территории, без населения и власти, хотя территория может быть не­
п о с т о я н н о й , п о д в и ж н о й , как, н а п р и м е р , у государства к о ч е в н и к о в монголов. О д н а к о некоторые из элементов являются л и ш ь условиями
существования государства, а термин «власть» без уточнения ее харак­
тера мало помогает раскрытию сущности государства. Существуют раз­
л и ч н ы е ф о р м ы власти как таковой ( н а п р и м е р родительская власть) и
ф о р м ы с о ц и а л ь н о й , общественной власти ( в л а с т ь с т а р е й ш и н п л е м е н и ,
корпоративная власть, власть общественного о б ъ е д и н е н и я по отноше­
н и ю к вступившим в него членам и т.д.).
Юридический подход к п о н я т и ю государства господствовал в науке
до Первой м и р о в о й войны (1914—1918) и оставался влиятельным не­
которое время после нее. Он был связан с ю р и д и ч е с к и м мировоззре­
нием, с л о ж и в ш и м с я среди интеллектуалов р е в о л ю ц и о н н о й буржуа­
зии, выступавшей в борьбе за свержение абсолютизма под лозунгами
свободы, равенства и братства, связанности деятельности государства,
его органов правовыми нормами (прежде всего конституцией). М н о г и е
и х п о с л е д о в а т е л и р а з д е л я л и идеи н е м е ц к о г о ф и л о с о ф а И . К а н т а
(1724—1804), определявшего государство к а к множество людей, под­
ч и н е н н ы х законам. Эти идеи имели прогрессивное з н а ч е н и е , о н и объ­
единили ш и р о к и е массы народа в борьбе против абсолютизма, зало­
жили основы некоторых общечеловеческих ценностей: свободы, прав
человека и др. Но с т о р о н н и к и этого подхода рассматривали государст­
во прежде всего с п о з и ц и й нормативизма как юридическое л и ц о , со­
вокупность п р а в о о т н о ш е н и й ( н е м е ц к и й юрист Г. Е л л и н е к , француз­
с к и й автор Ж . П . Э с м е н , русский юрист Ф. К о к о ш к и н и др.). Хотя
многие из них не отрицали значения социологических трактовок госу­
дарства, о н и считали, что юристы заниматься этим не д о л ж н ы , остава­
ясь в границах норм, п р а в о о т н о ш е н и й . К р у п н ы м представителем этого
1
Chanteboul В. Droit constitutionnel et science politique. P., 1982. P. 8.
Cabanne G Introduction a l'etude de droit constitutionnel et de la science politique.
Toulonsc, 1981. P. 25.
3
Gupta R.L. Political Theory. New Delhi, 1980. P. 13.
2
38
подхода был а в с т р и й с к и й (затем а м е р и к а н с к и й ) автор Г. К е л ь з е н
(1881 — 1953), н а п и с а в ш и й работу «Чистое учение о государстве», в ко­
торой о н о п р е д е л я л государство к а к с п е ц и ф и ч е с к о е н о р м а т и в н о е
1
единство . Правда, в последних работах Кельзена, видимо, в результате
влияния политологии С Ш А , был значительно усилен социологичес­
кий аспект.
В исследованиях с т о р о н н и к о в такого подхода верно подмечено, что
государство выступает как субъект права во многих международных
о т н о ш е н и я х и в о т н о ш е н и я х внутри страны. За вред, п р и ч и н е н н ы й
личности в случае н а р у ш е н и я органами государства законов, о н о несет
ответственность (гражданские иски к президенту, выступающему как
глава государства, нередкие во многих странах, имели место и в Рос­
с и и ) . С т о р о н н и к и этого подхода разработали много полезных класси­
ф и к а ц и й , создали хороший инструментарий для ф о р м а л и з о в а н н ы х ис­
следований. О д н а к о правильные п о л о ж е н и я о государстве как юриди­
ческом л и ц е (разновидностей таких л и ц много) не раскрывают его
главных качеств как особого политического учреждения в обществе.
В условиях перестройки и РОССИИ в о з н и к а ю щ и е элементы юридизированного подхода к государству приобретают свои особенности.
Утверждается, что «сущность государства — это власть, подчиненная
праву». Поэтому с т о р о н н и к и такого подхода различают государство
2
(власть, ограниченная правом) и деспотию ( н е о г р а н и ч е н н а я власть) .
Государство определяется как правовая ф о р м а о р г а н и з а ц и и и функци­
о н и р о в а н и я публичной власти (B.C. Н е р с е с я н ц ) . С этой точки з р е н и я ,
н а п р и м е р , тоталитарное ф а ш и с т с к о е государство, видимо, им не явля­
ется. Во всяком случае, С С С Р («советское государство») и на протяже­
н и и длительного периода развития, видимо, другие страны тоталитар­
ного социализма, как утверждается, государствами не являлись, а л и ш ь
имитировали государство. «...Не может быть тоталитарного государст­
3
ва» . С этой точки зрения не б ы л о государства в Д р е в н е м Египте, аб­
солютистских государств в средние века, нет сейчас на Кубе, в Китае
или в КНДР.
Наиболее ш и р о к о е распространение в с о в р е м е н н о й науке получил
социологический (с политологическим акцентом) подход к п о н я т и ю го­
сударства. Он представлен с а м ы м и р а з н ы м и ш к о л а м и , которые иногда
по традиции п р и н я т о делить на марксистские и немарксистские, хотя
по некоторым вопросам это различие размывается. П о я в и л и с ь новые
1
Klug U. Prinzipen der Reinen Staatslehre. Krefeld, 1974. S. 20.
Сн.:Четвернин B.A. Понятия нрава и государства. Введение в курс теории государ­
ства и права. М.. 1997. С. 16.
3
Там же. С. 113.
:
39
течения евромарксистов, неомарксистов, взгляды которых по вопросу о
государстве отличаются от о р т о д о к с а л ь н ы х м а р к с и с т с к о - л е н и н с к и х
к о н ц е п ц и й , а некоторые п о л о ж е н и я м а р к с и з м а восприняты либераль­
н ы м и учеными-немарксистами. Да и в сохранившихся социалистичес­
ких странах отходят от некоторых постулатов марксизма ( н а п р и м е р , до­
пуская «социалистическую р ы н о ч н у ю экономику» и реформируя «глав­
ное в марксизме» (В. И. Л е н и н ) — учение о диктатуре пролетариата).
С о ц и о л о г и ч е с к и й подход к государству в какой-то мере применял­
ся до м а р к с и з м а и параллельно с разработкой м а р к с и с т с к о - л е н и н с к и х
к о н ц е п ц и й . Элементы социологического подхода имелись в рассмот­
ренных выше взглядах Т. Гоббса и Ж . Ж . Руссо, которые, по существу,
хотя и с разных п о з и ц и й , формулировали личностную концепцию госу­
дарства, тесно связанную в идеях «просветителей» с п о л о ж е н и я м и о
естественных правах человека, не з а в и с я щ и х от государственной влас­
ти. Марксизм использовал д о с т и ж е н и я предшествующих научных от­
крытий, зачастую переработал их, п р и с п о с о б и в к своей методологии,
некоторые выводы поднял на новую ступень, положив, по существу,
начало коллективистской концепции государства, но многие важные
положения догматизировал, о д н о с т о р о н н е рассматривая государство
прежде всего с классовых п о з и ц и й . Коллективом для него был прежде
всего класс. Правда, в м а р к с и з м е - л е н и н и з м е есть некоторые элементы
м н о г о ф а к т о р н о г о анализа (в рукописях М а р к с а встречаются положе­
н и я о г о с у д а р с т в е к а к и н с т и т у т е , н е о б х о д и м о м для в ы п о л н е н и я
«общих дел», Ф. Э н г е л ь с говорил о д е м о к р а т и ч е с к о й р е с п у б л и к е ,
В.И. Л е н и н отмечал, что хотя государство не примиряет классы, о н о
умеряет классовые столкновения и т.д.), но это были л и ш ь отдельные
замечания в общем подходе к государству как к диктатуре. С точки
зрения м а р к с и з м а - л е н и н и з м а государство является органом диктатуры
определенного класса (рабовладельцев, феодалов, буржуазии). В ре­
зультате с о ц и а л и с т и ч е с к о й р е в о л ю ц и и о н о становится диктатурой
пролетариата. Из м а ш и н ы , «дубины» (В.И. Л е н и н ) в руках эксплуата­
торов (эксплуататорское государство) о н о становится инструментом в
руках трудящихся (неэксплуататорское, социалистическое государст­
во) и проводит в их интересах с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и е преобразова­
н и я . С л и к в и д а ц и е й класса эксплуататоров ( п о м е щ и к о в , городской
буржуазии, сельской буржуазии — кулаков) оно становится общена­
родным государством, но и в этом качестве имеет классовый характер,
поскольку выражает интересы трудящихся. С установлением социаль­
ной однородности общества, в бесклассовом обществе государство по­
степенно отмирает, будучи заменено неполитическим о б щ е с т в е н н ы м
с а м о у п р а в л е н и е м народа. В с о в р е м е н н о й марксистской литературе
хотя и есть некоторые уточнения ( н а п р и м е р в Китае государство — это
40
демократическая диктатура народа), основы такой методологии сохра­
н е н ы . Государство определяется как универсальная политическая ор­
ганизация э к о н о м и ч е с к и господствующего класса (классов) в общест­
ве д а н н о й страны (есть и ф о р м у л и р о в к и , что «государство — это поли­
тическая организация общества»), регулирующая о т н о ш е н и я классов
и иных социальных слоев (интеллигенции) путем п р и м е н е н и я публич­
ной власти государственным аппаратом (особым слоем людей, специ­
ально з а н и м а ю щ и х с я государственным управлением). Среди призна­
ков государства наряду с главным п р и з н а к о м — властью особого рода
(государственной властью) о б ы ч н о называют: распределение населе­
н и я по административно-территориальным е д и н и ц а м , налоги и сборы
(принудительные платежи в пользу государства), суверенитет (незави­
симость государственной власти от любой другой власти) и право —
особую систему общеобязательных норм, обеспечиваемых государст­
в е н н ы м принуждением. Иногда среди п р и з н а к о в государства называ­
ют институт гражданства.
С о в р е м е н н ы е н е м а р к с и с т с к и е с о ц и о л о г и ч е с к и е ш к о л ы нередко
существенно отличаются друг от друга, но всем им в подходе к п о н я т и ю
государства с в о й с т в е н н ы некоторые о б щ и е черты. Наиболее распро­
с т р а н е н н о й является трактовка, о б ъ е д и н я ю щ а я юридические, эконо­
мические и политические п р и з н а к и . Государство рассматривается как
юридическая п е р с о н и ф и к а ц и я н а ц и и (под н а ц и е й понимается населе­
ние страны), а эта п е р с о н и ф и к а ц и я (государство) коренится в центра­
л и з а ц и и э к о н о м и ч е с к о й ж и з н и н а ц и и , в необходимости совместной
централизованной э к о н о м и ч е с к о й деятельности. О н о — не орган дик­
татуры какого-либо класса, а о ф и ц и а л ь н ы й представитель общества.
В с о в р е м е н н о м т о л к о в а н и и этих школ государство не является пол­
ностью беспристрастным, поскольку на его деятельность оказывают
в л и я н и е различные з а и н т е р е с о в а н н ы е группы в обществе («группы
давления»), а силы последних н е р а в н ы . Поэтому некоторые авторы
( Н . Пуланцас и др.) рассматривают его о д н о в р е м е н н о как явление,
имеющее черты классовости, и как внеклассовый инструмент, служа­
щ и й целям всего общества ( в ы п о л н е н и е «общих дел»), как орган соци­
альных услуг (социальное государство) и как арбитра в о т н о ш е н и я х
различных групп общества. В западных университетах нет д и с ц и п л и н ,
аналогичных р о с с и й с к о й теории государства и права. Проблемами государствоведения занимаются главным образом политологи, в значи­
тельной мере попутно, при анализе политических систем. При форма­
л и з о в а н н о м определении понятия государства п р и м е н я е т с я главным
образом а р и ф м е т и ч е с к и й (классический) подход. Н и ж е при анализе
я в л е н и й государственности мы используем взгляды различных школ
немарксистской с о ц и о л о г и и государства, равно как и отдельные поло-
41
жения марксизма, относящиеся к государству прошлого. Многие раз­
новидности государства прошедших времен в марксистской литерату­
ре характеризовались правильно.
Технико-кибернетический подход появился в С Ш А в 60-х гг. XX в. в
связи с т е н д е н ц и я м и перехода к постиндустриальному, информацион­
ному обществу. В работах представителей этого направления государ­
ство изучалось и как элемент политической системы, и как система,
которая работает на основе ввода—вывода: ввод и н ф о р м а ц и и , преоб­
разование ее в рецепторах, управленческое р е ш е н и е в качестве вывода
системы ( п р и н я т и е законов, иных актов и др.) и снова последующий
ввод новой и н ф о р м а ц и и с повторением цикла. Такой подход, как час­
тичный в о т н о ш е н и и государства, представлен в основном в работах
американских исследователей политических систем (Д. И с т о н ,
К. Дойч).
Основные признаки государства как общественного явления. М н о г и е
современные ш к о л ы в государствоведении исходят прежде всего из
того, что государство — это определенное объединение людей, сообще­
ство, проистекающее из необходимости ж и т ь вместе на определенной
территории (в государственных границах), а всякая кооперация требу­
ет регулирования совместной деятельности, о т н о ш е н и й людей и их
ф у п п и р о в о к , и м е ю щ и х и сходные, и различные интересы. В этом ко­
ренится характер государства как политического сообщества, которое в
политологии иногда обозначают как «государство в широком смысле
слова», отличая его от государства в узком смысле (государственной
организации, системы учреждений, обладающих верховной властью на
данной территории, аппарата государства). П о л и т и ч е с к и й характер го­
сударственного сообщества обусловлен, с одной стороны, социальной
асимметрией любого общества (классы, социальные слои, различные
группы населения и их представители — группы давления, вследствие
чего регулирование о т н о ш е н и й между н и м и приобретает политичес­
кий характер), а с другой — необходимостью в ы п о л н е н и я общих для
общества дел, о д и н а к о в о нужных всем классам и с о ц и а л ь н ы м слоям
(например охрана среды обитания, о р г а н и з а ц и я связи, борьба со сти­
х и й н ы м и бедствиями), вытекающих из о б щ и х интересов всех слоев
населения и «членов» государственной о р г а н и з а ц и и .
Рассматривая государство как политическое сообщество, нельзя
отождествлять государство, взятое в этом качестве, и общество в целом.
С м е ш е н и е этих я в л е н и й было присуще авторам, п и с а в ш и м свои рабо­
ты до XV]] в. Но уже д а в н о (некоторые считают, что это впервые сде­
лали Локк, Гоббс, Руссо, другие — Гегель) в науке отчетливо различа­
ются общество и государство.
42
Во-вторых, государство — организация в обществе д а н н о й страны
( в с я к о е с о о б щ е с т в о предполагает какую-то о р г а н и з а ц и ю ) . В этом
смысле социологи Б. Бади и П. Бирнбаум дают определение государ­
ства как «хорошо о р г а н и з о в а н н о й м а ш и н ы власти вместе с находящи­
м и с я у нее в услужении гражданскими ч и н о в н и к а м и и вооруженными
1
силами» . Особенности такой о р г а н и з а ц и и состоят в том, что государ­
ство является единственн о й универсальной о р г а н и з а ц и е й в стране, со­
здаваемой в том числе на основе административно-территориального
деления (лишь в очень мелких государствах, н а п р и м е р Науру или Ту­
валу в О к е а н и и , где население не достигает 10 тыс. человек, нет такого
д е л е н и я ) , путем регистрации ч л е н о в п о л и т и ч е с к о г о сообщества по
месту жительства, институтов гражданства и негражданства (иностран­
цев, л и ц без гражданства и т.д.) с особыми п о л и т и ч е с к и м и статусами
таких л и ц и т.д. Каждый, находящийся п о с т о я н н о или временно на
территории страны, является своеобразным членом, субъектом этой
о р г а н и з а ц и и , имеет определенные права ( н а п р и м е р на труд или непри­
косновенность л и ч н о с т и ) , несет перед государством страны пребыва­
ния обязанности. С к а з а н н о е относится и к юридическим л и ц а м (уч­
реждения, о р г а н и з а ц и и , о б ъ е д и н е н и я , зарегистрированные в д а н н о м
государстве, и м е ю щ и е права и в ы п о л н я ю щ и е обязанности по отноше­
н и ю к нему).
Государству-организации, как и всякому о б ъ е д и н е н и ю , в какой-то
мере присуши элементы добровольности ( н а п р и м е р м о ж н о выйти из
гражданства, хотя в ряде стран с разрешения главы государства или
иных государственных органов, и н о с т р а н ц ы и л и ц а без гражданства
могут свободно покинуть страну, однако не могут свободно в нее въе­
хать, и т.д.), но все-таки о р г а н и з а ц и я «государство» строится главным
образом на основе обязательности. Все лица, находящиеся на государ­
ственной территории, н е з а в и с и м о от того, желают о н и или нет, долж­
ны подчиняться власти этой о р г а н и з а ц и и , соблюдать з а к о н ы государ­
ства. За нарушение з а к о н о в (на уровне преступлений) все л и ц а (не
только граждане) могут быть сурово н а к а з а н ы , вплоть до л и ш е н и я
ж и з н и . Таких с а н к ц и й не знает ни одна другая о р г а н и з а ц и я .
Освободиться от «государственной зависимости» д а н н о й страны
люди могут, выйдя из гражданства д а н н о г о государства (в отличие от
многих других объединений этот выход не вполне свободен, он сопря­
жен с рядом условий) и п о к и н у в государственную территорию, но если
они остаются на ней, на них распространяется законодательство госу­
дарства, хотя и с н е к о т о р ы м и особенностями ( н а п р и м е р освобождение
1
Бади Б., Бирнбаум П. Переосмысление социологии государства// Международный
журнал социальных наук. 1994. № 4. С. 17.
43
от обязательной воинской обязанности, возможное, но не обязатель­
ное освобождение от уплаты налогов и др.)- Если же гражданин нахо­
дится за границей, в том числе имея там постоянное место жительства,
законы его государства распространяются на него.
В-третьих, государство — это политическое регулирующее учреж­
дение, регулятивный политический институт в обществе д а н н о й стра­
ны. О н о удовлетворяет потребности общества с тех пор, как о н о стало
с т р а т и ф и ц и р о в а н н ы м (разделенным на классы, социальные и и н ы е
группы), в интегрированное™, организованности и управляемости.
Его государственный аппарат действительно выступает как некая «ма­
шина». Выше уже говорилось, что государство регулирует обществен­
ные (но не всякие) о т н о ш е н и я между людьми и их группировками (не
только с о ц и а л ь н ы м и группами, но и и н ы м и ) , а также является учреж­
дением для в ы п о л н е н и я «общих дел». В ы п о л н е н и е «общих дел» — не­
отъемлемая черта любого объединения (в том числе государства), хотя
в одном и том же государственном сообществе «общие дела» могут
пониматься разными группами населения по-своему.
Осуществляя о с н о в н ы е н а п р а в л е н и я своей деятельности (функ­
ц и и , о которых речь пойдет ниже), п р и н и м а я п р и н ц и п и а л ь н ы е реше­
н и я , государство (руководители государственного аппарата) представ­
ляет прежде всего интересы тех социальных слоев (сил), которые об­
ладают н а и б о л ь ш и м и возможностями давления на государственную
власть в целях обеспечения своих интересов. Это — э к о н о м и ч е с к и ,
социально и политически господствующий или д о м и н и р у ю щ и й класс
(в разном п о н и м а н и и последнего слова): рабовладельцы в древнем
мире (по определенным интересам к н и м п р и м ы к а л и свободные — не
рабовладельцы), главным образом феодалы (светские и духовные) в
средние века, имущие слои населения («буржуазия») на начальных ста­
диях р а з в и т и я к а п и т а л и з м а , в условиях цензового и з б и р а т е л ь н о г о
права, когда избирательные права зависели, в частности, от обладания
собственностью и иных факторов, имевших в самом конечном счете
э к о н о м и ч е с к и й характер. Д о м и н и р у ю щ и м социальным слоем может
быть полуфеодальная группировка вкупе с крупной буржуазией, вы­
росшей на базе государственных привилегий (например доходов от
н е ф т и , находящейся в государственной собственности в некоторых
арабских странах). Д о м и н и р у ю щ и м с о ц и а л ь н ы м слоем может быть так
называемая национальная буржуазия (в прошлом в И н д и и ) , пробуржуазная автократия (в прошлом в тоталитарных странах капиталистичес­
кой ориентации в А ф р и к е ) .
Мы сознательно заменили в некоторых случаях понятие социаль­
ного господства понятием д о м и н и р о в а н и я . Первое имеет более узкий
характер. О н о п р и м е н и м о полностью к условиям рабовладельческого
44
и феодального строя, к начальным стадиям развития капитализма, но
не о ч е н ь удачно для общества, где его основу составляет «средний
класс». К о н е ч н о , крупные собственники в силу своего э к о н о м и ч е с к о г о
могущества и сейчас оказывают подчас решающее влияние на государ­
ственные дела (это отчетливо видно и на опыте с о в р е м е н н о й России
(«семибанкирщина», господство «олигархов» признаются и членами
правительства), но в с о в р е м е н н о м ц и в и л и з о в а н н о м демократическом
и правовом государстве решающее влияние имеет «средний класс».
В странах Европы и А м е р и к и , в Я п о н и и , Австралии он составляет 6 5 —
80% населения, имеет неплохие условия ж и з н и (в С Ш А к нему относят
более 70% белых и 30% цветных граждан, имеющих 40 тыс. долл. дохода
в год, в Европе — л и ц , и м е ю щ и х виллу, одну-две м а ш и н ы в семье,
около 80 кв. м жилья на человека). Этот класс заинтересован в поли­
тической стабильности, соблюдении правил «политической игры» на
о с н о в е п р и м е н е н и я д е м о к р а т и ч е с к и х норм (прежде всего, консти­
туции).
Для этого класса о с о б е н н о важна роль государства как с о ц и а л ь н о политического арбитра в обществе. В этом суть регулятивной роли го­
сударства в демократическом обществе, хотя такая роль не ограничи­
вается только арбитражем. Теоретически и по н о р м а м демократичес­
кого государства такой арбитраж должен быть беспристрастным, и для
этого создаются о п р е д е л е н н ы е механизмы ( н а п р и м е р н е з а в и с и м ы й
суд, чьи р е ш е н и я непререкаемы, в том числе для других ветвей власти),
но на практике в силу указанных выше п р и ч и н , связанных с различной
э к о н о м и ч е с к о й и политической силой тех или иных группировок об­
щества, он таковым полностью не бывает (хотя и возможен по отдель­
н ы м с п о р н ы м вопросам). Таким образом, государство — такой арбитр,
который действует, во первых, в интересах наиболее сильных классов,
заинтересованных групп, во-вторых, защищает от чрезмерных лише­
н и й слабые, обездоленные слои населения ( н а п р и м е р даже в древности
раба было м о ж н о продать, но запрещалось убивать, а крепостные крес­
тьяне д о л ж н ы были продаваться только семьями, в с о в р е м е н н о м об­
ществе существуют государственные пособия по безработице, пенсии
и т.д.), н а к о н е ц , осуществляет посредничество в интересах всего обще­
ства в целом, чтобы не допустить социальное противоборство до край­
ней черты, предотвратить анархию и распад общества, обеспечивая
какую-то степень с о ц и а л ь н о й солидарности.
В-четвертых, в а ж н е й ш и м п р и з н а к о м государства является осо­
бая — публичная, государственная власть. Выше уже говорилось о раз­
новидностях власти в человеческих коллективах, эти разновидности
имеют «частный» характер. Государственная власть, осуществляемая
о г р о м н ы м и разветвленным государственным аппаратом, универсаль-
45
на. Она распространяется на всех членов общества в данной стране и
граждан государства, проживающих за границей (ниже в особых главах
детально говорится о государственной власти и ее органах). Эта власть
юридически независима от любой власти внутри и вне страны: каждое
государство обладает государственным суверенитетом, вправе приме­
нять особое — государственное принуждение. Принуждение есть в той
или иной ф о р м е во всяком человеческом коллективе. Государственное
принуждение не ограничивается л и ш е н и е м некоторых благ, как, на­
пример, наказание в семье, или исключением из состава коллектива,
как, н а п р и м е р , в политической партии (в некоторых странах л и ш е н и е
гражданства возможно, но во многих странах, в том числе в России,
это з а п р е щ е н о к о н с т и т у ц и я м и ) . О н о распространяется на имущество,
свободу и даже нередко саму ж и з н ь человека (в ряде стран смертная
казнь запрещена, но некоторые правовые системы предусматривают
уголовное наказание и для юридических л и ц ) .
Такие в о з м о ж н о с т и государственного воздействия обусловлены
тем, что государство — это орган легализованного и легитимного при­
нуждения ( н а с и л и я — по т е р м и н о л о г и и н е м е ц к о г о исследователя
М. Вебера, заимствовавшего марксистское положение, исключив из
него классовую характеристику, но добавив к нему слово о легитима­
ции и анализ ее разновидностей). Вопросы легализации и легитимации
рассматриваются ниже в особом параграфе. В д а н н о м случае отметим
л и ш ь различия между этими т е р м и н а м и . Легализация (от латинского
слова «закон») государственного принуждения осуществляется наряду
с конституцией множеством других правовых актов (например матери­
альная ответственность устанавливается гражданским кодексом, уго­
ловная — уголовным). Легитимация (тоже узаконение, но этому тер­
мину придается более ш и р о к и й смысл) — это признание населением
государственного принуждения (насилия), осуществляемого в необхо­
димых случаях, о б о с н о в а н н ы м , справедливым, целесообразным, необ­
ходимым. Право может быть способом не только легализации, но и
легитимации, но последняя может осуществляться и вопреки право­
вым нормам ( н а п р и м е р р е в о л ю ц и о н н ы й разрыв североамериканских
колоний с Великобританией в XVIII в., п р и н я т и е Декларации незави­
симости и учреждение новой государственной власти на территории
С Ш А ) . Из приведенного примера видно, что между легализацией и
легитимацией возможны расхождения: народ может не одобрять уста­
новленную в соответствии с нормами конституции легальную государ­
ственную власть, считать ее несправедливой, что может вести к ее за­
мене м и р н ы м или н е м и р н ы м путем. Н а п р о т и в , легитимная государст­
венная власть и л е г и т и м н о е (с точки зрения народа) принуждение
могут оставаться некоторое время нелегализованными (например в о е -
46
I
вобожденных районах Китая, Анголы или Гвинеи-Бисау до образова­
ния соответствующих государств).
В науке различаются разные ф о р м ы л е г и т и м а ц и и государственной
власти и, следовательно, ее права на принуждение (харизматическая,
т р а д и ц и о н н а я , рациональная). Для этого используются разные инсти­
туты (референдум, выборы и др.), л е г и т и м а ц и я возможна массовыми
д е й с т в и я м и , иногда говорят о м ы с л е н н о й поддержке, поддержке чув­
ствами и т.д. Свидетельством л е г и т и м а ц и и государственной власти (и
соответственно — ее права на принуждение, насилие) могут быть дан­
ные общественного м н е н и я , репрезентативных опросов, анкетирова­
н и я , общегосударственных и местных обсуждений различных вопро­
сов. При этом п р и н ц и п и а л ь н о важно установить, насколько государ­
ственное принуждение, его меры, о т н о с я щ и е с я к обществу в целом
( н а п р и м е р в р е м е н н ы й запрет на выдачу валютных вкладов населению
и их перевод в рублевые вклады по курсу, установленному государст­
вом, в 1998 г. в России) или к отдельным с о ц и а л ь н ы м группам (запрет
на проведение съезда экстремистской о р г а н и з а ц и и в 1998 г. в Москве,
зарегистрированной в этом городе) соответствуют более о б щ и м и не­
отложным задачам общества (причем не только с п о з и ц и и его боль­
шинства, но и с точки зрения охраны прав м е н ь ш и н с т в а ) , насколько
такие меры сочетаются с общечеловеческими ц е н н о с т я м и .
Методы и н д и к а ц и и легитимности государственного принуждения
требуют осторожной о ц е н к и . Известно, что референдумами освяща­
лась гитлеровская концентрация власти в руках фюрера. Легитимация
путем в ы б о р о в тоже требует т щ а т е л ь н о г о анализа. В а ф р и к а н с к и х
странах Б е н и н е , Гане, Гвинее и других население путем голосования
оказывало н е о с п о р и м у ю поддержку существовавшим режимам (иног­
да д а н н ы е выборов превышали 90% голосов «за»), о н о оказывало эту
поддержку и д е й с т в и я м и , выступив против вторжения иноземных на­
е м н и к о в в страну, но тот же народ остался ф а к т и ч е с к и безучастным во
время военных переворотов, свергавших эти гражданские р е ж и м ы ,
о б ъ я в и в ш и е о социалистической ориентации страны. Осторожного от­
н о ш е н и я требуют разного рода о п р о с ы , а н к е т и р о в а н и е . Здесь есть
место для подтасовок, да и события ( н а п р и м е р результаты выборов)
нередко не подтверждали прогнозы, сделанные при опросах и анкети­
ровании ( н а п р и м е р результаты парламентских выборов во Ф р а н ц и и в
1997 г. оказались с о в е р ш е н н о и н ы м и , чем надеялся президент, распус­
кая по прогнозам политологов парламент: победу одержали оппозици­
онные партии).
П о м и м о указанных выше п р и з н а к о в государства, в своей основе
политических, в литературе указываются и другие п р и з н а к и : суверени­
тет, налоги и сборы, разделение населения по административно-тер-
47
р и т о р и а л ь н ы м е д и н и ц а м , существование права — особой системы
юридических норм, обеспечиваемых государственным принуждением.
Иногда связь государства и права, как отмечалось выше, приобретает
в отечественной литературе даже д о м и н и р у ю щ и й характер среди при­
знаков государства.
Формализованное определение государства. Любое о п р е д е л е н и е (де­
ф и н и ц и я ) охватывает только некоторые стороны я в л е н и я , полагаемые
главными, п р и н ц и п и а л ь н ы м и , и тем самым обедняет его. Краткое оп­
ределение, хотя о н о удобно для з а п о м и н а н и я , делает это в большей мере,
чем пространное, но последнее неудобно для использования, его трудно
запомнить. Н е в о з м о ж н о дать краткое, н е д о с т а т о ч н о объемлющее оп­
ределение такого сложного, м н о г о ф а к т о р н о г о я в л е н и я , как государст­
во. Это тем более затруднительно, что современное демократическое
государство к о р е н н ы м образом отличается от государств прошлого, а в
наше время существуют самые разные государственные ф о р м ы . Даже
более пространное определение будет схематичным, у п р о щ а ю щ и м и ог­
рубляющим действительность, но о н о необходимо хотя бы для «рабоче­
го» использования, как «инструментальное определение».
Суммируя п р и з н а к и , н а з в а н н ы е выше, м о ж н о сказать, что государ­
ство — это универсальное политическое сообщество и организация в
обществе, обладающая особой суверенной публичной (государствен­
ной) властью и с п е ц и а л и з и р о в а н н ы м аппаратом регулятивного (в том
числе принудительного) воздействия (включая социально-политичес­
кий арбитраж), выражающая прежде всего (но не только) интересы
д о м и н и р у ю щ е г о социального слоя (класса) и в ы п о л н я ю щ а я о б щ и е для
общества задачи. Эта организация строится на основе разделения на­
селения по политико-территориальным е д и н и ц а м , использования ин­
ститута гражданства и права.
§ 3. Государствоподобные (государственные) образования
К а к отмечалось, черты государственности имеют и некоторые дру­
гие я в л е н и я . О н и обнаруживаются у органов, создававшихся в револю­
ц и о н н ы е эпохи и в ы п о л н я в ш и е государственные задачи в условиях
редкого и кратковременного явления — двоевластия. Такими органами
были Советы в России в ф е в р а л е — и ю н е 1917 г., действовавшие как
власть п о м и м о Временного правительства и в противоречии с н и м .
Государственной (хотя и п о д ч и н е н н о й ) властью обладают субъекты
федерации (штаты в С Ш А , земли в Германии, п р о в и н ц и и в Канаде,
республики в Югославии, различные виды субъектов в Р о с с и й с к о й
Ф е д е р а ц и и и д р . ) , и м е ю щ и е м е с т н ы е п а р л а м е н т ы , правительства
48
( и н ы е о р г а н ы и с п о л н и т е л ь н о й власти), иногда своих президентов.
Черты государственности присущи территориальной политической и
административной автономии ( Ш о т л а н д и я в Великобритании, Страна
басков в И с п а н и и , Автономная Республика Крым на Украине и др.),
некоторые ф о р м ы которой называют национально-государственными
о б р а з о в а н и я м и . Конфедерации и унии (союзы государств, но не союзные
государства в отличие от ф е д е р а ц и й ) , хотя и я в л я ю т с я в своей основе
международными о б ъ е д и н е н и я м и , имеют более или менее заметные
элементы государственного федерализма. Правда, в настоящее время
к о н ф е д е р а ц и й и уний нет (если не учитывать, что элементы конфеде­
рации п р и с у щ и государству Б о с н и я и Герцеговина, последняя конфе­
дерация Сенегамбия — объединение Сенегала и Гамбии в А ф р и к е —
распалось в 1988 г.). В условиях с о в р е м е н н о й интеграции элементы го­
сударственности в о з н и к а ю т у некоторых международных объединений
(британское Содружество, Содружество Н е з а в и с и м ы х Государств на
постсоветском пространстве, С о ю з Беларуси и России, провозглашен­
н ы й в 1997 г., и др.). Наиболее отчетливо такие я в л е н и я видны на при­
мере Европейского союза (Европарламент, Совет м и н и с т р о в , единая
валюта — евро, непосредственное действие некоторых правовых актов
ЕС в о т н о ш е н и и ф и з и ч е с к и х и юридических л и ц и т.д.).
Чертами государственности могут обладать предгосударственные об­
разования, в о з н и к а в ш и е в ходе вооруженного противоборства различ­
ных социальных сил ( н а п р и м е р в ходе нескольких гражданских войн в
20—40-х гг. XX в. в Китае) или в условиях национально-освободитель­
ной борьбы за независимость от метрополии в 70—80-х гг. XX в. (Ан­
гола, Гвинея-Бисау, М о з а м б и к и др.). На освобожденных территориях
( в Китае они одно время назывались советскими, или красными рай­
о н а м и ) создавалось новое управление, открывались новые ш к о л ы , ма­
газины ( н а п р и м е р прямого безденежного продуктообмена в ГвинееБисау). Иногда п р и н и м а л и с ь свои законы по в а ж н е й ш и м вопросам
( н а п р и м е р З а к о н о земле в Китае), а в Гвинее-Бисау в лесном освобож­
д е н н о м районе Бое была п р и н я т а даже в 1973 г. новая конституция,
которая в 1974 г., после п р и з н а н и я Португалией независимости Гви­
неи-Бисау, стала конституцией нового государства.
Есть и другие своеобразные образования, обладающие элементами
государственности ( н а п р и м е р р е з и д е н ц и я П а п ы Римского — Вати­
к а н ) , своеобразный статус имеют «самопровозглашенные государст­
ва», не п р и з н а н н ы е м и р о в ы м сообществом (республика в Сахаре на
территории, которую М а р о к к о считает своей, Абхазия в Грузии, При­
днестровье в Молдавии и др.). М н о г о особенностей имеет о р г а н и з а ц и я
очень малых государств (княжество М о н а к о в Европе, Республика
Науру с населением около 10 тыс. человек в О к е а н и и и др.).
Гл а в а
3
ГОСУДАРСТВО, Л И Ч Н О С Т Ь , КОЛЛЕКТИВ, О Б Щ Е С Т В О
Государство существует и действует в определенной среде — при­
родной (география, климат, природные ресурсы и т.д.) и общественной
(экономические, политические и и н ы е о т н о ш е н и я , социокультурная
среда и т.п.)- О н о находится в постоянных взаимосвязях с обществом
в целом, различными коллективами (классами, партиями и др.), от­
дельно взятыми л и ч н о с т я м и , общественное поведение которых о н о
регулирует. Эти взаимосвязи имеют п р я м о й и обратный характер, их
участники испытывают самые разные в з а и м о в л и я н и я .
Взаимосвязи государства, общества, коллектива, л и ч н о с т и чаще
всего опосредуются правом, но нередко о н и имеют неформализован­
ный, фактический характер. Степень правовой урегулированное™, с
одной стороны, и значимости фактически складывающихся отноше­
н и й , с другой, зачастую очень неодинаковы: н а п р и м е р , участие граж­
дан в ф о р м и р о в а н и и органов государства детально урегулировано из­
бирательным правом, тогда как в отношениях государства и различных
групп давления на государственную власть превалирует значение фак­
тической расстановки сил.
§ 1. Государство и личность
Государство и статус человека. Для к о н к р е т н о г о человека непосред­
ственное, ощутимое значение имеют прежде всего о т н о ш е н и я государ­
ства и личности. Хотя личностная к о н ц е п ц и я государства, о которой
говорилось выше, о д н о с т о р о н н я , не учитывает многих связей и опос­
редовании (прежде всего с различными коллективами в обществе),
нельзя игнорировать значение личностного фактора: материальный
субстрат социальной группы — это реальное или воображаемое собра­
ние личностей, а государство играет в нашей ж и з н и огромную роль от
рождения (свидетельство о рождении) и до смерти (справка). Правда,
мы не всегда это замечаем, а иногда и не знаем о скрытой опеке госу­
дарства.
4 - 1740
Прежде всего, государство устанавливает институт гражданства:
существование или отсутствие связи л и ц а с д а н н ы м государством, оп­
ределяя в законе, кто из п р о ж и в а ю щ и х на его территории является
гражданином ( н а п р и м е р по р о ж д е н и ю ) , и н о с т р а н ц е м , л и ц о м без граж­
данства, л и ц о м с м н о ж е с т в е н н ы м ( о б ы ч н о д в о й н ы м ) гражданством.
Такой статус определяет многие особенности связей личности и госу­
дарства. С о с т о я н и е гражданства (в монархиях употребляется также
термин «подданство», делающий акцент на л и ч н о й связи человека и
главы государства) порождает определенные права, которых не имеет
иностранец или л и ц о без гражданства ( н а п р и м е р участие в выборах в
парламент или право состоять в политических партиях), но возлагает
на гражданина и определенные о б я з а н н о с т и , которых не несут и н ы е
л и ц а ( н а п р и м е р воинскую о б я з а н н о с т ь на службе государству). Граж­
дане имеют наиболее ш и р о к и е права и несут наиболее ш и р о к и е обя­
занности перед государством.
П о л о ж е н и е граждан в государстве также может быть неодинако­
вым. Натурализованные граждане ( п р и н я т ы е в гражданство д а н н о й
страны по их ходатайству) не всегда имеют одинаковые права с граж­
д а н а м и , которые приобрели гражданство в силу рождения от родите­
лей-граждан или рождения на т е р р и т о р и и д а н н о г о государства. В ряде
стран натурализованные граждане не могут быть избраны президента­
ми республик (в Египте, С Ш А и др.), в некоторых странах (Австрия,
М е к с и к а и др.) натурализованные граждане могут быть л и ш е н ы граж­
данства (обычно постановлением суда), а урожденные — нет. В отдель­
ных государствах ( н а п р и м е р Бирма, н ы н е — М ь я н м а ) есть понятие
а с с о ц и и р о в а н н о г о гражданства с о п р е д е л е н н ы м и о г р а н и ч е н и я м и (в
М ь я н м е такие граждане, н а п р и м е р , д о л ж н ы дать клятву о лояльности
государству).
И н о с т р а н ц ы , л и ц а без гражданства также состоят в определенных
правовых и фактических связях с государством, на территории которо­
го они находятся временно или п о с т о я н н о . Они живут и действуют в
определенной среде, пользуются с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и м и правами
(правом на труд, образование и другими), л и ч н ы м и правами (напри­
мер на личную н е п р и к о с н о в е н н о с т ь , тайну переписки и доставляемых
с о о б щ е н и й ) , в некоторых странах п о с т о я н н о п р о ж и в а ю щ и е иностран­
цы на основе взаимности могут участвовать в выборах (обычно органов
местного самоуправления). Вместе с тем и н о с т р а н ц ы и л и ц а без граж­
данства ограничены в политических правах. К а к правило, они не могут
участвовать в выборах центральных органов государства, не могут быть
п р и н я т ы на к л а с с и ф и ц и р о в а н н у ю государственную службу, создавать
политические партии. Их трудовые и имущественные права могут быть
51
ограничены законом (в некоторых странах, в том числе в России, о н и
не могут быть капитанами морских судов, приобретать землю в собст­
1
венность) . На иностранцев и л и ц без гражданства распространяются
законы страны п р о ж и в а н и я , они д о л ж н ы их знать и выполнять. За
нарушение законов и н о с т р а н ц ы , л и ц а без гражданства, как и гражда­
не, несут ответственность. Государство обязано защищать ж и з н ь , сво­
боду, имущество иностранцев, л и ц без гражданства, охранять их права.
Таким образом, независимо от статуса л и ч н о с т и , если человек находит­
ся на государственной территории, а гражданин д а н н о г о государства —
вне ее, существуют взаимные права и взаимная ответственность лич­
ности и государства.
Личность, ее права и обязанности по отношению к государству. Лич­
ность, независимо от того, является человек гражданином д а н н о г о го­
сударства или нет, имеет по о т н о ш е н и ю к государству различные права.
П р и н я т о различать, с одной с т о р о н ы , прирожденные, естественные
права человека (право на ж и з н ь , свободу, собственность и др.), кото­
рые, как считается, не могут быть отчуждены государством, его орга­
нами по их прихоти (лишение даже имущества, не говоря уже о ж и з н и
или свободе, возможно только на о с н о в а н и и закона и с соблюдением
строгой судебной процедуры), с другой — позитивные права граждани­
на как члена политического сообщества, предоставляемые человеку от
имени государства ( н а п р и м е р право на государственную п е н с и ю ) . По­
ложение о естественных правах было сформулировано в период борь­
бы против абсолютизма. В современных условиях обе группы прав за­
креплены в конституциях, это о с н о в н ы е , конституционные права.
Таким образом, естественные права тоже становятся п о з и т и в н ы м и .
Указанное выше различие имеет не столько правовой, сколько фило­
с о ф с к и й характер. П о м и м о основных конституционных прав л и ч н о с т ь
обладает многими другими правами, в ы т е к а ю щ и м и из разных связей
с другими л и ц а м и , их о б ъ е д и н е н и я м и ( н а п р и м е р в случае наследова­
н и я имущества или при заключении договора купли-продажи). Пере­
чень конституционных прав в основных законах государств, как пра­
вило, соответствует международным стандартам, общим п р и н ц и п а м и
нормам международного права (Всеобщая декларация прав человека
1948 г., пакты о с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и х , культурных, гражданских,
политических правах 1966 г., вступившие в силу в 1976 г.). Среди этих
прав есть или добавились в последние десятилетия «новые поколения»
прав: на чистую окружающую среду, на достойное человека существо1
Законами единичных субъектов Российской Федерации (например Татарстана в
1998 г.) право на землю предоставлено иностранцам.
4
52
вание, на и н ф о р м а ц и ю и др. Такой перечень, как правило, есть и в
конституциях стран с а в т о р и т а р н ы м и , тоталитарными р е ж и м а м и , но
п р о в о з г л а ш е н н ы е п о л о ж е н и я не действуют.
Права человека и гражданина о б ы ч н о п р и н я т о делить на четыре
группы: 1) в ы р а ж а ю щ и е р а в н о п р а в и е личностей (независимо от расы
и н а ц и о н а л ь н о с т и , равные права ж е н щ и н ы и мужчины и т.д.); 2) соци­
а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и е (права на труд, образование, п е н с и о н н о е обес­
печение, охрану здоровья и др.); 3) политические (свобода слова, объ­
е д и н е н и й , с о б р а н и й и т.д.); 4) л и ч н ы е (свобода, достоинство, непри­
к о с н о в е н н о с т ь л и ч н о с т и , н е п р и к о с н о в е н н о с т ь ж и л и щ а и др.). В тече­
ние многих десятилетий в конституциях назывались права, с в я з а н н ы е
с р а в н о п р а в и е м , политические и л и ч н ы е . С о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и е
права в их с о в р е м е н н о м перечне п о я в и л и с ь впервые в конституциях
стран тоталитарного социализма. Хотя они были обеспечены недоста­
т о ч н ы м и гарантиями (а то и вовсе не обеспечены), такой подход оказал
огромное в л и я н и е на зарубежные страны, о с о б е н н о на конституции,
п р и н я т ы е после Второй мировой в о й н ы . А м е р и к а н с к и й политолог
Г. Ш в а р ц в связи с э т и м писал: «Я верю, что современное общество,
желающее иметь такую конституцию, которая гарантировала бы наро­
ду достойную ж и з н ь , обязательно будет настаивать на включении в нее
с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и х прав... Я считаю, что социально-экономи­
ческие права д о л ж н ы быть включены во все современные консти­
1
туции» .
Права человека и гражданина не имеют абсолютного характера.
Свобода и демократия — это не вседозволенность. З а к р е п л е н н ы е в
конституциях права (естественные в том числе) могут быть ограниче­
н ы , но только в интересах соблюдения общественного порядка, охраны
здоровья н а с е л е н и я , общественной морали, соблюдения прав других
л и ц и л и ш ь на основе закона и в соответствующих формах ( н а п р и м е р
в условиях объявленного чрезвычайного п о л о ж е н и я ) . Некоторые
права о г р а н и ч е н и я м не подлежат (право на ж и з н ь , свобода совести
и др.), их перечень есть и в р о с с и й с к о й К о н с т и т у ц и и 1993 г.
З а к р е п л я я права человека и гражданина в конституции, иных зако­
нах и правовых актах, государство берет на себя обязанность з а щ и щ а т ь
личность, ее ж и з н ь , свободу, достоинство, имущество, гарантировать
осуществление ею своих прав. И н д и в и д может обратиться в суд с и с к о м
против государства, его органов, д о л ж н о с т н ы х л и ц . В некоторых стра­
нах ( С Ш А и др.) иск против государства ( н а п р и м е р по поводу дискри­
м и н а ц и о н н ы х законов) может подаваться как иск против президента
Цит. по: Свобода, равенство и права человека. М., 1997. С. 151.
53
как конституционного представителя государства с требованием вос­
становить нарушенное право. В России также в последние годы имели
место подобные иски ( н а п р и м е р в 1996 г. суд удовлетворил иск мэра
Владивостока гражданина Черепкова против Президента России о вос­
становлении в должности, поскольку он был ранее с м е щ е н указом
Президента, а возможность такого с м е щ е н и я не предусматривается за­
коном). Наряду с судом (в том числе к о н с т и т у ц и о н н ы м и судами) права
человека охраняют другие органы государства: прокуратура, омбудсманы (уполномоченные парламента по правам человека) и т.д. П р о й д я
все стадии защиты прав в государстве пребывания и будучи неудовле­
творенным, индивид (теперь и российский гражданин после ратифи­
кации парламентом в 1997—1998 гг. ряда документов Совета Европы)
может обратиться в международные органы ( Е в р о п е й с к и й суд по пра­
вам человека в г. Страсбурге). М о ж н о также обращаться в К о м и с с и ю
О О Н по правам человека, но ее р е ш е н и я не имеют обязательного ха­
рактера.
Обязанности личности по отношению к государству. Л и ч н о с т ь имеет
не только определенные права по о т н о ш е н и ю к государству, но несет
и определенные обязанности. В самом общем виде это положение
сформулировано как конституционное требование: исполнять консти­
туцию и законы государства, а также о б щ е п р и н я т ы е н о р м ы междуна­
родного права и р а т и ф и ц и р о в а н н ы е государством международные до­
говоры, поскольку в соответствии со многими с о в р е м е н н ы м и консти­
туциями эти нормы и акты, р а т и ф и ц и р о в а н н ы е государством, состав­
ляют часть права страны или даже имеют приоритет по о т н о ш е н и ю к
внутреннему законодательству. Есть и другие конституционные обя­
занности граждан: платить налоги, служить в армии или на альтерна­
тивной службе. Некоторые конституции ( н а п р и м е р Германии) уста­
навливают, что гражданин обязан защищать к о н с т и т у ц и о н н ы й строй
и свободный демократический порядок.
Права государства по отношению к личности. Государство имеет оп­
ределенные права по о т н о ш е н и ю к л и ч н о с т и , возлагает на нее обязан­
ности. О н о вправе требовать от индивидов соответствующего поведе­
ния, которое предусмотрено правовыми нормами (некоторые нормы
морали, нравственности в отдельных правовых системах тоже обеспе­
чиваются государством), и при отклоняющемся поведении может при­
менять с а н к ц и и . П р и с о в е р ш е н и и индивидом преступлений могут
быть п р и м е н е н ы весьма суровые н а к а з а н и я , вплоть до п р и м е н е н и я
смертной казни (во многих государствах смертная казнь конституция­
ми и законами отменена, в России установлен мораторий на ее приме­
нение). Государство вправе требовать уплаты установленных законом
54
налогов, которые идут на затраты для в ы п о л н е н и я «общих дел» (обо­
рону государства, расходы по содержанию государственного аппарата
для управления обществом и др.), соблюдения общественного порядка.
В случаях нарушений могут быть установлены ш т р а ф н ы е с а н к ц и и (ад­
м и н и с т р а т и в н а я ответственность). Существует гражданско-правовая
ответственность индивида перед государством: п о м и м о возмещения
ущерба в о з м о ж н ы и другие в з ы с к а н и я . Д л я служащих, некоторых ра­
ботников другого рода предусмотрена д и с ц и п л и н а р н а я ответствен­
ность (выговор, п о н и ж е н и е в должности и др.).
Обязанности государства но отношению к личности. Обладая права­
ми, государство несет обязанности по о т н о ш е н и ю к личности. Орга­
низуя охрану общественного порядка, используя п о д ч и н е н н ы е его ор­
ганам п о л и ц и ю , внутренние войска, другие свои «материальные при­
датки», государство обязано з а щ и щ а т ь человека и гражданина. В соот­
ветствии с к о н с т и т у ц и о н н ы м и формулировками о «социальном госу­
дарстве» о н о д о л ж н о предоставлять индивидам на его территории со­
циальные услуги (образование, здравоохранение, п е н с и о н н о е обеспе­
чение, забота об условиях труда и отдыха и т.д.), должно п р и н и м а т ь
меры по улучшению качества ж и з н и гражданина.
Не всегда о т н о ш е н и я личности и государства являются правовыми
или осознаются т а к о в ы м и . В повседневной ж и з н и индивид о б ы ч н о
даже не задумывается над вопросами правовой урегулированное™. Не
всегда эти о т н о ш е н и я складываются только в формах, предписанных
правом. Во-первых, как отмечалось, есть множество фактических от­
н о ш е н и й , которые не нуждаются в урегулировании правовыми норма­
ми. Во-вторых, существует отклоняющееся, правонарушающее пове­
дение человека (преступления и др.). Со своей стороны, государство в
д е я т е л ь н о с т и его о р г а н о в н а р у ш а е т у с т а н о в л е н н ы е и м п р а в о в ы е
н о р м ы , не обеспечивает необходимых гарантий личности ( н а п р и м е р
длительные и массовые задержки выплаты заработной платы и пенсий
в России). В условиях авторитарных, тоталитарных систем органы го­
сударства п р и м е н я ю т массовые репрессии, вплоть до разгонов и рас­
стрелов д е м о н с т р а ц и й протеста, заключения и н а к о м ы с л я щ и х в психи­
атрические л е ч е б н и ц ы , депортации целых народов.
§ 2. Государство и коллектив
Разновидности коллективов. В любом с о в р е м е н н о м обществе име­
ются самые разные коллективы. Есть коллективы, складывающиеся
объективно, фактически в связи со своим положением в обществе
(классы и социальные слои), коллективы ф о р м а л и з о в а н н ы е , требую-
55
щие регистрации в государственных органах ( н а п р и м е р политические
партии), объединения устойчивые, п о с т о я н н ы е ( н а п р и м е р предпри­
нимательские союзы) и временные, преходящие ( н а п р и м е р объедине­
ние людей в ходе демонстрации граждан, выступающих под лозунгами
о п п о з и ц и и ) , м н о г о ч и с л е н н ы е (массовые) и и м е ю щ и е очень неболь­
шой состав, общегосударственные и местные и т.д.
С а м ы й крупный коллектив в стране — это общество ( о т н о ш е н и я
между н и м и государством рассматриваются в следующем параграфе).
Очень м н о г о ч и с л е н н ы м и являются социальные коллективы (классы,
социальные слои). Существует множество самых различных общест­
венных, творческих, спортивных и иных объединений, во многих стра­
нах их десятки, а то и сотни тысяч, л и ш ь в отдельных мусульманских
и некоторых иных странах ( н а п р и м е р в Бутане или Тувалу) их нет или
почти нет. Среди общественных объединений различаются о б ы ч н о об­
щественные организации (партии, с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и е органи­
з а ц и и , н а п р и м е р п р о ф с о ю з ы , о р г а н и з а ц и и в связи с естественным по­
ложением л и ц , н а п р и м е р ж е н с к и е и молодежные), организации по
интересам, н а п р и м е р спортивные, общественные д в и ж е н и я (они не
имеют ф и к с и р о в а н н о г о членства), общественные фонды (они о б ы ч н о
оказывают содействие какого-либо рода деятельности), о р г а н и з а ц и и
о б щ е с т в е н н о й самодеятельности ( н а п р и м е р родительские комитеты в
школе) и т.д. Р е л и г и о з н ы е о б ъ е д и н е н и я и о б ъ е д и н е н и я , о с н о в н о й
целью которых является извлечение прибыли (например а к ц и о н е р н ы е
общества) не относятся к числу общественных объединений и подвер­
гаются особому правовому регулированию.
Специфика отношений государства с различными видами коллекти­
вов. О т н о ш е н и я государства и коллективов определяются четырьмя
обстоятельствами: природой самого коллектива ( о т н о ш е н и я государ­
ства с естественно складывающимися коллективами ( н а п р и м е р соци­
альным слоем предпринимателей) и н ы е , чем, скажем, с объединением
рыболовов или филателистов); с о ц и а л ь н ы м характером коллектива
(какую группировку в обществе он представляет); его значением в об­
щественной ж и з н и (общегосударственный или л о к а л ь н ы й , влиятель­
н ы й или нет); его позицией по о т н о ш е н и ю к государству, государст­
венной власти, прежде всего, к правительству (поддерживает или на­
ходится в о п п о з и ц и и ) . Государство может активно поддерживать тот
или и н о й коллектив, относиться к нему нейтрально, выдвигать требо­
вания, устанавливать запреты, п р и м е н я т ь репрессии и т.д. В целом од­
нако государство стремится установить сотрудничество со всеми теми
о б ъ е д и н е н и я м и , с которыми сотрудничество возможно.
56
О т н о ш е н и е государства с объективно с к л а д ы в а ю щ и м и с я в общест­
ве социальными коллективами (рабочим классом, крестьянством, ин­
теллигенцией, «средним классом», в к л ю ч а ю щ и м представителей трех
названных выше социальных группировок, с к р у п н ы м и предпринима­
телями и т.д.) н е о д и н а к о в ы . Наиболее отчетливо это было заметно в
условиях тоталитарного с о ц и а л и з м а , когда государство о ф и ц и а л ь н о
поддерживало рабочий класс, заявляя, что о н о является выразителем
его интересов, занималось коллективизацией е д и н о л и ч н о г о крестьян­
ства, л и к в и д и р о в а л о «класс эксплуататоров», в частности кулачество (в
России для этого п р и м е н я л а с ь ссылка и высылка кулаков и их семей,
иногда включая детей). В современных демократических странах госу­
дарство стремится опереться на средний класс, но нередко те или иные
п р и н ц и п и а л ь н ы е н а п р а в л е н и я деятельности государства определяет
группировка крупнейших предпринимателей. В некоторых зарубеж­
ных странах ( н а п р и м е р в С Ш А ) з а к о н ы , т.е. в а ж н е й ш и е государствен­
ные акты, регулирующие п о л о ж е н и е рабочих п р о ф с о ю з о в (главным
образом, о г р а н и ч и в а я их деятельность), трудовые к о н ф л и к т ы , экспорт
и и м п о р т товаров и др., были п р и н я т ы по н а с т о я н и ю и даже по проек­
там общегосударственных предпринимательских союзов.
Ко м н о г и м общественным объединениям, о с о б е н н о л о к а л ь н ы м , не
выступающим с политических п о з и ц и й , государство относится ней­
трально, иногда — безразлично, хотя и может оказывать им п о м о щ ь в
работе. Установив в законе о б щ и е правила, о т н о с я щ и е с я к объедине­
н и я м вообще ( н а п р и м е р р о с с и й с к и й Федеральный закон об общест­
венных объединениях 1995 г.) или правила, о т н о с я щ и е с я к определен­
ным категориям о б ъ е д и н е н и й ( р о с с и й с к и й Федеральный закон о по­
требительской к о о п е р а ц и и 1997 г.), о н о не о с о б е н н о интересуется их
деятельностью, протекающей в соответствии с их уставами, если они
1
не нарушают законы . Это же относится ко м н о г и м о б ъ е д и н е н и я м по
интересам, клубам, к р а з л и ч н ы м органам общественной самодеятель­
ности ( н а п р и м е р уличные, домовые, родительские комитеты в школе),
которые не имеют централизованного характера, уставов и не подлежат
регистрации со стороны государства (регистрация других объединений
осуществляется у п о л н о м о ч е н н ы м и на то органами, обычно Минис­
терством ю с т и ц и и , его местными органами для местных объедине­
н и й ) . Более внимательно государство, его органы, регистратор наблю1
В России, как и в других федеративных государствах, действуют федеральные
законы и законы субъектов Федерации (в России — республик, краев, областей и т.д., в
США — штатов, в Аргентине — провинций, в Германии — земель и т.д.). В России среди
федеральных законов различаются обыкновенные и конституционные, а также законы о
поправках к Конституции (последние пока не принимались).
57
лают за теми о б щ е с т в е н н ы м и о б ъ е д и н е н и я м и , которые в силу их воз­
можной значимости и обществе подлежат регистрации: социальноэ к о н о м и ч е с к и м и о б ъ е д и н е н и я м и социальных слоев населения (на­
пример п р о ф с о ю з а м и ) , ж е н с к и м и , м о л о д е ж н ы м и (в том числе студен­
ческими) о р г а н и з а ц и я м и , которые нередко выступают и н и ц и а т о р а м и
различных массовых д в и ж е н и й . Особое в н и м а н и е уделяется полити­
ческим партиям. Регистратор следит за соблюдением ими собственных
уставов и конституции страны. В некоторых странах молодежные ор­
ганизации создаются при политических партиях, в других это запре­
щено, в третьих только правящая партия может создавать такие орга­
н и з а ц и и ( н а п р и м е р в С и р и и ) . В странах тоталитарного социализма все
общественные организации поставлены под контроль правящей ком­
мунистической партии, которая, согласно конституциям, является ру­
ководящей силой общества и государства.
Социально-экономические объединения привлекают пристальное вни­
мание государства, но о т н о ш е н и я государства с предпринимательски­
ми союзами, п р о ф с о ю з а м и , к р е с т ь я н с к и м и союзами не о д и н а к о в ы .
Хотя их правовое положение о д н о т и п н о (все это — общественные объ­
е д и н е н и я ) , на деле предпринимательские союзы (их не следует смеши­
вать с а к ц и о н е р н ы м и обществами — о б ъ е д и н е н и я м и для извлечения
прибыли) скорее выступают как советники государства, его органов,
как его партнеры, прежде всего по вопросам э к о н о м и ч е с к о й п о л и т и к и .
Уже говорилось, что многие э к о н о м и ч е с к и е р е ш е н и я п р и н и м а ю т с я , а
некоторые законы издаются по совету или по проекту общегосударст­
венных предпринимательских о б ъ е д и н е н и й . Это неоднократно имело
место в С Ш А и Германии. П р е д п р и н и м а т е л ь с к и е союзы иногда высту­
пают и как группы давления, что о б ы ч н о имеет место в кризисных
ситуациях. В России фактически с л о ж и в ш и е с я (не о ф о р м л е н н ы е юри­
дически) о б ъ е д и н е н и я к р у п н е й ш и х предпринимателей, созываемые
ими с о в е щ а н и я также иногда ставят условия правительству.
Крестьянские союзы редко оказывают значительное давление на го­
сударственную власть, в частности в силу распыленности крестьянских
хозяйств, слабой о р г а н и з о в а н н о с т и крестьян. О б ы ч н о они требуют по­
в ы ш е н и я цен на сельскохозяйственную продукцию и недопущения в
страну более дешевой импортной продукции, иногда организуя демон­
страции и перегораживая дороги.
Профсоюзы чаще всего выступают в роли групп давления, требуя
п р и н я т и я законодательства о п о в ы ш е н и и заработной платы, улучше­
ния условий труда, п е н с и о н н о г о обеспечения и т.д. Нередко в стране
имеется несколько п р о ф с о ю з н ы х центров, лидеры одних из них со­
трудничают с правительством, другие выступают в о п п о з и ц и и .
58
В демократических странах п р о ф с о ю з а м , как и другим непартий­
ным о б щ е с т в е н н ы м о б ъ е д и н е н и я м , з а п р е щ е н о заниматься политичес­
кой деятельностью (под этим прежде всего подразумевается участие в
избирательных к а м п а н и я х ) : для этой цели существуют партии. В тота­
литарных странах п р о ф с о ю з ы , другие н е п а р т и й н ы е о б ъ е д и н е н и я раз­
личных слоев населения могут а к т и в н о вовлекаться государством в по­
литику, но только под руководством правящей (как п р а в и л о , единст­
венной) партии. Тоталитарное государство о б ы ч н о создает единые
п р о ф с о ю з н ы е , ж е н с к и е , молодежные и другие массовые о р г а н и з а ц и и ,
делая их в высокой степени ц е н т р а л и з о в а н н ы м и и з а п р е щ а я оппози­
цию. Для о б ъ е д и н е н и я массовых организаций (включая партии) в то­
талитарных, а иногда в некоторых других странах, под руководством
правящей партии создаются народные, национальные, отечественные
фронты. О н и исключают деятельность о п п о з и ц и о н н ы х объединений
вне фронта. Деятельность о б ъ е д и н е н и й , выступающих в о п п о з и ц и и ,
против с о ц и а л и з м а , з а п р е щ е н а , они могут существовать в тоталитар­
ном государстве только как подпольные.
В демократических странах используются и н ы е о б ъ е д и н я ю щ и е
м е р ы . Под лозунгами сотрудничества государства, труда и капитала
(предпринимателей) создаются общегосударственные совещательные
советы ( э к о н о м и ч е с к и е и социальные советы и др.), иногда о н и пред­
усмотрены к о н с т и т у ц и я м и ( И т а л и я , Ф р а н ц и я ) . Аналогичные органи­
зации есть в России, других постсоциалистических странах. В них
представлены государственные ч и н о в н и к и , лидеры п р о ф с о ю з о в , со­
трудничающих с правительством, предприниматели. Советы исполь­
зуются как консультативные органы правительства для обсуждения и
выработки р е к о м е н д а ц и й по э к о н о м и ч е с к и м и с о ц и а л ь н ы м вопросам.
Они рассматриваются как играющие важную роль в выработке условий
«социального контракта» и «социального партнерства» в обществе.
Представители государства и предпринимателей о б ы ч н о занимают в
таких органах ведущую роль, а п р о ф с о ю з ы выступают в роли стороны,
д о б и в а ю щ е й с я уступок, хотя нередко представители государства игра­
ют арбитражную роль, пытаясь умерить требования и предпринимате­
лей, и п р о ф с о ю з о в .
Среди общественных объединений важнейшую роль играют поли­
тические партии, которые в отличие от других общественных объеди­
нений имеют целью борьбу за государственную власть (в современных
условиях п р е и м у щ е с т в е н н о м и р н ы м и средствами, используя выборы),
стремятся создать свое правительство или ввести в него своих предста­
вителей, оказывают политическое давление на государственную
власть.
59
Государство устанавливает с ними особые о т н о ш е н и я . Во-первых,
во многих новых конституциях определяются их статус, роль в обще­
стве. В демократических конституциях предусмотрена многопартий­
ность, государству запрещается искусственно ограничивать число пар­
тий. О н и могут сменять друг друга у власти путем выборов, и это дей­
ствительно происходит. В основных законах Германии, Ф р а н ц и и ,
Италии, Португалии, Бразилии и др. говорится, что партии содейству­
ют выражению м н е н и й народа путем голосования, участвуют в форми­
ровании и выражении политической воли народа. В некоторых госу­
дарствах приняты специальные законы о политических партиях, кото­
рые устанавливают по о т н о ш е н и ю к ним более жесткие требования по
сравнению с другими общественными объединениями. В России спе­
циального закона о партиях нет. Нет специальной статьи и в Консти­
туции (кроме у п о м и н а н и я о многопартийности). Правовое положение
партий в России регулируется Законом об общественных объединени­
ях 1995 г., а также двумя сохранившимися в силе статьями (6 и 9) Зако­
на С С С Р об общественных объединениях 1990 г.
В тоталитарных государствах конституциями может быть преду­
смотрено существование только одной партии. Так было в прошлом во
многих африканских странах (Алжире, Заире, Ц е н т р а л ь н о а ф р и к а н ской Республике и др.). В социалистических государствах такой кон­
ституционной нормы не было, но в некоторых из них государственная
власть приняла все меры, чтобы ликвидировать иные партии (в том
числе добиться их самороспуска), или создавала такие условия, чтобы
другие партии, кроме коммунистической, не возникли. Там же, где
существовало несколько партий (Болгария, Польша, Чехословакия
и др.), они не могли по закону быть п р а в я щ и м и : конституция навсегда
закрепила руководящую роль партии в обществе и государстве за одной
партией — коммунистической.
Во-вторых, о с н о в н ы е з а к о н ы , особенно принятые после Второй
мировой в о й н ы , все чаще определяют п р и н ц и п ы организации и дея­
тельности партий. В демократических странах установлено, что поли­
тические партии должны строиться и действовать на п р и н ц и п а х демо­
кратии. В законах о политических партиях иногда говорится, что их
органы должны избираться, должны периодически проводиться съез­
ды и к о н ф е р е н ц и и . В отличие от других общественных объединений
политические партии могут создаваться только гражданами государст­
ва (в раде стран только урожденными), а их членами могут быть л и ш ь
граждане государства, причем натурализованные граждане — иногда
только через несколько лет после натурализации. Н а к о н е ц , законода­
тельство предусматривает п р и з н а н и е партий н е к о н с т и т у ц и о н н ы м и ,
60
1
если они п р и м е н я ю т насильственные действия с целью и з м е н е н и я го­
сударственного строя, проповедуют расизм, разжигают социальную
вражду в обществе. Такие п о л о ж е н и я относятся и к другим обществен­
н ы м о б ъ е д и н е н и я м , о н и присутствуют и в Конституции Р о с с и и .
§ 3. Государство и общество
Отчуждение государства от общества и пути преодоления этого. Госу­
дарство — часть общества. В то же время о н о играет особую роль в
обществе, отчуждается от него, приобретая собственное бытие и тен­
д е н ц и и развития. М а р к с и с т с к о - л е н и н с к о е направление в государствоведении видит суть проблемы отчуждения в том, что «буржуазное госу­
дарство», с точки зрения этого подхода, представляет собой власть экс­
плуататорского меньшинства. Его представители считают, что созда­
ние социалистического государства «трудящегося большинства» лик­
видирует социальные основы отчуждения, хотя и признают, что пол­
ностью отчуждение л и к в и д и р о в а н о быть не может: ч л е н с к и й состав
государственного аппарата (государственные служащие) не совпадает
и не может совпадать с населением страны. Поэтому делается вывод,
что всякое отчуждение государства от общества может быть ликвиди­
ровано только с упразднением самого государства — в условиях безго­
сударственного коммунистического самоуправления.
И н ы е направления и школы в государствоведении также признают
существование проблемы отчуждения. Но они считают, что современ­
ное демократическое государство в целом выражает о б щ и е интересы
народа, выкристаллизовавшиеся в результате воздействия различных
групп давления на государственную власть, и п р и з н а ю т н е и з б е ж н ы м
существование бюрократического аппарата («разумная бюрократия»),
необходимого для ведения дел общества. Поэтому считается, что пре­
одолению отчуждения государства от общества способствует развитие
партицинации — всемерное привлечение граждан к управлению госу­
дарством, причем это делается «сверху», со стороны самого государст­
ва, его органов, должностных л и ц на различных уровнях осуществле­
ния государственной власти. Существует множество ф о р м партицина­
ц и и : от референдумов до развития о б щ е с т в е н н о г о с а м о у п р а в л е н и я
( н а п р и м е р в кварталах населенных пунктов) и добровольного участия
граждан в публичных работах ( н а п р и м е р по благоустройству города).
Государство и «гражданское общество». Одним из д и с к у с с и о н н ы х
вопросов является проблема о т н о ш е н и й так называемого гражданско­
го общества и государства. Суть ее — возможность и степень вмеша­
тельства государственной власти в дела общества. Под гражданским
61
обществом обычно понимается естественно складывающееся состоя­
ние человеческого сообщества д а н н о й страны, ф о р м и р у ю щ е е с я и раз­
вивающееся на основе саморегулирования, которое исключает или
крайне ограничивает вмешательство государства. И м е н н о отсюда про­
истекали к о н ц е п ц и и государства как ночного сторожа, упомянутые
выше. В настоящее время считается, что гражданское общество — это:
1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ас­
с о ц и а ц и й , добровольных объединений; 2) сфера реализации общест­
венных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности
государства; 3) совокупность людей, строящих определенные отно­
шения без вмешательства государства, на основе свободы выбора. Ут­
верждается, что только при существовании гражданского общества
возможна демократия, а п р и з н а к а м и такого общества являются: не­
зависимость людей от государства и добровольность их объединения
1
в а с с о ц и а ц и и для р е а л и з а ц и и своих интересов . О б ы ч н о с ч и т а е т с я ,
что гражданское о б щ е с т в о — это все то, что находится за пределами
государства, м н о г о о б р а з н ы е , не о п о с р е д о в а н н ы е государством, от­
н о ш е н и я свободных и р а в н о п р а в н ы х людей, ж и в у щ и х в условиях
2
рынка и демократического правового государства . Американские по­
литологи X. Л и н ц и А. Степан характеризуют гражданское общество
как «самоорганизованные группы, д в и ж е н и я , л и ч н о с т и , независимые
3
от государства» .
Сам термин «гражданское общество» в том т о л к о в а н и и , которое
ему придается, во-первых, не очень удачен. П о н я т и е «гражданин» (в
отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней
мере, этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей
основе «государственный» характер. В современном праве оторвать это
понятие от государства невозможно. Об этом уже сказано выше. Вовторых, само понятие гражданского общества неодинаково в немец­
кой, ф р а н ц у з с к о й ; американской традиции, что показал американ­
4
ский юрист Г. Берман . Поэтому, употребляя его, нужно точно знать,
какой смысл ему придается. Н а п р и м е р , итальянские исследователи
Д. Реале и Д. Антисери используют этот т е р м и н совсем иначе, чем это
т р а д и ц и о н н о складывется в отечественной литературе. Они утвержда1
Щабунин Д.М. Гражданское общество: история и современность. Чебоксары, 1996.
С. 13.
2
Пугачев В.П., Соловьев В.И. Введение в политологию. М., 1995. С. 196.
Linz H.L., Stepan A. Problevs of Democratic Transformation and Consolidation —
Southern Europe, South Africa, Post-Communist Europe. N.Y., 1996. P. 23.
4
Berman G. The Rule of Law and the Law-Based State (Rechsstaat) with Special Reference
to the Soviet Union // Toward the «Rule of Law» in Russia? Political and Legal Reform in the
Transition Period. N. Y., 1992. P. 52—54.
3
62
ют, что английские и французские просветители понимали под этим
словосочетанием «материатьные условия ж и з н и » ' . В-третьих, создание
гражданского общества связывается с определенной ступенью разви­
тия: в прошлом с признанием естественных (а затем иных) прав чело­
века, уважением человеческой л и ч н о с т и , свободой частной собствен­
ности и к о н к у р е н ц и и , л и к в и д а ц и е й абсолютизма, демократией на ос­
нове правового равенства и т.д., а в современных условиях — обычно
также с созданием «среднего класса» (об этом часто говорится по от­
н о ш е н и ю к России). О д н а к о в социологической литературе есть ут­
верждения, что гражданское общество существовало всегда, происхо­
2
дит л и ш ь смена поколений и ценностных ориентиров . В связи с этим
предлагаются разные его к л а с с и ф и к а ц и и от древности до наших дней:
идеологизированное, теократизированное, гуманократия и др., а также
типы: конфессиональный, о б щ и н н ы й , корпоративный, классовый,
3
тип свободной ассоциации граждан . Наконец, ни в п р о ш л о м , ни тем
более в современных условиях невозможно (если только речь идет не
об абстракциях) представить реальное общество, которое после воз­
н и к н о в е н и я государства существовало бы без всякого государственно­
го регулирования. Выше говорилось, что одной из п р и ч и н возникно­
вения государства была необходимость в ы п о л н е н и я «общих» дел в че­
ловеческом коллективе. С к а з а н о также и о том, что государство всегда,
хотя и по-разному, осуществляет регулятивную роль в обществе. Сле­
довательно, речь может идти о степени и формах этого вмешательства,
о весомости разных элементов — саморегулирования общества и госу­
дарственного вмешательства в этом сочетании.
В условиях тоталитарной системы, когда вся ж и з н ь общества ого­
сударствлена, государственное регулирование приобретает запредель­
ный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой
подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приво­
дит к стагнации, тупику общественного развития и часто — к краху, как
это п р о и з о ш л о со странами тоталитарного социализма и с м н о г и м и
тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и
капиталистической о р и е н т а ц и и ) на рубеже 80—90-х гг. Н а п р о т и в , если
теперь исключить всякое государственное вмешательство, в том числе
в сферу прав и свобод человека, это может привести тоже к катастро­
ф и ч е с к и м последствиям для общества, к беспределу.
1
Джованни Реале, Дарио Антисери. Западная философия от истоков до наших дней.
4. От романтизма до наших дней. С П б . , 1997. С. 122.
2
См.: Фирулева Л.Д., Бучкин А.В. Гражданское общество (проблемы типологии) //
Социально-политическое развитие России: проблемы, поиски, решения. Ижевск, 1996.
С. 6.
1
Там же. С. 8.
63
Пределы вмешательства государства в дела общества. В условиях де­
мократического строя неизбежность и необходимость вмешательства
государства в дела общества в настоящее время признается фактически
всеми течениями о б щ е с т в е н н о й мысли и на практике осуществляется
во всех странах не только в к р и з и с н ы е периоды (отчетливым примером
является «новый курс» президента Ф. Рузвельта в 30-х гг. XX в. в С Ш А ,
где до этого о невмешательстве государства говорилось довольно
много), но и в обычной ситуации. Такое вмешательство обусловлено
многими п р и ч и н а м и , в том числе необходимостью в ы п о л н е н и я упо­
мянутых «общих дел». О д н а к о общество формируется, развивается не
только на основе согласия в целях осуществления «общих дел», но и в
условиях противоречий, состязательности, борьбы. Э т и м тоже обу­
словлено вмешательство государства. Борьба проистекает, в частности,
из-за того, что различные личности и социальные группы имеют завы­
ш е н н ы е притязания на д о л ю общественного продукта (т.е. всего про­
изводимого в обществе), что не соответствует их реальному вкладу в
общественное производство и прогресс общества в целом. Осущест­
вление таких п р и т я з а н и й зависит от силы «заинтересованных групп»,
которые через свои «группы давления» (разного рода объединения,
организации) оказывают воздействие на государственную власть. В ре­
зультате те или и н ы е слои стремятся добиться существенных матери­
альных и иных уступок, получить н е п р о п о р ц и о н а л ь н о большую долю
при распределении общественных ценностей (в д а н н о м случае речь
идет не только о собственно материальных ценностях, но также об
образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Если такую в огром­
ной степени н е п р о п о р ц и о н а л ь н у ю долю присваивает д о м и н и р у ю щ и й
социальный слой (он всегда имеет преимущества, но в д а н н о м случае
речь идет об эксцессе), то это может привести к обострению социаль­
ных противоречий, а иногда — к революции. Если же добиваются не­
пропорциональных уступок (благ), п р е в ы ш а ю щ и х возможности обще­
ства удовлетворить их, и н ы е социальные слои, охватывающие боль­
шинство или значительную часть населения, то производство в д а н н о й
стране может оказаться нерентабельным. Начинается бегство капитала
(закрытие предприятий, перевод их в другие страны), усиливается без­
работица, начинаются трудности с выплатой провозглашенных госу­
дарством различных социальных пособий, возникают даже очереди в
Детские садики. Так неоднократно было при правлении социал-демо­
кратов в Ш в е ц и и , И с п а н и и , Н о р в е г и и и некоторых других странах, что
приводило к п о р а ж е н и ю этих партий на выборах.
Теоретически проблема государственного вмешательства и саморе­
гуляции решается довольно просто: поскольку вмешательства государ-
64
ства нельзя избежать и в с о в р е м е н н о м обществе этого не следует пы­
таться сделать, то нужно соблюдать меру вмешательства государства в
общественную ж и з н ь , что не нарушало бы естественной саморегуля­
ции общества (в тех сферах, где это целесообразно) и вместе с тем
позволяло бы исправлять недостатки стихийного развития (в тех сфе­
рах, где это в о з м о ж н о и необходимо). О д н а к о этот о б щ и й теоретичес­
кий рецепт может быть п р и м е н е н в каждом случае только к о н к р е т н о ,
а это крайне сложно, поскольку нужно учесть м н о ж е с т в о слагаемых,
находящихся к тому же в п о с т о я н н о й д и н а м и к е (уровень ж и з н и насе­
л е н и я , размер доходов его верхних, средних, н и ж н и х слоев, расстанов­
ку социальных сил, п о з и ц и и различных партий, возможности тех или
иных групп давления, традиции, психологию различных групп населе­
н и я , их э к с п е к т а ц и и ( о ж и д а н и я ) и т.д.). Поэтому на практике это де­
лается обычно методом «проб и ошибок», выдвижением новых про­
грамм, смены партий у власти.
Между обществом в целом, его о с н о в н ы м и с т о р о н а м и , компонен­
тами ( э к о н о м и ч е с к а я , социальная, политическая системы, духовная
ж и з н ь общества) и государством существуют прямые и обратные связи.
Государство — часть общества, и уже потому о н о п о д ч и н е н о общесис­
т е м н ы м з а к о н о м е р н о с т я м . Другие его составляющие также о к а з ы в а ю т
в л и я н и е на «поведение» государства, его деятельность, но и о н о при­
меняет к ним свои методы воздействия, имеющие и о б щ и й , и частный
характер. Н и ж е детально говорится о методах деятельности государст­
ва, которые различны в странах с демократическим и тоталитарным
строем. В д а н н о м параграфе отметим л и ш ь их некоторые особенности
в п р и м е н е н и и к н а з в а н н ы м четырем сторонам общественной ж и з н и .
Особенности государственного регулирования различных сторон об­
щественной жизни. Д е м о к р а т и ч е с к о е государство, прежде всего путем
п р и н я т и я соответствующего законодательства, в той или иной степени
регулирует экономические о т н о ш е н и я . О н о устанавливает равноправие
и защиту всех форм собственности, обеспечивая свободу предприни­
мательской деятельности, охраняет свободу к о н к у р е н ц и и , запрещает
монополистическую деятельность, захват р ы н к а и установление моно­
польных цен. Такие п о л о ж е н и я есть в Конституции Р о с с и и , п р и н я т о
соответствующее законодательство. Вместе с тем с о в р е м е н н ы е консти­
туции нередко уже не содержат формулировку о «священной и непри­
к о с н о в е н н о й частной собственности». Напротив, имеются п о л о ж е н и я
о социальной функции частной собственности, провозглашается, что
собственность обязывает, она должна служить общему благу, допуска­
ется национализация частной собственности (обращение ее в собствен­
ность государства), что может быть осуществлено обычно при соблю-
65
д е н и и трех к о н с т и т у ц и о н н ы х условий: в интересах общества (а не от­
дельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом
(а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате рав­
ноценного, а нередко предварительного в о з м е щ е н и я , размер которого
в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению долж­
ностных л и ц ) . Некоторые конституции ( И т а л и и , Португалии, Брази­
лии и др.), законы ряда стран (Египта, Ф и л и п п и н и др.) предусматри­
вают возможность аграрной реформы — установление предела земель­
ной собственности, принудительное отчуждение и з л и ш к о в (а также
земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатыва­
ющих землю) и распределение их между безземельными, малоземель­
ными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализа­
ция частных п р е д п р и я т и й и целых отраслей ( э л е к т р о т е х н и ч е с к о й ,
угольной п р о м ы ш л е н н о с т и , банковских групп и т.д.), аграрные рефор­
мы ш и р о к о проводились и периодически повторяются в о т н о ш е н и и
отдельных объектов во всех социалистических, многих капиталисти­
ческих и развивающихся странах (Австрия, Германия, Египет, Италия,
Мексика, Ф р а н ц и я , Я п о н и я и др.). Все эти меры вмешательства, равно
как и приватизация (возмездная или безвозмездная, н а п р и м е р жилья в
городах Р о с с и и , передача государственной собственности ч а с т н ы м
ф и з и ч е с к и м и юридическим лицам) осуществляются государством, го­
1
сударственной властью (на основе закона) . Наряду с о б щ и м принци­
пом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает
также определенные ограничения для свободы гражданского оборота
отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), опреде­
ляет объекты исключительной государственной собственности (в социа­
листических странах их перечень был всеобъемлющим), запрещает за­
коном некоторые ф о р м ы предпринимательской деятельности, разре­
шает о т д е л ь н ы е е с т е с т в е н н ы е м о н о п о л и и ( н а п р и м е р Газпром или
энергетические системы в России). В собственности государства во
всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых
В России после краха тоталитаризма приватизация осуществилась ударными
темпами, охватила б о л е е 7 0 % предприятий и дала в казну приблизительно 5 млрд. долл.
С
Ш
А
. В Великобритании при правительстве консерваторов (70—80-е гг.) она заняла
десятилетие, принеся государству около 100 млрд. долл. США, а было приватизировано
ниш, несколько процентов, правда, крупных предприятий. Некоторые крупные объекты
и России были приватизированы за бесценок. За 18 млн. руб. (в прежних, неденомини­
рованных ценах, а деноминация с 1998 г. была проведена по курсу 1000:1) был национа­
лизирован порт Находка, по цене 25 автомашин «Жигули» — крупнейший спортивный
комплекс «Лужники», но существу за символическую цену отдано крупнейшее предприЯ 1 н е «Норильский никель», дающее в год дохода более 2 млрд. долл. США. Сил.Аслеха><<>« А. Мафия — пятая власть? М., 1995. С. 100; Московский комсомолец. 1997. 5 июня.
66
странах — вся земля, природные и с к о п а е м ы е , о б о р о н н ы е заводы, еже­
годный государственный бюджет, другие ресурсы).
Не только в социалистических, а теперь также в капиталистических
и развивающихся странах применяется государственное планирование
( п р о г н о з и р о в а н и е э к о н о м и ч е с к о г о развития со стороны государства).
«Нигде в м и р е , — констатирует а м е р и к а н с к и й автор Г. Ш в а р ц , — не
встретишь сейчас абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыноч­
1
ной экономики» . «Государство все чаще вмешивается в деятельность
э к о н о м и к и . . , в ж и з н ь общества. Такое поведение государства отражает
подлинную р е в о л ю ц и ю в умах», — пишет ф р а н ц у з с к и й автор Ж. Ше­
2
валье . Пожалуй, теперь только в отдельных постсоциалистических
странах, о с о б е н н о в России, некоторые юристы стремятся возродить
идеи « м и н и м а л ь н о г о государства», заявляя, что регулирующая роль го­
сударства — наследие тоталитаризма. П я т и л е т н и е и и н ы е планы при­
н и м а л и с ь в Великобритании, Ф р а н ц и и , Я п о н и и , И н д и и , Египте, Ал­
жире, многих других странах. Правда, в демократических странах о н и
обычно не устанавливают каких-либо заданий по номенклатуре про­
д у к ц и и , не предусматривают возможности н а к а з а н и я за н е в ы п о л н е н и е
плана ( л и ш е н и е п р е м и й р а б о т н и к о в и гораздо более строгие меры в
о т н о ш е н и и руководителей), а представляют собой систему финансо­
вых рычагов и поощрительных мер (государственные и н в е с т и ц и и , на­
логовые льготы и т.д.), призванных обеспечивать э к о н о м и ч е с к и й про­
гресс. В отличие от директивного п л а н и р о в а н и я в тоталитарных соци­
алистических странах это и н д и к а т и в н о е , ориентирующее планирова­
ние. В результате названных и иных мер, п р и м е н я е м ы х государством,
в развитых капиталистических странах создана социально ориентиро­
ванная рыночная экономика. Силу вмешательства государства в эконо­
мику показывает даже опыт С Ш А , где шире всего используются инди­
видуалистические подходы (см., н а п р и м е р , книгу лауреата Нобелев­
ской п р е м и и по э к о н о м и к е Дж. Б ь ю к е н е н а «Конституция экономи­
ческой п о л и т и к и . Расчет согласия. Границы свободы». М., 1997). Од­
нако и в С Ш А в начале века в результате м е р о п р и я т и й государства по
о г р а н и ч е н и ю м о н о п о л и з м а по р е ш е н и ю суда была расколота почти на
три десятка ф и р м рокфеллеровская «Стандарт ойл», в 1984 г. аналогич­
ная судьба постигла телефонного спрута AT и Т, разделенного на 7 час­
тей. В 1998 г. угроза нависла над и м п е р и е й самого богатого человека
планеты Б. Гейтса (90 млрд. долл. С Ш А в 1999 г.), его компьютерной
к о м п а н и е й «Майкрософт». Что же касается ш и р о ч а й ш е г о , на практи1
2
Цит. по: Свобода, равенство и права человека. М, 1997. С. 150.
Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996. С. 18.
67
ке, всеобъемлющего вмешательства государства в э к о н о м и ч е с к и е от­
н о ш е н и я в тоталитарных социалистических странах (хотя в сохранив­
шихся социалистических странах (особенно во Вьетнаме, Китае, от­
части на Кубе, но не в К Н Д Р происходит либерализация э к о н о м и к и ) ,
а также вмешательства во многих тоталитарных развивающихся стра­
нах ( н а п р и м е р в п р о ш л о м в А ф р и к е ) , то этот факт общеизвестен.
Государство регулирует социальные о т н о ш е н и я в ебществе, прово­
дит определенную социальную политику, в связи с чем утвердилось
понятие современного государства как социального государства. Эта
политика имеет два аспекта: по о т н о ш е н и ю к отдельно взятым классам
и слоям общества и по о т н о ш е н и ю к обществу в целом в связи с вы­
полнением «общих дел». Правда, эти две стороны нельзя отделить друг
от друга китайской стеной, о н и обычно выступают в с л и т н о м , спаян­
ном виде: пособия по безработице или пенсии престарелым — это
о д н о в р е м е н н о поддержка определенных групп населения и выполне­
ние государством «общих дел». К а к отмечалось, р е ш а ю щ е е влияние на
государственные дела оказывают д о м и н и р у ю щ и й класс, с о ц и а л ь н ы й
слой, наиболее м о щ н ы е группы давления. Поэтому, естественно, что
государство при определении социальной политики учитывает прежде
всего их интересы, п р и н и м а я , однако, во в н и м а н и е интересы других
слоев населения. О н о предоставляет преимущества определенным со­
циальным группам ( н а п р и м е р городскому населению по с р а в н е н и ю с
сельским в избирательных правах в современном К и т а е ) , «среднему
классу», предпринимательской деятельности, о с о б е н н о мелким и
средним предпринимателям (в Италии, Ф р а н ц и и , Я п о н и и и др.). Го­
сударство оказывает ф и н а н с о в у ю поддержку из государственного бюд­
жета более или менее крупным партиям, получающим о б ы ч н о на вы­
борах не менее 2 — 3 % голосов избирателей. О н о вводит противоборст­
во социальных слоев, групп давления в определенные р а м к и . Если
этого не делать, то, н а п р и м е р , шахтерские пикеты на транспортных
магистралях России, хотя шахтерские требования о выплате заработан­
ных денег с о в е р ш е н н о справедливы, могут привести к параличу эко­
н о м и к и , анархии в стране (перекрытие д в и ж е н и я на важнейших же­
лезнодорожных магистралях в 1998 г. в ряде случаев приобретало мас­
совый и длительный характер).
Разрешая э к о н о м и ч е с к и е забастовки работников (с экономически­
ми требованиями), государство запрещает политические забастовки,
всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки опреде­
л е н н ы м государственным служащим (такие забастовки могут парали­
зовать государственное управление), работникам на предприятиях
жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некото-
68
рых видов транспорта и т.д. О д н о в р е м е н н о государство ограничивает
права предпринимателей, запрещая им массовые увольнения (локау­
1
ты) в случае забастовок , а иногда частичные увольнения без согласия
профсоюза, произвольное закрытие предприятий.
Государство регулирует другие ф о р м ы протеста и давления различ­
ных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения со­
б р а н и й , митингов, пикетов, д е м о н с т р а ц и й , запрещая их проведение в
определенных местах. П р и нарушениях этого порядка даже в самых
демократических странах п о л и ц и я п р и м е н я е т силу, а иногда и жесто­
кость, разгоняя н е з а к о н н ы е д е м о н с т р а ц и и . В тоталитарных странах за­
п р е щ е н а всякая о п п о з и ц и я . Е е в ы с т у п л е н и я р а с с м а т р и в а ю т с я к а к
антигосударственная деятельность и караются в соответствии с уголов­
н ы м кодексом, а то и путем прямых расправ. И з в е с т н ы кровавые рас­
правы с демонстрантами и бастующими в 60-х гг. в Новочеркасске
( С С С Р ) , в Гданьске ( П о л ь ш а ) , в конце 80-х гг. на площади Таньаньм ы н ь в К и т а е , в начале 90-х гг. в с т о л и ц е Таиланда, когда о к о л о
400 участников д е м о н с т р а ц и и молодежи и студентов были убиты и
более 1000 р а н е н ы . В демократических странах ( н а п р и м е р в И н д и и )
тоже имели место события такого рода.
Вторая сторона социальной деятельности государства включает вы­
п о л н е н и е «общих дел», о чем уже говорилось.
Государство регулирует политические отношения в обществе. Госу­
дарство — часть общества, а более точно — его политической системы,
которая включает разные элементы ( к о м п о н е н т ы ) : институциональ­
н ы й (наряду с государством это партии и другие о б ъ е д и н е н и я , зани­
м а ю щ и е с я политической деятельностью), регулятивный (политичес­
кие н о р м ы , прежде всего право в той его части, которая может иметь
п о л и т и ч е с к и й характер), ф у н к ц и о н а л ь н ы й (политический режим) и
идеологический (та часть духовной ж и з н и общества, которая выражает
политическую идеологию). Между э т и м и к о м п о н е н т а м и и внутри них
складываются «вторичные» политические о т н о ш е н и я («первичные» —
это о т н о ш е н и я между с о ц и а л ь н ы м и группами по поводу распределе­
н и я общественных ценностей, включая власть), п р я м ы е и обратные
с в я з и , которые скрепляют единство политической системы как тако­
вой, хотя она состоит из разнородных и даже с о ц и а л ь н о противопо­
л о ж н ы х элементов ( н а п р и м е р п р а в я щ и е и о п п о з и ц и о н н ы е партии).
Государство занимает в институциональном к о м п о н е н т е , полити­
ческой системе особое место. Будучи ее частью и испытывая воздейст­
вие других звеньев системы ( н а п р и м е р партий), о н о путем установле1
Статья 28 Конституции Швейцарии, вступившей в силу в 2000 г., разрешает локау­
ты при определенных условиях.
69
ния правовых н о р м , а также неправовыми методами осуществляет ре­
гулятивную деятельность по о т н о ш е н и ю к н и м . Государство разрешает
или не разрешает деятельность определенных партий и общественных
объединений. В некоторых странах з а п р е щ е н ы всякие партии (ОАЭ,
Саудовская Аравия, Кувейт и др.), и они действуют л и ш ь в некоторых
из них как подпольные. В демократическом обществе, как говорилось,
запрещаются партии, использующие насильственные методы, т а й н ы е
и в о е н и з и р о в а н н ы е о р г а н и з а ц и и , пропагандирующие расизм, и т.д. Во
многих тоталитарных странах разрешается деятельность только одной,
правящей партии, иногда конституцией или з а к о н о м установлено до­
пустимое количество партий (две в 70-х гг. в Б р а з и л и и и в 90-х гг. в
Н и г е р и и , три в 70-х гг. в Сенегале и до 1999 г. в И н д о н е з и и ) . В законах
закреплены их названия, что исключало создание других партий. Го­
сударство поддерживает одни партии (в том числе ф и н а н с о в ы м и мера­
ми, о чем говорилось) и стесняет деятельность других объединений.
Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу
политической о п п о з и ц и и . О д н а к о в условиях д е м о к р а т и и государство
отнюдь не стремится л и к в и д и р о в а т ь всякую политическую оппози­
цию. Только немудрая государственная власть делает это. Проница­
тельные руководители государства понимают, что о п п о з и ц и я полезна
для общества. Она указывает на «болевые точки» общества, и чем ус­
пешнее будет их лечение, тем больше ш а н с о в у правительства сохра­
нить свое пребывание у власти, избежать р е в о л ю ц и о н н ы х потрясений.
Если же запрещать всякую политическую о п п о з и ц и ю , загоняя болезни
общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими.
Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятель­
ность других общественных объединений, в одних случаях разрешая
им участие в п о л и т и к е , в других случаях запрещая это (во многих де­
мократических странах под участием в п о л и т и к е понимается прежде
всего участие в избирательной борьбе, выдвижение собственных кан­
дидатов, предвыборная агитация и т.д.).
Государство самым тесным образом связано с регулятивным компо­
нентом системы, что вытекает из его организующей роли в обществе.
В современном обществе действует множество разнообразных регуля­
тивных социальных норм (мораль, традиции, обычаи и др.). Государ­
ство дает им соответствующую оценку, поддерживая, ограничивая или
запрещая. Но главным звеном регулятивного к о м п о н е н т а , используе­
мым государством, является право. Государство, его органы издают
правовые акты ( з а к о н ы , указы и др.), регулирующие поведение самых
различных субъектов (физических и юридических л и ц , субъектов фе­
дерации, административно-территориальных е д и н и ц , объединений,
70
не я в л я ю щ и х с я юридическими л и ц а м и , и т.д.), с а н к ц и о н и р у ю т сло­
ж и в ш и е с я нормы ( н а п р и м е р обычаи), творят их в ходе судебного про­
цесса (судебный прецедент, р е ш е н и я К о н с т и т у ц и о н н о г о суда), обеспе­
чивают выполнение правовых н о р м , используя свои «материальные
придатки» ( п о л и ц и ю , тюрьмы и др.). Выше уже говорилось о правовых
нормах, установленных государством и относящихся к р а з л и ч н ы м сто­
ронам общества ( э к о н о м и ч е с к о й , социальной и др.).
Государство оказывает определяющее воздействие на политичес­
кий режим в обществе. И с п о л ь з о в а н и е демократических или автори­
тарных методов осуществления государственной власти по существу
создает тот или иной п о л и т и ч е с к и й режим в стране, хотя, как будет
п о к а з а н о н и ж е , деятельность только государства не исчерпывает при­
роду политического режима. Нередко огромное значение имеет дея­
тельность других политических институтов, н а п р и м е р партий, особен­
но п р а в я щ е й .
Н а к о н е ц , существуют тесные прямые и обратные связи государства
с идеологическим к о м п о н е н т о м , т.е. духовной сферой ж и з н и общества.
Выработанные вековым опытом людей общечеловеческие ценности
вошли теперь в состав правовых норм, создаваемых государством.
С другой с т о р о н ы , в некоторых странах была установлена государст­
венная идеология ( м а р к с и з м - л е н и н и з м , нкрумаизм в Гане и мобутизм
в З а и р е — от и м е н и их президентов, панча-сила в И н д о н е з и и , рукунегару в Малайзии и т.д.). Эти п о л о ж е н и я были закреплены в конститу­
циях, иных правовых актах. В К о н с т и т у ц и и К Н Р 1982 г. и сейчас гово­
рится об идеях М а о Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. — Хо Ши
М и н а , в Конституции К Н Д Р 1972 г. — об идеях чучхе. С другой сторо­
н ы , государство противодействует определенным идеологическим и
р е л и г и о з н ы м течениям, запрещает пропаганду человеконенавистни­
ч е с к о й идеологии ( н а п р и м е р расизма), идей классовой диктатуры, де­
ятельность некоторых религиозных сект.
Из с к а з а н н о г о выше следует, что в сферах э к о н о м и ч е с к и х , социаль­
ных, политических о т н о ш е н и й , духовной ж и з н и общества в современ­
ных условиях ни в одной стране не существует такого общества, кото­
рое полностью н е з а в и с и м о от государства. «Гражданское общество» —
полезная научная абстракция, п р и з в а н н а я ограничивать своеволие го­
сударства. П о д о б н о тезису о свободе человека или разделению властей,
«гражданское общество» — в а ж н е й ш и й демократический п р и н ц и п .
К о н е ч н о , во всех сферах о б щ е с т в е н н о й ж и з н и есть определенные об­
ласти саморегулирования ( к о н к у р е н ц и я в э к о н о м и к е , процессы есте­
с т в е н н о й миграции между с о ц и а л ь н ы м и группами в сфере с о ц и а т ь н ы х
о т н о ш е н и й , самостоятельное в о з н и к н о в е н и е и исчезновение — само-
71
роспуск общественных о б ъ е д и н е н и й в политике, в о з н и к н о в е н и е идео­
логических взглядов, к о н ц е п ц и й , теорий в духовной ж и з н и общества
и т.д.)- Но, во-первых, это не какое-то отдельно стоящее гражданское
общество наряду с «просто обществом», а во-вторых, государство воз­
действует и на те о т н о ш е н и я , которые относят к сфере гражданского
общества, стимулируя одни из них, способствуя в определенном отно­
ш е н и и и ограничивая в другом вторые, запрещая, как нелегальные,
третьи.
З а н и м а я с ь управленческой деятельностью, государство несет от­
ветственность перед обществом, перед народом по поводу использова­
н и я политической власти'. О н о несет также определенную ответствен­
ность перед м и р о в ы м сообществом, что регулируется публичным меж­
дународным правом.
Интересам современного общества соответствует не его отрыв от
государства, а сочетание саморегулирования и регулирования со сто­
р о н ы демократического социального, правового, светского государст­
ва. Последние четыре п о н я т и я употребляются теперь во многих новых
конституциях, в том числе и в Конституции России 1993 г
§ 4. Демократическое, социальное, правовое, светское государство
Хотя на рубеже 80—90-х гг произошел крах подавляющего боль­
шинства тоталитарных систем, тоталитарные государства еще сущест­
вуют в мире, во многих государствах установлены авторитарные, в дру­
гих — полудемократические п о р я д к и . Однако свое будущее человече­
ство связывает (наряду с другими факторами) с демократическим, со­
ц и а л ь н ы м , правовым, светским государством.
П о н я т и е демократического государства является п р о и з в о д н ы м от
древнегреческого слова «демократия» (демос + кратос), что означает
«народная власть» (власть народа). В с о в р е м е н н о м толковании это
власть народа, для народа и посредством народа (через народ). Власть
народа предполагает, что народ определяет ее характер, ее политику,
цели деятельности. Под народом часто п о н и м а ю т население страны,
н а ц и ю , в марксизме народ — это трудовые слои населения, «эксплуа­
таторы» из этого п о н я т и я исключаются (это приводило к л и ш е н и ю их
в некоторых странах избирательных прав и другим о г р а н и ч е н и я м ) . На
практике народ — это подавляющее большинство населения (кроме,
н а п р и м е р , преступников-террористов), в соответствии с ж и з н е н н ы м и
' См.: Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М.,
1997. С. 52.
72
интересами которого в демократических странах с с о ц и а л ь н о ориенти­
р о в а н н о й р ы н о ч н о й э к о н о м и к о й п р и н и м а ю т с я в а ж н е й ш и е государст­
в е н н ы е р е ш е н и я . В связи с этим в демократических странах принята
к о н ц е п ц и я власти большинства и охраны прав м е н ь ш и н с т в а (тоже
народ), которое имеет право на о п п о з и ц и ю , создание своих партий и
иных о б ъ е д и н е н и й , на свободное выражение своих взглядов, критику
правительства и деятельности других государственных органов, на из­
б р а н и е в органы государства своих представителей (в некоторых пар­
ламентах или в их отдельных палатах имеются ф и к с и р о в а н н ы е н о р м ы
для представительства о п п о з и ц и и ) .
В еще более узком, ю р и д и з и р о в а н н о м понятии народ — это корпус
избирателей, т.е. в своем подавляющем большинстве граждане д а н н о г о
государства, достигшие определенного возраста (как правило, 18 лет),
не я в л я ю щ и е с я д у ш е в н о б о л ь н ы м и , не находящиеся в местах л и ш е н и я
свободы по приговору суда (в некоторых странах последние вправе
участвовать в выборах). Голосуя, эти граждане определяют, к а к и е пар­
тии будут управлять страной в течение определенного срока, получат
б о л ь ш и н с т в о в парламенте (и, следовательно, право ф о р м и р о в а т ь пра­
вительство в парламентарной республике и монархии) или будут иметь
пост президента и м и н и с т р о в в президентской, полупрезидентской
республиках.
П р а в л е н и е для народа означает, что демократическое государство,
его о р г а н ы должны проводить политику в интересах б о л ь ш и н с т в а на­
с е л е н и я ; при этом в общегосударственных интересах, в интересах всего
общества, для сохранения социального мира государство может ущем­
лять и н т е р е с ы отдельных слоев населения, в том числе доминирующе­
го класса. В условиях кризисов в целях стабилизации обстановки о н о
иногда затрагивает интересы большинства и даже всего н а с е л е н и я . Так
происходит в настоящее время в России (например п о в ы ш е н и е цен),
хотя, к о н е ч н о , п о в ы ш е н и е цен на предметы первой необходимости
с и л ь н е е всего ударяет по бедным слоям населения, тогда как повыше­
ние государственных цен на предметы р о с к о ш и затрагивает верхние
слои, но не касается их ж и з н е н н ы х потребностей.
П р а в л е н и е «через народ» имеет в виду прежде всего то, что народ
(корпус избирателей) путем голосования определяет партии и л и ц для
у п р а в л е н и я страной. Выборным органам подконтролен государствен­
ный аппарат, непосредственно з а н и м а ю щ и й с я вопросами управления.
Суды назначаются (избираются) в ы б о р н ы м и государственными орга­
нами (президентом в России, парламентом на Украине), частично (на­
родные, п р и с я ж н ы е заседатели) избираются гражданами. Есть и другие
способы ф о р м и р о в а н и я органов государства (верхняя палата парла-
73
мента в России — Совет Федерации формируется на основе делегиро­
вания, в Израиле премьер-министр с 1996 г. избирается непосредст­
венно гражданами, в Великобритании до к о н ц а 1999 г. большинство
членов верхней палаты парламента — Палаты лордов — з а н и м а л и свои
места в соответствии с наследованием высокого д в о р я н с к о г о титула
и т.д.)- Для решения п р и н ц и п и а л ь н ы х вопросов используется рефе­
рендум (общегосударственное и местное голосование ибирателей по
предлагаемым проектам р е ш е н и й ) .
П о н я т и е демократического государства имеет м н о г о других слага­
емых, вытекающих из власти народа: ш и р о к и е права граждан и их
реальное обеспечение, демократический государственный режим (де­
мократические методы осуществления государственной власти), вза­
имная ответственность гражданина и государства, подконтрольность
органов государства народу или его представителям и т.д. Институты
демократического государства (выборы, референдум, разветвленная
система судов, контролирующих органов, хорошо подготовленного го­
сударственного аппарата и др.) дорого стоят гражданам-налогопла­
тельщикам. Демократия — дорогая ф о р м а управления, но пока что че­
ловечество лучшей ф о р м ы не придумало.
Свобода в демократическом государстве, использование методов
либерализма, а не насилия не означает, что демократическое государ­
ство — это слабое государство. В нем существует прочная власть, но
она опирается не на насилие ( к а к в тоталитарном государстве), а на
поддержку подавляющего большинства н а с е л е н и я . Слабость демокра­
тического государства — это угроза свободе, которую о н о д о л ж н о ох­
1
ранять, угроза обществу со стороны к р и м и н а л ь н ы х структур и т.д. По
разным п р и ч и н а м , в том числе не всегда продуманной политики
«сверху» и элементов сепаратизма «снизу», р о с с и й с к о е государство ос­
лабляется (что, впрочем, не соответствует и п р а в и л ь н о п о н я т ы м инте­
ресам международного сообщества), а его нужно укреплять, усиливая
одновременно демократические черты и отсекая авторитаризм. Про­
тивоположностью демократического государства являются авторитар­
ные и тоталитарные государства.
П о н я т и е социального государства п о я в и л о с ь в литературе в XX в.,
а в конституциях — после Второй мировой в о й н ы . Констатируя «пере­
ход от либерального государства XIX в. к социальному государству
XX в.», некоторые авторы связывают этот переход главным образом
с международными процессами: и н т е р н а ц и о н а л и з а ц и е й э к о н о м и к и ,
'
См.: XO.IMC С. Чему Россия учит нас сегодня // Конституционное право: восточноеироиейское обозрение. 1997. № 3—4. С. 193.
74
и н т е р н а ц и о н а л и з а ц и е й самого государства путем создания разного
рода региональных блоков, реорганизацией производства, его «фраг­
1
ментацией», расширением торговли . Однако п о н я т и е социального
государства коренится прежде всего в и з м е н е н и и внутренней поли­
т и к и . П р и з н а к о м такого государства считают его активное вторжение
в с о ц и а л ь н ы е о т н о ш е н и я . Государство никогда не было т о л ь к о «ноч­
н ы м сторожем», э л е м е н т ы с о ц и а л ь н о г о государства существовали
всегда, поскольку оно в ы п о л н я л о некоторые «общие дела», но такие
элементы были часто н и ч т о ж н ы , незаметны. В с о в р е м е н н о й литера­
туре п о н я т и е социального государства чаще всего связывается с предо­
ставлением социальных услуг: государственное образование и стипен­
д и и студентам (далеко не во всех странах), государственная м е д и ц и н а
(без оплаты за эти услуги со стороны больных), пособия по безрабо­
т и ц е , п е н с и и , особая забота об инвалидах, детях, м а к с и м а л ь н а я про­
должительность допустимого рабочего времени, м и н и м а л ь н о допус­
т и м ы й размер оплаты труда (в часах, месяцах и т.д.), обязательные
д н и отдыха, оплачиваемый отпуск и т.д. За счет государственного бюд­
жета и в иных формах государство поддерживает слои н а с е л е н и я , на­
х о д я щ и е с я в худших э к о н о м и ч е с к и х условиях (безработных, преста­
релых и т.д.). В Конституции Р о с с и и 1993 г. н а з в а н ы м н о г и е из со­
циальных услуг государства. Государство принимает меры, чтобы сгла­
дить в о п и ю щ и е ф о р м ы социального неравенства, хотя в условиях ры­
н о ч н о й э к о н о м и к и , даже с о ц и а л ь н о о р и е н т и р о в а н н о й , л и к в и д и р о в а т ь
совсем социальное неравенство невозможно. Нужно, о д н а к о , учиты­
вать, что все эти меры осуществляются государством в к о н е ч н о м счете
на основе того достояния, которое создано трудом народа, хотя и
государство, регулируя общественные процессы, может стать важной
производительной силой.
В н а с т о я щ е е время считается (об этом говорится, н а п р и м е р , в объ­
я с н и т е л ь н о й записке к проекту конституции Перу 1993 г.), что государ­
ство д о л ж н о взять на себя только р е ш е н и е вопросов, о т н о с я щ и х с я к
ф у н д а м е н т а л ь н ы м нуждам л ю д е й ( б е з о п а с н о с т ь , и н ф р а с т р у к т у р а ,
здравоохранение, образование народа и др.), но о д н о в р е м е н н о необхо­
д и м а а к т и в н о с т ь граждан, их с о б с т в е н н ы е усилия для обеспечения
2
ж и з н и и себе, и своей семье . Н е о б о с н о в а н н ы е с о ц и а л ь н ы е льготы
большинству или значительной части населения, не обеспеченные ре­
ально и м е ю щ и м и с я ресурсами, как отмечалось, ведут к к р и з и с н ы м
1
См.: Faria Jose Eduardo. Virtitudcs у dilemas del constitutionslismo en la economla
globalizada. Portavos, 1996. № 4 6 . P. 15.
2
См.: Constitution 1993. A ser consultada en referendum el 31 de octubre de 1993. Lima.
P. 6 5 - 6 6 .
75
явлениям. Это имело место в отдельные периоды правления социалдемократов в Ш в е ц и и и И с п а н и и .
Противоположностью социального государства является государ­
ство асоциальное, верхушка государственного аппарата которого преж­
де всего заботится о собственном обогащении, храня деньги обычно в
зарубежных банках. Так было на Ф и л и п п и н а х при президенте М а р к о се, в Заире при Мобуту и т.д.
Светское государство обеспечивает свободу совести, право испове­
довать любую религию или не исповедовать н и к а к о й , вести религиоз­
ную пропаганду, обучать религии, пропагандировать и н ы е взгляды, а
во многих странах вести антирелигиозную пропаганду. В отдельных
демократических странах есть, однако, государственная религия (про­
тестантская англиканская церковь в Великобритании, лютеранская в
Ш в е ц и и , католическая во многих странах Л а т и н с к о й А м е р и к и , право­
славие в Греции и т.д.). Это не связано с о г р а н и ч е н и я м и прав и при­
т е с н е н и я м и других верующих, но гражданские обряды (браки, реги­
страция рождений и др.) признаются и м е ю щ и м и юридическое значе­
ние, если они совершены в государственной церкви (или в соответст­
вующих государственных учреждениях), но не в других церквях. Госу­
дарство иногда оказывает материальную поддержку такой церкви, ее
главой является глава государства, который может принадлежать толь­
ко к этой церкви. О б ы ч н о это монарх (в Великобритании, Ш в е ц и и ) ,
но в С и р и и по конституции 1973 г. президентом может быть избрано
только л и ц о , исповедующее ислам.
Несмотря на такие отступления, в демократических странах госу­
дарство не утрачивает своего светского характера. И н о е дело, когда вся
ж и з н ь общества п о д ч и н е н а религиозным к а н о н а м государственной
(по конституции) религии, а за отступления от нее в о з м о ж н ы наказа­
н и я (в некоторых арабских странах существует специальная религиоз­
ная полиция нравов — мутава). В этом случае государство является не
светским, а теистическим ( н а п р и м е р Саудовская Аравия). Когда к
тому же и высшие государственные посты могут занимать только свя­
щеннослужители, и м е ю щ и е особый религиозный сан, государство ста­
новится клерикальным ( н а п р и м е р И р а н ) .
Правовое государство д о л ж н о отвечать множеству условий. Важно
не только то, чтобы были справедливые з а к о н ы , регулирующие все
необходимые стороны общественной ж и з н и (их нельзя п о с т о я н н о за­
менять указами главы государства или постановлениями правитель­
ства), чтобы они в ы п о л н я л и с ь , чтобы исполнительная власть зани­
мала свое место и не пыталась возвеличиваться над парламентом и
судом, а суд пользовался бы действительной независимостью и не-
76
пререкаемым авторитетом в обществе. Нужны также тщательно раз­
работанные права человека и их гарантии на уровне международных
стандартов, правовые о с н о в ы деятельности всех государственных ор­
ганов и должностных л и ц , определенная политическая и правовая
культура государственных служащих, хорошо подготовленный госу­
д а р с т в е н н ы й аппарат, который тщательно соблюдал бы з а к о н н о с т ь в
с в о е й д е я т е л ь н о с т и . Государство д о л ж н о б ы т ь с в я з а н о з а к о н а м и ,
нести ответственность перед каждой личностью, а л и ч н о с т и , их объ­
е д и н е н и я д о л ж н ы , в свою очередь, соблюдать правовые н о р м ы , под­
ч и н я т ь с я установленному в государстве порядку, который соответст­
вует и н т е р е с а м народа, с о б л ю д а т ь г о с у д а р с т в е н н у ю д и с ц и п л и н у .
Д о л ж н о с т н ы е лица, действующие, в конечном счете, от и м е н и госу­
дарства, д о л ж н ы быть подотчетны гражданам л и б о непосредственно,
л и б о через представительные органы.
Как отмечалось, в Конституции России есть п о л о ж е н и я о демокра­
т и ч е с к о м , социальном, правовом, светском государстве. О д н а к о пол­
ное осуществление этих постулатов является в значительной мере еще
целями развития. С о в р е м е н н о е российское государство — полудемо­
кратическое с определенными чертами авторитаризма, о н о полусоци­
альное, ибо люди месяцами (в е д и н и ч н ы х случаях годами) не получают
п о л о ж е н н о й заработной платы, п е н с и й , пособий, о н о еще не совсем
правовое. Л и ш ь светским о н о может быть названо в полной мере.
В Р о с с и и имеется несколько религиозных к о н ф е с с и й , и все они рав­
н о п р а в н ы , хотя в е д и н и ч н ы х субъектах Федерации (отдельных респуб­
ликах) существуют н е о д и н а к о в ы е подходы к р а з н ы м религиям.
В настоящее время долговременной тенденцией развития государ­
ственности в мире является д в и ж е н и е к новой разновидности социаль­
но-правового демократического государства, с о е д и н я ю щ е г о лучшие ка­
чества содержания, ф о р м ы и методов деятельности. Это д в и ж е н и е свя­
з а н о с прогрессом производства, науки и техники, п о з и т и в н ы м и сдви­
гами в человеческих о т н о ш е н и я х , с и з м е н е н и е м менталитета людей
( о с о б е н н о после Второй мировой в о й н ы , а затем крушения тоталита­
ризма в мире на рубеже 80—90-х гг.), с н о в ы м и процессами в развитии
права и морали, с восприятием все большим числом людей и госу­
дарств общечеловеческих ценностей.
О с н о в н ы м и чертами такого государства являются следующие:
1) в ы п о л н я ю щ е е «общие дела» ограниченное и ответственное госу­
дарство сочетается с ответственностью граждан и их о б ъ е д и н е н и й ;
2) степень вмешательства государства в регулирование обществен­
ных о т н о ш е н и й соответствует уровню саморегулирования общества,
о н и сбалансированы;
77
3) правление большинства, осуществляемое в демократических
формах в соответствии с правовыми нормами, о с н о в а н н ы м и на обще­
человеческих ценностях, сочетается с защитой прав меньшинства при
п р о п о р ц и о н а л ь н о м учете интересов различных групп меньшинства.
Поэтому хотя полной независимости от э к о н о м и ч е с к и и политически
д о м и н и р у ю щ и х классов и слоев у государства быть не может, о н о все
же выступает как социально-политический арбитр в обществе на ос­
нове общечеловеческих ценностей и права;
4) социальная государственная поддержка наименее обеспеченных
слоев населения прежде всего за счет наиболее обеспеченных, причем
доля вклада последних в государственный бюджет должна быть такой,
чтобы обеспечивался разумный прожиточный м и н и м у м для первых.
Вместе с тем, к а к уже отмечалось, и м е н н о в н а ш е время, в XX в.,
возникают государства, демонстрирующие такую пропасть между де­
мократией и тоталитаризмом даже в развитых странах, которую м и р
еще не знал. В XX в. в Европе, Азии, А ф р и к е , Л а т и н с к о й Америке
существовали, а кое-где и сейчас существуют асоциальные тоталитар­
но-бюрократические государства. Такого рода государство является
прямой противоположностью социально-правовому демократическо­
му государству.
Его п р и з н а к и :
1) действующее в интересах о п р е д е л е н н о г о класса, с о ц и а л ь н о й
группы, элитарной верхушки и выполняющее только неизбежный уро­
вень «общих дел» всевластное, неограниченное государство, не несу­
щее ни юридически, ни фактически ответственности перед граждана­
ми и их о б ъ е д и н е н и я м и ;
2) вмешательство государства в регулирование общественных отно­
ш е н и й имеет з а п р е д е л ь н ы й характер, вплоть до и н т и м н ы х сторон
жизни человека, саморегулирование общества ф а к т и ч е с к и ликвидиро­
вано или сведено до минимума;
3) устранение и самоустранение большинства ( н а п р и м е р по причи­
не неверия в государственную справедливость) от участия в действи­
тельном управлении государственными делами, хотя могут существо­
вать бутафорские институты, призванные символизировать такое учас­
тие. В государственном управлении главное значение имеет насилие,
о б щ е ч е л о в е ч е с к и е ц е н н о с т и и правовые постулаты отвергаются, в
связи с чем государство не может выступать и не выступает как беспри­
страстный арбитр;
4) социальная государственная поддержка м и н и м а л ь н а и иногда
строится на основе всеобщей уравнительности. П р и н ц и п уравнитель­
ности глушит активность людей и, в конечном счете, технический про­
гресс, развитие производства, в связи с чем разумный прожиточный
78
м и н и м у м для большинства населения обычно не обеспечивается (ис­
ключения бывают, н а п р и м е р , за счет грабежа других народов или ра­
зорения определенных групп собственного населения).
§ 5. Государство и международные отношения
В международные о т н о ш е н и я могут вступать различные объедине­
ния ( н а п р и м е р есть Международная федерация п р о ф с о ю з о в , Между­
народная организация ж е н щ и н , Международный союз студентов и т.д.,
членами которых являются соответствующие о р г а н и з а ц и и различных
с т р а н ) , их участниками (в с ф е р е международного частного права)
могут быть предприятия, а к ц и о н е р н ы е общества, участвующие, на­
п р и м е р , во внешнеторговых сделках, отдельные л и ц а ( н а п р и м е р пода­
вая иск в международный суд о защите прав человека или представ
перед международным уголовным судом за преступления против чело­
вечества). О д н а к о о с н о в н ы м субъектом международных публичноправовых отношений является государство, как о ф и ц и а л ь н ы й пред­
ставитель страны, общества. Все государства обладают государствен­
ным суверенитетом и в международных отношениях юридически вы­
ступают к а к равноправные партнеры (фактическое положение иное,
влияние на международные дела, н а п р и м е р , а ф р и к а н с к о й республики
Б у р к и н а - Ф а с о (в переводе — страна честных людей) несопоставимо с
влиянием США).
Рав н о пр ави е исключает н а в я з ы в а н и е воли одних государств дру­
гим, гегемонизм, конструкцию «однополюсного мира» с ведущим по­
л о ж е н и е м какой-то одной державы или одной группы государств. Со­
вместное р е ш е н и е глобальных проблем человечества требует «много­
полюсного» мира.
В международных о т н о ш е н и я х государства имеют определенные
права (на членство в открытых международных организациях, на учас­
тие в обсуждении в этих организациях касающихся их вопросов, в
п р и н я т и и р е ш е н и й , на зашиту со стороны международного сообщест­
ва от агрессии и т.д.), но несут и определенные о б я з а н н о с т и . Государ­
ство не д о л ж н о нарушать международный мир и международный пра­
в о п о р я д о к , о н о несет ответственность за противоправные действия
(перед Международным судом ООН в Гааге, перед международной ор­
ганизацией, членом которой является, к нему в одностороннем поряд­
ке могут быть п р и м е н е н ы з а к о н н ы е средства принуждения другим го­
сударством (репрессалии, морская блокада и т.д.). Подробно роль го­
сударства в международных о т н о ш е н и я х изучается в особой отрасли
права — в международном публичном праве.
Глава
4
Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н А Я ВЛАСТЬ
§ 1. Понятие государственной власти
Терминология. Слово «власть» употребляется очень ш и р о к о и в обы­
д е н н о й речи, и в научной литературе. Х о р о ш о известна басня
И.А. Крылова, где рассказывается, как повар читал н о т а ц и ю коту-вору
Ваське вместо того, чтобы «власть употребить». Мы говорим о роди­
тельской и хозяйской власти д р е с с и р о в щ и к а над прирученным зверем,
о власти законов природы и общества и т.д. Русский юрист А.С. Алек­
сеев отмечал, что властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и
художественный талант'. Все это — обыденное словоупотребление тер­
м и н а «власть», и в нем немало оттенков.
Если перейти от такого употребления термина «власть» к попыткам
вскрыть его содержание, то также обнаружится немало различий. Есть
власть, имеющая л и ч н ы й характер (например в семье), корпоративная
(частичная власть с о с о б е н н о с т я м и ее п р и м е н е н и я в общественной
о р г а н и з а ц и и ) , есть власть публичная, имеющая о б щ и й характер (госу­
дарство).
С о ч и н е н и я м писателей древнего мира присущ нерасчлененный
(синкретический) подход к п о н я т и ю власти. Они нередко объединяли
«власть» сверхъестественных сил, людей-героев, п р и р о д н ы х факторов
и общественную власть. Средневековые теологи выдвигали на первый
план «божественную власть», считая ее человеческий вариант л и ш ь
производным. П о л о ж е н и я о суверенитете Аллаха, который вручает
пласть нации (умме, сообществу «правоверных»), есть в современных
конституциях некоторых мусульманских государств.
Отчетливое выделение особой общественной власти среди людей
связано с деятельностью писателей-утопистов и э н ц и к л о п е д и с т о в на­
кануне буржуазных революций в Западной Европе (до этого были толь­
ко отдельные подходы к такому размежеванию), когда в повестку дня
нетал вопрос о свержении власти класса феодалов (и абсолютного мо1
См.: Алексеев А.С. К учению о юридической природе государства и государствен­
ной власти. М, 1895. С. 17.
80
нарха, как их главы) и замены ее новой властью. В их сочинениях
говорилось о власти народа (а не монарха-суверена), и эта формули­
р о в к а получила закрепление в принятых тогда конституциях, хотя на
деле существовало цензовое избирательное право, ж е н щ и н ы не имели
избирательных прав (в С Ш А до 1919 г., во Ф р а н ц и и до 1946 г.), не было
д о л ж н ы х ограничений эксплуатации наемного труда, практически не
существовало социальной деятельности государства (в том смысле, ко­
т о р ы й рассмотрен выше).
Влияние, воздействие и общественная власть. Н е р е д к о п о н я т и ю
власти придается чрезмерно ш и р о к а я трактовка. Н а п р и м е р , вряд ли
м о ж н о видеть власть (в научном содержании этого термина) в отноше­
н и я х между ж и в о т н ы м и , а иногда и н а с е к о м ы м и (пчелами, муравья­
м и ) , в о т н о ш е н и я х д р е с с и р о в щ и к а и зверя, в некоторых отношениях
между людьми. П р и р о д н ы е , ц е н н о с т н ы е качества я в л е н и я , особые
свойства людей ( н а п р и м е р красота, ораторский талант) не определяют
принудительным путем желаемое поведение, а являются л и ш ь частью
побудительных мотивов поведения. Такие мотивы нередко действуют
с т и х и й н о , не включают момент о с о з н а н и я их как власти, что необхо­
д и м о для власти в человеческом сообществе. В с о в р е м е н н о й литерату­
ре при обсуждении вопросов власти речь идет прежде всего о власти в
обществе. Всякая власть такого рода о б ы ч н о определяется как способ­
ность (употребляемая или нет в д а н н ы й момент) путем какого-либо
воздействия, связанного с волевыми, психическими м о м е н т а м и , обес­
печить желаемое поведение определенного л и ц а , коллектива, другого
субъекта о т н о ш е н и й ( н а п р и м е р автономного образования в составе
государства). В науку с теми или и н ы м и уточнениями вошло опреде­
л е н и е н е м е ц к о г о автора М. Вебера (1864—1920): власть — «возмож­
1
ность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению» .
О т н о ш е н и я власти — всегда а с и м м е т р и ч н ы , они предполагают доми­
н и р о в а н и е одной стороны. Волевой характер о т н о ш е н и й , проистекаю­
щ и й из того, что они складываются между субъектами, н а д е л е н н ы м и
с о з н а н и е м " и волей ( л и ц а м и , коллективами, с о ц и а л ь н ы м и общностя­
м и ) , — характерная черта власти среди людей. Всякая власть в челове­
ческом коллективе, любое о т н о ш е н и е господства — это «присвоение»
чужой воли (К. Маркс).
О д н а к о констатация волевого о т н о ш е н и я еще недостаточна для вы­
д е л е н и я социспьной, общественной власти. Такое о т н о ш е н и е присутст­
вует в родительской власти, в простой, но осознаваемой зависимости
одного л и ц а от другого. В основе социальной власти лежат не о т н о ш е 1
WeberМ. Economy and Society. N.Y. Vol.1. 1968. P. 53.
81
ния л и ч н о й зависимости, а существование определенных общностей,
коллективов, чьи связи о п и р а ю т с я не на родственные о т н о ш е н и я , а на
и н ы е факторы. Необходимость социальной, общественной власти в
человеческих коллективах проистекает из их совместной о с о з н а н н о й
деятельности, что предполагает разделение труда, регулирование пове­
д е н и я , установление определенной иерархии, п о р я д к а взаимоотноше­
ний людей в коллективе и коллективов между собой. Власть — суще­
ственный элемент всякой организации социальной ж и з н и , ж и з н и в
коллективе. Среди разновидностей общественной власти обычно на­
зывают демократию, плутократию (власть богатства), меритократию
(власть с т а р е й ш и н , заслуженных людей) и др.
Общественная, с о ц и а л ь н а я власть всегда содержит элемент при­
нуждения (в той или и н о й его форме). Ф о р м ы принуждения, как и пути
«присвоения» чужой воли, многообразны, в связи с чем различаются
множество разновидностей власти по самым р а з л и ч н ы м о с н о в а н и я м
деления ( э к о н о м и ч е с к а я , военная, идеологическая, религиозная, кор­
поративная, публичная и л и ч н а я , власть о р г а н и з а ц и и над добровольно
вступившими в нее членами и т.д.). В политологии общественная
власть трактуется с разных п о з и ц и й : телеологической (с точки зрения
достижения целей), психологической ( м о т и в а ц и и ) , бихевиористической (поведение), субъектно-объектной ( о т н о ш е н и я ) , системно-кибер­
нетической (средство с о ц и а л ь н о й к о м м у н и к а ц и и ) , структурно-функ­
циональной (свойство определенной о р г а н и з а ц и и ) , юридической (оп­
1
ределенный институт конституционного права) и др. Для государствоведения особое з н а ч е н и е имеют понятия политической и государст­
венной власти.
Политическая и государственная власть. Государственная власть,
как власть социальная, является не частной, как это, н а п р и м е р , имеет
место в семье, не к о р п о р а т и в н о й , как в о р г а н и з а ц и и , а публичной.
Это — политическая власть, декларирующая, что она действует от
имени всего общества и редко (например в условиях тоталитарного
социализма) — от и м е н и определенного класса или классов. В зару­
бежной политологической литературе иногда утверждается, что поли­
гика, и соответственно политическая власть, существует в любом че­
ловеческом коллективе. О д н а к о вряд ли о т н о ш е н и я в семье или проф­
союзе м о ж н о назвать п о л и т и к о й в точном смысле этого слова, а
власть — политической. По общему правилу, имеется л и ш ь один уни­
кальный коллектив, в котором может возникнуть такая разновидность
общественной власти — это социально асимметричное (в разных п о 1
''
1740
См.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1995. С. 85.
I
82
н и м а н и я х — классовое, с т р а т и ф и ц и р о в а н н о е ) общество, всеобъемлю­
щ и й коллектив в более или менее определенных географических гра­
ницах (страна, город-государство), иногда — в кочующем сообществе
(у монголов, где вместо административно-территориального д е л е н и я
использовалось деление на десятки, сотни или другие способы исчис­
л е н и я людей в походе). По общему правилу политическая власть полу­
чает свое выражение в государственной ф о р м е как власть государства,
а в федерациях — и как государственная власть ее субъектов.
В редчайших случаях политическая власть может сложиться в осво­
божденных в ходе н а ц и о н а л ь н о - о с в о б о д и т е л ь н о й борьбы (Ангола,
Гвинея-Бисау) или гражданской войны (Китай) районах. В борьбе за
государственную власть в ее осуществлении огромную роль играют
политические элиты, партии и другие политические о б ъ е д и н е н и я , по­
л и т и ч е с к о е лидерство.
Хотя политическая власть — это власть народа, класса, социального
слоя, п р о я в л я ю щ а я с я не только в государственной ф о р м е , но она (осо­
б е н н о предгосударственная политическая власть) н е р а з р ы в н о связана
с властью государственной: в освобожденных районах она находит
(хотя и не всегда) свое продолжение в государственной власти, а пос­
л е д н я я является главным, т и п и ч н ы м способом реализации политичес­
кой власти народа, класса, блока классов в государственных формах,
с п е ц и ф и ч е с к и м и государственными средствами и методами. Тем не
менее политическую власть, как я в л е н и е , следует отличать от государ­
ственной. Во-первых, не всякая политическая власть является государ­
ственной. Это м о ж н о было наблюдать в условиях трехмесячного суще­
ствования двоевластия в России 1917 г., когда переплетались полити­
ческая власть Советов и государственная власть Временного прави­
тельства. Об этом же свидетельствуют примеры освобожденных райо­
нов. О д н а к о всякая государственная власть является политической,
регулируя о т н о ш е н и я социальных групп. Во-вторых, государственная
власть выполняет арбитражную роль в обществе, иная политическая
власть такие задачи в ы п о л н я т ь не может, у нее нет для этого необходи­
мых средств и инструментария. В-третьих, негосударственная полити­
ческая власть и государственная власть имеют р а з н ы е механизмы для
своего осуществления. Государственная власть ф о р м а л и з о в а н а , лега­
лизована, закреплена в правовой ф о р м е , она реализуется специализи­
р о в а н н ы м государственным аппаратом (парламент, правительство,
суды). Политическая негосударственная власть таких механизмов не
имеет. Она обычно опирается на вооруженные отряды. В-четвертых,
только государственная власть юридически у п о л н о м о ч е н а от имени
всего общества применять легализованное и в большинстве случаев
83
легитимное принуждение, насилие. Наконец, государственная власть
обладает юридически и почти всегда фактически верховенством в об­
ществе, она суверенна.
Таким образом, государственная власть — я в л е н и е социально-поли­
тическое. Это основная ф о р м а проявления политической власти опре­
деленной крупной социальной общности (народа, класса и т.д.), обла­
д а ю щ а я с п е ц и а л и з и р о в а н н ы м аппаратом для регулирования общест­
венных о т н о ш е н и й и верховенством в обществе. Важнейшие элементы
государственной власти — это воля и сила.
В федеративном государстве государственная власть присуща
также субъектам федерации, которые имеют право издавать свои зако­
ны, а нередко имеют свои конституции, гражданство (штаты в С Ш А ,
часть субъектов Федерации — республики в России и т.д.). В федераль­
ной конституции проведено размежевание предметов ведения (компе­
тенции) федерации и ее субъектов, есть сфера законодательства субъ­
ектов (обычно «остаточные полномочия» после перечня исключитель­
ных полномочий ф е д е р а ц и и и совместных п о л н о м о ч и й федерации и
ее субъектов), в которой з а к о н субъекта превалирует над з а к о н о м фе­
д е р а ц и и . Однако государственная власть субъекта ф е д е р а ц и и имеет все
же п о д ч и н е н н ы й характер: конституция и з а к о н ы субъекта должны
соответствовать федеральным (верховенство федерального права), воз­
м о ж н о федеральное принуждение, а субъекты ф е д е р а ц и й не обладают
государственным суверенитетом, хотя в соответствии с некоторыми
федеральными конституциями (Мексика, Ш в е й ц а р и я ) обладают им
при р е ш е н и и местных дел («во внутренних делах»), не входящих в фе­
деральную компетенцию и в рамках федеральной конституции.
Любая власть, в том числе и государственная, стремится к саморас­
ш и р е н и ю , к подчинению себе всего, что удается, а создаваемые ею
органы часто изменяют свои первоначальные ф у н к ц и и . С о з д а н н ы е в
общих целях, они тратят о г р о м н ы е усилия и средства на самообслужи­
1
вание .
Государственная власть — не только социально-политическое яв­
л е н и е . С юридической точки зрения это также институт конституци­
онного права, т.е. система правовых норм, регулирующих социальное
явление — государственную власть с юридических п о з и ц и й . Многие
статьи конституций характеризуют его содержание, закрепляют ф о р м ы
организации и осуществления государственной власти.
Государственная власть и местное самоуправление. Наряду с государ­
ством и другими н а з в а н н ы м и выше образованиями подобие политиСм.: Пименов Р.И. Происхождение современной власти. М., 1996. С. 41.
84
ческой власти (назовем ее параполитической) присуще местным тер­
р и т о р и а л ь н ы м коллективам в административно-территориальных
единицах, если эти е д и н и ц ы п р и з н а н ы конституцией, законом терри­
т о р и а л ь н ы м и коллективами (в России и м и п р и з н а ю т с я все админи­
стративно-территориальные е д и н и ц ы , в Германии — не все). Террито­
р и а л ь н ы й коллектив (народ административно-территориальной еди­
н и ц ы ) пользуется м е с т н ы м самоуправлением: п р и н и м а е т р е ш е н и я на
сельских сходах, местных референдумах (по м е с т н ы м вопросам), изби­
рает свои органы (совет, м э р а и др.), которые создают п о д ч и н е н н ы й им
м у н и ц и п а л ь н ы й аппарат управления, назначают м у н и ц и п а л ь н ы х чи­
н о в н и к о в , зачастую имеют местную м у н и ц и п а л ь н у ю п о л и ц и ю , уста­
навливают местные налоги, п р и н и м а ю т местный бюджет и т.д. В лите­
ратуре иногда органы местного самоуправления рассматривают как
«агентов государственной власти», но во многих странах (в том числе
в России) местное самоуправление не входит в систему государствен­
н о й власти, обладая автономией. Это особого рода политическая
власть территориального коллектива. Государственная же власть обыч­
но в нем представлена н а з н а ч е н н ы м и «сверху» (президентом, прави­
тельством, м и н и с т р о м внутренних дел) ч и н о в н и к а м и (губернаторами,
префектами и др.), которые осуществляют к о н т р о л ь в о т н о ш е н и и
местного самоуправления, но по нормам права — только за соблюде­
нием законов ( ф а к т и ч е с к и контроль имеет более ш и р о к и й характер).
Во многих странах н а з н а ч е н н ы х на места ч и н о в н и к о в общей компе­
т е н ц и и нет. В этом случае в качестве представителей государственной
власти обычно утверждаются (президентом, правительством, мини­
стром внутренних дел) и з б р а н н ы е населением или м е с т н ы м и советами
п р е ф е к т ы ( Б р а з и л и я ) , м э р ы о б щ и н и городов ( Ф р а н ц и я ) .
§ 2. Легализация и легитимация государственной власти
Легализация государственной власти. З а к о н ы , и н ы е н о р м а т и в н ы е
акты, издаваемые от и м е н и государственной власти, легализуют (от
л а т и н с к о г о слова «1ех»), т.е. делают з а к о н н ы м и и л и , напротив, неле­
гальными, н е з а к о н н ы м и те или иные о т н о ш е н и я в обществе, допуская
или запрещая их. В свою очередь сама государственная власть тоже
нуждается в легализации.
Легализация государственной власти — это юридическое провозгла­
ш е н и е правомерности ее в о з н и к н о в е н и я (установления), организации
и д е я т е л ь н о с т и . В о б ы ч н ы х условиях л е г а л и з а ц и я государственной
власти осуществляется прежде всего конституциями, о с о б е н н о если
о н и принимаются на референдуме, как Конституция России 1993 г.,
85
легализовавшая ту государственную власть, которая сложилась после
отстранения от власти коммунистической партии, фактического рос­
пуска двухсоставного парламента (Съезда народных депутатов и Вер­
ховного Совета). Легализация может осуществляться также путем при­
нятия конституции и з б р а н н ы м народом Учредительным собранием
(например в И с п а н и и в 1978 г. после л и к в и д а ц и и тоталитарного фран­
кистского режима) или парламентом ( К о н с т и т у ц и я Украины 1996 г.).
Конституции закрепляют основы общественного и государственного
строя, порядок создания и систему органов государства, методы осу­
щ е с т в л е н и я государственной власти, делая их л е г а л ь н ы м и , закон­
ными.
Легализация государственной власти, ее органов, их п о л н о м о ч и й ,
порядок деятельности осуществляется также и н ы м и правовыми акта­
ми: законами ( н а п р и м е р законы о выборах парламента и президента,
законы о правительстве, о судебной системе), указами президента, по­
становлениями правительства, р е ш е н и я м и судов ( н а п р и м е р Конститу­
ц и о н н о г о суда и других судов, рассматривающих с п о р ы о полномочиях
между органами государства) и т.д.
В условиях различного рода военных и государственных перево­
ротов, революционных событий новая власть, ее ч р е з в ы ч а й н ы е орга­
ны, стремясь создать легальную основу своей деятельности, прини­
мают временные о с н о в н ы е акты («декреты Октября» в 1917—1918 гг. в
России, в р е м е н н ы е конституции, провозглашавшиеся президентом
Насером в Египте в 60-х гг., прокламации в о е н н о г о совета в Э ф и о п и и ,
которые в течение 13 лет до 1987 г. заменяли конституцию, и т.д.).
Затем чрезвычайный ( в о е н н ы й , р е в о л ю ц и о н н ы й и др.) режим посте­
п е н н о преобразуется в о б ы ч н ы й , гражданский, п р и н и м а е т с я консти­
туция, а лидер прежнего режима, к а к правило, организует свое из­
брание в качестве президента. Так часто было в странах Азии, А ф р и к и ,
Л а т и н с к о й Америки.
Легализация государственной власти — п о н я т и е юридическое.
Обоснование властных п о л н о м о ч и й в д а н н о м случае коренится в юри­
дических актах, хотя бывают такие к о н с т и т у ц и о н н ы е акты, которые
легализуют (на деле, только внешне) а н т и н а р о д н у ю , антидемократи­
ческую, террористическую государственную власть. Таковы были пра­
вовые акты гитлеровской Германии, провозгласившие безраздельную
власть «фюрера», «институционные акты» бразильской хунты, приня­
тые после военного переворота 1964 г., з а к о н ы Ю А Р 50-х — начала
90-х гг. XX в., установившие режим апартеида, исключавшего цветное
население из числа граждан страны. Поэтому, определяя легальность
или нелегальность государственной власти, меру ее легализации, необ-
86
I
ходимо учитывать не только в н е ш н и е признаки ( н а п р и м е р наличие
и л и отсутствие конституции, иного основного закона, определяющего
пределы государственной власти, основные права граждан), но и то,
н а с к о л ь к о правовые акты, осуществляющие л е г а л и з а ц и ю , соответст­
вуют общечеловеческим ценностям и принципам права, в том числе меж­
дународного права.
Государственная власть д о л ж н а быть з а к о н н о й . Во-первых, д о л ж н о
быть з а к о н н ы м само ее происхождение (установление). Узурпация, за­
хват государственной власти (как правило, это насильственное дейст­
вие) н е з а к о н н ы , поскольку государственная власть д о л ж н а вручаться
ее органам в соответствии с процедурами конституции. Конституция
Р о с с и и 1993 г. устанавливает, что «никто не может п р и с в а и в а т ь власть
в Российской Федерации. Захват власти или п р и с в о е н и е властных пол­
н о м о ч и й преследуется по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). Во-вторых,
з а к о н н о й должна быть ее организация. В с о в р е м е н н о м государстве
власть не может осуществляться без непосредственного участия наро­
да, н а п р и м е р , путем выборов важнейших органов, и если в стране в
течение многих лет нет и з б р а н н о г о парламента и президента (правит
страной л и ц о , провозглашенное президентом в о е н н ы м советом), от­
сутствуют представительные органы на местах, действуют чрезвычай­
ные суды, организация такой власти не отвечает п о д л и н н ы м принци­
пам легальности. В-третьих, з а к о н н ы м и должны быть сфера полномо­
чий государственной власти, о т н о ш е н и я , которые о н а вправе и может
регулировать. Вмешательство государственной власти в частную ж и з н ь
граждан (например одно время в а ф р и к а н с к о м З а и р е б ы л о з а п р е щ е н о
давать иностранные и м е н а детям, в Малави мужчинам — н о с и т ь длин­
н ы е волосы, в Бирме ( М ь я н м е ) в 1995 г. — ж е н щ и н а м — юбки с разре­
зом) противоречит п р и н ц и п а м свободы личности, естественных прав
человека, которые являются постулатами подлинной легальности. На­
к о н е ц , з а к о н н ы м и д о л ж н ы быть формы и методы деятельности госу­
д а р с т в е н н о й власти. О н и д о л ж н ы осуществляться в соответствии с
п р а в о в ы м и нормами, о с н о в а н н ы м и на п р и з н а н и и общечеловеческих
ц е н н о с т е й . Массовый террор государственной власти по о т н о ш е н и ю к
н а с е л е н и ю страны, д е п о р т а ц и я целых народов (как это б ы л о в С С С Р
п р и сталинском р е ж и м е ) , л и ш е н и е большинства населения избира­
т е л ь н ы х прав (5/6 общей численности населения, как это б ы л о в ЮАР
до 90-х гг.), преследование и н а к о м ы с л я щ и х и т.д. л и ш а е т государствен­
ную власть подлинной легальности.
Нарушение п р и н ц и п а легальности государственной власти предпо­
лагает юридическую ответственность — политическую, уголовную,
гражданскую. Она может выражаться в отставке высших д о л ж н о с т н ы х
87
л и ц , предании суду л и ц , совершивших попытку государственного,
военного переворота (так бывает, правда, только в случаях неудачных
п о п ы т о к ) , в с м е щ е н и и с должности (с возможностью предания затем
суду) президента, других высокопоставленных должностных л и ц за
злоупотребление властью, измену государству, в возмещении ущерба
гражданам в случае н е з а к о н н о г о использования государственной влас­
ти ее различными органами и д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и .
Легитимация государственной власти. В основе т е р м и н а «легитима­
ция» лежит корень того же латинского слова, что и при употреблении
п о н я т и я «легализация», но первому термину придается иное истолко­
вание. Это тоже узаконение, но узаконение не только правовое, глав­
н ы м образом не правовое, нередко не имеющее о т н о ш е н и я к праву,
н а к о н е ц , иногда противоречащее правовым н о р м а м . В отличие от
прежнего толкования о легитимности монархических династий в со­
временном п о н и м а н и и легитимность — это состояние не юридичес­
кое, а фактическое, не обязательно ф о р м а л ь н о е , а чаще — неформаль­
ное. Легитимация государственной власти — это процессы и я в л е н и я ,
посредством которых она приобретает свойство легитимности, выра­
ж а ю щ е е правильность, оправданность, справедливость, правовую и
моральную з а к о н н о с т ь и другие стороны соответствия д а н н о й власти,
ее деятельности о п р е д е л е н н ы м , прежде всего психическим установ­
кам, ожиданиям ( э к с п е к т а ц и я м ) общества, народа, людей. Легитимная
государственная власть — это власть, соответствующая представлени­
ям общества д а н н о й страны о должной государственной власти. Такие
представления связаны прежде всего не с юридическими н о р м а м и , а с
материальными, с о ц и а л ь н ы м и , политическими, духовными условия­
ми общественной ж и з н и , с индивидуальной и общественной психикой
людей, их коллективов.
В основе легитимации лежит вера людей в то, что их блага (матери­
альные и духовные) зависят от сохранения и поддержания д а н н о г о
порядка в обществе, убеждение в том, что такой порядок выражает их
интересы. Легитимация п р я м о связана с интересами людей, которые
чаще всего оцениваются и м и о с о з н а н н о , но иногда имеют неосознан­
ный характер ( н а п р и м е р определенная поддержка в обществе фашист­
ской власти, которая в к о н е ч н о м счете привела к т я ж е л е й ш и м бедст­
виям немецкого народа). Поскольку интересы людей и различных со­
циальных слоев н е о д и н а к о в ы , а в силу ограниченных ресурсов и других
обстоятельств ( н а п р и м е р давление других групп) государственная
власть не может удовлетворить интересы всех членов и всех слоев об­
щества, она удовлетворяет интересы большинства, меньшинства, оп­
ределенных групп общества и только частично. Поэтому легитимация
государственной власти, за редчайшими и с к л ю ч е н и я м и , видимо, не
может иметь всеобъемлющего характера. То, что является л е г и т и м н ы м
для одних слоев населения ( н а п р и м е р для шахтеров в России, требую­
щих выплаты заработной платы, садящихся на рельсы и останавлива­
ющих д в и ж е н и е транспорта), нелегитимно и п р о т и в о з а к о н н о для дру­
гих ( н а п р и м е р для р а б о т н и к о в тех п р е д п р и я т и й , куда не поступают
грузы, необходимые для ж и з н е о б е с п е ч е н и я ; для ж е л е з н о д о р о ж н и к о в ,
о б р а щ а ю щ и х с я с воззваниями к шахтерам). Поэтому легитимность го­
сударственной власти оценивается обычно с точки з р е н и я ее соответ­
ствия интересам большинства населения, его представлениям и власти.
Следствием легитимности государственной власти является ее автори­
тет у н а с е л е н и я , п р и з н а н и е права управлять и согласие подчиняться.
Л е г и т и м н о с т ь повышает эффективность государственной власти, опи­
рающуюся на большинство населения.
Л е г и т и м н о с т ь государственной власти находит свое выражение в ее
поддержке населением. Эта поддержка может быть выражена мысля­
м и , чувствами, но прежде всего д е й с т в и я м и . О н а находит свое выра­
ж е н и е в результатах голосования на выборах парламента, президента,
других органов, в итогах референдумов, в массовых демонстрациях на­
селения, одобряющих те или и н ы е м е р о п р и я т и я правительства, в мас­
совых выступлениях населения в защиту государственной власти при
попытках государственных переворотов. О поддержке государствен­
н о й власти и л и ее отсутствии могут свидетельствовать опросы населе­
н и я , а н к е т и р о в а н и е , проведение различных публичных м е р о п р и я т и й
( н а п р и м е р о р г а н и з а ц и я общегосударственного обсуждения проекта
конституции).
Наиболее отчетливой ф о р м о й л е г и т и м а ц и и власти являются соци­
альные и политические революции, если они выражают п о д л и н н ы е ин­
тересы н а с е л е н и я , свергая угнетательскую антинародную власть и ут­
верждая новую государственную власть. Другое дело, что революцион­
ное насилие несет с собой н а р у ш е н и я прежней з а к о н н о с т и , потрясе­
н и я , нередко разруху и жертвы, а новая власть далеко не всегда оправ­
дывает ч а я н и я народа.
Существуют несколько основных форм л е г и т и м а ц и и государствен­
1
ной власти . Н е м е ц к и й политолог М. Вебер впервые выделил три из
них: т р а д и ц и о н н у ю , харизматическую и рациональную. Первая связа­
на с о б ы ч а я м и , т р а д и ц и я м и населения, нередко с особой ролью рели­
гии, с л и ч н о й , п л е м е н н о й , сословной зависимостью. Наиболее отчет1
См.: Ачкасов В.А., Ечисеев СМ., Ланцов С.А. Легитимация власти в постсоциалис­
тическом российском обществе. М., 1996. С. 20—46.
89
ливым примером является влияние обычаев и религии во многих му­
сульманских странах. В Великобритании сохранение монархической
ф о р м ы правления (правда, при фактически безвластном монархе) во
многом связано с особой ролью традиций в британском обществе.
Харизматическая легитимность (харизма от древнегреческого —
«божественный») обусловлена особыми качествами выдающихся лич­
ностей, реже — их коллективов, которым п р и п и с ы в а ю т с я качества,
способные определять поведение людей. К числу таких качеств могут
относиться природные способности, п р о р о ч е с к и й дар, сила духа и
слова. Харизмой обладали великие полководцы-завоеватели (Алек­
сандр М а к е д о н с к и й , Ч и н г и с х а н , Наполеон и др.), а также Гитлер,
Де Голль и др. Харизма может быть связана с определенной идеологией
( н а п р и м е р культ л и ч н о с т и Генерального секретаря Ц К К П С С
И.В. Сталина в СССР, «социалистического вождя» К и м Ир Сена в Се­
верной Корее, идеолога нкрумаизма президента Ганы в Африке Кваме
Нкрума). Для укрепления харизмы ш и р о к о используются ритуальные
обряды (факельные шествия в ф а ш и с т с к о й Германии, парады, демон­
страции в определенной у н и ф о р м е и с о п р е д е л е н н ы м и з н а м е н а м и ,
знаками и т.д.).
Рациональная л е г и т и м а ц и я основана на разуме: население поддер­
живает или отвергает государственную власть, руководствуясь собст­
венной оценкой м е р о п р и я т и й этой власти. О с н о в о й рациональной ле­
гитимации являются не лозунги и о б е щ а н и я , о н и имеют сравнительно
кратковременный эффект, хотя, например, о б е щ а н и я грядущего ком­
мунистического общества, где люди будут трудиться по способностям,
а получать по потребностям, длительное время способствовали леги­
т и м а ц и и государственной власти в странах тоталитарного социализма.
Такой основой является не имидж благодушного и мудрого правителя,
часто даже не справедливые законы (они иногда не исполняются пол­
ностью, н а п р и м е р закон о ветеранах в с о в р е м е н н о й России), а прак­
тическая работа органов государства на благо его населения, соблюде­
ние руководителями государства, д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и установлен­
ных для всех з а к о н о в , а не создание привилегий для себя. Важное
значение имеет э т и ч н о е поведение руководителей страны, других
должностных л и ц в обществе, открытый и честный диалог власти и
политических партий, других общественных о б ъ е д и н е н и й граждан.
Готовность власти к диалогу, умение выслушать о п п о н е н т а (а не просто
стремление командовать и угрожать), понять аргументы других участ­
н и к о в диалога, и з м е н и т ь , хотя бы частично, свою деятельность под
влиянием этих доводов имеет огромное значение для психологическо­
го воздействия на население для легитимации государственной власти.
90
Есть и другие к л а с с и ф и к а ц и и процессов л е г и т и м а ц и и и легитим­
ности как результата этих процессов. Ф р а н ц у з с к и й автор Ж . Л . Шабо
различает т и п ы д е м о к р а т и ч е с к о й , идеологической, онтологической (в
1
соответствии с к о с м и ч е с к и м порядком м и р о з д а н и я ) легитимности .
Легальная и легитимная государственная власть предполагает под­
ч и н е н и е ей. Вместе с тем, со времен Ф. Аквинского допускается непо­
в и н о в е н и е угнетательской светской власти. Право народа на сопротив­
л е н и е угнетательскому правительству получило з а к р е п л е н и е в Декла­
р а ц и и независимости С Ш А 1776 г. (речь шла о в о с с т а н и и американ­
ских к о л о н и с т о в против б р и т а н с к о г о к о р о л е в с к о г о правительства).
В некоторых современных конституциях стран А ф р и к и , испытавших
жестокий гнет тоталитаризма, говорится о праве н е п о в и н о в е н и я пра­
вительству, но с использованием м и р н ы х методов (в том числе кампа­
н и и гражданского н е п о в и н о в е н и я ) .
§ 3. Единство государственной власти и разделение ее «ветвей»
Единство государственной власти связано с в о з н и к н о в е н и е м самого
государства. О н о вызревало как интегрированная власть, ликвидирую­
щая родовой строй с его партикуляризмом. Единство государственной
власти предполагает прежде всего, что в государстве не может быть две,
три и более различных «государственных властей», неодинаковых по
своей природе, п р и н ц и п и а л ь н ы м целям и обладающих с в о и м и средст­
вами государственного принуждения. С к а з а н н о е относится и к феде­
р а т и в н ы м государствам: государственная власть субъекта федерации
о д н о т и п н а с федеральной и как п о д ч и н е н н а я образует единство с ней.
О д н а к о единство государственной власти в теории п о н и м а е т с я , а на
практике реализуется по-разному. В древнем мире, в средние века, а во
многих странах в Новое и Н о в е й ш е е время единство государственной
власти о б ы ч н о выражалось в ее персоналистском характере. Монархи
восточных деспотий, цари этрусков Рима, султаны мусульманских
стран, императоры — с ы н ы Неба Китая и Я п о н и и , р о с с и й с к и е царисамодержцы и главы многих других государств сосредоточивали власть
в своих руках. Многие из них обожествлялись, хотя на деле власть
монарха зачастую подвергалась корректировке со с т о р о н ы ж р е ц о в или
иного его окружения. Богословы в своих с о ч и н е н и я х отстаивали ис­
ключительную власть н а м е с т н и к о в Аллаха на Земле (правда, в Европе
говорилось о разделении светской и духовной — церкви властей), а
Легитимность// Полис. 1993. № 5. С. 1 3 7 - 1 4 0 .
91
юристы (Ж. Боден) говорили о принадлежности суверенитета одному
лицу — монарху.
Впоследствии такой подход возродился в ф а ш и с т с к и х к о н ц е п ц и я х
вождизма (фюрер — в Германии, дуче — в И т а л и и , каудильо — в Ис­
пании обладали полнотой власти), в клерикальном Иране (в положе­
ниях конституции 1979 г. о Руководителе государства — высшем духов­
ном л и ц е , ином чем президент республики и этой стране). Использо­
вались и другие ф о р м ы о р г а н и з а ц и о н н о г о единства государственной
власти: в некоторых странах А ф р и к и до недавнего прошлого, а также
в Югославии, К Н Д Р были « п о ж и з н е н н ы е президенты» — руководите­
ли единственной р а з р е ш е н н о й партии (Иди Амин в Уганде, X. Банда
в Малави, И. Броз Тито в Югославии, Ким Ир Сен в К Н Д Р и др.). Во
многих странах тоталитарного социализма реальная власть находилась
в руках Генерального секретаря (председателя) коммунистической
партии (она не всегда была единственной, но всегда правящей), хотя в
отличие от ф а ш и з м а марксистская теория в п р и н ц и п е отрицала инди­
видуалистический подход и требовала разделения государственной
власти и партийного руководства. Единство государственной власти
получило в странах тоталитарного социализма иную формулировку:
вся власть — советам ( и н ы м коллегиальным представительным орга­
нам типа советов с другими, н а ц и о н а л ь н ы м и н а з в а н и я м и ) .
Наряду с персоналистской трактовкой и практикой единства госу­
дарственной
власти
с у щ е с т в у е т коллективистский
подход.
Его
о б ы ч н о с в я з ы в а ю т с с о ч и н е н и я м и у п о м я н у т о г о в ы ш е Ж . Ж . Руссо
(1712—1778)', хотя, к о н е ч н о , задолго до него человечество использо­
вало коллективные ф о р м ы осуществления государственной власти
(например народные с о б р а н и я , которые, в и д и м о , задолго до появле­
н и я королей или императоров вырастали из ф о р м общественной, а
затем предгосударственной власти). Руссо, возражая против концеп­
ции разделения властей на законодательную, исполнительную и судеб­
ную, авторы которой подходили к вопросу о государственной власти
преимущественно с о р г а н и з а ц и о н н о - ю р и д и ч е с к и х п о з и ц и й , рассмат­
ривал государственную власть прежде всего с социологических (поли­
тологических) п о з и ц и й . Он заявлял, что власть не может быть разделе­
на, государственная власть, суверенитет принадлежат народу, а законо­
дательная, исполнительная, судебная власть являются л и ш ь проявле­
н и я м и верховной власти народа. Руссо считал, что все члены государ­
ства (взрослые граждане) д о л ж н ы участвовать в управлении им через
1
Не следует смешивать индивидуалистический подход Руссо к происхождению
государства и коллективистский — к вопросу о единстве государственной власти.
92
формулирование «обшей воли», как правило, на народных собраниях
(для крупных государств Руссо допускал создание общегосударствен­
ных представительных органов, но детально системой органов государ­
ства он не занимался).
Подход Руссо, хотя в и з м е н е н н о м виде, был в о с п р и н я т и либераль­
н о й , и в какой-то мере марксистской традицией. В первом случае он
н а ш е л свое выражение в провозглашенных в конституциях власти, су­
веренитета народа (впервые в конституции С Ш А 1787 г.). П о л о ж е н и я
о народе как источнике государственной власти, о принадлежности
власти народу содержат почти все конституции (в том числе конститу­
ция Социалистической Республики Вьетнам 1992 г.). В марксизме по­
н я т и ю народа было п р и д а н о классовое истолкование (народ — это по­
давляющее большинство населения страны, трудящиеся) и создана
новая «социалистическая» ф о р м у л и р о в к а единства власти — диктатура
пролетариата. О д н о в р е м е н н о были осуществлены п о и с к и того вида
государственных органов, которым могла бы быть вручена полнота
власти «трудового народа» и, следовательно, государственной власти.
Прообраз такого органа К. М а р к с увидел в совете П а р и ж с к о й коммуны
1871 г., на основе чего В.И. Л е н и н создал к о н ц е п ц и ю Республики Со­
ветов, провозгласив: «Вся власть Советам!» В к о н ц е п ц и и В.И. Л е н и н а
речь шла о власти пролетариата и крестьянства ( о с о б е н н о беднейшего
крестьянства, а затем и среднего) под руководством пролетариата (ра­
бочего класса). Впоследствии в связи с появлением в документах ком­
мунистических партий и конституциях стран тоталитарного социализ­
ма положений об о б щ е н а р о д н о м социалистическом государстве фор­
мулировка о содержании государственной власти была изменена, но
о р г а н и з а ц и о н н ы й подход (единственные органы государственной
власти — органы типа советов снизу доверху) был сохранен.
Таким образом, идея и практика единства государственной власти
неоднозначна. Она имеет три различных аспекта. Во-первых, это соци­
альное единство, что проистекает из единой природы господствующих
в обществе социальных групп. Во многих странах это единство пони­
мается как власть народа (демократические государства), в других —
как власть трудящихся (страны тоталитарного с о ц и а л и з м а ) , в тре­
тьих — как власть патриотического блока н е о д н о р о д н ы х сил с проти­
в о п о л о ж н ы м и к о н е ч н ы м и ц е л я м и , но первоочередные интересы кото­
рых сходятся на базе д о с т и ж е н и я ближайших целей (некоторые разви­
вающиеся страны, провозгласившие социалистическую ориентацию).
На практике ситуация нередко бывает иной: в демократических госу­
дарствах среди народа выделяется д о м и н и р у ю щ и й с о ц и а л ь н ы й слой,
о к а з ы в а ю щ и й решающее в л и я н и е на государственную власть, в стра-
93
нах тоталитарного социализма реальные рычаги государственной влас­
ти принадлежали партийно-государственной номенклатуре, которая
мало думала об интересах «трудящихся»: их ж и з н е н н ы й уровень был
очень н и з к и м ; в развивающихся странах господствовала так называе­
мая революционная демократия (страны «социалистической ориента­
ции») или пробуржуазная автократия (государства «капиталистичес­
кой ориентации»).
Во-вторых, это единство п р и н ц и п и а л ь н ы х целей и направлений дея­
тельности государственной власти, всех органов государства, что обу­
словлено необходимостью согласованного управления обществом, без
чего о н о может быть ввергнуто в состояние анархии и распада. Един­
ство направлений деятельности обеспечивается, с одной стороны,
ролью д о м и н и р у ю щ е г о класса (социального слоя) и, с другой, необхо­
димостью в ы п о л н е н и я «общих дел». О с н о в н ы е цели и направления
деятельности государства, государственной власти нередко фиксиру­
ются в современных конституциях (Ирландии 1937 г, Португалии
1976 г., Бразилии 1988 г. и др.)- Однако такое единство нельзя понимать
как абсолютную величину. Между государственными органами неред­
ко имеет место борьба за выдвижение тех или иных целей, их приори­
теты, за то или иное «прочтение» к о н с т и т у ц и о н н ы х целей, им даются
разные истолкования, предлагаются неодинаковые способы их дости­
ж е н и я . Отчетливо свидетельствует об этом противостояние Съезда на­
родных депутатов и Президента в России в 1992—1993 гг., отстаивав­
ших разные пути развития страны (это привело к вооруженному столк­
новению), неодинаковые подходы к выходу из структурного кризиса
со стороны и с п о л н и т е л ь н о й власти и парламента, который отклонил
основные проекты а н т и к р и з и с н ы х законов российского Правительст­
ва в 1998 г.
В-третьих, это организационно-правовое единство. В демократичес­
ких государствах о н о отвергается, ему противопоставляется идея раз­
деления властей. В странах тоталитарного с о ц и а л и з м а к о н ц е п ц и я ор­
ганизационного единства власти составляет одну из основ государст­
венности, будучи с в я з а н н о й , как уже говорилось, с идеей Советов. На
деле, Советы имели больше парадный характер: о н и и по конституци­
ям, и на практике находились под политическим (теоретически — не
о р г а н и з а ц и о н н ы м ) руководством центральных и местных органов
коммунистической партии. О р г а н и з а ц и о н н о е единство государствен­
ной власти имеет авторитаристский характер, и в демократических
странах л и ш ь в определенных условиях общественного развития (ост­
рейший кризис, и н о с т р а н н о е военное вторжение, распад государст­
венности, анархия и др.) может быть целесообразным временное со-
94
средоточение полноты государственной власти в руках одного органа.
О д н а к о и в этих условиях к таким требованиям нужно относиться
очень осторожно, тщательно учитывая все обстоятельства.
Разделение властей. В о з н и к н о в е н и е идеи разделения властей было
связано с борьбой крепнувшей буржуазии, выражавшей политические
(но не всегда э к о н о м и ч е с к и е ) интересы широких слоев населения, вы­
ступавшего против абсолютизма, за демократию (в п о н и м а н и и того
времени). Стремясь к о г р а н и ч е н и ю королевской власти, идеологи ре­
в о л ю ц и о н н о й буржуазии выдвинули тезис о разделении государствен­
ной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб­
ную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом
парламенту, вторая — главе государства и правительству, третья — не­
з а в и с и м ы м судам с участием населения ( п р и с я ж н ы е заседатели, ш е ф ф е н ы и др.). О б ы ч н о эту к о н ц е п ц и ю связывают с и м е н а м и английско­
го автора Дж. Л о к к а (1632—1704) и французского юриста Ш.Л. Мон­
тескье (1689—1755). Речь в д а н н о м случае шла об организационно-пра­
вовом аспекте разделения властей, которому, как отмечалось,
Ж . Ж . Руссо противопоставил социологическую к о н ц е п ц и ю единства
власти. Идея разделения властей, как и единства власти, также нашла
закрепление в первой п и с а н о й конституции — С Ш А . Их сочетание в
одном документе п о н я т н о : речь шла о разных подходах к идеям един­
ства и разделения властей (о социологическом единстве власти народа
и об о р г а н и з а ц и о н н о - п р а в о в о м разделении «ветвей» власти).
С течением времени к о н ц е п ц и я разделения властей стала подвер­
гаться м о д и ф и к а ц и я м . Создатели некоторых новых конституций стали
полагать, что выделение трех ветвей государственной власти не пол­
ностью отражает существующие реалии. Некоторые конституции
стран Латинской Америки (Никарагуа 1987 г., Б р а з и л и и 1988 г., Колум­
бии 1991 г. и др.) исходят из существования четырех властей. Дополни­
тельно названа избирательная власть. Свое о р г а н и з а ц и о н н о е выраже­
ние это нашло в создании специальных избирательных трибуналов
(судов) от высшего до местных, избирательного регистра (особый
орган). О существовании другой четвертой — учредительной власти —
даже в тех странах, где она не упомянута, но подразумевается в кон­
ституциях, говорят ф р а н ц у з с к и е с п е ц и а л и с т ы по с р а в н и т е л ь н о й по­
1
литологии Ж. Блан, Ф . М . В и р ь е и Ф. Ваге . Эта ветвь власти мыс­
л и т с я прежде всего к а к п о л н о м о ч и е на установление к о н с т и т у ц и о н ­
ных о с н о в о б щ е с т в е н н о г о и г о с у д а р с т в е н н о г о с т р о я путем рефе­
рендума, р е ш е н и й учредительного собрания, п а р л а м е н т о в . В перBlanc G., Virieux F.M., Vaguel Ph. Grands regimes ctrangers. P., 19S8. P. 90.
95
вом случае такая власть непосредственно принадлежит корпусу изби­
рателей.
Иногда фигурирует большее количество властей. В отдельных кон­
ституциях (Алжира в п р о ш л о м ) , их проектах (в 1987 г. в Никарагуа)
говорилось о контрольной власти (в Никарагуа были названы пять
властей). Глава 12 к о н с т и т у ц и о н н о г о закона Ш в е ц и и «Форма правле­
ния» 1974 г. называется «Контрольная власть» (правда, в ней речь идет
в основном о контрольных полномочиях парламента). Д л я осущест­
вления контрольных п о л н о м о ч и й во многих странах есть должности
Генеральных контролеров, Генеральных аудиторов со своим аппара­
том, другие органы (в Ш в е ц и и — специальная к о м и с с и я парламента;
в этой же главе упомянутого шведского закона говорится об омбудсмане и ревизорах).
В ф и л о с о ф с к о й , социологической, публицистической литературе
нередко называют многие другие виды власти: партийную, техничес­
кую (технических специалистов, чьи мнения предопределяют реше­
н и я ) , «четвертую власть прессы» (об этом говорится и в конституции
Египта 1971 г. в редакции 1980 г.) и т.д. Идеолог «сообщественной»
(плюралистической) демократии нидерландский, позже американ­
с к и й автор А. Лейпхарт настаивает не на разделении властей, а на
разделении ролей, ф у н к ц и й . Известный ф р а н ц у з с к и й политолог
М. Дюверже предлагает иную схему. Он говорит, что разделение суще­
ствует не между законодательной, исполнительной и судебной властя­
ми, а между правящей партией и о п п о з и ц и е й . Первая власть — это
«постановляющая», а вторая — «воспрепятствующая», первая — госу­
дарственная, а вторая — «трибутарная» ( о п п о з и ц и о н н а я , «контроли­
рующая»). Некоторые авторы утверждают, что подход к разделению
властей меняется в зависимости от эпохи. Теперь это разделение не по
ветвям власти, а: 1) по р е ш е н и я м и по контролю; 2) между п р а в я щ и м и
1
2
и управляемыми . Иногда говорится и о «церковной власти» . В таких
классификациях часто смешиваются разные я в л е н и я : власть как тако­
вая, общественная власть и особая форма последней — государствен­
ная власть. В научной к о н ц е п ц и и разделения властей речь идет о госу­
дарственной власти.
Разделение государственной власти отнюдь не предполагает китай­
с к о й стены между р а з н ы м и ее ветвями. В реальной ж и з н и каждая из
трех традиционных ветвей (а также отпочковывающиеся в ходе разви­
тия другие ветви) проникает, вторгается в сферу другой. Даже в демо1
2
Droit constitutionnel. P., 1995. P. 48.
Цыпин В. Церковное право. М., 1996. С. 327.
96
критических странах законодательствует не только парламент, но и ис­
полнительная власть (делегированное законодательство в Великобри­
т а н и и , декрет-законы президента, п р и н и м а е м ы е по представлению
правительства в И т а л и и , в р е м е н н ы е акты президента, и м е ю щ и е силу
закона, во Ф р а н ц и и , и т.д.). С другой стороны, н а п р и м е р в С Ш А , пар­
л а м е н т издает так называемые частные з а к о н ы , и м е ю щ и е распоряди­
тельный характер, что по идее является ф у н к ц и е й и с п о л н и т е л ь н о й
власти. Суды, объявляя з а к о н ы и и н ы е акты н е к о н с т и т у ц и о н н ы м и и
тем с а м ы м ликвидируя их действие, вторгаются в с ф е р ы законодатель­
н о й и и с п о л н и т е л ь н о й власти. Со своей стороны, парламент имеет
некоторые ф у н к ц и и судебных органов (право и м п и ч м е н т а , который во
многих странах может осуществляться не только в о т н о ш е н и и прези­
дента, но и других д о л ж н о с т н ы х л и ц , право а м н и с т и и в связи с совер­
ш е н н ы м и п р е с т у п л е н и я м и ) . Таким образом, к о н ц е п ц и я разделения
властей имеет не а б с о л ю т н ы й , а ориентирующий характер. Она облада­
ет о г р о м н ы м демократическим потенциалом, и в этом состоит ее глав­
ное значение.
В современных условиях к о н ц е п ц и я разделения властей д о п о л н е н а
другими п о л о ж е н и я м и : 1) идеей баланса властей, системой сдержек и
противовесов. Этот п р и н ц и п означает, что в своей сфере каждая ветвь
власти самостоятельна, но каждая из них находится под контролем,
поскольку одна уравновешивает другую; 2) тезисом о необходимости
взаимодействия различных ветвей власти. Как отмечают современные
ф р а н ц у з с к и е юристы, уже Монтескье говорил не т о л ь к о о разделении
властей, а и о их взаимодействии, требуя, чтобы о н и действовали «в
концерте»'. Это вытекает из необходимости общего н а п р а в л е н и я госу­
дарственной п о л и т и к и , что не исключает различий в способах осу­
ществления государственной власти теми или и н ы м и органами госу­
дарства, не отменяет в о з м о ж н ы х к о н ф л и к т о в властей (различия, а сле­
довательно, противоречия между н и м и неизбежны уже в силу самого
ф а к т а существования нескольких ветвей власти), но т а к и е противоре­
чия допустимы по ч а с т н ы м вопросам, они не д о л ж н ы касаться общего
н а п р а в л е н и я государственной п о л и т и к и . Разногласия ( н а п р и м е р при­
з н а н и е судом закона н е к о н с т и т у ц и о н н ы м , вотум недоверия прави­
тельству и т.д.) не д о л ж н ы доводиться до противоположностей и при­
м е н е н и я насильственных методов борьбы.
Совместимость единства и разделения властей. Наряду с тезисами
о разделении властей (с д о п о л н я ю щ и м и п о л о ж е н и я м и ) и единстве
власти (в разном его и с т о л к о в а н и и ) в теории и в н о в е й ш и х констиDroit constilutionnel. P., 1995. P. 47.
97
туциях появился новый подход: признание совместимости этих двух
концепций в их соответствующей трактовке. О н и вовсе не исключают
друг друга, а являются в з а и м о д о п о л н я ю щ и м и . Такие взгляды утверж­
даются в настоящее время в постсоциалистических странах (в том
числе в России) после определенного периода э й ф о р и и , когда пре­
увеличенное значение придавалось разделению властей. Преувеличен­
ное значение разделения властей было естественным и п о н я т н ы м
после десятилетий тоталитаризма, но и с к а ж е н н о е толкование этой
ориентирующей к о н ц е п ц и и , которое создает неверную картину орга­
низации и деятельности государственной власти, одностороннее при­
менение ее на практике разрушает государство, о с о б е н н о в сложных
условиях переходного развития. И з л и ш н и й акцент только на разде­
л е н и и властей (наряду с о ш и б к а м и в теоретических построениях и в
практической деятельности руководства страны) повлек за собой не­
гативные политические последствия: с н и ж е н и е управляемости, пре­
увеличенные претензии местных элит, «парад суверенитетов» и обилие
президентов в субъектах федерации, проблемы с м е с т н ы м самоуправ­
л е н и е м , с т р е м я щ и м с я выйти из-под необходимого контроля госу­
дарства.
В новых постсоциалистических конституциях есть формулировки,
учитывающие современные представления о совместимости единства
и разделения властей. Наиболее отчетливое выражение это получило в
Конституции Казахстана 1995 г. В ней содержится синтезированная
формулировка, о б ъ е д и н я ю щ а я положения о единстве государственной
власти и о разделении властей с уточнениями, о т н о с я щ и м и с я к пос­
ледней к о н ц е п ц и и . П у н к т 4 ст. 3 этой Конституции гласит: «Государ­
ственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Кон­
ституции и законов в соответствии с п р и н ц и п о м ее разделения на за­
конодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия
их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
15 Конституции России 1993 г. подобной с и н т е з и р о в а н н о й формули­
ровки нет (хотя есть отдельные подходы к этому), но в последние годы
вопрос об укреплении государственной власти н е о д н о к р а т н о ставился
в ежегодных посланиях Президента парламенту, предпринимались
меры для осуществления единой политики о р г а н а м и Федерации и
субъектов. Видимо, назрела и необходимость уточнения формулиров­
ки ст. 10 Конституции России.
Единство, разделение и субсидиарность властей. В самые последние
годы появились новые подходы к проблеме в з а и м о о т н о ш е н и й ветвей
власти. Говорится не только о единстве, разделении, системе сдержек
и противовесов, взаимодействии, но ,i о субсидиарности властей.
" • 1740
98
П р и н ц и п субсидиарное™ был сформулирован и действовал снача­
ла в праве, а и м е н н о в гражданском праве. В разных отраслях, близких
к частному праву, он толковался как дополнительность, восполняемость: если вопрос не мог быть решен на базе норм д а н н о г о правового
института или отрасли права, необходимо привлечь другие институты
или отрасли. В публичном праве ему была п р и д а н а несколько иная
трактовка. Первоначально в конституционном праве она была связана
с ситуацией в федеральном государстве, где действовали две государ­
ственные власти (федерации и субъектов), с их взаимодействием
(сфера совместных п о л н о м о ч и й и др.). В дальнейшем (в частности под
влиянием межгосударственных о т н о ш е н и й ) п о н я т и е субсидиарности
было распространено на о т н о ш е н и я ветвей власти. В международных
отношениях, достигших высокой степени интеграции (Европейский
союз и др.) сообщество получило полномочия, выходящие за пределы
одного государства, но их п р и м е н е н и е , вмешательство органов сооб­
щества возможно только в том случае, если государство само не в со­
с т о я н и и заниматься о п р е д е л е н н ы м и делами. Речь шла о сложении уси­
л и й . Будучи распространен на внутригосударственную сферу, этот
п р и н ц и п д о п о л н и л трактовку единства и разделения властей и их
взаимосвязей в государствоведении. Он более четко отграничил сферу
самостоятельности д а н н о й ветви власти от условия содействия ей со
стороны другой ветви (в необходимых случаях, для обеспечения пол­
н о м о ч и й государства и при возможном о б р а щ е н и и соответствующего
органа) на основе п р и н ц и п а единства государственной власти, для об­
легчения этого единства, а также единства действий по принципиаль­
н ы м , ж и з н е н н ы м вопросам.
Глава
ФУНКЦИИ
5
ГОСУДАРСТВА
§ 1. Понятие и классификация функций государства
Понятие функций государства. Государство действует в тех целях,
для осуществления которых оно возникло. О с н о в н ы е направления его
деятельности в в а ж н е й ш и х сферах ж и з н и общества по в ы п о л н е н и ю
главных задач государства п р и н я т о называть ф у н к ц и я м и государства.
В ф у н к ц и я х государства реализуется государственная воля, власть го­
сударства, его деятельность. Ф у н к ц и и определяются о с н о в н ы м и зада­
чами государства и могут быть н е о д и н а к о в ы м и у разных государств, у
одного и того же государства на разных этапах его развития. Ф у н к ц и и
зависят от социальной природы государства. В условиях рабовладель­
ческого государства ф у н к ц и и являются и н ы м и , чем в современном
демократическом государстве капиталистического общества, а т а к на­
зываемая ф у н к ц и я подавления сопротивления эксплуататоров прису­
ща только тоталитарному социалистическому государству диктатуры
пролетариата. Некоторые ф у н к ц и и имеют отчетливый социальный ха­
рактер. Вместе с тем, поскольку любое государство призвано выпол­
нять многие задачи, не з а в и с я щ и е от его социальной природы («общие
дела»), существуют и наиболее общие ф у н к ц и и государства. Ф у н к ц и и
государства следует отличать от ф у н к ц и й его различных органов, ко­
торые имеют более к о н к р е т н ы й характер, зависят от задач такого ор­
гана. Суд выполняет и н ы е ф у н к ц и и в обществе, чем, например, пра­
вительство, а министерство иностранных дел по своим ф у н к ц и я м су­
щественно отличается от Главного управления по безопасности дорож­
ного д в и ж е н и я Министерства внутренних дел.
Классификация функций государства. В научной литературе пред­
л о ж е н о м н о ж е с т в о к л а с с и ф и к а ц и й ф у н к ц и й государства. Во-пер­
вых, различаются о с н о в н ы е и н е о с н о в н ы е ф у н к ц и и государства.
Первые связаны с его главными задачами ( н а п р и м е р оборона страны,
для чего, в частности, создаются государственные и только государст­
венные вооруженные с и л ы ) , вторые — с задачами, хотя и и м е ю щ и м и
существенный характер, но не о с н о в н ы м и ( н а п р и м е р организация
системы связи, борьба со стихийными бедствиями). Во-вторых, выде-
100
ляются ф у н к ц и и п о с т о я н н ы е , осуществляемые государством на всех
этапах его развития (обеспечение установленного правопорядка, хотя
он может быть в разных государствах с о в е р ш е н н о р а з л и ч н ы м ) , и функ­
ц и и временные, преходящие (например создание ракетно-ядерной
п р о м ы ш л е н н о с т и («ядерного щита») в С С С Р во время острого проти­
воборства («холодная война») с западными государствами). В-третьих,
различаются ф у н к ц и и внутренние (внутри страны) и в н е ш н и е (на
международной арене). В-четвертых, есть ф у н к ц и и общего характера,
не з а в и с я щ и е от п р и р о д ы государства (названная в ы ш е ф у н к ц и я обо­
р о н ы страны), и ф у н к ц и и , и м е ю щ и е социальный характер, зависящие,
в частности, от исторического типа того или иного государства. Функ­
ция охраны социалистической собственности, как о н а формулирова­
лась в документах стран тоталитарного социализма, отсутствует в дру­
гих типах государства.
В настоящее время в литературе обычно различают четыре основ­
ные внутренние ф у н к ц и и современного государства: э к о н о м и ч е с к у ю ,
социальную, политическую и идеологическую (иногда называют также
экологическую, правоохранительную и другие). Все эти ф у н к ц и и ха­
рактеризуют, с одной с т о р о н ы , в ы п о л н е н и е государством «общих дел»,
а с другой — защиту интересов д о м и н и р у ю щ е г о с о ц и а л ь н о г о класса
п р и определенном учете интересов других с о ц и а л ь н ы х групп. Эконо­
мическая ф у н к ц и я состоит в установлении государством условий и по­
рядка э к о н о м и ч е с к о й деятельности. Существуют разрешаемые и за­
п р е щ е н н ы е ф о р м ы предпринимательской деятельности, государство
обеспечивает свободу к о н к у р е н ц и и и борется против неоправданного
м о н о п о л и з м а (в некоторых отраслях э к о н о м и к и в России существуют
т а к называемые естественные м о н о п о л и и , н а п р и м е р Газпром, желез­
н ы е дороги, электроэнергетика и др.), занимается п л а н и р о в а н и е м или
прогнозированием э к о н о м и ч е с к о г о развития, устанавливает государ­
ственные цены на некоторые товары и т.д.
Социальная ф у н к ц и я — это предоставление с о ц и а л ь н ы х услуг обще­
ству в целом и государственная поддержка обездоленных слоев насе­
л е н и я (бедных, инвалидов, престарелых, а, н а п р и м е р , в И н д и и — так
называемых зарегистрированных каст и племен, отставших в своем
развитии). Эта ф у н к ц и я связана с понятием социального государства,
о чем сказано выше, с употребляемыми иногда в конституциях форму­
л и р о в к а м и о с о ц и а л ь н о й справедливости.
Основное содержание политической ф у н к ц и и с в я з а н о с регулиро­
ванием о т н о ш е н и й классов и социальных слоев, групп давления с тем,
чтобы их противостояние не выходило за определенные рамки, подчи­
нялось установленным государством (законами) правилам «полити-
101
ческой игры». Формулировки о социальной солидарности присутству­
ют в конституциях некоторых стран. Осуществляя политическую
ф у н к ц и ю , государство, как уже говорилось, действует прежде всего в
интересах д о м и н и р у ю щ и х социальных слоев, их групп давления, но,
чтобы не допускать противостояние классов до о п а с н о й черты, о н о
вынуждено учитывать интересы других слоев н а с е л е н и я и иногда в
какой-то мере ограничивать неуемные а п п е т и т ы господствующих
слоев, правящей элиты. Л и ш ь в тоталитарном государстве политичес­
кая ф у н к ц и я представляет собой прежде всего ф у н к ц и ю подавления
определенных групп населения («неарийцев» в ф а ш и с т с к о й Германии,
«цветных» во время р е ж и м а апартеида в ЮАР, «эксплуататоров» в
СССР).
Идеологическая ф у н к ц и я государства в условиях авторитарных, то­
талитарных, теократических политических систем может состоять в
д о п у щ е н и и и поддержке единственной идеологии, одного религиозно­
го вероучения ( м а р к с и з м а - л е н и н и з м а и идей М а о Цзэдуна в Китае,
панча-силы в И н д о н е з и и , ислама в Саудовской Аравии и т.д.). В сред­
ние века «еретиков» в Европе сжигали на костре.
Современное демократическое государство устанавливает идеоло­
гический плюрализм. Но это не значит, что о н о безразлично относится
к идеологии. О н о поддерживает (в том числе материально) передовые
идеологические т е ч е н и я , культуру, выражающие общечеловеческие
ценности, стимулирует их развитие и борется против человеконена­
вистнических идей, запрещая их пропаганду з а к о н а м и и наказывая за
их нарушения.
К внешним ф у н к ц и я м государства в с о в р е м е н н ы х условиях обычно
относят: интеграцию государства в мировое сообщество, оборону стра­
ны, сотрудничество с другими государствами в р е ш е н и и глобальных
проблем современности, поддержание м и р о п о р я д к а .
Ф у н к ц и я интеграции находит свое выражение в создании различ­
ных объединений государств для решения о б щ и х вопросов, в совмест­
ной политической, хозяйственной и иной деятельности. Некоторые
объединения государств приобретают черты надгосударственной орга­
н и з а ц и и , элементы федерализма. Оборона страны осуществляется на
основе индивидуальных и коллективных действий мирового сообще­
ства по защите от агрессии со стороны других государств или их объ­
е д и н е н и й . Сотрудничество в р е ш е н и и глобальных проблем современ­
ности имеет самый р а з н о с т о р о н н и й характер ( э к о л о г и я , борьба с тер­
роризмом, с распространением наркотиков, с голодом и т.д.). Поддер­
жание миропорядка является не только к о л л е к т и в н о й задачей мирово­
го сообщества, но и индивидуальной задачей каждого государства. Од-
102
н а к о , недопустимо, чтобы одно государство ( н а п р и м е р С Ш А ) или
группировка нескольких государств (например НАТО) присвоили себе
исключительные п о л н о м о ч и я по осуществлению этой ф у н к ц и и .
§ 2. Основные формы и методы осуществления
функций государства
Основные формы осуществления функций государства. Р а з л и ч е н и е , с
одной стороны, форм и, с другой, — методов деятельности государства
не имеет в литературе четких критериев, некоторые с п о с о б ы деятель­
ности государства одни авторы называют ф о р м а м и , другие — метода­
ми. О б ы ч н о п р и н я т о различать правовые и н е п р а в о в ы е ф о р м ы дея­
тельности государства, которые реализуются его о р г а н а м и , должност­
н ы м и л и ц а м и , государственным аппаратом. К правовым ф о р м а м дея­
тельности государства относят те, которые определены конституцией,
з а к о н а м и , и н ы м и правовыми актами и совершаются на основе право­
вых актов, в их пределах и по процедуре, установленной ими. Основ­
ные из них — это законодательствование, управление, правосудие и
контроль.
Законодательствование
—
это
установление
общеобязательных
правил наиболее общего характера, норм поведения и деятельности
ф и з и ч е с к и х и юридических л и ц , организаций, о б ъ е д и н е н и й , учрежде­
н и й , предприятий и т.д. Этим правилам должны соответствовать все
другие правовые акты, деятельность всех органов, должностных л и ц ,
поведение граждан и находящихся на территории д а н н о г о государства
неграждан. З а к о н ы , как правило, принимаются парламентом (в редких
случаях — другими о р г а н а м и ) , но могут быть п р и н я т ы и путем рефе­
рендума. О с н о в н ы м з а к о н о м является конституция. Другие законы
д о л ж н ы соответствовать ей, иначе о н и недействительны.
Государственное управление — это исполнительно-распорядитель­
ная, административная деятельность государства, его органов, долж­
ностных л и ц . Для его осуществления также издаются н о р м а т и в н ы е и
н е н о р м а т и в н ы е правовые акты (указы президента, постановления пра­
вительства, инструкции м и н и с т р о в , на местах — акты губернаторов
и т.д.). Эти акты д о л ж н ы соответствовать законам, иначе о н и недейст­
вительны.
Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процедур­
ной форме разрешать к о н ф л и к т ы в обществе, используя государствен­
ную власть (приговоры и р е ш е н и я судов выносятся от и м е н и государ­
ства). Суд не устанавливает общих правил поведения (за исключением
судебных прецедентов в некоторых странах), он не занимается управ-
103
ленческой деятельностью. Суд рассматривает различные конкретные
дела и споры (уголовные, гражданские, трудовые, семейные и др.),
если эти споры имеют правовой характер и подведомственны суду. Ре­
ш е н и я суда (если о н и не допускают обжалования или после п р и н я т и я
окончательного р е ш е н и я ) имеют непререкаемую силу и должны ис­
полняться органами государства, д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и , предпри­
я т и я м и и учреждениями, о б щ е с т в е н н ы м и о б ъ е д и н е н и я м и , граждана­
ми и негражданами, если такие решения к ним относятся.
Контрольная деятельность государства выражается в форме инспек­
т и р о в а н и я , проверки соответствия деятельности органов государства,
должностных л и ц , п р и н и м а е м ы х ими р е ш е н и й , правовых актов кон­
ституции, законам, актам других вышестоящих органов. Такова, на­
п р и м е р , деятельность к о н с т и т у ц и о н н ы х судов, конституционных со­
ветов по проверке к о н с т и т у ц и о н н о с т и з а к о н о в . Контрольной деятель­
ностью в ряде стран занимаются прокуратура, специальные ведомства
( н а п р и м е р контрольные палаты или управления в П о л ь ш е , Чехии) или
особые должностные л и ц а с п о д ч и н е н н ы м им аппаратом (генеральные
контролеры, омбудсманы; в России контроль за соблюдением прав
человека осуществляет У п о л н о м о ч е н н ы й по правам человека, изби­
раемый Государственной Думой — одной из палат парламента). Кон­
трольные органы, к а к правило, не могут давать каких-то указаний,
р а с п о р я ж е н и й . О н и устанавливают факты и по результатам своей дея­
тельности обращаются в парламент, к правительству, могут возбудить
дело в суде. Подробнее эти ф о р м ы деятельности рассматриваются в
последующих главах, п о с в я щ е н н ы х законодательным, исполнитель­
н ы м и другим органам государства.
Наряду с правовыми ф о р м а м и государство, добиваясь своих целей,
действует и путем п р и м е н е н и я неправовых ф о р м . С одной стороны,
бывает правонарушающая деятельность органов государства, его долж­
ностных л и ц . Такая деятельность н е з а к о н н а и предполагает ответст­
венность самого государства, его органов и должностных л и ц (уголов­
ную, гражданскую, д и с ц и п л и н а р н у ю и др.). Ф о р м о й ответственности
может быть и м п и ч м е н т президенту, другим д о л ж н о с т н ы м л и ц а м , от­
ставка правительства, осуждение по р е ш е н и ю суда, н а п р и м е р , за зло­
употребление служебным п о л о ж е н и е м .
Государство несет также международно-правовую ответственность
за агрессию, нарушение международного мира, преступления против
человечества. Против него могут быть обращены определенные сан­
кции (прекращение торговых о т н о ш е н и й и другие меры вплоть до при­
м е н е н и я международных вооруженных сил), международному суду
могут быть преданы в этом случае руководители государства. Типич-
104
н ы м примером является судебный процесс над руководителями фа­
ш и с т с к о й Германии после развязанной ими Второй мировой войны.
С другой стороны, неправовые ф о р м ы деятельности не всегда яв­
л я ю т с я п р а в о н а р у ш е н и я м и , они л и ш ь не урегулированы правом. К этой
сфере относится огромная о р г а н и з а ц и о н н а я деятельность государства,
его органов, текущая оперативная работа, разработка и осуществление
программ по развитию э к о н о м и к и и культуры, различные экстренные
м е р ы во время л и к в и д а ц и и последствий стихийных бедствий, катас­
т р о ф и т.д.
Основные методы осуществления функций государства. Методы осу­
ществления ф у н к ц и й — это п р и е м ы , способы государственной дея­
тельности. Установившейся к л а с с и ф и к а ц и и методов осуществления
ф у н к ц и й государства пока что не существует. Иногда их объединяют с
ф о р м а м и деятельности государства, в некоторых случаях методы раз­
личаются в зависимости от деятельности государства на международ­
н о й арене и внутри с т р а н ы , иногда — в зависимости от особенностей
государственного у п р а в л е н и я , п о н и м а е м о г о в ш и р о к о м смысле этих
слов, н а п р и м е р , методы административной деятельности к о р е н н ы м
образом отличаются от правосудия. Различают методы э к о н о м и ч е с к и е ,
административные и идеологические. К первым относят использова­
ние экономических рычагов в государственном управлении, напри­
мер, с н и ж е н и е налогов на производство определенных товаров для его
увеличения, инвестиции д е н е ж н ы х средств государства в те или иные
отрасли э к о н о м и к и , соответствующее распределение расходов госу­
дарственного бюджета, на международной арене — договоры о префе­
р е н ц и а л ь н о й торговле (для товаров разных стран в з а и м н о устанавли­
ваются более благоприятные условия импорта и экспорта). Админи­
стративные методы с в я з а н ы с подчиненностью, о б я з а н н о с т ь ю выпол­
н е н и я законных указаний государственных органов, должностных
л и ц , принуждением, а д м и н и с т р и р о в а н и е м , о р г а н и з а ц и о н н о й работой.
С т е п е н ь принуждения может быть неодинаковой. Среди методов при­
нуждения могут быть и выговоры по службе, и ш т р а ф ы за нарушение
правил дорожного д в и ж е н и я , и к о н ф и с к а ц и я имущества (например
возможна к о н ф и с к а ц и я в государственный бюджет всей суммы дохо­
дов, с которой не в ы п л а ч е н ы налоги), и уголовные н а к а з а н и я за пре­
ступления в о т н о ш е н и и общества, государства, л и ч н о с т и . Идеологичес­
кие методы связаны с пропагандистской, воспитательной деятельнос­
тью государства. Так же, как и при к л а с с и ф и к а ц и и ф о р м осуществле­
н и я ф у н к ц и й , выделяют правовые и неправовые методы, различают
демократические и авторитарные методы осуществления ф у н к ц и й го­
сударства (последние связаны с насилием).
105
С точки з р е н и я особенностей волеизъявления государства различа­
ют методы с т и м у л и р о в а н и я ( п о о щ р е н и я ) , д о з в о л е н и я , охраны, требо­
в а н и я , запрета, р е п р е с с и и .
Стимулирование ш и р о к о применяется государственной властью в
любой стране для о р и е н т а ц и и поведения участников общественных
о т н о ш е н и й (граждан, юридических л и ц и др.), их деятельности в таком
направлении, которое государство считает необходимым и которое оп­
ределяют его органы. Так, стимулируя объединение крестьян в коопе­
ративы пюбого рода (с н и м и государству удобнее иметь дело, чем с
р а с п ы л е н н ы м и м е л к и м и хозяйствами), государство нередко преду­
сматривает для них кредиты с льготными процентами или даже бес­
процентные ссуды. Освобождение от налогов той доли прибыли, кото­
рая идет на благотворительность, развитие культуры, сокращает затра­
ты государства на эти цели и вместе с тем способствует поддержке
малообеспеченных слоев населения, общедоступности культурных до­
стижений. Для стимулирования иностранных капиталовложений госу­
дарство обычно на несколько лет освобождает предприятия с ино­
странным капиталом от уплаты налогов; государство стимулирует раз­
витие иностранного туризма, пополняя этим государственную казну;
устанавливая высокие п о ш л и н ы на некоторые виды ввозимых в страну
зарубежных товаров, о н о поощряет этим развитие соответствующих
отраслей п р о м ы ш л е н н о с т и своей страны.
Ф о р м о й стимулирования являются почетные государственные зва­
н и я , награды (ордена, медали), премии за успехи в труде, науке, куль­
туре, за геройское поведение в экстремальных ситуациях, бескорыст­
ную помощь другим л ю д я м , находящимся в о п а с н о с т и , спасение госу­
дарственной собственности и т.д. Словом, стимулирующая деятель­
ность государственной власти возможна в самых различных областях
общественной ж и з н и , внутри страны и на международной арене.
В отличие от с т и м у л и р о в а н и я , которое выражает прямую заинтере­
сованность государства, метод дозволения характеризует в определен­
ной мере нейтральную п о з и ц и ю государственной власти по отноше­
н и ю к тем или и н ы м общественным я в л е н и я м , процессам, видам дея­
тельности. В этом случае государство не стимулирует определенное
развитие событий, не поощряет те или и н ы е виды деятельности, но и
не запрещает их. М н о г и е конституции демократических государств ус­
танавливают, что партии и общественные о р г а н и з а ц и и создаются сво­
бодно, никакого р а з р е ш е н и я государственных органов, других учреж­
д е н и й , каких-либо л и ц не требуется. Свобода слова, проведение собра­
ний в закрытом п о м е щ е н и и осуществляются также явочным поряд­
ком, митинги в публичных местах (на улицах, площадях) проводятся
106
о б ы ч н о на основе заявительного порядка (предварительное уведомле­
н и е ) , но разрешения просить не нужно. Демократическое государство
допускает плюрализм идеологии, различные виды массовой культуры,
свободу п р е д п р и н и м а т е л ь с к о й деятельности, существование различ­
н ы х ф о р м собственности и т.д. О д н о й из в а ж н е й ш и х ф о р м дозволения
в международном сообществе государств является п р и м е н е н и е метода
консенсуса при п р и н я т и и р е ш е н и й в ходе м н о г о с т о р о н н и х перегово­
р о в , на международных к о н ф е р е н ц и я х : государство (его представи­
тель) не голосует з а т о или иное предложение, но и не возражает против
его п р и н я т и я , позволяя т а к и м образом прийти к общему р е ш е н и ю .
Воздержание от голосования также иногда отражает использование
метода д о з в о л е н и я , ибо в о п р е д е л е н н о й ситуации л ю б о е решение без­
р а з л и ч н о для данного государства.
Метод охраны используется государственной властью прежде всего
д л я о б е с п е ч е н и я стабильности с л о ж и в ш и х с я общественных отноше­
н и й , существующего п р а в о п о р я д к а (в том числе на международной
а р е н е ) . Охранительная деятельность государства представлена огром­
н ы м и разветвленным аппаратом ( п о л и ц и я , суды, прокуратура и др.),
для з а щ и т ы государства от агрессии создается а р м и я , границы во мно­
гих странах охраняют с п е ц и а л ь н ы е п о г р а н и ч н ы е войска. Охраной
международного мира з а н и м а ю т с я международные организации го­
сударств, прежде всего О О Н , в р е г и о н а л ь н ы х м а с ш т а б а х — регио­
н а л ь н ы е м е ж д у н а р о д н ы е о р г а н и з а ц и и — СНГ, О р г а н и з а ц и я афри­
к а н с к о г о е д и н с т в а , О р г а н и з а ц и я а м е р и к а н с к и х государств и т.д. О н и
иногда н а п р а в л я ю т в р а й о н ы международных, м е ж н а ц и о н а л ь н ы х кон­
ф л и к т о в миротворческие вооруженные с и л ы ( о б ы ч н о без права при­
м е н я т ь оружие).
Требование д о л ж н о г о поведения выражает активную заинтересо­
в а н н о с т ь государства в определенном с о с т о я н и и общественных отно­
ш е н и й , в действиях по их у к р е п л е н и ю , в их р а з в и т и и в таком направ­
л е н и и , которое государство считает необходимым. В отличие от дозво­
л е н и я и даже стимулирования воля государства в д а н н о м случае про­
является более отчетливо, в более жестких формах. Д а н н ы й метод воз­
лагает на участников о т н о ш е н и й определенные о б я з а н н о с т и от и м е н и
государства. Он ш и р о к о используется в к о н с т и т у ц и о н н о м , админи­
с т р а т и в н о м , ф и н а н с о в о м праве, некоторых других отраслях. В консти­
туциях многих стран имеются специальные разделы или статьи об ос­
н о в н ы х обязанностях граждан — это требование государства к гражда­
нам. М н о г и е требования относятся к о б ъ е д и н е н и я м : для того, чтобы
п а р т и я получила права юридического лица, требуется ее регистрация
в государственном органе (обычно в министерстве ю с т и ц и и , во Ф р а н -
107
ции — в министерстве внутренних дел, в Болгарии — в городском суде
столицы государства), о б ъ е д и н е н и ю с о г р а н и ч е н н о й ответственностью
необходимо получить л и ц е н з и ю для п р е д п р и н и м а т е л ь с к о й деятель­
ности. Н о р м ы административного права требуют п р и проведении пуб­
л и ч н о й демонстрации соблюдать установленный маршрут, в граждан­
ском праве сторона при несоблюдении договора другой стороной
может потребовать уплаты неустойки, в уголовном процессе требуется,
чтобы обвинитель представлял доказательства в и н о в н о с т и подсудимо­
го (а не о б в и н я е м ы й доказывал свою невиновность) и т.д. Требования
должностных л и ц , государственных органов, о б р а щ е н н ы е к гражда­
нам, общественным о б ъ е д и н е н и я м , п р е д п р и я т и я м и т.д., ш и р о к о ис­
пользуются в самых различных сферах (требование м и л и ц и о н е р а
предъявить удостоверение личности, требование государственного ор­
гана, зарегистрировавшего в соответствии с з а к о н о м политическую
партию, представлять ежегодные данные о ф и н а н с о в о м п о л о ж е н и и
и т.д.). Требование как метод деятельности государств, их объединений
ш и р о к о применяется в международных о т н о ш е н и я х . Имеется огром­
ное число резолюций Совета Безопасности О О Н , требовавших от
участников международных к о н ф л и к т о в прекратить вооруженные
действия, отвести войска враждующих сторон за разделительную
л и н и ю , прекратить агрессию (например И р а к а против Кувейта).
Н е в ы п о л н е н и е требований международного сообщества (резолю­
ций Совета безопасности О О Н ) , обращенных к Ираку, о л и к в и д а ц и и
опаснейшего оружия массового уничтожения повлекло в 1998 г. бом­
бардировки городов И р а к а английской и а м е р и к а н с к о й авиацией (от
имени НАТО, но без соответствующего р е ш е н и я Совета безопасности
О О Н ) . Это привело к жертвам среди гражданского населения и много­
численным р а з р у ш е н и я м . Требование НАТО к Ю г о с л а в и и прекратить
д и с к р и м и н а ц и ю албанцев в Косово (это т р е б о в а н и е было поддержано
О О Н ) привело к многонедельным бомбардировкам югославских горо­
дов в 1999 г., массовым разрушениям, жертвам и элементам экологи­
ческой катастрофы (бомбардировки не были с а н к ц и о н и р о в а н ы О О Н ) .
Запреты — это д е й с т в е н н а я ф о р м а отрицательного о т н о ш е н и я го­
сударства к тем или и н ы м я в л е н и я м , процессам, поступкам, поведе­
н и ю . В форме запретов государство исключает нежелательную, вред­
ную для него деятельность. Запрещаются о п р е д е л е н н ы е виды предпри­
нимательской деятельности (например производство оружия, сбыт
наркотиков), н е с а н к ц и о н и р о в а н н ы е д е м о н с т р а ц и и , препятствующие
д в и ж е н и ю транспорта, запрещается пропаганда расизма, нарушение
правил санитарии и гигиены в публичных местах. Уголовное право по
существу целиком состоит из запретов, за н а р у ш е н и е которых преду-
108
смотрены суровые н а к а з а н и я (вплоть до смертной к а з н и ) . Запреты ши­
р о к о применяются в международных отношениях. Имеется целый ряд
международных к о н в е н ц и й , которые запрещают государствам (а также
л и ц а м , их о б ъ е д и н е н и я м и т.п.) определенные виды деятельности (аг­
рессивную войну, работорговлю, апартеид), Ж е н е в с к и е к о н в е н ц и и
1949 г. запрещают разрушать во время военных действий п а м я т н и к и
культуры, привлекать в о е н н о п л е н н ы х к работам, н а п р а в л е н н ы м про­
тив другой воюющей с т о р о н ы .
Н а к о н е ц , любое государство применяет репрессии, наказания. Реп­
р е с с и и , в том числе массовые, — т и п и ч н ы й метод деятельности тота­
литарного, антидемократического государства ( к о н ц е н т р а ц и о н н ы е ла­
геря для евреев в ф а ш и с т с к о й Германии, раскулачивание, массовая
в ы с ы л к а и ссылка кулаков и их семей в С С С Р в 30-х гг. во время кол­
л е к т и в и з а ц и и крестьян, л и ш е н и е избирательных прав «цветного насе­
ления» (5/6 населения страны) в Ю А Р до 90-х гг. и т.д.). Репрессии в
правовой форме н а к а з а н и й применяются и в демократическом госу­
дарстве. Д е м о н с т р а ц и я , н а р у ш а ю щ а я правопорядок, разгоняется по­
л и ц и е й с п о м о щ ь ю водометов и слезоточивого газа; партии, признан­
ные а н т и к о н с т и т у ц и о н н ы м и , запрещаются; л и ц а , н а р у ш а ю щ и е право­
порядок, наказываются.
В международных о т н о ш е н и я х к государствам — нарушителям
международного правопорядка также могут п р и н и м а т ь с я принуди­
тельные меры. Это — коллективные меры, п р и м е н я е м ы е сообществом
государств на основе Устава О О Н в целях устранения угрозы миру,
н а р у ш е н и я мира или л и к в и д а ц и и акта агрессии. Устав О О Н преду­
сматривает два вида коллективных принудительных мер: не с в я з а н н ы х
с использованием вооруженных сил (полный или ч а с т и ч н ы й перерыв
э к о н о м и ч е с к и х о т н о ш е н и й , железнодорожных, морских и воздушных
средств с о о б щ е н и я , а также разрыв дипломатических о т н о ш е н и й ) и с
использованием вооруженных сил. Возможен арест государственного
имущества за долги государства (это угрожало Р о с с и и во время дефолта
в к о н ц е 90-х гг.), б о й к о т товаров государства-правонарушителя, раз­
л и ч н ы е ф о р м ы п р и н у ж д е н и я со стороны международных органи­
заций.
Глава
ТИПОЛОГИИ
6
ГОСУДАРСТВА
В научной литературе создано огромное количество типологий го­
сударства, для чего используются самые различные основания деле­
ния: уровень развития государства, с о ц и а л ь н ы й характер, степень де­
мократичности (или отсутствие таковой), ф о р м а государства и т.д.
С многими из таких типологий мы встретимся ниже, при изучении
отдельных сторон государственности. В д а н н о й главе речь пойдет
только о некоторых основных, т.е. относящихся к государству в целом,
типологиях социального и ф о р м а л и з о в а н н о г о характера. В ряде случа­
ев между такими т и п о л о г и я м и нельзя провести непреодолимой грани­
цы, иногда имеются элементы того и другого ( н а п р и м е р при класси­
ф и к а ц и и государственных режимов или переходных ф о р м государст­
ва). Многие типологии в известной мере имеют условный характер,
хотя и в них обычно выделяется доминанта.
§ 1. Социальные типологии
Типы государства. С о ц и а л ь н ы е к л а с с и ф и к а ц и и связаны с характе­
ром общества и государства, с его задачами, целями, ф у н к ц и я м и . В ка­
честве наиболее крупного п о н я т и я обычно выделяется тип государст­
ва. Содержание этого п о н я т и я неодинаково. В марксистской литера­
туре в понятии т и п а выражаются наиболее о б щ и е черты государства в
условиях о б щ е с т в е н н о - э к о н о м и ч е с к и х ф о р м а ц и й (включая первую
фазу — социализм в так называемой коммунистической ф о р м а ц и и ) .
В связи с этим различались четыре исторических т и п а государства: ра­
бовладельческое, феодальное, буржуазное, социалистическое. Такое
понятие типа отражает социальную сущность государства. Социальная
сущность государства каждого из этих типов связывалась с тем, какой
класс осуществляет политическое господство в обществе (рабовладель­
цы, феодалы, буржуазия, пролетариат, т.е. рабочий класс) и, следова­
тельно, в чьих интересах осуществляется государственная власть.
Эта к л а с с и ф и к а ц и я отличается четкостью, она имеет свои достоин­
ства, но характеристика капиталистического государства только как
по
«диктатуры буржуазии» была неприемлемой даже во времена К. Марк­
са, Ф. Энгельса, В.И. Л е н и н а , хотя действительно существовало огра­
н и ч е н н о е избирательное право, а социальная деятельность государства
была в зародыше. П о л о ж е н и е же о государстве социалистического типа
как «высшем типе демократии», «демократии для трудящихся», «для
подавляющего большинства» наряду с к о н ц е п ц и е й диктатуры проле­
тариата (хотя в рассуждениях о демократии для трудящихся были свои
привлекательные черты) с о в е р ш е н н о не соответствовало действитель­
ности стран тоталитарного социализма.
С а м о представление об о б щ е с т в е н н о - э к о н о м и ч е с к и х ф о р м а ц и я х
(а следовательно, и об исторических типах государства) имеет пре­
и м у щ е с т в е н н о л и ш ь общетеоретическое значение. Зачастую, хотя и
не всегда, конкретное государство н е в о з м о ж н о привязать к опреде­
л е н н о й ф о р м а ц и и . К тому же, с о в е р ш е н н о «чистые» ти п ы ф о р м а ц и й
вряд ли возможны, п о н я т и е ф о р м а ц и и — это научная абстракция.
Возможно, и на практике почти всегда бывает, с м е ш е н и е элементов
различных ф о р м а ц и й . Об этом свидетельствует тезис К. Маркса об
особом «азиатском способе производства», не в п и с ы в а ю щ е м с я ни в
одну из названных ф о р м а ц и й , и долгая, почти столетняя, дискуссия
вокруг этого п о н я т и я .
Типология государства по ф о р м а ц и я м (и, следовательно, по харак­
теру государственной власти) является в известной мере условной,
если рассмотреть более внимательно природу государственной власти.
В рабовладельческом р и м с к о м «патрицианском» обществе наряду с ра­
бовладельцами и рабами были свободные нерабовладельцы. О н и даже
преобладапи во многих античных государствах и оказывали существен­
ное в л и я н и е на государственную власть ( н а п р и м е р на народных собра­
ниях). При феодатизме в обществе сохранялись элементы рабовла­
дельческих о т н о ш е н и й (в Бутане, Непале, некоторых арабских госу­
дарствах «домашнее рабство» с у щ е с т в о в а в и в XX в.). а с другой сто­
р о н ы , возникали буржуазные о т н о ш е н и я . В с овре ме нном цивилизо­
в а н н о м капитализме есть элементы социализма, при декларированном
с о ц и а л и з м е так и не была во многих странах полностью л и к в и д и р о в а н а
частная собственность, а в настоящее время она получила большой
простор для развития (Вьетнам, Китай). В рабовладельческом «патри­
ц и а н с к о м » Риме в определенные периоды развития доля власти при­
надлежала плебеям, в феодальных городах-государствах — руководству
цехов-ремесленников, д и ф ф у з и я политической власти имеет место и
в с о в р е м е н н о м капитатистическом государстве. О д н а к о при всех недо­
статках к л а с с и ф и к а ц и я т и п о в государства в связи с понятием общест­
в е н н о - э к о н о м и ч е с к о й ф о р м а ц и и и господствующего (д оми ни ру ю ще -
Ill
го) класса полезна, ее используют не только ученые-марксисты, н о ,
применяя ее, важно иметь в виду указанные выше уточнения.
В зарубежной литературе наиболее развернутая социальная типо­
логия предложена а н г л и й с к и м историком А. Тойнби. Сначала он пред­
ложил деление всех обществ, существовавших в истории и имеющихся
в настоящее время, на 19 видов, а в окончательном варианте — на 13.
Эту к л а с с и ф и к а ц и ю он основывал прежде всего на признаке цивили­
зации как способе ж и з н и . В числе различных т и п о в ц и в и л и з а ц и й
А. Тойнби называл древнегреческую, римскую, сирийскую, крито-микенскую, православную, западную, арабскую, дальневосточную, мек­
сиканскую, иранскую, китайскую и др. Для него каждая цивилизация
представляла собой замкнутое и статичное состояние общества, отли­
чающегося своей историей, э к о н о м и к о й , культурой, психологией и
другими факторами. Особо выделял он социокультурный облик обще­
ства, понимая культуру в наиболее ш и р о к о м смысле. Он говорил, что
1
этим типам ц и в и л и з а ц и и соответствует и государство , насчитывая
такое же число его т и п о в . Ц и в и л и з а ц и о н н ы й подход имеет свои осно­
вания и в последние годы в России в связи с критикой ряда положений
марксизма-энгельсизма и л е н и н и з м а получил широкое распростране­
ние в учебниках по теории государства и права. Он верно характеризует
определенные черты государства прежде всего как политического со­
общества. О д н а к о он не обладает точными к р и т е р и я м и для классифи­
кации типов государства как определенной о р г а н и з а ц и и , не случайно
их число в работах А. Тойнби изменялось, некоторые изымались, дру­
гие к л а с с и ф и к а ц и и объединялись. Еще м е н ь ш е в таком подходе точ­
ных критериев для к л а с с и ф и к а ц и и государства по характеру государ­
ственной власти, а такие критерии особенно важны для классифика­
ции типов государства как политического института, политической
организации. Неудачна, на наш взгляд, и о б о б щ а ю щ а я типология «цивилизм», предложенная в работах некоторых российских правоведов
взамен социализма.
Есть и иные к л а с с и ф и к а ц и и типов государства. Так, французский
автор М. Тропе в работе «Юридическая теория государства» называет
2
три типа: монархию, аристократию и демократию . В этой классифи­
к а ц и и , однако, объединяются разные явления ( ф о р м а правления, по­
литический режим и др.).
Зачастую для п о н я т и я типа государства в зарубежной литературе
используются не с о ц и а л ь н ы е , а формальные п р и з н а к и . Говорится о
2
См.: Тойнби А. Постижение истории. М., 1991. С. 731.
См.: Troper М. Pour une iheoric juridique. de l'Etat. P., 1994. P. 40, 251—252.
112
к л а с с и ф и к а ц и и типов в зависимости от организации управления (пре­
з и д е н т с к и й и парламентский т и п ы ) , от способа разделения властей
(жесткое и гибкое), от политического режима (тоталитарный и демо­
кратический типы и т.д.). Употребление слова «тип» в д а н н о м случае
ведет к с м е ш е н и ю разных п о н я т и й . Такие ф о р м а л и з о в а н н ы е класси­
ф и к а ц и и рассматриваются ниже.
Разновидности государства. Наряду с понятием исторического типа
государства в марксистской литературе были выделены социальные
разновидности государства внутри типа или внутри групп государств,
переходных от одного типа к другому. По объему в л и я н и я различных
слоев населения на государственную власть демократическая рабовла­
дельческая республика в Афинах существенно отличалась от аристо­
кратической рабовладельческой республики в Р и м е , хотя это были го­
сударства одного типа. Власть в феодальных городах-государствах с их
цеховой организацией по своему конкретному характеру была и н о й ,
чем в феодальных княжествах. Современная Я п о н и я , где нет помещи­
ков, существенно отличается от буржуазно-помещичьего Пакистана —
тоже государства капиталистического типа. Такие различия устанавли­
ваются по крупным с о ц и а л ь н ы м мероприятиям государственной влас­
ти (характер аграрной р е ф о р м ы , регулирование о т н о ш е н и й труда и
капитала, участие различных слоев населения в политической власти
и др.), затрагивающим о с н о в н ы е , ж и з н е н н ы е интересы тех или иных
с о ц и а л ь н ы х групп, по степени в л и я н и я разных составных частей блока
господствующих, д о м и н и р у ю щ и х классов.
Градаций по социальному характеру государственной власти внут­
ри типа в литературе существует очень много, выделяется множество
разновидностей государства. Эти к л а с с и ф и к а ц и и о с н о в а н ы не на со­
циальной сущности (сущность относится к типу), а на различном со­
циальном содержании государственной власти в рамках сущности.
Выше уже сказано о разновидностях в рамках рабовладельческого
(аристократическая и демократическая республики) и феодального
(абсолютная и сословно-представительная монархии) типов. В марк­
систской литературе называются обычно также две разновидности го­
сударств «буржуазного» типа: государство в период «свободного», про­
м ы ш л е н н о г о капитализма и империалистическое государство. В за­
падной литературе тоже проводятся различия между либеральным го­
сударством XIX в. и с о ц и а л ь н ы м капиталистическим государством
XX в.
Н е о д и н а к о в о классифицировалась диктатура пролетариата в Рос­
сии: сначала пролетариат в союзе с беднейшим крестьянством, а
затем — со всем крестьянством (кроме кулачества). В Китае считается,
113
что диктатура пролетариата осуществлялась в ф о р м е демократической
диктатуры народа. Государство социалистического типа на второй сту­
пени его развития получило название в зависимости от новых классо­
вых о т н о ш е н и й общенародного государства. В советской литературе в
прошлом выдвигалась к о н ц е п ц и я государства, переходного к социа­
листическому типу, анализировались его разновидности: так называе­
мое государство народной демократии на первом этапе его развития в
странах Восточной Европы, народная аратская — крестьянская рес­
публика в М о н г о л и и , государство социалистической ориентации в
ряде развивающихся стран. Считалось, что в последнем политическая
власть принадлежит ш и р о к о м у блоку патриотических сил, в состав ко­
торого наряду с решающей силой — трудящимися входят и определен­
ные слои нетрудящихся (национальная буржуазия и др.), поддержи­
вающие до определенной стадии развития проводимые правительст­
вом с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к и е преобразования. На деле, такое госу­
дарство чаще всего представляло собой власть небольшой группы по­
литической элиты, а переходное государство капиталистической ори­
ентации в странах А ф р и к и , О к е а н и и — власть пробуржуазной автокра­
тии. Не все эти градации выдержали проверку временем, но многие
названные разновидности в свое время имели место.
В государствоведческой литературе, марксистской и немарксист­
ской, ш и р о к о применяется также различение демократических (от ла­
тинского слова «народ»), авторитарных («власть») и тоталитарных (от
латинского слова «весь, целый») государств. В основу этой классифи­
кации разновидностей государства положены с о ц и а л ь н ы е методы осу­
ществления государственной власти (в отличие от рассмотренных
ранее технических методов осуществления ф у н к ц и й государства: сти­
мулирования, дозволения, запрета и т.д.). О демократическом государ­
стве, его признаках сказано выше.
Авторитарное государство может иметь отдельные в н е ш н и е демо­
кратические п р и з н а к и , н а з в а н н ы е в правовых актах. Но такие положе­
ния не осуществляются. Ч и с л о политических партий з а к о н о м может
быть ограничено, а если этого нет, другие п а р т и и , кроме правящей,
заметного влияния на государственные дела не имеют. Выборы прово­
дятся нередко регулярно, но они большого з н а ч е н и я не имеют: полнота
власти сосредоточена в руках исполнительного аппарата обычно во
главе с президентом. Особую роль в осуществлении государственной
власти играет армия. В некоторых странах п р и н я т а к о н ц е п ц и я поли­
тической роли армии ( И н д о н е з и я , Таиланд и др.). Права граждан в
законодательных актах провозглашены, но на деле ограничены, реп­
рессивный аппарат а к т и в н о вторгается в повседневную ж и з н ь граждан.
114
Авторитарные государства существуют в настоящее время в И н д о н е з и и
(в к о н ц е 1999 г. в И н д о н е з и и имели место некоторые п о з и т и в н ы е пере­
м е н ы ) , М а р о к к о , И о р д а н и и , Пакистане, С и р и и и других странах.
Тоталитарное государство — это е д и н ы й , с п а я н н ы й партийно-го­
сударственный аппарат, часто с единственной р а з р е ш е н н о й (правя­
щей) партией, а если партий несколько, о н и не могут сменить пра­
вящую партию у власти: руководящая роль в обществе и государстве
«навсегда» закреплена конституциями за о д н о й п а р т и е й . Все общест­
венные о б ъ е д и н е н и я поставлены под руководство этой партии, для
чего о б ы ч н о создается новое ш и р о к о е общественное объединение —
народный, н а ц и о н а л ь н ы й , патриотический Ф р о н т под руководством
правящей партии и ее председателя — президента республики. От­
крыто властвует п р а в я щ а я элита (номенклатура), возглавляемая гла­
вами государств, иногда о б ъ я в л е н н ы м и н е с м е н я е м ы м и , пожизненны­
ми президентами. Права граждан могут быть н а з в а н ы в конституциях,
но они не имеют гарантий, не осуществляются. К числу правых то­
талитарных государств относились государства с ф а ш и с т с к и м и режи­
мами (Германия, И с п а н и я , Португалия в п р о ш л о м ) , л е в ы м и являлись
тоталитарные социалистические государства. Своеобразные тотали­
тарные государства существовали до 90-х гг. в некоторых странах Тро­
пической А ф р и к и , причем их руководители провозглашали как со­
циалистическую (Алжир, К о н г о , Мадагаскар и др.), т а к и капиталис­
тическую о р и е н т а ц и ю страны (Ботсвана, Малави и др.). Разновид­
ностями тоталитарного государства являются б е с п а р т и й н ы е теокра­
тические государства ( н а п р и м е р ОАЭ) и государства в условиях воен­
ных режимов.
§ 2. Формализованные классификации
Типологии формы государства. Ф о р м а л и з о в а н н ы х т и п о л о г и й госу­
дарства (вне зависимости от его социальной природы) гораздо больше,
чем о с н о в а н н ы х на социальных признаках. О н и с в я з а н ы главным об­
разом с к л а с с и ф и к а ц и я м и «ветвей» государственной власти (законода­
тельная, и с п о л н и т е л ь н а я и другие, о чем говорилось в ы ш е ) , с типоло­
гией государственных ф о р м и их различных э л е м е н т о в (формы прав­
л е н и я , ф о р м ы территориально-политического устройства), с моделя­
ми систем государственных органов, их различных разновидностей,
методами осуществления государственной власти и т.д. О большинстве
из них говорится в последующих главах. В д а н н о м параграфе речь идет
только об основных к л а с с и ф и к а ц и я х , о т н о с я щ и х с я к ф о р м е государ­
ства и системе его органов в целом.
115
Классификация форм государства. Поскольку марксистское государствоведение исходило прежде всего из социальных критериев даже
при к л а с с и ф и к а ц и и ф о р м , а выявление о б щ и х п р и з н а к о в путем сопо­
ставления антагонистических государств (особенно буржуазного и со­
циалистического) даже на уровне ф о р м ы государства считалось недо­
пустимым, то общая к л а с с и ф и к а ц и я ф о р м государства в марксистской
литературе отсутствовала. О н а проводилась т о л ь к о в зависимости от
социальной характеристики — типа государства. Выделялись буржуаз­
ные государственные ф о р м ы (буржуазно-демократическая республика
и др.), социалистические государственные ф о р м ы ( н а п р и м е р респуб­
л и к а советов как государственная ф о р м а диктатуры пролетариата).
Даже автор до сих пор наиболее значительной работы об общей типо­
л о г и и ф о р м государства B.C. Петров, рассмотрев п о п ы т к и своих пред­
ш е с т в е н н и к о в и о б о з н а ч и в л и н и ю исследования, так и не предложил
1
общую к л а с с и ф и к а ц и ю ф о р м государства .
В зарубежной литературе созданы р а з л и ч н ы е к л а с с и ф и к а ц и и
ф о р м ы государства, п р и ч е м т е р м и н ы «тип» и «форма» иногда употреб­
ляются в одинаковом з н а ч е н и и . В зависимости от распределения пол­
номочий среди различных ф о р м государства выделялись дуалистичес­
кие, т р и н и т а р н ы е , квадративные ф о р м ы ( ш в е й ц а р с к и й государствовед
М. Имбоден, д о б а в л я в ш и й эти к л а с с и ф и к а ц и и к к л а с с и ф и к а ц и я м
Аристотеля и Монтескье и особо выделявший «союзную организаци­
2
о н н у ю форму» ). А м е р и к а н с к и й автор А. С т е й н е р предлагал классифи­
к а ц и ю форм п о т р е м группам: автократия, поликратия и государствен­
ные союзы; Н. П а р к и н с о н строил четырехчленную к л а с с и ф и к а ц и ю
ф о р м : монархия, олигархия, демократия, диктатура; английский автор
Р. М а к а й в е р говорил о династическом и демократическом типах (фор­
мах); немецкий социолог Р. Д а р е н д о р ф — о демократических и анти­
3
демократических типах (формах) .
В настоящее время в литературе нет о б щ е п р и н я т о й к л а с с и ф и к а ц и и
государственных ф о р м . К а к отмечалось, такая к л а с с и ф и к а ц и я обычно
дается по элементам ф о р м ы государства. Та попытка, которая была
сделана для к л а с с и ф и к а ц и и и м е н н о форм государства, сводя до мини­
мума социальные п р и з н а к и , находится в стадии дискуссии. Предлага­
ется различать три основные государственные формы, существовавшие
в прошлом и и м е ю щ и е с я в современном м и р е : монократическую,
1
См.: Петров B.C. Сущность, содержание и форма государства. Л., 1971.
Imboden М. Die Staatsformcn. Versuch einer psychologischen Deutung Staatrechtlicher
Dogmen. Basel-Stuttgart, 1959. S. 43, 45, 83.
3
См.: Петров B.C. Сущность, содержание и форма государства. Л., 1971. С. 115;
Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 72.
2
116
поликратическую и сегментарную. Их характеристика содержится в
особой главе. В д а н н о м параграфе л и ш ь отметим, что монократическая («единовластная») государственная ф о р м а имеет высокоцентрали­
з о в а н н ы й характер. Институты государства и о т н о ш е н и я между н и м и
обеспечивают сосредоточение власти в руках одного центра (лица, ор­
гана). Ни разделение властей, ни подлинная а в т о н о м и я в территори­
а л ь н о - п о л и т и ч е с к о м устройстве, ни реальное местное самоуправление
не допускаются. Д е м о к р а т и ч е с к и е методы осуществления государст­
в е н н о й власти л и б о не допускаются, л и б о имеют п о к а з н о й характер.
Такая государственная ф о р м а существовала п р и ф а ш и з м е , в условиях
тоталитарного с о ц и а л и з м а , существует в полуабсолютных монархиях
Саудовской Аравии, Катаре и др.
Поликратическая («многовластная») государственная форма, на­
против, характеризуется разделением властей, размежеванием ролей
по управлению государством, определенной а в т о н о м и е й администра­
тивно-территориальных и иных политико-территориальных е д и н и ц
(если последние существуют в д а н н о м государстве), развитием местно­
го самоуправления, д е м о к р а т и ч е с к и м и методами государственного ре­
ж и м а . Такая ф о р м а складывается при демократическом строе, сущест­
вует в развитых ( н а п р и м е р Ф р а н ц и я ) , и складывается в отдельных раз­
вивающихся странах ( н а п р и м е р И н д и я ) .
Сегментарная государственная форма — такая структура, которая
к а к бы складывается из отрезков целого (сегментов). Она в значитель­
н о й степени имеет олигархический характер, з а н и м а е т промежуточное
место между м о н о к р а т и ч е с к о й и поликратической ф о р м а м и и прису­
ща странам в условиях полудемократических р е ж и м о в . Она допускает
известное разделение ролей между р а з л и ч н ы м и органами по управле­
н и ю обществом, н е к о т о р ы е элементы а в т о н о м и и а д м и н и с т р а т и в н о территориальных е д и н и ц , местного самоуправления, но баланса, рав­
новесия не существует. С другой стороны, нет и безраздельного господ­
ства какого-либо органа или должностного л и ц а . Существует лиди­
рующий орган, д о м и н и р у ю щ е е должностное л и ц о , которые во многом
определяют методы у п р а в л е н и я государством.
Типология систем государственного аппарата. С и с т е м ы государст­
венных органов зависят от географических условий (в чрезвычайно
малых странах выпадает наиболее массовое з в е н о — местные органы
государства), от н а ц и о н а л ь н о г о состава населения (в ряде стран есть
автономные образования с собственными о р г а н а м и ) , от федеративной
или унитарной ф о р м ы территориально-политического устройства (в
федерациях есть особая система государственных органов в каждом из
субъектов ф е д е р а ц и и ) , от политического режима (при военном режиме
117
создается особая система управления), от господствующей в стране
идеологии ( н а п р и м е р система советов в условиях тоталитарного соци­
ализма) и других факторов. Учитывая у к а з а н н ы е обстоятельства,
м о ж н о выделить три о с н о в н ы е с о в р е м е н н ы е модели государственного
аппарата, п о н и м а я государственный аппарат не в узком смысле, чисто
управленческом, а в ш и р о к о м смысле как систему всех государствен­
ных органов, участвующих в той или и н о й ф о р м е в регулировании
общественных о т н о ш е н и й . Это — монотеократическая, м о н о ц е ф а л ь ная (цефале — по-древнегречески «голова») и сегментарно-централизованная.
Монотеократическая система органов государства в ее несколько
отличающихся вариантах существует в ряде государств (не во всех), где
ислам провозглашен государственной идеологией (монархии Саудов­
ской Аравии, О м а н , Кувейт, Катар, ОАЭ, Бахрейн, Бруней и др.), а
также в несколько и н о м виде в Бутане, Тонга, отчасти в Непале. Эле­
менты этой системы есть в Иране и некоторых других странах. Наибо­
лее отчетливое выражение она получила в н а з в а н н ы х выше монархи­
ческих мусульманских странах. Эта система сочетает два элемента: еди­
новластие, о с н о в а н н о е прежде всего на догмах религии, и сохранение
некоторых пережиточных, о б щ и н н ы х порядков. Основой духовно-го­
сударственного единовластия является с о в м е щ е н и е в одном л и ц е
поста главы государства и имама — высшего духовного лица страны.
Монарх обладает всей полнотой власти даже там, где есть конституция
(в 1992 г. она октроирована (дарована) монархом в Саудовской Аравии,
в 1996 г. — в О м а н е ) , поскольку согласно ей полнота власти принадле­
жит монарху, а парламенты (там, где о н и есть) имеют консультативный
характер. М о н а р х назначает министров и, будучи имамом, он может
быть также высшим судьей. Наиболее в а ж н ы е должности з а н и м а ю т
члены правящей семьи, принадлежащие к одному и тому же «благо­
родному» племени, объединенные также о б щ и м религиозным толком.
Только семья на практике может ограничить роль монарха (известны
случаи с м е щ е н и я монарха правящей семьей по п р и ч и н а м недостаточ­
ного благочестия и водворения на этот пост другого мужчины их
семьи). Различных разновидностей органов в этой модели л и б о факти­
чески нет, л и б о один и тот же орган (высшее должностное л и ц о ) вы­
полняет некоторые ф у н к ц и и законодательной, исполнительной, су­
дебной власти.
Второй элемент монотеократической системы, который поддер­
живает ее в течение веков, — сохранение частично видоизмененных
о б щ и н н ы х институтов прошлого, о с в я щ е н н ы х религией. Догмы ша­
р и а т а отвергают п р и н ц и п ы в ы б о р о в , п а р л а м е н т а р и з м а , с о х р а н я я
118
прежние обычаи консультаций правителя с кругом наиболее уважае­
мых л и ц (аш-шура), маджилис (доступ к правителю любого члена
уммы правоверных — о б щ и н ы ) , вакф — имущество, специально ре­
зервируемое для благотворительных целей, и т.д. О б щ и н а правоверных
выступает как нечто целое по о т н о ш е н и ю к и н о в е р ц а м и даже другим
государствам.
Монотеократическая модель существует в условиях гражданского
режима, духовное принуждение и элементы о б щ и н н ы х о т н о ш е н и й
обеспечивают ее стабильность. Дворцовые перевороты, замена одного
правителя другим, как правило, не влекут за собой политических и
социальных к о н ф л и к т о в . В некоторых мусульманских странах ста­
бильность этой модели в настоящее время поддерживается и благодаря
высокому уровню ж и з н и населения за счет труда рабочих-иммигран­
тов и «нефтяной ренты».
Моноцефальная модель тоже является в ы с о к о ц е н т р а л и з о в а н н о й , но
она имеет не р е л и г и о з н ы е и о б щ и н н ы е , а и н ы е о с н о в ы . В ней м н о г о
разновидностей органов, существует их разветвленная система, но ее
исходным п р и н ц и п о м служит п р и н ц и п п о л н о в л а с т и я главы системы
(должностного л и ц а , органа, определенного вида органов), который
наделяет полнотой государственной власти все другие органы. Важ­
н е й ш е й чертой является п р и н ц и п юридической или фактической (как
это было в странах тоталитарного социализма) иерархии, соподчинен­
ное™ всех органов. Ролевая автономия звеньев этой модели отверга­
ется юридически или ф а к т и ч е с к и . Разделение властей может в консти­
туциях признаваться или отвергаться, но всегда в системе доминирует
исполнительная власть. На первый план в деятельности системы вы­
двигается насилие, в том числе и иногда даже п р е и м у щ е с т в е н н о пси­
хологического характера. Эта модель о б ы ч н о имеет персонифициро­
в а н н ы й характер. О с о б е н н о отчетливо это в и д н о в условиях ф а ш и з м а
(«фюрер») и военных р е ж и м о в (глава военного совета, провозглашен­
ный президентом, иногда временным президентом). М о н о ц е ф а л ь н а я
система связана с господством определенной идеологии, часто произ­
водной от и м е н и ее создателя — о ф и ц и а л ь н о г о или фактического
главы государства. О н а складывается о б ы ч н о в условиях политической
нестабильности, в п о с л е р е в о л ю ц и о н н ы е п е р и о д ы , в условиях военных
переворотов, когда выдвигается «сильная личность» или особое значе­
ние придается о п р е д е л е н н ы м органам (теоретически — советам при
тоталитарном с о ц и а л и з м е ) . Эта система может обеспечить временную
стабильность в обществе (за счет подавления д е м о к р а т и и и примене­
н и я н а с и л и я ) , аккумулировать и централизовать ресурсы общества в
целях развития, содействовать техническому прогрессу, но очень не-
119
долговечно. Ее исключительно «командная» деятельность лишает об­
щество внутренних стимулов, ведет к инертности, пассивности и в
конечном счете — к стагнации.
Сегментарно-центраяизованная модель н е р а з р ы в н о связана с по­
строением системы органов государства на основе п р и н ц и п а разделе­
ния властей, ролевой автономией различных звеньев государственного
аппарата, выборностью основных органов системы, с п р и н ц и п о м не
только их субординации, но и к о о р д и н а ц и и их деятельности. С е г м е н тарно-централизованная система складывается из нескольких видов
различных органов (это ее сегменты), формируемых н е о д и н а к о в ы м и
способами, и м е ю щ и х свою компетенцию и особенности функциони­
рования. Это обусловливает сегментарную сторону д а н н о й модели.
В то же время это вовсе не р а з р о з н е н н ы й набор элементов. Всякая
государственная система предполагает определенную централизацию,
связанную с единством государственной власти. Органы государства
объединяются о б щ и м и задачами и методами управления обществом,
о с н о в а н н ы м и на единых принципах. Только все вместе взятые о н и
составляют определенную систему модели. Это обусловливает ее нейт­
ралистскую сторону.
Д а н н а я модель т и п и ч н а для д е м о к р а т и ч е с к и х государств. О н а
существует в С Ш А , В е л и к о б р и т а н и и , Я п о н и и , Б р а з и л и и и других
странах.
Названные три модели не исключают определенных разновиднос­
тей внутри них. Монотеократическая модель в Кувейте, где все-таки
существует выборный парламент (выборы проводятся нерегулярно, а
права п а р л а м е н т а о г р а н и ч е н ы ) , отличается от модели Саудовской
Аравии, где парламента нет. Централизованно-сегментарная система
в С Ш А , где главе государства подчинен и с п о л н и т е л ь н ы й аппарат, от­
личается от системы Германии, где президент не обладает существен­
н ы м и п о л н о м о ч и я м и , и т.д. Кроме того, те или и н ы е п р и з н а к и разных
моделей видоизменяются, переплетаются. В некоторых мусульман­
ских странах с м о н о ц е ф а л ь н ы м и на деле (не по конституции) систе­
мами существуют теократические элементы ( П а к и с т а н ) , а в странах
с сегментарно-централизованной системой используются элементы
моноцефальной системы ( н а п р и м е р Ф р а н ц и я при президенте де Голле). В связи с этим возникают с м е ш а н н ы е , переходные, гибридные
модели.
Типология систем центрального и местного государственного аппара­
та. Центральные органы распространяют свои полномочия на государ­
ство в целом, а также на его граждан, находящихся за рубежом, мест­
ные — на территорию определенной административно-территориаль-
120
ной е д и н и ц ы . Модели систем центральных и местных органов государ­
ства подчиняются тем же п р и н ц и п а м , которые заложены в системе в
целом, но о н и в чем-то могут отличаться от генеральной модели. Раз­
л и ч и я связаны с о с о б е н н о с т я м и ф о р м ы п р а в л е н и я , территориальнополитического устройства, географическими ф а к т о р а м и , необходи­
мостью учета особенностей населения отдельных местностей и т.д.
П р и монотеократической системе государственного аппарата цент­
ральные органы государства л и б о открыты (Саудовская Аравия), либо
в прикрытой ф о р м е ( И р а н , где есть президент и парламент, но высшая
власть сосредоточена в руках руководителя государства) строятся на
основе единства государственной власти. О д н а к о во всех случаях в ее
основу положен р е л и г и о з н ы й п р и н ц и п : и монарх, и руководитель го­
сударства должен быть в ы с ш и м духовным л и ц о м ; ч л е н ы консультатив­
ного совета парламента (если он есть) или члены совета аш-шура, пре­
зидент (если есть такая должность) д о л ж н ы исповедовать государст­
венную религию. П о в и н о в е н и е главе государства обеспечивается не
столько его властными п о л н о м о ч и я м и (теоретически он л и ш ь первый
среди равных в сообществе «правоверных»), с к о л ь к о посредством под­
ч и н е н и я религиозным догмам, преклонением перед н и м и . Считается,
что сами центральные органы строятся по заветам Корана (парламент
там, где он есть, тоже рассматривается как аш-шура).
П р и м о н о ц е ф а л ь н о й системе модель центрального государствен­
ного аппарата строится на п р и н ц и п а х вождизма, прямого беспреко­
словного п о д ч и н е н и я вождю. Он создает и упраздняет центральные
органы, наделяет их п о л н о м о ч и я м и . Эти органы не обладают само­
стоятельностью, о н и существуют при вожде, который возглавляет го­
сударство. Если есть в о е н н ы й совет, то это тоже коллегия при его
руководителе.
П р и сегментарно-централизованной системе центральный госу­
д а р с т в е н н ы й аппарат (глава государства, парламент, правительство
и др.) строится на основе разделения властей, действует ролевая авто­
н о м и я органов, система сдержек и противовесов.
Модели местного государственного аппарата зависят от того, суще­
ствует или нет в стране местное самоуправление, и от порядка ком­
плектования. Если в стране существует местное самоуправление, то:
1) на места назначаются делегатуры ( ч и н о в н и к и ) различных ми­
нистерств, которые образуют отделы министерств на местах. Эти отде­
лы обладают отраслевой к о м п е т е н ц и е й по р е ш е н и ю соответствующих
вопросов общегосударственного значения. Такая система существует
во многих странах, где действует англосаксонское право. В этом случае
в административно-территориальных единицах нет назначенного ор-
121
гана или должностного л и ц а общей компетенции (губернатора, комис­
сара, префекта и т.д.) с его собственным аппаратом управления, управ­
лением местного значения занимаются и з б р а н н ы е советы, их органы
(комиссии), м э р ы ;
2) на местах есть органы (должностные лица) общей компетенции.
Эти должностные л и ц а (префекты, мэры и т.д.) избираются населени­
ем, но затем утверждаются в качестве представителей государственной
власти. Они о д н о в р е м е н н о занимают должности председателей выбор­
ных советов местного самоуправления, и п о д ч и н е н н ы й этим советам
аппарат местного самоуправления находится в их распоряжении. Тако­
ва ситуация в некоторых л а т и н о а м е р и к а н с к и х странах;
3) на места президентом, правительством, м и н и с т р о м внутренних
дел назначаются ч и н о в н и к и общей к о м п е т е н ц и и (губернаторы, ко­
миссары, префекты, интенданты в некоторых странах Латинской Аме­
р и к и ) , которые имеют свою особую сферу деятельности и контролиру­
ют законность деятельности органов местного самоуправления. В не­
которых случаях о н и объединяют под своим председательством руко­
водителей местных делегатур министерств, но зачастую это относится
не ко всем министерствам. Такая система действует, например, в реги­
онах и департаментах Ф р а н ц и и (в о б щ и н а х — городских и сельских
коммунах мэры избираются местными советами самоуправления и ут­
верждаются государственными органами в качестве представителей го­
сударственной власти в общинах). Собственный управленческий аппа­
рат имеют н а з н а ч е н н ы е ч и н о в н и к и общей компетенции ( н а п р и м е р
префекты) и свой аппарат — избранные органы самоуправления
(председатели советов, м э р ы городов и о б щ и н ) . В странах тоталитар­
ного социализма к о н ц е п ц и я местного самоуправления обычно отвер­
гается. Есть только органы государственной власти (иногда они объяв­
ляются о д н о в р е м е н н о и органами местного самоуправления). Это со­
веты (органы типа советов).
Глава
ИНСТИТУТЫ
7
ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
§ 1. Понятие института государственности
Институционализм и институт государственности. В о б ы д е н н о м сло­
воупотреблении т е р м и н «институт» используется по-разному. В науке
этому термину придается свое содержание. В политологии, характери­
зуя политическую систему, говорят о ее и н с т и т у ц и о н а л ь н о й стороне
(государство, партии и др.). В теории права есть понятие правового
института, в гражданском праве говорится об институте собственнос­
ти, в а д м и н и с т р а т и в н о м — об институте государственной службы, в
1
трудовом — об институте коллективного договора и т.д. О д н а к о в
праве речь идет об о п р е д е л е н н о й совокупности норм, регулирующих
группу однородных общественных о т н о ш е н и й , тогда как для государствоведения главное з н а ч е н и е имеют ф а к т и ч е с к и е о т н о ш е н и я , струк­
туры государственности, хотя, к о н е ч н о , при их изучении не исключа­
ется анализ правовых н о р м . К а к говорилось, государство — это особый
политический институт в с т р а т и ф и л и р о в а н н о м , а с и м м е т р и ч н о м об­
ществе. В свою очередь государство для разделения управленческого
труда, п р о ф е с с и о н а л и з а ц и и создает р а з л и ч н ы е институты, причем не
только о р г а н и з а ц и о н н о г о , но и ф у н к ц и о н а л ь н о г о характера (напри­
мер институты главы государства, референдума, чрезвычайного поло­
ж е н и я ) . Этот подход п р и н я т и в субъектах ф е д е р а ц и и . Поэтому в обоб­
щ е н н о м виде такие институты называют институтами государствен­
ности.
В исследованиях по вопросам государствоведения понятие инсти­
тута стало утверждаться сначала в к о н с т и т у ц и о н н о м праве, которое
при своем в о з н и к н о в е н и и , да и в д а л ь н е й ш е м , б ы л о тесно связано с
государствоведением: о д н и м из двух основных разделов конституци1
Вместе с тем в науке права есть идеи о различиях институтов публичного права
(тесно связанного с государственностью) и частного права (такие связи гораздо меньше),
в частности, о необходимости создания института юридического лица публичного права
в отличие от частного. Как отмечает французский п р о ф е с с о р Д. Г. Лаврофф, права и
обязанности первого с о в е р ш е н н о иные. См.: LavroffD.G. et al. Le domaine des collectivites
locales. P., 1990.
123
о н н о г о права длительное время было изучение государственной власти
(вторым — о с н о в н ы е права человека и гражданина). Обоснование по­
нятия института с в я з а н о с работами французского юриста М. Ориу
(1856—1929), основателя ш к о л ы институционализма. Наиболее широ­
кое распространение это понятие получило в работах французских и
итальянских авторов, в англосаксонской доктрине о н о фактически не
используется.
М. Ориу считал, что многие правовые институты являются не толь­
ко результатом юридической техники (конструкцией на основе норм),
но и элементом о р г а н и з а ц и и общества. Он утверждал, что всякая об­
щественная группа становится институтом (точнее, институцией, он
употреблял и м е н н о последнее слово), как только у этой группы будет
п р и з н а н о наличие особой воли, отличной от воли составляющих ее
членов или иных слагаемых. М. Ориу относил, в частности, к числу
институций п р о ф с о ю з ы , б а н к и , церковь, само государство.
После Второй м и р о в о й войны к о н ц е п ц и я М. Ориу была уточнена
его последователями ( о с о б е н н о и т а л ь я н с к и м и государствоведами).
О н и заявляли, что государство представляет собой не только своеоб­
разное юридическое л и ц о , но определенный (в том числе правовой)
порядок в обществе, а главным элементом такого порядка служит не
норма права, а институт к а к действующая организация общественной
группы. Ни М. Ориу, ни его последователи не отождествляли общест­
венную группу с ее институтом. Первая была своего рода материальной
основой института, сам же институт представлял собой некое органи­
зационно-правовое выражение группы, мыслился в значительной сте­
пени как абстракция. К тому же, институционалисты занимались глав­
ным образом не институтами государственности, а институтами обще­
ства в целом, о чем свидетельствуют и указанные выше вычленения
институтов. Тем не менее к о н ц е п ц и я института считается одним из
важнейших вкладов французских конституционалистов в развитие не­
которых гуманитарных наук в мире.
Идеи институционалистов были восприняты с о в р е м е н н ы м и кон­
ституциями ф р а н к о я з ы ч н ы х развивающихся стран ( н а п р и м е р консти­
туция Мадагаскара 1975 г.), которые употребляют словосочетание «ин­
ститут государства». К т а к и м институтам о н и относят важнейшие ор­
ганы государства, составляющие основу государственной структуры —
президента, парламент, правительство, в ы с ш и й орган конституцион­
ного контроля, а иногда — Военный комитет развития (этот орган за­
нимался, главным образом, организацией и с п о л ь з о в а н и я вооружен­
ных сил на стройках, в сельском хозяйстве и т.д.).
1
124
Современное определение института государственности. О п и р а я с ь на
сложившиеся в литературе и некоторых конституциях подходы, м о ж н о
выделить некоторые п р и з н а к и института государственности в его со­
временном т о л к о в а н и и и попытаться дать определение.
Во-первых, как говорилось, институт государственности — это не
система норм ( к а к в праве) и не определенная часть, к о м п о н е н т в по­
литической системе ( к а к в политологии), а элемент государственности,
основная е д и н и ц а для ее анализа в той или и н о й стране. Во-вторых,
хотя роль и место любого института государственности могут быть объ­
яснены только с учетом взаимосвязей с другими институтами (а при
более ш и р о к о м подходе — с другими о б щ е с т в е н н ы м и я в л е н и я м и ) ,
такой институт — это всегда относительно обособленная часть государ­
с т в е н н о й структуры, о б л а д а ю щ а я о п р е д е л е н н о й а в т о н о м и е й . С в о и
сферы деятельности и процедуры присущи институту правительства,
с п е ц и ф и ч е с к и е задачи выполняет институт чрезвычайного положе­
н и я , своя роль у института административного к о н т р о л я за законнос­
тью деятельности местного самоуправления ( н а п р и м е р во Ф р а н ц и и ) .
В-третьих, будучи частью более ш и р о к о й структуры — государства, ин­
ститут государственности обладает регулятивным характером. Каждый
из них регулирует о п р е д е л е н н у ю сферу о б щ е с т в е н н ы х о т н о ш е н и й
(свою — институт а в т о н о м и и , свою — институт у п о л н о м о ч е н н о г о пар­
ламента по правам человека и т.д.). В-четвертых, институт государст­
венности всегда является способом организации определенных связей
и о т н о ш е н и й к а к целостной структуры ( н а п р и м е р институт выборов
регулирует роль граждан в определении характера государственной
власти).
В-пятых, л ю б о й институт государственности всегда имеет не только
свою о р г а н и з а ц и ю (она может быть различной), но и свое функциональ­
ное назначение. Такие институты создаются государственной властью
и м е н н о для т о г о , чтобы в ы п о л н я т ь задачи по регулированию опре­
деленной с ф е р ы общественных о т н о ш е н и й .
Резюмируя с к а з а н н о е , м о ж н о констатировать: институт государст­
в е н н о с т и — это о т н о с и т е л ь н о обособленная о р г а н и з а ц и о н н о - ф у н к ­
циональная структура, в ы п о л н я ю щ а я частичную ф у н к ц и ю в целостной
системе государственного регулирования о б щ е с т в е н н ы х о т н о ш е н и й .
§ 2. Классификация институтов государственности
Основания классификации. К л а с с и ф и к а ц и я институтов государст­
венности может быть осуществлена по самым р а з л и ч н ы м о с н о в а н и я м .
Хотя институт — это с п а я н н а я о р г а н и з а ц и о н н о - ф у н к ц и о н а л ь н а я
125
структура, в разных из них могут д о м и н и р о в а т ь качества л и б о органи­
з а ц и о н н ы е , л и б о ф у н к ц и о н а л ь н о г о порядка. К первым относится, на­
пример, институт главы государства и его пединститут президентства,
и м е ю щ и й с я в большинстве стран мира. Он находит свое выражение в
существовании высшего должностного л и ц а , п о д ч и н е н н о г о ему аппа­
рата управления (в президентских республиках), администрации пре­
зидента (в некоторых президентских и полупрезидентских республи­
ках), канцелярии президента (в парламентарных республиках), офици­
альной резиденции, государственных знаках отличия (президентский
штандарт на транспортных средствах п е р е д в и ж е н и я , государственный
флаг над президентских дворцом) и т.д. Функциональным институтом
является, н а п р и м е р , институт чрезвычайного п о л о ж е н и я , который не­
редко не обладает своим органом или органами. Вместе с тем не суще­
ствует непреодолимых барьеров между э т и м и двумя разновидностями
институтов. Орган государства, должностное л и ц о (например прези­
дент) проявляет себя в деятельности, а ф у н к ц и я , в свою очередь, всегда
связана с деятельностью какой-то субстанции (организации, органа в
государствоведении). Поэтому мы разделяем эти два вида институтов
только на уровне научной абстракции.
С точки зрения уровня сложности различаются простые (элемент­
ные) и комплексные институты государственности. В первом случае ин­
ститут представляет собой элементарную е д и н и ц у и не может быть
расчленен на более мелкие институты. Таковы институты чрезвычай­
ного п о л о ж е н и я , референдума, административного контроля предста­
вителей государства за законностью деятельности органов местного
самоуправления и др.
К о м п л е к с н ы е институты состоят из других институтов, которые яв­
ляются пединститутами по о т н о ш е н и ю к п е р в ы м . Выше уже говори­
лось об институте главы государства и его подинституте президентства.
К о м п л е к с н ы м является институт ф о р м ы государства, состоящий из
пединститутов ф о р м ы правления, ф о р м ы территориально-политичес­
кого устройства государства, ф о р м ы государственного режима. В свою
очередь, пединститут ф о р м ы государственного устройства становится
институтом для пединститутов федерализма, а в т о н о м и и , администра­
тивно-территориального деления унитарного государства. Такое дроб­
ление может иногда продолжаться довольно долго, вплоть до послед­
него «института-элемента», который уже не может быть расчленен на
другие институты.
Разделение на простые и к о м п л е к с н ы е институты тоже в опреде­
л е н н о й мере условно. Имея целевую установку, не только в комплекс­
ном, но и в простом институте м о ж н о выделить группу органов или
126
о т н о ш е н и й , обособив ее. Так, в институте чрезвычайного п о л о ж е н и я
могут быть выделены о т н о ш е н и я парламентского контроля за чрезвы­
ч а й н ы м п о л о ж е н и е м (порядок немедленного уведомления обеих палат
парламента в России в связи с введением Президентом чрезвычайного
п о л о ж е н и я в соответствии с Конституцией 1993 г., порядок обязатель­
ного созыва парламента в установленный срок при объявлении чрез­
в ы ч а й н о г о п о л о ж е н и я или самостоятельный сбор его членов по Кон­
ституции Б р а з и л и и 1988 г. и т.д.).
М о ж н о выделить основные и неосновные институты, которые как бы
п р и м ы к а ю т к первым, являются д о п о л н и т е л ь н ы м и . Так, к обширней­
шему, о с н о в н о м у к о м п л е к с н о м у институту государственной власти в
качестве его неотъемлемой части п р и м ы к а е т институт государственно­
го суверенитета, находящий свое главное проявление в независимости
государственной власти от любой другой в д а н н о й стране и вне ее.
Институт представителя государственной власти на местах (в опреде­
л е н н ы х административно-территориальных единицах) связан с инсти­
тутом контроля государства за деятельностью местного самоуправле­
н и я ( н а п р и м е р во Ф р а н ц и и ) ; последний в этой связи выступает уже
как пединститут первого.
К л а с с и ф и к а ц и я институтов может быть осуществлена и по группам
однородных я в л е н и й . Если принять трехчленную к о н ц е п ц и ю ветвей
государственной власти (законодательную, исполнительную, судеб­
ную), то в пределах с ф е р ы каждой из них м о ж н о выделить н е с к о л ь к о
о д н о п о р я д к о в ы х институтов, которые могут быть простыми и ком­
п л е к с н ы м и , о с н о в н ы м и и п р и м ы к а ю щ и м и ( д о п о л н и т е л ь н ы м и ) . Ветвь
законодательной власти дает примеры институтов парламентаризма,
правового п о л о ж е н и я депутата, законодательного процесса и т.д., ветвь
и с п о л н и т е л ь н о й власти — правительства, регламентарной власти и др.,
судебной власти — судебного присутствия (судебной коллегии, заседа­
н и я ) , судебного р е ш е н и я и т.д.
Глава
ФОРМЫ
8
ГОСУДАРСТВА
§ 1. Понятие формы государства
Форма государства и ее элементы. Ф о р м а государства изучается в
различных общественных науках с п о з и ц и й своего предмета. Для кон­
ституционного права той или и н о й страны ф о р м а государства — это
прежде всего к о м п л е к с н ы й правовой институт (с другой точки зре­
ния — комплекс правовых институтов), т.е. система внутренне согла­
сованных норм, регулирующих реальное я в л е н и е в д а н н о й стране
(форму государства). С этих п о з и ц и й конституционалисты Великобри­
тании изучают унитарную парламентарную демократическую монар­
хию в своей стране, конституционалисты С Ш А — федеративную пре­
зидентскую демократическую республику в С Ш А , конституционалис­
ты Китая — свою государственную форму и т.д. В государствоведении
той или иной страны при изучении ф о р м ы государства анализируются
не нормы права и правовые взаимосвязи, а прежде всего фактически
складывающиеся о т н о ш е н и я . К о н е ч н о , в первом случае невозможно,
да и не следует исключать анализ фактических о т н о ш е н и й , а во вто­
ром — правовых норм. Ф о р м у государства в Великобритании, где нет
писаной конституции, невозможно понять, не рассматривая факти­
ческие о т н о ш е н и я между монархом, парламентом, правительством,
государством в целом и а в т о н о м и я м и (Северной И р л а н д и е й , а с 2000 г.
статус автономий полностью получают Ш о т л а н д и я и Уэльс), без ана­
лиза методов государственного управления. Точно так же картина
будет неточной, если, о ц е н и в а я государственную форму в России, иг­
норировать положения конституции об о т н о ш е н и я х президента, пар­
ламента и правительства.
Вместе с тем, кроме анализа конкретной государственной ф о р м ы в
определенной стране, в теории государства и права, в государствоведе­
нии есть общее понятие ф о р м ы государства. О н о является научной
абстракцией, базируется на о б о б щ е н и и главных черт, признаков, при­
сущих государственной ф о р м е в любой стране. Это понятие о б ы ч н о
связано с выделением элементов формы и формулируется как соеди­
нение двух (форма правления и ф о р м а государственного, точнее, по-
128
литико-территориального устройства) или трех (плюс методы полити­
ческого, точнее, государственного режима) элементов. Некоторые ав­
торы сводили это понятие к одному элементу — политическому режи­
му, другие предлагали четвертый элемент — политическую динамику.
В настоящее время в зарубежной науке ( н а п р и м е р во Ф р а н ц и и ) обыч­
но используется двухэлементная характеристика, причем общего по­
н я т и я ф о р м ы государства не предлагается (анализируются л и ш ь ф о р м а
правления и ф о р м а территориально-политического устройства).
В отечественной науке используется трехэлементный подход.
«Элементное» понятие ф о р м ы государства имеет свои плюсы, о н о
отличается четкостью, удобно для анализа. Вместе с тем о н о не дает
синтезированного представления о форме государства в целом как та­
ковой, не предлагает о б щ е й д е ф и н и ц и и , подобной тем, которые выра­
ботаны п р и анализе форм правления ( н а п р и м е р парламентарная мо­
нархия, президентская республика) или ф о р м политико-территори­
ального устройства (федерация, унитарное государство). Такая синте­
з и р о в а н н а я д е ф и н и ц и я становится тем более необходимой, что в не­
которых новых конституциях (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Ни­
карагуа 1987 г. и др.) наряду с характеристикой элементов есть обоб­
щ а ю щ и й термин «форма государства».
Общая характеристика формы государства. С и с т е м н ы й подход к
изучению ф о р м ы государства предполагает учет не только элементов
(формы правления, политико-территориального устройства и др.), но
и связей между н и м и , образующих единое целое (форму государства),
а также связей элементов с этим целым, ибо целое выступает вовне к а к
новое, самостоятельное образование, а не только через свои элементы.
Это новое образование обладает такими качествами, которые не были
присущи его элементам, взятым по отдельности. Таким образом, три
т р а д и ц и о н н о называемые элемента представляют собой л и ш ь опреде­
л е н н ы е (главные) стороны ф о р м ы государства, в которых она прояв­
ляется, но не исчерпывают своих качеств до конца. П о м и м о ф о р м ы
правления (а она т р а д и ц и о н н о ограничивается структурой и взаимоот­
н о ш е н и я м и основных высших органов государства), ф о р м ы государ­
ственного устройства (территориальной о р г а н и з а ц и и государства) и
ф о р м ы государственного режима (методы деятельности государства,
его органов), есть и другие способы проявления особенностей той или
и н о й ф о р м ы государства. С а м ы м ярким п р и м е р о м , может быть, слу­
ж и т «республика советов» сверху донизу, вплоть до сельского совета,
который тоже рассматривался к а к е д и н с т в е н н ы й полновластный
орган, реализующий государственную власть на своей территории. Но
и во Ф р а н ц и и без учета роли префектов, н а з н а ч е н н ы х и действующих
129
от и м е н и государства на местах (в регионах, департаментах), роли ад­
министративных судов, рассматривающих сп оры в связи с государст­
венным управлением, Конституционного совета, Э к о н о м и ч е с к о г о и
социального совета, методов «социального контракта», некоторых дру­
гих органов и методов представление о ф о р м е государства оказалось
бы неточным. Большое, а в некоторых случаях исключительное значе­
ние ( н а п р и м е р в условиях военного режима) для характеристики
ф о р м ы государства имеет роль «материальных придатков» государства
(армии, п о л и ц и и и др.). Особый аспект ф о р м ы — прямые и обратные
связи органов государства с населением, получившие обобщенное на­
звание в упомянутом выше термине «партиципация». Он вошел даже
в некоторые конституции, а конституция Колумбии 1991 г. характери­
зует страну как «партиципаторную» республику. Таким образом, не от­
вергая понятие ф о р м ы государства, создаваемое на основе элементной
характеристики ( о н о удобно для учебных целей), следует использовать
и более ш и р о к и й подход.
Видимо, с одной стороны, следует обобщить «перечневый» подход
элементного анализа, а с другой — не сводить определение ф о р м ы го­
сударства к краткой ф и л о с о ф с к о й трактовке, когда акцент делается
прежде всего на том, что ф о р м а есть п р о я в л е н и е , организация ее со­
держания. Д л я государствоведения ф о р м а государства — это ком­
плексный институт государственности, обусловленный с о ц и а л ь н ы м
содержанием государства (но не только и м ) , т.е. о р г а н и з а ц и о н н о ф у н к ц и о н а л ь н а я структура государственности, выражающая способ
организации и осуществления государственной власти в совокупности
всех ее п р о я вл е ни й (включая, н а п р и м е р , судебную власть, иерархию
центра и мест), а также методы прямой и обратной связи с населением.
Соотношение сущности, содержания и формы государства. Ф о р м а
государства, к а к и любая форма, определяется его содержанием, ибо
ф о р м а всегда есть о р г а н и з а ц и я содержания. В состав содержания вхо­
дит сущность государства, она выражает главное в содержании. Сущ­
ность дает более глубокое представление, а содержание — более бо­
гатое, разностороннее. Поэтому с сущностью связаны главные сторо­
ны формы государства, с содержанием — варианты этих сторон и
остальные характеристики. Выше уже говорилось о сущности вообще
(«философской сущности») и социальной с у щ н о с т и . Рабовладельчес­
кое по своей сущности государство предполагает иную структуру ор­
ганов и методы их деятельности, чем феодальное. Последняя находит
свое выражение в наиболее общей к л а с с и ф и к а ц и и — типе государства,
соответствующем той или иной о б щ е с т в е н н о - э к о н о м и ч е с к о й форма­
ции. В рамках «типовой» сущности возможны различное содержание
У - 174(1
130
государства, а следовательно, его форма. Рабовладельческая демокра­
тия (демократия по с о д е р ж а н и ю для рабовладельцев, например, в
Афинах) дает иной вариант ф о р м ы государства, чем рабовладельчес­
кая аристократия ( н а п р и м е р в Риме). Капиталистическое (буржуаз­
ное) государство имеет иные сущностные черты ф о р м ы , чем феодаль­
ное, а капиталистическое государство в условиях д о м и н и р о в а н и я на­
ц и о н а л ь н о й буржуазии (до определенной стадии развития в И н д и и )
предполагает иную государственную форму, чем в условиях домини­
р о в а н и я блока крупной буржуазии и сохраняющихся п о м е щ и к о в (на­
пример в Марокко).
Социальная сущность диктатуры пролетариата определила главные
п р и з н а к и ф о р м ы социалистического государства: отказ от разделения
властей и советы как единственные полновластные органы, демокра­
т и ч е с к и й централизм, методы насилия по о т н о ш е н и ю к «эксплуатато­
рам» и не только к н и м , п р и з н а н и е всеми органами государства руко­
водящей роли коммунистической партии и т.д. С о ц и а л ь н о е содержа­
ние определило различные варианты ф о р м ы : советская республика от­
личалась от народно-демократической, а республика в Китае (форма
демократической диктатуры народа) — от той и другой.
Вместе с тем жесткой зависимости ф о р м ы только от социальной
сущности и социального содержания не существует, и з л и ш н я я детер­
м и н и р о в а н н о с т ь не всегда оправдана. Эти ф а к т о р ы могут определять,
а могут и не определять те или и н ы е стороны ф о р м ы . Республиканская
ф о р м а правления, с одной стороны, и монархическая, с другой, суще­
ствовали и при рабовладельческом строе, и при феодализме, о н и есть
и в условиях капиталистического строя (монархия в Бельгии и респуб­
л и к а в соседней Германии). Л и ш ь при социализме п р и н ц и п и а л ь н о
исключается монархическая ф о р м а правления. О д и н а к о в ы е в принци­
пе ф о р м ы территориально-политического устройства (унитаризм, фе­
дерализм) существовали в разных по своей сущности и социальной
природе государствах, в неодинаковых государствах, н а п р о т и в , ис­
пользовались аналогичные методы государственного режима. Это обу­
словлено тем, что ф о р м а государства хотя и определяется в п р и н ц и п е
с о ц и а л ь н ы м и факторами, зависит и от других обстоятельств. Федера­
т и в н а я форма устройства К о м о р с к и х Островов связана с географичес­
к и м и факторами (каждый остров — субъект ф е д е р а ц и и ) , сохранение
монархической ф о р м ы правления в Великобритании во многом зави­
сит от традиций страны. Особенности ф о р м ы государства в И р а н е оп­
ределяются религиозным ф а к т о р о м , в Бельгии — э т н и ч е с к и м и отно­
ш е н и я м и (валлонов, ф л а м а н д ц е в и др.) и т.д.
131
§ 2. Классификация современных форм государства
Основания классификации. В д а н н о м параграфе речь идет только о
классификации ф о р м государства как целостного я в л е н и я . Классифи­
кация ф о р м правления, ф о р м политико-территориального устройства,
ф о р м государственного режима содержится в последующих главах. Из
сказанного следует, что в основу к л а с с и ф и к а ц и и ф о р м государства сле­
дует положить то обобщенное определение, которое д а н о этому ком­
плексному институту государственности выше.
В одной из предыдущих глав говорилось о том, что в науке отсутст­
вует обобщенная к л а с с и ф и к а ц и я ф о р м государства. О н а осуществля­
ется л и б о по трем ее элементам в отдельности, л и б о , что бывает чаще
и т и п и ч н о для зарубежной литературы, — по двум: ф о р м е правления и
ф о р м е территориально-политического (государственного) устройст­
1
ва . Л и ш ь для некоторых групп государств в отечественной литературе
предпринимались п о п ы т к и создать о б о б щ е н н у ю к л а с с и ф и к а ц и ю
ф о р м государства. Эти п о п ы т к и были не очень удачны. Выделение
революционно-демократической государственной ф о р м ы и пробуржуазно-авторитарной государственной ф о р м ы для стран социалистичес­
кой и капиталистической о р и е н т а ц и и в «третьем мире», буржуазно-де­
мократической и ф а ш и с т с к о й ф о р м ы государства в капиталистических
странах, советской республики в условиях диктатуры пролетариата и
общенародного социалистического государства и т.д. основывалось
главным образом на учете содержания, а качества ф о р м ы как таковой
меньше п р и н и м а л и с ь во в н и м а н и е . Кроме того, в таком подходе дов­
лел идеологический ф а к т о р .
Отсутствие о б о б щ е н н о й к л а с с и ф и к а ц и и , осуществляемой и м е н н о
в связи с качествами самой ф о р м ы , имеет и объективные, и субъектив­
ные п р и ч и н ы . На нашей планете, учитывая производное возникнове­
ние многих государств и п р и н и м а я во в н и м а н и е весь опыт и далекого
прошлого, и с о в р е м е н н о с т и , существовали много сотен, а может быть,
тысячи государств, затем исчезнувших. Они обладают столь р а з н ы м и
чертами ф о р м ы , что их трудно объединить какой-то общей, подходя­
щей терминологией. Д а н н а я к л а с с и ф и к а ц и я требует крайне высокой
степени генерализации (обобщения).
Многие факты не только прошлого, но и с о в р е м е н н о с т и , относя­
щиеся к форме, не изучены в достаточной мере, да и сама ф о р м а госу­
дарства достаточно подвижна: новые конституции и военные перево­
роты (а их, включая неудавшиеся, было около т ы с я ч и , начиная с возСм.: Ardmant Ph. Institutiones politiques et droit constitutionnel. P., 1989. P. 34.
132
н и к н о в е н и я независимых государств в Л а т и н с к о й Америке) зачастую
существенно и з м е н я ю т форму государства.
Основные разновидности формы государства. В предыдущей главе
предложена о б о б щ е н н а я к л а с с и ф и к а ц и я , предусматривающая выде­
л е н и е трех главных ф о р м государства: м о н о к р а т и ч е с к о й , сегментарной
и п о л и к р а т и ч е с к о й . О н а опирается прежде всего не на анализ содер­
ж а н и я государственной власти (хотя это отнюдь не исключается), а на
п р и з н а к и ф о р м ы как так о вой , исходя из идеи единства, разделения и
субсидиарности властей. Выше дана также самая общая характеристи­
ка. В д а н н о м параграфе д о п о л н и т е л ь н о указаны л и ш ь особенности
этих «генеральных» разновидностей в тех или иных странах.
Для монократической ф о р м ы , к а к отмечалось, главным является
п р и н ц и п единовластия. Не имеет п р и н ц и п и а л ь н о г о з н а ч е н и я , будет
вся государственная власть сосредоточена в руках одного л и ц а , одного
органа или системы определенного рода органов. И м и могут быть тео­
кратический монарх в султанате О м а н , коллегия монархов ( В ы с ш и й
совет э м и р о в семи частей федерации в ОАЭ), «фюрер» в ф а ш и с т с к о й
Германии, « п о ж и з н е н н ы й президент» Иди Амин в Уганде (до 1979 г.)
или император-людоед Бокасса в 70-х гг. в Ц е н т р а л ь н о а ф р и к а н с к о й
Республике (он происходил из племени каннибалов). Е д и н с т в е н н ы м и
п о л н о в л а с т н ы м и органами в странах тоталитарного с о ц и а л и з м а были
объявлены органы т и п а советов снизу доверху (правда, реальная власть
находилась в руках органов п р а в я щ е й к о м м у н и с т и ч е с к о й партии, осо­
б е н н о ее политбюро и более к о н к р е т н о — ее генерального секретаря
(председателя). Последнее обстоятельство вносило существенные осо­
бенности в данную государственную форму, но она оставалась моно­
кратической. Такая государственная власть закрыта для давления на
нее со стороны заинтересованных групп. Более того, подобные попыт­
ки могут встретить суровую расправу. Существуют идеологический мо­
н и з м , однопартийность или п р и н я т п р и н ц и п н е с м е н я е м о с т и одной
руководящей партии.
Из приведенных п р и м е р о в видно, что такая ф о р м а государства воз­
м о ж н а и в странах высокого уровня э к о н о м и ч е с к о г о развития, и в
отсталых странах, в странах «богатых», с высоким уровнем доходов
населения (например ОАЭ, где исчисляемый средний доход на душу
населения от продажи нефти иногда не м е н ь ш е , чем в С Ш А ) , и в
странах очень бедных ( н а п р и м е р а ф р и к а н с к а я Республика Малави п р и
« п о ж и з н е н н о м президенте» X. Банде).
Условия, в которых возникает д а н н а я государственная форма, весь­
ма разнообразны и в каждом случае требуют конкретного анализа, но
если попытаться сделать о б о б щ е н и я , то очевидно, что в большинстве
133
стран монократическая ф о р м а государства о б ы ч н о возникает в обста­
новке экстремальных ситуаций (это не относится к абсолютным или
полуабсолютным теократическим монархиям в некоторых мусульман­
ских странах). О н а утверждается зачастую (хотя далеко не всегда) при
слабости «среднего класса», когда узкий слой предбуржуазии в Тропи­
ческой А ф р и к е или партийно-государственная номенклатура в странах
тоталитарного с о ц и а л и з м а узурпируют государственную власть. П р и
экстремистских, ф а ш и с т с к и х режимах реальная политическая, а сле­
довательно, и государственная власть сосредоточивается в руках агрес­
с и в н о й с о ц и а л ь н о - п о л и т и ч е с к о й группировки, эксплуатирующей шо­
винистические устремления определенных слоев, а то и большинства
населения. Эта ф о р м а государства всегда связана с установлением обя­
зательной идеологии (иногда в религиозной ф о р м е ) , зачастую — с ого­
сударствлением э к о н о м и к и и общественной ж и з н и в целом, с к р а й н е
элитарным характером государственной власти.
Монократическая государственная ф о р м а может иметь свои разно­
видности. Это: 1) теократическая монократическая форма государства,
существующая в странах мусульманского фундаментализма (Саудов­
ская Аравия, ОАЭ и др.); 2) экстремистская ( ф а ш и с т с к а я и др.) моно­
кратическая государственная форма (в п р о ш л о м Германия, И т а л и я ,
И с п а н и я и др.); 3) милитаристская монократическая государственная
форма, когда государственная власть принадлежит военному совету, а
фактически — его руководителю ( Б р а з и л и я до к о н ц а 80-х гг., совре­
м е н н ы й И р а к и др.); 4) монократическая государственная ф о р м а тота­
литарного социализма.
Любая из этих ф о р м может быть прикрыта парламентской оболоч­
кой, могут существовать конституция, в ы б о р н ы е органы, но о н и не
имеют реального з н а ч е н и я . Главное заключается не в правовых нор­
мах, а в ф а к т и ч е с к о м п о л о ж е н и и .
Поликратическая ф о р м а государства является прямой противопо­
ложностью м о н о к р а т и ч е с к о й . Она характеризуется разделением влас­
тей, существованием нескольких центров власти в масштабе государ­
ства (президент или правительство, парламент, суды, органы консти­
туционного к о н т р о л я ) , определенной децентрализацией управления
территориями, в государственном режиме (кроме случаев чрезвычай­
ного п о л о ж е н и я ) преобладают демократические методы управления,
связанные с регулярными и «честными» выборами, п а р т и ц и п а ц и е й
граждан, п о и с к а м и к о м п р о м и с с о в и консенсуса, гарантиями прав
граждан. Государственная власть открыта для давления на нее со сто­
роны различных заинтересованных групп, существует идеологический
плюрализм, многопартийность. Поликратическая форма государства
134
может иметь и республиканскую ф о р м у правления, и парламентарную
м о н а р х и ю (с практически безвластным монархом), о н а совместима с
простым унитарным государством (Венгрия), со с л о ж н ы м у н и т а р н ы м
государством с а в т о н о м н ы м и о б р а з о в а н и я м и ( Д а н и я ) , с федеративным
устройством (Германия).
Поликратическая государственная ф о р м а складывается в ряде ка­
питалистических развитых стран, а также в некоторых других странах,
где «средний класс» пользуется з н а ч и т е л ь н ы м (часто о п р е д е л я ю щ и м в
ряде аспектов) в л и я н и е м на государственную политику, там, где у влас­
ти стоит так называемая н а ц и о н а л ь н а я буржуазия, сохранившая демо­
кратические потенции и в ы р а ж а ю щ а я интересы ш и р о к и х слоев насе­
л е н и я . В таких странах существует соревновательная ( С Ш А ) или
с о ц и о п р и м и р и т е л ь н а я политическая система ( а м е р и к а н с к и й полито­
лог А. Лейпхарт называет такие общества, к числу которых он относит
и И н д и ю , «многосоставными», а саму д е м о к р а т и ю «сообщественной
1
демократией» . П р и м е р ы такой ф о р м ы государства м о ж н о найти на
всех континентах: Ф р а н ц и я в Европе, С Ш А в Америке, Я п о н и я в Азии,
Австралия в О к е а н и и .
Поликратическая государственная ф о р м а так же, к а к и м о н о к р а т и ческая, может иметь свои р а з н о в и д н о с т и . Правда, в д а н н о м случае
к л а с с и ф и к а ц и и осуществить гораздо сложнее, чем в условиях м о н о кратической государственной ф о р м ы . В и д и м о , м о ж н о выделить, да и
то в известной мере условно, две р а з н о в и д н о с т и : т р а д и ц и о н н у ю и
постсоциалистическую. Первая сложилась о к о н ч а т е л ь н о в большинст­
ве демократических стран после Второй м и р о в о й в о й н ы в н е р а з р ы в н о й
св язи с проведением некоторых р е ф о р м в э к о н о м и к е (аграрная рефор­
ма, и з м е н е н и я в управлении п р е д п р и я т и я м и ) , з а в е р ш е н и е м формиро­
в а н и я «среднего класса», с идеями и п р а к т и к о й социального государ­
ства, р а з л и ч н ы м и ф о р м а м и п а р т и ц и п а ц и и в управлении государством,
п о я в л е н и е м новых групп о с н о в н ы х прав граждан и т.д. Это — зрелая
р а з н о в и д н о с т ь поликратической ф о р м ы государства.
Вторая разновидность еще переживает начальный период своего
становления. В некоторых странах этот процесс продвинулся несколь­
ко дальше (Венгрия, Чехия, П о л ь ш а ) , в других (некоторые среднеази­
атские республики) он практически не н а ч и н а л с я .
Сегментарная ф о р м а государства, к а к отмечалось, промежуточная
ф о р м а . О н а существует в условиях, когда в обществе доминирует срав1
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследова­
ние. М., 1997. С. 20. Термин «многосоставный» — это более или менее удачный перевод
английского слова «плюралистический» — plural.
135
нительно ш и р о к и й слой олигархии, но элита, стоящая во главе его,
узка и по существу иногда замыкается на одном должностном лице —
президенте (Египет, Венесуэла, И н д о н е з и я и др.) или монархе (Иорда­
н и я , М а р о к к о ) . В стране существует не тоталитарная, но и не с о ц и о примирительная, а о г р а н и ч е н н о соревновательная политическая сис­
тема. Государственная власть открыта только для частичного давления
на нее со стороны определенных заинтересованных групп, политичес­
кий плюрализм существует в о г р а н и ч е н н о м виде. В некоторых странах
закон устанавливает или устанавливал максимальное число разрешае­
мых властями партий (2—3 в И н д о н е з и и , Н и г е р и и , Сенегале), в других
странах п р и м е н я ю т с я меры, ограничивающие создание новых партий
(например в Египте их отказываются регистрировать, заявляя, что пар­
тии с т а к и м и целями уже есть).
Д а н н а я ф о р м а государства предполагает известное разделение
ролей по управлению между р а з н ы м и институтами государства. Всегда
существуют конституция и парламент, в республике — избираемый
президент, в монархии — о г р а н и ч е н н ы й в правах монарх. Устанавли­
вается частичная автономия определенных административно-терри­
ториальных и иных е д и н и ц (обычно есть выборные местные органы,
хотя выборы осуществляются под контролем назначенных государст­
вом должностных л и ц ) . О д н а к о при д а н н о й ф о р м е нет «баланса» влас­
тей, системы сдержек и противовесов. Главенствует исполнительная
власть (монарх — в дуалистической монархии, президент — в прези­
дентской республике). Ограничений в переизбрании для последнего
практически не существует, некоторые президенты избирались по 6—
8 раз подряд (Стресснер в Парагвае, Сухарто в И н д о н е з и и , Уфуа Буанье в Береге Слоновой Кости и т.д.). По конституции, а чаще в силу
сложившейся практики полномочия органов государства распределе­
ны так, что на всех ступенях управления решающую роль играют не
выборные коллегиальные органы, а е д и н о л и ч н ы е н а з н а ч е н н ы е чи­
н о в н и к и . Д о м и н и р у ю т авторитарные методы управления. Демокра­
тические права и свободы граждан признаются в конституции, но на
практике о н и ограничены.
В условиях разных стран складываются неодинаковые разновид­
ности д а н н о й ф о р м ы . Сегментарная ф о р м а государства в Венесуэле
или Египте существенно отличается, скажем, от ф о р м ы , существую­
щей в М а р о к к о или И о р д а н и и . Видимо, существуют две ее разновид­
ности: сравнительно либеральная и более авторитарная.
Три названные выше о с н о в н ы е ф о р м ы государства не исчерпывают
их многообразия. О д н о й из современных тенденций развития государ­
ственности является в о з н и к н о в е н и е разного рода гибридных и сме-
136
ш а н н ы х ф о р м . Осуществлен, по существу, отход от «чистых» ф о р м пре­
зидентской и парламентарной республики («чистые» ф о р м ы сохрани­
л и с ь в небольшом количестве стран), появляется все больше полупре­
зидентских республик ( Ф р а н ц и я , Россия, многие другие страны С Н Г ) ,
президентских республик с чертами парламентарной республики и на­
оборот. И з м е н я е т с я федерализм, возникают промежуточные ф о р м ы ,
о б ъ е д и н я ю щ и е черты федерации и международного союза (Европей­
с к и й союз, Союз Беларуси и России и др.), в е д и н и ч н ы х странах сло­
ж и л а с ь неизвестная до сих пор ф о р м а регионалистского государства.
В этой ф о р м е по существу унитарного государства есть федералист­
ские черты. Во многих случаях стираются различия между политичес­
к о й и административной автономией. В монархиях, продолжающих
оставаться по существу а б с о л ю т н ы м и , п р и н и м а ю т с я конституции, со­
здается подобие парламентов, провозглашаются права человека и
гражданина, смягчаются авторитаристские методы управления. Даль­
н е й ш е е развитие приведет к н о в ы м к л а с с и ф и к а ц и я м ф о р м ы государ­
ства.
Выше предложены различные к л а с с и ф и к а ц и и государства, о н и
имеются и ниже. В этих к л а с с и ф и к а ц и я х одно и то же государство
отнесено к разным группам. Это — не недостаток к л а с с и ф и к а ц и й и не
противоречие. Просто в д а н н о м случае используются разные основа­
н и я д е л е н и я , неодинаковые к л а с с и ф и к а ц и о н н ы е е д и н и ц ы .
Глава
ФОРМЫ
9
ПРАВЛЕНИЯ
Н а з в а н н ы е выше три основные ф о р м ы государства дают л и ш ь наи­
более общее представление о существующих государственных структу­
рах. Для более детального изучения ф о р м ы того или иного государства
необходимо рассмотреть три традиционных элемента ф о р м ы государ­
ства (форму правления, форму политико-территориального устройст­
ва, форму государственного режима), а также п р я м ы е и обратные связи
государственного аппарата с населением.
§ 1. Понятие формы правления и ее основные разновидности
Понятие формы правления. Термин «форма правления» (реже —
«форма государственного правления») содержится во многих консти­
туциях стран мира ( Б р а з и л и и 1988 г., И о р д а н и и 1952 г., Казахстана
1995 г., М е к с и к и 1917 г., Э ф и о п и и 1994 г. и др.). Почти всегда говорит­
ся и о том, является государство монархией или республикой (исклю­
ч е н и я м и являются И з р а и л ь и Камбоджа до 1993 г., где использовалось
просто название «государство», н а п р и м е р «Государство Израиль»), но
в конституциях развернутого п о н я т и я ф о р м ы правления не содержит­
ся. О н о вырабатывается доктринальным путем в работах ученых.
В научной литературе существуют р а з л и ч н ы е подходы к п о н я т и ю
формы правления. С т о р о н н и к и узкой трактовки этого п о н я т и я связы­
вают форму правления только или прежде всего с правовым положе­
нием главы государства (А.А. М и ш и н ) , п р и в е р ж е н ц ы ш и р о к о й трак­
товки включают в это понятие о т н о ш е н и я высших органов государст­
венной власти с центрами э к о н о м и ч е с к о й и политической власти и
даже политическую среду (чешский автор Й. Благож). Узкая трактовка
недостаточно учитывает роль других органов государства, в том числе
парламента, правительства, ш и р о к а я придает п о н я т и ю ф о р м ы несвой­
ственный ей характер.
В современной литературе т р а д и ц и о н н о ф о р м а правления опре­
деляется как характеристика структуры и в з а и м о о т н о ш е н и й высших
органов государства. Нередко перечень этих органов ограничивают
138
главой государства, парламентом и правительством. Такой подход в
о с н о в н о м верен, так к а к делает акцент на органах, играющих решаю­
щую роль в управлении государством. О д н а к о если понимать госу­
дарственное управление в более ш и р о к о м смысле, то следует учесть
и роль судебной власти, особое значение органов конституционного
контроля.
В управлении государством участие п р и н и м а ю т также местные ор­
ганы государства (советы в тоталитарном социалистическом государ­
стве, н а з н а ч е н н ы е представители государственной власти в других
странах). Многое зависит и от реальной роли бюрократии, чиновниче­
ства в управлении государством. Эта роль оказывает важное, а иногда
и первостепенное, воздействие на ф о р м у п р а в л е н и я . Н а к о н е ц , само
управление предполагает не только п р я м ы е , но и обратные связи ор­
ганов государства с населением. Таким образом, оценивая ту или иную
ф о р м у п р а в л е н и я , п о м и м о структуры и в з а и м о о т н о ш е н и й трех тради­
ц и о н н ы х для определения этого п о н я т и я органов, следует учитывать
роль других органов государства, которым по конституциям принадле­
ж и т государственная власть ( н а п р и м е р упомянутый выше Военный
комитет развития на Мадагаскаре) или которые осуществляют ее на
практике (армия в И н д о н е з и и в соответствии с к о н ц е п ц и е й о полити­
ческой роли а р м и и ) , ф о р м ы прямых и обратных связей органов госу­
д а р с т в е н н о й власти с населением.
Ф о р м у правления нельзя отождествлять с управлением государст­
вом. Последнее — гораздо более ш и р о к о е п о н я т и е . Кроме того, назва­
ние существующей ф о р м ы правления не всегда дает правильное пред­
ставление о способе управления. Великобритания или Я п о н и я — мо­
нархии, но монарх ф а к т и ч е с к и не обладает властными п о л н о м о ч и я м и
и о т н ю д ь не управляет государством. Форма правления — это способ
организации структуры и взаимоотношений всех органов государствен­
ной власти, а также их прямых и обратных связей с населением.
Основные разновидности формы правления. С давних времен разли­
чаются две о с н о в н ы е ф о р м ы правления: монархия и республика. Монар­
хия преобладала в государствах древнего мира и в средние века. Рес­
публика стала господствующей ф о р м о й правления в Новое время.
Н ы н е более 5/6 государств мира являются республиками, хотя и мо­
нархическая ф о р м а правления, как в и д н о из приведенных д а н н ы х ,
вовсе не исчезла. Главное различие между н и м и состоит в условиях
з а м е щ е н и я поста главы государства и его ответственности. Монарх
(царь, император, король, султан и т.д.) занимает свой пост по наслед­
ству и п о ж и з н е н н о , он является н е п р и к о с н о в е н н о й особой, н и к а к о й
ответственности не подлежит и, как правило (о некоторых и с к л ю ч е н и -
139
ях сказано ниже), не может быть смещен со своего поста. В республике
глава государства избирается из среды граждан на определенный срок,
он может быть досрочно смешен ( н а п р и м е р в порядке импичмента, о
котором говорится ниже).
В развитых странах (Европа, Я п о н и я , а также Канада, Австралия
и др., где британский монарх представлен генерал-губернатором) раз­
л и ч и я между монархией и республикой практически не имеют значе­
н и я : по степени демократичности порядка управления монархия Ис­
п а н и и мало чем отличается от соседней республики Португалии. В раз­
вивающихся странах различия между монархией и республикой могут
иметь весьма существенное значение для демократизации политичес­
кого строя. Монарх в этой группе стран обладает реальными властны­
ми п о л н о м о ч и я м и , подданство (гражданство) рассматривается как
л и ч н а я верность монарху, он направляет работу парламента и даже
распускает его на многие годы ( М а р о к к о ) , а то и на два-три десятиле­
тия ( И о р д а н и я ) и правит без него. Поэтому, н а п р и м е р , в тех арабских
странах, где существует монархия, их политический строй существен­
но отличается от республик, хотя во всех этих странах п р и м е н я ю т с я ,
правда в разной степени, п р и н ц и п ы шариата.
Хотя разделение государств на монархии и республики продолжает
оставаться о с н о в н ы м при классификациях ф о р м правления, иногда
возникают с м е ш а н н ы е , гибридные ф о р м ы . В монархиях появляются
отдельные республиканские черты ( н а п р и м е р периодические выборы
монарха раз в 5 лет в Малайзии или «коллегиальная монархия» в ОАЭ),
в республиках к власти приходят, по существу, монархические (пожиз­
ненные) президенты (до 80—90-х гг. в Югославии, Уганде, Малави,
Экваториальной Гвинее, Тунисе и др.). В некоторых случаях появляет­
ся и наследственность: с ы н п о ж и з н е н н о г о президента К и м Ир С е н а в
К Н Д Р еще до смерти последнего (1984 г.) был объявлен будущим ру­
ководителем п р а в я щ е й партии и государства.
Отсутствие достаточных различий в политическом строе европей­
ских монархий и республик, черты гибридности и некоторые другие
ф а к т о р ы иногда ведут к п о п ы т к а м замены п о н я т и й монархии и рес­
публики и н ы м и категориями (парламентская или иная ф о р м а правле­
н и я ) . Однако для анализа и м е н н о ф о р м ы правления утвердившееся на
п р о т я ж е н и и веков различие существенно. Большое значение оно
имеет для развивающихся стран.
140
§ 2. Монархическая форма правления
Признаки монархии и особенности современной монархии. Выше уже
говорилось, что о с н о в н ы м и п р и з н а к а м и монархии являются наследст­
венный порядок з а м е щ е н и я поста главы государства и его неответст­
венность. Л и ш ь в М а л а й з и и монарх переизбирается раз в 5 лет султа­
нами субъектов федерации и только из их числа. Монарх занимает свой
пост в п е р с о н а л ь н о м качестве, не бывает вице-монарха в отличие от
вице-президента (правда, иногда губернатор в колониях Великобрита­
н и и именовался вице-королем) в некоторых странах. Л и ш ь в ОАЭ су­
ществует «коллегиальная монархия»: п о л н о м о ч и я главы государства
принадлежат Совету э м и р о в семи эмиратов ф е д е р а ц и и .
М о н а р х не несет п о л и т и ч е с к о й , уголовной, административной или
иной юридической ответственности. Он может оставить престол л и ш ь
в порядке отречения от него, хотя в некоторых странах в революцион­
ные эпохи п р и м е н я л а с ь и уголовная ответственность, и казнь королей
(Великобритания, Франция).
С о в р е м е н н ы е монархии претерпели существенные м о д и ф и к а ц и и ,
которые отличают их от монархий прошлого. О б щ а я т е н д е н ц и я связа­
на с о г р а н и ч е н и е м власти монарха. В развитых странах монарх везде
стал безвластным институтом. В развивающихся странах м о н а р х и ю
стремятся украсить некоторыми с о в р е м е н н ы м и т е р м и н а м и . В консти­
туциях говорится о «демократической и социальной» монархии (Кон­
ституция М а р о к к о 1972 г.), о «конституционно-монархическом» коро­
левстве ( К о н с т и т у ц и я Непала 1990 г.), монархи октроируют (даруют)
конституции там, где их раньше не было (Саудовская Аравия 1992 г.,
О м а н 1996 г.), создают подобие парламентских институтов (Нацио­
нальное с о б р а н и е в ОАЭ). В некоторых развивающихся странах введе­
ны институты, д е м о к р а т и з и р о в а в ш и е монархическую форму правле­
н и я ( Н е п а л , И о р д а н и я , Кувейт и др.).
В целом институт монархии — это феодальный пережиток, а для
некоторых стран — п е р е ж и т о к еще более давних времен, но использо­
вание д а н н о й ф о р м ы п р а в л е н и я в той или и н о й стране имеет конкрет­
ный характер. К а к отмечалось, в ряде стран эта ф о р м а не сказывается
практически на характере политического строя, а в других часто имеет
определяющее значение для него. Сам монарх может выступать и с
р е а к ц и о н н ы х п о з и ц и й , и с п о з и ц и й защиты демократического строя,
как это сделал король И с п а н и и в 1981 г., когда он, будучи по консти­
туции г л а в н о к о м а н д у ю щ и м , использовал эту «спящую» конституци­
онную норму для л и к в и д а ц и и путча правых о ф и ц е р о в , стремившихся
восстановить ф а ш и с т с к и е порядки.
141
Процесс развития современного мира свидетельствует о сокраще­
н и и числа монархий. После Второй мировой войны в ранее монархи­
ческих Албании, Болгарии, Венгрии, Греции, Р у м ы н и и , Э ф и о п и и
провозглашены республики. Однако этот процесс развивается с зигза­
гами. Восстановлена монархия в И с п а н и и , Камбодже, на несколько
лет в 70-х гг. империей стала Ц е н т р а л ь н о а ф р и к а н с к а я Республика, в
90-х гг. исламским эмиратом объявлен А ф г а н и с т а н . В Албании и Бра­
зилии в 90-х гг. проводились референдумы о возможности восстанов­
л е н и я монархии (результат был отрицательным), такой референдум
был назначен и в Болгарии (отменен парламентом). Небольшие груп­
пы населения выступают за восстановление монархии в Р у м ы н и и и в
России.
С т о р о н н и к и монархии достоинством д а н н о й ф о р м ы правления
считают прочность поста главы государства, который не зависит от
политических перемен и, следовательно, стабильность государствен­
ной власти. К числу достоинств относят также беспартийность и, тео­
ретически, беспристрастность монарха, который вследствие этого
может быть п о д л и н н ы м арбитром в обществе. Эти доводы несостоя­
тельны для развитых стран, где монарх безвластен (хотя и может в
определенных ситуациях использовать свои «спящие» прерогативы), и
не отвечают условиям многих развивающихся стран, где монарх власт­
вует, а если он арбитр, то отнюдь не беспристрастный.
В развитых странах (Бельгии, Великобритании, Д а н и и , И с п а н и и ,
Я п о н и и и др.) сколько-нибудь заметного д в и ж е н и я за л и к в и д а ц и ю мо­
нархии и замену ее республикой не существует: монарх в значительной
мере л и ш ь почетная должность, он не влияет сколько-нибудь сущест­
венно на управление страной. В развивающихся странах есть силы,
стремящиеся к л и к в и д а ц и и монархии, их о р г а н и з а ц и и являются чаще
всего т а й н ы м и , п о д п о л ь н ы м и . Во многих из этих стран такие органи­
зации создавались а р м е й с к и м и о ф и ц е р а м и и привели к установлению
республики (Египет, Л и в и я , Э ф и о п и я и др.).
Разновидности монархической формы правления. В с о в р е м е н н о м
мире существуют три вида монархии: абсолютная (по в н е ш н и м при­
знакам в связи с п р и н я т и е м конституции она становится полуабсолют­
ной), дуалистическая и парламентарная.
Абсолютная монархия в ее «чистом» виде характеризуется полно­
властием монарха, конституция и парламент отсутствуют. В настоящее
время таких м о н а р х и й уже нет: в последней из них — султанате О м а н е
в 1996 г. монарх даровал конституцию. Правда, нет конституции в ко­
ролевстве Бутан, но там есть закон о Н а ц и о н а л ь н о м собрании, и этот
своеобразно ф о р м и р у е м ы й парламент собирается на сессии, хотя вы-
142
полняет н а д е л е л и ш ь совещательные ф у н к ц и и . Абсолютные монархии
теперь «обшиты» конституционной или парламентской оболочкой. По
существу, монарх властвует безраздельно, даже в некоторых конститу­
циях говорится, что вся власть исходит от монарха (а не народа), он
имеет право абсолютного вето по о т н о ш е н и ю к актам своеобразных
парламентских органов: их р е ш е н и я не вступают в силу без согласия
монарха, но по ф о р м е в такой монархии есть п р и з н а к и о г р а н и ч е н н о й
монархии, хотя в некоторых странах действие конституций на десяти­
летия приостанавливается (Бахрейн), о н и отменяются монархом (Сва­
зиленд), а парламенты на годы распускаются (Кувейт, где только и
существует полностью выборный парламент). В некоторых конститу­
циях (Бахрейн, Кувейт) даже говорится об ответственности правитель­
ства перед парламентом (по традиции правительство возглавляет с ы н ,
брат или другой близкий родственник монарха, но, как отмечалось,
парламент имеет н а д е л е совещательный характер). К тому же, напри­
мер в Брунее, в парламенте ч и с л е н н о преобладают лица, я в л я ю щ и е с я
его членами по должности, т.е. н а з н а ч е н н ы е монархом. Парламент по
существу рассматривается как особая ф о р м а мусульманского институ­
та аш-шура — с о в е щ а н и я правителя с авторитетными людьми. Да и
к о н с т и т у ц и я , хотя документ называется т а к и м образом, не является
о с н о в н ы м з а к о н о м . Это л и ш ь королевский низам, д а р о в а н н ы й монар­
хом. П о д л и н н о й же конституцией считаются две с в я щ е н н ы е к н и г и
мусульман — Коран и сунна (особенно первый). Учитывая указанные
обстоятельства, видимо, все же правильнее называть сохранившиеся
монархии такого рода полуабсолютными.
Б о л ь ш и н с т в о из рассматриваемых монархий имеют теократичес­
кие черты. В наиболее отчетливой ф о р м е о н и выражены в арабских
монархиях (кроме М а р о к к о ) , в султанате Бруней. Это — теократичес­
кие полуабсолютные по ф о р м е и абсолютные по существу м о н а р х и и .
К их числу принадлежит и королевство Бутан в Гималаях, хотя теокра­
тические черты в д а н н о м случае выражены слабее. Особую роль в полу­
абсолютной теократической монархии играет с е м е й н ы й совет. О н , в
частности, определяет п р е е м н и к а монарха (это не обязательно стар­
ший с ы н ) , может заставить монарха отречься от престола. Связи орга­
нов государства с населением имеют своеобразный характер. Во-пер­
вых, о н и определяются р е л и г и о з н ы м и догмами. Во-вторых, о н и пер­
с о н а л ь н ы , основываются на верности монарху и принадлежности к
о б щ и н е правоверных (умме). В-третьих, о н и , по существу, односторонни. Хотя существует маджилис (право любого «правоверного» члена
уммы п р и й т и на прием к монарху, что на практике не всегда осущест­
вляется), эти связи имеют характер п о в и н о в е н и я . В-четвертых, такие
143
связи осуществляются в значительной мере через авторитетных л и ц в
общине правоверных. Назначаемые местные органы государства со­
стоят из членов королевской семьи (губернаторы) и других прибли­
женных к монарху л и ц . В связях с населением о н и выступают не столь­
ко как представители государства, сколько как олицетворение монар­
шего дома.
Особое место среди полуабсолютных теократических монархий за­
нимают ОАЭ. В этом государстве вся полнота власти принадлежит, как
отмечалось, коллегиальному органу — Совету э м и р о в семи объединив­
шихся эмиратов. Н а ц и о н а л ь н о е собрание (назначаемый э м и р а м и
своего рода парламент) состоит даже не при этом Совете, а при прави­
тельстве, тоже назначаемом э м и р а м и . Хотя р е ш е н и я Совет п р и н и м а е т
коллегиально, определяющие п о з и ц и и принадлежат эмиру крупней­
шего эмирата Абу-Даби, з а н и м а ю щ е г о 86% территории ОАЭ. Его глава
периодически переизбирается Советом э м и р о в его председателем и по
Временной конституции 1971 г. имеет значительные властные полно­
мочия.
В дуалистической монархии (от латинского слова «два») законы
принимает только парламент, а управляет страной монарх через назна­
чаемое им и ответственное только перед ним правительство.
П о я в л е н и е такой ф о р м ы правления в Европе связано с выступле­
н и я м и широких слоев народа в XVIII—XIX вв. против абсолютизма,
за ограничение прав монарха. Дуалистическая монархия стала вопло­
щением компромисса между растущей буржуазией и еще с и л ь н ы м
дворянством. По идее монарх должен был представлять интересы дво­
рянства, а парламент — прежде всего интересы буржуазии и в опре­
деленной степени других слоев населения (для участия в выборах в
парламент существовали и м у щ е с т в е н н ы й и и н ы е цензы). П о л н о м о ч и я
монарха были очень с и л ь н ы м и : хотя он не мог издавать з а к о н ы , он
мог своими указами (декретами и др.) регулировать многие с ф е р ы
жизни общества, такие указы не нуждались в одобрении парламента.
Кроме того, король имел право вето (правда, отлагательного) по от­
н о ш е н и ю к законам парламента (оно могло быть последним преодо­
лено), право роспуска парламента (с назначением даты новых вы­
боров).
Дуалистическая монархия существовала в Германии, Турции, Таи­
ланде, Л и в и и , Непале, во многих других странах. Россия после 1905 г.
Тоже имела определенные черты дуалистической монархии. В настоя­
щее время с точки зрения норм конституционного права в «чистом»
виде такой формы практически уже нет (ближе всего с позиций права
к ней стоят Бутан, Бруней и Тонга). Если судить по нормам конститу-
144
ц и и , дуалистическая монархия была упразднена в 1980 г. п о п р а в к о й к
конституции в Непале ив 1991 г. в И о р д а н и и . Конституции некоторых
стран теперь предусматривают с м е ш а н н ы е ф о р м ы дуалистической и
п а р л а м е н т а р н о й монархий с преобладанием элементов л и б о первой
( И о р д а н и я до р е ф о р м 1990-х гг.), л и б о второй ( М а р о к к о ) . По нормам
конституций
это полудуалистические,
полупарламентарные монархии.
На деле же, с точки зрения фактических о т н о ш е н и й между органами
государства, их п р я м ы х и обратных связей с населением, И о р д а н и я ,
М а р о к к о , Непал (хотя его новая конституция 1990 г. предусматривает
парламентарную монархию) являются в своей основе дуалистически­
ми м о н а р х и я м и . Согласно ст. 51 конституции И о р д а н и и правительство
ответственно перед парламентом ( в а ж н е й ш и й п р и з н а к парламентар­
н о й , а не дуалистической республики), но все акты парламента (в том
числе и вотум недоверия правительству) д о л ж н ы одобряться королем.
П р а к т и ч е с к и же в И о р д а н и и в течение почти трех десятилетий суще­
ствовало беспарламентское правление: парламент был распушен коро­
лем. Впоследствии он был собран из сохранившихся парламентариев,
к н и м были добавлены н а з н а ч е н н ы е монархом, в 1989 г. состоялись
выборы, но роль парламента очень мала. В М а р о к к о , в отличие от Иор­
д а н и и , вотум недоверия правительству не нуждается в одобрении ко­
роля, но правительство ответственно также и перед монархом. Такая
двойная ответственность правительства все чаще практикуется в совре­
менных государствах, она, как мы увидим н и ж е , используется и в полу­
президентской республике (ответственность перед парламентом и пре­
зидентом). Если судить по этим п р и з н а к а м , то в М а р о к к о существует
своеобразная с м е ш а н н а я ф о р м а м о н а р х и и , но ф а к т и ч е с к и она дуалис­
тическая, ибо все управление (в том числе вооруженными с и л а м и )
концентрируется в руках короля, из двух видов ответственности пра­
вительства — главный перед королем, к тому же он имеет право рос­
пуска парламента по своему усмотрению, чем пользовался неоднократ­
но. П р и б л и з и т е л ь н о так же обстоит дело в Непале и некоторых других
государствах, где по конституциям монархии являются преимущест­
венно п а р л а м е н т а р н ы м и .
В связях органов государства с населением персональный элемент
при д а н н о й ф о р м е правления выражен слабее, чем в полуабсолютнотеократической монархии, но идея монарха — отца нации еще присут­
ствует. На местах н а з н а ч е н н ы е монархом ч и н о в н и к и тоже внедряют
эту идею. О д н а к о при этой форме устанавливается новый вид связей —
через представительный орган (парламент), в ф о р м е правления впер­
вые в о з н и к а ю т по существу не только п р я м ы е , но и обратные с з я з и по
поводу государственной власти.
145
Парламентарная
монархия
по тексту
конституций существует
почти во всех монархических государствах Европы (кроме М о н а к о ) , в
Я п о н и и , Малайзии, Таиланде, в тех государствах — членах британско­
го Содружества (Австралия, Канада, Ямайка и др.), в которых британ­
с к и й монарх представлен генерал-губернатором. В парламентарной
монархии правительство формируется парламентом (его формирует
партия или коалиция партий, получившая большинство на выборах в
н и ж н ю ю палату парламента или в однопалатный парламент). Таким
образом, страной правит партия или коалиция партий, имеющая боль­
шинство мандатов в парламенте. Правительство нуждается в доверии
парламента. Если против доверия голосует большинство парламента­
риев, оно обязано уйти в отставку (или глава государства по рекомен­
д а ц и и правительства может распустить парламент с назначением даты
новых выборов). Монарх царствует, но не правит. Часто монарх —
л и ш ь символ н а ц и и . Он издает акты о н а з н а ч е н и и министров или о
роспуске парламента, но делает это он, в ы п о л н я я волю парламента или
правительства. М о н а р х даже не имеет права вето по о т н о ш е н и ю к за­
конам, п р и н и м а е м ы м парламентом (Норвегия, Ш в е ц и я , Я п о н и я ) , или
столетия не применяет его, в связи с чем сложилась обычно-правовая
норма конституционного права о н е п р и м е н е н и и имеющегося права
вето (Великобритания). Л и ш ь в условиях, когда ни одной партии или
коалиции партий не удается создать правительство, монарх может сам
назначить премьер-министра (так бывало в Великобритании).
Во многих странах у монарха есть «королевская прерогатива» —
полномочия, не производные от парламента, а принадлежащие ему
вследствие королевского достоинства ( н а п р и м е р право войны и мира,
управление к о р о н н ы м и владениями и др.), но фактически он ею не
пользуется. Эти п о л н о м о ч и я осуществляет парламент или правитель­
ство. В парламентарной монархии правит партия, и м е ю щ а я большин­
ство в парламенте ( н и ж н е й палате).
Подобно абсолютной и дуалистической монархиям парламентар­
ная монархия может иметь свои разновидности. К а к уже говорилось,
в Малайзии существует «выборная монархия», в Таиланде большую роль
is парламенте (особенно в сенате, пользующемся значительными пол­
номо чия ми) играют в о е н н ы е , о н и , по существу, управляют страной,
используя в том числе имя монарха (милитарно-парламентарная мо­
нархия), в тех странах британского Содружества, где нет президентов,
это опосредованная парламентарная монархия, по существу возглавляе­
мая генерал-губернатором как представителем монарха.
В связях органов государства с населением персональный элемент
почти утрачивается, исчезает п о в и н о в е н и е монарху. Он и его семья
III -
1740
146
могут пользоваться уважением (как в Великобритании или Я п о н и и ) ,
но в д а н н о м случае государственные связи основываются только на
традициях. Главное значение приобретает роль представительного ор­
гана — парламента, деятельность его членов, в том числе в избиратель­
ных округах, возможность подачи коллективных и индивидуальных
петиций в парламент, повседневное о с в е щ е н и е его работы в средствах
массовой и н ф о р м а ц и и , деятельность правительства, роль премьер-ми­
нистра, к р и т и к а деятельности правительства о п п о з и ц и е й .
§ 3. Республиканская форма правления
Основные признаки республиканской формы правления. Республи­
канская ф о р м а п р а в л е н и я использовалась в древнем мире (демократи­
ческая республика в А ф и н а х и аристократическая — в Риме) и в сред­
ние века (города-республики), но наиболее ш и р о к о е распространение
эта ф о р м а правления получила в Новое время. Подавляющее большин­
ство государств н ы н е имеют республиканскую форму правления.
В республике главой государства является президент, избираемый
разными с п о с о б а м и , но из среды граждан государства. В д а н н о м случае
нет династического престолонаследия. Президентом может стать
любой гражданин, удовлетворяющий установленным в конституциях
(в некоторых странах — в законах о выборах президента) условиям:
нередко рождение от граждан д а н н о г о государства (натурализованный
гражданин во многих странах президентом быть не может), достиже­
ние определенного возраста (обычно 35—40 лет, в единичных стра­
нах — 45 и 50 лет), обладание п о л н ы м и гражданскими и политически­
ми правами, иногда — обладание необходимыми цензами для избра­
н и я в парламент. В некоторых странах для кандидата на должность
президента устанавливается возрастной барьер — 65 лет ( н а п р и м е р аф­
риканская Н а м и б и я ) .
В отличие от монарха президент по общему правилу избирается
только на о п р е д е л е н н ы й срок (обычно от 4 до 7 лет, в Латвии — на
3 года). На практике президентами избирались не только мужчины, но
и ж е н щ и н ы (в Аргентине, Ирландии, Исландии, Ф и л и п п и н а х ,
Ш р и Ланке и др.). П е р е и з б р а н и е на очередной срок в некоторых стра­
нах (Египет, Ф р а н ц и я ) допустимо без каких-либо о г р а н и ч е н и й , но
чаще всего одно и то же л и ц о может быть избрано президентом только
на два срока ( С Ш А , Р о с с и я ) . В отдельных странах второй срок прези­
дентства бывает с о к р а щ е н н ы м (в Аргентине не 4, а только 2 года), в
М е к с и к е и некоторых других странах президент не может быть избран
на следующий срок, а иногда на п р о т я ж е н и и всей ж и з н и не может быть
147
более избран президентом. С п о с о б ы избрания президента различны
(они рассматриваются н и ж е ) , но всегда в республике (кроме экстре­
мальных ситуаций), в отличие от монархии, глава государства выбор­
н ы й , им может быть избран л ю б о й гражданин, отвечающий установ­
л е н н ы м в законе цензам. Президент в отличие от монарха — л и ц о от­
ветственное, хотя его ответственность осуществляется в особых фор­
мах (о них — ниже).
Основные разновидности республиканской формы правления. Ранее
было п р и н я т о различать две ф о р м ы республики — президентскую и
парламентарную, но в настоящее время все более ш и р о к о е распростра­
н е н и е получает с м е ш а н н а я ф о р м а правления, с о е д и н я ю щ а я черты
первых двух ф о р м . Ее п р и н я т о называть полупрезидентской (или полу­
президентской, полупарламентарной, иначе — полупарламентской)
республикой.
В большинстве республик мира принята ф о р м а президентской рес­
публики ( С Ш А , Б р а з и л и я , М е к с и к а , Ф и л и п п и н ы , Зимбабве, Грузия,
Туркменистан и др.). Подавляющее большинство стран Л а т и н с к о й
Америки — президентские республики. В А ф р и к е до 90-х гг. совсем
не б ы л о парламентарных республик. В условиях д а н н о й ф о р м ы осу­
ществляется жесткое разделение законодательной и исполнительной
власти: законодательствует парламент, страной управляет президент
через подчиненных ему м и н и с т р о в . Иногда м и н и с т р ы образуют Совет
м и н и с т р о в во главе с а д м и н и с т р а т и в н ы м премьер-министром, но и в
этом случае ф а к т и ч е с к и м (а часто и юридическим) главой правитель­
ства остается президент. Зачастую же ( С Ш А , многие страны Латин­
ской Америки) м и н и с т р ы не образуют особого органа — правитель­
ства, о н и составляют кабинет президента, его совещательный орган.
В президентской республике президент избирается непосредственно
гражданами. Он получает свой мандат непосредственно от народа и
не зависит от парламента (кроме случаев рассматриваемого н и ж е им­
пичмента).
М и н и с т р ы (премьер-министр и Совет министров, там где он есть)
назначаются президентом по своему усмотрению (в некоторых стра­
нах, н а п р и м е р в С Ш А , требуется утверждение верхней палаты парла­
мента, в чем она отказывает очень редко и не по п а р т и й н ы м соображе­
н и я м ) . М и н и с т р ы не нуждаются в доверии парламента ( н и ж н е й пала­
ты), и такого голосования не проводится. В президентской республике
страной управляет та партия, которая победила на президентских вы­
борах, а не на выборах в парламент, в ее руках исполнительная власть,
хотя в некоторых странах, о с о б е н н о в С Ш А , велика и роль парламента
(во многих других странах парламент занимает скромное положение).
и»*
148
З а к о н ы п р и н и м а е т только парламент, но президент имеет право отла­
гательного вето и часто его использует, о с о б е н н о в условиях «разделен­
ного правления», когда в парламенте имеет б о л ь ш и н с т в о другая пар­
т и я , чем та, к которой принадлежит президент. М и н и с т р ы ответствен­
ны только перед президентом, парламент не может уволить их в отстав­
ку путем вотума недоверия. Существует н е з а в и с и м ы й орган конститу­
ц и о н н о г о контроля, независимые суды, как, впрочем, и в парламент­
ских республиках.
В настоящее время президентская республика классического типа,
о которой речь шла выше, подвергается м о д и ф и к а ц и я м . Возникает
президентская республика с н е к о т о р ы м и чертами парламентской
ф о р м ы . Во-первых, к а к говорилось, в некоторых странах (Египет, Перу
и др.) учреждается должность премьер-министра, назначаемого прези­
дентом, создается Совет м и н и с т р о в . М и н и с т р ы в каких-то отношени­
ях становятся п о д ч и н е н н ы м и премьер-министру, а не только прези­
денту, что н е с к о л ь к о ослабляет п р и н ц и п президентского правления.
Во-вторых, п р и сохранении о с н о в н о й ответственности м и н и с т р о в
перед президентом устанавливается о г р а н и ч е н н а я ответственность
м и н и с т р о в перед парламентом, что совсем не с в о й с т в е н н о президент­
ской республике (Уругвай, Перу, Эквадор), а в некоторых странах — и
ответственность премьер-министра и всего Совета м и н и с т р о в . Правда,
эта ответственность затруднена, и в к о н е ч н о м счете вопрос решается
президентом, но возможны такие ситуации, когда он должен отправить
м и н и с т р а или правительство в отставку в результате недоверия парла­
мента ( н а п р и м е р в Египте, если недоверие подтверждено путем рефе­
рендума избирателей). Иногда конституция очень четко устанавливает
случаи, когда в о з м о ж н о недоверие. В Казахстане (ст. 53 К о н с т и т у ц и и
1995 г.) правительство ответственно перед парламентом только в одном
случае: отклонение программы правительства означает недоверие, но
п р и н я т и е такого р е ш е н и я затруднено (за него д о л ж н ы проголосовать
2/3 с п и с о ч н о г о состава парламента, причем на совместном заседании
обеих палат). В других странах таких жестких условий нет, но предло­
ж и т ь р е з о л ю ц и ю о недоверии министру может л и ш ь значительное
число парламентариев (в Перу четвертая часть однопалатного парла­
мента).
На деле недоверие правительству при «сильном» президенте не
в ы н о с и т с я . Такие факты неизвестны. Президент сам меняет прави­
тельство, если он видит такую необходимость и соответствующее от­
н о ш е н и е к правительству со стороны парламента. С л о ж н о что-то ска­
зать и о недоверии отдельным м и н и с т р а м . В Египте таких ф а к т о в не
было, да и вряд ли возможно: абсолютное б о л ь ш и н с т в о (более 90%)
149
депутатов принадлежат к партии президента (в настоящее время —
президента Мубарака), и они вряд ли выразят недоверие «своему»
министру, назначенному «своим» президентом. В докладе на одном
из международных с и м п о з и у м о в конституционалист из Л а т и н с к о й
Америки С. Н и н о , говоря о возможности вотума недоверия мини­
страм в некоторых странах этого региона, также не приводит фактов
о такой ответственности.
Наряду с определенным смягчением п р и н ц и п а президенциализма
в президентской республике п о я в и л и с ь и такие ее ф о р м ы , которые
свидетельствуют о возрастании всевластия президента, о превращении
его по существу в единственный институт государственной, а то и пар­
тийно-государственной власти. Выше мы уже упоминали о к о н ц е п ц и и
и практике партии-государства, о п о ж и з н е н н ы х президентах в президентско-монократических республиках п р о ш л о г о (Гвинея, З а и р , Мала­
ви, Экваториальная Гвинея, Уганда и др.), где президент возглавлял и
государственный аппарат, и единственную р а з р е ш е н н у ю партию. Учи­
тывая особую роль президента и слабость парламента в некоторых
странах Л а т и н с к о й Америки, в С и р и и их нередко называют суперпре­
зидентскими республиками. Свои особенности имеет республиканская
ф о р м а в условиях военных режимов, когда в ы с ш и м органом государ­
ства является с о з д а н н ы й в результате переворота в о е н н ы й (революци­
о н н ы й и т.д.) совет, и з б и р а ю щ и й своего руководителя президентом
(иногда — и с п о л н я ю щ и м обязанности президента, иногда — времен­
ным президентом). Это — милитарно-президентскаяреспублика. Это —
временная ф о р м а , но в отдельных странах до перехода к гражданскому
режиму она существовала более 10 лет (Алжир, Н и г е р и я , Э ф и о п и я
и др.).
В различных видах президентской республики прямые и обратные
связи органов государства с населением имеют свои особенности.
В милитарно-президентской республике по существу имеют место
только прямые связи путем командного метода управления (на места
также назначаются к о м е н д а н т ы - о ф и ц е р ы ) . С в я з и , о с н о в а н н ы е глав­
ным образом на принуждении, хотя и в м е н ь ш е й степени, характерны
также для суперпрезидентской республики. В президентско-монократической республике для таких связей используется единственная ого­
сударствленная партия, но все эти связи приобретают в конечном счете
персональный характер и направлены на укрепление власти пожиз­
ненного президента — идеолога государства. В т р а д и ц и о н н о й прези­
дентской республике центром связей, с одной стороны, является пре­
зидент, но в данном случае его деятельность более открыта для населе­
ния, с другой — парламент. На местах нередко в качестве представите-
150
лей государства назначаются л и ц а , и з б р а н н ы е населением, что являет­
ся одной из ф о р м для установления и прямых, и обратных связей.
Парламентарная
(парламентская) республика
(Болгария,
Венгрия,
И н д и я , И т а л и я , Германия и др.), о с о б е н н о в ее «чистой» ф о р м е , рас­
пространена гораздо меньше, чем президентская, хотя в последние
годы эта ф о р м а появилась и в некоторых странах А ф р и к и . В парламен­
тарной республике президент о б ы ч н о избирается т а к и м образом,
чтобы он не получал свой мандат н е п о с р е д с т в е н н о от граждан-избира­
телей, не мог противопоставлять себя парламенту, т.е. н е п р я м ы м и вы­
борами (парламентом, особой коллегией и т.д.), хотя есть парламентар­
ные республики, где президент избирается гражданами (Болгария).
Поэтому способ выборов президента не является р е ш а ю щ и м критери­
ем отличия парламентарной республики от президентской. Главное
состоит в способе ф о р м и р о в а н и я правительства и его политической
ответственности. В парламентарной республике эта схема аналогична
парламентарной монархии, но место главы государства занимает пре­
зидент. Ф о р м а л ь н о правительство в парламентарной республике на­
значает президент: подобно монарху в п а р л а м е н т а р н о й монархии, он
издает соответствующий указ. Но выбор его не свободен, указ л и ш ь
о ф о р м л я е т фактическое положение. В отличие от президентской рес­
публики, где президент сам подбирает себе м и н и с т р о в , президент пар­
л а м е н т а р н о й республики вынужден назначить главой правительства
л и ц о , которое пользуется доверием парламента (лидера партии боль­
шинства или к о а л и ц и и партий), и по его п р е д л о ж е н и ю — м и н и с т р о в .
Иначе правительство не получит вотума д о в е р и я в парламенте (для
парламентарной республики это необходимая процедура), и прави­
тельство не будет с ф о р м и р о в а н о . Таким образом, в парламентарной
республике правит не партия президента, а партия (партии) парла­
ментского б о л ь ш и н с т в а (особый случай — ф о р м и р о в а н и е правитель­
ства парламентского м е н ь ш и н с т в а , о чем с к а з а н о ниже). Л и ш ь в ис­
ключительных случаях ( н а п р и м е р при утрате правительственной пар­
тией б о л ь ш и н с т в а в парламенте, в частности, при массовом переходе
членов о д н о й партии в другую, как это б ы л о в И н д и и ) президент может
п р и н я т ь самостоятельное р е ш е н и е о н а з н а ч е н и и премьер-министра и
м и н и с т р о в по его рекомендации.
В парламентарной республике правительство несет ответствен­
ность только перед парламентом ( н и ж н е й палатой, в Италии — перед
обеими палатами), но не перед президентом. Вотум недоверия обязы­
вает правительство подать в отставку. Президент, правда, может не при­
нять отставку, а распустить парламент ( н и ж н ю ю палату) с назначением
даты новых выборов. Ф а к т и ч е с к и это происходит в соответствии с же-
151
л а н и е м правительства. Правительство может также рекомендовать
президенту распустить парламент с назначением новых выборов, этот
совет (на деле — указание) президент обязан выполнить. Правительст­
во в парламентарной республике нередко пользуется этим приемом,
если считает, что досрочные выборы в парламент укрепят его п о з и ц и и
(увеличат число мандатов его партии) в парламенте. О д н а к о в этом
случае правительства и в парламентарной монархии, и в парламентар­
ной республике, и в республике полупрезидентской в своих прогнозах
могут ошибаться. Политологи, проводя конкретно-социологические
исследования, в ряде случаев утверждали, что при роспуске парламента
и досрочных выборах правящая партия получит более значительное и
устойчивое большинство в парламенте, а результаты оказывались об­
ратными. Так бывало в Великобритании, во Ф р а н ц и и , некоторых дру­
гих странах.
Вопросы судебной власти, конституционного контроля могут ре­
шаться в парламентарной республике аналогично и с парламентарной
монархией, и с президентской республикой. Аналогично могут ре­
шаться вопросы п р я м о й и обратной связи с населением, но место пре­
зидента, который в президентской республике играет ведущую роль в
этих контактах, в парламентарной республике, как и в парламентарной
монархии, принадлежит премьер-министру. Он — главный рупор для
общественного м н е н и я (посредством партий, средств массовой ин­
ф о р м а ц и и , других каналов, прямых контактов).
Парламентарная республика тоже имеет свои разновидности, что
связано с внедрением идей «рационализированного парламентариз­
ма». Д л я этого все чаще (Венгрия, П о л ь ш а и др.) используется «кон­
структивный вотум недоверия» (решение о недоверии главе правитель­
ства может быть п р и н я т о только при одновременном н а з н а ч е н и и дру­
гого главы правительства), впервые введенный в Германии. Кроме
того, недоверие не может быть выражено отдельным м и н и с т р а м . На­
конец, министров парламент не утверждает. Он назначает (избирает)
только главу правительства, а он подбирает и увольняет м и н и с т р о в
( о ф и ц и а л ь н о это делает президент по представлению премьер-мини­
стра, и игнорировать такое представление президент не может). Такой
порядок о т н о ш е н и й президента, правительства, парламента, главы
правительства и его членов существенно отличает т р а д и ц и о н н у ю пар­
ламентарную республику от рационализированной парламентарной рес­
публики.
Формы правления и стабильность в государстве. Каждая из рассмот­
ренных ф о р м имеет свои плюсы и минусы. Полуабсолютно-теократи­
ческая ф о р м а обеспечивает очень высокую стабильность государствен-
152
ного у п р а в л е н и я , которая поддерживается прежде всего р е л и г и е й .
Смена правителя, даже если она осуществлена путем семейного пере­
ворота (сын или брат свергают правителя), не влечет какой-либо деста­
б и л и з а ц и и в государстве, просто место одного монарха занимает дру­
гой. П р о ч н а я стабильность обеспечивается в дуалистической монар­
хии, поскольку монарх п о ж и з н е н н о занимает свой пост, готовит зара­
нее себе с ы н а - п р е е м н и к а (это имеет место и в других формах монархии
на Востоке), он назначает и смещает правительство. С м е н а партий в
парламенте не влияет на стратегию и методы управления. Стабиль­
ность правительства (министров) обеспечивается во всех формах пре­
зидентских республик, ибо парламент не формирует его (это делает
президент), а иногда парламента вовсе нет. О д н а к о во всех этих случаях
ответственность и с п о л н и т е л ь н о й власти перед п а р л а м е н т о м имеет
крайне неразвитый характер, а ее наиболее острые ф о р м ы (вотум не­
доверия и др.) отсутствуют. Введение этих ф о р м ответственности в кон­
ституциях п р и властном президенте не реализуется на практике. Пра­
вительство, м и н и с т р ы и с п ы т ы в а ю т слабое д а в л е н и е п а р л а м е н т а и
через него — общественного м н е н и я . В парламентарной монархии и
парламентарной республике п а р т и й н а я п р и н а д л е ж н о с т ь м и н и с т р о в ,
состав правительства полнее и точнее отражает и з м е н е н и я обществен­
ного м н е н и я , его колебания прежде всего через парламент. О д н а к о это
ведет к значительному недостатку — нестабильности правительства.
П а р т и й н ы е к о а л и ц и и распадаются, часть членов п р а в я щ е й п а р т и и
(хотя это бывает очень редко) может п ри м кн у т ь к о п п о з и ц и и и прави­
тельство может быть свергнуто. В п о с л е в о е н н о й Италии (на 1998 г.)
с м е н и л о с ь 56 составов правительства, каждое из них существовало в
среднем год с н е б о л ь ш и м (правда, часто новые правительства возглав­
ляли прежние л и д е р ы ) .
С целью преодолеть недостатки парламентарной и президентской
ф о р м и соединить их плюсы в современных условиях все чаще прибе­
гают к созданию с м е ш а н н о й , полупрезидентской, полупарламентар­
ной республики.
§ 4. Смешанные формы правления и полупрезидентская республика
современности
Выше уже упоминалось, что в е д и н и ч н ы х странах в монархической
форме возникают республиканские элементы (выборы короля на
срок), а в республиканской форме — монархические черты (пожизнен­
ные президенты). Есть и другие с м е ш а н н ы е , гибридные государствен­
ные ф о р м ы ( н а п р и м е р рассматриваемое ниже регионалистское госу-
153
дарство). Однако наиболее отчетливой тенденцией современности в
форме правления является широкое создание полупрезидентских,
полупарламентарных республик.
Понятие полупрезидентской республики. Впервые полупрезидент­
ская республика (таково утвердившееся в литературе не совсем точное,
условное название) была введена во Ф р а н ц и и в 1958 г. по и н и ц и а т и в е
де Голля, который стремился к сильной президентской власти, но дол­
жен был учитывать длительные традиции парламентаризма в стране.
Название «полупрезидентская» не означает слабой власти президента,
напротив, она является реальной в отличие от парламентарной респуб­
л и к и , но эта власть действительно слабее, чем это имеет место в пре­
зидентской республике. В этом смысл названия «полупрезидентская»,
хотя точнее ее было бы называть полупрезидентской-полупарламен­
тарной или президентско-парламентарной республикой. Она соединя­
ет определенные достоинства той и другой, стремясь устранить их не­
которые недостатки.
Особенности полупрезидентской республики. К а к и в п р е з и д е н т с к о й ,
в полупрезидентской республике действует сравнительно «жесткое»
разделение властей, но оно все же смягчено: президент по тексту кон­
ституций не является главой исполнительной власти (он охарактери­
зован только как глава государства), исполнительная власть по консти­
туции принадлежит правительству, которое несет основную ответст­
венность перед президентом и ограниченную — перед парламентом.
Д в о й н а я ответственность правительства — с п е ц и ф и ч е с к а я черта в мо­
дели разделения властей при данной ф о р м е правления.
В полупрезидентской республике имеются следующие черты, объ­
е д и н я ю щ и е ее с президентской ф о р м о й правления:
1. Президент избирается непосредственно избирателями, что дела­
ет его независимым от парламента и дает возможность противопостав­
лять себя парламенту. В России часто делались полуофициальные за­
явления о «всенародно избранном» Президенте, хотя он был избран в
1996 г. во втором туре голосами н е м н о г и м более п о л о в и н ы избирателей
1
(53,83% из числа явившихся голосовать 68,88% избирателей) . На прак­
тике Президент неоднократно противопоставлял себя парламенту и
даже выступал с угрозами по о т н о ш е н и ю к нему ( н а п р и м е р в 1998 г.,
добиваясь утверждения премьер-министром рекомендованного им
С В . К и р и е н к о ) . В некоторых других полупрезидентских республиках
о т н о ш е н и я президента и парламента, а также вследствие этого — преВыборы Президента Российской Федерации 1996 г. Электоральная статистика.
М , 1996. С. 130.
154
з и д е н т а и избирателей также обострялись, в связи с чем, н а п р и м е р ,
де Голль ушел в отставку с поста президента, когда на референдуме была
отвергнута предложенная им реформа верхней палаты парламента —
С е н а т а . В отдельных полупрезидентских республиках таких конфлик­
т о в не бывает, особенно при р е ф о р м и р о в а н н о м , слабом парламенте
(Белоруссия после 1996 г., некоторые постсоциалистические республи­
ки С р е д н е й Азии). В этих условиях, будучи по конституции полупре­
з и д е н т с к о й , республика на деле превращается в президентскую.
2. Вице-премьеров и м и н и с т р о в президент может назначить по
с в о е м у усмотрению, независимо от п а р т и й н о й расстановки сил в пар­
л а м е н т е . П р е м ь е р - м и н и с т р а он назначает также сам, но по-разному:
во Ф р а н ц и и и Казахстане самостоятельно (хотя затем ему, а следова­
т е л ь н о , правительству, может быть в ы р а ж е н о недоверие), в Р о с с и и , на
Украине назначает с согласия парламента (в России — одной из
падат — Государственной Д у м ы , а на Украине парламент однопалат­
н ы й ) . В связи с тем что во Ф р а н ц и и правительству может быть выра­
ж е н о недоверие в любое время в парламенте и о н о в этом случае обя­
з а н о уйти в отставку, и потому что в этой стране существует сильная
о п п о з и ц и я , которая побеждает иногда на выборах в парламент, тогда
к а к президент является представителем другой партии, президент хотя
и вправе назначить премьера и м и н и с т р о в по своему усмотрению, он
этого не делает, если в парламенте ( н и ж н е й палате) большинство при­
надлежит о п п о з и ц и и . В этих условиях он вынужден назначить премье­
р о м лидера о п п о з и ц и и ( м и н и с т р ы , естественно, тоже подбираются из
ее состава). Во Ф р а н ц и и так было неоднократно. Правительство пар­
т и й , о п п о з и ц и о н н ы х президенту, существует и в настоящее время (с
1997 г.).
В России партии слабы, вотум недоверия крайне затруднен (его
президент не очень опасается), к тому же он невозможен по отноше­
н и ю к вице-премьерам и м и н и с т р а м . Поэтому президент с о в е р ш е н н о
свободен в подборе членов правительства, но не его председателя. Есть
и другие варианты о т н о ш е н и й президента, парламента, правительства
в полупрезидентской республике.
3. Правительство несет ответственность перед президентом, кото­
рый может по своему усмотрению уволить премьер-министра, отдель­
ного м и н и с т р а и все правительство в отставку. В России Президент
н е о д н о к р а т н о отправлял в отставку и назначал новых вице-премьеров,
м и н и с т р о в . В 1998 г. он сместил премьер-министра B.C. Черномырди­
на, согласие на назначение которого было, как это требует Конститу­
ц и я , д а н о парламентом (Государственной Д у м о й ) , реформировал
структуру Правительства и изменил его состав. Через несколько меся-
155
цев в 1998 г. он уволил в отставку назначенное им новое Правительство
С В . К и р и е н к о , который был также утвержден парламентом (при зна­
чительном нажиме со стороны Президента, который, добиваясь ут­
верждения С В . К и р и е н к о , использовал и методы кнута, и методы пря­
ника, с одной стороны, угрожая парламентариям роспуском, а с дру­
гой — обещая решить их вопросы, видимо, бытового характера). За
18 месяцев 1998—1999 гг. в России с м е н и л и с ь шесть премьер-мини­
стров, предложенных Президентом на утверждение парламента.
Наряду с с и л ь н ы м и элементами президенциализма, в полупрези­
дентской республике имеются черты парламентаризма. Главная из
них — ответственность правительства перед парламентом. Она всегда
затруднена, в меньшей степени во Ф р а н ц и и (нужно собрать не менее
10% подписей общего состава палаты для внесения такой резолюции,
есть и другие условия), больше — в России, еще сложнее добиться
такой ответственности в Белоруссии и некоторых других странах.
В России для р е ш е н и я вопроса об отставке Правительства нужен не
один, а два вотума (голосования) недоверия по и н и ц и а т и в е парламен­
та, причем в трехмесячный период (если срок истек, первый вотум
теряет свою силу). О д н а к о и после двух вотумов отставка Правитель­
ства не безусловна. Президент вместо этого может распустить парла­
мент (Государственную Думу) с назначением даты новых выборов.
Если же вопрос о доверии ставится по и н и ц и а т и в е Правительства,
одного вотума отказа в доверии достаточно, но Президент опять-таки
вправе решать: уволить Правительство или распустить Думу.
Второй элемент парламентаризма: согласие н и ж н е й палаты на на­
значение определенной кандидатуры, предлагаемой президентом, на
должность премьер-министра. Такой порядок предусматривается не во
всех странах, во Ф р а н ц и и этого нет, но в России и некоторых других
странах получение такого согласия обязательно.
Наряду с совмещением черт президентской и парламентарной рес­
публики полупрезидентская республика имеет такие особенности, ко­
торые не присущи первым. Основная из них: особый статус президен­
та. По конституциям президент выводится за триаду разделения влас­
тей. Он не относится ни к одной из ее ветвей, в том числе к исполни­
тельной власти, как это всегда бывает в президентской республике и
по традиции нередко — в парламентарной. По Конституции России
1993 г. исполнительная власть принадлежит только Правительству,
Президент охарактеризован только как глава государства. Вместе с тем
и во Ф р а н ц и и , и в Р у м ы н и и , и в Казахстане, и в России в конституцию
заложена идея об арбитражной власти президента: он арбитр в отно­
шениях всех других публичных институтов, а по Конституции Респуб-
156
л и к и Беларусь 1996 г. — арбитр не только в государстве, но и в обще­
стве. Германские исследователи X. Баро и Э. Везель считают, что в
полупрезидентской республике глава правительства зависит как от
президента, так и от парламента, но президент влияет на деятельность
1
правительства не п р я м о , а опосредованно .
Форма правления в России. Из с к а з а н н о г о выше видно, что по текс­
ту Конституции Россия является полупрезидентской республикой с
д о м и н и р у ю щ и м положением Президента в системе власти. На прак­
тике Президент стремится усилить свои полномочия и за счет парла­
мента (регулирование указами Президента таких вопросов, для кото­
рых нужен закон), и за счет Правительства (регулярные вызовы раз в
неделю премьер-министра для отчета, п р я м ы е указания ему и мини­
страм, непосредственное руководство президента так н а з ы в а е м ы м и
с и л о в ы м и и н е к о т о р ы м и другими м и н и с т р а м и ) . В этих целях прези­
дент имеет и укрепляет собственный аппарат — Администрацию Пре­
зидента, которая, по существу, поставлена над Правительством. Ог­
ромная роль этого органа в России несопоставима с ролью подобных
органов — «дома президента» во Ф р а н ц и и , Администрации Белого
дома в С Ш А и тем более с к р о м н о й К а н ц е л я р и и президента в ФРГ.
Положение парламента п р и н и ж е н о (в том числе путем и с п о л ь з о в а н и я
ф и н а н с о в ы х и других материальных рычагов, посулов благ и прекра­
щ е н и й материального о б е с п е ч е н и я парламента и парламентариев),
роль Правительства в о с н о в н о м ограничена хозяйственными вопроса­
ми, о н о не является центром политического руководства страной и
средоточием и с п о л н и т е л ь н о й власти: ее главой на деле является Пре­
зидент, хотя это не предусмотрено Конституцией. Однако такая боль­
шая власть концентрируется главным образом в центре. Субъекты Фе­
д е р а ц и и , их многие губернаторы часто выступают с независимых по­
з и ц и й , иногда посылая нечто вроде ультиматумов Президенту; а иног­
да и публикуя открытые письма с чем-то вроде предостережений.
Существенные фактические и з м е н е н и я в ф о р м е правления в Рос­
сии (пока что без и з м е н е н и я к о н с т и т у ц и о н н ы х норм) начались в
1997—1998 гг. В обстановке глубокого кризиса, охватившего страну, по­
з и ц и и Президента ослабляются, а Правительства и отчасти парламен­
та — усиливаются.
1
См.: BahroН., VeselE. DasSemipresidentielle System. — «Bestand»oderRegierungsform
sui generis? // Zeitschrift fur Parlamentsfragen. 1995, Heft 3. S. 4 8 1 - 4 8 2 .
Глава
ФОРМЫ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
10
ПОЛИТИКО(ГОСУДАРСТВЕННОГО)
УСТРОЙСТВА
§ 1. Понятие политике-территориального устройства
и его разновидности
Терминология. Д л я характеристики территориальной организации
государства в связи с осуществлением государственной власти, ее свя­
зей с территориальной группировкой населения долгое время употреб­
лялся, да и сейчас используется (особенно в учебниках по теории го­
сударства и права) термин «государственное устройство». Он относил­
ся к унитарному государству, федерации, автономии и административ­
но-территориальному делению страны (субъектов федерации в феде­
ративном государстве). В странах тоталитарного социализма употреб­
лялась также более узкая формулировка «национально-государствен­
ное устройство», п р и м е н я в ш а я с я только к федерации и а в т о н о м и и ,
поскольку считалось, что федерация и автономные образования долж­
ны создаваться только по национально-территориальному признаку.
П о н я т и ю «государственное устройство» придавалось однако из­
л и ш н е широкое содержание в о б ы д е н н о й речи, в политической лите­
ратуре: нередко имелся в виду государственный строй в целом, а иногда
включались и некоторые важнейшие элементы общественного строя
( н а п р и м е р партии). Поэтому в последние годы этот термин стремятся
заменить формулировкой «политико-территориальное» или «террито­
риально-политическое устройство» государства. По традиции сохраня­
ется и термин «государственное устройство», но в юридической лите­
ратуре при его употреблении имеется в виду только устройство терри­
тории государства, соотношение государства как целого с его основ­
ными частями. Мы сохранили его в заголовке главы только в целях
преемственности изложения: он действительно и з л и ш н е многозначен
и часто требуются п о я с н е н и я , о чем идет речь.
158
В зарубежных конституциях, в юридических работах о б ы ч н о ис­
пользуются п о н я т и я «организация государства» ( Б р а з и л и я ) , «структура
государства» ( Э ф и о п и я , Перу). П р и этом под о д и н а к о в ы м и заголовка­
ми часто размещен н е о д н о з н а ч н ы й материал: в конституции Э ф и о п и и
1994 г. речь идет о ф о р м е п р а в л е н и я , федерации, штатах, столице госу­
дарства, в конституции Перу 1993 г. — о законодательной и исполни­
тельной власти, избирательной системе, регионах и м у н и ц и п и я х .
В н о в е й ш е й отечественной литературе предложен также т е р м и н
1
«территориальная организация публичной власти» . Его положитель­
н о й стороной является и н т е г р и р у ю щ и й характер, но его употребление
ведет к с м е ш е н и ю разных видов публичной власти: государственной и
власти территориального коллектива (местного самоуправления).
Понятие. Политико-территориальное устройство государства — это
о р г а н и з а ц и я государственной (а не и н о й ) власти по территориальному
признаку. Такое понятие характеризует с о о т н о ш е н и е государства как
целого с его составными т е р р и т о р и а л ь н ы м и частями. И м е я в своей
основе властный характер, эта о р г а н и з а ц и я является политической.
Даже в ы п о л н я я задачи э к о н о м и ч е с к о г о р а й о н и р о в а н и я ( н а п р и м е р п р и
административно-территориальном д е л е н и и ) , учитывая историчес­
кие, этнические ф а к т о р ы , традиции и др., такое устройство в к о н е ч н о м
счете имеет в виду политические цели. Этим о н о отличается от опре­
деленных географических п о н я т и й ( н а п р и м е р С и б и р ь ) , экономичес­
ких зон ( н а п р и м е р соглашение областей Поволжья по э к о н о м и ч е с к и м
вопросам), регионов (Поволжье) и региональных о б ъ е д и н е н и й (на­
п р и м е р Преображение Урала или С и б и р с к о е соглашение).
Политико-территориальное устройство — это о р г а н и з а ц и я терри­
тории, а, н а п р и м е р , не власти самой по себе (разделение властей, един­
ство власти и т.д.). Поэтому в д а н н о м случае речь идет не о размежева­
н и и к о м п е т е н ц и и тех или иных органов, а о предметах ведения, пол­
н о м о ч и я х определенных территориальных е д и н и ц (субъектов федера­
ц и и , автономных образований и др.).
Политико-территориальное устройство включает собственно поли­
тико-территориальное деление (субъекты федерации, политическая
а в т о н о м и я и др., обладающие э л е м е н т а м и государственности) и адми­
нистративно-территориальное устройство, тоже в к о н е ч н о м счете, к а к
говорилось, имеющее политическое значение.
Политико-территориальное устройство государства следует отли­
чать от состава государственной территории (в понятие территории
1
Конституционное (государственное)
Б.А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С.'352.
право
зарубежных
стран
/
Отв.
ред.
159
государства входит не только суша, воды и воздушный столб над н и м и ,
но и подвижная территория, н а п р и м е р военные корабли). М н о г и е
конституции, характеризуя состав государственной территории, назы­
вают ее составные части ( н а п р и м е р в Ф и л и п п и н а х — архипелаг, остро­
ва, недра и др., на Кубе — прилегающие острова и р и ф ы , в Н а м и б и и —
некоторые бухты и порты, в конституции Китая говорится, что Тай­
вань — часть территории К Н Р и т.д.) Эти части далеко не всегда пред­
ставляют собой особые политико-территориальные или администра­
тивно-территориальные образования, а зачастую являются л и ш ь гео­
графическими или э к о н о м и к о - г е о г р а ф и ч е с к и м и е д и н и ц а м и .
Основные разновидности политико-территориального устройства го­
сударства. К числу основных разновидностей политико-территори­
ального устройства относятся: унитарное государство, федеративное
государство, территориальная (национально-территориальная и др.)
автономия, административно-территориальное деление. В последние
десятилетия возникла своеобразная ф о р м а регионалистского государ­
ства.
В некоторых странах (Австрия, Венгрия, Ш в е ц и я , Норвегия) суще­
ствуют разные ф о р м ы культурно-национальной а в т о н о м и и . О н а есть
и в России в соответствии с З а к о н о м 1996 г. Культурно-национальная
автономия не основана на территориальном п р и н ц и п е и не является
формой политико-территориального устройства (о культурно-нацио­
нальной автономии говорится ниже).
К о н ф е д е р а ц и я государств также не рассматривается о б ы ч н о к а к
ф о р м а политико-территориального устройства: это союз государств,
объединение международно-правового характера, хотя в нем бывают и
элементы конституционно-правовых о т н о ш е н и й . Такие элементы
имеют в настоящее время также некоторые союзы и сообщества госу­
дарств ( Е в р о п е й с к и й союз и др.).
После Второй мировой в о й н ы (в некоторых странах до нее) в поли­
тико-территориальном устройстве государств наметились три новые
тенденции. Во-первых, с и л ь н о возросло число федеративных госу­
дарств, причем в новых федерациях федеративное устройство рассмат­
ривается преимущественно как способ децентрализации управления,
а в «старых» федерациях наряду с этим стала господствовать тенденция
кооперативного федерализма (совместное р е ш е н и е общих задач). Вовторых, стали создаваться более крупные е д и н и ц ы , охватывающие не­
сколько областей или даже субъектов федерации. В зарубежной лите­
ратуре, а иногда в законодательных актах о н и о б ы ч н о называются ре­
гионами. Такие регионы (в отличие от региональных е д и н и ц админи­
стративно-территориального деления) о б ы ч н о создаются не актами
160
центральных органов, а снизу, путем соглашений. Их создание прежде
всего преследует цель э к о н о м и ч е с к о й к о о р д и н а ц и и разных частей
страны. В России это объединения центральных областей, Поволжья,
С и б и р и и др. Хотя они задуманы для к о о р д и н а ц и и э к о н о м и к и , н а д е л е
о н и иногда играют и политическую роль, выступая с о п р е д е л е н н ы м и
с о в м е с т н ы м и т р е б о в а н и я м и . Голос таких объединений гораздо более
весом, чем выступления отдельных субъектов федерации, когда о н и
предъявляют свои требования президенту и п р а в и т е л ь с т в у , о с о б е н н о
п о в о п р о с а м э к о н о м и ч е с к о й п о л и т и к и . В-третьих, в р а м к а х адми­
н и с т р а т и в н о - т е р р и т о р и а л ь н ы х е д и н и ц , их групп, а нередко череспол о с н о , захватывая отдельные части разных административно-террито­
риальных е д и н и ц , создаются специальные округа ( ш к о л ь н ы е округа, по
вопросам водоснабжения, с а н и т а р и и и др.). Возникнув сначала в
С Ш А , о н и существуют теперь во многих странах (в Великобритании,
И н д и и и др.). Это — не административно-территориальные е д и н и ц ы ,
но о н и в ы п о л н я ю т некоторые ф у н к ц и и административно-территори­
ального управления с элементами общественных начал. Управление
т а к и м и округами с п е ц и а л и з и р о в а н о , о н о осуществляется л и ц а м и , на­
з н а ч а е м ы м и м у н и ц и п а л и с т а м и , ч и н о в н и к а м и (агентствами), являю­
щ и м и с я п р о ф е с с и о н а л а м и в д а н н о й области. П р и них действуют раз­
ного рода консультативные советы, иногда формируемые населением
путем выборов. Во многих странах на таких выборах существует зна­
чительная конкуренция кандидатов, которые рассматривают такие
посты как т р а м п л и н для п р о д в и ж е н и я в политике, в других странах не
только такие общественные д о л ж н о с т и , но и участие в выборах муни­
ц и п а л ь н ы х органов не привлекают политических деятелей.
§ 2. Унитарное государство
Понятие унитарного государства. Термин «унитарное государство»
происходит от латинского слова «унус», что значит один, единствен­
н ы й . Унитарное государство — это единое государство, не разделенное
на более мелкие государственные о б р а з о в а н и я , а состоящее, как пра­
вило, из административно-территориальных е д и н и ц (губерний, облас­
тей, п р о в и н ц и й и т.д.). Л и ш ь н е к о т о р ы е очень мелкие государства,
п р е и м у щ е с т в е н н о острова в О к е а н и и , Карибском бассейне, не делятся
на а д м и н и с т р а т и в н о - т е р р и т о р и а л ь н ы е е д и н и ц ы (Науру в О к е а н и и ,
Бахрейн в Азии, Мальта в С р е д и з е м н о м море, Аруба в Карибском бас­
сейне, М о н а к о в Европе и др.). Унитарное государство, как правило, —
более ц е н т р а л и з о в а н н а я ф о р м а т е р р и т о р и а л ь н о - п о л и т и ч е с к о г о уст­
ройства по с р а в н е н и ю с ф е д е р а ц и е й , где государственной властью об-
161
ладают и ее субъекты. На практике, однако, бывают и децентрализо­
ванные унитарные государства ( н а п р и м е р Великобритания), и высо­
коцентрализованные федерации ( П а к и с т а н ) .
Разновидности унитарного государства. Унитарные государства бы­
вают простыми и с л о ж н ы м и . Простое унитарное государство состоит
только из административно-территориальных е д и н и ц ( П о л ь ш а , Таи­
ланд, Алжир, Колумбия, Вануату и др.), сложное имеет в своем составе
одно или несколько автономных образований (Дания, К и т а й , Никара­
гуа и др.).
Административно-территориальное деление (в у н и т а р н о м государ­
стве — это деление государства, в федеративном — деление субъектов
федерации) включает разное число ступеней, звеньев. О б ы ч н о это об­
ласти, п р о в и н ц и и , губернаторства ( е д и н и ц ы областного звена), на ко­
торые непосредственно делится территория унитарного государства;
р а й о н ы , уезды, округа (районное звено), из которых состоят е д и н и ц ы
областного звена; о б щ и н ы , сельские административные округа, муни­
ципальные округа, на которые делятся е д и н и ц ы р а й о н н о г о звена. Во
многих странах таких ступеней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в от­
дельных — четырехзвенное ( Ф р а н ц и я и др.). В субъектах федерации
число звеньев о б ы ч н о не превышает двух, но бывает и больше (Герма­
ния, И н д и я ) . Существуют унитарные государства, в разных частях ко­
торых административно-территориальное деление неодинаково (Анг­
л и я , Ш о т л а н д и я и Уэльс в Великобритании).
Административно-территориальные е д и н и ц ы могут совпадать, а
могут не совпадать с так н а з ы в а е м ы м и территориальными коллектива­
ми — их населением, если о н о вправе избирать свои представительные
органы местного самоуправления. В одном и том же государстве неко­
торые звенья административно-территориального деления могут
иметь статус территориального коллектива (районы в Германии), а
другие — нет (округа в той же Германии, с о с т о я щ и е из районов).
В связи с этим во многих зарубежных странах п р и н я т о доктринальное (в научных работах, а не в законе) деление административно-тер­
риториальных е д и н и ц на естественные и искусственные. Считается,
что первые сложились естественным путем сначала как исторические
небольшие поселения людей, совместно занятых трудом и досугом (го­
рода, о б щ и н ы ) , многие из них затем выросли в м н о г о м и л л и о н н ы е на­
селенные пункты, но продолжают иметь ранг о б щ и н (коммун, муни­
ципальных образований). Искусственные е д и н и ц ы , напротив, пред­
ставляют собой результат административной деятельности государст­
ва, которое «сверху» провело р а й о н и р о в а н и е территории. В «естест! 1 - 174(1
162
венных» единицах в условиях демократических режимов по традиции
всегда создаются выборные органы общественного самоуправления
(советы, комитеты, м у н и ц и п а л и т е т ы ) , имеются выборные должност­
ные л и ц а ( м э р ы , бургомистры и др.). Считается, что такие органы воз­
н и к л и с незапамятных времен, когда племена осели на о д н о м месте и
выбрали для р е ш е н и я «общих дел» людей искусных в в о е н н о м деле,
отличающихся мудростью и т.д. В искусственных единицах в ы б о р н ы е
коллегиальные органы и д о л ж н о с т н ы е л и ц а могут быть (если такие
е д и н и ц ы получают статус территориальных коллективов), а могут и не
быть: управление может осуществляться д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и (чи­
н о в н и к а м и ) общей к о м п е т е н ц и и (губернаторами, префектами и т.д.),
н а з н а ч е н н ы м и центром — президентом, правительством, премьер-ми­
нистром, м и н и с т р о м внутренних дел (реже — в ы ш е с т о я щ и м и чинов­
н и к а м и ) . Во многих случаях в искусственных административно-терри­
ториальных единицах могут быть и избранные советы, и н а з н а ч е н н ы е
д о л ж н о с т н ы е л и ц а общей к о м п е т е н ц и и , полномочия между к о т о р ы м и
разделены ( н а з н а ч е н н ы е д о л ж н о с т н ы е лица, в частности, всегда осу­
ществляют а д м и н и с т р а т и в н ы й контроль за законностью деятельности
органов местного самоуправления). В некоторых странах все админи­
стративно-территориальные е д и н и ц ы являются по своему статусу тер­
риториальными коллективами ( С Ш А , Великобритания, Австралия
и др.). В Р о с с и и самые разные е д и н и ц ы имеют статус м у н и ц и п а л ь н ы х
образований.
Унитарное государство может быть ц е н т р а л и з о в а н н ы м , децентра­
л и з о в а н н ы м и относительно д е ц е н т р а л и з о в а н н ы м (полуцентрализо­
в а н н ы м , полудецентрализованным). В централизованном у н и т а р н о м
государстве существует вертикальная система назначенных органов
управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается
только в условиях военных р е ж и м о в , ибо в нормальных условиях, по
к р а й н е й мере в городах, общинах, имеются выборные советы или со­
зываются собрания граждан (в селах). Правда, иногда выборные долж­
ностные л и ц а (в И н д о н е з и и даже старосты кварталов в городах) ут­
верждаются (или не утверждаются) в ы ш е с т о я щ и м и ч и н о в н и к а м и (Ин­
д о н е з и я , Таиланд), а в городах могут быть назначенные д о л ж н о с т н ы е
л и ц а (в И н д и и о н и назначаются правительствами штатов).
Децентрализованным является унитарное государство, если во всех
звеньях административно-территориального деления имеются только
избираемые органы местного самоуправления и нет н а з н а ч е н н ы х из
центра ч и н о в н и к о в обшей к о м п е т е н ц и и , призванных осуществлять
а д м и н и с т р а т и в н ы й контроль за деятельностью выборных органов (Ве­
л и к о б р и т а н и я , Я п о н и я и др.). При д а н н о й форме унитарного государ-
163
ства о с о б е н н о отчетливо видны различия между государственной влас­
тью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъ­
ектах многих федераций ( С Ш А , Австралия, Канада и др.). О н а принята
и в России.
В некоторых странах унитарное государство является относительно
децентрализованным. В этих условиях в некоторых административнотерриториальных единицах, даже признаваемых территориальными
коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назна­
ченные ч и н о в н и к и общей к о м п е т е н ц и и , осуществляющие админи­
стративный контроль. В других «искусственных» единицах могут быть
только н а з н а ч е н н ы е ч и н о в н и к и , а в общи н ах — только выборные.
Такая система существует во Ф р а н ц и и , Сенегале, многих странах Ла­
тинской Америки.
Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе авто­
н о м и и (сложных унитарных государств), может быть р а з л и ч н ы м в за­
висимости от числа автономных образований и ф о р м ы автономий.
В единичных странах авто но м ные образования созданы в составе не­
которых субъектов федерации ( н а п р и м е р штат Ассам в И н д и и ) . В Рос­
сии существует уникальная ситуация, не встречающаяся в других госу­
дарствах мира. В России есть автономная область и а в т о н о м н ы е окру­
га, но это только названия. По Конституции все о н и являются субъек­
тами Федерации, причем в соответствии со ст. 5 Конституции равно­
п р а в н ы м и субъектами. О д н а к о большинство автономных округов (9 из
10 существующих) входят в состав других, более крупных субъектов
Федерации — областей и краев. Такая ситуация порождает много слож­
ностей, о которых говорится ниже. В республиках — субъектах Рос­
с и й с к о й Федерации, я в л я ю щ и х с я согласно Конституции государства­
ми, нет автономных образований или других субъектов Федерации,
входящих в состав республик.
Роль унитарной формы государства. Ф о р м а у н и т а р н о г о государства
дает возможность более полной к о н ц е н т р а ц и и ресурсов в руках центра,
она может способствовать ускорению э к о н о м и ч е с к о г о и культурного
развития страны, складыванию единой н а ц и и , в о с п и т а н и ю граждан­
ственности. И м е н н о в этих целях в ряде развивающихся стран федера­
т и в н ы е государства были преобразованы в унитарные ( И н д о н е з и я ,
Л и в и я , Камерун и т.д.). Унитарная форма удобна для управленческих
бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы.
Если государство небольшое по размерам и в нем нет к о м п а к т н о про­
ж и в а ю щ и х групп населения с к а к и м и - т о о с о б е н н о с т я м и (этнически­
ми, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей специфи­
кой (в том числе географическими условиями), то ф о р м а простого уни-
164
тарного государства п р и м е н я е т с я и при демократических режимах, в
и н о м случае создается сложное унитарное государство с автономией.
С другой с т о р о н ы , унитаризм, и г н о р и р у ю щ и й коллективные права эт­
нических групп, особенности отдельных регионов, до предела унифи­
ц и р у ю щ и й территориальную о р г а н и з а ц и ю государства, ограничиваю­
щ и й местное самоуправление — антидемократическое явление.
§ 3. Территориальная автономия
Понятие автономии. Слово «автономия» (от древнегреческого «свой
закон») означает самостоятельность, самоуправление. В современных
условиях под автономией понимается учет н а ц и о н а л ь н ы х (этничес­
1
ких) , культурных, исторических, географических, бытовых и иных
о с о б е н н о с т е й в государственном строительстве. Такие особенности
могут быть учтены по-разному: л и б о путем выделения особых терри­
т о р и й , к о т о р ы м предоставляется с п е ц и ф и ч е с к и й режим по управле­
н и ю в о п р о с а м и местного з н а ч е н и я , л и б о путем создания особых об­
щ е с т в е н н ы х о б ъ е д и н е н и й различных этнических групп и создания
ими своих органов с правом представительства при центральных или
местных органах государства. В первом случае, когда учитываются осо­
бенности к о м п а к т н о п р о ж и в а ю щ и х групп населения, создается терри­
ториальная автономия. Чаще всего при этом учитывается э т н и ч е с к и й
п р и з н а к , поэтому в отечественной литературе такая а в т о н о м и я полу­
чила н а з в а н и е национально-территориальной. О н а может быть ф о р м о й
реализации права к о м п а к т н о п р о ж и в а ю щ и х этносов на самоопределе­
ние, выбор государственных ф о р м организации своей ж и з н и . Нередко
в конституциях закрепляется и п р и н ц и п а в т о н о м и и всех администра­
тивно-территориальных е д и н и ц ( н а п р и м е р в Я п о н и и ) , но в д а н н о м
случае речь идет о другой а в т о н о м и и — автономии местного самоуп­
р а в л е н и я , о п р е д е л е н н о й степени ее самостоятельности в том круге
местных вопросов, где она независима от государственной власти (при
условии соблюдения законодательства). Такая автономия в отечествен­
ной литературе ранее нередко называлась областной.
Во втором случае автономия является культурно-национальной (на­
ционально-культурной). О н а не связана с обособлением территории и
п р и м е н я е т с я , когда лица, принадлежащие к той или и н о й э т н и ч е с к о й
1
В некоторых иностранных языках слово «национальный» часто употребляется как
с и н о н и м слова «государственный». Таково и название Организации Объединенных
Наций. Н а д е л е это не межнациональная, а межгосударственная организация. Для обо­
значения национальных особенностей в иностранных языках обычно употребляются
слова «этнос», «этнический».
165
группе, разрозненно проживают в различных частях страны или впе­
ремежку с другими этническими группами. В этом случае созданные
этносом объединения или органы могут иметь представительство при
центральных органах государства (обычно при правительстве) с кон­
сультативными, совещательными п о л н о м о ч и я м и . Такое представи­
тельство на разных уровнях имеют более 10 различных этнических
групп в Венгрии, столько же в Австрии, саамы в Ш в е ц и и , Норвегии,
Ф и н л я н д и и (например в Швеции для этих целей создается так назы­
ваемый Саамский парламент, который доводит п р и н и м а е м ы е им ре­
ш е н и я , свои просьбы до центральных органов государства). Органы
той или иной автономии представляют и з а щ и щ а ю т интересы этноса,
занимаются вопросами охраны и развития национальной культуры,
прессы, языка. В редких случаях культурно-национальная автономия
может приобрести отдельные черты территориальности. Это имеет
место в связи с выделением определенных р а й о н о в для выпаса оленей
в странах Северной Европы. Культурно-национальная автономия су­
ществует в Р о с с и и на федеральном и местном уровне. Свои объедине­
н и я на федеральном уровне имеют татары, н е м ц ы , украинцы и другие
этносы. В субъектах Федерации имеются объединения местных этно­
сов. Во многих крупных городах России (в Москве, Санкт-Петербурге,
Н и ж н е м Новгороде и др.) также существуют различные культурные
общества народов.
Согласно Закону 1996 г. о культурно-национальной автономии в
России это ф о р м а национально-культурного самоопределения, пред­
ставляющая собой общественное объединение граждан Р о с с и и , отно­
сящих себя к определенным этническим о б щ н о с т я м . Такие объедине­
ния создаются на основе добровольной самоорганизации в целях само­
стоятельного р е ш е н и я вопросов сохранения самобытности, развития
языка, образования, национальной культуры. Культурно-националь­
ные автономии могут создавать средства массовой и н ф о р м а ц и и , раз­
вивать н а ц и о н а л ь н ы е ремесла, организовывать образовательные, на­
учные, культурные учреждения и т.д. З а к о н устанавливает, что право
на культурно-национальную автономию не является правом на наци­
онально-территориальное самоопределение.
Формы территориальной автономии. В м а р к с и с т с к о й литературе
длительное время считалось, что создание автономии возможно только
на основе национально-территориального п р и з н а к а для к о м п а к т н о
проживающих этносов. Другие признаки отвергались, культурно-на­
циональная автономия отрицалась, поскольку считалось, что она раз­
деляет рабочий класс национальными перегородками, ослабляя тем
самым его с и л ы . Правда, иногда говорилось о так называемой облает-
166
н о й а в т о н о м и и , которая п о н и м а л а с ь по-разному: как с и н о н и м нацио­
нально-территориальной и как ф о р м а закрепления определенной
самостоятельности административно-территориальных е д и н и ц (не
только областей) при р е ш е н и и местных вопросов. На практике в тех
союзных республиках бывшего СССР, где существовали автономные
образования (автономные республики в Р С Ф С Р , Азербайджане, Гру­
зии и др.), а вто но мны е области ( Р С Ф С Р , Таджикистан и др.), автоном­
ные или н а ц и о н а л ь н ы е округа ( Р С Ф С Р ) , а также разные ф о р м ы авто­
н о м и и в Югославии, Чехословакии, Вьетнаме, о н и создавались только
по этническому признаку. Автономии же административно-террито­
риальных е д и н и ц не предусматривались, существовала жесткая цент­
рализация. В настоящее время такой подход к а в т о н о м и и п р и н я т в
Китае, где существует более 150 автономий различных ступеней.
В западной литературе был п р и н я т более ш и р о к и й подход: терри­
ториальная автономия допускалась не только для учета этнических
особенностей, но и п о д р у г а м о с н о в а н и я м . О с о б е н н о ш и р о к о е распро­
странение создание автономных образований получило после Второй
мировой в о й н ы . П о с т е п е н н о в Италии были созданы 20 автономных
областей, часть из них учитывала этнические п р и з н а к и , часть — осо­
бенности культуры и быта, но большинство опиралось в о с н о в н о м на
географические ф а к т о р ы . В 70-х гг. создание автономного образования
курдов б ы л о провозглашено на севере И р а к а , в 80-х гг. два автономных
образования были созданы на Ф и л и п п и н а х (одно из них, на острове
М и н д а н а о , с учетом прежде всего религиозного п р и з н а к а ) и два — в
Никарагуа (для англоговорящих индейских п л е м е н ) , 17 автономий об­
разованы в И с п а н и и , в 90-х гг. автономия гагаузов создана в Молдове,
статус политической автономии получила К о р с и к а во Ф р а н ц и и и т.д.
В зависимости от к о м п е т е н ц и и (предметов ведения) территориаль­
ных а в т о н о м н ы х образований их м о ж н о разделить на две группы: по­
литическую (законодательную) и административную автономию. По­
литическая а в т о н о м и я имеет право собственного законодательства, ад­
министративная т а к и м и правами не обладает. Правда, непреодолимых
рубежей между н и м и нет: иногда мелкие а в т о н о м и и , входящие в состав
более крупных, могут издавать свои з а к о н ы , но политической автоно­
мией не обладают ( И с п а н и я ) . Напротив, н а п р и м е р , Автономная Рес­
публика К р ы м на Украине является политической автономией, имеет
свой парламент, Совет (кабинет) м и н и с т р о в , но не вправе п р и н и м а т ь
акты, называемые з а к о н а м и . К р ы м с к и й парламент п р и н и м а е т только
постановления, р е ш е н и я , а з а к о н ы издает Верховная Рада Украины.
Политическая автономия. К числу политических а в т о н о м и й отно­
сятся 20 областей в И т а л и и , а в т о н о м н ы е е д и н и ц ы разного рода в И с -
167
п а н и и , автономный край Воеводина в Сербии — одной из двух респуб­
л и к Югославии, Северная И р л а н д и я в Великобритании (с 2000 г. такие
права приобрели также Ш о т л а н д и я и Уэльс), Аландские острова в
Ф и н л я н д и и , Ф а р е р с к и е острова и Гренландия в Д а н и и , Нахичеванская Автономная Республика в составе Азербайджанской Республики,
Абхазия в Грузии, Республика Каракалпакстан в составе Республики
Узбекистан, Автономная Республика К р ы м в составе Украины и т.д.
Права политических автономных образований неодинаковы не только
в разных государствах, но и внутри одного государства. В Португалии
Азорские острова и остров Мадейра п о м и м о п р и н я т и я местных зако­
нов имеют право законодательной и н и ц и а т и в ы в португальском пар­
ламенте, а также право п р и н и м а т ь участие в международных перегово­
рах Португалии, если затрагиваются их интересы. Д а н и я в о т н о ш е н и и
Фарерских островов и Гренландии сохраняет за собой контроль только
в о т н о ш е н и и о б о р о н ы и и н о с т р а н н ы х дел, в И с п а н и и , где наряду с
четырьмя «национальными областями» (Страна басков, Каталония
и др.) есть еще 13 «исторических областей», которые иногда (не всегда)
входят в «национальные области» ( н а п р и м е р в Арагоне), п о л н о м о ч и я
последних уже, хотя каждая из них имеет свою ассамблею, принимаю­
щую местные з а к о н ы , и свое правительство. Более жестким в этом
случае является контроль правительства и административных судов,
тогда как, например, в Стране басков и Каталонии, которые имеют
наиболее широкую а в т о н о м и ю (признается местное гражданское
право, с п е ц и ф и ч е с к и м является судебный процесс, существует собст­
венная п о л и ц и я и т.д.), контроль осуществляется только со стороны
К о н с т и т у ц и о н н о г о суда.
В большинстве стран управление в политической а в т о н о м и и стро­
ится по общей схеме. Имеется избранный местный парламент, кото­
рый формирует местное правительство. Местные з а к о н ы и и н ы е акты
должны соответствовать общегосударственным. О н и издаются по ог­
раниченному кругу вопросов: я р м а р к и , р ы н к и , санитария, организа­
ция местной п о л и ц и и , о р г а н и з а ц и я административных учреждений,
подчиненных области, иногда — сельское хозяйство, охота, рыболов­
ство, охрана природы и др. Эти з а к о н ы могут быть о т м е н е н ы централь­
н ы м и органами, если выходят за пределы к о м п е т е н ц и и автономии,
противоречат общегосударственным актам или общегосударственным
интересам. Представителем центрального правительства являете^ на­
з н а ч е н н ы й губернатор (государственный комиссар на Фарерских ост­
ровах и в Гренландии, м и н и с т р по делам Северной И р л а н д и и в Вели­
кобритании, министр в каждой из областей Азорских островов в Пор­
тугалии и т.д.). Он имеет право отлагательного вето по о т н о ш е н и ю к
168
законам местного парламента или право резервировать их (отложить
вступление в силу) на усмотрение правительства, главы государства.
Статут об автономии (Закон о д а н н о м автономном образовании, Кон­
с т и т у ц и о н н ы й закон в Италии в о т н о ш е н и и каждой из пяти основных
автономных областей из общего числа 20) п р и н и м а е т с я или по край­
ней мере утверждается общегосударственным парламентом. Среди
пяти областей в Италии в свою очередь наиболее ш и р о к и м и полномо­
ч и я м и обладает С и ц и л и я .
Провозглашенная конституциями политическая автономия во
многих развивающихся странах н а д е л е не реализована. В Ш р и - Л а н к е
продолжается вооруженная борьба тамилов, она ведется на Юге Суда­
на (там было провозглашено создание трех а в т о н о м и й для неарабских
племен), курдами в Ираке и т.д.
П р и в о з н и к н о в е н и и в автономии чрезвычайной ситуации права
автономии могут быть приостановлены, управление ею в этом случае
осуществляется непосредственно центральными органами. «Прямое
правление» Л о н д о н а осуществлялось в Северной И р л а н д и и три десят­
ка лет (до соглашений 1998 г.) из-за столкновений католиков и протес­
тантов, совершаемых террористических актов, но и после 1998 г. обста­
новка полностью не нормализовалась.
Административная автономия. Наиболее ш и р о к о п р и м е н я е т с я адми­
нистративная автономия в Китае с целью учета с п е ц и ф и ч е с к и х инте­
ресов национальных м е н ь ш и н с т в . Они составляют в стране около 7%
н а с е л е н и я , но охватывают половину территории страны, будучи, прав­
да, чаще всего расселены вперемежку с э т н и ч е с к и м и к и т а й ц а м и (хань)
и другими этносами. Как говорилось, в Китае более 150 е д и н и ц адми­
нистративной автономии. В соответствии с З а к о н о м 1984 г. о нацио­
нальной р а й о н н о й автономии к о м п а к т н о п р о ж и в а ю щ и е националь­
ные м е н ь ш и н с т в а (уйгуры, тибетцы, чжуане и др.) создают три вида
а в т о н о м и и : а в т о н о м н ы й р а й о н (это — самая крупная е д и н и ц а , их
1
пять), а в т о н о м н ы й округ и а в т о н о м н ы й уезд (низовое звено) . Авто­
н о м н о е образование могут создать одно н а ц и о н а л ь н о е м е н ь ш и н с т в о ,
несколько совместно п р о ж и в а ю щ и х меньшинств, в о д н о автономное
образование часто входят другие, меньшие по территории и числен­
ности населения.
В Китае есть также н а ц и о н а л ь н ы е волости, но они не считаются
автономиями.
В автономных образованиях в Китае создаются такие же органы,
как и в обычных административно-территориальных единицах, собраУпотребляются используемые в отечественной литературе переводы с китайского
языка.
169
ния народных представителей. В соответствии с принятой в Китае
марксистско-ленинской к о н ц е п ц и е й о н и рассматриваются как мест­
ные органы государственной власти. Как и в обычных единицах, в
автономиях также создаются избираемые с о б р а н и я м и народных пред­
ставителей местные народные правительства (органы типа исполни­
тельных комитетов). О д н а к о органы автономий обладают некоторыми
д о п о л н и т е л ь н ы м и п о л н о м о ч и я м и , которыми наделяются все автоно­
мии независимо от их ранга. Поэтому о н и о б ы ч н о называются органа­
ми самоуправления автономий. Они п р и н и м а ю т положение о д а н н о й
автономии, утверждаемое в ы ш е с т о я щ и м государственным органом;
вправе с разрешения вышестоящих органов изменять акты последних
или приостанавливать их и с п о л н е н и е , если они не соответствуют ре­
альным условиям в автономных образованиях. Органы автономий
вправе осуществлять хозяйствование с учетом местных условий, поль­
зуются преимуществами в разработке и использовании местных при­
родных ресурсов, ведают делами образования, культуры, науки, имеют
право на в н е ш н е э к о н о м и ч е с к у ю деятельность (особенно это относит­
ся к торговле с сопредельными странами). Б о л ь ш и н с т в о мест в мест­
ном представительном органе согласно закону должна иметь местная
национальность (национальности), председатель и заместители пред­
седателя постоянного комитета собрания народных представителей
должны быть местными гражданами (постоянный комитет — избирае­
мый редко созываемым собранием народных представителей, его по­
с т о я н н о действующий орган).
В меньших размерах административная автономия используется в
Никарагуа (два округа для индейских племен), в Молдове (два авто­
номных округа, населенные гагаузами, на юге страны и на левобережье
Днестра). Они обладают довольно узкими п о л н о м о ч и я м и в сфере
языка (в том числе языка судопроизводства), образования, культуры,
традиций. В некоторых административных автономиях издаются газе­
ты на местном я з ы к е , какое-то время отводится для местного радиове­
щ а н и я и т.д.
Своеобразные автономные и полуавтономные образования есть в
некоторых штатах И н д и и (Ассам, Мегхалая, М и з о р а м , Западная Бенгалия). Они созданы для так называемых зарегистрированных племен
(особый с п и с о к племен, отставших в своем развитии, который утверж­
ден и н д и й с к и м парламентом). Эти племена формируют (чаще всего не
путем выборов, а в соответствии с п л е м е н н ы м и традициями) област­
ные и р а й о н н ы е советы, которые вправе п р и н и м а т ь нормативные акты
(иногда — устного характера) по некоторым вопросам (использование
лесов, рыбная ловля, наследование, брак, обычаи и др.), но они при-
170
обретают силу только после утверждения губернатором штата. Кроме
того, для этих областей и р а й о н о в губернатор вправе допускать воз­
можность н е п р и м е н е н и я некоторых законов федерации и штата (чаще
всего, если для этого нет условий или законы идут вразрез с некоторы­
ми п л е м е н н ы м и обычаями).
Определенной автономией пользуются некоторые м е л к и е британ­
ские острова в проливе Л а - М а н ш . Иногда особенности их п о л о ж е н и я
связаны с п р е ж н и м и феодальными порядками. В государстве Трини­
дад и Тобаго последний остров пользуется автономией, есть свой ре­
гиональный совет, специальный м и н и с т р в правительстве по делам
Тобаго. Определенной автономией в вопросах о п р и м е н е н и и своих
обычаев в поземельных о т н о ш е н и я х пользуется народность марунов
(потомки беглых рабов) на Ямайке. Словом, ф о р м ы административной
и и н о й а в т о н о м и и , сферы ее п р и м е н е н и я столь же м н о г о о б р а з н ы , как
и автономии политической.
§ 4. Федеративное государство
Терминология. Слово «федерация» (от л а т и н с к о г о «союз», «объеди­
нение») употребляется в разных значениях: есть о б щ е с т в е н н ы е объеди­
н е н и я , называемые ф е д е р а ц и я м и профсоюзов, ж е н щ и н и т.д. Разное
значение придается также слову «федерализм». Часто под н и м пони­
маются процессы к о о р д и н а ц и и о т н о ш е н и й между частями государст­
ва. В д а н н о м курсе федерация изучается как федеративное государство.
Термины «федерация», «федеративное государство» употребляются
для характеристики государства многими конституциями (Аргентины,
Пакистана, Ф Р Г и др.). Иногда как идентичные употребляются терми­
ны «союз» ( И н д и я ) , «соединенные штаты» (Мексика, С Ш А ) , «федера­
тивная республика» (Бразилия). Канада и Ш в е й ц а р и я по традиции
о ф и ц и а л ь н о называются конфедерациями ( Ш в е й ц а р и я — и по новой
Конституции, вступившей в силу с 2000 г.), хотя уже д а в н о о н и превра­
тились в федеративные государства. В некоторых конституциях таких
терминов нет (Объединенная Республика Танзания, Объединенная Рес­
публика Камерун, существовавшая до 1972 г.), и заключение о федера­
тивном характере государства м о ж н о сделать только на основе анализа
текста конституции, изучения правовой и политической п р а к т и к и .
Понятие федеративного государства. В с о в р е м е н н о м м и р е существу­
ют 24 федерации, их число выросло втрое после о к о н ч а н и я Второй
мировой войны. О б ы ч н о это крупные государства, существующие на
всех континентах планеты; Германия и Россия — в Европе, И н д и я и
Пакистан — в Азии, Нигерия и Э ф и о п и я — в А ф р и к е , С Ш А и Брази-
171
л и я — в Америке, Австралия в О к е а н и и и др. Среди них есть неболь­
шие высокоразвитые государства (Австрия, Бельгия), страны среднего
уровня развития ( М е к с и к а ) , отсталые государства ( И с л а м с к а я Федера­
т и в н а я Республика К о м о р с к и х Островов), есть и совсем малые госу­
дарства (Федерация С е н т - К р и с т о ф е р и Невис в К а р и б с к о м бассейне с
населением 50 тыс. человек). Своеобразно положение сербо-хорватомусульманской федерации, называемой Федерацией Б о с н и и и Герце­
г о в и н ы в государстве, тоже называемом просто Б о с н и е й и Герцегови­
н о й (последнее состоит из упомянутой Федерации и Республики Серб­
с к о й ) . Ситуация в Б о с н и и и Герцеговине после длительного внутрен­
него противоборства в настоящее время находится под международ­
н ы м контролем.
Любая федерация — это сложное государство, состоящее из госу­
дарств-членов или государственных образований. Это отличает феде­
р а ц и ю от унитарного государства с одной или н е с к о л ь к и м и автоно­
м и я м и , з а н и м а ю щ и м и о б ы ч н о незначительную часть страны (исклю­
чение — Китай). Если в ф е д е р а ц и и есть части, которые не являются ее
субъектами, они занимают незначительную территорию и имеют не­
большое население. Подавляющее большинство (во многих федераци­
ях — все) составных частей ф е д е р а ц и и — ее субъекты. О н и называются
по-разному: штаты, э м и р а т ы , п р о в и н ц и и , кантоны и т.д. Иногда в
одном и том же государстве субъекты имеют разные названия (респуб­
л и к и , края, области и т.д. в Р о с с и и ) .
Федеративные государства возникли по-разному. Н е к о т о р ы е из них
образовались «снизу» на основе объединения ранее самостоятельных го­
сударств, ставших членами (субъектами) федерации ( С Ш А в 1787 г.,
Танзания в результате о б ъ е д и н е н и я Танганьики и З а н з и б а р а в 1964 г.,
О б ъ е д и н е н н ы е Арабские Э м и р а т ы в 1971 г.). Так же был образован и
С С С Р в 1922 г. Элементы объединительного процесса и м е л и место в
М а л а й з и и . Многие ф е д е р а ц и и были, однако, созданы «сверху», при
п р и н я т и и конституций или с п е ц и а л ь н ы м и законами ( И н д и я , Паки­
стан и др.), другие — сочетали те или иные способы ( Р о с с и я ) .
Классификация федераций. Существуют н е с к о л ь к о разновидностей
федеративных государств: ф е д е р а ц и и на основе союза и на основе
а в т о н о м и и составных частей; федерации, о с н о в а н н ы е на националь­
но-территориальном п р и з н а к е , и иные (территориальные) федерации;
ф е д е р а ц и и симметричные и а с и м м е т р и ч н ы е ; договорные и конститу­
т и в н ы е (конституционные) и т.д.
Федерации на основе союза возникли на основе о б ъ е д и н е н и я ранее
самостоятельных государств и потому после создания нового, более
крупного государства они о б ы ч н о сохраняли государственный сувере-
172
нитет и право выхода (сецессии) из состава ф е д е р а ц и и . В настоящее
время таких федераций почти нет (о праве выхода говорится в консти­
туции федерации С е н т - К р и с т о ф е р и Невис, с о п р е д е л е н н ы м и особен­
ностями в Конституции Э ф и о п и и 1994 г.). Среди крупных ф е д е р а ц и й ,
допускавших право выхода, был СССР, р а с п а в ш и й с я в 1991 г., причем
три П р и б а л т и й с к и е союзные республики (Латвия, Литва, Э с т о н и я ) ис­
пользовали закрепленное в Конституции С С С Р 1977 г. право выхода,
хотя и осуществили это с н а р у ш е н и е м специального З а к о н а о порядке
осуществления этого права, п р и н я т о г о с о ю з н ы м парламентом в 1990 г.
Впрочем, и союзные органы С С С Р (чрезвычайный орган — Государ­
с т в е н н ы й совет) действовали таким же образом. В других федерациях,
созданных на основе союза, право выхода не признается. В С Ш А это
было подтверждено с п е ц и а л ь н ы м р е ш е н и е м Верховного суда («наш
союз нерасторжим»). С о в р е м е н н о е конституционное право в принци­
пе отвергает право сецессии. П р и з н а в а я право на самоопределение
наций в Р о с с и й с к о й Федерации (в ее рамках), К о н с т и т у ц и я России не
признает право сецессии. Федеральные войска вели в 1994—1996 гг.
военные действия в Ч ече н с к ой Республике ( И ч к е р и я ) , провозгласив­
шей государственную самостоятельность. Вооруженные действия про­
тив отделившихся субъектов Ф е д е р а ц и и велись в С Ш А в 1861 — 1865 гг.,
в Ш в е й ц а р и и (1847 г.), в Н и г е р и и (в 70-х гг.). С и л о й оружия их заста­
вили вернуться в союз. В других случаях п о п ы т к и сецессии были пре­
сечены судебными р е ш е н и я м и (Австралия), но иногда о н а осущест­
влялась или вооруженным путем (выход Бенгалии из П а к и с т а н а и об­
разование государства Бангладеш), или при и с п о л ь з о в а н и и м и р н ы х
средств ( П р и б а л т и й с к и е республики, выход Сингапура из М а л а й з и и ) .
Отвергая право сецессии, многие современные ф е д е р а ц и и являют­
ся по существу ф е д е р а ц и я м и на основе автономии ее субъектов, хотя
степень ее гораздо выше, чем это имеет место в случае с политической
автономией в унитарном государстве. Да и ее характер и н о й : автоно­
м и е й на равных началах пользуются все субъекты ф е д е р а ц и и . В феде­
рациях, о с н о в а н н ы х на а в т о н о м и и , их субъекты с точки з р е н и я поли­
тической о ц е н к и их п о л о ж е н и я являются не государствами (хотя иног­
да юридически используется и такой т е р м и н ) , а государственными (госу дарствоподобн ым и) о б р а з о в а н и я м и .
Со вр емен но е к о н с т и т у ц и о н н о е право обычно (хотя не всегда) не
признает также государственный суверенитет субъектов ф е д е р а ц и и
(такое п р и з н а н и е имело место по о т н о ш е н и ю к с о ю з н ы м республикам
в Конституции С С С Р 1977 г. и в менее отчетливой ф о р м е в конститу­
циях прежней Социалистической Федеративной Республики Югосла­
вии). Хотя некоторые конституции и законы ( п р е и м у щ е с т в е н н о самих
173
субъектов федерации) называют их государствами, говорят о их госу­
дарственном суверенитете, а иногда и о праве выхода (конституция
Тывы 1993 г. в России), на деле т е р м и н «государство» в д а н н о м случае
не имеет решающего з н а ч е н и я : английское слово «штат» («стейт») в
переводе тоже означает «государство». Важно не слово, а смысл, вкла­
д ы в а е м ы й в правовое положение субъектов федерации.
О суверенитете говорят некоторые конституции республик в соста­
ве Р о с с и й с к о й Федерации, м е к с и к а н с к а я (1917) и ш в е й ц а р с к и е кон­
ституции (1874 г. и новая, вступившая в силу в 2000 г.). Однако послед­
ние вкладывают в это п о н я т и е с о в е р ш е н н о определенный смысл и в
юридических формулировках постановляют, что это суверенитет в
своих внутренних делах, поскольку он не ограничен федеральной кон­
ституцией.
В С С С Р была п р и н я т а к о н ц е п ц и я «двойного суверенитета». По
конституциям С С С Р 1924, 1936, 1977 гг. государственным суверените­
том обладали Союз и входившие в него союзные республики. Эта кон­
ц е п ц и я себя не оправдала ни с теоретических, ни с практических по­
з и ц и й . Идея о существовании полностью суверенного государства
внутри другого суверенного государства противоречила п о н я т и ю суве­
ренитета, а на практике она сыграла свою роль в распаде Союза. Нельзя
обращаться вольно с ю р и д и ч е с к и м и п о н я т и я м и , о с о б е н н о и м е ю щ и м и
п р и н ц и п и а л ь н о е политическое значение. Стремясь потрафить некото­
рым субъектам федерации з а я в л е н и я м и о «глотании» суверенитета
столько, сколько м о ж н о проглотить, важно п о м н и т ь о возможных по­
литических последствиях таких тезисов.
Длительное время в отечественной литературе противопоставля­
л и с ь федерации, о с н о в а н н ы е на национально-территориальном при­
знаке, и и н ы е территориальные федерации. Тезис о создании федера­
ций только по национальному признаку был безусловным требованием
м а р к с и с т с к о - л е н и н с к о й теории по вопросам государства. Таким обра­
зом строились федерации в С С С Р и Р С Ф С Р , в Югославии, этот подход
был использован в 1968 г. в Чехословакии, которая затем соответствен­
но и з м е н и л а даже название (Чехо-Словакия). Федерация в странах то­
талитарного социализма рассматривалась только как средство реше­
ния н а ц и о н а л ь н о г о вопроса, о б ъ е д и н е н и я распавшейся многонацио­
нальной страны, преодоления национальных противоречий и установ­
л е н и я их сотрудничества.
В т р а д и ц и о н н ы х федерациях Запада н а ц и о н а л ь н ы й момент во вни­
мание не п р и н и м а л с я : федерация рассматривалась и рассматривается
прежде всего как способ децентрализации управления, а в последние
десятилетия — также как ф о р м а сотрудничества разных регионов («ко-
174
о п е р а т и в н ы й федерализм»). В связи с этим о н и строились по террито­
риальному признаку. Ч и с л о субъектов федерации не соответствует числу
н а ц и о н а л ь н ы х групп. В С Ш А нет к о м п а к т н о п р о ж и в а ю щ и х нацио­
нальностей (хотя в отдельных частях городов, регионов иногда прожи­
вают граждане, составляющие большинство какого-либо этноса — ки­
т а й ц ы , у к р а и н ц ы и др.), но существуют 50 штатов, в Ш в е й ц а р и и четы­
ре я з ы к о в ы е группы (используется ф р а н ц у з с к и й , н е м е ц к и й , итальян­
с к и й , ретороманский я з ы к и ) и более 20 кантонов, в Германии прожи­
вают н е м ц ы (есть к о м п а к т н о проживающее небольшое славянское
м е н ь ш и н с т в о — сорбы), но созданы 16 земель (субъектов ф е д е р а ц и и ) .
По территориальному п р и н ц и п у были построены латиноамерикан­
ские федерации (Аргентина, Б р а з и л и я , Мексика, Венесуэла), Австра­
л и я , многие федерации в новых государствах, в о з н и к ш и х на месте
прежних к о л о н и й ( И н д о н е з и я , Л и в и я , К е н и я , ф е д е р а ц и я Египта и
С и р и и и др., все названные затем были преобразованы в унитарные
государства л и б о возвратились в первоначальное с о с т о я н и е , напри­
мер, федерации Египта и С и р и и , Египта, С и р и и и Л и в и и ) . В о с н о в н о м
территориальный п р и н ц и п лежит в основе федерации в М а л а й з и и ,
Пакистане.
После Второй мировой в о й н ы от исключительно территориального
п р и н ц и п а федерализма стал наблюдаться определенный отход, снача­
ла в некоторых развивающихся странах. С учетом я з ы к о в о г о п р и н ц и п а
была перестроена федерация в И н д и и , из разных территориально-язы­
ковых частей создана О б ъ е д и н е н н а я Республика Камерун (преобразо­
вана в 1972 г. в унитарное государство). В 1993 г. э т н и ч е с к и й и языко­
вый ф а к т о р ы были использованы для преобразования унитарной не­
большой Бельгии в федеративное государство (образованы особые
субъекты федерации для валлонов, фламандцев и др.), в 1994 г. десять
штатов в Э ф и о п и и созданы на основе этнических п р и з н а к о в .
Процессы развития федерализма в последние десятилетия свиде­
тельствуют, что ни территориальный, ни н а ц и о н а л ь н о ( э т н и ч е с к и ) территориальный подходы к созданию федераций нельзя абсолютизи­
ровать, каждый из них имеет свои плюсы и м и н у с ы , каждый может
быть применен с учетом конкретной ситуации в д а н н о й стране. Наци­
онально-территориальный подход соответствует международно при­
з н а н н о м у праву народов ( н а ц и й , этносов) на самоопределение, т.е.
коллективному праву на самостоятельный выбор ф о р м о р г а н и з а ц и и
своей ж и з н и (при согласии других этносов на федерирование). Он
может способствовать интеграции частей распадающегося многона­
ционального государства или их объединению вновь в виде федерации
(если такая интеграция соответствует интересам н а с е л е н и я ) , ускорен-
175
ному развитию страны в результате «сложения сил» и особенно эконо­
мическому и культурному прогрессу окраинных и иных регионов стра­
ны, населенных н а ц и о н а л ь н ы м и м е н ь ш и н с т в а м и , способен снять оп­
ределенные противоречия между национальностями. Не случайно не­
большая Бельгия после различных п о п ы т о к сгладить этнические рас­
при пошла по этому пути, н а ц и о н а л ь н ы й п р и н ц и п избрала Э ф и о п и я
после ряда лет вооруженного противоборства между крупными этно­
сами страны.
Однако национально-территориальный п р и н ц и п по своей природе
содержит в себе отрицательный элемент. Он может породить сепара­
тистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют корен­
ным интересам этносов и иногда инспирируются м е с т н ы м и элитами,
этнократией, как свидетельствуют, в частности, некоторые примеры
республик в Российской Ф е д е р а ц и и . В Канаде были проведены два
референдума (1985 и 1995 гг.) по вопросу о выходе п р о в и н ц и и Квебек
из состава федерации. Население провинции отвергло это предложе­
ние, но сторонники сепаратизма продолжают настаивать. В 1998 г.
Верховный суд Канады вынес по этому вопросу предварительное ре­
ш е н и е , смысл которого состоял в том, что такие п р и н ц и п и а л ь н ы е во­
просы нельзя решать в одностороннем порядке.
В некоторых федерациях местная номенклатура, выросшая зачас­
тую на базе использования тех преимуществ, которые предоставлялись
федерацией (за счет всех ее народов) для ускоренного развития ранее
отсталых национальных р а й о н о в , стремится завоевать положение
удельных князей, ханов, раздувает н а ц и о н а л и з м , требует для себя осо­
бых привилегий в федеральной структуре (налоговых, э к о н о м и ч е с к и х ,
а иногда и политических). Развитие сепаратистских т е н д е н ц и й в преж­
них С С С Р и Югославии, с о в р е м е н н о й России, Чехословакии, что при­
вело к локальным войнам (в Югославии, Ч е ч н я в Р о с с и и ) , распад не­
которых из них — свидетельство о возможности отрицательного воз­
действия национально-территориального п р и н ц и п а на единство госу­
дарства, хотя, конечно, есть и другие, часто более весомые п р и ч и н ы
для такого распада, прежде всего игнорирование местных интересов,
нужд и законных прав этносов, превращение федераций в унитарные
государства при тоталитарном режиме и безраздельном господстве
одной партии. Нередко сепаратизм питается не столько национальны­
ми (этническими, п л е м е н н ы м и ) , сколько р е л и г и о з н ы м и и и н ы м и
факторами (федерации И н д и я , М а л а й з и я , Мексика, унитарные госу­
дарства И н д о н е з и я , Ф и л и п п и н ы , где тоже есть сепаратистские движе­
н и я ) . Даже в развитых странах создаются сепаратистские группировки.
Одна из них провозгласила штат Техас в С Ш А н е з а в и с и м ы м государ-
176
ством, другая в 1997 г. создала «парламент» несуществующей «респуб­
л и к и Падания» на Севере И т а л и и .
Преувеличение н а ц и о н а л ь н о г о момента в государственном стро­
ительстве может не сплотить этносы, а, напротив, противопоставить
их, подорвать государственную общность, единство федерации к а к го­
сударства. Поэтому, н а п р и м е р , в Н и г е р и и , где с и л ь н ы племенные (эт­
нические) противоречия, п р и неоднократных реорганизациях федера­
ции в 60—80-х гг. три десятка штатов были созданы с т а к и м расчетом,
чтобы «растворить» племена между территориями, создать такие усло­
вия, чтобы ни в одном из штатов не д о м и н и р о в а л о какое-нибудь одно
племя. Такие методы п р и м е н я л и с ь и в некоторых других странах. Таким
образом, в некоторых условиях национально-территориальный прин­
цип используется «наоборот», он учитывается, но для того, чтобы от­
вергнуть строительство федерации по территориально-этническому
признаку.
Территориальный подход к структуре федерации тоже имеет свои
плюсы и минусы. Он может способствовать у к р е п л е н и ю государства
путем разумной централизации, а с другой стороны, предоставляет на­
селению определенных регионов (не только н а ц и о н а л ь н ы м группам)
необходимые возможности для самостоятельного р е ш е н и я своих про­
блем, делая регионы (области, п р о в и н ц и и и т.д.) субъектами федера­
ц и и . Территориальный подход может стимулировать процессы интег­
рации (если это необходимо для общества), приглушить сепаратизм (в
частности, сочетаясь с автономией). Он доказал свою полезность в
С Ш А , Германии, Б р а з и л и и , многих других федерациях.
О д н а к о территориальный подход тяготеет к и з л и ш н е й централиза­
ц и и , склонен игнорировать коллективные права к о м п а к т н о прожива­
ющих этнических о б щ н о с т е й , выдвигая на первый план общегосудар­
ственные интересы. П о э т о м у п р и м е н я я его, важно учитывать в ком­
плексе два фактора: коллективные права того или иного этноса и ин­
тересы и права всего народа д а н н о й страны, населения государства как
целого. Нельзя в угоду местным интересам или интересам одной этни­
ческой группы поступаться интересами всего общества, равно как
нельзя во имя «высших» интересов общества или государства посту­
паться правами этнических групп или территориальных коллективов
различных регионов страны.
Территориальный подход в отличие от н а ц и о н а л ь н о г о не может
базироваться на к а к о м - л и б о одном постулате ( н а п р и м е р численности
населения в том или и н о м регионе). Он должен учитывать экономи­
ческие, исторические, географические, этнические и иные д а н н ы е ;
иначе говоря, он должен иметь м н о г о ф а к т о р н ы й характер. Таким об-
177
разом, речь идет о комплексно-территориальном подходе. Только в этом
случае он бывает продуктивным, особенно в тех странах, где н а ц и и ,
иные этнические общности находятся в процессе становления. При­
м е н е н и е этого подхода требует тщательной взвешенности принимае­
мых р е ш е н и й , достижения предварительного согласия в обществе.
Простое переименование огромного числа прежних областей и авто­
н о м и й в субъекты федерации, как это имеет место в России, не дает
положительного результата.
В последние годы в связи с возрастанием числа и разнообразия
федераций в науке все чаще п р и м е н я е т с я их разделение на симметрич­
ные и асимметричные. Это различие имеет в виду правовое положение
различных частей федерации, юридические, а не э к о н о м и ч е с к и е ас­
пекты. Э к о н о м и ч е с к о е и политическое влияние разных субъектов фе­
дерации повсюду неодинаково, поскольку различны численность их
н а с е л е н и я , р а з м е р т е р р и т о р и и , э к о н о м и ч е с к и й п о т е н ц и а л и т.д.
В С Ш А роль штата К а л и ф о р н и и , который дает почти 40% промыш­
л е н н о й продукции страны (по стоимости), несопоставима с мелкими
штатами, в П а к и с т а н е доминирует Пенджаб, в И н д и и есть штаты по
численности населения значительно больше самых крупных европей­
ских государств и небольшие штаты. В Германии тоже отдельные го­
рода-земли в 174 раза уступают самым крупным по территории и почти
в 30 раз по численности населения.
В идеале в юридически симметричной федерации все образующие
ее составные части одинаковы и р а в н о п р а в н ы . Такая федерация состо­
ит только из субъектов федерации (среди образующих ее частей нет
несубъектов), имеющих один и тот же правовой статус. Только субъек­
ты являются частями федерации в Германии (земли), в ОАЭ (эмира­
ты), Аргентине ( п р о в и н ц и и ) , России ( п р и м е н я ю т с я разные названия
субъектов). О д н а к о абсолютно симметричных федераций нет, какие-то
элементы различий между субъектами существуют. В Германии земли
имеют неодинаковое число голосов в верхней палате парламента —
бундесрате (от трех до шести голосов независимо от численности пред­
ставителей земли), в однопалатном совещательном Национальном со­
брании ОАЭ эмираты имеют от 8 до 4 представителей, в России одни
субъекты имеют свои конституции и называются в федеральной Кон­
ституции государствами (хотя и в скобках), другие — нет, в Бельгии
тоже есть различия между субъектами и т.д. Пожалуй, только в Ав­
стрии, М е к с и к е , Б р а з и л и и , Аргентине структура федераций ближе к
идеалу с и м м е т р и ч н о й федерации (с точки зреня правового положения
ее составных частей).
Асимметричная федерация состоит из различных частей, неодина­
ковых по своему правовому положению (субъектов и несубъектов), а
178
статус субъектов в свою очередь может быть н е о д и н а к о в . В С Ш А по­
м и м о штатов (субъектов) существуют небольшие территории (владе­
ния) — Виргинские Острова, Восточное Самоа и др., федеральный
округ К о л у м б и я , так называемые а с с о ц и и р о в а н н ы е «государства» (в
более точном п о н и м а н и и — а с с о ц и и р о в а н н ы е штаты) — П у э р т о - Р и к о
и др., которые не пользуются правами штатов (их н а с е л е н и е , в част­
ности, не участвует в выборах парламента С Ш А ) . В И н д и и есть шесть
«союзных территорий», статус которых н и ж е статуса штатов: штаты
имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются
федеральными властями. Аналогичная ситуация существует в Австра­
л и и , некоторых других государствах.
Статус самих субъектов может быть н е о д и н а к о в ы м . В И н д и и неко­
торые штаты ( н а п р и м е р штат Д ж а м м у и К а ш м и р , штат С и к к и м ) имеют
более ш и р о к и е права по с р а в н е н и ю с другими штатами (для первого
штата сделано м н о г о исключений из конституции, з а к о н ы парламента,
о т н о с я щ и е с я к Сиккиму, требуют согласования с н и м ) , права мелких
штатов (Метхалая, Нагаленд и др.) урезаны, хотя в них с р а з р е ш е н и я
губернатора может не п р и м е н я т ь с я федеральное законодательство по
некоторым вопросам, регулируемым п л е м е н н ы м и о б ы ч а я м и . В Ма­
л а й з и и главы четырех из 13 штатов не участвуют в выборах главы госу­
дарства. В России, как отмечалось, в составе ф е д е р а ц и и есть только
субъекты (с разными н а з в а н и я м и ) . Хотя Конституция говорит, что все
о н и р а в н о п р а в н ы (ст. 5), по той же Конституции их правовой статус не
совсем о д и н а к о в . Республики считаются государствами, имеют свою
конституцию, могут иметь свое гражданство и государственный я з ы к .
Другие пять видов субъектов (области, края, города федерального зна­
ч е н и я , автономная область и а в т о н о м н ы е округа) т а к и м и правами не
обладают.
Различия федераций договорных и конститутивных (последние в
литературе о б ы ч н о называются к о н с т и т у ц и о н н ы м и ) с в я з а н ы с процес­
сами их создания. Первые в о з н и к а л и на основе договора между объ­
е д и н я в ш и м и с я государствами ( н а п р и м е р С С С Р в 1922 г.). В С Ш А фор­
мой такого договора б ы л о п р и н я т и е в 1787 г. ф е д е р а т и в н о й Конститу­
ц и и представителями 13 объединявшихся штатов (слово «state», п о русски «штат», первоначально означало «государство»). Конститутив­
н ы е ф е д е р а ц и и создавались «сверху», путем п р и н я т и я конституции
( р е ф о р м и р о в а н и е федерации в Пакистане в 1973 г.), п о п р а в о к к ней (в
Бельгии в 1993 г.) или закона парламента ( р е ф о р м и р о в а н и е федерации
в И н д и и в 1956 г.).
Основы правового положения субъектов федерации. Д л я субъектов
ф е д е р а ц и й характерны некоторые общие п р и з н а к и . Во-первых, о н и
имеют собственные местные парламенты, собственные правительства
179
(администрацию), формируемые обычно парламентами, а иногда —
президентов (республики в Р о с с и и , Югославии). Л и ш ь в ОАЭ эмираты
не имеют парламентов, з а к о н ы ( н о не кануны, а н и з а м ы ) п р и н и м а ю т
э м и р ы (это бывает очень редко, поскольку считается, что все о с н о в н ы е
о т н о ш е н и я достаточно урегулированы канунами К о р а н а и с у н н ы ) . На­
следственные э м и р ы сосредоточивают в своих руках также ф у н к ц и и
правительства. П о м и м о ОАЭ наследственные султаны существуют в
большинстве (девяти из 13) штатов Малайзии. Во-вторых, субъекты
федераций имеют право собственного законодательства. Акты их пар­
ламентов тоже обычно называются законами. В-третьих, в федераль­
ных конституциях всегда проводится размежевание предметов ведения
(полномочий) федерации и ее субъектов. В отличие от ф о р м полити­
ческой автономии, где такого размежевания по существу нет (указыва­
ется л и ш ь д о в о л ь н о узкая сфера, по вопросам которой а в т о н о м и и
могут принимать местные з а к о н ы ) , размежевание предметов ведения
в федерации имеет более детальный характер, как правило, есть со­
вместные полномочия ф е д е р а ц и и и ее субъектов, а субъекты обладают
важными п о л н о м о ч и я м и . В-четвертых, для федераций характерно осо­
бое представительство субъектов в парламенте. В двухпалатном парла­
менте одна из палат формируется по признаку представительства субъ­
ектов федерации и п р и з в а н а отражать и защищать их с п е ц и ф и ч е с к и е
интересы. Такое представительство может быть равным по численнос­
ти членов палаты от каждого субъекта (США) или н е р а в н ы м ( И н д и я ) ,
представители субъектов могут избираться п р я м ы м и ( Б р а з и л и я ) или
к о с в е н н ы м и выборами ( И н д и я ) , назначаться (Германия). В России
два представителя каждого субъекта занимают свои места по должнос­
ти: один от представительного органа государственной власти, дру­
гой — от исполнительного. Нет особой палаты такого рода в африкан­
ской Танзании, но З а н з и б а р имеет большое преимущественное пред­
ставительство (в сопоставлении с численностью населения) в однопа­
латном парламенте. Что же касается конституции, собственного граж­
данства, государственного языка, то о н и имеются у субъектов федера­
ции далеко не во всех странах. Конституции есть у всех штатов С Ш А ,
Б р а з и л и и , М е к с и к и , но их нет, например, у штатов И н д и и (кроме
одного), п р о в и н ц и й П а к и с т а н а . В отличие от С Ш А , в И н д и и , Паки­
стане, на Коморах, в некоторых других федерациях штаты ( и н ы е субъ­
екты) не имеют собственного гражданства. В России республики могут
иметь свой государственный я з ы к , но для штатов С Ш А или М е к с и к и
это практически невозможно.
К а к отмечалось, в с о в р е м е н н ы х условиях субъекты ф е д е р а ц и и го­
сударственным суверенитетом по общему представлению не обладают
и права выхода из федерации не имеют. И с к л ю ч е н и я м и являются кон-
180
ституции ф е д е р а ц и и С е н т - К р и с т о ф е р и Н е в и с , а также Э ф и о п и и .
В первом из этих государств был даже в 1998 г. референдум по вопросу
о выходе крошечного острова Невиса из федерации и провозглашении
независимого государства, но жители острова отвергли это предложе­
н и е . В конституции Э ф и о п и и 1994 г. право сецессии предоставлено не
штатам, а н а ц и о н а л ь н ы м о б щ н о с т я м ( н а ц и я м , н а ц и о н а л ь н о с т я м , на­
родностям). К тому же, конституция устанавливает такие процедуры,
что о к о н ч а т е л ь н о в о п р о с о сецессии решает общегосударственный
парламент.
Способы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов.
Существует пять различных способов такого р а з г р а н и ч е н и я , хотя они
п р и м е н я ю т с я неодинаково. В некоторых конституциях п р и н я т только
один способ ( Р о с с и я ) , в других о н и комбинируются ( М е к с и к а ) . Пер­
вый способ предполагает закрепление в конституции исключительной
компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в этот перечень, отно­
сятся к исключительному ведению субъектов федерации (например
конституции Танзании 1977 г., Коморских Островов 1978 г., Э ф и о п и и
1994 г.). К о н с т и т у ц и о н н ы е ф о р м у л и р о в к и могут быть р а з л и ч н ы м и .
В конституциях Аргентины, Венесуэлы перечислены вопросы, решае­
мые только федеральными о р г а н а м и , в конституции М е к с и к и названы
вопросы, по которым штаты не могут действовать без р а з р е ш е н и я фе­
деральных органов.
Второй способ — установление двух исключительных сфер: предме­
тов ведения федерации и предметов ведения ее субъектов (Канада,
С Ш А , Ш в е й ц а р и я и др.). Такой же порядок, но с о п р е д е л е н н ы м и осо­
б е н н о с т я м и применяется в Бельгии, где согласно поправкам к консти­
туции, п р и н я т о й в результате создания федерации (1993 г.), к исклю­
чительной к о м п е т е н ц и и федерации относятся оборона, безопасность,
в н е ш н и е с н о ш е н и я (однако при заключении международных соглаше­
н и й по вопросам образования и культуры требуется согласие субъектов
ф е д е р а ц и и ) , обеспечение порядка в стране. В ведении субъектов феде­
р а ц и и находятся э к о н о м и ч е с к о е развитие регионов, энергетика, сель­
с к о е хозяйство, о б щ е с т в е н н ы й транспорт и др., о н и получают для
своих нужд 40% всех бюджетных средств.
Абсолютно точно осуществить разграничение к о м п е т е н ц и и между
федерацией и ее субъектами по двухчленной схеме о ч е н ь сложно. Всег­
да возникают проблемы на стыке п о л н о м о ч и й . О н и разрешаются Кон­
с т и т у ц и о н н ы м судом (Бельгия) или Верховным судом ( С Ш А ) . Прак­
т и к а судов неоднозначна. Верховный суд С Ш А создал доктрину «под­
разумеваемых полномочий» федерации, которая р а с ш и р я е т компетен­
ц и ю последней. Вместе с тем в тех странах, где более заметны тенден­
ц и и к д е ц е н т р а л и з а ц и и ( К а н а д а ) , в некоторых новых ф е д е р а ц и я х
181
(Бельгия) акцент делается на р а с ш и р е н и е прав субъектов федерации.
В названных странах им предоставлено, в частности, право на между­
народные о т н о ш е н и я публичного характера, хотя и в ограниченном
объеме. В С Ш А тоже многие штаты имеют внешнеторговые предста­
вительства в других странах ( н а п р и м е р около 20 штатов в Я п о н и и , а
всего штаты С Ш А имеют около 100 представительств в зарубежных
государствах), более 30 представительств имеют земли ФРГ, около 50 —
один Квебек в Канаде, есть представительства у некоторых субъектов
Российской" Федерации, но во всех этих странах о н и открываются с
разрешения министерства иностранных дел, решают только вопросы
частного права, на них не распространяются н о р м ы дипломатического
и консульского права.
П р и третьем способе предметы ведения распределены по трем
видам компетенции: и с к л ю ч и т е л ь н а я к о м п е т е н ц и я ф е д е р а ц и и , со­
вместные п о л н о м о ч и я ф е д е р а ц и и и ее субъектов, исключительная
компетенция субъектов. Последняя в д а н н о м случае определяется не
общей ф о р м у л и р о в к о й об остаточных п о л н о м о ч и я х , передаваемых
субъектам, а предметно, по пунктам. Так распределены п о л н о м о ч и я в
конституции И н д и и 1949 г., которая в специальном п р и л о ж е н и и к ней
содержит три перечня вопросов: федеральная к о м п е т е н ц и я — 97 во­
просов, совместная — 47, исключительная к о м п е т е н ц и я штатов — 66.
Несмотря на такую дробность (а некоторые пункты содержат еще мно­
гие подпункты), все предусмотреть невозможно. Вопрос решается в
пользу федерации: п о л н о м о ч и я , не включенные в перечень, относятся
к ведению федерации.
Четвертый способ применяется в Н и г е р и и , П а к и с т а н е , России, не­
которых других странах. Он исправляет недостатки излишней детали­
зации и содержит «открытый» перечень п о л н о м о ч и й субъектов в виде
остаточных п о л н о м о ч и й . В него входит все, что не вошло в исключи­
тельную к о м п е т е н ц и ю федерации и совместную к о м п е т е н ц и ю федера­
ции и ее субъектов. Этот способ получает все большее распространение
в новых федерациях. Правда, детали формулируются неодинаково.
В России Конституция дает преимущества субъектам: з а к о н ы , издан­
ные субъектами Ф е д е р а ц и и в пределах их и с к л ю ч и т е л ь н о й компетен­
ции (остаточных п о л н о м о ч и й ) , имеют верховенство по о т н о ш е н и ю к
федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта
Федерации, тогда как по о т н о ш е н и ю к двум другим сферам применя­
ется п р и н ц и п верховенства федерального права). В П а к и с т а н е некото­
рые преимущества имеет федерация: федеральный парламент может
издать закон по вопросам исключительной к о м п е т е н ц и и федерации,
но такой закон может быть изменен или о т м е н е н той провинцией
(субъектом федерации), к которой он относится.
II
182
Иногда используется п я т ы й способ: закреплена только исключи­
тельная к о м п е т е н ц и я субъектов федерации, что дает им определенные
гарантии от вмешательства в эту сферу федеральных органов. В насто­
я щ е е время этот способ используется только в сочетании с другими в
С Ш А , М е к с и к е и некоторых других странах. О б ы ч н о конституции
имеют негативную формулировку: федерации запрещается предпри­
н и м а т ь какие-то меры, п р и н и м а т ь законы п о о п р е д е л е н н ы м вопросам,
которые резервируются за ее субъектами.
Наряду с указанными о с н о в н ы м и действуют и другие способы раз­
г р а н и ч е н и я предметов ведения. В Австрии д о п о л н и т е л ь н ы е разгра­
н и ч е н и я проведены между законодательными и и с п о л н и т е л ь н ы м и ор­
ганами федерации и ее субъектов (земель), в ОАЭ отдельно закреп­
л е н ы исключительные законодательные и и с п о л н и т е л ь н ы е полномо­
чия федерации, в Бразилии есть особая рубрика: совместная компе­
т е н ц и я федерации, штатов и м у н и ц и п и й (органов местного самоуп­
равления административно-территориальных е д и н и ц ) , состоящая и з
12 пунктов.
Поскольку, как отмечалось, все точно заранее учесть нельзя, важное
значение приобретает вопрос об остаточных п о л н о м о ч и я х , не вошед­
ших ни в один перечень. К о н с т и т у ц и и передают их и л и федерации,
или ее субъектам. В первом случае расширяется к о м п е т е н ц и я федера­
ц и и , во втором — субъектов. В России с 1994 г. для р а з г р а н и ч е н и я пол­
н о м о ч и й внутри предметов ведения совместной к о м п е т е н ц и и Федера­
ц и и и ее субъектов п р и м е н я е т с я заключение двусторонних договоров
об этом. Есть даже трехсторонние договоры о р а з г р а н и ч е н и и предме­
тов совместного ведения между Федерацией, ее субъектом и другим
субъектом (автономным округом), входящим в п е р в ы й . Всего к концу
1998 г. таких договоров п о д п и с а н о 46.
Контроль федерации в отношении ее субъектов и участие субъектов в
решении общефедеральных вопросов. Поскольку ф е д е р а ц и и принадле­
ж и т верховенство по о т н о ш е н и ю к ее составным частям, существуют
р а з л и ч н ы е способы федерального контроля, а поскольку федерация
состоит из государств-членов или государственных образований-чле­
н о в , они вправе участвовать и участвуют в общефедеральных делах.
Различаются о р д и н а р н ы е и чрезвычайные способы федерального
к о н т р о л я . Первые связаны с действием федерального законодательст­
ва, ставящего субъекты ф е д е р а ц и и в определенные р а м к и , с деятель­
ностью федеральных и с п о л н и т е л ь н ы х органов, чья к о м п е т е н ц и я по
вопросам федерального з н а ч е н и я (в том числе входящих в совместный
перечень) распространяется на всю страну, с ролью судов (в том числе
к о н с т и т у ц и о н н ы х судов), п р и н и м а ю щ и х обязательные для субъектов
183
постановления. Особое значение имеет ф и н а н с о в ы й контроль. Мно­
гие субъекты федерации в значительной мере живут на дотации феде­
рации и, естественно, следуют указаниям ее органов. Да и сама роль
федерации, ее потенциал (политический, э к о н о м и ч е с к и й , духовный)
несопоставим с ролью отдельно взятого штата, что само по себе ока­
зывает огромное в л и я н и е на поведение органов последнего. Следует
учесть и то, что вооруженные силы находятся в п о д ч и н е н и и федерации
(в С Ш А национальную гвардию штатов президент может переподчи­
нить федерации), о с н о в н ы е силы п о л и ц и и также состоят в ведении
федеральных органов.
Среди чрезвычайных способов федерального контроля важнейшее
значение имеют четыре: введение чрезвычайного п о л о ж е н и я на терри­
тории субъектов ф е д е р а ц и и , институт федеральной интервенции (вме­
шательства), президентское правление в субъекте (субъектах) федера­
ц и и , приостановление собственного управления субъектов федерации.
Это — федеральное принуждение.
Введение чрезвычайного положения обычно предусматривается кон­
ституцией в случаях массовых беспорядков, стихийных бедствий, ка­
тастроф и других чрезвычайных событий. О н о не обязательно связано
с проблемами федерализма, но может использоваться и в этих целях.
О б ы ч н о о н о вводится главой государства на о с н о в а н и и закона о чрез­
вычайном п о л о ж е н и и , а в парламентарных республиках и монархи­
ях — парламентом путем п р и н я т и я особого закона, отдельного в каж­
дом случае. Если в парламентарных республиках и монархиях не при­
нимается с п е ц и а л ь н ы й з а к о н , чрезвычайное п о л о ж е н и е также вводит­
ся главой государства, но он действует, по существу, не самостоятельно,
а по указанию правительства. Иногда чрезвычайное положение может
вводиться правительством. Президент может ввести чрезвычайное по­
л о ж е н и е в субъекте ф е д е р а ц и и с согласия последнего, а без такого
согласия — по своему усмотрению с н е м е д л е н н ы м представлением
д а н н о г о акта на утверждение федерального парламента.
П р и чрезвычайном п о л о ж е н и и ограничивается политическая дея­
тельность, в о з м о ж н ы превентивное задержание некоторых л и ц , дея­
тельность которых угрожает стабильности, роспуск местных выборных
органов и замена их у п о л н о м о ч е н н ы м и из центра, в случае стихийных
бедствий — привлечение населения для неотложных работ по ликвида­
ции последствий стихийных бедствий (трудовая п о в и н н о с т ь ) , ограни­
чение свободы торговли и введение распределения предметов первой
необходимости, о г р а н и ч е н и е л и ч н о й свободы ( л и ч н ы й досмотр, до­
смотр автотранспорта, проверка документов, введение комендантского
часа в населенных пунктах — запрещение передвижения граждан в ноч­
ное время без специальных пропусков) и т.д. Ч р е з в ы ч а й н о е положение
184
может быть введено только на определенный с р о к ( о б ы ч н о не более
30—60 д н е й ) , но о н о может н е о д н о к р а т н о продлеваться парламентом,
что и делалось: в И н д и и , М е к с и к е о н о длилось многие м е с я ц ы .
Д л я контроля за д е й с т в и я м и исполнительной власти в некоторых
странах ( Б р а з и л и я и др.) при объявлении чрезвычайного п о л о ж е н и я
предусматривается н е м е д л е н н ы й созыв парламента главой государст­
ва. Если он не созывает парламент, последний сам д о л ж е н собраться,
о б ы ч н о в течение 5 дней после о б ъ я в л е н и я чрезвычайного п о л о ж е н и я .
В Р о с с и и в о з м о ж н о с т ь введения чрезвычайного п о л о ж е н и я преду­
смотрена Конституцией, и о н о вводилось неоднократно в отдельных
местностях некоторых республик на Северном Кавказе. Вводили чрез­
в ы ч а й н о е положение в 1998 г. также некоторые губернаторы краев и
областей, президенты республик (Якутия, Кемеровская область, Кали­
н и н г р а д с к а я область, Хабаровский край и др.), хотя такое право феде­
р а л ь н ы м законодательством не предусмотрено.
Президентское правление предусмотрено и используется в И н д и и ,
ч
п р и м е н я е т с я в Пакистане. В случаях массовых б е с п о р я д к о в , воору­
ж е н н ы х выступлений, стихийных бедствий президент (на деле — фе­
деральное правительство) по докладу назначенного ф е д е р а ц и е й губер­
натора штата о том, что управление в штате (субъекте федерации) не
может осуществляться к о н с т и т у ц и о н н ы м путем, издает особую про­
к л а м а ц и ю . Согласно ей, президент принимает на себя ф у н к ц и и пра­
вительства штата (на деле их осуществляет губернатор под руководст­
вом федерального правительства или другое н а з н а ч е н н о е л и ц о ) . Дея­
тельность местного парламента и правительства субъекта ф е д е р а ц и и
приостанавливается (иногда о н и распускаются), п о л н о м о ч и я законо­
дательного собрания субъекта ф е д е р а ц и и передаются федеральному
парламенту. После н о р м а л и з а ц и и обстановки органы штата возобнов­
л я ю т свою деятельность, а если о н и были распущены, проводятся вы­
боры в местный парламент, партия большинства которого ( к о а л и ц и я
п а р т и й ) формирует новое правительство субъекта ф е д е р а ц и и . Прези­
дентское правление по закону не может продолжаться более двух —
шести месяцев, но парламент может его неоднократно продлевать, и в
И н д и и о н о иногда длилось дольше двух лет.
Институт федеральной интервенции (вмешательства) известен С Ш А .
Хотя такой формулировки нет в конституции (правда, есть положение,
что С Ш А гарантируют штаты о т внутренних н а с и л и й ) , президент
С Ш А , пользуясь своим к о н с т и т у ц и о н н ы м статусом главнокомандую­
щего вооруженными с и л а м и , н е о д н о к р а т н о использовал их, нацио­
н а л ь н у ю гвардию штата для п р е с е ч е н и я массовых расистских бес­
ч и н с т в белых в штатах Алабама, Арканзас, М и с с и с и п и , Д ж о р д ж и я
и др. Эта мера использовалась и при катастрофах (землетрясениях). По
185
некоторым подсчетам, федеральная интервенция в истории С Ш А ис­
пользовалась около 10 раз.
Федеральная интервенция предусмотрена конституциями латино­
американских федераций. В п р о ш л о м она использовалась очень часто:
в одной Аргентине более 200 раз. В последние десятилетия отлажен­
ный механизм управления позволяет обходиться без п р и м е н е н и я этого
института (хотя это было в М е к с и к е ) , но новые конституции тоже со­
держат соответствующие п о л о ж е н и я . В конституции Бразилии 1988 г.
есть специальная глава «Вмешательство», где детально говорится о воз­
можных восьми основаниях вмешательства федерации в дела штатов и
о трех основаниях вмешательства штатов в дела м у н и ц и п и й . Среди
восьми поводов названы, в частности, сохранение н а ц и о н а л ь н о й це­
лостности, воспрепятствование иностранному вторжению, ликвида­
ц и я угрозы публичному порядку, необходимость реорганизации фи­
нансов. В их числе — возможность вмешательства, если штат (штаты)
в течение двух лет не вносит установленные отчисления в федеральный
бюджет, за исключением обстоятельств, связанных с непреодолимой
силой. Штаты могут вмешаться в к о м п е т е н ц и ю м у н и ц и п и й , если пос­
ледние не платят налоги в течение двух лет, не представляют отчеты,
установленные з а к о н о м , и не используют суммы, выделенные на раз­
витие и образование.
О вмешательстве в Бразилии объявляет президент по просьбе зако­
нодательной или исполнительной власти федерации, Верховного фе­
дерального суда, Генерального прокурора, по просьбе соответствую­
щего штата (штатов). Декрет президента согласуется с федеральным
парламентом и законодательным органом штата, о вмешательстве в
дела которого идет речь. Федеральное вмешательство на практике оз­
начает, что управление штатом осуществляют федеральные органы, в
Л а т и н с к о й Америке обычно назначаемые военные д о л ж н о с т н ы е лица
( и н т е р в е н т о р ы ) , иногда в штат н а п р а в л я ю т с я ф е д е р а л ь н ы е войска
( М е к с и к а ) . С р о к федерального вмешательства не определен. Консти­
туции гласят: до восстановления порядка.
В Папуа — Новой Гвинее предусмотрено приостановление собствен­
ного управления п р о в и н ц и и (субъекта федерации) в случае коррупции
в органах управления п р о в и н ц и и , развала управления, несоблюдения
1
конституции . Эта мера осуществляется не главой государства, а пра­
вительством с последующим утверждением парламентом. Управление
п р о в и н ц и е й переходит к федеральному правительству (конкретно это
Папуа—Новая Гвинея не определяется в конституции как федерация, но она имеет
сходство и с регионалистским, и с федеративным государством. Это же относится к ЮАР
по конституции 1996 г.
186
осуществляет м и н и с т р по делам местного управления), провинциаль­
ное законодательное собрание распускается, местное правительство
п р о в и н ц и и смешается. Н о в ы е выборы проводятся после восстановле­
н и я порядка, что д о л ж н о быть осуществлено по закону в течение не
более девяти месяцев (парламент может продлить этот срок еще на
шесть месяцев).
Субъекты федерации в различных формах участвуют в решении об­
щегосударственных вопросов. О с н о в н ы м органом для этого является
верхняя палата парламента, где субъекты представлены или на равных
о с н о в а н и я х (по два сенатора в С Ш А , по три в Б р а з и л и и , по два пред­
ставителя от каждого субъекта Федерации в России) л и б о неодинаково
(от одного до 34 в И н д и и ) . Верхняя палата участвует в издании законов
и по в о п р о с а м и с к л ю ч и т е л ь н о й к о м п е т е н ц и и ф е д е р а ц и и . Участие
субъектов выражается также в осуществлении и м и совместной компе­
т е н ц и и (это могут делать парламенты субъектов ф е д е р а ц и и , если по
д а н н о м у конкретному вопросу не п р и н я т федеральный з а к о н ) . Во мно­
гих странах практикуются регулярно созываемые с о в е щ а н и я премьерм и н и с т р о в федерации и руководителей правительств ее субъектов (Ав­
стралия, Канада и др.). М е р ы , намечаемые на этих с о в е щ а н и я х , затем
реализуются путем п р и н я т и я соответствующего з а к о н а федеральным
парламентом. В России с о в е щ а н и я с губернаторами, другими руково­
д и т е л я м и субъектов Ф е д е р а ц и и периодически п р о в о д я т президент,
п р е м ь е р - м и н и с т р . М и н и с т р ы также созывают соответствующие сове­
щ а н и я для выработки общей п о з и ц и и по вопросам отраслевого управ­
л е н и я . Есть и множество других ф о р м к о о р д и н а ц и и деятельности фе­
деральных органов и органов субъектов ф е д е р а ц и и .
§ 5. Регионалистское (региональное) государство
Регионалистское или региональное государство — с п е ц и ф и ч е с к а я
ф о р м а политико-территориального устройства, в о з н и к ш а я после Вто­
рой м и р о в о й войны на основе децентрализации унитарного государст­
ва. В настоящее время такая ф о р м а существует в четырех странах: Ита­
л и и , И с п а н и и , Ш р и - Л а н к е и в Ю А Р после п р и н я т и я Конституции
1996 г. Б л и з к а к этой ф о р м е П а п у а — Н о в а я Гвинея.
Региональное государство не определяется конституцией к а к феде­
р а ц и я , по традиции о н о считается унитарным государством, но н а д е л е
имеет некоторые черты ф е д е р а ц и и . Его нередко рассматривают как
с п е ц и ф и ч е с к у ю переходную ф о р м у от унитаризма к федерализму.
Вся территория регионального государства разделена на полити­
ческие а в т о н о м н ы е образования (20 в И т а л и и , 17 в И с п а н и и , 10 в
187
Ш р и - Л а н к е , 9 в ЮАР). 19 п р о в и н ц и й имеются в П а п у а — Н о в о й Гви­
нее.Эти о б р а з о в а н и я не п р и н и м а ю т своих к о н с т и т у ц и й (исключе­
ние — ЮАР, П а п у а — Н о в а я Гвинея), но имеют свои местные избран­
ные гражданами собрания (они обычно парламентами не называются)
и свою администрацию (она тоже обычно не называется правительст­
вом, а имеет название комитета, совета). Местные собрания имеют
законодательные п о л н о м о ч и я : п р и н и м а ю т законы по местным вопро­
сам. Перечень этих вопросов о б ы ч н о невелик и соответствует тому, что
присуще политической а в т о н о м и и в унитарном государстве: р ы н к и ,
с а н и т а р и я , сельское хозяйство, охота и рыболовство, охрана окружаю­
щ е й среды и др. В ЮАР эти п о л н о м о ч и я шире.
В автономные образования нередко назначается представитель го­
сударства (губернатор, комиссар). О б ы ч н о он имеет небольшие полно­
м о ч и я , но в Ш р и - Л а н к е его права о б ш и р н ы , вплоть до приостановле­
н и я (а в некоторых случаях — отмены) актов местного законодатель­
ного органа. В И с п а н и и , о д н а к о , в четырех наиболее крупных автоно­
миях такой контроль д о в о л ь н о слаб, он осуществляется главным обра­
зом К о н с т и т у ц и о н н ы м судом.
§ 6. Международные объединения с элементами федерализма
На протяжении длительного времени наиболее известными межго­
сударственными о б ъ е д и н е н и я м и с элементами федерализма (зачас­
тую — крайне незначительными) были унии и к о н ф е д е р а ц и и . О н и
имели общего главу государства. В персональных униях это был мо­
нарх, в результате династического наследования по с о в п а д е н и ю полу­
ч а в ш и й трон в двух государствах, в конфедерации э т о мог быть и мо­
нарх, и президент. В к о н ф е д е р а ц и и был о б щ и й парламент и действовал
институт нуллификации: для того чтобы акты парламента конфедера­
ции действовали на территории ее государств-членов, о н и нуждались
в подтверждении ( р а т и ф и к а ц и и ) местными парламентами. В против­
ном случае о н и нуллифицировались.
В современных условиях в связи с возрастающей интеграцией го­
сударств на международной арене в последние десятилетия возникли
многие организации публичного международного права, и м е ю щ и е не­
которые конституционно-правовые элементы. О д н о й из первых орга­
н и з а ц и й этого рода, созданной в 30-х гг. не столько в порядке интегра­
ции независимых государств, сколько для «привязки» к Великобрита­
н и и ее «самоуправляющихся» к о л о н и й , было британское Содружество.
П р и его создании о н о объединялось прежде всего о б щ и м главой бри­
танской империи — монархом Великобритании, организацией к о н ф е -
188
р е н ц и й Содружества, на которых присутствовали губернаторы коло­
ний и представители местных органов, созданных из среды коренного
населения, а с точки з р е н и я э к о н о м и ч е с к о й — установлением префе­
р е н ц и й для торговли между членами Содружества.
В настоящее время все члены Содружества стали н е з а в и с и м ы м и
государствами, многие из них имеют собственных президентов
( И н д и я , Пакистан, Н и г е р и я и др.), но в некоторых главой государства
считается британский монарх, представленный в д а н н о й стране гене­
рал-губернатором (Австралия, Канада, Ямайка и др.). С о в е щ а н и я глав
членов Содружества и п р е м ь е р - м и н и с т р о в созываются периодически,
но в целом имеют характер о б м е н а м н е н и я м и и существенных реше­
ний не принимают. Есть секретариат Содружества, но он выполняет
чисто технические ф у н к ц и и .
Отдельные элементы публично-правового характера присущи Со­
дружеству Н е з а в и с и м ы х Государств (большинство постсоциалисти­
ческих государств, в о з н и к ш и х в результате распада С С С Р ) . С Н Г имеет
свою парламентскую ассамблею (она приняла н е с к о л ь к о так называе­
мых модельных з а к о н о в — о б р а з ц о в проектов — для стран С Н Г ) ,
Совет глав государств, Совет п р е м ь е р - м и н и с т р о в , исполнительный
орган, орган по к о о р д и н а ц и и международной п о л и т и к и , комитет по
делам вооруженных сил и др. Элементы федеративных о т н о ш е н и й
п р и с у щ и объединениям среднеазиатских постсоциалистических рес­
публик (Казахстана, К и р г и з и и , Узбекистана и др.). В наиболее отчет­
л и в о й ф о р м е они заметны в Союзе Беларуси и Р о с с и и , который по
уставу 1997 г. создает в ы с ш и й орган (состоящий из президентов госу­
дарств), и м е ю щ и й право п р и н и м а т ь р е ш е н и я , обязательные для обоих
государств (готовится преобразование Союза Беларуси и России в еди­
ное государство).
Среди зарубежных стран наиболее отчетливо элементы федерализ­
ма характерны для Европейского союза (ранее — Сообщества). Союз
имеет Европарламент, члены которого теперь избираются п р я м ы м го­
л о с о в а н и е м избирателей в государствах-членах по избирательным ок­
ругам, каждое государство имеет определенное число избирательных
округов в основном в п р о п о р ц и и к численности населения (ранее
члены Европарламента и з б и р а л и с ь косвенными выборами — парла­
ментами отдельных государств). Среди органов Союза есть Совет ми­
нистров, другие органы, некоторые из них могут п р и н и м а т ь р е ш е н и я ,
обязательные для государств-членов. По ряду вопросов п р и н и м а ю т с я
«европейские» правовые акты, которые имеют обязательную силу. Не­
которые из них действуют непосредственно в государствах-членах.
Другие акты обязывают государства-члены привести внутреннее зако­
нодательство в соответствие с актами Европейского союза.
Глава
ФОРМЫ
11
ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕЖИМА
Ф о р м а государственного режима наряду с ф о р м о й правления и
ф о р м о й политико-территориального устройства является третьим эле­
ментом более ш и р о к о г о я в л е н и я — ф о р м ы государства.
§ 1. Понятие государственного режима
Терминология. Термин «государственный режим» не употребляется
в конституциях, хотя слово «режим» иногда в них присутствует (Бра­
зилия, Никарагуа, Таиланд и др.)- Его содержание не раскрывается,
о б ы ч н о это л и ш ь у п о м и н а н и е о демократическом или правовом режи­
ме. Иногда термин «государственный режим» используется в литера­
туре, преимущественно в отечественной и ф р а н ц у з с к о й , но в послед­
ней ему придается о б ы ч н о очень широкое толкование: он охватывает
весь государственный строй. Гораздо чаще в научных исследованиях,
учебниках говорится о политическом режиме. Э т о понятие использу­
ется по-разному. В отечественной литературе говорится о методах осу­
ществления государственной власти, в зарубежной — о политическом
строе в целом. Еще более ш и р о к о й является о б ы ч н о трактовка слова
«режим» в периодической печати, к тому же его употребление обычно
связывается с негативной оценкой ( ф а ш и с т с к и й режим, режим апар­
теида в прошлом в ЮАР, режим Пол Пота в п р о ш л о м в Камбодже
и т.п.). В отечественной литературе постепенно утверждается взгляд об
особом содержании словосочетания «государственный режим», отлич­
ном от более широкой трактовки режима вообще и политического ре­
ж и м а в частности.
Основные черты государственного режима. Р а с с м о т р е н н ы е выше
ф о р м а правления и ф о р м а политико-территориального (государствен­
ного) устройства характеризуют преимущественно структурную (точ­
нее — организационную) сторону ф о р м ы государства. Н о , как говори­
лось, эта форма не является только соединением различных органов и
способов устройства государства. Любые структуры проявляют себя в
190
действии. Ф о р м а государства тоже имеет свою функциональную сторо­
ну, чем и отличается, в частности, от простого набора элементов.
Длительное время для характеристики ф у н к ц и о н а л ь н о й стороны
ф о р м ы государства употреблялся и сейчас употребляется т е р м и н «по­
л и т и ч е с к и й режим». Включение такой характеристики в научное по­
н я т и е ф о р м ы государства р а с ш и р и л о анализ последней, вывело этот
а н а л и з за р а м к и о р г а н и з а ц и о н н о й стороны государственных ф о р м ,
п р и в л е к л о в н и м а н и е к методам политической деятельности, п а р т и я м ,
их о т н о ш е н и я м с государством, к правам человека, к с о с т о я н и ю демо­
кратии в стране, к роли и деятельности политической о п п о з и ц и и . Од­
н а к о д а л ь н е й ш и е исследования показали, что такой подход ч р е з м е р н о
р а с ш и р я е т понятие ф о р м ы государства. П о л и т и ч е с к и й р е ж и м — явле­
ние гораздо более м н о г о г р а н н о е , чем л и ш ь элемент государственной
ф о р м ы . Он складывается в стране не только в результате деятельности
государства, его органов, но и различных общественных о б ъ е д и н е н и й ,
непосредственных массовых политических выступлений народа, вли­
я н и я определенной идеологии. Главное в нем — содержательная ха­
рактеристика, он не может быть сведен только к элементу ф о р м ы . По­
л и т и ч е с к и й режим характеризует состояние демократии в стране, осу­
ществление в ее внутренней политике общечеловеческих ц е н н о с т е й ,
«политический климат». Это гораздо более ш и р о к о е п о н я т и е , чем го­
сударственный режим.
Вместе с тем, разделяя п о н я т и я политического и государственного
р е ж и м а , их нельзя противопоставлять. В обычной ситуации полити­
ч е с к и й режим имеет тот же характер, что и государственный, ибо дея­
тельность государства составляет сердцевину политического режима.
О д н а к о между н и м и в о з м о ж н ы и расхождения: в условиях либераль­
ного законодательства о методах деятельности государственных орга­
н о в в результате террористических методов, п р и м е н я е м ы х н е к о т о р ы м и
в о и н с т в у ю щ и м и о б ъ е д и н е н и я м и в стране или на части ее территории
( н а п р и м е р в Северной И р л а н д и и в Великобритании), может сложить­
ся недемократический р е ж и м . С другой стороны, в условиях массовых
выступлений отдельных слоев населения некоторые н а с и л ь с т в е н н ы е
методы, предписываемые законодательством, органами государства не
п р и м е н я ю т с я , власти идут на переговоры. Это имело место и в России
в 1998 г., когда шахтеры ряда регионов перекрыли д в и ж е н и е по основ­
н ы м ж е л е з н о д о р о ж н ы м м а г и с т р а л я м страны, п р и ч и н и в о г р о м н ы й
ущерб э к о н о м и к е . Ответом на такие противоправные действия могли
стать принудительные д е й с т в и я сил охраны порядка, но о н и не приме­
нялись.
В последние годы в отечественной литературе для характеристики
ф у н к ц и о н а л ь н о й стороны ф о р м ы государства все чаще употребляется
191
словосочетание «форма государственного режима». Такой термин де­
лает акцент не на государственном режиме, а на формах его осущест­
вления. Ф о р м а государственного режима в той или и ной стране — это
совокупность (а точнее — система) ф о р м и методов осуществления го­
сударственной власти. К о н е ч н о , о н и не могут быть совсем оторваны
от их содержательной стороны, но для характеристики ф о р м ы государ­
ства первостепенное значение имеют способы, методы, ф о р м ы реали­
зации власти государства. Выше мы уже говорили об этих методах (эко­
номических и административных, насилия и либерализма и др.), о
различных способах поддержки (стимулирования), д о з в о л е н и й , требо­
ваний, запретов и т.д.
Наряду с понятием ф о р м ы государственного режима для характе­
р и с т и к и третьего элемента ф о р м ы государства в отечественной лите­
ратуре предложены также другие п о н я т и я : государственно-правовой,
политико-правовой режим. Делая акцент на правовых аспектах, авто­
ры таких предложений придают данному п о н я т и ю значительную оп­
ределенность, привлекая в н и м а н и е к конкретным правовым актам о
методах деятельности органов государства. Однако, во-первых, такие
методы не исчерпываются только правовыми: п р и м е н я ю т с я методы,
не урегулированные правом. Во-вторых, термин «государственно-пра­
вовой» м о ж н о истолковать так, что методы деятельности органов госу­
дарства ограничиваются методами, закрепленными л и ш ь в государст­
венном (точнее, в к о н с т и т у ц и о н н о м ) праве, а термин «политико-пра­
вовой» — только политическими методами, что не так.
§ 2. Разновидности форм государственного режима
Основания классификации государственных режимов. Государствен­
ные режимы в литературе специальной к л а с с и ф и к а ц и и не подверга­
лись. О д н а к о накоплен о г р о м н ы й опыт к л а с с и ф и к а ц и и политических
режимов. Многие градации последнего ( о д н о п а р т и й н ы е , двухпартий­
ные, м н о г о п а р т и й н ы е р е ж и м ы , «султанизм» ( а м е р и к а н с к и й политолог
X. Л и н ц относил к нему, в частности, режим Н. Чаушеску в Р у м ы н и и ) ,
режимы «менкантилистские», «священно-коллективистские» и другие
в развивающихся странах) не могут быть п р и м е н е н ы к государствен­
ным режимам, поскольку о н и имеют в виду прежде всего общеполи­
тические характеристики. Н о некоторые к л а с с и ф и к а ц и и ( н а п р и м е р
военные и гражданские р е ж и м ы ) могут быть использованы, а другие
( н а п р и м е р д е м о к р а т и ч е с к и е , авторитарные, тоталитарные р е ж и м ы )
Могут быть даже положены в основу к л а с с и ф и к а ц и и государственных
режимов. Используя такие к л а с с и ф и к а ц и и , необходимо выделять в
192
них п р и з н а к и , присущие и м е н н о ф о р м а м и методам осуществления
государственной (а не и н о й ) власти, характеристики, о т н о с я щ и е с я к
государственности, а не общеполитические п р и з н а к и . При этом, вы­
деляя в особую разновидность ту или иную форму государственного
р е ж и м а , следует учесть, что почти в любом государстве используется
весь набор методов деятельности, присущих государственной власти
(кроме, н а п р и м е р , теократических властных методов или методов пар­
т и й н о - г о с у д а р с т в е н н о г о п р и н у ж д е н и я , характерных для некоторых
разновидностей тоталитаризма). Поэтому при к л а с с и ф и к а ц и и главное
в н и м а н и е уделяется о с н о в н о м у ядру этих методов, д о м и н а н т е в госу­
д а р с т в е н н о м режиме.
Государственный режим — наиболее п о д в и ж н ы й элемент ф о р м ы
государства. Его д о м и н а н т а также перемещается. В одних ситуациях
могут д о м и н и р о в а т ь одни методы (например при режиме чрезвычай­
ного п о л о ж е н и я ) , в других — другие. Как правило, такие с м е щ е н и я —
в р е м е н н о е явление. При всей подвижности режима его существо ос­
тается о д и н а к о в ы м , в п р о т и в н о м случае были бы н е в о з м о ж н ы какието устойчивые к л а с с и ф и к а ц и и . Это обстоятельство учитывается в ка­
честве основного при выделении различных ф о р м государственного
режима.
Формы гражданского и военного государственного режима. В зависи­
мости от характера органов, п р и м е н я ю щ и х те или и н ы е методы осу­
щ е с т в л е н и я государственной власти, а также от с п о с о б о в регулирова­
ния и защиты конституционных прав и свобод граждан различаются
ф о р м ы гражданского и военного государственного режима. В граждан­
с к о м особо выделяется режим чрезвычайного п о л о ж е н и я , в военном —
р е ж и м военного п о л о ж е н и я . В условиях гражданского режима государ­
ственную власть осуществляют предусмотренные конституцией орга­
ны методами, установленными в законе. Правда, сама конституция
может быть р е а к ц и о н н о й , а методы, предусмотренные з а к о н о м , могут
иметь антидемократический, террористический характер ( н а п р и м е р
к о н ц е н т р а ц и о н н ы е лагеря для евреев в ф а ш и с т с к о й Германии или
апартеид в ЮАР). Поэтому гражданский режим может быть и демокра­
т и ч е с к и м , и антидемократическим. В условиях чрезвычайного положе­
н и я гражданские органы и с п о л н и т е л ь н о й власти, о с о б е н н о органы ох­
р а н ы публичного порядка, наделяются д о п о л н и т е л ь н ы м и полномо­
ч и я м и , а конституционные права граждан ограничиваются. Об этом
уже говорилось.
При военном режиме государственная власть осуществляется мето­
д а м и военного управления. П р и этом различаются режим военного
совета и режим военного п о л о ж е н и я . При режиме военного совета к о н -
193
ституция приостанавливается (на деле, а иногда и юридически отме­
няется), государственную власть осуществляют органы, не предусмот­
ренные конституцией, а созданные в результате военного (государст­
венного) переворота (военные и р е в о л ю ц и о н н ы е советы, их предста­
вители на местах). Д о л ж н о с т н ы е лица, избранные ранее в соответствии
с конституцией и з а к о н а м и , смещаются со своих постов (иногда их
судят), прежние высшие и местные органы государства распускаются.
Высший орган государства ( в о е н н ы й совет) состоит только из генера­
л о в и о ф и ц е р о в (иногда входят сержанты), в правительстве все ключе­
вые посты также занимают военные, хотя в него могут быть включены
несколько технократов и л и при правительстве создается совещатель­
ный орган из специалистов. Местные органы самоуправления могут
быть сохранены, иногда даже в условиях военного р е ж и м а неоднократ­
но проводятся выборы в них (Алжир, Н и г е р и я ) , но м э р ы городов, на­
чальники районов, губерний назначаются из среды офицеров. Учреж­
даются военные трибуналы (чрезвычайные суды), которые судят и
гражданских л и ц за определенные виды преступлений, хотя прежние
суды уголовной и гражданской юстиции о б ы ч н о сохраняются.
При режиме военного положения конституция продолжает действо­
вать, прежние к о н с т и т у ц и о н н ы е органы сохраняются, парламент из­
дает законы, правительство осуществляет управленческую деятель­
ность, чрезвычайные суды, к а к правило, не создаются, хотя компетен­
ция существующих изменяется, наказания ужесточаются, некоторые
гражданские споры разрешаются иначе. О д н а к о п о л н о м о ч и я консти­
туционных органов ограничиваются л и б о в результате создания новых
высших органов государства, которые подменяют парламент и прави­
тельство, п р и н и м а я акты, имеющие высшую силу для всех граждан­
ских и военных властей, л и б о путем наделения и с п о л н и т е л ь н о й власти
чрезвычайными п о л н о м о ч и я м и . На местах о с н о в н а я доля государст­
венной власти переходит к военным органам, которые действуют ме­
тодами военного управления: возрастает роль и м п е р а т и в н ы х методов,
принуждения, используются с п е ц и ф и ч е с к и е в о е н н ы е методы — при­
казы.
В тесной связи с к л а с с и ф и к а ц и е й политических режимов различа­
ются демократические, полудемократические, авторитарные и тотали­
тарные государственные р е ж и м ы . Последний вид р е ж и м а может быть
и в о е н н ы м , и гражданским. Он может иметь также теократическую
форму. В последнем случае его иногда называют полуфеодально-тео­
кратическим режимом (Бруней, Бахрейн, Катар и др.).
Демократический государственный режим присущ, как говорилось,
прежде всего странам с социально о р и е н т и р о в а н н о й р ы н о ч н о й э к о н о I л - I740
194
м и к о й , где существует с и л ь н ы й «средний класс», з а и н т е р е с о в а н н ы й в
стабильности, демократических методах управления (он обеспечивает
свое в л и я н и е и м е н н о посредством таких методов), о к а з ы в а ю щ и й оп­
ределяющее давление через в ы б о р ы , прессу, общественное м н е н и е на
государственную власть. Методы осуществления государственной
власти п р и м е н я ю т с я с учетом конституционных п о л о ж е н и й о разделе­
н и и властей исходя из системы сдержек и противовесов, о взаимодей­
ствии ветвей власти, идей о с о ц и а л ь н о м , светском и правовом государ­
стве на базе поисков к о м п р о м и с с о в и консенсуса с п о л и т и ч е с к о й оп­
п о з и ц и е й . Последняя теоретически рассматривается отнюдь не как
зло, а как необходимый элемент для совершенствования государствен­
ного управления, хотя на практике государственная власть всегда ис­
пользует (и по своему п о л о ж е н и ю не может не использовать) ограни­
чительные меры по о т н о ш е н и ю к о п п о з и ц и и , стесняя, но в рамках
з а к о н а , ее деятельность.
В условиях демократического государственного р е ж и м а примене­
ние методов принуждения о г р а н и ч е н о , массовое н а с и л и е , как мера
государственного воздействия, теоретически не допускается. Основ­
ное з н а ч е н и е имеют методы либерализма, уступки, стимулирование,
поддержка, ориентирование на результат, желаемый государственной
властью, и т.д. Требования д о л ж н о г о поведения граждан, деятельности
органов государства, общественных объединений, существующие за­
преты имеют целью обеспечение демократического конституционного
порядка. Государственная власть обеспечивает развитие политической
активности граждан. К о н с т и т у ц и о н н ы е права граждан соответствуют
международным стандартам, а защите этих прав в деятельности ор­
ганов государства уделяется особое в н и м а н и е . Существуют развитые
и устойчивые прямые и обратные связи органов государства с насе­
лением.
Демократический государственный режим существует в С Ш А , Ве­
л и к о б р и т а н и и , Ф р а н ц и и , Германии, Я п о н и и , во многих странах Ев­
ропы.
В ряде стран (в том числе во многих постсоциалистических госу­
дарствах) государственный р е ж и м является полудемократическим. Ме­
тоды осуществления государственной власти в условиях полудемокра­
т и ч е с к о г о государственного р е ж и м а характеризуются с о е д и н е н и е м
преобладающих черт д е м о к р а т и и и некоторых элементов авторита­
ризма. О с н о в н о е значение имеют методы либерализма, принуждение
о г р а н и ч е н о , методы требований и запретов прежде всего имеют цель
сохранить и защитить демократические институты. О д н а к о деятель­
ность представительных органов (в том числе парламента) на всех
195
уровнях несколько п р и н и ж а е т с я , на первый план выдвигается испол­
нительная власть (особенно президент — «арбитр»). Система сдержек
и противовесов не отработана, п р и н ц и п взаимодействия властей на­
рушен.
К о н с т и т у ц и о н н ы е права граждан соответствуют международным
стандартам, но их защита со стороны государственных органов в ре­
зультате деятельности м а ф и о з н ы х структур, разгула о р г а н и з о в а н н о й
преступности, к о р р у п ц и и в органах государства, п р и н и ж е н и я роли
суда (в том числе и по п р и ч и н а м плохого материального обеспечения
судов) осуществляется недостаточно. Против политической оппози­
ц и и м е р ы подавления не используются, но государственная власть
оценивает ее только негативно и п р и к р ы т ы м образом стесняет ее дея­
тельность. Политическая активность граждан не развита, в том числе
из-за трудностей материального положения, что ограничивает их по­
литическое участие. Кроме того, обратные связи граждан и органов
государства недостаточны, значительная часть граждан не видит в де­
ятельности органов государства благоприятных последствий для себя.
и
Полудемократический государственный режим существует во м о гих постсоциалистических странах, в том числе в Р о с с и и , в ряде стран
Л а т и н с к о й Америки, в Турции, Египте, в Ш р и - Л а н к е .
В авторитарном г о с у д а р с т в е н н о м р е ж и м е п р е о б л а д а ю т методы
принуждения (а то и п р я м о г о насилия) при сохранении отдельных
методов либерализма. Представительные органы сохраняются, но вы­
боры являются формальностью, поскольку деятельность политической
о п п о з и ц и и практически п р е к р а щ е н а (разрешенные партии могут дей­
ствовать только в определенных рамках и часто л и ш ь на основе опре­
д е л е н н о й государственной идеологии). Безраздельно доминирует ис­
полнительная власть, глава государства (президент или монарх в дуа­
листической монархии), реже — премьер-министр, п р и ч е м президен­
том одно и то же л и ц о избирается м н о г о раз подряд, что усиливает его
в л и я н и е в государственной структуре. К о н с т и т у ц и о н н ы е права граж­
дан открыто нарушаются, а органы государства видят свою роль не в
защите этих прав, а прежде всего в служении клану президента, его
окружению или окружению премьер-министра. Реальное политичес­
кое участие граждан в делах государства отсутствует, выборы имеют
показной характер и не могут отстранить от власти прежние с и л ы или
привести к власти новые п а р т и и , господствует п р и н ц и п не выборнос­
ти, а назначения, п о л и т и ч е с к а я активность граждан, общественных
объединений низка: она с т е с н е н а рамками и законодательства, и уста­
н о в и в ш е й с я практики.
Авторитарный режим существует в И н д о н е з и и (в 1999 г. в этой стра­
не п р о и з о ш л а некоторая д е м о к р а т и з а ц и я режима), М а л а й з и и , Таилан13»
196
де, С и р и и , некоторых странах Латинской Америки (Гондурасе, Пара­
гвае и др.).
Тоталитарный государственный режим целиком о с н о в а н на мето­
дах физического, психического, идеологического принуждения со сто­
р о н ы слитных (по нормам права или фактически) органов п а р т и й н о государственной м а ш и н ы . В некоторых странах такое с л и я н и е было
осуществлено конституцией, з а к о н а м и , в Других — ф а к т и ч е с к и , хотя в
странах тоталитарного социализма, где имело и имеет место последнее,
п о с т о я н н о п р и н и м а ю т с я р е ш е н и я о том, чтобы п а р т и й н ы е органы не
п о д м е н я л и государственные. Вся деятельность государственных орга­
н о в направлена на безусловное в ы п о л н е н и е у к а з а н и й «вождя», пожиз­
н е н н о г о президента, лидера (единоличного или к о л л е к т и в н о й группи­
р о в к и ) правящей (единственной) партии. К о н с т и т у ц и о н н ы е права
(иногда конституции нет) открыто нарушаются в деятельности госу­
дарственного аппарата под предлогом обеспечения «высших» прав об­
щества, н а ц и и , расы или государства. Личность к а к таковая в деятель­
ности органов государства игнорируется. О н и действуют таким обра­
зом, чтобы превратить человека в послушного робота системы. Поли­
тическая активность граждан н а д е л е равна нулю, в к о н е ч н о м счете она
подчинена указаниям органов правящей партии, хотя государственные
органы организуют бутафорские выборы (без выбора), учреждают раз­
ные общественные о б ъ е д и н е н и я , создавая видимость активности.
Тоталитарные р е ж и м ы существовали в ф а ш и с т с к и х государствах, в
некоторых а ф р и к а н с к и х и других странах с п о ж и з н е н н ы м и президен­
тами, в условиях военных режимов. Своеобразный характер имеет то­
талитарный государственный режим в странах мусульманского фунда­
ментализма, где в его основе лежит религиозно-духовное принужде­
н и е , принуждение силой традиций. Особое п о л о ж е н и е занимают госу­
дарственные режимы тоталитарного социализма. О н и связаны с идео­
логией, которая п р и н ц и п и а л ь н о отличается и от ф а ш и з м а , и от мусуль­
манского фундаментализма, но основой деятельности государствен­
ных органов также является физическое и психическое принуждение,
п р е в р а щ а ю щ е е человека в послушный «винтик» системы.
Глава
12
ПРЯМАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ
ДЕМОКРАТИЯ В УПРАВЛЕНИИ
ГОСУДАРСТВОМ
§ 1. Понятие прямой и представительной демократии
Демократия называется п р я м о й , если граждане, и н ы е л и ц а (члены
общественного о б ъ е д и н е н и я , трудового коллектива и т.д.) непосредст­
венно реализуют свою волю, п р и н и м а я коллективные р е ш е н и я на со­
браниях, путем выборов, на референдумах и т.д. Д е м о к р а т и я является
представительной, когда волю граждан (иных л и ц ) реализуют органы,
состоящие из избранных гражданами представителей. В д а н н о й главе
речь идет не о всяких проявлениях прямой и представительной демо­
кратии в обществе, а об использовании ее институтов в управлении
государством, о государственной демократии.
Институты п р я м о й демократии существуют почти во всех государ­
ствах, в том числе и тоталитарных. Правда, выборов нет в некоторых
странах мусульманского фундаментализма, где о н и заменяются орга­
нами и процедурами в соответствии с к о н ц е п ц и я м и халифата, но дру­
гие ф о р м ы прямой д е м о к р а т и и (например м а д ж и л и с — п р и е м любого
мусульманина монархом, членами его семьи, его у п о л н о м о ч е н н ы м и )
п р и м е н я ю т с я и в этих странах. Даже в условиях военных режимов
иногда проводились выборы (правда, под контролем) в органы мест­
ного самоуправления (в п р о ш л о м Алжир, Н и г е р и я и др.).
Непосредственная воля граждан в управлении государством может
иметь л и б о решающее з н а ч е н и е , либо консультативный характер.
Ф о р м а м и решающей п р я м о й демократии я в л я ю т с я выборы, т.е. оп­
ределение путем голосования граждан-избирателей партий и долж­
ностных л и ц общей к о м п е т е н ц и и , которые в течение определенного
срока будут управлять государством или м е с т н ы м и делами, досрочный
отзыв избирателями своего представителя, р е ш а ю щ и й референдум,
принятие р е ш е н и й на собраниях и сходах граждан небольших населен­
ных пунктов. Консультативная прямая демократия осуществляется
путем общегосударственных и местных обсуждений ( н а п р и м е р проек-
198
та конституции, устава м у н и ц и п а л ь н о г о образования, консультатив­
ного референдума). Это выражение м н е н и я н а с е л е н и я , которое может
быть учтено, а может быть не учтено соответствующими р е ш а ю щ и м и
о р г а н а м и государства и д о л ж н о с т н ы м и л и ц а м и .
Представительная д е м о к р а т и я осуществляется народом не п р я м о ,
а через своих представителей, которые от и м е н и всего народа (на мес­
тах — от и м е н и народа субъектов федерации и л и территориального
коллектива) п р и н и м а ю т р е ш е н и я . В общегосударственных масштабах
органом представительной д е м о к р а т и и является парламент, только он,
по общему правилу, может п р и н и м а т ь з а к о н ы (иногда наряду с н и м
создаются и другие законодательные органы), на местах органы пред­
ставительной д е м о к р а т и и — это местные выборные коллегиальные ор­
ганы (обычно о н и называются советы, м у н и ц и п а л и т е т ы ) . Местные ор­
ганы самоуправления — это представительная д е м о к р а т и я в рамках
территориального коллектива.
Промежуточное п о л о ж е н и е между двумя р а з н о в и д н о с т я м и демо­
кратии ( п р я м о й и представительной) занимает народная законодатель­
ная инициатива, когда определенное число граждан-избирателей впра­
ве предложить проект общегосударственного з а к о н а и л и р е ш е н и я на
местном уровне. С о о т в е т с т в у ю щ и й представительный орган обязан
этот проект рассмотреть, но р е ш е н и е п р и н и м а е т о н .
§ 2. Выборы
Понятие избирательного права. Термин «избирательное право»
имеет два з н а ч е н и я . Избирательное право в объективном смысле этих
слов — это определенная подотрасль (иногда говорят — институт)
права в системе к о н с т и т у ц и о н н о г о права, т.е. совокупность (система)
правовых н о р м , содержащихся в конституциях, законах, и н ы х право­
вых актах и регулирующих порядок организации и проведения выбо­
ров в представительные о р г а н ы государства, местного самоуправления
и должностных л и ц общей к о м п е т е н ц и и , если такие выборы осущест­
вляются непосредственно гражданами-избирателями или если пред­
ставительные органы избираются путем к о с в е н н ы х или многостепен­
ных выборов. Избирательное право включает и н о р м ы , регулирующие
порядок косвенных выборов президентов, верхних палат парламентов,
если в таких выборах на первой стадии участвуют граждане. Избира­
тельное право в субъективном смысле — это к о н к р е т н о е право, принад­
лежащее (или не принадлежащее) определенному лицу. В России, на­
пример, такого права не имеют иностранцы, в р е м е н н о находящиеся в
199
стране, граждане, не д о с т и г ш и е 18 лет, а в Я п о н и и — не достигшие
20 лет.
Различается активное и пассивное избирательное право. Активное
избирательное право — это право гражданина-избирателя участвовать
в выборах путем голосования за определенную кандидатуру, партий­
н ы й список, т.е. право избирать. Совокупность л и ц , пользующихся
а к т и в н ы м избирательным правом, называется избирательным корпу­
сом. Пассивное избирательное право — это право быть и з б р а н н ы м в тот
или и н о й представительный орган, на государственную должность.
Гражданин России, д о с т и г ш и й 18 лет, при соблюдении прочих усло­
вий, предусмотренных з а к о н о м , может голосовать на выборах Прези­
дента России, но не обладает п а с с и в н ы м избирательным правом на
этих выборах, т.е. не может быть избран Президентом, поскольку он не
достиг 35 лет.
Принципы избирательного права. В различных странах избираются
многие органы государства: президент (в М а л а й з и и — даже король),
парламент (во всяком случае — его н и ж н я я палата), органы местного
самоуправления, губернаторы субъектов федерации в некоторых стра­
нах, иногда — судьи, в некоторых странах — прокуроры и т.д. Некото­
рые из этих органов избираются гражданами непосредственно, путем
п р я м ы х выборов (в И з р а и л е с 1996 г п р я м ы м и выборами граждан из­
бирается премьер-министр, что составляет у н и к а л ь н ы й случай в миро­
вой практике), другие — избираются особыми коллегиями (например
президент в Германии), путем многостепенных выборов (Всекитай­
ское собрание народных представителей), парламентом (президент в
Турции). Рассматриваемые н и ж е п р и н ц и п ы избирательного права рас­
пространяются не на всякие выборы. Прежде всего имеются в виду те
органы и должностные л и ц а , которые избираются путем голосования
граждан-избирателей. Некоторые из этих п р и н ц и п о в могут иногда от­
носиться и к к о с в е н н ы м выборам (например тайное голосование вы­
б о р щ и к о в при избрании президента С Ш А ) .
В конституциях о б ы ч н о н а з в а н ы п р и н ц и п ы всеобщего, равного,
п р я м о г о избирательного права при тайном голосовании. Все чаще в
новых конституциях называется и п р и н ц и п свободных выборов. О все­
общем избирательном праве почти всегда (за р е д ч а й ш и м и исключения­
ми) говорится в конституциях. Этот п р и н ц и п , однако, вовсе не озна­
чает, что все жители страны и даже все граждане вправе голосовать на
выборах. Избирательных прав не имеют и н о с т р а н ц ы и л и ц а без граж­
данства (есть некоторые и с к л ю ч е н и я , о чем говорится н и ж е ) , душев­
н о б о л ь н ы е (этот факт устанавливается р е ш е н и е м суда), приостанавли­
ваются избирательные права л и ц , находящихся под стражей по р е ш е -
200
н и ю суда (в законах многих стран говорится не о л и ш е н и и , а о приос­
т а н о в л е н и и избирательных прав таких л и ц ) . В некоторых странах, од­
н а к о , приостанавливаются избирательные права л и ш ь л и ц , осужден­
ных на срок более одного года заключения ( В е л и к о б р и т а н и я ) . Под­
следственные и о б в и н я е м ы е в подавляющем большинстве стран поль­
зуются избирательными правами (в некоторых странах Востока им не
предоставляется возможность голосовать). В некоторых постсоциа­
листических странах есть о г р а н и ч е н и я в зависимости от прежней про­
ф е с с и о н а л ь н о й деятельности: не допускаются к голосованию бывшие
работники органов государственной безопасности прежнего С С С Р
( н а п р и м е р в Латвии по закону о выборах 1995 г. не допускаются к учас­
тию в выборах не только такие лица, но и л ю д и , сотрудничавшие с
ними).
Д л я участия в выборах (активное избирательное право) в некоторых
странах по с р а в н е н и ю с о б ы ч н ы м (18 лет) установлен п о н и ж е н н ы й
избирательный возраст: 15—16 лет ( И р а н , Никарагуа, Б р а з и л и я , Куба
и др.). О д н а к о в этом случае, если в стране установлено обязательное
голосование (с с а н к ц и я м и за неучастие в выборах), на молодых граж­
дан, не достигших 18 лет, обязательное участие в выборах не распро­
страняется, о н и голосуют факультативно. В Бразилии не обязаны го­
лосовать и л и ц а старше 70 лет. Иногда возраст для активного избира­
тельного права п о в ы ш е н : в Я п о н и и , Турции — 20 лет, в К е н и и , Танза­
н и и — 21 год. Возраст может быть различным и в зависимости от того
органа, в выборах которого участвует избиратель. Н а п р и м е р , в Италии
в выборах н и ж н е й палаты парламента участвуют граждане с 18 лет, а
верхней (Сената) — с 25 лет.
Во многих зарубежных странах имеется ценз оседлости. Д л я того
чтобы быть в к л ю ч е н н ы м в с п и с к и избирателей (их составляет м э р и я ) ,
н у ж н о проживать в д а н н о й о б щ и н е (низовом территориальном кол­
лективе) несколько месяцев: в Я п о н и и — 3, во Ф р а н ц и и — 6 и т.д.
В С Ш А тоже законами разных штатов установлен о п р е д е л е н н ы й срок
(самое большое — 50 д н е й , если гражданин переехал в другой штат на
постоянное место жительства). В России ценза оседлости нет.
В некоторых мусульманских странах действует ц е н з пола (напри­
мер на выборах в парламент в Кувейте), ж е н щ и н ы л и ш а ю т с я избира­
тельных прав (в 1999 г. э м и р Кувейта заявил, что ж е н щ и н ы получат это
право на следующих выборах в парламент, видимо, в 2004 г.). Имуще­
ственного ценза сейчас нет нигде. Ликвидирован в 90-х гг. и расист­
с к и й ценз, существовавший в ЮАР.
Некоторые л и ц а не имеют избирательных прав, хотя отвечают всем
другим условиям. Это — п э р ы в Великобритании (поскольку у них есть
201
своя Палата лордов, где они занимают места в соответствии со своими
титулами — по наследству или п о ж и з н е н н о в связи с дарованием ти­
тула королевой); вожди племен в тех странах А ф р и к и и О к е а н и и , где
при парламентах существует особая палата вождей (Ботсвана, Соломо­
новы Острова и др.), которая, однако, имеет совещательный характер
и только по некоторым вопросам (культура, обычаи и др.). Во многих
странах существует ценз для военнослужащих, о н и не голосуют и не
могут быть избраны. Это объясняют тем, что а р м ия должна быть вне
политики, но в д а н н о м случае может быть своего рода д и с к р и м и н а ц и я :
о ф и ц е р ы могут голосовать, а сержанты и солдаты не могут (например
в Турции).
Тенденции развития избирательного права ведут к постоянному
р а с ш и р е н и ю избирательного корпуса, в частности, за счет снижения
избирательного возраста и предоставления права голоса негражданам.
И н о с т р а н ц ы и лица без гражданства, если о н и п о с т о я н н о проживают
в стране, обычно голосуют на выборах органов местного самоуправле­
ния (например во всех странах Европейского союза), но иногда им
предоставляется право голосовать и на выборах парламента и даже
президента (в странах Л а т и н с к о й Америки, но только на основе вза­
имности в соответствии с з а к л ю ч е н н ы м и договорами).
Для пассивного избирательного права о б ы ч н о установлен повы­
ш е н н ы й возраст. Почти всегда для депутата н и ж н е й палаты требуемый
возраст составляет 23—25 лет, для члена верхней палаты возраст более
высок по сравнению с н и ж н е й , для президента — еще выше. В Италии
сенатор должен быть не моложе 40 лет, президент — 50 лет. П о м и м о
возраста для пассивного избирательного права могут быть установлены
другие дополнительные правила. Нередко требуется, чтобы кандидат
на должность президента был рожденным в д а н н о й стране, а не нату­
рализованным гражданином; он должен п о с т о я н н о проживать в стране
определенное число лет (в Болгарии — 5, в С Ш А — 14, в Грузии — 15);
иметь возраст не старше 65 лет ( Н а м и б и я ) . До 1993 г. последнее прави­
ло существовало и в Р о с с и и . В некоторых странах для обладания пас­
с и в н ы м избирательным правом требуется уметь читать и писать на
государственном я з ы к е (некоторые страны П р и б а л т и к и , Турция), при­
чем в отдельных а ф р и к а н с к и х странах государственным является я з ы к
б ы в ш е й метрополии ( ф р а н ц у з с к и й в Руанде, а н г л и й с к и й в Малави),
иногда государственными являются два языка ( ф р а н ц у з с к и й и мальгашский в Мадагаскаре), а в Ш в е й ц а р и и — четыре (с 2000 г.).
В некоторых странах суды одновременно с вынесением приговора
вправе лишать граждан активного и пассивного избирательного права
за недостойное поведение в деловых отношениях (злостное банкротст-
202
во, м о ш е н н и ч е с т в о и др.). Кроме того, там, где существует обязатель­
ное участие в выборах, одной из мер наказания по суду также может
быть л и ш е н и е гражданина избирательных прав на н е с к о л ь к о лет за
неучастие в выборах. Это суровое наказание: такому лицу не разреша­
ется занимать должность на л ю б о й государственной и м у н и ц и п а л ь н о й
службе ( н а п р и м е р быть учителем в муниципальной школе).
П а с с и в н о е избирательное право может быть о г р а н и ч е н о по моти­
вам неизбираемости и несовместимости. Неизбираемость означает, что
определенные категории л и ц не могут выдвигать свою кандидатуру
(она не будет зарегистрирована), если они не оставили заранее зани­
маемую должность, которая дает им возможность оказывать опреде­
л е н н о е влияние на избирательный процесс. Э т о о т н о с и т с я о б ы ч н о к
губернаторам, судьям, прокурорам, офицерам и генералам, государст­
в е н н ы м служащим определенных рангов. Если эти л и ц а желают участ­
вовать в выборах, о н и д о л ж н ы за несколько месяцев, а то и за год до
даты выборов подать в отставку. Эта мера, о д н а к о , касается не всех
выборов и должностных л и ц в равной степени. Губернаторы не могут
участвовать в выборах в парламент, но могут — в выборах на должность
президента, судьи иногда о г р а н и ч е н ы только в о т н о ш е н и и местных
выборов.
П о н я т и е несовместимости не исключает в о з м о ж н о с т и и з б р а н и я
л и ц а , занимающего Государственную должность, в парламент или
и н о й представительный орган. Такое л и ц о может быть зарегистриро­
в а н о в качестве кандидата и и з б р а н о до ухода в отставку с государст­
в е н н о й должности, но после выборов и з б р а н н ы й должен решить
( о б ы ч н о по закону в течение двух недель): останется он на государст­
в е н н о й службе или будет членом представительного органа. М и н и с т р
во Ф р а н ц и и может выдвигать свою кандидатуру и баллотироваться в
парламент, но если он будет избран, он обязан в течение 15 дней ре­
шить: остается он м и н и с т р о м или слагает эти о б я з а н н о с т и и становит­
ся парламентарием. С 1995 г. такое правило существует и в России.
П а с с и в н о е избирательное право во многих зарубежных странах ог­
раничивается также институтом избирательного залога. Там, где суще­
ствует избирательный залог, пассивное избирательное право граждани­
на может быть полностью реализовано только после в н е с е н и я такого
залога. Л и ц о может быть выдвинуто кандидатом, но о н о регистрирует­
ся в качестве кандидата избирательной к о м и с с и е й (другим органом,
в ы п о л н я ю щ и м ее о б я з а н н о с т и , например, во Ф р а н ц и и органами ми­
нистерства внутренних дел) только после внесения соответствующей
д е н е ж н о й суммы на счет государства. В подавляющем большинстве
стран избирательный залог не является чрезмерным — 500 фунтов
203
стерлингов в В е л и к о б р и т а н и и , 1000 ф р а н к о в во Ф р а н ц и и для канди­
дата в депутаты парламента, 10 тыс. ф р а н к о в — для кандидата в прези­
денты (при м и н и м а л ь н о й месячной оплате труда во Ф р а н ц и и более
3 тыс. ф р а н к о в ) . О д н а к о в некоторых развивающихся странах такой
залог непосилен для гражданина (в К е н и и , н а п р и м е р , 50 тыс. шиллин­
гов): у коренных жителей, ведущих полунатуральное хозяйство, таких
денег нет. В России избирательный залог введен законом 1999 г. На
любых выборах он не может составлять более 15% расходуемого изби­
рательного ф о н д а кандидата или избирательного объединения, блока
(предельная сумма таких расходов по выборам в Государственную
Думу: для кандидата по округу — 10 тыс. м и н и м а л ь н ы х размеров опла­
ты труда, для избирательных о б ъ е д и н е н и й , б л о к о в — 250 тыс. мини­
мальных размеров оплаты труда). Залог составляет: для кандидата —
тысячу м и н и м а л ь н ы х размеров оплаты труда, для объединений —
25 тыс. ( м и н и м а л ь н ы й размер оплаты труда в России в тот период со­
ставлял 83 руб. 49 коп.), т.е. для объединений — более 2 млн руб. В Рос­
сии и во многих других странах м о ж н о не вносить избирательный
залог, а собирать в поддержку кандидата или избирательного объеди­
нения подписи избирателей: для кандидата — не менее 1% подписей
избирателей округа, для объединения — 200 тыс. подписей.
Избирательный залог идет в доход государства (не возвращается
кандидату), если он не соберет установленного процента от числа по­
д а н н ы х голосов избирателей (в Великобритании — 5%, в И н д и и —
1/8 часть), в Канаде в некоторых случаях до 15%, в России с 1999 г. —
5% для кандидатов и 3% для избирательных о б ъ е д и н е н и й .
Другой п р и н ц и п избирательного права, часто ( н о не всегда) назы­
ваемый в конституциях, — равное избирательное право. Это — предо­
ставляемые законом равные возможности каждого избирателя влиять
на результаты выборов. Абсолютное равенство н е в о з м о ж н о , так к а к
н е в о з м о ж н о до е д и н и ц ы уравнять численность избирателей всех одно­
мандатных округов ( н а п р и м е р , сделать все округа в какой-то стране по
112 523 человека, разделив число избирателей на число избираемых
депутатов парламента) или сделать абсолютно р а в н ы м и все многоман­
датные округа. Это нельзя осуществить еще и потому, что закон при
образовании избирательных округов не разрешает нарушать границы
административно-территориальных е д и н и ц , в п р о т и в н о м случае орга­
н и з а ц и я выборов технически очень затруднена. Поэтому законода­
тельство допускает известное неравенство ч и с л е н н о с т и населения из­
бирательных округов (в России разница составляет, как правило, 10%,
в труднодоступных местностях — для мест обитания коренных и мало­
численных народов — до 30%, в Германии — до 25%). На выборах верх-
204
них палат парламента, когда округами являются субъекты федерации,
неравенство округов презюмируется. В С Ш А от каждого штата изби­
раются два сенатора, хотя по численности населения штат Калифор­
н и я во много десятков раз превосходит штат Аляску. В России также
от каждого субъекта Ф е д е р а ц и и в Совете Федерации имеется два пред­
ставителя, а самый большой субъект превосходит по н а с е л е н и ю с а м ы й
м а л ы й более чем в сотню раз.
Избирательное право считается равным, если: 1) каждый избира­
тель имеет равное число голосов (обычно один голос, но может быть и
два, к а к это и имело место на выборах Государственной Д у м ы России
в 1995 г.). Если имеется больше чем один голос, важно, чтобы все из­
биратели имели такое же ч и с л о голосов; 2) существует е д и н ы й избира­
т е л ь н ы й корпус, т.е. совокупность избирателей с т р а н ы или админи­
стративно-территориальной е д и н и ц ы , а в т о н о м и и , субъекта федера­
ц и и и т.д. не делится на группы с н е о д и н а к о в ы м , заранее фиксирован­
н ы м представительством; 3) один депутат избирается от равного в
своей основе числа жителей или избирателей, т.е. избирательные ок­
руга д о л ж н ы быть в о с н о в н о м р а в н ы м и по численности населения. Это
относится не только к о д н о м а н д а т н ы м избирательным округам (т.е. к
тем, от которых избирается один депутат), но и к м н о г о м а н д а т н ы м
округам, от каждого из которых избираются н е с к о л ь к о депутатов.
Ч и с л о депутатов, избираемых в них, д о л ж н о быть п р о п о р ц и о н а л ь н о
ч и с л е н н о с т и населения.
Н а р у ш е н и е м п р и н ц и п а равенства избирательного права может
стать т а к называемый плюральный вотум, когда подавляющее большин­
ство граждан имеют один голос, а некоторые, скажем, два. Долгое
в р е м я (до 1949 г.) так было в Великобритании: л и ц а , о к о н ч и в ш и е уни­
верситет, могли еще раз проголосовать в том избирательном округе, где
находится университет. Н е ч т о подобное было в Австралии, Новой Зе­
ландии.
Равенство выборов нарушается вследствие т а к называемых куриаль­
ных выборов, когда население делится на разные группы (рабочие,
крестьяне и др.) с н е р а в н ы м , заранее ф и к с и р о в а н н ы м , представитель­
ством. Так было в свое время в России при выборах первой Государст­
в е н н о й Думы еще в условиях и м п е р и и . Такой п о р я д о к существовал в
а ф р и к а н с к о м Б е н и н е — стране, провозгласившей социалистическую
о р и е н т а ц и ю . Группы рабочих, крестьян, н а ц и о н а л ь н о й буржуазии,
с в я щ е н н и к о в , партийных ф у н к ц и о н е р о в , государственных служащих
и др. в этой стране имели свое особое, заранее ф и к с и р о в а н н о е пред­
ставительство в парламенте ( н а п р и м е р партийные ф у н к ц и о н е р ы — не­
с к о л ь к о десятков человек, а н а ц и о н а л ь н ы й капитал — 8). По существу,
205
куриальные выборы использовались в к о н ц е существования СССР,
когда часть Съезда народных депутатов избиралась от разных объеди­
н е н и й : К П С С , п р о ф с о ю з о в , кооперативов и т.д. В настоящее время
куриальная система существует на Фиджи (отдельные курии индийцев
и ф и д ж и й ц е в с особым представительством). Во многих странах Вос­
тока хотя и нет куриальной системы, но существует заранее фиксиро­
ванное представительство для отдельных категорий населения (напри­
мер для ж е н щ и н в парламенте Пакистана, для представителей различ­
ных, в том числе мелких, религий в Иране).
Наиболее резко в ы р а ж е н о неравенство избирательного права в
Китае, где применяется подобие куриальных выборов. В этой стране
существуют разные н о р м ы представительства для городского и сель­
ского населения, а также для армии. В парламент — Всекитайское
собрание народных представителей — один депутат избирается от го­
родского населения в восемь раз меньшей ч и с л е н н о с т и , чем от сель­
ского. В п р о в и н ц и а л ь н ы х и уездных (с 1993 г.) собраниях народных
представителей (органы типа советов в Китае) такое с о о т н о ш е н и е
составляет 1:5. Это неравенство в Китае о б ъ я с н я ю т необходимостью
укрепить руководящую роль рабочего класса в крестьянской в основ­
ном стране.
И с к а ж е н и е м п р и н ц и п а равного избирательного права является
ш и р о к о практикуемая избирательная география, или избирательная
геометрия (джерримендеринг — от имени а м е р и к а н с к о г о губернатора,
который изобрел этот п р и е м ) . Это нарезка избирательных округов
таким образом, чтобы создать преимущества на выборах для правящей
партии, управляющей администрации (ведь округа определяет она).
Сущность приема состоит в том, чтобы, используя д а н н ы е представи­
тельных социологических исследований о с и м п а т и я х избирателей, «за­
гнать» наибольшее число с т о р о н н и к о в другой партии (партий) в мень­
шее количество округов и победить хотя бы с м и н и м а л ь н ы м переве­
сом, но в большем количестве округов. Правда, в последние десятиле­
тия против этого п р и е м а предусмотрены некоторые законодательные
меры, в том числе запрет произвольно менять г р а н и ц ы округов, пере­
смотр границ округов через определенный промежуток времени и т.д.
Пересматриваются о н и , о д н а к о , сравнительно редко (в Великобрита­
нии раз в 15 лет). За это время происходит м и г р а ц и я населения. И в
последние годы обнаруживалось, что в Великобритании есть округа, в
которых соотношение населения составляет 1:4 (все округа на выборах
в н и ж н ю ю палату парламента в Великобритании одномандатные).
Против джерримендеринга направлено и требование, что округа долж­
ны быть слитными, их не разрешается составлять из кусочков.
206
П р и н ц и п прямых в ы б о р о в не относится в ряде стран к выборам
президентов, верхней палаты и некоторых других органов. Почти всег­
да п р я м ы м и выборами избираются депутаты н и ж н е й палаты и однопа­
латного парламента. Но в первом случае может оказаться, что в их
числе есть лица, и з б р а н н ы е к о с в е н н ы м и выборами ( н а п р и м е р 30 жен­
щин-депутатов, избираемые с а м и м и парламентариями в Бангладеш).
Во втором случае могут быть депутаты, н а з н а ч е н н ы е в состав однопа­
л а т н о г о парламента президентом ( н а п р и м е р не более 10 депутатов на­
значает президент Египта). Во многих странах п р я м ы м и выборами из­
бираются сенаторы верхней палаты ( Б р а з и л и я , С Ш А ) , президенты
( Ф р а н ц и я . Египет). П р я м ы м и выборами избираются о р г а н ы местного
самоуправления (советы о б щ и н , регионов), иногда — м э р ы городов,
о б щ и н ( н о во Ф р а н ц и и м э р ы избираются к о с в е н н ы м и выборами —
советами). В России н и ж н я я палата парламента (Государственная
Дума), представительные органы субъектов Ф е д е р а ц и и (за исключени­
ем е д и н и ч н ы х республик, где существует двухпалатный представитель­
н ы й орган), представительные органы административно-территори­
альных е д и н и ц ( м у н и ц и п а л ь н ы х образований), президент, главы адми­
н и с т р а ц и и субъектов Ф е д е р а ц и и и административно-территориаль­
ных е д и н и ц , мэры городов избираются п р я м ы м и выборами.
Вместе с тем для и з б р а н и я многих высших органов государства,
д о л ж н о с т н ы х л и ц , в том числе в демократических странах, применя­
ются непрямые выборы. Существуют две разновидности н е п р я м ы х вы­
боров: косвенные и м н о г о с т е п е н н ы е . Косвенные в ы б о р ы п р и м е н я ю т с я
в тех случаях, когда выборы производит к а к а я - л и б о коллегия, созда­
ваемая специально для этой цели, или лица, и з б р а н н ы е только для
осуществления такой ф у н к ц и и . П р и м е р о м первого рода может быть
Федеральное собрание в Германии, формируемое только для цели из­
б р а н и я Президента ФРГ. О н о состоит из членов н и ж н е й палаты пар­
л а м е н т а и такого же количества представителей земель, избираемых
для у к а з а н н о й цели (количество представителей земель д о л ж н о быть
р а в н о численности депутатов бундестага — н и ж н е й палаты парламен­
та). П р и м е р о м второго рода являются в ы б о р щ и к и , и з б и р а ю щ и е Пре­
зидента С Ш А (они голосуют в столицах своих штатов, документы по­
сылаются в Вашингтон, там результаты подсчитывает председатель Се­
ната и о ф и ц и а л ь н о объявляет и з б р а н н о г о президента, хотя на деле
результат известен заранее, он зависит от того, какая из двух партий
имеет большее число в ы б о р щ и к о в ) .
Многостепенные (многоступенчатые) выборы организуются иначе.
В этом случае нижестоящие представительные органы избирают депу­
татов в вышестоящие, и так до членов парламента. В настоящее время
207
такой порядок избрания местных представительных органов и парла­
мента существует в Китае.
Тайное голосование — четвертый п р и н ц и п , который обычно назы­
вают конституции. Отступления от него использовались в прошлом в
А ф р и к е (Ангола, М о з а м б и к и др.), при выборах сельских советов (ни­
зового звена) в Китае. В некоторых странах англосаксонского права
избирательные бюллетени и их остающиеся к о р е ш к и имеют номера,
по которым в п р и н ц и п е м о ж н о установить, как голосовал тот или иной
избиратель. Но в условиях демократии это не имеет никакого значе­
н и я , да и вряд ли кто-то будет заниматься установлением таких фактов:
должностные лица, члены избирательных к о м и с с и й подлежат за это
ответственности.
Н а к о н е ц , п р и н ц и п свободных выборов. Он имеет несколько аспек­
тов и толкуется по-разному в разных странах. С одной стороны, это
право любого гражданина участвовать или не участвовать в выборах.
Логическое завершение он получает в праве англосаксонских стран:
выборы действительны п р и любом количестве голосовавших — не
п р и ш л и избиратели, это их дело. Теоретически выборы могут быть
п р и з н а н ы с о с т о я в ш и м и с я , даже если п р и ш е л один избиратель. С дру­
гой стороны, это запрет оказывать любое давление на волю избирате­
лей. Н а д е л е , однако, психологическое давление, н а п р и м е р путем аги­
тации, всегда имеет место в ходе избирательной к а м п а н и и . Запрет от­
носится к н е з а к о н н ы м , недопустимым методам воздействия. В изби­
рательных законах каждой страны детально указаны недопустимые
меры не только ф и з и ч е с к о г о (насилие), но и психологического давле­
ния на волю избирателей: шантаж, угрозы, раздача подарков избира­
телям и т.д., хотя некоторые подарки допустимы. Н а п р и м е р , в России
разрешается дарить избирателям книги, н а п и с а н н ы е зарегистрирован­
ным кандидатом.
Подготовка и проведение выборов. Подготовка и проведение выбо­
ров составляют избирательную кампанию. О ф и ц и а л ь н о она начинается
с назначения даты выборов, что делается о б ы ч н о главой государства (в
России — Президентом, в И с п а н и и — королем, в Бразилии — Высо­
ким судом избирательной юстиции, в Болгарии дата выборов Прези­
дента назначается парламентом, а выборы в парламент — Президен­
том). Н е о ф и ц и а л ь н а я избирательная к а м п а н и я подспудно начинается
гораздо р а н ь ш е , обычно вскоре после завершения очередных выборов.
Потенциальные кандидаты вербуют своих с т о р о н н и к о в , создают пар­
тии, блоки, р а з л и ч н ы м и способами стремятся повысить свой автори­
тет у избирателей, заручиться их голосами. Такая деятельность прово­
дилась м н о г и м и п о т е н ц и а л ь н ы м и кандидатами на должность Прези­
дента России задолго до предполагаемых выборов 2000 г.
208
О ф и ц и а л ь н а я избирательная к а м п а н и я имеет несколько стадий:
создание избирательных округов и избирательных участков, составле­
н и е с п и с к о в избирателей, ф о р м и р о в а н и е избирательных к о м и с с и й ,
предвыборная агитация и т.д. Завершается избирательная к а м п а н и я
голосованием и определением результатов выборов в соответствии с
той избирательной системой, которая действует в д а н н о й стране.
Избирательный округ — наиболее распространенная разновидность
избирательных е д и н и ц (при многостепенных выборах т а к и м и едини­
ц а м и могут стать н и ж е с т о я щ и е представительные о р г а н ы , как, напри­
мер, в Китае, при к о с в е н н ы х — избирательные коллегии, как, напри­
мер, Федеральное собрание при избрании Президента Германии). Из­
бирательный округ — е д и н и ц а избрания. Он объединяет избирателей
определенной территории или определенного коллектива для выборов
одного или нескольких депутатов, того или иного д о л ж н о с т н о г о лица.
В первом случае — это территориальные избирательные округа, во вто­
р о м , в частности, производственные, создаваемые по месту работы.
О н и создавались в первые годы советской власти в Р о с с и и , были в
П о л ь ш е , существуют в Китае, но в целом создаются очень редко. Число
и г р а н и ц ы избирательных округов определяются р а з л и ч н ы м и органа­
ми. Д л я выборов парламента это делается з а к о н о м , с п е ц и а л ь н ы м и ко­
м и с с и я м и по выборам, правительством, на местных выборах — актами
соответствующих органов. В России округа по выборам в Государст­
венную Думу определяются парламентом, по выборам местных орга­
н о в самоуправления — м е с т н ы м и представительными органами.
Существует три вида территориальных избирательных округов:
одномандатные, многомандатные и общегосударственные. Последние
в зарубежных странах о б ы ч н о называют н а ц и о н а л ь н ы м и (имеется в
виду не н а ц и о н а л ь н ы й , а государственный п р и з н а к ) , в России — это
федеральный избирательный округ. От одномандатного округа избира­
ется один депутат в парламент или местный представительный орган
(баллотироваться могут несколько кандидатов, но избиратель вправе
голосовать только за одного или против всех), от многомандатного
всегда избираются н е с к о л ь к о депутатов (обычно избиратель голосует
за тот или иной с п и с о к кандидатов от разных партий). Общегосудар­
с т в е н н ы й округ всегда создается при прямых выборах президента (все
избиратели, где бы о н и ни ж и л и , голосуют за того или иного кандидата
из общего списка претендентов), а также на выборах в парламент
( о б ы ч н о для избрания части его депутатов по п а р т и й н ы м с п и с к а м кан­
дидатов (избиратель голосует за партию, то или иное избирательное
объединение). Нередко для выборов одного и того же органа применя­
ется с м е ш а н н а я система округов: в Венгрии часть депутатов парламен-
209
та избирается по о д н о м а н д а т н ы м округам, а часть — по многомандат­
н ы м , в России половина депутатов Государственной Думы избирается
по одномандатным округам, а половина — по единому федеральному
округу (по с п и с к а м партий).
Избирательный участок — это не е д и н и ц а и з б р а н и я , а пункт голо­
сования. Избиратели приходят сюда, чтобы выразить свою волю, про­
голосовать. Здесь же производится п е р в и ч н ы й подсчет поданных го­
лосов. Избирательный участок охватывает о б ы ч н о небольшое число
жителей (в России — до 3 тыс. человек, хотя в больницах, на судах,
находящихся в п л а в а н и и , в гористых местностях могут создаваться
очень мелкие участки). К а к правило, участок м е н ь ш е избирательного
округа, но при выборах местного органа самоуправления в небольшом
населенном пункте ситуация может быть обратной: единственным
участком может быть п о м е щ е н и е , скажем, ш к о л ы , а избирательными
округами — улицы.
Избирательные органы — это во многих странах избирательные ко­
м и с с и и , в большинстве государств Л а т и н с к о й А м е р и к и — избиратель­
ные трибуналы (суды), избирательные советы, гражданский регистр
(орган, который ведет с п и с к и избирателей), с п е ц и а л ь н ы е ч и н о в н и к и
по выборам (регистраторы). Во многих странах задачи избирательных
комиссий могут быть возложены на другие органы (Министерство
внутренних дел и его органы во Ф р а н ц и и , должностных л и ц органов
местного самоуправления — шерифов графств в Великобритании).
Избирательные органы составляют с п и с к и избирателей (данные для
этого представляют органы местного самоуправления), ведают органи­
зацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдени­
ем избирательного законодательства, ведут подсчет голосов (участко­
вые к о м и с с и и ) , определяют результаты выборов, выдают удостовере­
н и я об избрании. Избирательные трибуналы (вплоть до верховного)
рассматривают также с п о р ы по выборам.
Избирательные органы формируются р а з н ы м и способами: парла­
ментом (Узбекистан), правительством (Австрия), на местах — органа­
ми местного самоуправления (Россия, Украина), иногда, если они не
созданы другими о р г а н а м и , могут назначаться в ы ш е с т о я щ и м и избира­
тельными к о м и с с и я м и ( Р о с с и я ) . Используется также с м е ш а н н ы й по­
рядок ф о р м и р о в а н и я избирательных комиссий по долям различными
органами. Таким образом (палатами парламента и президентом по тре­
тям) назначается Центральная избирательная к о м и с с и я в России.
Избирательные к о м и с с и и в зависимости от охватываемой ими тер­
ритории могут быть общегосударственными ( ц е н т р а л ь н ы м и , феде­
ральными), территориальными (их полномочия распространяются на
14 -
1740
210
определенную административно-территориальную е д и н и ц у или субъ­
ект ф е д е р а ц и и ) , о к р у ж н ы м и (в избирательном округе), участковыми (в
избирательных участках). В федеративном государстве (в том числе в
Р о с с и и ) в субъектах ф е д е р а ц и и создаются к о м и с с и и субъектов. Цент­
ральные, территориальные к о м и с с и и , избирательные трибуналы,
гражданский регистр, ч и н о в н и к и по выборам действуют о б ы ч н о на
п о с т о я н н о й основе, окружные и участковые к о м и с с и и — в р е м е н н ы е ,
создаются на период избирательной к а м п а н и и . В р е м е н н ы е к о м и с с и и
о б ы ч н о создаются из представителей партий, участвующих в выборах,
судей, муниципальных служащих, но нередко их возглавляет назна­
ч е н н ы й ч и н о в н и к (Австрия, Германия). В некоторых странах англо­
с а к с о н с к о г о права ( В е л и к о б р и т а н и я , Канада и др.) нет окружных и
участковых к о м и с с и й , их роль в ы п о л н я ю т ш е р и ф ы , м э р ы городов. Од­
н а к о на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов при­
сутствуют представители кандидатов, общественных объединений,
прессы.
По общему правилу, голосовать могут только л и ц а , включенные в
список избирателей (в том числе д о п о л н и т е л ь н ы й ) . Л и ш ь в отдельных
странах ( С и р и я и др.) нет с п и с к о в избирателей, предъявляются удос­
т о в е р е н и я личности, в которых делается отметка, что избиратель про­
голосовал.
П р и составлении с п и с к о в избирателей используются два способа:
обязательная регистрация и необязательная. О б я з а н н о с т ь или отсут­
ствие обязанности относится не к избирателю, а к избирательной
к о м и с с и и или чиновнику-регистратору. П р и необязательной реги­
страции к о м и с с и я ( ч и н о в н и к ) не обязана сама установить всех изби­
рателей на д а н н о й т е р р и т о р и и , она включает гражданина в с п и с о к
только по инициативе последнего ( И с п а н и я , С Ш А ) . Если же закон
предусматривает обязательную регистрацию, избирательные органы
(должностные лица) о б я з а н ы установить всех избирателей, которые
автоматически включаются в с п и с о к (Италия, В е л и к о б р и т а н и я ) . По­
р я д о к обязательной регистрации существует и в Р о с с и и . Во многих
зарубежных странах л и ц а м , в к л ю ч е н н ы м в с п и с о к избирателей, вы­
дается особый документ — карточка избирателя. Иногда она исполь­
зуется при электронном голосовании. Если л и ц о , включенное в спи­
сок, в этот день по к а к и м - т о п р и ч и н а м не может проголосовать в
своем избирательном участке, ему может быть выдано разовое удос­
товерение на право голосования или, что в России делается чаще, он
может проголосовать д о с р о ч н о (после о к о н ч а н и я срока регистрации
всех кандидатов). Запечатанный бюллетень вскрывается комиссией в
д е н ь голосования.
211
О б ы ч н о о возможных кандидатах известно задолго до объявления
выборов, но о ф и ц и а л ь н о е выдвижение кандидатов и последующая ре­
гистрация их избирательными органами начинаются с даты, указанной
в акте (законе, указе) о н а з н а ч е н и и выборов. Кандидат может быть
выдвинут р а з л и ч н ы м и с п о с о б а м и : партиями (в С Ш А — на так называ­
емых первичных партийных собраниях, в Египте, Австрии и др.),
путем с а м о в ы д в и ж е н и я ( Ф р а н ц и я ) , группой избирателей (2 в Канаде,
10 в Великобритании, 200 в Германии, 500 в Болгарии на выборах в
парламент), путем сбора подписей избирателей, что составляет част­
ный случай в ы д в и ж е н и я группой избирателей. В России для выдвиже­
ния кандидата на выборах по одномандатному округу в Государствен­
ную Думу нужно собрать 1 % подписей избирателей д а н н о г о округа, в
поддержку списка, выдвинутого по федеральному избирательному ок­
ругу избирательным объединением, — 200 тыс., в поддержку кандидата
на должность Президента — 1 млн.
На практике почти во всех странах (исключение, н а п р и м е р , Кувейт,
где нет партий) выдвижение кандидатов на общегосударственных вы­
борах и в подавляющем большинстве случаев на местных осуществля­
ется партиями. Другие указанные выше способы — это л и ш ь ф о р м ы
реализации п а р т и й н о й деятельности. Я с н о , что если любые 10 избира­
телей выдвинут своего кандидата в Палату о б щ и н Великобритании, у
него нет никаких ш а н с о в попасть туда. В странах тоталитарного соци­
ализма в законах говорится о выдвижении кандидатов о б щ е с т в е н н ы м и
о р г а н и з а ц и я м и , с о б р а н и я м и трудящихся на предприятиях. Н а д е л е все
это осуществляется по указаниям правящей коммунистической пар­
тии. В настоящее время в России после п о п р а в о к , внесенных в зако­
нодательство в 1997 г., кандидатов могут выдвигать не всякие, а поли­
тические объединения. Незарегистрированные и нелегальные партии
от своего и м е н и кандидатов выдвигать не вправе.
Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избира­
тельным правом. В некоторых странах есть особые требования. В аф­
р и к а н с к о й стране Малави кандидаты в парламент до регистрации их
должны сдать экзамен по английскому (государственному) языку, в
Эстонии по закону 1996 г. кандидаты в органы местного самоуправле­
ния сдают экзамен на э с т о н с к о м языке (в него входит з н а н и е элемен­
тов истории страны и конституции).
В России и некоторых других странах з а к о н о м з а п р е щ е н о баллоти­
роваться на одно место одному кандидату (обязательны альтернатив­
ные выборы). В этом случае, если нет с о п е р н и к о в , срок выдвижения
кандидатур может быть продлен. В В е л и к о б р и т а н и и , И н д и и , некото­
рых других странах с влиянием англосаксонского права возможно вы14*
212
д в и ж е н и е единственной кандидатуры. После о к о н ч а н и я срока реги­
страции кандидатов такое л и ц о объявляется и з б р а н н ы м без голосова­
н и я . В некоторых странах в о з м о ж н о голосование и по одной кандида­
туре, но для избрания нужно получить не менее 50% + 1 голос.
Регистрация осуществляется избирательными органами, в частнос­
ти, в России проводится при этом тщательная проверка подписей из­
бирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов). Отказ в реги­
страции м о ж н о обжаловать в суд. В 1995 п и в 1999 г. Верховный Суд
России рассмотрел несколько таких жалоб на выборах в Государствен­
ную Думу, в 1996 г. — на выборах Президента.
Агитация за возможных кандидатов ведется в скрытой, а часто и в
открытой ф о р м е задолго до их регистрации, но о ф и ц и а л ь н о предвыбор­
ная агитация разрешена с м о м е н т а регистрации. Агитация ведется в
печати, по радио, телевидению, путем расклейки а ф и ш и в других фор­
мах, разрешенных з а к о н о м . О н а подвергается д о в о л ь н о жестким зако­
нодательным о г р а н и ч е н и я м . Их цель состоит в том, чтобы исключить
давление на волю избирателей, подкуп, вмешательство государствен­
ного аппарата, должностных л и ц в ход избирательной борьбы, поста­
вить всех кандидатов в этой борьбе в равные условия. Д л я обеспечения
«равенства шансов» закон устанавливает предел ф и н а н с о в ы х затрат на
ведение избирательной к а м п а н и и (в 1996 г. в России на президентских
выборах «потолок» для каждого кандидата составлял 250 тыс. мини­
мальных размеров оплаты труда, установленных з а к о н о м ) . Однако это
п р а в и л о о б ы ч н о нарушается. В С Ш А Комитет содействия может по­
жертвовать кандидату не более 5 тыс. долл., а гражданин — не более
1 тыс. долл., но избрание одного сенатора в С Ш А обходится в 3 млн.
долл., а некоторые кандидаты в Сенат затрачивали на избирательную
к а м п а н и ю до 26 млн. долл. Запрещаются п о ж е р т в о в а н и я и н о с т р а н н ы х
государств, зарубежных и международных о р г а н и з а ц и й , от к о м п а н и й
с участием иностранного капитала, если его доля превышает 25—30%.
Во многих странах предусматривается гласность сделанных крупных (в
С Ш А более 200 долл.) пожертвований (публикация сведений о жертво­
вателе).
Нередко государство выделяет равные суммы из бюджета избира­
тельным объединениям (кандидатам) на избирательные расходы. Но в
большинстве случаев сумма, предоставляемая каждой партии, зависит
от числа голосов, полученных партией на предыдущих выборах в пар­
л а м е н т (при условии, если партия получила о б ы ч н о не менее 2 — 3 %
общего количества поданных голосов) или избранных от партии депу­
татов (не менее 5 членов парламента в Я п о н и и ) , или от числа выдви­
нутых партией кандидатов, к а к во Ф р а н ц и и . М е л к и м партиям, не
213
имеющим заметного в л и я н и я среди избирателей (обычно получаю­
щим в разных странах менее 0,5—2% общего числа голосов), государ­
ственные субсидии не выдаются. В Германии партиям, собравшим не
менее 0,5% голосов, выдается по 1,3 марки за каждый голос. Эти огра­
ничения направлены против мелких партий, не и м е ю щ и х значитель­
ной поддержки населения. В России равная сумма из бюджета выде­
ляется непосредственно в избирательный ф о н д кандидата.
З а к о н устанавливает объем и виды бесплатных, за счет государства,
публикаций в поддержку кандидата, предоставляет каждому одинако­
вое время для бесплатных выступлений по государственному и муни­
ципальному радио и телевидению ( н а п р и м е р во Ф р а н ц и и для канди­
датов в н и ж н ю ю палату парламента 7 мин в первом туре и 5 мин во
втором). Дополнительное время д о л ж н о быть о п л а ч е н о кандидатом, но
его тоже должны предоставлять без д и с к р и м и н а ц и и , п р и м е р н о в оди­
наковое время, удобное для зрителя (слушателя). Нередко устанавли­
вается число и размеры а ф и ш для каждого кандидата (Украина), места
их расклейки ( Я п о н и я ) .
Законы некоторых стран предусматривают м е р ы против «несерьез­
ных» кандидатов и партий, не пользующихся поддержкой избирателей,
но расходующих государственные средства. В России на выборах в Го­
сударственную Думу кандидаты, получившие менее 3% голосов изби­
рателей, участвовавших в голосовании, и о б ъ е д и н е н и я , получившие
менее 2% голосов, о б я з а н ы возвратить д е н е ж н ы е средства, полученные
для выборов от государства, а также возместить государственным и
м у н и ц и п а л ь н ы м учреждениям радио, т е л е в и д е н и я , органам печати
расходы, затраченные кандидатами и о б ъ е д и н е н и я м и (блоками) на
бесплатную предвыборную агитацию.
Голосование. Голосование может быть о ч н ы м , когда сам избиратель
заполняет бюллетень, и з а о ч н ы м — голосование по доверенности,
обычно разрешается не более двух доверенностей ( И с п а н и я ) , по почте
(Германия). В большинстве стран избиратели голосуют бюллетенями:
о ф и ц и а л ь н ы м и , если о н и изготовлены государством, неофициальны­
ми, если они изготовлены п а р т и я м и по установленному государством
образцу. В некоторых странах для голосования используют специаль­
ные избирательные м а ш и н ы (Нидерланды, С Ш А , в тех округах И н д и и ,
где наблюдается м о ш е н н и ч е с т в о на выборах). В отдельных странах с
большим числом неграмотного населения используют урны с портре­
тами кандидатов и с п е ц и а л ь н ы е жетоны, которые нужно опускать в эти
Урны. Иногда не вычеркивают кандидатов и не ставят специальный
знак против ф а м и л и и ( п а р т и и ) , за которую голосуют, а вписывают фа­
милии кандидатов (партий) из списков зарегистрированных кандида­
тов ( С и р и я , Я п о н и я с 1996 г., А Р Е ) .
214
Голосование может быть обязательным и необязательным. В послед­
нем случае, независимо от того, зарегистрировался или нет избиратель,
он вправе прийти или не приходить голосовать. Н и к а к о й о ф и ц и а л ь н о й
с а н к ц и и за это не предусматривается (в странах тоталитарного социа­
л и з м а неявка избирателя на голосование не влечет о ф и ц и а л ь н ы х сан­
к ц и й , но может повлечь неблагоприятные последствия на работе). Во
многих странах избиратели не приходят голосовать. В демократичес­
ких странах на выборах в парламент участвуют н е м н о г и м более 50%
избирателей, на выборах президента и больше, и м е н ь ш е (в С Ш А в
1996 г. — 43%), на выборах органов местного самоуправления явка е щ е
н и ж е . В России на выборах парламента в 1995 г. голосовали 6 5 % изби­
рателей, но на выборах представительных органов субъектов Федера­
ц и и часто не удается достигнуть требуемой по закону 25%-ной я в к и
избирателей (голосуют 20—22% зарегистрированных избирателей, в
результате чего выборы признаются н е с о с т о я в ш и м и с я ) . В последние
годы многие субъекты Федерации вообще с н я л и всякую планку я в к и :
выборы, как в Великобритании или И н д и и , п р и з н а ю т с я действитель­
н ы м и при любом количестве голосующих. Массовое уклонение изби­
рателей от участия в выборах называется абсентеизм. Д л я противодей­
ствия этому проводится ш и р о к а я разъяснительная к а м п а н и я , а в ряде
стран установлено обязательное голосование. Участие в выборах рас­
сматривается не только как моральный долг гражданина, но и как юри­
дическая обязанность (Австрия, Бельгия, Болгария, Б р а з и л и я , Греция,
Д а н и я , Италия и многие другие страны). В качестве н а к а з а н и я за н е ­
участие в голосовании п р и м е н я е т с я общественное п о р и ц а н и е (может
быть вывешен список неявившихся у здания м э р и и , у суда, п о р и ц а н и е
о б ъ я в л е н о в суде, в местных газетах опубликован с п и с о к неявивших­
ся). За неявку на выборы суд может л и ш и т ь гражданина на определен­
ное время избирательных прав, в связи с чем л и ц о теряет право зани­
мать какую-либо должность на государственной или м у н и ц и п а л ь н о й
службе. В соответствии с з а к о н о м возможен ш т р а ф , налагаемый судом
(в Египте около 1 долл. С Ш А , в Турции п р и б л и з и т е л ь н о 14 долл., в
Бельгии — до 25 ф р а н к о в и т.д.). Самое серьезное н а к а з а н и е — краткое
т ю р е м н о е заключение п р и м е н я л о с ь в П а к и с т а н е для неявившихся на
президентские выборы.
После завершения голосования производится подсчет голосов и в
соответствии с той или и н о й избирательной с и с т е м о й , предусмотрен­
ной з а к о н о м данной страны, определяются результаты выборов: ус­
танавливаются победители — партии (избирательные объединения) и
персонально — кандидаты. Если избиратель голосует за партию, пар­
т и й н ы й с п и с о к (так всегда бывает при п р о п о р ц и о н а л ь н о й избира-
215
тельной системе), то имена избранных о б ы ч н о (если не используется
рассматриваемый ниже преференциальный вотум) определяет пар­
тийное руководство в соответствии с порядком имен кандидатов в
списке и числом завоеванных партией мест (это число устанавливает
избирательная к о м и с с и я в соответствии с числом голосов, поданных
за партию).
Избирательные системы и определение результатов выборов. Сущест­
вует множество к л а с с и ф и к а ц и й избирательных систем, применяемых
в ходе выборов в различных странах. Иногда десятки, а то и более
сотни. Н а д е л е , в этом случае речь идет о разных вариантах одной и той
же системы, о к о м б и н а ц и я х элементов различных систем, о соедине­
ниях разных систем при выборах одного и того же органа (например в
России половина депутатов Государственной Д у м ы избирается в соот­
ветствии с одной системой, а вторая п о л о в и н а — с другой).
Существуют две о с н о в н ы е избирательные системы: мажоритарная
(от французского слова «большинство») и пропорциональная (от латин­
ского слова — «по долям»). Разница между н и м и выражена в их назва­
ниях. При мажоритарной системе применяется п р и н ц и п большинства:
все мандаты получает тот (кандидат, п а р т и й н ы й с п и с о к в многоман­
датных округах), кто собрал большинство голосов избирателей. Такое
большинство может исчисляться по-разному, о чем будет сказано
ниже. При п р о п о р ц и о н а л ь н о й системе места между списками партий
(эта система может быть п р и м е н е н а только в многомандатных округах)
делятся в зависимости от количества голосов, собранных каждой пар­
тией (ее с п и с к о м кандидатов). К о н е ч н о , и при этом учитывается прин­
цип большинства: партия, получившая больше голосов, получит и
больше мандатов, но не все, а в соответствии с п р о п о р ц и е й .
В некоторых государствах действует только одна из этих систем (на­
пример мажоритарная в Великобритании, пропорциональная в Швей­
царии). В других странах на разных уровнях избираемых органов или
для разных палат парламента п р и м е н я ю т с я неодинаковые избиратель­
ные системы. Так, для избрания н и ж н е й палаты парламента во Фран­
ции применяется мажоритарная система, а на некоторых уровнях мест­
ного самоуправления действует п р о п о р ц и о н а л ь н а я . В России Государ­
ственная Дума избирается на основе п р и м е н е н и я обеих систем (попо­
лам). В последнем случае говорится о б ы ч н о о смешанной избиратель­
ной системе.
Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. Мажори­
тарная избирательная система в ее разных вариантах или как составная
часть избирательной системы ш и р о к о применяется во многих десятках
государств м и р а и в ходе самых различных выборов. Только она может
216
быть п р и м е н е н а в одномандатных округах при выборах коллегиально­
го органа ( н а п р и м е р парламента). Эта система может использоваться
также в двухмандатных и многомандатных округах: в этом случае спи­
сок кандидатов определенной партии (или с п и с о к кандидатов, выдви­
нутых и н ы м образом) получает все мандаты (депутатские места) по
округу. О н а применяется во всех англосаксонских странах и странах с
в л и я н и е м англосаксонского права ( И н д и я и др.) на выборах н и ж н е й
палаты парламента, на выборах н и ж н е й (Палаты представителей) и
верхней (Сената) в С Ш А , на выборах обеих палат парламента во Фран­
ц и и , в И т а л и и , на выборах президентов С Ш А , И т а л и и , Германии, гу­
бернаторов штатов в С Ш А и т.д. В России мажоритарная система при­
меняется при выборах п о л о в и н ы депутатов Государственной Думы,
президента, представительных органов субъектов Ф е д е р а ц и и , админи­
стративно-территориальных е д и н и ц , глав а д м и н и с т р а ц и и субъектов
Федерации и административно-территориальных е д и н и ц , мэров горо­
дов и т.д. В Чили мажоритарная избирательная система применяется в
условиях, когда округа по выборам в парламент двухмандатные. В свое
время в Конго, в период «социалистической ориентации» этой страны,
мажоритарная система п р и м е н я л а с ь на выборах в парламент, когда вся
страна составляла единый общегосударственный избирательный
округ: Центральный комитет Конголезской партии труда (эта единст­
венная партия в стране рассматривала себя в качестве марксистско-ле­
н и н с к о й партии) выдвигал более 170 кандидатов в однопалатный пар­
ламент (Народное собрание), и голосование проводилось сразу спис­
ком, для избрания необходимо было получить более 50% голосов из­
бирателей, что достигалось всегда. Впрочем, в З а и р е , где развитие шло
по пути капиталистической о р и е н т а ц и и , было еще проще: мэры горо­
дов зачитывали с п и с о к кандидатов е д и н с т в е н н о й партии, и избирате­
ли к р и к о м на сходках одобряли их.
Мажоритарная избирательная система может стать составной час­
тью с м е ш а н н о й избирательной системы. Это, н а п р и м е р , имеет место
в ФРГ, где часть членов н и ж н е й палаты (Бундестага) избирается по
п р о п о р ц и о н а л ь н о й избирательной системе, а часть — по мажоритар­
ной. Как отмечалось, это имеет место и при выборах Государственной
Думы России.
Избирательные системы разных стран, вводя мажоритарную систе­
му, устанавливают, однако, разные требования к «большинству». Суще­
ствует три разновидности «большинства» при мажоритарной избира­
тельной системе: к в а л и ф и ц и р о в а н н о е , абсолютное и относительное
большинство.
Мажоритарная избирательная система квалифицированного боль­
шинства означает, что кандидат (список кандидатов) для того, чтобы
217
быть избранным, должен получить такое число голосов, которое зна­
чительно превышает абсолютное большинство, т.е. значительно выше
50% голосов + 1 голос. О б ы ч н о закон требует получить 2/3 или более
голосов. Редко кто из кандидатов получает в первом туре выборов такое
число голосов, что естественно: голоса избирателей «разбиваются»
между разными кандидатами. Предположим, что з а к о н требует полу­
чить, как в Италии до 1993 г., 65% голосов на выборах в Сенат или 2/3
для партийного списка, как в настоящее время в Ч и л и на выборах в
парламент (на таких выборах в Чили округа двухмандатные, и каждая
партия выдвигает с п и с о к из двух кандидатов). Но своих кандидатов
выдвигает иногда десяток, а то и более партий. Н у ж н о иметь крайне
высокую не только партийную, но и личную популярность, чтобы со­
брать даже 50% голосов, а тем более — 2/3.
Мажоритарная система к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большинства более
40 лет использовалась в Италии при выборах верхней палаты парла­
мента — Сената и обнаружила крайне низкую э ф ф е к т и в н о с т ь . В пер­
вом туре удавалось избрать обычно л и ш ь 1—3 сенаторов из общего
количества 315. Часто не удавалось избрать ни одного. Самое большее
число сенаторов, которых когда-либо удавалось избрать при этой сис­
теме в первом туре, — 7 человек. Это — большой минус такой системы,
из-за чего в одних странах от нее отказались, а в других — внесли в нее
существенные коррективы. В Ч и л и , если ни один п а р т и й н ы й с п и с о к
не получит требуемых 2/3 голосов, по одному месту получают те две
партии, которые получили больше голосов по с р а в н е н и ю с остальны­
ми партийными с п и с к а м и , т.е. применяется п р и н ц и п относительного
большинства.
Мажоритарная система к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большинства имеет
свои положительные и отрицательные стороны. К ее отрицательным
сторонам относится ее крайне слабая результативность в первом туре.
При п р и м е н е н и и этой системы, по существу, не избирают, а «провали­
вают». Во многих случаях в Италии на выборах в Сенат все кандидаты
на 315 мест были «провалены», не был избран ни о д и н .
Мажоритарная система к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большинства имеет
не только минусы, но и некоторые плюсы. Главный из них заключается
в том, что те кандидаты, которые бывают избраны п р и д а н н о й системе,
опираются действительно на поддержку даже не простого большинст­
ва, а подавляющего большинства населения. Это позволяет выявить
Действительных лидеров н а ц и и , партий и людей, которые пользуются
безусловной поддержкой населения.
Поскольку п р и м е н е н и е мажоритарной системы квалифицирован­
ного большинства в первом туре не дает результата (и в условиях
218
м н о г о п а р т и й н о й системы, при выдвижении множества кандидатов не
может его дать), о б ы ч н о й практикой является второй тур выборов.
Второй тур выборов очень часто бывает также при п р и м е н е н и и мажо­
ритарной системы абсолютного большинства. Мы скажем о нем здесь,
имея в виду, что с к а з а н н о е относится и к этой системе.
Второй тур выборов проходит через неделю—две после первого
тура. Для повторного голосования обычно предлагаются две кандида­
туры (два с п и с к а кандидатов), которые в первом туре получили больше
голосов избирателей по с р а в н е н и ю с другими кандидатами или спис­
ками. Иногда бывает иначе, как во Ф р а н ц и и , где на второй тур голо­
сования выносятся все кандидатуры, получившие 12,5% и более голо­
сов в первом туре на выборах в н и ж н ю ю палату парламента. На прак­
тике обычно баллотируются три кандидата.
Второй тур всегда обременителен и для избирателей, и для канди­
датов, и для государственной казны. Д л я избирателей он означает, что
через неделю или две им нужно опять, жертвуя временем своего вы­
ходного дня (в подавляющем большинстве стран выборы проводятся
по выходным д н я м ) , идти на избирательные участки. Хотя эта про­
цедура и не занимает м н о г о времени, все же сокращаются возможнос­
ти граждан для п о л н о ц е н н о г о отдыха, выезда за город и т.д. Для кан­
дидатов второй тур несет дополнительное н а п р я ж е н и е и новые расхо­
ды, для государства — дополнительные затраты. Второй тур по выбо­
рам Президента России в 1996 г. обошелся казне в несколько миллиар­
дов рублей (в ценах того времени).
Вторая р а з н о в и д н о с т ь мажоритарной системы получила название
мажоритарной системы абсолютного большинства. О н а используется
на разных выборах, но почти всегда там, где президент, главы админи­
страции регионов избираются п р я м ы м голосованием граждан-избира­
телей. При д а н н о й системе и з б р а н н ы м считается кандидат ( с п и с о к
кандидатов), если он получит более п о л о в и н ы числа голосов избира­
телей. Таким образом, в отличие от мажоритарной системы квалифи­
цированного б о л ь ш и н с т в а в данном случае установлен более н и з к и й
порог для и з б р а н и я : 50% + 1 голос. Однако законодательство по-раз­
ному определяет п о н я т и е «абсолютное б о л ь ш и н с т в о голосов» (абсо­
лютное б о л ь ш и н с т в о голосов зарегистрированных избирателей; абсо­
лютное большинство поданных , а не «списочных» голосов; абсолют­
ное большинство голосов поданных и п р и з н а н н ы х действительными).
Мажоритарная система абсолютного б о л ь ш и н с т в а устанавливает
более низкие требования для избрания по с р а в н е н и ю с мажоритарной
системой к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большинства, но она имеет в принци­
пе те же достоинства: и з б р а н н ы м считается кандидат, действительно
219
поддержанный большинством избирателей. Это значит, что кандидат
имеет реальную опору среди населения. Эта система дает хорошие ре­
зультаты при и з б р а н и и президента, если лидер страны опирается на
поддержку большинства населения. П р и м е р о м является первая изби­
рательная к а м п а н и я Б . Н . Ельцина, когда он в первом же туре в 1991 г.
набрал абсолютное большинство голосов избирателей, хотя было не­
сколько кандидатов и голоса в какой-то мере распределились между
н и м и . В первом же туре среди нескольких кандидатов избирались пре­
зиденты во Ф р а н ц и и , в Польше, но в о б щ е м такие примеры довольно
редки. П о л ь з о в а в ш и й с я большой популярностью Лех Валенса в Поль­
ше — лидер Солидарности, которая начала разрушать тоталитарный
строй, не смог получить на президентских выборах 1995 г. абсолютного
большинства голосов, а во втором туре вообще потерпел поражение.
На вторых президентских выборах в 1996 г. Б . Н . Ельцин не получил
абсолютного большинства голосов, но победил во втором туре. О б ы ч н о
в первом туре ни одна кандидатура не получает требуемых 50% + 1
голос, и избрание президента п р я м ы м и выборами осуществляется во
втором туре из среды двух кандидатов, получивших наибольший про­
цент голосов. Впрочем, бывает и по-другому, когда при избрании пре­
зидента второй тур не проводится, а его выбирает парламент из числа
трех кандидатов, набравших в первом туре наибольшее число голосов
при условии, что ни один из них не получил 50% + 1 голос ( Ч и л и в
1971 г., такая же возможность предусмотрена в С Ш А и имела место в
начале XIX в.). Если же президент избирается путем косвенных выбо­
ров, как, н а п р и м е р , в Италии или Германии, то туров по голосованию
может быть м н о г о (в Италии было до 22, а в парламенте Турции в
1980 г. - более 100).
Другие коррективы в эту систему вносят страны Востока. В Египте
на голосование избирателей выносится л и ш ь одна кандидатура, вы­
двинутая 2/3 голосов в парламенте (если кандидатура не соберет в пар­
ламенте 2/3 голосов, выдвигается иная кандидатура, которой достаточ­
но получить половину голосов парламентариев). Д л я избрания прези­
денту (единственной кандидатуре) необходимо получить 50% + 1 голос
от числа всех зарегистрированных избирателей. Нужно учесть, что го­
лосование в Египте обязательное, за неучастие в выборах грозит
штраф, хотя и не очень большой по е в р о п е й с к и м меркам — менее
1 долл. С Ш А , но для египтянина-бедняка, к тому же живущего нату­
ральным хозяйством, эта сумма может быть значительной.
Мажоритарная система абсолютного большинства хороша для со­
здания стабильного правительства. В президентской республике о н о
всегда будет стабильным, ибо назначается президентом. В п а р л а м е н -
220
тарной монархии и парламентарной республике п р и п р и м е н е н и и этой
системы о н о также будет стабильным, ибо будет опираться на партию
(партии), имеющую в парламенте большинство мест.
Однако, хотя мажоритарная система абсолютного большинства по
с р а в н е н и ю с мажоритарной системой к в а л и ф и ц и р о в а н н о г о большин­
ства предъявляет м е н ь ш и е требования, она также трудно осуществима
в первом туре. П р и выборах в парламент, н а п р и м е р во Ф р а н ц и и , толь­
ко в некоторых избирательных округах кандидаты проходят, набрав
50% + 1 голос, в большинстве округов голоса «разбиваются», и вслед­
ствие этого необходим второй тур голосования, к о т о р ы й , как отмеча­
лось, п р и ч и н я е т определенные неудобства избирателям и обременяет
государственную казну (в подавляющем большинстве государств зна­
чительная доля избирательных расходов оплачивается из государствен­
ного бюджета).
Третья разновидность м а ж о р и т а р н о й системы — мажоритарная
система относительного большинства. О н а п р и м е н я е т с я в С Ш А , Вели­
к о б р и т а н и и , И н д и и , во многих других странах, используется в России
при выборах половины состава Государственной Д у м ы и во втором
туре при выборах Президента. П р и д а н н о й системе кандидат считается
и з б р а н н ы м , если он получает относительное б о л ь ш и н с т в о голосов по
с р а в н е н и ю с л ю б ы м другим кандидатом. П о я с н и м это на произвольно
и з б р а н н о м примере. Допустим, в одном из реально существующих 659
избирательных округов (с 1997 г.) на выборах в Палату о б щ и н Велико­
британии баллотировались три кандидата: А. С м и т от консерваторов,
Б. Найт от лейбористов и М. Берман от либералов. В д а н н о м одноман­
датном округе голоса распределились следующим образом: А. С м и т
получил 40 тыс. голосов, Б. Найт — 35 тыс., М. Б е р м а н — 25 тыс. Из­
б р а н н ы м будет объявлен А. Смит, п о л у ч и в ш и й больше голосов, чем
каждый из его с о п е р н и к о в , взятый порознь. Но в результате воля из­
бирателей подверглась и с к а ж е н и ю . Ведь по существу против А. Смита
(за других кандидатов) голосовали 60 тыс. избирателей (35 + 25).
Этот недостаток д а н н о й системы становится еще более разитель­
н ы м , если баллотируются не три, а м н о г о кандидатов на одно место.
В России их число на выборах Государственной Д у м ы в 1995 г. доходи­
ло до 24'. В этом случае голоса могут распределиться между кандида­
тами так, что для избрания будет достаточно нескольких процентов.
Даже если допустить, что баллотируются только 10 кандидатов на одно
место, и 8 из них получили по 10% голосов избирателей, девятый 11%,
1
Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика. М.,
1996. С. 163—198.
221
а десятый 9%, то будет избран кандидат, получивший 11%, хотя, по
существу, против него голосовали 89% избирателей. Подобная карти­
на имела место в России в связи с избранием в Государственную Думу
С. Мавроди — руководителя известной ф и н а н с о в о й пирамиды
« М М М » , разорившей большое число вкладчиков ф и н а н с о в ы х средств
(впоследствии С. Мавроди был л и ш е н депутатского мандата, но не по
этой п р и ч и н е , а за н е в ы п о л н е н и е депутатских обязанностей).
Важное преимущество этой системы — о н а исключает обремени­
тельный второй тур, депутаты избираются уже в первом туре, кто-то из
кандидатов получает относительное большинство голосов. Если же по
одномандатному округу выдвинут и зарегистрирован только один кан­
дидат, голосование избирателей в некоторых зарубежных странах во­
обще не проводится. Избирательная к о м и с с и я после истечения срока
регистрации кандидатов объявляет единственного кандидата избран­
ным без голосования: ведь у него нет с о п е р н и к о в . Такой порядок до­
вольно часто используется в И н д и и при выборах н и ж н е й палаты пар­
ламента. Б ы л и случаи, когда до полутора десятков (из 544 членов па­
латы) объявлялись и з б р а н н ы м и без голосования задолго до дня самого
голосования.
Мажоритарная система иногда может иметь и другое преимущест­
во: она позволяет избирателю одновременно голосовать и за партию,
и за личность. Голосование за партию обусловлено тем, что партийная
принадлежность кандидата известна: в бюллетене, к а к правило, указа­
но, кем он выдвинут. Если этого в бюллетене нет, характеристика кан­
дидата известна из с о о б щ е н и й средств массовой и н ф о р м а ц и и . Л и ш ь
при выдвижении независимых кандидатов (это бывает редко и в не­
большом числе) избиратель ориентируется только на личность. Если
мажоритарная система используется при голосовании за с п и с о к (в
многомандатном округе), то избиратель также может учесть оба эти
обстоятельства.
Однако, в целом, нужно сказать, что все виды мажоритарной сис­
темы в большей мере могут искажать волю избирателей, чем это может
быть при рассматриваемой ниже пропорциональной системе. П р и ма­
жоритарной системе относительного большинства в Великобритании
были случаи, когда партия получала в целом по стране меньшее число
голосов избирателей, но имела большинство мест в н и ж н е й палате.
В И н д и и при такой же избирательной системе за все время независи­
мости И н д и й с к и й н а ц и о н а л ь н ы й конгресс не получал более 42—48%
голосов избирателей по стране в целом, но всегда (до 90-х гг., кроме
периода 1977—1979 гг.) имел большинство мест в н и ж н е й палате пар­
ламента, причем иногда даже 2/3. Во Ф р а н ц и и при мажоритарной сис-
222
теме абсолютного большинства в 1958 г. на выборах в парламент ком­
партия Ф р а н ц и и в первом туре собрала н а и б о л ь ш е е число голосов по
с р а в н е н и ю с любой другой партией (она получила 18,9%, тогда как
следующий за ней С о ю з за новую республику — партия де Голля —
получил 17,6% голосов). Но в результате б л о к и р о в а н и я и других при­
емов, п р и м е н е н н ы х во втором туре, с о о т н о ш е н и е числа мест в Нацио­
нальном собрании оказалось с о в е р ш е н н о и н ы м : компартия получила
10 депутатских мест, а С о ю з за новую республику — 188, т.е. в 19 раз
больше.
Впрочем, надо сказать, что н и к а к а я избирательная система, в том
числе п р о п о р ц и о н а л ь н а я , не может обеспечить п о л н о й справедливос­
ти в распределении депутатских мест.
М а ж о р и т а р н а я избирательная система х о р о ш о в ы п о л н я е т свою
роль в условиях о д н о п а р т и й н ы х тоталитарных р е ж и м о в , когда правя­
щей верхушке необходим не выбор, а просто одобрение избирателями
предложенных кандидатур. Она выполняет свои ф у н к ц и и в условиях
двухпартийной системы, как в С Ш А или В е л и к о б р и т а н и и , о с о б е н н о
когда кандидаты выдвигаются только от двух п а р т и й и нет кандидатов
третьих партий или независимых кандидатов. Но при м н о г о п а р т и й н о й
системе, при множественности кандидатов она существенно искажает
волю избирателей. И в России на выборах в Государственную Думу
бывали случаи, когда в одномандатном округе выдвигалось до 20 кан­
дидатур, а и з б р а н н ы м в соответствии с м а ж о р и т а р н о й системой отно­
сительного большинства оказывался о д и н , получивший н е м н о г и м
более 10—15% голосов избирателей (но ведь против него, за других
кандидатов, голосовали почти 85—90% избирателей). В целом на вы­
борах Государственной Д у м ы в 1995 г. за всех 225 депутатов, избранных
по м а ж о р и т а р н о й системе относительного большинства, было подано
л и ш ь 29,3% голосов.
Мажоритарная система поддается о п р е д е л е н н ы м усовершенство­
в а н и я м . В частности, иногда используются ее о с о б ы е разновидности:
система единого непереходящего голоса, кумулятивная система и др.,
п р и м е н я е м ы е редко.
Пропорциональная избирательная система и ее отдельные разновид­
ности. П р и и с п о л ь з о в а н и и пропорциональной избирательной системы
депутатские места распределяются не по п р и н ц и п у большинства, а в
определенной п р о п о р ц и и к с о б р а н н ы м голосам, в долевом отноше­
н и и . Естественно, что в отличие от м а ж о р и т а р н о й системы, которая
может п р и м е н я т ь с я в п р и н ц и п е в любых избирательных округах ( н о за
редкими и с к л ю ч е н и я м и применяется в о д н о м а н д а т н ы х ) , пропорцио­
нальная избирательная система возможна только в многомандатных (в
223
том числе общегосударственных) округах. Это и п о н я т н о : если депу­
татское место одно, т.е. округ о д н о м а н д а т н ы й , это место нельзя разде­
лить в п р о п о р ц и и к собранным голосам — п о л о в и н ы , трети или чет­
верти депутата не бывает.
Вторым условием п р и м е н е н и я п р о п о р ц и о н а л ь н о й избирательной
системы является голосование не за л и ч н о с т ь , а за партию, блок, объ­
единение, т.е. в к о н е ч н о м счете за их программы, предлагаемые ими
меры. К о н е ч н о , в небольших округах партии могут в бюллетене пере­
числить и всех своих кандидатов, это всегда бывает, если закон разре­
шает рассматриваемый ниже п р е ф е р е н ц и а л ь н ы й вотум, но в п р и н ц и п е
избиратель голосует за ту или иную партийную программу, и все имена
ее кандидатов могут быть ему неизвестны ( с п и с о к кандидатов в поряд­
ке очередности получения ими мандата составляется руководством
партии, в том числе и на местном уровне, он публикуется в печати, но
не все избиратели следят за этим). Делая акцент не на личностях кан­
дидатов, а на партиях, п р о п о р ц и о н а л ь н а я система способствует фор­
мированию партий, их укреплению, более четкому формулированию
целей партийных программ, политической группировке избирателей.
К а к и мажоритарная, п р о п о р ц и о н а л ь н а я система может приме­
няться как часть с м е ш а н н о й избирательной системы. Это имеет место
и в России при выборах Государственной Д у м ы , и в Германии при
выборах н и ж н е й палаты парламента.
Главное в п р о п о р ц и о н а л ь н о й избирательной системе — вычисле­
ние избирательной квоты (избирательного метра). Квота — это число
голосов, необходимое для избрания одного депутата (по местному ок­
ругу или в масштабах страны). Правила вычисления квоты в каждой
стране устанавливаются ее законами о выборах. В России, н а п р и м е р ,
способ вычисления п р и выборах в Государственную Думу называется
естественной квотой, в Австрии используется т а к называемая искусст­
венная квота (по системе Х а г е н б а х а - Б и ш о ф ф а ) , в некоторых стра­
нах — по системе Друпа, в Израиле она вычисляется по системе д ' О н д та и т.д., а в Болгарии на выборах парламента в 1997 г. использовалась
усовершенствованная система д'Ондта (к делителю искусственно при­
бавляли другие ц и ф р ы ) . Хотя способ вычисления квоты устанавлива­
ется законом, в каждом многомандатном округе свою конкретную
квоту должна вычислять его избирательная к о м и с с и я в зависимости от
числа проголосовавших избирателей и числа депутатских мандатов по
округу (обычно учитываются только те голоса, которые признаны дей­
ствительными). Поэтому в разных многомандатных округах квота
может быть и бывает различной (в общегосударственном округе это
одно и то же число).
224
Самый простой способ вычисления квоты — естественная квота.
Он был первоначально предложен а н г л и ч а н и н о м Хейром. При д а н н о м
способе центральная или окружная избирательная к о м и с с и я , подсчи­
тав число полученных действительных голосов по д а н н ы м , представ­
л е н н ы м «снизу» ( н и ж е с т о я щ и м и или участковыми избирательными
к о м и с с и я м и ) , делит их на число депутатских мест (по стране в целом
или п о д а н н о м у округу). П р е д п о л о ж и м , что в многомандатном округе
в Болгарии избирается 5 депутатов (это делитель). П р и з н а н ы действи­
тельными 100 тыс. голосов избирателей (это делимое). За 5 депутатских
мест в д а н н о м округе боролись 4 партии А, Б, В и Г. Оставим пока
партии в стороне. Для нас важны число голосов и число мест. Число
голосов, необходимых для избрания одного депутата, будет равно:
100 тыс. голосов, деленные на 5 мест — 20 тыс. голосов (частное от
деления). Итак, квота в нашем округе равна 20 тыс. Столько голосов
должна собрать партия, чтобы получить о д н о депутатское место. Если
она соберет 40 тыс. голосов, то получит два места, если 60 тыс. голосов,
то три и т.д.
Допустим, что голоса избирателей распределились между н а ш и м и
четырьмя партиями следующим образом: партия А — 40 тыс., Б —
15 тыс., В — 32 тыс., Г — 13 тыс. При квоте в 20 тыс. голосов партия
А получит два места, Б — ни одного, В — о д н о и Г — ни одного. Таким
образом, из пяти депутатских мест, п о л о ж е н н ы х округу, мы, п р и м е н я я
естественную квоту, распределили только три. Это, к о н е ч н о , недопус­
т и м о , и закон л ю б о й страны предусматривает меры (дополнительные
правила), чтобы исправить положение. К а к это делается, мы скажем
ниже. Здесь заметим л и ш ь , что причина н а ш е г о неуспеха заключается
в способе вычисления квоты. Естественная квота «работает» с л и ш к о м
грубо, приблизительно. Поэтому вскоре после появления были выска­
заны предложения о ее усовершенствовании. В результате возникла
так называемая искусственная квота, или способ в ы ч и с л е н и я квоты по
Хагенбаху-Бишоффу или Друпу. Она п р и м е н я е т с я в настоящее время
в Австрии, Литве и других странах.
Искусственная квота позволяет сделать естественную квоту более
работоспособной за счет искусственного у м е н ь ш е н и я числового выра­
жения квоты. Д л я этого к делителю (числу депутатских мест) нужно
произвольно прибавить единицу, двойку или (что крайне редко) трой­
ку. Тогда делитель возрастет, а частное от д е л е н и я (наша квота) умень­
шится. В результате может удасться распределить все депутатские
места сразу, без п р и м е н е н и я дополнительных правил. Прибавляя еди­
ницу, в нашем примере нужно делить число голосов не на 5 (число
мандатов), а на 6 (5+1). Тогда искусственная квота будет: 100 тыс. : 6 =
г
225
= 16,6 тыс. голосов. Это тоже не дает нам возможности распределить
все мандаты: квота с л и ш к о м велика, хотя она и м е н ь ш е естественной
квоты (20 тыс.). При квоте 16,6 тыс. голосов два места получит партия
А, одно — В, а два места по-прежнему останутся нераспределенными.
Вместо е д и н и ц ы мы можем прибавить двойку и делить число голо­
сов на 7, тогда искусственная квота составит приблизительно 14,3 тыс.
голосов. П р и такой квоте мы можем распределить все депутатские
места. По два места получат партии А (40 тыс. голосов) и В (32 тыс.
голосов) и одно — партия Б (15 тыс.). Партия Г (13 тыс. голосов) депу­
татского мандата не получит. К о н е ч н о , здесь есть значительное нера­
венство в пропорциях: партии А на одно место потребовалось 20 тыс.
голосов (она собрала 40 тыс. и получила два места), а партии Б одно
место обошлось в 15 тыс. голосов. Но с к а з а н н о е относится не только к
искусственной квоте. Мы уже говорили о фактах неравенства при ма­
жоритарной избирательной системе. В м е н ь ш е й степени они есть и
при любых вариантах вычисления квоты при п р о п о р ц и о н а л ь н о й изби­
рательной системе. В м и р е нет избирательных систем, которые гаран­
тировали бы полное соответствие числа собранных голосов и получен­
ных мандатов. Да вряд ли это возможно, если к тому же учесть, что в
реальной жизни числа будут не т а к и м и «гладкими», как мы их избрали
(40 тыс., 15 тыс. и др.), а с с о т н я м и , десятками и е д и н и ц а м и (например
не 40 тыс., а 39 842 голоса). Какие-то «остатки» неиспользованных
голосов будут всегда, и уже только это нарушает точность п р о п о р ц и и .
Добавление чисел к реальным местам при в ы ч и с л е н и и искусствен­
ной квоты требует осторожности. Если, н а п р и м е р , наша избиратель­
ная комиссия решит сразу прибавить не 1 или 2 к числу мандатов (и
таким образом увеличить делитель), а сразу 3, то при делении на 8 (5+3)
мы получим квоту 12,3 тыс. голосов. П р и этой квоте партия А должна
получить 3 места (на 40 тыс. голосов), партия Б — 1 (на 15 тыс.), В —
2 (на 32 тыс.) и Г — 1 (на 13 тыс.). Для этого нужно иметь 7 мандатов,
а нам положено только 5. Таким образом, при произвольном подборе
искусственной квоты мы можем, как и при естественной, л и б о не рас­
пределить все места, л и б о (это в о з м о ж н о только при з а в ы ш е н н о м под­
боре чисел) получить столько «заявок» на места, что у нас их не хватит.
Искусственная квота в значительной мере произвольна, субъектив­
на. Мы сами подбираем числа, пытаясь приспособить их для своих
целей. Поэтому математиком д ' О н д т о м был предложен «объективный»
способ выбора числа для квоты. Этот способ так и называется в законах
о выборах разных стран ( И з р а и л я , Ф Р Г и др.) системой д'Ондта.
Для вычисления квоты по системе д'Ондта нужно составить табли­
цу, в которой голоса, полученные каждой партией, делятся на ряд п о 15-
1740
226
следовательных чисел (делители), начиная с е д и н и ц ы : на 1, 2, 3, 4 и т.д.
В н а ш е м примере (в и з б р а н н о м н а м и одном из многомандатных изби­
рательных округов) эта таблица выглядит так:
Делимое
Делители
Партия А
Партия Б
Партия В
Партия Г
1
40 тыс. (1)
15 тыс. (5)
32 тыс. (2)
13 тыс. (7)
2
20 тыс. (3)
7,5 тыс.
16 тыс. (4)
6,5 тыс.
3
13,3 тыс. (6)
5 тыс.
10,6 тыс.
4,3 тыс.
В д а н н о м случае деление м о ж н о прекратить на ц и ф р е 3, поскольку
уже в этой таблице м о ж н о н а й т и искомую квоту. О н а будет равна тому
числу, которое находится по убывающей чисел на месте, соответству­
ющем числу распределяемых мандатов по округу. Если мандатов 3, то
наша квота будет находиться на третьем месте, если 5, как в нашем
примере, то на пятом. Но если мы имеем по округу 200 мандатов, то
придется продолжать деление, хотя, к о н е ч н о , не до 200: искомое число
будет н а й д е н о в таблице гораздо раньше. Ведь если соревнующихся
партий только 30, уже п е р в ы й ряд деления на единицу даст нам 30 раз­
ных чисел, при д е л е н и и на 2 их уже 60, п р и д е л е н и и на 3 — 90 и т.д.
По условиям поиска квоты по системе д ' О н д т а в нашем избира­
тельном округе о н а находится на пятом (по числу мандатов) месте по
у б ы в а ю щ е й ч и с е л . П о с м о т р и м на таблицу. Н а и б о л ь ш е е ч и с л о —
40 тыс. За н и м следуют 32 тыс., далее 20 тыс. и т.д. На пятом месте по
убывающей чисел — 15 тыс. Это и будет н а ш а квота. В соответствии с
ней партия А получит 2 места, В — 2 места, Б — одно место. П а р т и я Г
мест не получит, у нее собранных голосов недостает до квоты. Таким
образом, каждая партия получает столько мест, сколько раз квота ук­
ладывается в ч и с л о собранных ею голосов. Квота по системе д'Ондта,
как правило, сразу же позволяет распределить между партиями все
депутатские места.
О д н а к о и при в ы ч и с л е н и и квоты по системе д ' О н д т а (крайне
редко), и всегда при естественной квоте могут получиться нераспреде­
л е н н ы е по квоте места. Для того чтобы их распределить, отдать тем или
иным партиям, законодательство каждой страны устанавливает свои
дополнительные правила. О б ы ч н о действует какое-либо одно дополни­
тельное правило.
Во-первых, это правило наибольшего избирательного числа. О н о со­
стоит в том, что нераспределенные по квоте мандаты передаются в виде
227
премии той партии или партиям, которые собрали наибольшее число
голосов. Если нераспределенных мест несколько, то они не все пере­
даются одной партии, а распределяются последовательно, по одному
месту в зависимости от величины голосов, собранных партиями.
В нашем первом примере при естественной квоте мы распределили по
этой квоте только три места (квота составила 20 тыс. голосов): два места
получила партия А и одно — партия В. Д в а мандата остались нераспре­
д е л е н н ы м и . Поэтому, если закон д а н н о й страны в качестве дополни­
тельного правила предусматривает п р и н ц и п наибольшего избирательно­
го числа, мы д о л ж н ы одно дополнительное место отдать партии А, ко­
торая является первой по численности с о б р а н н ы х голосов, а другое
место отдать партии В (вторая по численности собранных голосов).
Таким образом, партия А получит на свои 40 т ы с . голосов 3 места, В —
на свои 32 тыс. голосов — 2 места, а остальные партии мандатов не
получат.
Правило наибольшего избирательного числа во многом несправед­
л и в о . Партии А каждое место обойдется л и ш ь в 13,3 тыс. голосов (она
получает два места по квоте и одно по дополнительному правилу —
40 тыс. : 3 = 13,3 тыс.), партии В одно место стоит 16 тыс. голосов, а
партия Б, собравшая 15 тыс. голосов, не получает ни одного места
(сравним с партией А, которая получает каждый мандат за 13,3 тыс.
голосов).
Другое д о п о л н и т е л ь н о е правило — правило наибольшего остатка.
П р и естественной квоте в 20 тыс. голосов у многих партий имеется
остаток собранных голосов после распределения мест по квоте. Партия
А использовала голоса полностью (40 тыс. голосов на 2 места), но у
партии В остаток составил 12 тыс. голосов (она получила один мандат
на 32 тыс. голосов; 32 тыс. - 20 тыс. = 12 тыс.). У партии В в остаток
ушли все голоса, на свои 15 тыс. голосов о н а не получила ни одного
места. То же относится и к партии Г. Если в избирательном законе
страны действует правило наибольшего остатка (а не наибольшего из­
бирательного числа), нераспределенные по квоте мандаты будут пере­
даваться партиями по-другому. В нашем п р и м е р е наибольший остаток
голосов у партии В — 15 тыс. Она и получит мандат в соответствии с
этим д о п о л н и т е л ь н ы м правилом. Другая партия, имеющая наиболь­
ш и й остаток, — Г (13 тыс.). Ей избирательная к о м и с с и я передаст вто­
рой нераспределенный мандат в соответствии не с квотой (у нее до
квоты тоже недостает голосов), а в соответствии с дополнительным
правилом. Таким образом, при действии этого правила дополнитель­
ные места в н а ш е м примере получат совсем другие партии: не А и В, а
Б и Г.
15*
228
В д а н н о м случае тоже имеется неравенство. П а р т и и А одно место
обошлось в 20 тыс. голосов, а партии Г — в 13 тыс. В связи с этим
повторим, что идеальных избирательных систем нет. М о ж н о л и ш ь
сформулировать такие правила, которые м а к с и м а л ь н о уменьшают не­
равенство в п р о п о р ц и и собранных голосов и получаемых мандатов.
В некоторых странах действуют и н ы е д о п о л н и т е л ь н ы е правила.
Так, иногда все остатки голосов партий по всем округам суммируются
в масштабах всей страны. Затем определяется число нераспределенных
мест в масштабах страны, сумма остатков голосов делится на число
мест, и таким образом вычисляется новая квота и распределяются ос­
тавшиеся мандаты. Этот способ использовался в И т а л и и , но он доволь­
но сложен, поскольку не все партии выдвигают иногда своих кандида­
тов во всех избирательных округах. К р о м е того, и п р и д о п о л н и т е л ь н о й
(второй) квоте могут оставаться нераспределенные места, и приходит­
ся еще раз прибегать к какому-либо дополнительному правилу.
Особый п о р я д о к в ы ч и с л е н и я квоты используется, когда в стране
действует заградительный барьер. В этом случае.партии, получившие
процент голосов от общего числа голосов н и ж е , чем это установлено
з а к о н о м , не допускаются к распределению депутатских мандатов, хотя
бы о н и и получили в тех или иных округах или в целом в общегосу­
д а р с т в е н н о м округе такое ч и с л о голосов, которое достаточно для
одной или нескольких квот. Заградительный барьер неодинаков в раз­
л и ч н ы х странах: 1,5% в Израиле, 2,5% в Ш р и - Л а н к е , 4% в Болгарии
и Венгрии, 5% в Германии, 8% в Египте, 10% в Турции. Д л я блоков
о б ы ч н о устанавливается п о в ы ш е н н ы й процент по с р а в н е н и ю с пар­
т и я м и . Н а п р и м е р , для партий в Польше заградительный барьер —
5%, а для партийных к о а л и ц и й — 8%, в Чехии для партий — 5%, а
для коалиций партий — даже 11%. На выборах в Государственную
Думу в России в 1995 г. вследствие действия 5%-ного заградительного
барьера к распределению мест были допущены т о л ь к о четыре изби­
рательных о б ъ е д и н е н и я из 43 баллотировавшихся (голоса избирате­
лей, поданные за 39 других, менее влиятельных, избирательных объ­
е д и н е н и й , ф а к т и ч е с к и пропали).
Заградительный барьер введен из-за соображений целесообразнос­
ти. Он предназначен для того, чтобы в парламенте были представлены
крупные партии, действительно и м е ю щ и е в л и я н и е среди населения,
чтобы депутаты в парламенте не дробились на м н о г о ч и с л е н н ы е группы
в связи с мелкими и м е л ь ч а й ш и м и интересами. Заградительный барьер
преследует также цель, чтобы правительство о п и р а л о с ь в парламенте
на определенные крупные партии, а в парламентарных республиках и
парламентарных монархиях — на партийное б о л ь ш и н с т в о . О н , конеч-
229
но, искажает п р о п о р ц и о н а л ь н у ю избирательную систему, смысл кото­
рой состоит в справедливом распределении мест между партиями, но
его оправдывают необходимостью. В России в 1995 г. Конституцион­
ный Суд уклонился от р е ш е н и я вопроса о конституционности загра­
дительного барьера. То же сделал в 1998 г К о н с т и т у ц и о н н ы й Суд Ук­
р а и н ы . В 1998 г. К о н с т и т у ц и о н н ы й Суд Р о с с и и повторно обсуждал
этот вопрос и постановил, что заградительный барьер не противоречит
п р и н ц и п у равенства избирательного права, если к распределению ман­
датов будут д о п у щ е н ы не менее двух партий.
Наряду с заградительным барьером п р о п о р ц и о н а л ь н у ю избира­
тельную систему нарушает правило панашажа (от французского слова
«пестрота»). Это п р а в и л о позволяет избирателю голосовать за канди­
датов из разных партийных с п и с к о в , т.е. исходя не из идей п а р т и й н о й
программы, а ориентируясь на л и ч н ы е качества кандидата. Таким об­
разом, избиратель, если он имеет несколько голосов, может в много­
мандатном округе голосовать о д н о в р е м е н н о за кандидатов правых и
левых сил, что противоречит самому п р и н ц и п у п а р т и й н о г о подхода в
п р о п о р ц и о н а л ь н о й избирательной системе. Раньше п а н а ш а ж разре­
шался во Ф р а н ц и и , теперь французское законодательство не разреша­
ет его, да и практически этот порядок использоваться не может, по­
скольку во Ф р а н ц и и действует теперь мажоритарная избирательная
система.
П р о п о р ц и о н а л ь н у ю избирательную систему искажает п р и е м , на­
зываемый соединением списков. Это разрешается во многих странах,
использующих п р о п о р ц и о н а л ь н у ю избирательную систему. Соедине­
ние списков заключается в том, что две или более партий заявляют
перед голосованием, что о н и рассматривают свои с п и с к и кандидатов
как единый с п и с о к блока. На деле, с п и с к и не объединяются, избира­
тели голосуют за отдельные партии, но при подсчете голосов избира­
тельная комиссия (если закон разрешает соединение списков) сначала
должна делить места по квоте между с о е д и н е н н ы м с п и с к о м и другими
отдельно выступавшими партиями, а затем сами партии единого спис­
ка разделяют между собой доставшиеся мандаты.
П р е д п о л о ж и м , что в округе баллотируются с п и с к и кандидатов пяти
партий. Партия А получила 35 тыс. голосов, Б — 5 тыс., В — 14 тыс.,
Г — 27 тыс., Д — 19 тыс., всего 100 тыс. голосов. Естественная квота
равна 20 тыс. голосов. Партия А получит по квоте одно место, партия
Б мест не получит. Но предположим, что эти партии заявляют о соеди­
нении списков. Тогда у них будет вместе 40 тыс. голосов. Избиратель­
ная комиссия обязана распределить места сначала между с о е д и н е н н ы м
с п и с к о м и другими п а р т и я м и , она даст соединенному списку два
230
места. Таким образом, если эти две партии выступают отдельно, о н и
получат о д н о место на двоих, а если заявляют о с о е д и н е н и и с п и с к о в —
2. А затем о н и уже сами решат, как использовать эти два мандата.
Д л я п р о п о р ц и о н а л ь н о й избирательной системы важнейшее значе­
ние имеет не только то, с к о л ь к о мест получит партия, но кому и м е н н о ,
какому конкретному кандидату достанется депутатский мандат. И н а ч е
говоря, встает вопрос о распределении мандатов внутри партийного
списка между к о н к р е т н ы м и кандидатами. П р и п р о п о р ц и о н а л ь н о й сис­
теме избиратель голосует не за конкретного кандидата (если з а к о н о м
не был разрешен п р е ф е р е н ц и а л ь н ы й вотум, о котором говорится
н и ж е ) , а за определенную партию. О б ы ч н о партии имеют б о л ь ш о й
с п и с о к кандидатов (особенно по общегосударственному избиратель­
ному округу, предполагающему распределение по п р о п о р ц и о н а л ь н о й
системе большого числа мандатов, н а п р и м е р в России — 225). С п и с к и
партий составлены о б ы ч н о со значительным п р е в ы ш е н и е м их реаль­
ных возможностей, они не получают столько голосов, чтобы их по
квоте хватило на всех партийных кандидатов. Поэтому встает вопрос:
кому же отдать доставшееся число мест? Ведь избиратели голосовали
в целом за ту или иную партию, за п а р т и й н ы й с п и с о к , и в п р и н ц и п е
все кандидаты о т д а н н о й партии получили равное число голосов. Этот
вопрос решается р а з н ы м и путями. Во-первых, важнейшее значение
имеет место в партийном списке. Лидеры партии, естественно, стоят в
нем на первых местах. На первые места могут поставить также л и ц ,
которые предоставляют партии крупные пожертвования (в пределах,
р а з р е ш е н н ы х з а к о н о м ) . Могут поставить на первые места и выдаю­
щихся граждан страны, известных деятелей культуры, как, между про­
чим, это было в России на выборах Государственной Д у м ы в 1995 г. для
п р и в л е ч е н и я голосов избирателей (некоторые из таких деятелей затем
отказались от мандатов в пользу стоящих н и ж е в с п и с к е партийных
ф у н к ц и о н е р о в ) . Депутатские места получают в порядке очередности
лица, стоящие на первых местах списка; если кандидат стоит на 100-м
месте, вряд ли ему достанется мандат.
В большинстве стран закон требует соблюдать очередность фами­
л и й в с п и с к е при получении мандатов. Но во многих странах это счи­
тается в н у т р и п а р т и й н ы м делом, и лидеры партий сами могут решать,
кому и м е н н о из этого с п и с к а о н и отдадут депутатский мандат. О н и
могут передать его лицу, стоящему на 30-м месте в с п и с к е , и не дать его
кандидату под номером 28. В случае если депутат утрачивает мандат
или выбывает д о с р о ч н о ( н а п р и м е р по п р и ч и н е смерти), вопрос о пере­
даче мандата тоже могут решать лидеры партии (выборы взамен вы­
бывшего депутата при п р о п о р ц и о н а л ь н о й системе не проводятся).
231
Такой порядок, в частности, установлен поправкой к избирательному
закону в Словакии (принята в 1995 г.). Он п р и м е н я л с я и в России, хотя,
как правило, мандат передавался следующему в списке кандидату.
З а к о н 1999 г. установил только последний порядок.
Д л я распределения мест внутри п а р т и й н о г о с п и с к а в некоторых
странах ( н а п р и м е р в Ф и н л я н д и и ) применяется также другой поря­
док — так н а з ы в а е м ы й преференциальный вотум (от французского
слова «предпочтение»).
Этот способ используется обычно не в общегосударственном изби­
рательном округе, где с л и ш к о м м н о г о с п и с к о в партий и в каждом из
них множество ф а м и л и й кандидатов, а в более мелких многомандат­
ных округах, где избиратели лучше знают кандидатов. Для п р и м е н е н и я
преференциального вотума необходимо, чтобы в бюллетене были обо­
значены не только н а з в а н и я партий, но и ф а м и л и и их кандидатов.
Допустим, что в определенном многомандатном округе избирается
пять депутатов. В округе действуют три партии, каждая из них надеется
на полную победу и выдвигает по пять кандидатов. Если бы не был
разрешен п р е ф е р е н ц и а л ь н ы й вотум, то мандаты получили бы канди­
даты, стоящие на первых местах в списке, скажем, две партии в про­
п о р ц и и к с о б р а н н ы м ими голосам получили бы по два места, а тре­
тья — одно. Эти места получили бы кандидаты, стоящие в начале пар­
т и й н ы х с п и с к о в . Но если разрешен п р е ф е р е н ц и а л ь н ы й вотум, избира­
тель может выбирать, кому и м е н н о он отдает свое предпочтение. В от­
л и ч и е от панашажа, он голосует только за одну партию (а не за канди­
датов из разных партийных с п и с к о в ) , но среди кандидатов д а н н о й пар­
тии он может кому-то отдать предпочтение. О б ы ч н о разрешается от­
метить (крестиком, номером) только одно предпочтение, редко — два.
Допустим, голосуя за одну из партий, избиратель отмечает крестиком
не известного п р е д п р и н и м а т е л я , снабжающего партию деньгами, а
Жана-водопроводчика, который ему л и ч н о з н а к о м . В этом случае из­
бирательная к о м и с с и я сначала обязана подсчитать число п р е ф е р е н ц и й
по каждому кандидату и сначала выдать мандат тем из них, у кого
больше п р е ф е р е н ц и й (соответственно числу квот голосов, полученных
д а н н о й партией). Поэтому если партия, выдвигавшая пять кандидатов,
по квоте получает только два места, то их отдадут не с т о я щ и м на первых
местах п а р т и й н о г о с п и с к а лидеру местной о р г а н и з а ц и и партии и вла­
дельцу крупного ювелирного магазина, ф и н а н с и р у ю щ е м у партию, ко­
торые получили, скажем, соответственно л и ш ь 7 и 5 п р е ф е р е н ц и й , а
л и ц а м , с т о я щ и м на четвертом и пятом местах, получившим 21 и
18 п р е ф е р е н ц и й .
232
§ 3. Досрочный отзыв избранного представителя
П р а в о досрочного отзыва депутата (иного представителя, избран­
ного д о л ж н о с т н о г о л и ц а ) — это досрочное п р е к р а щ е н и е мандата л и ц а
путем голосования избравших его граждан или избравшего его органа
(последнее бывает крайне редко, н а п р и м е р , при многостепенных вы­
борах в Китае). О н о о б ы ч н о связывается с о п ы т о м тоталитарных соци­
алистических государств. Это право отстаивал В.И. Л е н и н , считая его
выражением п о д л и н н о г о демократизма. О н о б ы л о включено в первую
и последующие советские конституции, в к о н с т и т у ц и и других стран
тоталитарного социализма. Однако это право в о з н и к л о задолго до об­
разования тоталитарных социалистических государств. Правда, до воз­
н и к н о в е н и я социалистических государств о н о п р и м е н я л о с ь только на
местном уровне и на уровне субъектов ф е д е р а ц и и ( н а п р и м е р в С Ш А ) .
Р а с п р о с т р а н е н и е этого права избирателей по о т н о ш е н и ю к депутатам
общегосударственного парламента в капиталистических странах кате­
горически отвергалось, как отвергается и сейчас, в том числе в самых
демократических капиталистических государствах.
Право отзыва дает возможность избирателям осуществлять дейст­
в е н н ы й контроль за своими и з б р а н н и к а м и . В странах тоталитарного
с о ц и а л и з м а о н о связывается с императивным мандатом депутата, с на­
казами избирателей. Н а к а з ы п р и н и м а ю т с я на о б щ и х собраниях изби­
рателей (граждан, других избирательных е д и н и ц , н а п р и м е р производ­
ственных коллективов, нижестоящих представительных органов в
Китае при в ы д в и ж е н и и кандидата) и становятся обязательными при
утверждении их представительным органом, в состав которого входит
и з б р а н н ы й депутат. Предусматривается, что депутат, н е в ы п о л н я ю щ и й
наказы избирателей, может быть отозван и м и в соответствии с уста­
н о в л е н н о й з а к о н о м процедурой. Вопрос об отзыве может быть постав­
л е н л и ш ь по и н и ц и а т и в е определенного числа избирателей (обычно
25%, в Я п о н и и — 20% п р и отзыве депутата местного совета). Р е ш е н и е
п р и н и м а е т с я в том же порядке, в каком депутат избирался, н о , как
правило, т а й н ы м голосованием. В некоторых странах р е ш е н и е изби­
рателей, п р и н я т о е б о л ь ш и н с т в о м избирателей д а н н о г о депутата, имеет
решающее з н а ч е н и е , в других — о н о рассматривается тем представи­
тельным органом, в состав которого входит депутат. Р е ш е н и е прини­
мается этим представительным органом. О ц е н к а в ы п о л н е н и я наказов
избирателей осуществляется с учетом того, зависело или не зависело
такое в ы п о л н е н и е от л и ч н о й деятельности депутата (в подавляющем
большинстве стран наказов, в том числе и депутатам местных органов.
233
не существует, и отзыв зависит от о ц е н к и деятельности депутата, дру­
гих обстоятельств).
В демократических странах отзыв парламентария не предусмотрен.
Считается, что член парламента имеет свободный мандат. Он рассмат­
ривается как представитель всей нации (народа), общегосударственно­
го корпуса избирателей, а не своего избирательного округа. Поэтому
избиратели округа не могут давать ему обязательных наказов и не могут
д о с р о ч н о отзывать его, а отзыв одного депутата путем голосования
избирателей всей страны (поскольку парламентарий — представитель
всего народа) был бы я в н о нецелесообразным и не соответствовал бы
порядку его избрания.
Отсутствие права отзыва парламентария не означает всякое отсут­
ствие контроля избирателей за его деятельностью. Депутаты парламен­
та регулярно посещают свои избирательные округа (в России для этого
выделяется особое время в период сессии парламента, но это может
осуществляться и осуществляется также в другое время), и н ф о р м и р у ю т
население о своей работе, о деятельности законодательного органа.
Депутат может быть л и ш е н мандата тем представительным органом, в
состав которого он входит (например за порочащие проступки, за сис­
тематическое неучастие в работе парламента). В России в 1996 г. таким
образом был л и ш е н мандата депутат Государственной Думы С. Мавро­
ди, руководитель скандальной ф и н а н с о в о й п и р а м и д ы « М М М » . Под
давлением прессы, общественного м н е н и я депутат или иное избранное
гражданами должностное л и ц о бывает вынужден уйти в отставку, что
тоже является результатом контроля избирателей. Кроме того, счита­
ется, что п р о в и н и в ш и й с я депутат будет наказан на следующих выбо­
рах: его кандидатура не будет выдвинута партией или поддержана из­
бирателями, не соберет необходимого числа подписей для поддержки
или необходимого числа голосов на выборах.
В отличие от парламентария, депутаты представительных органов
субъектов федерации, их и з б р а н н ы е гражданами губернаторы, члены
органов местного самоуправления, м э р ы , некоторые другие должност­
ные л и ц а могут быть отозваны, правда, далеко не во всех странах. Из­
биратели отзывают депутатов местных советов в Я п о н и и , выборных
должностных л и ц в С Ш А . В последней стране этот институт преду­
смотрен конституциями или о б ы ч н ы м законодательством около полу­
тора десятков штатов. В Ш в е й ц а р и и возможен отзыв не отдельных
членов, а всего состава парламента кантона (субъекта ф е д е р а ц и и ) . Это
осуществляется по и н и ц и а т и в е от 1,5 тыс. до 12 тыс. избирателей (в
различных кантонах), но только в тех из них, где действуют еще старые
конституции, новые о с н о в н ы е з а к о н ы кантонов такого права избира-
234
телей не предусматривают. В Австрии з а к о н предусматривает возмож­
ность досрочного отзыва президента путем народного голосования,
которое может быть проведено по и н и ц и а т и в е совместного заседания
обеих палат п а р л а м е н т а (случаев отзыва п р е з и д е н т а в А в с т р и и не
б ы л о ) . В 90-х гг. процедура л и ш е н и я п о л н о м о ч и й президента путем
референдума и на основе р е ш е н и я парламента п р и м е н я л а с ь в постсо­
циалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры не
предусматривала, и парламент п р и н я л с п е ц и а л ь н ы й закон об этом.
В некоторых странах, где президент избирается парламентом, послед­
н и й может д о с р о ч н о «отозвать» президента ( С л о в а к и я и др.).
§ 4. Референдум, плебисцит, всенародный опрос
и всенародное обсуждение
Терминология. Референдум (от л а т и н с к о г о «должное быть сообщен­
ным») и плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в д а н н о м слу­
чае п о н и м а л с я народ, а не римская аристократия) — это голосование
избирателей, посредством которого п р и н и м а е т с я решение. С к а з а н н о е
относится и к консультативному референдуму, хотя в д а н н о м случае
р е ш е н и е имеет рекомендательный характер. П о н я т и е консультативно­
го плебисцита, насколько нам известно, не употребляется. Другое раз­
л и ч и е референдума и плебисцита состоит в том, что плебисцитом часто
называют голосование по отдельным, но наиболее важным для страны
вопросам, по т е р р и т о р и а л ь н ы м , международным проблемам, по во­
просам, о т н о с я щ и м с я к л и ч н о с т и (например голосование по поводу
предложенной избирателям единственной кандидатуры на должность
президента). Н а к о н е ц , референдум бывает не только общегосударст­
венным, но и м е с т н ы м , посредством которого п р и н и м а е т с я р е ш е н и е
самоуправленческого характера. Термин «местный плебисцит» не
употребляется.
Впрочем, н и к а к о й четкости в этой т е р м и н о л о г и и ни на официаль­
ном, ни на н е о ф и ц и а л ь н о м уровне нет. Выборы президента, если из­
бирателям предлагается (по существу для одобрения, а не для выбора)
единственная кандидатура, называют и референдумом (Египет), и пле­
б и с ц и т о м ( П а к и с т а н ) . П р а в д а , используя эти т е р м и н ы на русском
я з ы к е , нужно иметь в виду точность перевода с и н ы х я з ы к о в , о с о б е н н о
неевропейских, поскольку смысловые о б о з н а ч е н и я не всегда совпада­
ют. С а м и же процедуры референдума и плебисцита о д и н а к о в ы .
В отличие от референдума и плебисцита всенародный опрос предпо­
лагает выявление м н е н и я населения страны по к а к и м - л и б о принци­
пиальным вопросам, причем голосование, как п р а в и л о , не использу-
235
ется. Опрос может быть проведен общественной организацией, госу­
дарственным органом, прессой. В нем могут п р и н я т ь участие не только
избиратели, но и другие граждане, а также не граждане д а н н о г о госу­
дарства. Такой опрос не предполагает п р и н я т и я р е ш е н и я . Опрос, как
и референдум, может быть проведен и на местном уровне. Иногда оп­
росом называют консультативный референдум с голосованием (Ни­
дерланды).
Всенародное обсуждение — т е р м и н , употребляемый в странах тота­
литарного соци&чизма. О н о обычно проводилось для обсуждения про­
ектов новой конституции и очень редко по другим вопросам до приня­
тия в ы с ш и м и государственными органами п р и н ц и п и а л ь н ы х р е ш е н и й .
В редчайших случаях общегосударственное обсуждение проектов кон­
ституций проводилось в развивающихся странах, но обычно о н о имело
целью не столько выяснить м н е н и е населения страны (не только из­
бирателей), а получить одобрение уже ф а к т и ч е с к и принятых властями
решений.
Значение референдума (плебисцита). Референдум — одно из важней­
ших средств п р я м о й демократии. В п р и н ц и п е он имеет преимущества
перед представительной демократией, когда и з б р а н н ы е народом (из­
бирателями) органы опосредованно выражают волю народа. Поста­
новление избирателей, принятое путем голосования на решающем об­
щегосударственном референдуме, имеет силу закона, а иногда и боль­
шую силу, чем з а к о н парламента. Считается, что р е ш е н и е , принятое
путем референдума (или плебисцита), не следует отменять о б ы ч н ы м
или и н ы м з а к о н о м , п р и н я т ы м парламентом, хотя это и бывает. Реше­
ние местного референдума также имеет силу основополагающего акта.
Однако значение референдума (плебисцита) не следует переоцени­
вать. Вопросы, в ы н о с и м ы е на референдум, могут быть не всегда до­
ступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей,
они могут не просчитать всех политических и социально-экономичес­
ких последствий п р и н и м а е м ы х р е ш е н и й . Иногда референдум прово­
дится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократ­
но было во Ф р а н ц и и при президенте де Голле), а в условиях автори­
тарных р е ж и м о в — в обстановке угроз и н а с и л и я (в Пакистане для
одобрения кандидатуры генерала Зия-уль-Хака на должность прези­
дента). Референдум использовался правящей верхушкой ф а ш и с т с к о й
Германии для одобрения территориальных захватов, для концентра­
ции всей власти в руках «фюрера» (вождя) А. Гитлера.
В демократических странах о т н о ш е н и е к референдуму неодинако­
вое. В тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея
верховенства парламента (прежде всего в самой Великобритании), к
236
нему существовало отрицательное о т н о ш е н и е . Впервые в Великобри­
тании он стал проводиться на местном уровне л и ш ь в 70-х гг., а на
общегосударственном уровне был проведен л и ш ь однажды (по вопросу
о вступлении страны в «Общий рынок»). В С Ш А , Канаде он никогда
не проводился на федеральном уровне, хотя в С Ш А используется в
штатах. Не применяется референдум в странах мусульманского фунда­
ментализма, в Нидерландах, очень редко используется в Бельгии.
Очень часто проводится референдум в Ш в е й ц а р и и (в среднем 5—10
референдумов только на федеральном уровне в год, не говоря уже о
частых кантональных референдумах). В 80—90-х гг. референдум актив­
но использовался во многих постсоциалистических странах, в том
числе в Р о с с и и . В России проводились консультативные референдумы
по вопросу о сохранении С С С Р (референдум проводился в масштабах
Союза), о доверии в ы с ш и м органам государства, о путях с о ц и а л ь н о э к о н о м и ч е с к и х преобразований. В 1993 г. был проведен р е ш а ю щ и й ре­
ферендум по вопросу о п р и н я т и и новой К о н с т и т у ц и и .
Инициатива референдума, формула референдума и организация голо­
сования. П о р я д о к проведения референдума определяется л и б о о б щ и м
законом о референдуме (такой к о н с т и т у ц и о н н ы й закон действует в
России), л и б о с п е ц и а л ь н ы м и з а к о н а м и , п р и н и м а е м ы м и каждый раз
для конкретного референдума (Великобритания). На референдум (пле­
бисцит) распространяются нормы избирательного права, действующе­
го в д а н н о й стране. О д н а к о п р и м е н я ю т с я и с п е ц и а л ь н ы е правила.
Кроме того, п р о п о р ц и о н а л ь н а я избирательная система для референду­
ма использоваться не может. Поэтому в тех странах, где действует на
выборах такая система, при подсчете голосов и о п р е д е л е н и и результата
п р и м е н я ю т с я правила мажоритарной системы.
Инициатива
проведения
общегосударственного
референдума
может исходить только от некоторых высших органов государства (пре­
зидента во Ф р а н ц и и , С е й м а или Сената с согласия президента в Поль­
ше), от определенного числа депутатов парламента (50 в Венгрии),
местных представительных органов (5 из 20 областных советов в Ита­
л и и ) , определенного числа избирателей, для чего нужно собрать необ­
ходимое число их подписей (в Венгрии — 50 тыс., в Италии — 500 тыс.,
в Б р а з и л и и — 1% избирателей страны). В Р о с с и и , согласно Федераль­
ному конституционному закону о референдуме 1995 г., и н и ц и а т и в а
проведения общегосударственного референдума принадлежит не
менее чем двум м и л л и о н а м граждан-избирателей — при условии, что
на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пре­
делами Российской Ф е д е р а ц и и проживает не более 10% из них, а также
Конституционному с о б р а н и ю в случае подготовки нового проекта
237
Конституции (при ее общем пересмотре). Дата референдума объявля­
ется Президентом.
Местные референдумы проводятся по и н и ц и а т и в е местных пред­
ставительных органов или группы избирателей (в Белоруссии — 10%,
в Болгарии — 25% избирателей о б щ и н ы , кметства, в Венгрии — 10—
25% в зависимости от административно-территориальной е д и н и ц ы ) .
При сборе подписей по и н и ц и а т и в е избирателей действуют те же ог­
р а н и ч е н и я , что и при выдвижении кандидата: нельзя собирать подпи­
си на рабочих местах, на транспорте, в в о и н с к и х частях.
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько
вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицатель­
ный («нет») ответ избирателя. Оба эти варианта обозначены в бюлле­
тене и голосующему нужно отметить к а к и м - л и б о з н а к о м один из них
(в иных случаях бюллетень недействителен). Возможна и такая ситуа­
ц и я , когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных
р е ш е н и й (альтернативный референдум). П р и этом способе, который
используется в Ш в е й ц а р и и , голосующий может выбрать один вариант
или дать положительный (отрицательный) ответ на несколько вариан­
тов. П р и н я т ы м будет считаться вариант, набравший наибольшее число
положительных ответов. Вопрос (вопросы), в ы н о с и м ы е на референ­
дум, называются формулой референдума. Она должна быть четко выра­
ж е н н о й и п о н я т н о й участнику референдума.
На голосование избирателей могут выноситься не всякие вопросы.
Законодательство различных стран запрещает выносить на референ­
дум вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера, а также
такие, ответ на которые известен заранее ( н а п р и м е р предложения о
п о в ы ш е н и и заработной платы, с н и ж е н и и налогов). Не могут выно­
ситься на референдум кадровые вопросы (хотя в Азербайджане, как
говорилось, был проведен референдум об отставке президента, а в Ав­
стрии он по закону возможен), меры по обеспечению общественного
порядка, здоровья и безопасности населения. В России Федеральный
к о н с т и т у ц и о н н ы й закон 1995 г. не разрешает выносить на голосование
избирателей вопросы: об и з м е н е н и и статуса субъектов Федерации, о
досрочном п р е к р а щ е н и и и п р о д л е н и и сроков п о л н о м о ч и й высших ор­
ганов государства, о досрочных выборах, по вопросам государственно­
го бюджета, налогов, а м н и с т и и и п о м и л о в а н и я . Р е ш е н и е м референду­
ма нельзя отменять о б щ е п р и з н а н н ы е права и свободы, гарантии кон­
ституционных прав. По аналогии с федеральным з а к о н о м в России
приняты законы о референдуме в субъектах Федерации.
Организация референдума во многом аналогична выборам. Если
действуют п о с т о я н н ы е избирательные органы ( к о м и с с и и и др.), то
238
организация референдума возлагается на них. В и н о м случае созда­
ются специальные комиссии по проведению референдума. Составля­
ются с п и с к и участников голосования (это — граждане-избиратели),
проводится агитационная и разъяснительная работа. Средства массо­
вой и н ф о р м а ц и и предоставляются избирательным объединениям ( н о
в д а н н о м случае не кандидатам, которых нет) на тех же условиях, что
и на выборах (часто поровну всем п о л и т и ч е с к и м группировкам, про­
в о д я щ и м агитацию «за» и «против» предлагаемого р е ш е н и я , или в
п р о п о р ц и и к численности парламентских ф р а к ц и й , как в И с п а н и и ) .
Голосование осуществляется только о ф и ц и а л ь н ы м и бюллетенями, а
также с п о м о щ ь ю избирательных м а ш и н , электронных избирательных
карточек. Если в д а н н о й стране голосование на выборах является обя­
зательным, это относится и к референдуму. Право обжалования и
опротестования результатов референдума предоставляется только по­
л и т и ч е с к и м объединениям и осуществляется по процедуре, преду­
с м о т р е н н о й для выборов. О к о н ч а т е л ь н о е р е ш е н и е п р и н и м а е т суд
(общие суды, избирательные трибуналы, административные палаты
общих судов).
Виды референдума. К л а с с и ф и к а ц и и референдума м н о г о ч и с л е н н ы .
Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (послед­
ний проводится на территории субъекта федерации, автономного об­
разования, административно-территориальной е д и н и ц ы ; 2) обязатель­
ный и факультативный референдум (в первом случае р е ш е н и е по оп­
ределенному вопросу, например при пересмотре конституции Швей­
царии или разделении, соединении о б щ и н в Венгрии, может быть при­
нято только путем референдума); 3) к о н с т и т у ц и о н н ы й и обыкновен­
н ы й референдум (в первом случае на голосование выносится проект
конституции, н а п р и м е р в России в 1993 г ) ; 4) д о п а р л а м е н т с к и й (до
п р и н я т и я з а к о н а парламентом), послепарламентский (после п р и н я т и я
з а к о н а ) , внепарламентский (в обход парламента); 5) утверждающий
или р а т и ф и ц и р у ю щ и й (избиратели утверждают решение парламента)
и о т м е н я ю щ и й (в Италии после сбора необходимого числа подписей
неоднократно проводились референдумы об отмене ранее принятого
з а к о н а ) ; 6) р е ш а ю щ и й и консультативный референдум. В последнем
случае его результаты могут быть не учтены при принятии закона или
иных действиях органов государства. Есть и другие к л а с с и ф и к а ц и и .
Иногда особо выделяются международно-правовой референдум (по
вопросам границ, участия в международных организациях, о постоян­
ном нейтралитете государства), административный референдум (по
вопросам устройства территории государства, о системе его органов)
и др.
i 239
Итоги голосования и результаты референдума. Референдум (плебис­
цит) считается действительным (состоявшимся), если в голосовании
п р и н я л о участие определенное количество избирателей, установлен­
ное законом о референдуме или и н ы м и правовыми актами. О н о может
отличаться от того процента участия в голосовании, которое установ­
л е н о для действительности выборов. В России федеральные выборы
признаются с о с т о я в ш и м и с я при участии в голосовании 25% избирате­
лей, а для референдума необходимо 50%. Р е ш е н и е считается приня­
тым, если за него подано 50% + 1 голос. Такие правила действуют в
большинстве стран. Иногда для п р и н я т и я положительного р е ш е н и я
требуются 2/3, 3/5 и даже 3/4 голосов (в развивающихся странах). В не­
которых странах закон связывает п р и н я т и е положительного р е ш е н и я
с процентом положительных ответов от общего числа зарегистриро­
ванных избирателей (при обязательной регистрации). Н а п р и м е р , в Ве­
л и к о б р и т а н и и в 1979 г. на референдуме по вопросу о предоставлении
автономии Ш о т л а н д и и и Уэльсу требовалось получить 40% утверди­
тельных ответов от зарегистрированного числа избирателей в каждой
из этих частей государства, что не было достигнуто ни в одной из них
(при повторном референдуме через много лет было п р и н я т о р е ш е н и е
о предоставлении автономии Ш о т л а н д и и и Уэльсу с 2000 г.). В Швей­
царии для п р и н я т и я положительного р е ш е н и я на общегосударствен­
ном референдуме при полном или частичном пересмотре Конституции
действует двойное требование: необходимо получить большинство го­
лосов в общефедеральных масштабах и в большинстве кантонов.
Результаты референдума о б ы ч н о о ф о р м л я ю т с я как публикация со­
ответствующими органами итогов подсчета голосов. На основе этих
итогов решение, конституция, и н ой акт вступают (или не вступают) в
силу в день, у к а з а н н ы й в формуле референдума. В других случаях итоги
референдума являются основой для деятельности органов государства,
по его итогам издаются з а к о н ы , акты и с п о л н и т е л ь н о й власти. В от­
дельных случаях парламент издает з а к о н , который исходит не от пар­
ламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом
случае в преамбуле закона обычно указывается, что он п р и н я т путем
референдума.
§ 5. Народная законодательная и местная
правотворческая инициатива
Народная законодательная и н и ц и а т и в а предполагает право участия
определенного числа (а не всех) избирателей в п р и н я т и и р е ш е н и й пар­
ламентом, а местная правотворческая и н и ц и а т и в а — местным пред-
240
ставительным органом. Это — право предложить проект закона, поста­
новления местного представительного органа. Такой орган вправе при­
нять или отклонить п р е д л о ж е н н ы й проект, но обязан его рассмотреть.
Народная законодательная (правотворческая) инициатива исполь­
зуется во многих странах (Австрии, И с п а н и и , И т а л и и , Ш в е й ц а р и и
и др.), за исключением тех, где господствует идея верховенства парла­
мента (страны англосаксонского права), и мусульманских государств.
Впрочем, в некоторых штатах С Ш А законодательная и н и ц и а т и в а при­
меняется. О н а также п р и м е н я е т с я в субъектах ф е д е р а ц и и в Швейца­
р и и , в а в т о н о м н ы х сообществах И с п а н и и . Этот институт б л и з о к к
праву избирателей вынести к а к о й - л и б о вопрос на референдум, и обыч­
но для этого нужно собрать такое же число подписей (в Венгрии и
Ш в е й ц а р и и — 50 тыс., в П о л ь ш е — 100 тыс., в И с п а н и и — 500 тыс., в
Бразилии — 1% от общей численности избирателей, в Колумбии —
5%). Нередко предусматривается, что избиратели, выступающие с за­
конодательной и н и ц и а т и в о й , должны представлять в определенной
п р о п о р ц и и разные р е г и о н ы страны. В Бразилии избиратели д о л ж н ы
представлять не менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков),
в Р у м ы н и и — не менее четверти уездов страны. Зачастую установлен
срок для сбора подписей (эта к а м п а н и я не может продолжаться беско­
нечно), о б ы ч н о он составляет не более шести месяцев. П о р я д о к сбора
подписей таков же, как при поддержке кандидата на выборах и при
и н и ц и а т и в е референдума. После сбора подписей з а к о н о п р о е к т пере­
дается в парламент, где рассматривается по о б ы ч н о й процедуре.
В некоторых странах право законодательной и н и ц и а т и в ы имеют
массовые общественные объединения, но только по о п р е д е л е н н ы м во­
просам, в Великобритании — церковь по р е л и г и о з н ы м вопросам. Про­
ект закона, представляемый в порядке законодательной и н и ц и а т и в ы ,
должен быть о ф о р м л е н соответствующим образом, в частности должен
быть разделен на главы или статьи. Иногда требуется также, чтобы он
имел мотивировочную часть, а к нему приложена объяснительная за­
п и с к а с указанием п р и ч и н необходимости д а н н о г о законопроекта.
Местная правотворческая и н и ц и а т и в а осуществляется по р е ш е н и ю
определенного числа избирателей данного территориального коллек­
тива (административно-территориальной е д и н и ц ы ) , которые направ­
ляют в местный представительный орган проект какого-либо р е ш е н и я .
Ч и с л о избирателей, которые имеют право представить такой проект,
определяется м е с т н ы м и правовыми актами ( о б ы ч н о уставом муници­
пального образования).
г
241
§ 6. Петиции, обращения, заявления, жалобы граждан
Перечисленные выше ф о р м ы о б ы ч н о связаны с прямой демокра­
тией в сфере исполнительной власти, хотя о н и могут использоваться и
для обращения в законодательные органы. П е т и ц и и сначала рассмат­
ривались и м е н н о как только такие о б р а щ е н и я . Все эти ф о р м ы могут
иметь индивидуальный и коллективный характер (последнее не допус­
кается для военнослужащих). Законодательство устанавливает строгие
процедуры рассмотрения заявлений, о б р а щ е н и й и т.д., с р о к и , порядок
п р и н я т и я р е ш е н и й , и н ф о р м а ц и и о них. Запрещается, в частности,
пересылать жалобы в тот орган, на который подана жалоба. Иногда
устанавливается, что а н о н и м н ы е заявления не рассматриваются.
§ 7. Основы представительной демократии
В д а н н о м параграфе рассматриваются л и ш ь некоторые, самые
общие вопросы представительной демократии. Подробно об органах
представительной демократии, их деятельности говорится в особых
главах. В д а н н о м учебнике речь идет о государственной представитель­
ной демократии. В общественных объединениях, в другого рода кол­
лективах существуют свои ф о р м ы представительной демократии.
Как говорилось, представительная демократия означает осущест­
вление власти народа через избранных им представителей. Такие пред­
ставители могут быть н е о д и н а к о в ы м и . И м и могут быть избираемые
н е п р я м ы м и выборами премьер-министры (избираются парламентами,
н а п р и м е р в Германии и Я п о н и и ) , президенты (избираются особыми
избирательными коллегиями в И н д и и , Италии), судьи и т.д. Однако,
когда говорится о представительной демократии, имеются в виду не
избираемые гражданами д о л ж н о с т н ы е лица, а представительные орга­
ны: парламент, законодательные собрания субъектов федерации и по­
литических автономий, местные представительные органы админи­
стративно-территориальных образований. П а р л а м е н т является выс­
шим представительным органом народа, законодательные собрания —
народа государственных образований, местные представительные ор­
ганы — территориальных коллективов. Хотя о н и избираются л и ш ь
гражданами-избирателями (о некоторых исключениях с к а з а н о выше),
представительные органы на деле являются представительством всего
населения (в том числе неграждан), будучи п р и з в а н н ы м и выражать его
интересы и защищать его права.
К числу наиболее общих п р и н ц и п о в представительной государст­
венной демократии относятся следующие.
16 - 1 7 4 0
242
Во-первых, представительные органы по своему составу и характе­
ру деятельности д о л ж н ы выражать, с одной с т о р о н ы , совпадающие
интересы всего народа, а с другой — интересы различных слоев насе­
л е н и я . Для этого и осуществляется п о с т о я н н о е совершенствование из­
бирательных систем, о чем говорилось выше. О д н а к о состав предста­
вительных органов не бывает простым слепком структуры общества.
На выборах побеждают о б ы ч н о наиболее д о с т о й н ы е кандидаты, неза­
в и с и м о от того, к к а к и м слоям населения о н и принадлежат, те, чья
программа ближе к интересам большинства народа, те, кто вызывает
н а и б о л ь ш и е с и м п а т и и избирателей. К о н е ч н о , в состав представитель­
ных органов попадают не всегда самые д о с т о й н ы е , бывают и з б р а н ы
даже недостойные л и ц а , чья победа на выборах объясняется популист­
с к и м и лозунгами (часто неосуществимыми) или поддержкой денежно­
го мешка.
Интересы различных слоев населения представительные органы
тоже выражают не в какой-то заранее заданной п р о п о р ц и и , а в ходе
борьбы различных м н е н и й , парламентских ф р а к ц и й , групп д а в л е н и я ,
но в общем в условиях д е м о к р а т и и существует стремление найти
какой-то о б щ и й знаменатель для различных интересов, к о м п р о м и с с ,
консенсус.
Во-вторых, органы представительной демократии д о л ж н ы зани­
мать решающее место в системе органов государства. По общему пра­
вилу только парламент устанавливает законы, решает некоторые важ­
н е й ш и е государственные вопросы. В конечном счете и м е н н о парла­
мент может путем и м п и ч м е н т а отрешить от должности президента,
и з б р а н н о г о тоже п р я м ы м голосованием народа. С к а з а н н о е с соответ­
ствующими и з м е н е н и я м и относится и к местным представительным
органам. О д н а к о , разумеется, представительные органы не д о л ж н ы , да
и практически не могут, взять на себя решение всех даже очень важных
государственных вопросов. Парламент — прежде всего орган законо­
дательной власти, орган контроля за деятельностью правительства.
Местные представительные органы тоже своим главным н а з н а ч е н и е м
имеют местное правотворчество и контроль. Д л я других видов деятель­
ности существуют другие ветви власти, другие органы.
В-третьих, представительные органы д о л ж н ы обсуждать и решать
вопросы на началах п о д л и н н о й коллегии, равенства прав ее членов как
участников этой коллегии. К а к о й - л и б о вождизм, о г р а н и ч е н и е закон­
ной деятельности определенных ф р а к ц и й , депутатов недопустимы.
Вместе с тем р е ш е н и я в парламенте, других представительных органах
п р и н и м а ю т с я на основе п р и н ц и п а большинства. Этим затрагиваются
интересы меньшинства, социальных и иных групп н а с е л е н и я , которые
243
представляют м е н ь ш и н с т в о . Поэтому любые р е ш е н и я в парламенте,
иных представительных органах д о л ж н ы приниматься взвешенно и с
соблюдением всех деталей установленной процедуры. В связи с этим
одним из требований к деятельности представительных органов явля­
ется охрана прав меньшинства.
В-четвертых, и з б р а н н ы е представители народа, территориального
коллектива д о л ж н ы пользоваться уважением со стороны других орга­
нов государства, избравшего их населения, п о м о щ ь ю и поддержкой
других государственных органов при в ы п о л н е н и и их депутатских обя­
занностей. О д н а к о о н и не д о л ж н ы занимать такого привилегирован­
ного п о л о ж е н и я , которое отгораживало бы их от народа. Депутаты
д о л ж н ы п о с т о я н н о общаться с населением, знать его нужды, отстаи­
вать з а к о н н ы е интересы избравших их людей. О н и должны находиться
под контролем своих избирателей, хотя ф о р м ы такого контроля в раз­
личных странах н е о д и н а к о в ы .
В странах тоталитарного социализма названные п р и н ц и п ы заменя­
ются другими или подвергаются м о д и ф и к а ц и и . Поскольку местное
самоуправление не признается как особый институт, все представи­
тельные органы образуют иерархическую систему (систему советов,
органов типа советов) снизу доверху. Они не автономны по своим
ролям в обществе, н и ж е с т о я щ и е подчинены в ы ш е с т о я щ и м . Тезис о
представительстве народа заменяется представительством трудящихся,
практически это выражалось в л и ш е н и и в некоторых странах избира­
тельных прав «эксплуататоров». Таким образом, определенные группы
населения л и ш а л и с ь своего представительства в органах своего госу­
дарства, которое распространяло и на них установленные им правила.
П а р т и й н ы е ф р а к ц и и , как правило, отсутствуют в парламенте, местных
органах ( и с к л ю ч е н и я м и были ГДР, П о л ь ш а ) , а главным п р и н ц и п о м
является руководящая роль объединения коммунистов ( п а р т и й н о й
группы) в парламенте и местных представительных органах. З а щ и т а
прав м е н ь ш и н с т в а вытесняется п р и н ц и п о м демократического центра­
лизма, который требует жесткой субординации. Вместо п р и н ц и п а сво­
бодного мандата депутата действует и м п е р а т и в н ы й мандат. Связь де­
путата со с в о и м и избирателями принимает другие ф о р м ы . Депутат не
является п р о ф е с с и о н а л ь н ы м парламентарием (хотя может существо­
вать небольшое количество таких депутатов), он совмещает депутат­
скую деятельность с работой на предприятии, в учреждении и т.д. Счи­
тается, что это обеспечивает з н а н и е депутатом повседневных нужд из­
бирателей — своих коллег по работе, более точное выражение их инте­
ресов. В таком подходе есть некоторые плюсы, но он ведет к с н и ж е н и ю
профессионализма депутатов (они заняты на своей работе), сессии со16*
244
зываются на н е с к о л ь к о дней в году, парламент превращается в учреж­
д е н и е , которое просто штампует з а к о н ы по п р е д л о ж е н и ю правитель­
ства и по указанию центральных органов п р а в я щ е й коммунистической
партии. К тому же, поскольку парламент заседает очень недолго и по
другим п р и ч и н а м , законов принимается мало, о н и подменяются дру­
г и м и актами. С к а з а н н о е с соответствующими и з м е н е н и я м и относится
и к деятельности местных представительных органов (советов, органов
типа советов) в странах тоталитарного социализма.
Г л а в а 13
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
Р а з л и ч н ы е звенья государственного аппарата рассматриваются в
последующих главах, п о с в я щ е н н ы х законодательной, исполнитель­
н о й , судебной, контрольной власти. В д а н н о й главе содержится л и ш ь
с а м а я о б щ а я х а р а к т е р и с т и к а государственного а п п а р а т а . Следует
также иметь в виду, что п о м и м о государственного аппарата существует
и аппарат муниципального управления, который, по к р а й н е й мере в
Р о с с и и , как и во многих других странах, не входит в систему органов
государственной власти, не является в точном смысле слов государ­
ственным аппаратом. Во многих странах, однако, есть представители
государства на местах, территориальные органы министерств, а это —
части государственного аппарата. Кроме того, в некоторых странах
и з б р а н н ы е на местах м э р ы , префекты м у н и ц и п и й утверждаются пра­
вительством как представители государственной власти, сочетая таким
образом качества звеньев м у н и ц и п а л ь н о г о и государственного аппа­
рата.
§ 1. Понятие государственного аппарата
Государственный аппарат — это огромная и разветвленная система
государственных органов и должностных л и ц по управлению государ­
ством. В ш и р о к о м смысле слов «государственный аппарат» включает
парламент, правительство, президента с его а д м и н и с т р а ц и е й или кан­
целярией, суды, прокуратуру, органы государственного контроля, ми­
нистерства и их служащих, органы субъектов федерации в федератив­
ных государствах, местные органы государства, «материальные при­
датки» государства — армию, п о л и ц и ю и др. Все вместе о н и составля­
ют механизм для осуществления единой государственной власти и в
этом смысле — систему властвования.
В более узком смысле государственный аппарат — это прежде всего
система органов исполнительной власти, их д о л ж н о с т н ы е лица. О н и
являются государственными служащими. Служащие имеются не толь­
ко в государственных органах. О н и работают в частных фирмах, бан-
246
ках, на предприятиях и т.д. В д а н н о м и последующих параграфах речь
идет только о лицах, находящихся на службе у государства. Термин
«государственный служащий» может иногда употребляться в очень
ш и р о к о м з н а ч е н и и , хотя и не совсем точно. Среди л и ц , находящихся
на службе у государства, есть разные категории, такие л и ц а , которые
хотя и находятся на государственной службе, но не обладают дискре­
ц и о н н ы м и и р а с п о р я д и т е л ь н ы м и п о л н о м о ч и я м и . К их числу относят­
ся, н а п р и м е р , врачи в государственных лечебницах, профессора и дру­
гие преподаватели высших государственных учебных заведений, и н ы е
лица, которые получают заработную плату за счет государственного
бюджета.
Свои служащие есть в муниципальных учреждениях (муниципаль­
ная служба).
Среди этого ш и р о к о г о круга служащих различаются две категории:
«простая» и классифицированная государственная служба ( н а п р и м е р в
России федеральная государственная служба). Последние в отличие от
«простых» государственных служащих обладают д и с к р е ц и о н н ы м и
п о л н о м о ч и я м и : правом решать вопросы по своему усмотрению, но в
пределах закона, а также распорядительными п о л н о м о ч и я м и . Они
имеют ч и н ы ( н а п р и м е р государственные советники различных клас­
сов), ранги, пользуются о п р е д е л е н н ы м и льготами ( н а п р и м е р в пенси­
о н н о м обеспечении), но несут и определенные о б я з а н н о с т и , напри­
мер, не вправе участвовать в забастовках или в политических акциях.
О н и обладают правом н е с м е н я е м о с т и при смене правительства или
президента (кроме л и ч н ы х сотрудников и л и ц , з а н и м а ю щ и х должнос­
ти, и м е ю щ и е политическое значение) и о б я з а н ы быть л о я л ь н ы м и по
о т н о ш е н и ю к государству.
«Простые» государственные служащие (работники государствен­
ных учреждений) таких прав не имеют и подобных обязанностей не
несут. Их правовое положение регулируется трудовым правом, тогда
как о с н о в ы к л а с с и ф и ц и р о в а н н о й государственной службы в ряде от­
н о ш е н и й определяются а д м и н и с т р а т и в н ы м правом.
В любой стране п р о ф е с с и о н а л ь н ы й государственный аппарат, чи­
новничество (прежде всего в системе исполнительной власти) подсте­
регают три главных зла: 1) разбухание аппарата, который стремится
р а с ш и р я т ь свои ф у н к ц и и , регулировать новые с ф е р ы о т н о ш е н и й ;
2) бюрократизация (вовсе не в смысле «разумной» б ю р о к р а т и и , а в
смысле ненужного бумаготворчества, волокиты, бездушного отноше­
ния к людям, стремлении отгородиться от них своим м у н д и р о м ) ;
3) коррупция, т.е. использование своего служебного п о л о ж е н и я , досту­
па к власти в корыстных целях. Чрезмерное разбухание аппарата пре-
247
одолевается контролем за ним со стороны представительных органов,
время от времени проводится с о к р а щ е н и е штатной численности долж­
ностей, которые, правда, нередко через некоторое время опять возрож­
даются. С бюрократизацией борются р а з н ы м и методами: воспитанием
кадров, о б р а щ е н и я м и граждан с жалобами в вышестоящие и и н ы е ор­
ганы (в том числе в суд), п р и м е н е н и е м упомянутой в ы ш е партиципации и т.д. К о р р у п ц и я преследуется в уголовном порядке.
§ 2. Органы и организация государственного аппарата
Разновидности органов государственного аппарата. В соответствии с
к о н ц е п ц и е й разделения властей п р и н я т о различать органы законода­
тельной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.
Эта к л а с с и ф и к а ц и я отражает с ам ы й о б щ и й подход. Вне ее остаются,
н а п р и м е р , органы к о н с т и т у ц и о н н о й юстиции, прокуратуры (особенно
в постсоциалистических странах, где прокуратура имеет особые функ­
ц и и ) , органы государственного контроля и др. О д н а к о в качестве гене­
рального подхода к к л а с с и ф и к а ц и и она может быть использована, осо­
бенно если ее д о п о л н и т ь ветвью контрольной власти.
По территориальным масштабам действия различаются централь­
ные и местные органы государственного аппарата. Первые осущест­
вляют государственную власть на территории всей страны (президент,
правительство, министерства, верховные суды, генеральный прокурор
и др.), вторые — в масштабах определенных административно-терри­
ториальных е д и н и ц (территориальные органы министерств, назначен­
ные правительством губернаторы и начальники р а й о н о в , местные суды
и прокуроры и т.д.). Есть государственные органы общей компетенции
(например правительство) и органы ф у н к ц и о н а л ь н о г о назначения, ве­
дающие определенным участком работы (министерства). В федераци­
ях существуют различные звенья государственных аппаратов субъектов
федерации. Особого анализа требуют «материальные придатки» госу­
дарства (армия и др.), которые п р и м ы к а ю т к исполнительной власти,
но в а ж н е й ш и е р е ш е н и я об использовании а р м и и (например за рубе­
жом) может п р и н и м а т ь только общегосударственный законодатель­
ный орган.
К числу законодательных органов относятся парламенты, законо­
дательные с о б р а н и я субъектов федерации, политических автономных
образований, а иногда и некоторые другие органы (например в Ис­
пании законы по местным вопросам издают все автономии). В от­
дельных государствах законы ( н и з а м ы , но не кануны, хотя и м е н н о
последнее слово соответствует п о н я т и ю закона) издают монархи (Са-
248
удовская Аравия, Катар, Оман и др.), в демократических странах су­
ществует также делегированное законодательство правительства (по
у п о л н о м о ч и ю парламента), в отдельных из них при определенных
условиях законы могут издавать к о м и с с и и (секции) парламента осо­
бого рода ( И т а л и я , Греция и др.). В чрезвычайных условиях по кон­
ституциям некоторых стран (Египет и др.) акты, и м е ю щ и е силу за­
к о н а , могут издавать президенты. О д н а к о ни монархи, ни правитель­
ства, ни президенты, ни к о м и с с и и парламентов, п р и н и м а ю щ и е по
его у п о л н о м о ч и ю менее значительные з а к о н ы , не относятся к органам
законодательной власти. Законодательство не является о с н о в н о й сфе­
рой их деятельности (кроме особых так называемых р е ш а ю щ и х ко­
м и с с и й п а р л а м е н т а в н е к о т о р ы х странах). К о н ц е п ц и я разделения
властей и была выдвинута в том числе для о т р и ц а н и я права законо­
дательствовать за всеми и н ы м и органами, кроме парламента. В Рос­
сии е д и н с т в е н н ы м законодательным органом на федеральном уровне
является парламент — двухпалатное Федеральное С о б р а н и е . В субъ­
ектах Федерации имеются свои законодательные органы (за редчай­
ш и м и и с к л ю ч е н и я м и о д н о п а л а т н ы е ) , которые вправе издавать законы
по предметам своей к о м п е т е н ц и и .
Исполнительная власть представлена н а и б о л ь ш и м
количеством
различных органов, д о л ж н о с т н ы х л и ц . Ч и с л е н н о с т ь ее служащих
( к л а с с и ф и ц и р о в а н н о й государственной службы) в десятки раз, а если
учитывать весь состав «материальных придатков», то в сотни раз пре­
вышает ч и с л е н н о с т ь должностных л и ц и служащих других ветвей влас­
ти. Это относится и к Р о с с и и , где аппарат и с п о л н и т е л ь н о й власти (без
а р м и и , м и л и ц и и , внутренних войск, служащих тюрем и других мест
1
заключения) составляет более 2 м л н . человек , тогда как, н а п р и м е р , в
парламенте работают несколько тысяч служащих, а в судебной системе
занято н е м н о г и м более 20 тыс. судей.
И с п о л н и т е л ь н у ю власть в большинстве стран юридически возглав­
ляет президент ( С Ш А , И н д и я и др.), но на деле положение его неоди­
н а к о в о . В президентской республике он и юридически, и ф а к т и ч е с к и
глава и с п о л н и т е л ь н о й власти ( С Ш А ) , а в парламентарной республике
( И н д и я ) ф а к т и ч е с к и во главе и с п о л н и т е л ь н о й власти находится пра­
вительство, по совету (фактически — по указанию) которого действует
президент. В полупрезидентской России по Конституции исполни­
тельная власть принадлежит Правительству, но ф а к т и ч е с к и возглавля­
ет ее Президент, который дает указания премьер-министру и которому
непосредственно подчинены «силовые» и некоторые другие м и н и с т р ы
См.: Аргументы и факты. 1998. № 7. С. 5.
249
(обороны, иностранных дел и др.), а с 1998 г. — налоговая служба и
даже государственное телевидение.
Министерства и различные ведомства, не и м е ю щ и е или имеющие
ранг министерств ( н а п р и м е р налоговая служба или Федеральная служ­
ба безопасности в России), являются центральными органами отрас­
левого управления. Каждое из них ведает своей сферой деятельности
(государственными ф и н а н с а м и , сельским хозяйством и т.д.). На местах
министерства могут иметь свои органы — управления, отделы (иногда
они о б о б щ е н н о называются делегатурами министерств), которые за­
нимаются вопросами, о т н о с я щ и м и с я к общегосударственной компе­
т е н ц и и (в федеративных государствах, в том числе в России, предме­
тами исключительного ведения федерации и совместного ведения фе­
дерации и ее субъектов). Н е к о т о р ы е свои полномочия эти отделы могут
передавать (с согласия министерства) местным органам самоуправле­
ния с о д н о в р е м е н н о й передачей им материальных средств, необходи­
мых для осуществления таких п о л н о м о ч и й .
В субъектах федерации государственная исполнительная власть
принадлежит либо и з б р а н н ы м гражданами субъектов главам админи­
страции, о б ы ч н о называемым губернаторами (Россия, С Ш А ) , либо на­
следственным местным монархам (эмирам эмиратов в ОАЭ, султанам
в большинстве штатов М а л а й з и и ) , либо, н а к о н е ц , местным правитель­
ствам, с ф о р м и р о в а н н ы м парламентом субъекта федерации (Германия,
И н д и я ) . Иногда в последнем случае имеются также назначенные пре­
зидентом в субъекты федерации губернаторы ( И н д и я , П а к и с т а н ) , но
они рассматриваются прежде всего как представители центра и непо­
средственно исполнительно-распорядительной деятельностью не за­
нимаются. В некоторых субъектах Р о с с и й с к о й Федерации (в большин­
стве республик), а также в двух республиках, входящих в Югославию,
есть президенты.
В территориальных коллективах ( м у н и ц и п а л ь н ы х образованиях в
России) исполнительная власть местного самоуправления (не государ­
ственная власть) о б ы ч н о принадлежит л и б о коллегиальному исполни­
тельному органу (джунте в И т а л и и ) , л и б о председателю такого органа
( Ф р а н ц и я ) , л и б о мэру.
Судебную власть осуществляют различные суды, создаваемые в со­
ответствии с з а к о н о м . Создание чрезвычайных судов, п р и м е н я ю щ и х
процедуры, не предусмотренные законом, конституциями многих
стран, включая Россию, запрещено. В различных странах мира суще­
ствуют неодинаковые судебные системы, различные виды судов, свои
традиционные судебные процедуры. Судебные системы стран англо­
саксонского права существенно отличаются от романо-германских су-
250
дебных систем, в Л а т и н с к о й Америке имеются свои особенности в
связи с существованием избирательных трибуналов, особый характер
имеют судебные системы в мусульманских странах. В федеративных
государствах бывает л и б о единая судебная система ( Р о с с и я ) , л и б о су­
ществуют отдельно федеральная система судов и система судов каждо­
го субъекта федерации ( С Ш А ) . Каждая из этих систем возглавляется
в ы с ш и м судебным органом (верховным судом, в ы с о к и м судом).
Существуют самые различные виды судов: суды общей ю р и с д и к ц и и
(общие суды), рассматривающие уголовные дела и гражданско-право­
вые с п о р ы , суды для несовершеннолетних (они зачастую рассматрива­
ются к а к отделения «общих» судов), с п е ц и а л ь н ы е суды по делам о
трудовых спорах, административные суды (они рассматривают жалобы
на действия ч и н о в н и к о в , органов государства). Во многих странах су­
ществуют к о н с т и т у ц и о н н ы е суды или и н ы е органы к о н с т и т у ц и о н н о й
ю с т и ц и и . П р и судах имеется свой аппарат служащих (секретари, дело­
производители, судебные приставы и т.д.), во многих странах при судах
состоят следователи (они называются иногда следственными судьями),
прокуроры.
Р а с с м о т р е н н ы м и выше тремя ветвями власти государственный ап­
парат не ограничивается.
В с о в р е м е н н о м государстве существует множество других органов
и д о л ж н о с т н ы х л и ц , которых не б ы л о во времена, когда формулирова­
лась к о н ц е п ц и я разделения властей. В условиях демократии особое
значение приобретают различные органы совещательного характера,
действующие как при органах, п р и н и м а ю щ и х р е ш е н и я , так и облада­
ю щ и х в известной мере самостоятельностью ( н а п р и м е р Экономичес­
кие и социальные советы, о с н о в а н н ы е о б ы ч н о на п р и н ц и п а х трехсто­
р о н н е г о представительства — государства, труда и капитала). Совеща­
тельные органы при главе государства — монархе, подбираемые им и
его окружением из авторитетных л и ц , всегда имели особое значение в
мусульманской традиции, общегосударственный совет аш-шура, на
2/3 и з б и р а е м ы й п р я м ы м и выборами, является к о н с т и т у ц и о н н ы м (с
1980 г.) органом в Египте.
Другая тенденция, связанная с и н т е г р а ц и о н н ы м и п р о ц е с с а м и на
международной арене, состоит в создании надгосударственных орга­
нов, приобретающих распорядительные п о л н о м о ч и я в о т н о ш е н и и со­
юзных государств. Об этом уже говорилось на примере Европейского
союза, С о ю з а Беларуси и Р о с с и и , других международных объеди­
нений.
Характерной чертой современного государства является ш и р о к о е
распространение различного рода контрольных органов, Конституци-
251
о н н ы й контроль (конституционные суды, конституционные советы),
разного рода парламентские комиссары (по наблюдению за осущест­
влением прав человека, по контролю за осуществлением законодатель­
ства в а р м и и , по охране окружающей среды, по контролю за равнопра­
вием я з ы к о в в многоязычном государстве), генеральные контролеры,
генеральные аудиторы, другие органы и должностные л и ц а учреждены
в последние десятилетия во многих странах. Все большее развитие по­
лучают по опыту стран тоталитарного социализма контрольные функ­
ции прокуратуры. Прокуроры во многих развивающихся странах не
просто состоят при судах, поддерживая о б в и н е н и е , а приобретают
более ш и р о к и е полномочия и составляют особую систему. Есть и дру­
гие органы, осуществляющие попутно или с п е ц и а л и з и р о в а н н о , в по­
рядке главной задачи, государственный контроль.
Органы государственного контроля (за редкими и с к л ю ч е н и я м и и
только в определенной сфере) не занимаются исполнительно-распо­
рядительной, управленческой деятельностью в узком смысле этих
слов. Главное в их деятельности — это и н с п е к т и р о в а н и е , проверка со­
блюдения правовых норм, установленного порядка, р а с п о р я ж е н и й
вышестоящих органов.
В п р и н ц и п е в таком же плане действуют и органы конституцион­
ного контроля. О н и устанавливают факты несоответствия правовых
актов конституции, но не дают каких-то распоряжений органам, из­
д а в ш и м , по м н е н и ю суда, н е к о н с т и т у ц и о н н ы й акт. Во многих странах,
где действует последующий к о н с т и т у ц и о н н ы й контроль, такой закон
остается в сборниках законов. Он не изымается, но все правопримени­
тельные органы государства, соответствующие д о л ж н о с т н ы е л и ц а
д о л ж н ы знать, что такой закон не подлежит п р и м е н е н и ю .
К о н т р о л ь н ы е органы по своему характеру и п о л о ж е н и ю в системе
органов государства неодинаковы. Многие из них ( н а п р и м е р инспек­
ция п о ж а р н о г о надзора, горный надзор, санитарный надзор, контроль­
н о - р е в и з и о н н о е управление Министерства ф и н а н с о в ) имеют ведомст­
венный характер, п р и м ы к а ю т к другим органам исполнительной влас­
ти. Более высокое положение з а н и м а ю т органы, действующие не при
министерствах, а при высших органах государства общей к о м п е т е н ц и и
(контрольное управление при Президенте России, действующее в со­
ставе его Администрации, к о н т р о л ь н ы е палаты и управления в Поль­
ше, Чехии, С л о в а к и и , которые в о с н о в н о м действуют как органы пра­
вительства, но имеют свои отделения на местах).
Вместе с тем среди органов государственного контроля есть и такие,
которые занимают независимое положение от других ветвей власти.
Это относится к органам конституционного контроля, к омбудсманам
252
(парламентским комиссарам), к генеральным контролерам и к некото­
рым другим органам и д о л ж н о с т н ы м л и ц а м . В некоторых конституци­
ях и законах п р я м о говорится, что такие органы, будучи созданы, не
зависят в своей деятельности от других властей. И м е н н о о н и (а отнюдь
не т р а д и ц и о н н ы е органы ведомственного и административного кон­
троля) свидетельствуют отчетливее всего о процессе о т п о ч к о в а н и я осо­
бой ветви государственной власти — к о н т р о л ь н о й . О ней говорится в
отдельной главе.
«Материальные придатки» государственного аппарата. Особое место
в государственном аппарате з а н и м а ю т так называемые материальные
придатки государств: армия, п о л и ц и я , тюрьмы и другие места заклю­
ч е н и я , принудительные л е ч е б н о - п р о ф и л а к т и ч е с к и е учреждения и др.
Особую роль в деле охраны государства играет служба государственной
безопасности, разведка и контрразведка. Эти о р г а н и з а ц и и п р и м ы к а ю т
главным образом к исполнительной власти. Д а н н а я часть государст­
венного аппарата охраняет у с т а н о в л е н н ы й конституцией государст­
в е н н ы й и о б щ е с т в е н н ы й строй, з а щ и щ а е т государство от в н е ш н и х и
внутренних врагов, поддерживает в обществе правопорядок, изолирует
от общества преступников.
Н а и б о л е е м н о г о ч и с л е н н о й из этих звеньев является армия (воору­
ж е н н ы е с и л ы ) . О н а состоит о б ы ч н о из разного рода войск (сухопут­
ных, военно-воздушных, военно-морских, с м е ш а н н о г о типа, напри­
мер существует морская пехота, есть с п е ц и а л ь н ы е войска, н а п р и м е р
войска связи). В армии действует четкая иерархия, строгая дисципли­
на. Военнослужащие в соответствии с их количеством, характером во­
оружения и задач группируются в отделения, взводы, роты, батальоны,
полки и т.д. На территории страны иногда (в том числе в России) су­
ществуют в о е н н ы е округа, к о м а н д у ю щ и й округом объединяет под
своим началом все войска и в о е н н ы е службы на территории округа. Он
подчиняется непосредственно м и н и с т р у о б о р о н ы (и его заместите­
л я м ) , а главнокомандующим а р м и е й считается глава государства (в
некоторых странах — только в м и р н о е время).
В а р м и и существует строгая д и с ц и п л и н а . К о м а н д и р вправе налагать
на своих п о д ч и н е н н ы х д и с ц и п л и н а р н ы е в з ы с к а н и я , вплоть до преда­
ния суду военного трибунала, а в военное время в некоторых странах он
имеет право расстреливать на месте за н е и с п о л н е н и е приказа в чрезвы­
ч а й н ы х обстоятельствах. Военнослужащие имеют оружие.
Б о л ь ш о е значение имеют в армии в о и н с к и е звания (их имеет каж­
дый в о е н н о с л у ж а щ и й ) , ч и н о п о ч и т а н и е , в н е ш н я я обрядовость (торже­
ственное п р и н е с е н и е присяги, ф о р м а , знаки различия, приветствия
друг друга военнослужащими, что укрепляет корпоративность армии).
253
Армии в различных странах мира комплектуются на основе двух
способов: всеобщей воинской обязанности и волонтерской системы.
При первом способе территориальные военные власти (территориаль­
ные военные комиссариаты в России), действующие на основе закона
о воинской службе, могут призвать в а р м и ю (в мирное время — на
срок, в период войны — без указания срока) любого гражданина опре­
деленного возраста, не освобожденного от в о и н с к о й обязанности,
обычно только мужчин, в некоторых странах в военное время — жен­
щ и н определенных специальностей ( н а п р и м е р врачей, радисток), в
Израиле — других ж е н щ и н . После службы в армии п р и з в а н н ы е л и ц а
увольняются в запас и могут призываться время от времени на корот­
кий срок (30—45 дней) на в о и н с к и е сборы для переподготовки и во­
зобновления воинских навыков. П р и системе волонтерского комплек­
тования вооруженных сил любое л и ц о (мужчина и ж е н щ и н а ) , удовле­
творяющее возрастным и и н ы м требованиям (обычно до 40 лет), про­
шедшее медицинскую к о м и с с и ю , может заключить договор с военны­
ми властями о срочной военной службе (обычно не менее трех лет).
Военнослужащие такой армии получают высокое денежное содержа­
ние. На такой основе комплектуется а р м и я С Ш А . П р и м е н я е т с я и сме­
шанная система. В России армия в подавляющем большинстве ком­
плектуется на основе всеобщей в о и н с к о й обязанности, но есть и кон­
т р а к т н и к и , служащие по договору (из них приблизительно 15% жен­
щ и н ы ) . Кроме военнослужащих (срочной и сверхсрочной службы), в
армии есть вольнонаемный состав — гражданские л и ц а , работающие
на вспомогательных видах работ.
В настоящее время во многих странах мира (в том числе в России)
признается право гражданина отказаться по своим религиозным и
иным убеждениям от службы в а р м и и (особенно с оружием в руках).
Воинская служба заменяется так называемой альтернативной граждан­
ской службой на работах в сельском хозяйстве, в больницах и приютах,
на стройках и т.д. по н а п р а в л е н и ю властей. С р о к такой службы больше,
чем в о и н с к о й .
В развитых демократических странах армия находится под жестким
государственным контролем и не участвует в политической жизни как
самостоятельная сила, хотя, к о н е ч н о , генералитет имеет значительный
политический вес. Во многих развивающихся странах а р м и я , напро­
тив, может играть важнейшую политическую роль. В отдельных из них
( И н д о н е з и я , Таиланд, Ф и л и п п и н ы и др.) о ф и ц и а л ь н о провозглашена
к о н ц е п ц и я д в о й н о й роли а р м и и : военной и политической. В этих ус­
ловиях не гражданские л и ц а , а генералы определяют политику государ­
ства. В других странах политическая роль армии осуществляется во-
254
преки конституции: генералы, адмиралы, о ф и ц е р ы (в единичных слу­
чаях — сержанты) организуют военные перевороты, создают в о е н н ы е
правительства. О н и заявляют, что военное правительство имеет вре­
м е н н ы й характер и создано для «оздоровления» общества (борьбы с
коррупцией, в целях э к о н о м и ч е с к о г о развития и др.) Эти п о п ы т к и не
приводили к успеху, хотя в некоторых странах в о е н н ы е правительства,
с м е н я я друг друга в результате новых переворотов, находились у власти
многие годы.
Полиция ( м и л и ц и я ) также является о д н и м из важнейших «матери­
альных придатков» государственной власти. Ее непосредственная за­
дача — охрана общественного порядка всеми средствами, включая
п р и м е н е н и е оружия. В большинстве стран п о л и ц и я ( м и л и ц и я ) разде­
ляется на две большие группы: общегосударственную и муниципаль­
ную (местную). Первая находится в п о д ч и н е н и и м и н и с т р а внутренних
дел и его представителей на местах, вторая — избранного органа мест­
ного самоуправления, мэра, хотя министерство внутренних дел тоже
направляет ее деятельность. По роду своей деятельности п о л и ц и я (ми­
л и ц и я ) делится на несколько групп. П о л и ц и я управления осуществля­
ет надзор за д о р о ж н ы м д в и ж е н и е м , следит за санитарным состоянием
населенных пунктов, за порядком на рынках и т.д. О с н о в н о й задачей
уголовной ( к р и м и н а л ь н о й ) п о л и ц и и является борьба с преступления­
м и , р о з ы с к преступников, их арест, проведение первоначальных след­
ственных действий ( д о з н а н и я ) , а по незначительным правонарушени­
ям — следствия, результаты которого обязательно утверждаются про­
курором или рассматриваются судьей. В ряде стран существует поли­
ция безопасности. О н а ведает учетом населения, п а с п о р т н о й систе­
м о й , наблюдает за массовыми с о б р а н и я м и , д е м о н с т р а ц и я м и , прини­
мает уведомления организаторов о проведении таких м е р о п р и я т и й .
Политическая п о л и ц и я занимается вопросами государственной без­
о п а с н о с т и , имеет тайных агентов, внедряющихся в о р г а н и з а ц и и , угро­
ж а ю щ и е к о н с т и т у ц и о н н о м у порядку. В ряде стран ф у н к ц и и т а й н о й
п о л и ц и и в ы п о л н я ю т другие организации (Федеральное б ю р о рассле­
дований в С Ш А , б ы в ш и й Комитет государственной безопасности в
С С С Р ) . Эти органы с к р ы т н о участвуют в п о л и т и к е . Существует также
военная п о л и ц и я ( н а п р и м е р карабинеры в И т а л и и ) , части особого на­
з н а ч е н и я ( О М О Н в России) и др. Этот род п о л и ц и и представляет
собой внутренние войска, вооруженные по армейскому образцу (но без
тяжелого оружия), и м е ю щ и е с п е ц и а л ь н ы е средства вооружения и за­
щиты ( щ и т ы , бронежилеты и др.). О н и о б ы ч н о относятся к так назы­
ваемым внутренним войскам и подчиняются министру внутренних
дел.
255
П о л и ц е й с к и е (работники м и л и ц и и ) представляют собой особую
категорию служащих. Их о т н о ш е н и я построены на строгой иерархии,
субординации и мало чем отличаются от армейских, хотя п о л и ц е й с к и е
живут не в казармах, а дома. П о л и т и ч е с к и е права п о л и ц е й с к и х во мно­
гих странах ограничены, как и права военнослужащих.
Разведка и контрразведка построены на началах в о е н н о й иерархии
с жесточайшей д и с ц и п л и н о й , со строгой к о н с п и р а ц и е й . Их сотрудни­
ки по службе знают только строго определенный круг вопросов и ог­
р а н и ч е н н о е количество сотрудников, поддерживают связи только с
теми коллегами, которые определены для этого по службе. О н и имеют
о б ы ч н о в о и н с к и е звания, но носят военную форму только в особых
случаях.
§ 3. Кадровый состав государственного аппарата
Основы классификации государственных служащих. П о с к о л ь к у госу­
дарственная служба предполагает в ы п о л н е н и е каких-либо ф у н к ц и й в
к о н е ч н о м счете по поручению и от и м е н и государства, кадровому со­
ставу государственных служащих уделяется особое в н и м а н и е . Ком­
плектование государственного аппарата, требования к государствен­
н ы м служащим и н ы е , чем, н а п р и м е р , к рабочим. О с о б е н н о это отно­
сится к к л а с с и ф и ц и р о в а н н о й государственной службе, положение ее
ч и н о в н и к о в во многом определяется не трудовым правом (как обычно
это имеет место в о т н о ш е н и я х работодателя и работника), а админи­
стративным правом, где особое значение имеет подчиненность. Прин­
ц и п подчиненности в самой в ы с о к о й степени применяется к службе в
армии и полиции.
Выше уже говорилось о «простой» и к л а с с и ф и ц и р о в а н н о й государ­
ственной службе. П о м и м о этого есть и другие различия.
Государственные служащие делятся на различные классы (ранги,
разряды), от принадлежности к которым зависят их права и материаль­
ные блага. В И н д и и таких классов три, во Ф р а н ц и и — четыре, в Япо­
н и и — 15. Приведем о б ы ч н ы й с п и с о к классов (разрядов): 1) админи­
страторы; 2) п р о ф е с с и о н а л ы ; 3) исполнители; 4) высшие технические
служащие; 5) канцелярские р а б о т н и к и (клерки); 6) субклерки и обслу­
ж и в а ю щ и й персонал. Самое высокое положение занимают админи­
страторы — некоторые заместители м и н и с т р о в (сам м и н и с т р , его пер­
вые заместители в к л а с с и ф и к а ц и и не включаются, они считаются не
ч и н о в н и к а м и , а п о л и т и ч е с к и м и деятелями, п р и н ц и п несменяемости
на них не распространяется, и при смене правительства или выборах
нового президента в президентской, полупрезидентской республике
256
они уходят в отставку), главы департаментов (управлений, отделов ми­
нистерств), представители м и н и с т р о в в парламенте (парламентские
секретари) и др. Администраторы обладают ш и р о к и м и дискрецион­
н ы м и и распорядительными п о л н о м о ч и я м и .
На ступень ниже стоят п р о ф е с с и о н а л ы . Это специалисты (агроно­
м ы , и н ж е н е р ы , э к о н о м и с т ы , юристы и т.д.), работающие в системе
министерств и их местных органов. Они обычно имеют ранг советни­
ков и п р и з в а н ы с научных и профессиональных п о з и ц и й оценивать
предлагаемые р е ш е н и я (в том числе политического характера), разра­
батывать для их осуществления соответствующие мероприятия. Ис­
полнители и высшие технические служащие должны реализовывать
порученные им задания. Часть из них занимают высокие посты в уч­
реждениях, возглавляют к а н ц е л я р и и . Субклерки и обслуживающий
персонал являются техническими работниками.
Комплектование государственной службы. Н а з н а ч е н и е ч и н о в н и к о в
на должности — прерогатива исполнительной власти, ее высших орга­
нов (президента, правительства). На практике последние непосредст­
венно назначают л и ш ь небольшую часть ч и н о в н и к о в (правда, в неко­
торых странах не только генералы, но и в ы с ш и е о ф и ц е р ы , ректоры
государственных университетов назначаются президентом), делегируя
право назначения м и н и с т р а м , а последние в свою очередь передают его
своим п о д ч и н е н н ы м . Н а з н а ч е н и ю предшествуют разные процедуры.
В С Ш А для назначения президентом на высшие государственные
должности, на должности судей, послов в другие государства требуется
предварительное согласие Сената (всего около 3 тыс. должностей). На
многие должности ч и н о в н и к и назначаются после конкурса. Специаль­
ная к о м и с с и я предварительно решает вопрос о пригодности кандида­
та. О н а иногда устраивает ему экзамен (обычно это называют в зару­
бежных странах «интервью»), в некоторых случаях проверяются только
практические навыки (для низовых должностей), иногда конкурсный
отбор ограничивается л и ш ь конкурсом документов кандидатов. Наря­
ду с д о л ж н о с т я м и , з а н и м а е м ы м и в конкурсном порядке, есть многие
должности, которые считаются п о л и т и ч е с к и м и . Д л я их з а м е щ е н и я
конкурс не проводится, а по терминологии, используемой в С Ш А ,
применяется «система добычи». После победы на выборах нового пре­
зидента, ф о р м и р о в а н и я правительства другой партией новое руковод­
ство замещает такие должности. Мы уже у п о м и н а л и о министрах, их
первых заместителях, которые занимают должности по этой системе.
Сюда относятся также л и ч н ы е сотрудники президентов и министров,
главы департаментов министерств и др. Н а к о н е ц , многие должности
ч и н о в н и к и занимают в результате выборов. Они могут быть п р я м ы м и :
257
в ряде стран п р я м ы м и выборами избираются губернаторы, м э р ы ,
судьи, в некоторых штатах С Ш А — атторнеи (должность, соединяю­
щая черты прокурора и адвоката, как представителя штата). Выборы
могут быть н е п р я м ы м и : парламенты многих стран избирают конститу­
ц и о н н ы е суды (Германия) или часть их ( И с п а н и я ) , в России одна из
палат избирает Уполномоченного по правам человека, обе палаты из­
бирают по половине состава аудиторов Счетной палаты и т.д.
В странах тоталитарного социализма комплектование государст­
венного аппарата (включая, например, даже заведующих кафедрами
гуманитарных д и с ц и п л и н ) происходит только после р е к о м е н д а ц и и со­
ответствующей организации правящей (коммунистической) партии.
Высшие и средние слои этого аппарата совместно с п а р т и й н ы м и кад­
рами составляют так называемую номенклатуру (это н е о ф и ц и а л ь н о е
отрицательное понятие), которая пользуется гласными и негласными
привилегиями и которая по существу правит в стране.
Основы правового положения государственных служащих. Правовое
положение государственных служащих имеет свои особенности.
Прежде всего, они пользуются привилегией несменяемости по партий­
но-политическим мотивам (сказанное не относится к тем из них, ко­
торые заняли свои должности по «системе добычи»). О н и назначаются,
как правило, на н е о г р а н и ч е н н ы й срок (есть исключения для членов
конституционных судов, омбудсманов, генерального прокурора и др.)
и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии,
нового правительства или президента. Н е с ме н я е мос ть ч и н о в н и к о в
имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, она обеспечивает пре­
емственность и стабильность в работе государственного аппарата, спо­
собствует п о в ы ш е н и ю п р о ф е с с и о н а л и з м а его кадров, дает л и ч н ы е га­
рантии работникам аппарата. С другой стороны, это ведет к окостене­
н и ю государственной службы, бюрократизации, авторитаризму чинов­
н и к о в из-за невозможности их замены. Н е с ме н я е мос ть освобождает
ч и н о в н и к о в от контроля «снизу», но из-за п р и н ц и п а подчиненности
н и к а к не ограничивает контроль «сверху». Д л я преодоления этого в
демократических странах используется так называемая п а р т и ц и п а ц и я ,
о чем говорилось выше. Кроме того, все чаще некоторые высокопо­
ставленные ч и н о в н и к и назначаются только на о п р е д е л е н н ы й срок,
причем на некоторые должности они не могут быть переназначены.
Судьи также впервые нередко назначаются на срок, а затем уже — по­
жизненно.
Ч и н о в н и к и пользуются дискреционными полномочиями — правом
решать дела по своему усмотрению, но в рамках закона. Эти полномо­
чия ч и н о в н и к а , о с о б е н н о в отношениях с рядовыми гражданами, при17-
1740
258
дают ему особую значимость: ч и н о в н и к может разрешить, а может и
не разрешить... К о н е ч н о , такие п о л н о м о ч и я необходимы, без этого
н е в о з м о ж н а работа государственного аппарата. О д н а к о столь же необ­
ходимы точные законы, которые определяют пределы усмотрения чи­
н о в н и к а , а также контроль «снизу» за его д е й с т в и я м и , в том числе
регулярные встречи с н а с е л е н и е м и отчеты перед н и м .
Ч и н о в н и к и имеют материальные блага: п о в ы ш е н н у ю п е н с и ю (в том
числе в России), п о м и м о оклада о н и имеют разные надбавки (за ин­
т е н с и в н о с т ь труда, срочность и т.д.), которые иногда почти достигают
размера оклада, регулярные п р е м и и , специальное м е д и ц и н с к о е обслу­
ж и в а н и е и т.д. В Великобритании в ы с ш и е ч и н о в н и к и так н а з ы в а е м о й
гражданской службы (верхний э ш е л о н публичной службы) получают
оклад, в полтора раза п р е в ы ш а ю щ и й вознаграждение члена парламен­
та (в среднем 54 тыс. фунтов стерлингов по с р а в н е н и ю с приблизитель­
но 32 тыс. фунтов стерлингов в год парламентариев в начале 90-х гг.).
Во многих развивающихся странах по традиции ч и н о в н и к и имеют еще
больше разных благ.
Вместе с тем ч и н о в н и к несет и определенные обязанности. Во мно­
гих странах действуют п р и н ц и п ы политической нейтральности и ло­
я л ь н о с т и по о т н о ш е н и ю к государству. В соответствии с первым чинов­
н и к а м запрещается состоять в политических партиях ( Р о с с и я ) , актив­
но участвовать в их деятельности ( И н д и я ) , занимать должности (в том
числе выборные) в политических объединениях ( Я п о н и я ) , организо­
вывать забастовки или участвовать в них, выдвигать свои кандидатуры
на выборах в государственные органы (для этого нужно предваритель­
но, п р и ч е м задолго, уйти в отставку), участвовать в сделках с государ­
с т в е н н ы м имуществом (речь идет не о покупках в государственных
магазинах). Ч и н о в н и к не может входить в состав д и р е к ц и й , админи­
стративных и наблюдательных советов частных к о м п а н и й (иногда, на­
п р и м е р в Турции, — и государственных).
П р и н ц и п лояльности — это верность ч и н о в н и к а государству. Он не
вправе выступать публично с к р и т и к о й п о л и т и к и правительства, своих
н а ч а л ь н и к о в . В некоторых государствах ч и н о в н и к п р и н о с и т специаль­
ную присягу о лояльности. Проводится специальная проверка лояль­
ности, в том числе на детекторе л ж и (изучают ответы на поставленные
в о п р о с ы ) . Такая проверка проводилась в С Ш А . В Германии в соответ­
ствии со с п е ц и а л ь н ы м актом ( р е ш е н и е премьер-министров земель фе­
д е р а ц и и ) на государственную службу не п р и н и м а ю т с я радикально на­
с т р о е н н ы е л и ц а и л и ц а левых убеждений.
Ч и н о в н и к несет ответственность за свои действия: перед государ­
ством за нарушение своих обязанностей и перед третьими л и ц а м и
259
(гражданами, юридическими л и ц а м и ) . В первом случае закон преду­
сматривает неограниченную л и ч н у ю ответственность служащего —
материальную, д и с ц и п л и н а р н у ю , уголовную, увольнение (высшие го­
сударственные служащие уходят сами или их увольняют в отставку). Во
втором случае государство (соответствующий орган) нередко прини­
мает ошибку на себя, но вправе п р и н я т ь свои меры к ч и н о в н и к у (в том
числе и регрессный иск по материальным упущениям). С одной сто­
р о н ы , этим государство к а к бы выводит ч и н о в н и к а за пределы ответ­
ственности. С другой стороны, для третьих л и ц создаются лучшие ус­
л о в и я для исправления о ш и б к и и в о з м е щ е н и я убытков, если о н и есть.
Об особенностях кадрового состава а р м и и , п о л и ц и и , разведки,
контрразведки и некоторых других органов и организаций сказано
выше.
Глава
14
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
В соответствии с к о н ц е п ц и е й разделения властей первое место
среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной.
И с п о л н и т е л ь н а я и судебная власть хотя и имеют сферу своей деятель­
ности, но действуют от имени и во и с п о л н е н и е закона.
§ 1. Понятие законодательной власти и ее органы
Понятие законодательной власти. Законодательная власть — это
право и возможность издавать общеобязательные н о р м а т и в н ы е акты
государственного з н а ч е н и я , и м е ю щ и е наиболее о б щ и й характер, т.е.
устанавливать правила, определяющие о с н о в ы о б щ е с т в е н н о значимо­
го поведения и деятельности ф и з и ч е с к и х и юридических л и ц , граждан,
должностных л и ц , органов и учреждений государства, общественных
объединений. Законодательная власть рассматривается как выражение
воли всего народа (хотя на деле это не всегда так), его интересов, на­
родного суверенитета. Поэтому з а к о н ы имеют высшую юридическую
силу и приоритет перед актами исполнительной власти: акты прези­
дентов, правительств, р е ш е н и я судов не могут противоречить закону.
Л и ш ь органы к о н с т и т у ц и о н н о г о контроля могут л и ш и т ь з а к о н дейст­
вия (хотя и не отменить его), в случае если о н и признают, что закон
противоречит конституции.
Органы законодательной власти. Законодательная власть осущест­
вляется прежде всего общегосударственным представительным орга­
ном, и м е ю щ и м о б о б щ е н н о е название «парламент». Это название яв­
ляется о ф и ц и а л ь н ы м в России после п р и н я т и я Конституции 1993 г.
В разных странах такой орган понимается по-разному, имеет неодина­
ковую структуру, причем в его состав могут иногда входить другие ор­
ганы, не и м е ю щ и е представительного характера ( н а п р и м е р Палата
лордов в Великобритании). Как правило, парламент — это единствен­
ный общегосударственный законодательный орган. В субъектах феде­
рации, политических автономиях законодательная власть по вопросам
местного з н а ч е н и я (а в субъектах федерации и по предметам совмест-
261
ного ведения, если нет по данному вопросу федерального закона) при­
надлежит их законодательным органам, которые о б ы ч н о называются
законодательными с о б р а н и я м и . В отдельных странах представитель­
ные органы других автономных образований ( И с п а н и я ) , а иногда и
муниципальных образований тоже издают акты, называемые обобщен­
но м е с т н ы м и з а к о н а м и . Иногда доктринальное понятие закона (на­
п р и м е р в англосаксонском праве) является еще более ш и р о к и м .
Во многих странах парламент не является е д и н с т в е н н ы м общегосу­
дарственным законодательным органом. В тех странах, где парламента
нет (Саудовская Аравия, Оман и др.), законы (низамы) издает монарх.
В некоторых странах существует множественность законодательных
органов. Так было в С С С Р до 1936 г. (законы издавали съезды советов,
Центральный и с п о л н и т е л ь н ы й комитет, правительство — Совет на­
родных комиссаров). В настоящее время в Китае кроме высшего пред­
ставительного органа — Всекитайского собрания народных представи­
телей — законы по частным вопросам может издавать избираемый им
П о с т о я н н ы й комитет, в редких случаях, н а п р и м е р в унитарных Индо­
незии, в Туркменистане, действуют два законодательных органа, в Ис­
п а н и и , Италии, Греции, к а к говорилось, при определенных условиях
з а к о н ы могут издавать особые комиссии парламента.
Акты, и м е ю щ и е силу закона (декрет-законы и др.), издают прези­
денты (иногда — только после одобрения проекта правительством,
иногда — л и ш ь в чрезвычайных обстоятельствах), военные (революци­
о н н ы е ) советы после переворота. Акты делегированного законодатель­
ства издаются правительством (министрами в странах англосаксонско­
го права) по уполномочию парламента. Однако в подавляющем боль­
шинстве стран, в том числе в России, законы издает только парламент.
Л и ш ь в отдельных случаях в России Президент издает указы по вопро­
сам, требующим немедленного урегулирования, но по которым не
издан закон. С изданием з а к о н а соответствующие акты Президента ут­
рачивают силу.
§ 2. Понятие, состав и структура парламента
Понятие парламента. Слово «парламент» происходит от француз­
ского глагола «говорить», но родиной парламента считается Велико­
британия. Хотя предшественником парламента были представитель­
ные органы рабовладельцев и других свободных л и ц в Древней Греции
и Древнем Риме, а также сословно-представительные учреждения в
Европе (в том числе земские соборы в России), происхождение совре­
менного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии,
262
когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов,
высшего духовенства, представителями городов и сельской местности
(общин).
С о в р е м е н н ы й парламент — это в ы с ш и й орган народного предста­
вительства (хотя это представительство может быть о р г а н и з о в а н о п о разному), в ы р а ж а ю щ и й суверенную волю народа, п р и з в а н н ы й регули­
ровать важнейшие общественные о т н о ш е н и я главным образом путем
п р и н я т и я законов, образующий полностью или частично некоторые
высшие органы государства, о с у щ е с т в л я ю щ и й контроль за деятельнос­
тью высших органов и с п о л н и т е л ь н о й власти и высших должностных
л и ц . Такой контроль осуществляет преимущественно н и ж н я я палата
парламента, избираемая непосредственно гражданами (термин «ниж­
няя палата» используется по т р а д и ц и и , он условен и в настоящее время
не отражает реальное значение этой палаты в государственном меха­
н и з м е ) . Кроме того, парламент в ряде стран определяет о с н о в ы внеш­
ней и внутренней п о л и т и к и государства, ратифицирует международ­
ные договоры, п р и н и м а е т и н ы е акты.
П р о и з в о д н ы м от слова «парламент» является термин «парламента­
ризм». М а р к с и с т с к о - л е н и н с к а я к о н ц е п ц и я к о н с т и т у ц и о н н о г о права,
т р а д и ц и о н н о отвергавшая з н а ч е н и е парламента в ж и з н и государства
(говорилось, что в парламенте только болтают, а настоящую работу
делают штабы м о н о п о л и й ) , характеризовала парламентаризм к а к не­
пригодную систему управления и требовала заменить ее системой со­
ветов, что и делалось в странах тоталитарного социализма.
З н а ч е н и е парламента и п р и н ц и п парламентаризма отвергаются,
хотя и с других п о з и ц и й , в странах мусульманского фундаментализма.
Вместо парламента и выборов в соответствии с идеей халифата пред­
лагается совещательный орган п р и правителе (аш-шура), причем его
единогласные м н е н и я имеют практически н е п р е р е к а е м ы й характер
(иджма). В демократических государствах парламентаризм означает
разделение законодательного и управленческого труда, высокую роль
парламента в управлении государством, контроль парламента в отно­
ш е н и и администрации. П а р л а м е н т является выражением интересов
различных политических сил, ареной поиска к о м п р о м и с с о в . В более
узком значении парламентаризм — это ф о р м и р о в а н и е правительства
парламентом и его ответственность перед н и м вплоть до увольнения в
отставку. Иногда парламентаризму противопоставляется п р е з и д е н ц и ализм, означающий р е ш а ю щ у ю роль президента в управлении государ­
ством.
В настоящее время в связи с усложнением ж и з н и в современном
и н ф о р м а ц и о н н о м обществе, возрастанием роли и с п о л н и т е л ь н о й влас-
i I
263
ти, необходимостью все более ш и р о к о г о привлечения для процессов
управления специалистов (технократов и «гуманократов»), техничес­
ких средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента,
о с о б е н н о при р е ш е н и и конкретных вопросов, где н у ж н ы с п е ц и а л ь н ы е
з н а н и я , может снижаться. В связи с этим в западной науке возникла
к о н ц е п ц и я рационализированного парламентаризма и п р е д п р и н я т ы не­
обходимые к о н с т и т у ц и о н н ы е меры для этого (ограничение полномо­
ч и й парламента; назначение парламентом в парламентарных респуб­
ликах и монархиях только главы правительства, м и н и с т р о в последний
назначает и увольняет самостоятельно; конструктивный вотум недове­
р и я ; особая роль президента и др.). О некоторых институтах такого
рода упоминалось выше. О д н а к о и при этом с н и ж е н и е роли парламен­
та не является безусловным, за н и м остается последнее слово в реше­
н и и п р и н ц и п и а л ь н ы х вопросов, в том числе о правах человека. В ко­
н еч н ом счете в парламентской республике он решает вопрос о прави­
тельстве (сместив главу правительства при конструктивном вотуме не­
д о в е р и я , он тем самым увольняет и м и н и с т р о в ) , он вправе в порядке
и м п и ч м е н т а сместить президента в президентской или полупрезидент­
ской республике, решить вопрос о предании президента, премьера,
м и н и с т р о в особому суду (в тех странах, где не предусмотрен институт
импичмента).
В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности д о м и н и р у ю т
мелкие и мельчайшие интересы, а м б и ц и и его членов. Это нередко
имеет место и в России.
Состав парламента. Парламент состоит из его членов. Ч л е н ы ниж­
н е й палаты обычно называются депутатами или представителями (Па­
лата депутатов, Палата представителей, Н а ц и о н а л ь н о е собрание),
ч л е н ы верхней палаты (Сенат, Совет штатов и др.) — сенаторами.
Ч л е н ы однопалатного парламента — депутаты. Во многих парламентах
есть только избранные ( п р я м ы м и или к о с в е н н ы м и выборами) депута­
ты и сенаторы. В отдельных странах есть небольшое количество назна­
ч е н н ы х президентом членов парламента (5 в Сенате Италии, 10 — в
однопалатном парламенте Египта). В России члены Совета Федерации
(верхней палаты) занимают свои места по должности, в Палате лордов
в Великобритании — по наследству, а также в связи с присвоением
д в о р я н с к о г о звания (не ниже барона), в связи с высоким постом, за­
н и м а е м ы м в государственной (англиканской) церкви (духовные
л о р д ы ) , и др.
Кроме депутатов и сенаторов, в парламенте могут быть их замести­
тели (один или несколько, н а п р и м е р в Бразилии к каждому сенатору
избираются два его заместителя). Заместители участвуют в обсужде-
264
н и и , могут работать в комиссиях парламента, но не имеют права реша­
ющего голоса, не голосуют. О н и не могут также предлагать законопро­
екты. Если депутат выбывает д о с р о ч н о , заместитель занимает его место
без дополнительных выборов, что э к о н о м и т время избирателей, госу­
дарственные и иные расходы на выборы. Правильность выборов депу­
татов и их заместителей проверяется обычно самим парламентом, и
мандаты избранных утверждаются им, для чего создается временная
мандатная к о м и с с и я . Обжаловать результаты выборов в суд общей
ю р и с д и к ц и и нельзя, но в отдельных странах это м о ж н о сделать, обра­
т и в ш и с ь в органы к о н с т и т у ц и о н н о г о контроля. Во многих странах Ла­
т и н с к о й Америки правильностью выборов з а н и м а ю т с я специальные
избирательные трибуналы.
Наряду с депутатами, сенаторами, их заместителями в редких слу­
чаях есть и другие лица, заседающие в парламенте. В С Ш А по одному
делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса посы­
лают в н и ж н ю ю палату Конгресса С Ш А федеральный округ Колумбия
и а с с о ц и и р о в а н н ы й штат Пуэрто-Рико. И м е л и (некоторые имеют до
сих пор) своего делегата каждое из «ассоциированных государств» —
б ы в ш и х подопечных территорий С Ш А в О к е а н и и ( С о е д и н е н н ы е
Штаты М и к р о н е з и и , Республика Палау и другие, которые стали теперь
самостоятельными государствами, п р и н я т ы в О О Н , но по-прежнему
их оборона, иностранные дела находятся в ведении С Ш А ) .
Ч и с л о членов парламента в разных странах н е о д и н а к о в о . Бывают
парламенты, состоящие из полутора десятков членов (некоторые мель­
ч а й ш и е государства), а самый м н о г о ч и с л е н н ы й парламент — Всеки­
тайское собрание народных представителей насчитывает 3 тыс. членов.
К а к правило, в каждой палате н е с к о л ь к о сотен членов ( н а п р и м е р
315 сенаторов и 630 депутатов в Италии, 100 сенаторов и 435 членов
Палаты представителей в С Ш А , 252 члена Палаты советников и
500 членов Палаты представителей в Я п о н и и ) . О б ы ч н о верхняя палата
малочисленнее н и ж н е й . Только в Великобритании с о о т н о ш е н и е иное:
приблизительно 1200 лордов (до к о н ц а 1999 г., теперь их количество
стало м е н ь ш е на 700 человек) и 659 (с 1997 г.) членов Палаты о б щ и н .
Первоначально в некоторых странах депутат избирался от опреде­
л е н н о г о количества жителей (или избирателей) и потому численность
членов парламента все увеличивалась. Поэтому теперь почти во всех
странах закон устанавливает ф и к с и р о в а н н у ю ч и с л е н н о с т ь палат (ста­
новятся крупнее по численности населения избирательные округа,
границы которых через определенные промежутки времени пересмат­
риваются). Очень малочисленный парламент может не выполнить
своей ф у н к ц и и представительства всех слоев населения, да и в своей
265
деятельности легче подпадает под контроль определенных л и ц или
группировок. Чрезмерная численность парламента мешает эффектив­
ной работе, его заседания превращаются в митинги.
Положение члена парламента. Депутаты и сенаторы обладают депу­
татским иммунитетом и депутатским индемнитетом. П е р в ы й означа­
ет невозможность п о л и ц е й с к о г о задержания, ареста и привлечения де­
путата к судебной ответственности без с а н к ц и и палаты парламента, в
состав которой входит ее член. Исключение из этого правила допуска­
ется, если депутат застигнут на месте совершения преступления. Од­
нако иммунитет не является безусловным. Иногда он распространяет­
ся только на время сессии ( Я п о н и я ) и время в пути туда и обратно.
В некоторых странах иммунитет не распространяется на совершение
депутатом тяжких преступлений. В Великобритании член Палаты
о б щ и н может быть л и ш е н иммунитета распоряжением председателя
палаты (спикера). В целом, в современных условиях наблюдается тен­
денция ограничения депутатского иммунитета. С 1995 г. он почти лик­
видирован во Ф р а н ц и и : задержанного депутата нужно л и ш ь отпускать
на заседания парламента (если проходит сессия). В России по поста­
новлению К о н с т и т у ц и о н н о г о Суда депутат может быть д о п р о ш е н ,
если это не касается вопросов его профессиональной депутатской де­
ятельности, однако в о т н о ш е н и и предания суду действуют указанные
выше правила. В странах тоталитарного социализма депутат может
быть л и ш е н иммунитета между сессиями парламента по постановле­
нию его высшего п о с т о я н н о действующего коллегиального органа
( П о с т о я н н о г о комитета и др.).
С одной стороны, иммунитет — важная гарантия депутатской не­
п р и к о с н о в е н н о с т и , в том числе против произвола исполнительной
или судебной власти. Н о , с другой стороны, очень ш и р о к и й иммунитет
делает иногда депутата практически безответственным. В России
имели место единичные ф а к т ы , когда некоторые депутаты избивали
корреспондентов, словами и действиями оскорбляли губернаторов
субъектов Федерации, избивали в парламенте женщин-депутатов и не
были привлечены к ответственности. П о л н ы й иммунитет был необхо­
дим в условиях королевского абсолютизма к а к гарантия парламента­
риев от произвола короля, вельмож, ч и н о в н и к о в короля (а иногда и его
л ю б о в н и ц ) . В современных условиях достаточно ограниченного депу­
татского иммунитета. В таком виде он и действует, как п о к а з а н о выше,
в некоторых государствах.
Индемнитет означает, что депутат не несет ответственности за свои
выступления в парламенте и за те меры, которые он поддерживал
своим голосованием. О д н а к о депутат не может употреблять оскорби-
266
тельные выражения, вести себя неподобающим образом. В этих случа­
ях он может получить предупреждение от председательствующего,
быть л и ш е н н ы м слова, ему может быть з а п р е щ е н о посещать следую­
щее заседание или несколько заседаний палаты. В случае о с к о р б л е н и я
депутатом других членов парламента может быть возбужден судебный
процесс по делам частного (а иногда и публичного) о б в и н е н и я .
И н д е м н и т е т имеет также второе значение: депутатское вознаграж­
д е н и е (обязанность государства оплачивать из казны работу депутата).
Размер вознаграждения устанавливается з а к о н о м (но согласно 27-й
п о п р а в к е (1992 г.) к К о н с т и т у ц и и С Ш А д а н н ы й состав парламента не
может повышать вознаграждение для себя). Наиболее в ы с о к и м о н о
является, пожалуй, в Б р а з и л и и — около 150 тыс. долл. С Ш А в год (в
С Ш А — 133 тыс.). В некоторых развивающихся странах депутатское
вознаграждение невелико ( н а п р и м е р в И н д и и ) , но в некоторых афри­
к а н с к и х странах — чрезмерно (по с р а в н е н и ю с уровнем ж и з н и боль­
ш и н с т в а населения). В России депутатское вознаграждение равно ок­
ладу м и н и с т р а (6 тыс. руб. в месяц), но есть д о п о л н и т е л ь н ы е выплаты
и льготы.
П о л о ж е н и е депутата в парламенте, характер его связей с избирате­
л я м и зависит от того, п р и н я т а в стране к о н ц е п ц и я свободного мандата
депутата или действует императивный мандат, должен быть депутат про­
фессиональным
парламентарием
или депутатом-производственником,
с о в м е щ а ю щ и м м а н д а т е п о с т о я н н о й работой на п р е д п р и я т и и , в учреж­
д е н и и и т.д.
Свободный мандат означает, как говорилось, что депутат рассматри­
вается к а к представитель всего народа, избирательного корпуса страны
в ц е л о м , а не только своего избирательного округа. Он не обязан вы­
п о л н я т ь какие-то к о н к р е т н ы е н а к а з ы (поручения своих избирателей),
хотя это вовсе не означает, что он н и к о и м образом не связан с н и м и .
Депутат регулярно посещает свой избирательный округ, а к т и в н о обща­
ется с избирателями, п р и н и м а е т их. Он защищает их интересы в пар­
ламенте, иначе не будет избран на н о в ы й срок.
Императивный мандат п р и с у щ странам тоталитарного социализма
(по о т н о ш е н и ю к депутатам законодательных с о б р а н и й некоторых
субъектов федерации и местных органов самоуправления он использу­
ется и в некоторых демократических странах). Он означает, что депу­
таты (сенаторов в существующих странах тоталитарного социализма
нет) получают обязательный наказ от своих избирателей и могут быть
и м и д о с р о ч н о отозваны. О с о д е р ж а н и и наказа и порядке отзыва гово­
р и л о с ь выше. Следует заметить л и ш ь , что некоторые парламентарии в
отдельных демократических странах имеют и м п е р а т и в н ы й мандат,
267
хотя и иного рода. Это относится к членам верхней палаты Ф Р Г —
Бундесрату. О н и не избираются, а назначаются (делегируются) прави­
тельствами земель, являются членами этих правительств ( о б ы ч н о это
премьер-министр земли и другие м и н и с т р ы ) и обязаны действовать по
инструкциям своих правительств.
В демократических странах депутат является профессиональным
парламентарием (иногда могут быть депутаты, продолжающие рабо­
тать по своей специальности, но в этом случае их депутатское возна­
граждение уменьшается на определенный процент). С о в м е щ е н и е ра­
боты в парламенте с другими видами п р о ф е с с и о н а л ь н о й деятельности
( о б ы ч н о кроме преподавательской, а также научной, творческой рабо­
ты) депутату запрещено, что, в частности, имеет в виду пресечение
некоторых связей, ведущих к к о р р у п ц и и , предотвращение использова­
н и я депутатского п о л о ж е н и я в личных целях. Депутат не может состо­
ять также на государственной службе, но в некоторых странах он может
быть м и н и с т р о м и даже голосовать по вопросу о вотуме доверия пра­
вительству (Великобритания), в других — не может ( Ф р а н ц и я ) . Депу­
тат обязан присутствовать на заседаниях палаты, участвовать в работе
комитетов (комиссий) парламента. Если он не выполняет свои обязан­
ности, в некоторых странах депутатское вознаграждение может быть
п о н и ж е н о ( Ф р а н ц и я ) или проведены вычеты из него (Германия). Если
депутат имеет л и ч н ы й интерес в каком-либо р е ш е н и и палаты, то по
правилам внутренней процедуры парламентов некоторых стран он
должен заявить об этом на заседании. Депутат должен ежегодно, а
также после избрания и п р е к р а щ е н и я срока п о л н о м о ч и й подавать дек­
л а р а ц и ю о доходах (иногда только в первом случае, иногда только в
двух последних).
Д л я обеспечения п р о ф е с с и о н а л ь н о й законодательной деятельнос­
ти к р о м е депутатского в о з н а г р а ж д е н и я депутату предоставляются
т р а н с п о р т н ы е услуги, бесплатные услуги с в я з и , служебное помеще­
ние, оплачиваемое государством жилье, он имеет оплачиваемых из
государственного бюджета секретарей, п о м о щ н и к о в (в России до 5 че­
ловек, кроме того многие депутаты имеют так называемых помощни­
ков на общественных началах, и н ы е более 100 человек). Сенатор С Ш А
имеет до 40 штатных е д и н и ц , п о м о г а ю щ и х ему, конгрессмен С Ш А —
18, но член Палаты о б щ и н в Великобритании — только полторы штат­
ные е д и н и ц ы .
В странах тоталитарного с о ц и а л и з м а считается, что для того чтобы
депутат был ближе к своим избирателям, хорошо знал их настроения и
нужды, он должен не порывать после избрания со своей работой, а
продолжать трудиться. Это — депутат-производственник. Он должен
268
ж и т ь на результаты своего труда, а депутатское вознаграждение, кото­
рое он получает, невелико и рассматривается л и ш ь как к о м п е н с а ц и я за
те затраты, которые он несет в связи с депутатской деятельностью. О
плюсах и минусах такого подхода сказано выше.
Депутаты и сенаторы, к а к правило, избираются на срок (это не
о т н о с и т с я , например, к Палате лордов в Великобритании или к Бун­
десрату — верхней палате в Германии). С р о к может быть продлен толь­
ко в том случае, если парламент в чрезвычайных обстоятельствах про­
длевает свои п о л н о м о ч и я (в некоторых странах это не разрешается).
С р о к может быть с о к р а щ е н в случае досрочного роспуска и новых
выборов. Кроме коллективного п р о д л е н и я и с о к р а щ е н и я депутатского
с р о к а он может быть с о к р а щ е н в индивидуальном порядке, когда де­
путат слагает с себя депутатские п о л н о м о ч и я или когда осуществляется
досрочное л и ш е н и е депутатского мандата. Последнее в о з м о ж н о в слу­
чае отзыва депутата избирателями, о чем говорилось, а также в случае
п р е к р а щ е н и я мандата депутата по р е ш е н и ю парламента (обычно для
этого н у ж н о 2/3 голосов в палате). П р и ч и н а м и этого могут быть пере­
ход депутата в другую партию, чем та, от которой он был избран, осуж­
д е н и е депутата судом, систематическое н е п о с е щ е н и е заседаний палаты
и вообще неучастие депутата в работе парламента. Д о с р о ч н о е прекра­
щ е н и е мандата бывает очень редко, в России это имело место и кол­
л е к т и в н о (в 1993 г., в результате указа Президента), и индивидуально.
Структура парламента. Р а з л и ч н ы е исторические пути с о з д а н и я пар­
л а м е н т а повлияли на неодинаковое представление о его структуре в"
р а з н ы х странах. В странах а н г л о с а к с о н с к о г о права, где парламент за­
рождался в противоборстве феодалов с монархом и л и ш ь затем в его
состав вошли представители простонародья («третьего сословия»), он
рассматривается как триединое учреждение: глава государства, верхняя
палата и н и ж н я я палата. Теоретически считается, что л и ш ь монарх
( и н о й глава государства) в совете со своими лордами ( и н о й верхней
палатой) и представителями о б щ и н (народа) может п р и н и м а т ь з а к о н ы .
В тех странах, где имеет в л и я н и е английское право, но существует свой
президент, он составляет часть парламента, а там, где нет верхней па­
л а т ы , парламент — это глава государства и однопалатное представи­
тельное учреждение. В этом случае парламент — двуединый.
В тех странах, где парламент в о з н и к на базе отделения представи­
телей «третьего состояния» от знати и духовенства в сословно-представительном учреждении (а также в тех странах, которые в о с п р и н я л и
такую традицию), он тоже двуединый, но по-другому. Глава государст­
ва (хотя он обязательно подписывает законы, и только при преодоле­
н и и его права вето в некоторых странах закон публикуется без п о д п и с и
269
главы государства) не входит в понятие парламента. Он включает л и ш ь
две палаты. Эти палаты бывают по конституции р а в н о п р а в н ы м и , как
в И т а л и и . Но даже в этом случае на практике теперь главную роль
играет не верхняя палата (так она называется л и ш ь по традиции), а
н и ж н я я . Нередко у верхней палаты остались очень с к р о м н ы е полно­
м о ч и я . В России также о с н о в н а я роль в процессе законодательства
принадлежит Государственной Думе и по К о н с т и т у ц и и , и на практике.
К тому же председатели законодательных собраний субъектов Федера­
ц и и в России, губернаторы и президенты республик с л и ш к о м заняты
делами своего региона и не могут уделять законодательной работе
столько времени, сколько депутаты Думы.
Н а к о н е ц , существует п о н я т и е парламента, состоящего только из
одной палаты. Это имеет место в некоторых странах Азии, А ф р и к и , где
по традиции президент (монарх) не .рассматривается к а к составная
часть парламента, а верхней палаты нет.
В прошлом в некоторых странах существовали многопалатные пар­
ламенты (трехпалатный в Ю А Р до начала 90-х гг., п я т и п а л а т н ы й в
Югославии в 70—80-х гг.). В отдельных а ф р и к а н с к и х странах (Ботсва­
на и др.) и государствах О к е а н и и (Соломоновы Острова и др.) при пар­
ламентах существуют палаты вождей, и м е ю щ и е , однако, л и ш ь кон­
сультационный характер по вопросам обычаев и некоторым другим.
В отличие от нижней палаты, которая формируется п р я м ы м и вы­
борами (исключения составляют Бутан, Свазиленд и др., где есть зна­
чительное количество назначенных л и ц , избранных к о с в е н н ы м и вы­
борами или з а н и м а ю щ и х места по должности на службе у короля),
верхняя палата в демократических странах бывает назначаемой (Гер­
м а н и я , Канада), избранной целиком к о с в е н н ы м и выборами (Фран­
ция), формируемой в о с н о в н о м по признаку наследования высокого
дворянского звания и его п р и с в о е н и я монархом (Великобритания).
Иногда при назначаемости палаты определенная часть ее членов долж­
на быть из о п п о з и ц и и (Канада, Я м а й к а и др.). Н и ж н я я палата обычно
переизбирается целиком, в верхней существует п р и н ц и п ротации: се­
наторы обновляются частями (на 1/3, на 1/2). К р о м е того, нередко
сенаторы избираются на более длительный срок (на 6, 9 лет), чем де­
путаты (2, 4, 5 лет).
Различные структуры парламента имеют свои плюсы и минусы.
Включение в его состав монарха теоретически может приводить к бло­
к и р о в а н и ю прогрессивных з а к о н о в . Однако, во-первых, в настоящее
время многие монархи ( И с п а н и я , Ш в е ц и я , Я п о н и я и др.) л и ш е н ы
конституциями права вето, другие его по традиции не применяют, да
и вообще не оказывают в л и я н и я на законодательный процесс. В раз-
270
в и в а ю щ и х с я странах монарх активен, но он не входит в понятие пар­
ламента. Во-вторых, в некоторых развитых странах бывают теперь
т а к и е монархи, которые придерживаются демократических п о з и ц и й и
действуют соответствующим образом. Мы уже п р и в о д и л и п р и м е р в
о т н о ш е н и и действий короля И с п а н и и , п р и н я в ш е г о решительные
меры для л и к в и д а ц и и п о п ы т к и ф а ш и с т с к о г о путча.
Включение в состав парламента президента с правом вето по отно­
ш е н и ю к законам имеет более важное значение. Но в парламентарной
республике он действует по совету правительства, с ф о р м и р о в а н н о г о
той же партией (партиями), располагающей большинством в парла­
менте, и свое право не применяет. В президентской же республике, где
вето может быть э ф ф е к т и в н ы м , президент в состав парламента не вхо­
дит, парламент может обойтись без его подписи, преодолев право вето
( С Ш А ) , и л и в этом случае президент обязан подписать закон вопреки
своему н е ж е л а н и ю (Россия). В частности в 1997 г. К о н с т и т у ц и о н н ы й
Суд Р о с с и и обязал Президента подписать один из законов, по которо­
му вето Президента было преодолено.
Двухпалатная структура парламента возникла в о с н о в н о м как спо­
соб более аристократической верхней палаты сдерживать и з л и ш н и й
радикализм «простонародья» н и ж н е й . В п р и н ц и п е о н а дает возмож­
ность более взвешенного, всестороннего подхода к п р и н я т и ю зако­
на — документа, регулирующего в а ж н е й ш и е общественные отноше­
н и я . О д н а к о это замедляет законодательный процесс, о с о б е н н о если
верхняя палата употребляет свое право вето. Даже в Великобритании,
где о н а пользуется н е з н а ч и т е л ь н ы м и правами, Палата лордов хотя и не
может воспрепятствовать п р и н я т и ю закона, но может затянуть это на
год — до следующей сессии парламента, когда Палата о б щ и н вправе
отвергнуть вето верхней палаты. Правда, Палата лордов иногда в тече­
н и е целого пятилетия (срок п о л н о м о ч и й Палаты о б щ и н ) не использует
свое право вето.
Во м н о г и х р а з в и в а ю щ и х с я странах считается, что двухпалатная
структура мешает срочному п р и н я т и ю законов, необходимых для со­
ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к о г о развития. Поэтому во многих из них суще­
ствуют однопалатные парламенты. Правда, в последние годы все чаще
в о з н и к а ю т двухпалатные парламенты.
В странах тоталитарного с о ц и а л и з м а категорически отвергается
двухпалатная структура парламента. В Китае, Кубе, Вьетнаме, К Н Д Р
п а р л а м е н т ы однопалатные. Целесообразность двухпалатного парла­
мента признается в условиях тоталитарного социалистического госу­
дарства только в федерациях, где одна из палат представляет субъекты
271
ф е д е р а ц и и и другие национально-государственные образования. Эта
палата трактуется как представительство национальностей.
§ 3. Внутренние органы парламента и его палат
Парламенты, их палаты имеют сходные внутренние органы. Руко­
водит заседаниями палат председатель палаты (однопалатного парла­
мента), который имеет заместителей (заместителя). В англосаксонских
странах председатель н и ж н е й палаты называется с п и к е р , председатели
верхних палат имеют разные н а з в а н и я . Председатели палат и их замес­
тители занимают свои должности по-разному. Они могут избираться
(как в России), но ф а к т и ч е с к и эти должности делятся между партий­
н ы м и ф р а к ц и я м и в палате после закулисных переговоров. О б ы ч н о
председатель парламента избирается из среды наиболее многочислен­
ной ф р а к ц и и , его заместители — из других крупных ф р а к ц и й . Так, на­
пример, с ф о р м и р о в а н о руководство Государственной Думы в России.
В тех палатах, где партийных ф р а к ц и й нет (в Совете Ф е д е р а ц и и в Рос­
с и и ) , их руководство избирается и н ы м путем, но тоже после длитель­
ных согласований кандидатур. В некоторых странах председатель па­
латы (однопалатного парламента) не избирается, а занимает это место
по должности. Так было во многих однопартийных странах А ф р и к и ,
председателем парламента был президент, он же лидер единственной
партии. В С Ш А председателем верхней палаты (Сената) является по
должности вице-президент, в Палате лордов ее председатель фактичес­
ки назначается премьер-министром (от имени к о р о н ы ) . Впрочем, на­
значение и занятие места председателя верхней палаты по должности
(в С Ш А , И н д и и , Великобритании и др.) не вызывает какого-либо про­
тиводействия: полномочия председателя незначительны, он даже не
ведет заседания. В верхних палатах названных стран о н и проходят на
основе саморегулирования.
В некоторых странах тоталитарного социализма вместо единолич­
ного председательствующего действует коллективный председатель —
президиум сессии, избираемый в отличие от председателя и его замес­
тителей не на весь срок п о л н о м о ч и й , а на период сессии. В этом случае
заседаниями руководят по очереди члены президиума.
Председатель парламента (палаты) имеет некоторые о б щ и е полно­
мочия во всех странах. Он ведет заседания палаты, решает вопросы,
связанные с о з д а н и е м парламента, его охраной, внутренним распоряд­
ком, часто ведает ф и н а н с о в ы м и вопросами (иногда этим занимаются
Другие избранные члены парламента, н а п р и м е р во Ф р а н ц и и квесто­
ры), административными делами. Председатель — о ф и ц и а л ь н ы й
272
представитель парламента. Если проводятся совместные заседания
палат, то на них председательствует председатель верхней палаты.
Наряду с о б щ и м и п о л н о м о ч и я м и в разных странах есть своя спе­
ц и ф и к а , права председателя парламента (палаты) и его реальная роль
н е о д и н а к о в ы . Есть «сильный» и «слабый» председатель. Первое обыч­
но имеет место в странах с в л и я н и е м англосаксонских традиций, где к
любому избранному председателю (на к о н ф е р е н ц и и , в общественной
о р г а н и з а ц и и и др.) относятся с почтением. Такой председатель (в ниж­
н е й палате) толкует правила регламента и обычаи, п р и н и м а е т или от­
клоняет без голосования п р е д л о ж е н и я о закрытии п р е н и й , закрывает
их в заранее обусловленное время, даже если не выступили все желаю­
щ и е (гильотина), выбирает по своему усмотрению поправки и ставит
их на голосование, объявляет переход к голосованию и его результат.
Он распределяет з а к о н о п р о е к т ы для проработки между п о с т о я н н ы м и
к о м и с с и я м и , решает вопрос о допуске публики на трибуну. В И н д и и
с п и к е р кроме того может объявлять о л и ш е н и и депутата мандата (если
установит, что депутат перешел в другую партию), может налагать су­
р о в ы е в з ы с к а н и я на депутатов. П о л н о м о ч и я «слабого» председателя
( И т а л и я , Германия, Ф р а н ц и я ) ограничиваются ведением заседаний,
представительством парламента, а многие вопросы, которые в Вели­
к о б р и т а н и и или И н д и и с п и к е р решает е д и н о л и ч н о , в этих странах
председатель выносит на голосование палаты.
Во многих странах Европы председатель палаты и его заместители
составляют бюро (президиум, правление, в Чехии — о р г а н и з а ц и о н н ы й
комитет) палаты. О н о коллегиально решает вопросы, в о з н и к а ю щ и е во
время заседания палаты, некоторые а д м и н и с т р а т и в н о - ф и н а н с о в ы е
вопросы, а иногда между с е с с и я м и парламента дает разрешение на
возбуждение уголовного дела в о т н о ш е н и и депутата.
К внутренним органам парламента, близким к его руководству, от­
носятся секретари (клерки, секретариат) палаты. Руководители секре­
тариата о б ы ч н о избираются палатой, а персонал составляют не выбор­
ные л и ц а , а служащие. О н и наблюдают за ведением стенограмм заседа­
н и я , делопроизводством, публикуют протоколы (стенограммы) заседа­
н и й , в некоторых странах клерки удостоверяют своей подписью иден­
тичность текстов принятых палатой законов публикуемым текстам.
В некоторых странах палаты выбирают квесторов. О н и д о л ж н ы
поддерживать порядок на заседаниях, в кулуарах, в буфетах парламен­
та. Во Ф р а н ц и и и некоторых других странах квесторы занимаются
также административно-хозяйственными вопросами.
Важнейшие внутренние организации парламента — партийные
фракции (парламентские п а р т и и , клубы, объединения депутатов).
273
Ф р а к ц и и объединяют членов одной или (реже) родственных партий,
депутатов, состоящих в других объединениях, близких по своим взгля­
дам. О н и призваны формулировать и выражать свою п о з и ц и ю по про­
ектам р е ш е н и й палаты, а иногда и после п р и н я т и я з а к о н а (выступле­
н и я по мотивам голосования). От имени ф р а к ц и и выступает ее лидер
или другое л и ц о , которому это может быть поручено. Так делается и в
Государственной Думе России. В верхней палате ф р а к ц и и тоже могут
быть (например, о н и есть в Италии, Ф р а н ц и и и др., даже в Палате
лордов Великобритании есть четыре ф р а к ц и и — консерваторов, либе­
ралов и др.), а иногда их нет (в России). В соответствии с регламентами
палат ф р а к ц и и создаются только при определенной численности депу­
татов от одной и той же партии (объединения). В И т а л и и для создания
ф р а к ц и и нужно иметь 20 депутатов от партии в н и ж н е й палате и 10 —
в верхней, в Германии — 5% депутатов (в н и ж н е й палате), в И н д и и ,
как правило, 10% (допускаются отступления).
Ф р а к ц и я избирает свое руководство (председателя, заместителей),
но за редчайшими и с к л ю ч е н и я м и руководителем ф р а к ц и и является
лидер д а н н о й партии, и з б р а н н ы й в парламент. Ее члены о б ы ч н о под­
чиняются довольно жесткой д и с ц и п л и н е и голосуют в парламенте по
р е ш е н и ю ф р а к ц и и (указаниям руководства). Ф р а к ц и я имеет важные
права, которых не имеют отдельные депутаты. О н а п р о п о р ц и о н а л ь н о
представлена в руководстве парламента, его комитетах, ф р а к ц и и делят
между собой места председателей постоянных комитетов (комиссий).
Ф р а к ц и я имеет свое п о м е щ е н и е в парламенте, выступление от имени
ф р а к ц и и предоставляется вне очереди. Последнее имеет место при так
называемом свободном обсуждении, но о б ы ч н о в парламентах бывает
так называемое ф р а к ц и о н н о е обсуждение: с трибуны выступают лиде­
ры ф р а к ц и й с изложением п о з и ц и и ф р а к ц и й , рядовые депутаты вы­
ступают с места л и ш ь с к р а т к и м и репликами. Время для выступлений,
выделяемое для ф р а к ц и и в течение заседания (но не для каждого дан­
ного выступления), о б ы ч н о зависит от ее ч и с л е н н о с т и . Депутаты вне
ф р а к ц и й получают слово для выступлений после выступлений от
имени фракций.
В странах англосаксонского права и с в л и я н и е м этой системы
права наиболее крупная ф р а к ц и я , находящаяся в о п п о з и ц и и , создает
свой «теневой кабинет». Это — деятели ф р а к ц и и , каждый из которых
следит за работой определенного министра и готовится занять его
место, если данная партия победит на очередных выборах в парламент.
В этих странах лидер партии получает даже вознаграждение из государ­
ственной казны на уровне м и н и с т р а кабинета (есть м и н и с т р ы , не вхо­
д я щ и е в кабинет, об этом будет сказано ниже). В России некоторые
IS - 1740
274
ф р а к ц и и в Государственной Думе также создали в 1998 г. теневые ка­
бинеты.
В парламенте и его палатах создаются комитеты и комиссии. Между
н и м и нет четких различий, в разных странах используются неодинако­
вые н а з в а н и я , да и перевод соответствующих слов на русский я з ы к
( о с о б е н н о с восточных я з ы к о в , где звучание иное) может быть различ­
н ы м . В некоторых странах создаются объединенные комитеты (комис­
сии) двухпалатного парламента ( н а п р и м е р в С Ш А — по э к о н о м и к е , по
налогам) и отдельно — комитеты палат, в других парламентах — только
комитеты палат (в том числе в Р о с с и и ) . Те и другие комитеты могут
быть п о с т о я н н ы м и и в р е м е н н ы м и (временные, к а к правило, называ­
ются к о м и с с и я м и ) . П о с т о я н н ы е комитеты создаются на весь срок пол­
н о м о ч и й парламента (палаты) и обычно бывают отраслевыми или спе­
ц и а л и з и р о в а н н ы м и (по обороне, по и н о с т р а н н ы м делам, по сельскому
хозяйству, по здравоохранению и др.). Л и ш ь в отдельных странах (в
Великобритании и др.) наряду со с п е ц и а л и з и р о в а н н ы м и к о м и с с и я м и
есть н е с п е ц и а л и з и р о в а н н ы е , обозначаемые буквами л а т и н с к о г о алфа­
вита. Председатель палаты (спикер) сам решает, в какую из таких ко­
м и с с и й направить з а к о н о п р о е к т для работы с н и м .
П о с т о я н н ы е комитеты ( к о м и с с и и ) предварительно рассматривают
вопросы, в ы н о с и м ы е на п л е н а р н о е заседание (каждая к о м и с с и я — по
своей с п е ц и а л и з а ц и и ) , представитель комитета выступает с содокла­
дом от имени к о м и с с и и при обсуждении того или и н о г о важного во­
проса или законопроекта. Комитеты в большинстве стран осуществля­
ют контроль за деятельностью м и н и с т р о в и вправе приглашать соот­
ветствующих м и н и с т р о в на свои заседания, получать от них информа­
ц и ю . Там, где такая обязанность не предусмотрена, м и н и с т р ы не укло­
няются от явки на заседания комитетов из-за этических соображений
и б о я з н и отрицательной р е а к ц и и общественного м н е н и я . В России
такой практики нет. «Силовые» м и н и с т р ы , непосредственно подчи­
н е н н ы е Президенту, в 1994—1997 гг. неоднократно отказывались яв­
ляться не только на заседания комитетов Государственной Думы, но и
на ее п л е н а р н ы е заседания. Федеральный к о н с т и т у ц и о н н ы й з а к о н о
Правительстве России 1997 г. (с поправками 1998 г.) предусматривает
о б я з а н н о с т и последнего рода. С другой стороны, м и н и с т р ы по их тре­
б о в а н и ю д о л ж н ы быть выслушаны в п о с т о я н н о м комитете ( к о м и с с и и ) .
М и н и с т р ы не несут ответственности перед п о с т о я н н ы м и комитетами,
последние не вправе п р и н и м а т ь р е ш е н и й , обязательных для мини­
стров. Особые полномочия законодательного характера имеют некото­
рые («решающие») комиссии в Италии, И с п а н и и , с е к ц и и в Греции, о
чем говорится ниже.
275
Временные комиссии создаются в случае необходимости для вы­
п о л н е н и я каких-то отдельных заданий. Таковы следственные, ревизи­
о н н ы е , р е д а к ц и о н н ы е и другие к о м и с с и и . О н и н е о д н о к р а т н о создава­
л и с ь в России для подготовки парламентских слушаний по отдельным
вопросам (например о п о л о ж е н и и в Чечне). О н и создаются иногда в
о с н о в н о м из членов соответствующей постоянной к о м и с с и и , но в их
состав включаются другие депутаты, представители различных фрак­
ц и й . В случае разногласий палат парламента по проекту закона часто
(в том числе в России) создаются временные согласительные комиссии
обеих палат, которые пытаются найти взаимоприемлемое р е ш е н и е .
Во многих странах в парламентах создается к о о р д и н а ц и о н н ы й
орган — Совет старейшин (Совет палаты в Государственной Думе Рос­
с и и ) . В его состав входят руководители палаты и представители фрак­
ц и й , гораздо реже — также председатели постоянных комитетов. Этот
орган предварительно обсуждает повестку д н я и может принять ее при
единогласном решении (если о н о не достигнуто, вопрос выносится на
пленарное заседание), решает вопросы процедуры, устанавливает оче­
редность обсуждаемых вопросов.
При парламенте состоят различные органы и д о л ж н о с т н ы е лица,
которые не входят в его структуру, но помогают ему осуществлять его
п о л н о м о ч и я (счетные и контрольные палаты, омбудсманы и др.). Дру­
гие учреждения, состоящие при парламентах, образуют аппарат парла­
мента. К их числу относятся вспомогательные службы (библиотека,
хозяйственная часть и др.); консультанты парламента, обычно рабо­
т а ю щ и е в исследовательских службах (многие консультанты не состоят
в штате, а выполняют разовые задания по подготовке экспертных за­
к л ю ч е н и й ) ; л и ч н ы е п о м о щ н и к и парламентариев. В некоторых странах
аппарат очень большой: в С Ш А парламент обслуживают более 30 тыс.
сотрудников, в Великобритании их число в несколько раз м е н ь ш е .
§ 4. Полномочия парламента
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зави­
симости от полномочий (прежде всего законодательных) различаются
три вида парламентов: с н е о г р а н и ч е н н ы м и п о л н о м о ч и я м и , с ограни­
ч е н н ы м и п о л н о м о ч и я м и и консультативные (последние по существу
не являются парламентами, хотя называются так).
К о н ц е п ц и я парламента с неограниченными п о л н о м о ч и я м и принята
и Великобритании и под ее влиянием в некоторых других странах.
В соответствии с идеей верховенства парламента считается, что он
может п р и н я т ь решение по любому вопросу, в том числе и частного
276
характера. В С Ш А , где действует к о н ц е п ц и я «жесткого» разделения
властей (несколько иной вариант, чем в Великобритании), Конгресс
тем не менее издает так называемые частные з а к о н ы (в отличие от
«публичных законов»), которые иногда регулируют вопросы, относя­
щ и е с я по существу к сфере исполнительной власти, правопримени­
тельной деятельности, к отдельным ф и з и ч е с к и м и юридическим
лицам.
Идея верховенства парламента, его неограниченных полномочий
сложилась в Европе в борьбе против королевского абсолютизма.
В итоге парламент завоевал себе исключительное право п р и н и м а т ь за­
к о н ы , стал е д и н с т в е н н ы м законодательным органом. К о р о л и утратили
право издания законов, а также право абсолютного вето. В настоящее
время вето монархами л и б о не применяется по сложившемуся консти­
т у ц и о н н о м у обычаю, л и б о о н и л и ш е н ы этого права конституцией.
Теоретически ограничивать круг ведения предметов парламента с не­
о г р а н и ч е н н ы м и п о л н о м о ч и я м и может л и ш ь так называемая королев­
ская прерогатива: вопросы, т р а д и ц и о н н о о т н о с я щ и е с я к ведению мо­
нарха. Перечень этих вопросов невелик (объявление в о й н ы , заключе­
ние мира, поддержание «доброго мира» в стране и др.), но на деле
королевскую прерогативу осуществляет правительство тоже через пар­
ламент.
Президенты парламентарных республик право вето фактически не
п р и м е н я ю т ( п р и ч и н ы этого были указаны выше). Л и ш ь в президент­
ских республиках (и то не всегда, а когда в парламенте большинство
имеет партия (партии), находящаяся в о п п о з и ц и и президенту, право
вето является э ф ф е к т и в н ы м оружием президента, но и в д а н н о м случае
о н о может быть преодолено (президенты имеют только право относи­
тельного вето). Окончательное решение о вступлении закона в силу
п р и н и м а е т парламент. Л и ш ь в одном случае п р и н ц и п верховенства
парламента при к о н ц е п ц и и его неограниченных п о л н о м о ч и й наруша­
ется: когда к о н с т и т у ц и о н н ы й суд или другой орган конституционного
контроля принимает р е ш е н и е о неконституционности закона. О по­
следствиях этого говорилось выше.
Парламенты с н е о г р а н и ч е н н ы м и п о л н о м о ч и я м и п р и н и м а ю т мно­
жество законов: парламент Италии за последние полвека принимал
приблизительно 330 з а к о н о в в год, на некоторых сессиях парламента
С Ш А (одна сессия в год, но длится 7—8 месяцев) п р и н и м а л и с ь не­
сколько тысяч законов. Б о л ь ш и н с т в о из них касается отдельных фи­
зических и юридических л и ц («частные» законы в отличие от «публич­
ных») или имеет несущественный характер.
277
К о н ц е п ц и я неограниченных законодательных п о л н о м о ч и й парла­
мента, характеристика его как единственного законодательного органа
отражают демократические устремления, идею народного суверените­
та. О д н а к о они наталкиваются порой на практические трудности, стал­
киваются с усложнением современной ж и з н и общества. Отсюда воз­
никли рассматриваемые н и ж е идеи делегированного законодательст­
ва, регламентарной власти и более общая к о н ц е п ц и я рационализиро­
ванного парламентаризма. В наиболее развитом виде последняя ведет
к созданию парламентов с о г р а н и ч е н н о й к о м п е т е н ц и е й .
Парламенты с ограниченной компетенцией ( п о л н о м о ч и я м и ) извест­
ны главным образом странам континентальной Европы и следующим
этой модели некоторым странам А ф р и к и . Первой среди действующих
конституций была Конституция Ф р а н ц и и 1958 г., которая установила
размежевание п о л н о м о ч и й по изданию нормативных актов между за­
конодательной и и с п о л н и т е л ь н о й властью. О д н а к о в странах тотали­
тарного социализма такое размежевание известно давно. О н о приме­
нялось в С С С Р до издания Конституции 1936 г., когда существовала
множественность законодательных органов, включая правительство
(Совет народных комиссаров), но п о л н о м о ч и я по изданию законов
между ними были определенным образом разделены. Идея размежева­
ния законодательных п о л н о м о ч и й была восстановлена в С С С Р при
и з м е н е н и и Конституции 1977 г. в конце 80-х гг, когда были созданы в
СССР, а также в Р С Ф С Р два законодательных органа: Съезд народных
депутатов и избираемый им Верховный Совет. Только первый мог при­
нимать наиболее важные з а к о н ы , в том числе об и з м е н е н и и Консти­
туции. Таким образом, хотя парламентом считался Верховный Совет,
его законодательные п о л н о м о ч и я были ограничены.
С о в р е м е н н ы й парламент с о г р а н и ч е н н ы м и п о л н о м о ч и я м и пред­
ставляет собой нечто и н о е . Конституции Ф р а н ц и и 1958 г., Сенегала
1963 г., Гвинеи 1990 г., Мадагаскара 1992 г, Р у м ы н и и 1991 г., Казахста­
на 1995 г. и др. устанавливают, что определенные вопросы относятся
только к компетенции парламента. В некоторых из названных стран в
сфере исключительных п о л н о м о ч и й парламент, во-первых, может из­
давать исчерпывающие з а к о н ы , исполнительная власть не может вме­
шиваться со своим н о р м а т и в н ы м регулированием в эту область. Сюда
относятся, н а п р и м е р , права человека и гражданина, преступления и
н а к а з а н и я , судебный процесс и др. По другому кругу исключительных
полномочий (образование, труд, организация н а ц и о н а л ь н о й обороны
и др.) парламент издает з а к о н ы - р а м к и . Они содержат л и ш ь п р и н ц и п ы
регулирования тех или иных о т н о ш е н и й , а детальные нормативные
акты издают президент, правительство, министры.
278
Перечень исключительных полномочий в разных странах включает
неодинаковое число вопросов, о б ы ч н о 15—30. Все остальные вопросы
относятся к ведению регламентарной власти, парламент не вправе ре­
гулировать их з а к о н а м и . Если в парламент поступает з а к о н о п р о е к т или
законодательное предложение депутата (в некоторых странах эти по­
н я т и я разделены), правительство вправе объявить т а к о й з а к о н «не со­
ответствующим», и председатель палаты должен с н я т ь его с обсужде­
н и я . Н а д е л е , по крайней мере во Ф р а н ц и и , размежевание п о л н о м о ч и й
не соблюдается строго: парламент издает з а к о н ы , выходящие за сферу
его исключительной к о м п е т е н ц и и .
Консультативных парламентов (в ряде стран — Катаре, Иране —
о н и и о ф и ц и а л ь н о называются консультативными н а ц и о н а л ь н ы м и со­
б р а н и я м и ) в настоящее время н е м н о г о , они существуют главным об­
разом в мусульманских монархических государствах. Такие парламен­
ты могут быть в ы б о р н ы м и (в Кувейте — только м у ж ч и н а м и и по суще­
ству по п л е м е н н ы м округам), частично в ы б о р н ы м и , а в о с н о в н о м на­
з н а ч е н н ы м и и в к л ю ч а ю щ и м и л и ц в зависимости от д о л ж н о с т и (в сул­
танате Бруней), полностью н а з н а ч а е м ы м и ( э м и р а м и в ОАЭ). Консуль­
т а т и в н ы й парламент создается по существу л и ш ь для того, чтобы мо­
нарх выслушал м н е н и я его членов. Он не связан э т и м и м н е н и я м и :
против воли монарха закон не может быть принят.
Наряду с законодательными п о л н о м о ч и я м и п а р л а м е н т обладает
другими очень в а ж н ы м и правами. Во-первых, парламент определяет
основные направления в н е ш н е й и внутренней п о л и т и к и государства.
Правда, это не относится к тем странам, где есть рассматриваемые
н и ж е «надпарламентские» органы ( И н д о н е з и я , Туркменистан и др.),
а также к тем странам, где по конституции определение таких на­
п р а в л е н и й — прерогатива президента (Россия). Это делается в разных
формах: путем п р и н я т и я з а к о н о в , определяющих развитие страны (на­
п р и м е р о приватизации государственной и м у н и ц и п а л ь н о й собствен­
ности в России), р а т и ф и к а ц и и международных договоров, п р и н я т и я
перспективных планов ( И н д и я , Китай и др.) и др. На совместном
заседании палат парламент заслушивает ежегодную «тронную речь»
монарха (подготовленную правительством), ежегодные п о с л а н и я пре­
зидента. Такие речь и послания о б ы ч н о не обсуждаются на этом за­
с е д а н и и , о н и могут стать основой для последующих законодательных
м е р о п р и я т и й парламента (на совместном заседании палат дискуссия
после таких выступлений возможна в редких случаях, но р е ш е н и я не
принимаются).
Во-вторых, парламент избирает, назначает, образует другие высшие
органы государства, от него исходят полномочия некоторых должност-
279
ных л и ц . В Греции, И з р а и л е , Л и в а н е , Турции и других странах он из­
бирает президента, во Вьетнаме, в Китае, на Кубе — в ы с ш и й постоян­
но действующий коллегиальный орган государственной власти (По­
с т о я н н ы й комитет, Государственный совет), осуществляющий между
с е с с и я м и многие п о л н о м о ч и я парламента. В парламентарной респуб­
л и к е парламент (его н и ж н я я палата) образует правительство (Велико­
б р и т а н и я , Италия, И н д и я и др.), назначает к о н с т и т у ц и о н н ы й суд (в
п о л н о м составе в Германии, России или 1/3 состава в И т а л и и ) , назна­
чает (избирает) судей Верховного суда, Генерального прокурора, Глав­
ного государственного аудитора, Генерального контролера, парла­
ментских комиссаров (омбудсманов) и др.
В-третьих, в президентских и полупрезидентских республиках та
или и н а я палата решает в а ж н е й ш и е кадровые вопросы государственно­
го аппарата. Парламент дает (не дает) согласие президенту при назна­
ч е н и и на высшие государственные должности ( м и н и с т р о в , судей, по­
слов в С Ш А , премьер-министра в России), назначает (не назначает) на
определенные должности кандидатов, предложенных президентом
( н а п р и м е р в России судей К о н с т и т у ц и о н н о г о Суда), самостоятельно
назначает (избирает) на такие должности ( н а п р и м е р Уполномоченного
по правам человека, аудиторов Счетной палаты в России).
В-четвертых, парламент обладает исключительными бюджетными
и о с н о в н ы м и финансовыми правами. Только он может п р и н я т ь закон о
государственном бюджете ( р о с п и с ь доходов и расходов государства),
устанавливает уровень м и н и м а л ь н о й оплаты труда, налоги и их разме­
ры и т.д. Правда, если парламент не примет годовой бюджет, прави­
тельство может использовать схему бюджета прошлого года или ввести
в р е м е н н ы й бюджет с о г р а н и ч е н н ы м сроком действия (на месяц, на
квартал).
В-пятых, парламент осуществляет контроль за работой правитель­
ства, м и н и с т р о в , государственной администрации в целом. Такой кон­
троль осуществляется путем вопросов к правительству, министрам,
другим должностным л и ц а м ( н а п р и м е р Генеральному прокурору) на
заседаниях палат, парламентских слушаний, интерпелляций и т.д.
С а м а я острая ф о р м а контроля — принятие вотума недоверия и уволь­
нение правительства в отставку. Детально о формах парламентского
контроля говорится ниже.
В-шестых, важнейшая сфера деятельности парламента — междуна­
родные о т н о ш е н и я . Он ратифицирует международные договоры (в не­
которых странах — все, в других — в а ж н е й ш и е , в том числе всегда
договоры, касающиеся государственных ф и н а н с о в и государственной
территории). Остальные договоры может р а т и ф и ц и р о в а т ь глава госу-
280
дарства (часто — с согласия парламента). П а р л а м е н т принимает мно­
жество резолюций, воззваний, заявлений по международным вопро­
сам, о с о б е н н о в случаях обострения международной обстановки.
Н а к о н е ц , парламент имеет квази-судебные п о л н о м о ч и я . Он может
возбудить или (и) рассмотреть уголовное дело п р о т и в высших долж­
ностных л и ц (президента, членов правительства), иногда других долж­
ностных л и ц в связи с государственной изменой, у м ы ш л е н н ы м нару­
ш е н и е м конституции, взяточничеством, с о в е р ш е н и е м тяжкого уголов­
ного преступления. Эта процедура называется импичмент. Однако
парламент в случае установления вины может л и ш ь отрешать от долж­
ности такое л и ц о , в д а л ь н е й ш е м его будет судить суд. В некоторых
странах такая процедура имеет несколько и ной характер: парламент
л и ш ь предъявляет о б в и н е н и е , а дело рассматривает в ы с ш и й суд (Кон­
с т и т у ц и о н н ы й суд в И т а л и и , особый в ы с ш и й суд — Высокая палата
правосудия во Ф р а н ц и и и т.д.). Об и м п и ч м е н т е подробнее говорится
н и ж е , в главе, п о с в я щ е н н о й исполнительной власти. Квази-судебным
п о л н о м о ч и е м является также право амнистии — досрочное освобож­
дение осужденных и о б в и н я е м ы х по о п р е д е л е н н ы м статьям Уголовно­
го кодекса (эти статьи определяет парламент в каждом конкретном
случае при п р и н я т и и з а к о н а об объявлении а м н и с т и и ) .
§ 5. Формы работы парламента
Законодательный процесс. Одной из главных ф о р м работы парла­
мента является п р и н я т и е з а к о н о в . Эта деятельность в развитых демо­
кратических странах всегда занимает более п о л о в и н ы времени работы
парламента. В тоталитарных государствах законы п р и н и м а ю т с я обыч­
но без длительного обсуждения.
З а к о н ы и иные р е ш е н и я парламент принимает, как правило, на
сессиях. Те исключения, которые связаны с п р и н я т и е м законов комис­
с и я м и парламента в отдельных странах, тоже связаны с работой пар­
ламента во время сессии. В некоторых странах (Австрия, Германия)
считается, что парламент находится в состоянии п о с т о я н н о й сессии и
созывается на пленарные заседания по мере надобности (в Германии
в среднем 50 раз в год). К о м и с с и и же работают о б ы ч н о и в другое
время.
Сессией обычно называется тот промежуток времени, в течение
которого проходят п л е н а р н ы е заседания, заседания постоянных коми­
тетов, во время сессии парламентарии нередко делают перерыв для
п о с е щ е н и я своих избирательных округов ( н а п р и м е р в России). В де­
мократических странах каждая сессия длится несколько месяцев. Если
281
сессия одна в течение года (Великобритания, С Ш А , с 1995 г. Ф р а н ц и я ) ,
она обычно занимает 7—8 месяцев. Если сессии две (весенняя и осен­
н я я ) , каждая из них длится не менее 3—5 месяцев. Промежуток между
сессиями обычно называют парламентскими каникулами. В странах то­
талитарного социализма сессией называют тот краткий период (не­
сколько дней), в течение которого проходят п л е н а р н ы е заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Время созыва и
продолжительность очередной сессии нередко фиксируется в консти­
туциях (например в Б р а з и л и и первая сессия проходит с 15 февраля по
30 и ю н я , вторая с 1 августа по 30 декабря). И н о г д а устанавливается,
что очередная сессия созывается не в определенную дату, а в первый
непраздничный д е н ь февраля, октября и т.д. ( И т а л и я ) . Установление
ф и к с и р о в а н н о г о дня сессии является важной гарантией для парламен­
та. Сессия созывается указом главы государства. М н о г и е новые кон­
ституции устанавливают, что если глава государства не издаст соответ­
ствующий указ и не созовет парламент на сессию, он должен собраться
сам в установленный конституцией день.
Внеочередная (чрезвычайная) сессия может быть созвана главой
государства, председателями палат, определенной (обычно третьей)
частью депутатов. Чрезвычайные заседания в тех странах, где сущест­
вует понятие п о с т о я н н о й сессии, могут быть с о з в а н ы правительством,
его главой, в федеративных государствах — по т р е б о в а н и ю определен­
ного количества субъектов (двух земель из 16 в Германии).
Во время сессии палаты заседают раздельно, совместные заседания
созываются редко, в точно установленных Конституцией случаях (вы­
боры президента, если он избирается парламентом, заслушивание
«тронной речи» (Великобритания) и ежегодных п о с л а н и й президента
( С Ш А ) , в И н д и и — для голосования о судьбе законопроекта, отверг­
нутого верхней палатой (она использовала свое право вето).
Сессия прекращается с истечением срока, на который она созвана.
Д о с р о ч н о она может быть прекращена путем роспуска парламента.
Роспуск может быть осуществлен монархом (в парламентарной монар­
хии на деле правительством, по указанию которого действует монарх),
президентом (Египет), президентом и правительством (Германия).
Ранее роспуск парламента использовался как антидемократическая
мера, если парламент угрожал принять радикальные з а к о н ы , выступал
против монарха. В настоящее время в демократических странах прави­
тельство (от имени главы государства) распускает парламент досрочно
в удобное для себя время, с тем чтобы добиться для своей партии боль­
шего числа голосов на выборах и тем самым укрепить свое положение.
Однако бывают и казусы. В 1951 г. в Великобритании, в 1997 г. во
282
Ф р а н ц и и парламент был распущен, имея в виду указанную цель, а на
выборах победила о п п о з и ц и я , которая и с ф о р м и р о в а л а новое прави­
тельство. В полупрезидентских республиках с полудемократическими
р е ж и м а м и установлен перечень обстоятельств, только п р и наступле­
н и и которых президент может распустить парламент ( н а п р и м е р в Рос­
с и и , если Государственная Дума трижды отклонит кандидатуру, пред­
ставленную Президентом на должность премьер-министра). П р и д а н ­
н о й ф о р м е правления роспуск чаще всего возможен вследствие проти­
востояния главы государства и парламента. В развивающихся странах
роспуск парламента — н е п р е м е н н о е следствие частых в о е н н ы х и госу­
дарственных переворотов.
В регламенте палат в соответствии с правилами процедуры или тра­
д и ц и е й устанавливаются виды работы парламента в определенные д н и
недели. Может быть так, что во вторник вторая п о л о в и н а д н я отводит­
ся для пленарных заседаний, в понедельник и среду первая половина
д н я — для работы п о с т о я н н ы х к о м и с с и й , в п о н е д е л ь н и к заседает
Совет палаты (старейшин и др.), в четверг — раз в м е с я ц — дебаты по
вопросам, предложенным о п п о з и ц и е й , в пятницу — раз в м е с я ц — де­
баты по вопросам, п р е д л о ж е н н ы м правительством, о д и н час перед
каждым п л е н а р н ы м заседанием отводится на вопросы к м и н и с т р а м ,
один раз в две недели — на вопросы к премьер-министру и т.д. Точный
р а с п о р я д о к работы парламента имеет отнюдь не техническое значение.
Он повышает активность парламента, его депутатов, делает парламент
действительно средоточием политической ж и з н и с т р а н ы .
Важнейшая форма работы парламента (его палаты) — пленарное за­
седание. И м е н н о на нем п р и н и м а ю т с я з а к о н ы , р е ш е н и я . Д л я пленар­
ного заседания обязателен кворум, т.е. необходимое ч и с л о присутству­
ю щ и х на сессии депутатов. Без кворума присутствия сессия не может
начать работу, без кворума решения последнее не п р и н и м а е т с я . Д л я об­
суждения в некоторых странах необходимо присутствие более полови­
ны списочного (конституционного) состава депутатов, т.е. п о л о в и н ы
не от фактически и м е ю щ и х с я депутатов, а от их числа, установленного
конституцией (Россия, Украина и др.). Правда, во многих странах
такой кворум презюмируется, а проверка проводится только если этого
потребуют депутаты ( И т а л и я ) . Во многих странах кворум обсуждения
гораздо ниже: в Великобритании — 40 членов Палаты о б щ и н из 659, в
обеих палатах И н д и и — 1/10 их состава, в Палате л о р д о в — 3 человека
(всего в Палате до 1999 г. б ы л о около 1200 членов, теперь около 600).
Кворум для п р и н я т и я р е ш е н и я всегда более жесткий. О б ы ч н о для про­
ведения голосования требуется участие в нем более п о л о в и н ы списоч­
ного (конституционного) состава палаты (например 226 депутатов из
283
450, установленных Конституцией, в Государственной Думе России).
Р е ш е н и е принимается во многих странах, если более половины при­
сутствующих голосуют «за». Некоторые р е ш е н и я ( н а п р и м е р поправки
в конституции) п р и н и м а ю т с я к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинством.
Есть и другие требования к п р и н я т и ю р е ш е н и я . О с о б е н н о детально
регулируется принятие закона.
Законодательствование — основная работа парламента. Процесс
законодательства начинается со стадии законодательной инициативы.
Проект закона может составить любое л и ц о и, н а п р и м е р , послать по
почте в парламент или сдать его в э к с п е д и ц и ю . Но парламент не обязан
рассматривать любое такое предложение. Он обязан рассмотреть л и ш ь
предложения л и ц , обладающих законодательной и н и ц и а т и в о й , и
вправе п р и н я т ь по таким предложениям любое р е ш е н и е (приступить
к проработке проекта, отвергнуть сразу и т.д.). Законодательной ини­
циативой обычно обладают депутаты и сенаторы по отдельности или
г р у п п о й ( н а п р и м е р в К и т а е 30 ч е л о в е к ) , глава государства (не всег­
да, н а п р и м е р , в С Ш А п р е з и д е н т не имеет права з а к о н о д а т е л ь н о й
и н и ц и а т и в ы ) , палаты п а р л а м е н т а , п о с т о я н н ы е к о м и с с и и , прави­
тельство, п р е д с т а в и т е л ь н ы е о р г а н ы субъектов ф е д е р а ц и и , советы
к р у п н ы х р е г и о н о в ( И т а л и я ) и д р . Это з а к о н о д а т е л ь н а я и н и ц и а т и в а
о б щ е г о характера. И н о г д а з а к о н о д а т е л ь н о й и н и ц и а т и в о й обладают
Генеральный прокурор ( Б р а з и л и я ) , Верховный Суд (Россия) и другие
органы, но только по вопросам своей к о м п е т е н ц и и . Это частичная
законодательная и н и ц и а т и в а . З а к о н о п р о е к т может быть внесен также
в порядке народной законодательной и н и ц и а т и в ы , о чем говорилось
выше. При внесении законопроектов правительство, другие в ы с ш и е
органы государства пользуются преимуществами: о н и могут вносить
з а к о н о п р о е к т ы в любой день недели (депутаты — в определенный
день), законопроекты по вопросам бюджета может вносить только пра­
вительство, при внесении депутатом ф и н а н с о в ы х законопроектов не­
обходимо представить соответствующие расчеты и обоснование и т.д.
Подавляющее б о л ь ш и н с т в о законопроектов в развитых демократичес­
ких странах вносится правительством (в Великобритании, Герма­
н и и — 80—90%). В России Правительство вносит законопроектов
м е н ь ш е по с р а в н е н и ю с э т и м и д а н н ы м и . Во многих развивающихся
странах депутаты годами не вносят никаких законопроектов, все о н и
исходят от президента и правительства.
З а к о н о п р о е к т вносится в любую палату, хотя во многих странах
ф и н а н с о в ы е законопроекты м о ж н о вносить только в н и ж н ю ю палату.
О б ы ч н о законопроект поступает к председателю палаты, а он в неко­
торых странах передает его сначала в постоянную к о м и с с и ю (Герма-
284
н и я ) , в других — может вынести его на заседание палаты, н о , по суще­
ству, только с оглашением заголовка на п л е н а р н о м заседании
(Великобритания).
После внесения з а к о н о п р о е к т а начинается другая стадия — его об­
суждение; обсуждение может быть свободным и ф р а к ц и о н н ы м . Первое
во многих парламентах (Великобритания, Израиль и др.) бывает край­
не редко и каждый раз проходит только по с п е ц и а л ь н о м у р е ш е н и ю
парламента. П р и ф р а к ц и о н н о м обсуждении выступают прежде всего
(а иногда — только) руководители ф р а к ц и й ( у п о л н о м о ч е н н ы е фрак­
цией лица) для изложения т оч к и зрения ф р а к ц и и . Каждое обсуждение
в палате, сопровождаемое голосованием, называется чтением. Ч и с л о
чтений бывает разным и колеблется от одного (нередко в странах то­
талитарного социализма, но это бывает и в других государствах) до
четырех (принятие государственного бюджета в Р о с с и и ) . О б ы ч н о бы­
вает три чтения. М н о ж е с т в е н н о с т ь обсуждений п р и з в а н а обеспечить
тщательную проработку законопроекта с тем, чтобы был п р и н я т все­
сторонне в з в е ш е н н ы й и п р о ф е с с и о н а л ь н о подготовленный закон.
Первое чтение бывает н е о д и н а к о в ы м . В некоторых странах деталь­
н о г о обсуждения не происходит (оглашается заголовок проекта и ре­
шается вопрос о его судьбе), в других более или менее детально обсуж­
даются о б щ и е п р и н ц и п ы законопроекта. Смысл первого чтения состо­
ит в том, чтобы утвердить о с н о в ы законопроекта. П р и голосовании в
первом чтении он может быть отвергнут (и тогда д а л ь н е й ш а я работа
над д а н н ы м законопроектом прекращается) и л и п р и н я т и передан в
соответствующий (по п р о ф и л ю проекта) п о с т о я н н ы й комитет (коми­
тетская стадия). Комитет ( к о м и с с и я ) вносит свои и з м е н е н и я , допол­
н е н и я в проект, после чего он с докладом от и м е н и автора (авторов) и
с содокладом к о м и с с и и опять выносится на пленарное заседание.
В некоторых странах ( н а п р и м е р в Италии) с о о б щ е н и е п о с т о я н н о й ко­
м и с с и и сначала рассматривается на заседании руководителей партий­
н ы х ф р а к ц и й , а затем — на пленарном заседании.
Повторное обсуждение проекта на пленарном заседании — второе
чтение. В д а н н о м случае он обсуждается детально, по статьям. Каждая
статья и поправки к ней о б ы ч н о ставятся на голосование (председатель
нередко объединяет о д н о р о д н ы е поправки при голосовании). В ходе
этого чтения можно вносить различные п о п р а в к и , но нельзя изменять
о с н о в ы законопроекта, п р и н я т ы е на первом ч т е н и и . П р и обсуждении
правительство (иной автор законопроекта) стремится провести свой
проект закона и с м и н и м а л ь н ы м и поправками, а о п п о з и ц и я пытается
сорвать или по крайней мере задержать его п р и н я т и е , внести в проект
максимум поправок в свою пользу. Применяются разные п р и е м ы ог-
285
р а н и ч е н и я прений: «кенгуру», когда председатель парламента выбира­
ет поправки для голосования, «гильотина», когда п р е н и я прекращают­
ся в заранее н а з н а ч е н н ы й час, и т.д. В тех верхних палатах, где заседа­
ния происходят на основе саморегулирования (особенно в С Ш А ) , при­
меняется «флибустьерство» — противники законопроекта, надолго за­
н и м а я трибуну (некоторые сенаторы говорили более 20 часов, читая
б и б л и ю или т е л е ф о н н ы е к н и г и ) и сменяя друг друга на ней, стремятся
«заговорить» законопроект, не дать возможности п р и н я т ь его на дан­
ной сессии (а на другой всю процедуру прохождения закона нужно
начинать сначала). Правда, «свобода говорения» в связи с последними
поправками по р е ш е н и ю Сената может быть ограничена.
Третье чтение о б ы ч н о бывает сразу же после второго, перерыва не
делается. На третьем чтении законопроект п р и н и м а е т с я в целом. Воз­
м о ж н ы только р е д а к ц и о н н ы е поправки, изменять смысл принятых
статей нельзя.
Голосование при п р и н я т и и закона (а также п р и р е ш е н и и других
вопросов) в некоторых странах сравнительно свободно и не подчиня­
ется ф р а к ц и о н н о й д и с ц и п л и н е ( С Ш А ) , в других — жестко связано
этой д и с ц и п л и н о й ( ф р а к ц и о н н о е принуждение), в третьих — свободно
только по определенным вопросам (в Великобритании — по вопросам
морали). Само голосование осуществляется по-разному: открыто (под­
нятием рук или в особых случаях — п о и м е н н ы м голосованием, когда
каждый называемый депутат отвечает: выступает он «за» или «против»
д а н н о г о законопроекта), «голосование ногами» (когда голосующие
«за» и «против» выходят в разные двери парламента), т а й н о (бюллете­
нями или с помощью э л е к т р о н н о й техники). В некоторых странах го­
лосовать разрешается только л и ч н о (Россия, хотя на практике депутаты
Государственной Думы голосуют и за своих коллег), в других — м о ж н о
по доверенности, но только за определенное число депутатов (обычно
л и ш ь за одного, как во Ф р а н ц и и , но на деле в этой стране, как и в
других, лидер ф р а к ц и и иногда хранит у себя э л е к т р о н н ы е карточки
некоторых депутатов и использует их при голосовании).
В мусульманских странах в парламентах по традиции шариата стре­
мятся избежать голосования и преодолеть расхождения путем соглаше­
н и й , консенсуса.
Законопроект, п р и н я т ы й одной палатой (в двухпалатном парламен­
те), поступает в другую. В некоторых странах первой его может при­
нять любая палата ( И т а л и я ) , но иногда он обязательно должен быть
п р и н я т сначала н и ж н е й палатой и только затем поступает в верхнюю
(Великобритания). Н и ж н я я палата всегда может не согласиться (право
вето), и тогда з а к о н о п р о е к т окончательно отклоняется. Преодолеть
286
вето н и ж н е й палаты нельзя. Если право вето использует верхняя пала­
та, в о з м о ж н ы несколько вариантов: 1) ее вето, как и н и ж н е й палаты,
не может быть преодолено: з а к о н получает силу только в том случае,
если он будет п р и н я т в о д и н а к о в о м тексте обеими палатами ( И т а л и я ,
С Ш А ) ; 2) вето верхней палаты преодолевается путем повторного при­
н я т и я з а к о н а н и ж н е й палатой, что осуществляется в некоторых стра­
нах абсолютным б о л ь ш и н с т в о м к о н с т и т у ц и о н н о г о состава депутатов
( П о л ь ш а ) , но чаще — к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м б о л ь ш и н с т в о м ( Р о с с и я ) ;
3) вето верхней палаты преодолевается простым б о л ь ш и н с т в о м , но
только на другой сессии парламента, что дает возможность в некоторых
странах задержать п р и н я т и е з а к о н а на несколько месяцев, а там, где
имеет место только одна ежегодная сессия парламента, — на год (Ве­
л и к о б р и т а н и я ) ; 4) по о т н о ш е н и ю к ф и н а н с о в ы м з а к о н а м верхняя па­
лата вообще не имеет права вето, она может л и ш ь отсрочить их вступ­
л е н и е в силу на несколько недель, затем они действуют автоматически,
вторичного голосования в н и ж н е й палате не нужно ( В е л и к о б р и т а н и я ) ;
5) вопрос может быть р е ш е н на совместном заседании обеих палат
путем голосования. Проходит р е ш е н и е нижней палаты в силу ее боль­
шей численности ( И н д и я ) ; 6) создается согласительная к о м и с с и я из
равного числа представителей обеих палат (на паритетных началах).
Если она не п р и ш л а к согласованному р е ш е н и ю , в о з м о ж н ы различные
в а р и а н т ы : н и ж н я я палата использует свое право преодолеть вето, за­
к о н о п р о е к т снимается с обсуждения, его прохождение прекращается
(в тех странах, где обе палаты р а в н о п р а в н ы ) , з а к о н о м становится текст,
п р и н я т ы й н и ж н е й палатой (это в о з м о ж н о в о т н о ш е н и и не всех зако­
нопроектов).
Если закон п р и н я т о б е и м и палатами (или однопалатным парламен­
том, в котором вопрос о праве вето другой палаты не возникает), он
поступает на подпись главе государства (монарху или президенту). Он
может подписать з а к о н , а м о ж е т отказаться это сделать, п р и м е н и в
право вето. Этого в некоторых странах не бывает, хотя и по разным
п р и ч и н а м . В тех развивающихся странах, где монарх обладает реаль­
н о й властью, подписание з а к о н а становится формальностью: без пред­
варительного согласия монарха в И о р д а н и и или М а р о к к о парламент
не осмелится принять з а к о н . Это формальность также в парламентар­
н о й м о н а р х и и и парламентарной республике, где глава государства
действует по совету правительства, а правительство — это лидеры пар­
тии (партий) большинства в парламенте. Президенты И т а л и и и Ф Р Г
за последние полвека использовачи право вето л и ш ь по техническим
п р и ч и н а м (со ссылкой на технические п р и ч и н ы , а не существо дела,
хотя в виду имелось и м е н н о последнее, когда Президент Италии п р и -
287
м е н и л в 1998 г. вето по о т н о ш е н и ю к закону о государственном финан­
с и р о в а н и и политических партий). Право вето главы государства имеет
важное значение л и ш ь в президентской и полупрезидентской респуб­
ликах и обычно п р и м е н я е т с я в условиях, когда президент и большин­
ство в парламенте принадлежат к разным партиям (или президент счи­
тается беспартийным, как в России). При таких формах правления
президент применяет вето довольно часто: со времени п р и н я т и я кон­
ституции С Ш А (1787) в этой стране президентское вето п р и м е н я л о с ь
более 1300 раз, в полупрезидентской республике Ф р а н ц и и с 1958 г. оно
п р и м е н я л о с ь приблизительно один раз в три с п о л о в и н о й года. В Рос­
с и и после п р и н я т и я Конституции 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин при­
менял вето в массовом порядке. Только в 1997 г., как это указано в
п о с л а н и и Президента Р о с с и и Федеральному С о б р а н и ю 1998 г., из
277 законов, переданных на подпись Президента, 86 было отклонено.
Преодолеть право вето м о ж н о л и б о путем вторичного п р и н я т и я закона
абсолютным большинством парламента в каждой из палат на раздель­
ных заседаниях (Чехия); л и б о таким же большинством на совместном
заседании палат ( Б р а з и л и я ) , причем в этом случае нужно учесть боль­
шое, а то и д в у х — четырехкратное численное превосходство н и ж н е й
палаты; либо к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинством каждой из палат на
раздельных заседаниях (Россия).
Практика свидетельствует, что нередко президентское вето преодо­
леть трудно, о с о б е н н о при двухпартийной системе, да еще когда вслед­
ствие этого в парламенте разница между численностью представителей
правящей партии и о п п о з и ц и и сравнительно небольшая и требуемых
2/3 может не набраться. В С Ш А из 1300 случаев п р и м е н е н и я прези­
дентского вето оно было преодолено только в 63 (правда, следует учи­
тывать, что использовалось и «карманное вето», когда у парламента
вследствие закрытия сессии не было возможности преодолеть прези­
дентское вето).
П о д п и с а н и е президентом закона — один из элементов промульга­
ции закона. Это понятие включает также с а н к ц и о н и р о в а н и е закона и
распоряжение органам исполнительной власти в ы п о л н я т ь его. Подпи­
с а н н ы й президентом закон может вступить в силу с момента опубли­
к о в а н и я , в соответствии со специальным законом о порядке п р и н я т и я
и вступления закона в силу, в дату, указанную в самом законе. Иногда
период от п о д п и с а н и я до вступления закона в силу бывает довольно
длительным, если речь идет о пространных и особо значимых законах,
требующих времени для о з н а к о м л е н и я населения с ними (например
для гражданского кодекса).
Другие формы работы парламента. О к о л о п о л о в и н ы рабочего време­
ни парламента на его пленарных заседаниях в демократических стра-
288
нах
занимает не
законодательствование,
а другие
ф о р м ы работы.
Прежде всего, это контроль за деятельностью и с п о л н и т е л ь н о й власти,
а д м и н и с т р а ц и и (правительства, министров, п о д ч и н е н н ы х им струк­
тур), а также других органов, н а п р и м е р Генерального прокурора в Рос­
с и и , Б р а з и л и и . Ф о р м ы контроля неодинаковы в президентских и пар­
л а м е н т а р н ы х республиках (соответственно при неодинаковых формах
м о н а р х и и ) , но кроме абсолютной монархии и в м и н и м а л ь н о й степе­
ни — дуалистической м о н а р х и и , он в какой-то степени есть всегда.
Д л я контроля прежде всего используются вопросы к правительству,
м и н и с т р а м на п л е н а р н о м заседании, для чего имеется «час вопросов»
( В е л и к о б р и т а н и я ) . Там, где «часа вопросов» нет, им посвящается одно
п л е н а р н о е заседание в неделю ( Ф р а н ц и я ) . Вопросы подаются в пись­
м е н н о й ф о р м е заранее и оглашаются на заседаниях палат. О н и не
д о л ж н ы иметь л и ч н ы й характер, не могут содержать о б в и н е н и й и
д о л ж н ы относиться только к фактам. Обсуждение вопроса не преду­
смотрено, хотя в некоторых странах ( н а п р и м е р в Германии) депутат,
задавший вопрос, может выступить с комментарием (не более 5 м и н ) .
М и н и с т р имеет право не отвечать на некоторые вопросы по п р и ч и н а м
с о х р а н е н и я государственной т а й н ы , большой стоимости затрат для
подготовки ответа и др. Ч и с л о вопросов может быть ограничено (в
некоторых странах депутат может задать не более двух вопросов в не­
делю). Вопросов подается много, м и н и с т р успевает отвечать л и ш ь на
часть из них.
Ф о р м о й контроля я в л я ю т с я дебаты по заранее определенным во­
просам в н е ш н е й и внутренней п о л и т и к и . О н и проводятся по предло­
ж е н и ю определенного числа депутатов (20 в Египте), о п п о з и ц и и , само­
го правительства. Р е ш е н и е не принимается. Дебаты п р и з в а н ы оказать
в л и я н и е на общественное м н е н и е , а также подсказать пути р е ш е н и я
каких-то проблем.
Б о л е е с и л ь н а я ф о р м а к о н т р о л я — интерпелляция,
применяемая
только в парламентарных республиках и монархиях. Это обсуждение
вопроса, включающее о б ъ я с н е н и е правительства (министра), дебаты
по о б ъ я с н е н и ю и голосование, которое может закончиться отставкой
правительства. О б ы ч н о и н т е р п е л л я ц и я связана с резолюцией (предло­
ж е н и е м ) п о р и ц а н и я (правительству), но это не обязательно. Резолю­
ция п о р и ц а н и я — один из видов вотума недоверия, предлагаемого оп­
п о з и ц и е й . Но вопрос о д о в е р и и , как говорилось, может поставить и
само правительство в своих интересах (возможность поставить такой
вопрос предусмотрена и Конституцией России, и в случае о т к л о н е н и я
требования о доверии Президент легко может распустить парламент).
289
Парламент заслушивает доклады и отчеты правительства о своей
деятельности. В странах тоталитарного социализма о н и имеют парад­
ный характер. Такого же рода массовые с о б р а н и я устраивались и в
Р о с с и и , на которых председательствовал Президент. В парламентар­
ных монархиях и парламентарных республиках отчеты правительства
перед «своим» же парламентским большинством не имеют смысла и не
проводятся или бывают к р а й н е редко. Что же касается о п п о з и ц и и , то
она в этих странах использует вопросы, дебаты по общей политике
правительства и другие ф о р м ы .
Ф о р м о й контроля являются парламентские слушания, организуе­
мые обычно той или и н о й п о с т о я н н о й к о м и с с и е й (комитетом) или
совместно н е с к о л ь к и м и из них. Решения на них не п р и н и м а ю т с я
(могут приниматься р е к о м е н д а ц и и ) . П а р л м е н т с к и е слушания исполь­
зуются также для и н ф о р м а ц и и общественности по тем или и н ы м ак­
туальным вопросам.
Парламент создает р а з л и ч н о г о рода временные расследовательские
(следственные и др.) комиссии. Они расследуют неблаговидные по­
ступки, преступления членов правительства и др. Это — очень дейст­
венная форма. В результате ее п р и м е н е н и я премьер-министры Ита­
л и и , Я п о н и и , других стран за взяточничество были с м е щ е н ы парла­
ментом, а затем осуждены судом.
Контроль от и м е н и парламента по определенным вопросам осу­
ществляют парламентские комиссары (омбудсманы), о которых говори­
лось выше. В чрезвычайных ситуациях (введение чрезвычайного поло­
ж е н и я , федеральной и н т е р в е н ц и и в штат и др.) для контроля за дейст­
виями президента и и с п о л н и т е л ь н о й власти д о л ж н а быть немедленно
созвана специальная сессия парламента ( Б р а з и л и я , Ф р а н ц и я и др.).
Очень жесткой ф о р м о й контроля может быть импичмент президенту и
некоторым другим д о л ж н о с т н ы м лицам (об и м п и ч м е н т е говорится
н и ж е ) , предание парламентом высших должностных лиц государства
конституционному или специальному суду ( И т а л и я , Польша, Фран­
ц и я ) . Существует контроль парламента в о т н о ш е н и и делегированного
законодательства.
Ратификация
международных
соглашений
(или
отказ в ней), утверждение или неутверждение парламентом акта пре­
зидента о чрезвычайном или военном положении тоже являются форма­
ми контроля.
Многие формы работы парламента, в том числе по осуществлению
контроля, связаны со специальными парламентскими процедурами, ко­
торые отличаются от процесса законодательства. М н о г о времени уде­
ляется выборам и н а з н а ч е н и я м должностных л и ц . Те или иные канди­
датуры на должности могут предлагаться только определенными должI'J - 1 7 4 0
290
н о с т н ы м и л и ц а м и и органами ( н а п р и м е р кандидатуры судей Консти­
т у ц и о н н о г о суда в И с п а н и и предлагают по частям к о р о л ь и две палаты,
в Р о с с и и — Президент). Обсуждение происходит и н а ч е , чем обсужде­
ние проекта закона: н и к а к и х «чтений» нет, акцент делается на профес­
с и о н а л ь н ы х и иных качествах кандидата, его представлениях о буду­
щ е й деятельности. Особо оформляется делегирование законодатель­
ных п о л н о м о ч и й правительству ( и н ы м органам или д о л ж н о с т н ы м
л и ц а м и с п о л н и т е л ь н о й власти). О н о часто предполагает жесткие усло­
в и я п р и н я т и я решения (в Д а н и и требуется согласие 5/6 членов одно­
палатного парламента), а за т а к и м и актами устанавливается контроль.
О н и д о л ж н ы быть представлены парламенту (в некоторых странах —
соответствующей п о с т о я н н о й к о м и с с и и , комитету, но если парламент
требует, то пленарному заседанию).
Особые процедуры связаны с отрешением от д о л ж н о с т и президента
и других должностных л и ц , с р а т и ф и к а ц и е й международных догово­
ров, с п р и н я т и е м индивидуальных и коллективных п е т и ц и й и их рас­
с м о т р е н и е м в парламенте и т.д. Особые процедуры сопровождают от­
веты на вопросы депутатов, и н т е р п е л л я ц и и и другие ф о р м ы деятель­
ности, о которых говорилось выше.
§ 6. Непарламентские формы осуществления
законодательной власти
Выше уже говорилось о народной законодательной и н и ц и а т и в е ,
которая может стать началом процесса законодательствования, а также
о референдуме, посредством которого может быть п р и н я т закон. Упо­
миналось также о делегированном законодательстве, регламентарной
власти, чрезвычайных актах президента, и м е ю щ и х силу закона. Прав­
да, в отличие от некоторых актов референдума, все эти акты не назы­
ваются з а к о н а м и , но по существу это з а к о н ы .
Вместе с тем п о м и м о парламента есть некоторые надпарламентские, внепарламентские и подпарламентские органы, которые могут
п р и н и м а т ь з а к о н ы . К числу надпарламентских относятся некоторые
о р г а н ы , в которых парламент является составной частью, но которые
имеют более ш и р о к и й состав. В И н д о н е з и и это Н а р о д н ы й консульта­
т и в н ы й конгресс ( Н К К ) . Он состоит из парламента и назначенных
президентом представителей так называемых ф у н к ц и о н а л ь н ы х
групп — разных слоев населения (сам однопалатный парламент также
на четверть состоит из н а з н а ч е н н ы х президентом л и ц ) . Конгресс созы­
вается раз в пять лет, п р и н и м а е т общую к о н ц е п ц и ю развития страны
на последующие годы, может п р и н и м а т ь законы, и м е ю щ и е особо важ-
29!
ное значение. Он же выбирает президента и вице-президента. В Турк­
менистане существует другой надпарламентский орган — Народный
Совет (Халк маслахаты). В его состав входят все депутаты парламента
(Меджлиса), Президент, по одному представителю, избираемому от
каждого этрапа (традиционная организация н а с е л е н и я , соответствую­
щая в определенной степени административно-территориальному де­
л е н и ю ) , Председатель Верховного суда, Генеральный прокурор, губер­
наторы областей, некоторые другие лица. Н а р о д н ы й Совет принимает
наиболее важные р е ш е н и я (в частности, только он вправе изменять
конституцию), но законодательствует и парламент. Такого же рода надп а р л а м е н т с к и е о р г а н ы б ы л и предусмотрены ранее к о н с т и т у ц и я м и
Афганистана 1987 г. (Великая джирга) и М о н г о л и и 1924 г. (Великий
Н а р о д н ы й хурал).
В странах тоталитарного социализма также иногда создавались
надпарламентские органы. Как уже упоминалось, в С С С Р до 1936 г.
существовало множество законодательных органов и верховным из
них был Всесоюзный съезд советов. Эта система в другом виде возро­
дилась во время «перестройки» в конце 80-х гг. (в результате изменения
Конституции С С С Р 1977 г.) и существовала в С С С Р до его распада в
1991 г., а в России — до п р и н я т и я Конституции 1993 г. Высшим зако­
нодательным органом был Съезд народных депутатов, частично изби­
р а е м ы й в С С С Р в виде представителей различных общественных орга­
н и з а ц и й (коммунистической партии, п р о ф с о ю з о в , кооперативов,
ж е н с к и х и молодежных объединений и т.д.), по одномандатным изби­
рательным округам и от национально-государственных образований в
составе СССР. В его составе было 2250 депутатов. В России от общест­
венных объединений депутаты Съезда советов России не избирались.
Съезд избирал Верховный Совет, который рассматривался как парла­
мент и п р и н и м а л з а к о н ы , но высшую юридическую силу имели законы
Съезда. Кроме того, только последний мог п р и н и м а т ь конституцию,
вносить в нее и з м е н е н и я , п р и н и м а т ь р е ш е н и я по некоторым другим
в а ж н е й ш и м вопросам.
Надпарламентским органом (должностным л и ц о м ) является мо­
нарх в тех странах Востока, где он обладает правом абсолютного вето
по о т н о ш е н и ю к парламенту (Кувейт, Тонга, Бутан, Бахрейн и др.). Там
где нет парламента — монарх внепарламентский орган законодательст­
ва (в Саудовской Аравии, Омане он п р и н и м а е т конституции и низамы — род законов). В Казахстане с 1995 г. есть особый вид актов —
«законы президента». Внепарламентскими о р г а н а м и являются также
военные и р е в о л ю ц и о н н ы е советы, создаваемые в результате военных
и государственных переворотов. Акты военного совета, как и акты моI У»
292
нархов, обычно не имеют н а з в а н и я законов, но ф а к т и ч е с к и это един­
ственный законодательный орган в чрезвычайных условиях.
Кроме надпарламентских и внепарламентских органов законода­
тельную власть о г р а н и ч е н н о г о характера могут осуществлять «подпарламентские органы». В странах тоталитарного социализма, где две сес­
сии парламентов созывались крайне редко и продолжались обычно
3—4 дня (в обшей сложности парламент в год заседал полторы недели),
ф а к т и ч е с к и законодательствовали в ы с ш и е п о с т о я н н о действующие
органы, избираемые парламентом: президиумы, государственные со­
веты, постоянные комитеты. Они рассматривались наряду с парламен­
тами как высшие органы государственной власти. Правда, их акты не
назывались законами (это указы, декреты), но ф а к т и ч е с к и о н и были
таковыми. На Кубе этот порядок сохранился и в настоящее время:
а к т ы , и м е ю щ и е силу з а к о н а , п р и н и м а е т Государственный совет —
в ы с ш и й п о с т о я н н о действующий орган парламента. В Китае акты та­
кого органа ( П о с т о я н н о г о комитета) о ф и ц и а л ь н о называются «закона­
ми по частным вопросам». Силу, еще большую чем з а к о н , имели со­
вместные постановления Центрального Комитета К о м м у н и с т и ч е с к о й
партии и Правительства.
Н а к о н е ц , в последние десятилетия в некоторых демократических
странах в о з н и к л и особые подпарламентские з а к о н о д а т е л ь н ы е орга­
ны — постоянные законодательные комиссии парламента. Эти комис­
с и и (в Греции они называются в отличие от п о с т о я н н ы х к о м и с с и й
с е к ц и я м и , в Италии — р е ш а ю щ и м и к о м и с с и я м и ) вправе издавать за­
к о н ы по частным вопросам (в конституциях о б ы ч н о перечисляются
в а ж н е й ш и е вопросы о б щ е с т в е н н о й и государственной ж и з н и , по ко­
т о р ы м к о м и с с и я м законы издавать запрещено). Ч и с л о к о м и с с и й тоже
о г р а н и ч е н о : в И с п а н и и их может быть создано не более двух. Состав
таких к о м и с с и й должен в у м е н ь ш е н н о м виде дублировать партийную
структуру парламента: в них посылаются в соответствующей пропор­
ц и и представители от всех парламентских ф р а к ц и й .
К о м и с с и и могут п р и н и м а т ь законы только с согласия пленарного
заседания парламента и л и ш ь в том случае, если нет возражений опре­
д е л е н н о г о (небольшого) числа парламентариев ( н а п р и м е р в Италии,
если нет возражений хотя бы одной десятой части членов парламента).
Р е ш а ю щ и м и законодательными к о м и с с и я м и в настоящее время при­
н и м а е т с я большинство з а к о н о в текущего характера в тех странах, где
такие органы созданы.
З а к о н ы , п р и н я т ы е к о м и с с и я м и , подлежат парламентскому контро­
л ю . О н и д о л ж н ы быть представлены в парламент, по требованию депу­
татов д о л ж н ы быть рассмотрены пленарным заседанием палаты пар­
ламента и могут быть парламентом отменены.
Глава
15
И С П О Л Н И Т Е Л Ь Н А Я ВЛАСТЬ
§ 1. Понятие исполнительной власти и разновидности ее органов
Понятие исполнительной власти. С точки з р е н и я к о н ц е п ц и и разде­
л е н и я властей исполнительная власть — это власть по выполнению за­
конов, по реализации их в ж и з н и л ю б ы м и з а к о н н ы м и мерами, включая
принуждение. Однако ни в п р о ш л о м , ни тем более теперь исполни­
тельная власть не замыкается только на в ы п о л н е н и и законов. Для ис­
п о л н е н и я необходимы о р г а н и з а ц и о н н ы е меры, распорядительная дея­
тельность, издание индивидуальных и н о р м а т и в н ы х правовых актов.
В современных условиях исполнительная власть является все чаще ис­
полнительно-распорядительной, выступает как организующая деятель­
ность государства. Все эти аспекты составляют собственно управлен­
ческую деятельность государства, являются ее наиболее отчетливым
выражением.
Чтобы осуществить свои задачи, в государственном аппарате, вопервых, необходимы особые структуры, в том числе те «материальные
придатки», о которых говорилось выше. И с п о л н и т е л ь н а я власть обла­
дает наиболее разветвленной системой разнообразных государствен­
ных органов с м н о г о ч и с л е н н ы м кадровым составом государственных
служащих в центре и на местах. Во-вторых, для этого необходима ис­
полнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных ор­
ганов государства, которые, к о н е ч н о , связаны определенной суборди­
нацией (законы федерального парламента по предметам ведения фе­
д е р а ц и и и по предметам совместного ведения обязательны для субъек­
тов федерации, а в ы ш е с т о я щ и й суд вправе отменить р е ш е н и е ниже­
стоящего суда), органы исполнительной власти п о д ч и н е н ы строгой
иерархии, о с н о в а н н о й на п о д ч и н е н и и . О н и вправе непосредственно
обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать,
как и м е н н о решать тот или и н о й вопрос, чего не вправе делать органы
законодательной, судебной власти или органы местного самоуправле­
н и я , обладающие определенной автономией (они не вправе давать ука­
з а н и я нижестоящим органам местного самоуправления).
294
Иерархия предполагает, что исполнительную власть возглавляет
о д н о должностное л и ц о или один орган. Таким л и ц о м может быть мо­
нарх, что з а п и с а н о в конституциях (например М а р о к к о ) или установ­
л е н о к о н с т и т у ц и о н н ы м и обычаями ( В е л и к о б р и т а н и я ) , или президент
(конституция С Ш А ) . На деле, в парламентарных монархиях и парла­
ментарных республиках исполнительная власть принадлежит прави­
тельству и все больше концентрируется в руках премьер-министра.
И м е н н о он, как лидер победившей на выборах партии, подбирает себе
кабинет (Великобритания), а иногда назначает и увольняет м и н и с т р о в
без утверждения парламента (Германия). В полупрезидентских рес­
публиках по конституции исполнительная власть может принадлежать
правительству (ст. ПО Конституции России), но на деле ее реально
возглавляет президент. О д н а к о в условиях, когда существует «разделен­
ное правление» ( Ф р а н ц и я в прошлые периоды и в н о в ь с 1997 г.), ее
о с н о в н ы м ядром становится правительство, хотя и президент сохраня­
ет значительную долю власти, которой наделяет его конституция.
В президентских республиках ( С Ш А , многие страны Л а т и н с к о й Аме­
р и к и ) исполнительная власть принадлежит президенту, который деле­
гирует ее п о д ч и н е н н ы м органам и д о л ж н о с т н ы м л и ц а м .
И с п о л н и т е л ь н а я власть — объективная необходимость, без нее не
может ф у н к ц и о н и р о в а т ь государство. Вместе с тем по своему характе­
ру, способам о р г а н и з а ц и и она тяготеет к обособленности, авторитариз­
му, стремится освободиться от контроля со стороны других ветвей влас­
ти. В связи с усложнением задач управления и по субъективным при­
ч и н а м исполнительная власть склонна к неоправданному р а с ш и р е н и ю
своего аппарата, его разбуханию, бюрократизму, к о р р у п ц и и (подкупу
ч и н о в н и к о в ) , что имеет место и в современной Р о с с и и . Борьба с этим
злом затруднена. Нужны многие слагаемые ( к о н т р о л ь со стороны дру­
гих органов, со стороны масс «снизу», п а р т и ц и п а ц и я , соответствующее
воспитание кадров и др.), чтобы добиться успехов в демократизации
аппарата управления, л и к в и д а ц и и коррупции.
В своем стремлении уйти из-под контроля исполнительная власть
нередко вступает в противоборство с законодательной и судебной.
Противоречия между этими ветвями власти есть всегда, они время от
времени возникают и в демократическом государстве, разрешаясь на
правовой основе. Но иногда эти противоречия приводят к жесткой
борьбе и даже к п р и м е н е н и ю вооруженных ф о р м , к а к это было в Рос­
сии в октябре 1993 г.
Уровни и виды органов государственной исполнительной власти. Ис­
полнительная власть может действовать на четырех уровнях террито­
риальной организации государства, будучи н е о д и н а к о в о й на каждом
295
из них по своему содержанию. Прежде всего, это исполнительная об­
щегосударственная власть. В унитарном государстве государственная
власть представлена его центральными органами (президент, прави­
тельство и др.), в ф е д е р а ц и и она имеет двухуровневый характер: есть
общегосударственная власть федерального центра и исполнительная
государственная власть субъекта федерации, которая, однако, подчи­
нена центру по вертикали. Своя исполнительная власть с элементами
государственного характера бывает в политических автономных еди­
ницах, которые нередко являются национально-государственными об­
разованиями или просто государственными образованиями, имеющи­
ми свои правительства ( н а п р и м е р Автономная Республика Крым в со­
ставе Украины). С в о я самоуправленческая исполнительная власть со­
здается в территориальных коллективах на уровне различных админи­
стративно-территориальных е д и н и ц ( н а п р и м е р в России это избирае­
мые главы а д м и н и с т р а ц и и районов, м э р ы городов с п о д ч и н е н н ы м им
аппаратом м у н и ц и п а л ь н ы х служащих).
В масштабах всей страны действуют центральные органы и в ы с ш и е
должностные л и ц а исполнительной власти: монарх, президент, прави­
тельство, м и н и с т р ы , руководители центральных ведомств, не имею­
щих ранга министерств. В унитарном государстве в административнотерриториальных единицах (обычно только областного и р а й о н н о г о
звена) они имеют местные органы государственной исполнительной
власти — управления, отделы и т.д. ( н а п р и м е р областные отделы обра­
зования, р а й о н н ы е отделы внутренних дел).
В субъектах ф е д е р а ц и и , как говорилось, возможна двойная система
органов исполнительной власти. С одной с т о р о н ы , в какой-то степени
органом (должностным л и ц о м ) исполнительной власти может быть
н а з н а ч е н н ы й губернатор (комиссар и др.), я в л я ю щ и й с я представите­
лем центра (центральной исполнительной власти), а исполнительная
власть субъекта федерации представлена местным правительством (ор­
ганом общей к о м п е т е н ц и и ) , формируемым парламентом субъекта фе­
дерации. В этом случае губернатор ф а к т и ч е с к и не обладает реальной
властью и осуществляет ее только в условиях чрезвычайного положе­
н и я . Такая система существует, например, в И н д и и . С другой стороны,
в субъекте федерации может быть л и ш ь свой, и з б р а н н ы й его населе­
нием или законодательным собранием орган (должностное лицо) ис­
полнительной власти общей к о м п е т е н ц и и , а федеральная исполни­
тельная власть представлена отраслевыми делегатурами (отделами, уп­
равлениями) тех центральных министерств, которые занимаются во­
просами, о т н е с е н н ы м и конституцией к предметам ведения федерации
и совместного ведения федерации и ее субъектов (например отделы и
296
управления министерства внутренних дел, юстиции и др.). В субъектах
бывают также свои территориальные министерства. Такие министер­
ства, если о н и есть, находятся в д в о й н о м п о д ч и н е н и и : правительству
республики и о д н о и м е н н о м у министерству центра. В некоторых субъ­
ектах Федерации в России (в большинстве республик), а также в двух
республиках, образующих федеративную Ю г о с л а в и ю , органами ис­
полнительной власти являются также президенты республик, хотя
иногда о н и занимают особое положение, рассматриваются как главы
государств — субъектов ф е д е р а ц и и . В России вертикаль исполнитель­
н о й власти на них ф а к т и ч е с к и распространяется в недостаточной сте­
пени.
Наряду с разделением органов исполнительной власти по уровням
п р и н я т о различать и с п о л н и т е л ь н ы е органы (должностные лица) общей
и отраслевой к о м п е т е н ц и и . Из сказанного выше в и д н о , что прави­
тельство государства, субъекта федерации (если о н о есть), губернатор
субъекта федерации обладают общей к о м п е т е н ц и е й . В порядке ис­
п о л н е н и я законов о н и вправе решать все вопросы, относящиеся к
предметам ведения соответственно федерации, ее субъекта, совмест­
ной к о м п е т е н ц и и . Управления, отделы м и н и с т е р с т в федерации на
местах обладают л и ш ь отраслевой компетенцией — по вопросам, от­
н о с я щ и м с я к их ведению ( н а п р и м е р военные комиссариаты областей,
краев, иных субъектов Ф е д е р а ц и и в России ведают некоторыми во­
п р о с а м и , о т н о с я щ и м и с я к обороне страны, отделы министерства юс­
т и ц и и — своими вопросами и т.д.). Местные министерства субъектов
ф е д е р а ц и и (если такие министерства есть) также имеют отраслевую
компетенцию.
Есть множество других к л а с с и ф и к а ц и й , с в я з а н н ы х с предметами
ведения (административные и хозяйственные министерства), характе­
ром п р и н я т и я решений (коллегиальные органы, н а п р и м е р правитель­
ства, и единоличные, н а п р и м е р губернатор) и т.д.
§ 2. Монарх как глава исполнительной власти
Порядок престолонаследия. К а к отмечалось, м о н а р х и ч е с к а я форма
правления до сих пор ш и р о к о распространена в м и р е , приблизительно
пятая часть государств я в л я ю т с я монархиями (считая тех членов бри­
танского Содружества, которые имеют главой государства британского
монарха, но не включая в ч и с л о государств монархические субъекты
федерации, хотя, как отмечалось, они иногда называются государства­
ми). Во всех монархических государствах, независимо от их ф о р м , счи­
тается, что монарх обладает исполнительной властью (наряду с други-
297
ми п о л н о м о ч и я м и ) , хотя в подавляющем большинстве стран (в парла­
ментарных монархиях) он такой власти реально не имеет.
По общему правилу, монарх занимает свой пост по наследству. Ис­
ключения очень редки. Л и ш ь при п р е к р а щ е н и и д и н а с т и и происходят
выборы нового монарха ( к а к было в 1613 г. в Р о с с и и ) . В Малайзии
монарх избирается каждые 5 лет из числа султанов по очереди. В от­
дельных странах А ф р и к и (Свазиленд) монарх после смерти предшест­
венника избирается из среды многочисленных сыновей покойного
(общинная система наследования), а в Азии (Саудовская Аравия) из
«правящей семьи» и этой семьей при участии знатоков Корана — улемов, н о , по существу, это тоже наследование, только о н о имеет не
персональный, а «семейный» характер (мусульманская система).
Иногда наследника определяет царствующий монарх еще при ж и з н и ,
но он должен быть из той же династии (Непал).
Персональные системы наследования о с н о в а н ы на п р и н ц и п е пер­
вородства и имеют несколько разновидностей: 1) салическая, когда
наследуют только мужчины (так было во Ф р а н ц и и , откуда пошло это
название, существует в Я п о н и и , во всех мусульманских странах);
2) кастильская, когда могут наследовать ж е н щ и н ы (дочери), но муж­
ч и н ы (сыновья) имеют преимущество, они наследуют трон, если даже
дочь старше (Великобритания). Этот п р и н ц и п п р и м е н я е т с я и к другим
наследникам д и н а с т и и , и м е ю щ и м равные права на престол, если у
покойного монарха нет детей; 3) австрийская, когда ж е н щ и н ы могут
наследовать, если во всех поколениях династии нет мужчин. Эта сис­
тема в современных условиях практически не действует; 4) шведская,
когда мужчины и ж е н щ и н ы наследуют трон на равных условиях по
праву первородства.
Если при наследовании престола монархом становится ж е н щ и н а ,
ее муж (настоящий или будущий) не является королем, он л и ш ь супруг
монарха и имеет особый высокий дворянский титул. Так обстоит дело
в настоящее время в Великобритании. Если н а с л е д н и к о м трона стано­
вится несовершеннолетнее л и ц о , то о н о провозглашается монархом,
но вступление его на этот высокий пост откладывается до совершен­
нолетия (особого торжественного обряда — к о р о н а ц и и ) . Назначается
регент (обычно б л и з к и й родственник короля) или создается регент­
ский совет, которые в ы п о л н я ю т полномочия монарха от его имени до
его совершеннолетия. Коронация осуществляется и п р и вступлении на
трон совершеннолетнего монарха, это торжественное возложение ко­
р о н ы , обычно в главном церковном соборе страны, в присутствии выс­
ших сановников, религиозных иерархов, выдающихся граждан, родст­
в е н н и к о в , о ф и ц и а л ь н о е вступление на трон.
298
Положение монарха в государственном механизме и его роль в жизни
страны. В отличие от других должностных л и ц монарх — л и ц о непри­
к о с н о в е н н о е . Он не может быть привлечен к а д м и н и с т р а т и в н о й , уго­
л о в н о й ответственности, против него не может быть о б р а щ е н граждан­
с к и й иск. За действия монарха по управлению государственными де­
л а м и ответственность несут его министры. На п р а к т и к е , однако, во
время английской и ф р а н ц у з с к о й буржуазных р е в о л ю ц и й к а з н и л и ко­
ролей Карла I и Л ю д о в и к а X V I , в Ц е н т р а л ь н о а ф р и к а н с к о й Республике
(затем и м п е р и и ) судили свергнутого во время в о е н н о г о переворота
1979 г. императора Бокассу, приговорили его к с м е р т н о й к а з н и , но
затем он был помилован после длительного з а к л ю ч е н и я . Расправы с
монархами со стороны своих родственников (сына, брата) были неред­
ки в мусульманских странах (обычно п о ж и з н е н н о е заточение их в тем­
н и ц у или особый охраняемый дворец).
Монарх имеет право на особый титул (король, император и т.д.),
особое обращение («Ваше величество»), которое не может использо­
ваться при о б р а щ е н и и к другим л и ц а м в д а н н о м государстве, кроме
супруги короля (но не к ее супругу, если сама супруга является монар­
хом). Монарх обладает государственными регалиями (трон, скипетр,
к о р о н а и т.д.), имеет свой двор — л и ц , занятых обслуживанием короля,
но оплачиваемых из государственной казны. Д л я этой цели в тех мо­
нархиях, где есть парламент, он выделяет ежегодные д е н е ж н ы е средст­
ва из государственной казны — п р и н и м а е т так н а з ы в а е м ы й цивильный
лист. В некоторых странах по цивильному листу получают средства
также б л и ж а й ш и е р о д с т в е н н и к и монарха ( н а п р и м е р в Я п о н и и всего
6 человек). Эти суммы немалые (в Я п о н и и в 1996 г. 324 млн иен, т.е.
п р и б л и з и т е л ь н о 3,2 млн долл. С Ш А в год), но о б ы ч н о монархи жалу­
ются на необходимость э к о н о м и и (королева В е л и к о б р и т а н и и летает в
поездки на обычном рейсовом самолете, а не на с п е ц и а л ь н о м ) , хотя
м н о г и е монархи очень богатые л ю д и , а отдельные из них ( н а п р и м е р
султан нефтедобывающего Брунея) — богатейшие люди Земли. О н и
и м е ю т а к ц и и , земельные владения, другую собственность. Вместе с тем
определенное имущество, которое использует монарх ( н а п р и м е р коро­
л е в с к и е дворцы и исторические ценности, находящиеся в них) в пар­
л а м е н т а р н ы х монархиях считаются к о р о н н о й (государственной) соб­
ственностью. Распоряжаться ей (продать, подарить) монарх не может.
В абсолютных (полуабсолютных) монархиях султан (король и др.)
ф а к т и ч е с к и законодательствует. В других монархиях он издает указы
(рескрипты и др.), и м е ю щ и е силу закона, и почти всегда имеет право
вето по о т н о ш е н и ю к з а к о н а м , п р и н я т ы м парламентом. Это вето счи­
тается абсолютным, но монарх по традиции вето совсем не использует
299
или почти не использует. Н о в ы е конституции ряда стран и юридически
л и ш а ю т монарха права вето ( И с п а н и я , Ш в е ц и я , Я п о н и я и др.). Свои
акты в парламентарных монархиях монарх может издавать только с
согласия правительства ( н а д е л е , он с такой и н и ц и а т и в о й практически
не выступает и подписывает все документы, представляемые ему пре­
мьер-министром).
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство.
В абсолютных (полуабсолютных) и дуалистических монархиях он де­
лает это по своему усмотрению, хотя фактически учитывает ситуацию
в стране. В абсолютных (полуабсолютных) монархиях и сейчас боль­
ш и н с т в о министров — б л и з к и е родственники монарха (Кувейт), но
уже в состав правительства включаются представители крупного капи­
тала (Саудовская Аравия). В дуалистических монархиях представители
крупного капитала и даже технократы в правительствах представлены
шире. Они тоже подбираются монархом часто по советам его окру­
жения.
В парламентарной монархии король не определяет состав прави­
тельства. Его формирует партия (коалиция п а р т и й ) , обладающая боль­
ш и н с т в о м мест в н и ж н е й палате парламента (однопалатном парламен­
те, например в Д а н и и ) . Монарх л и ш ь подписывает соответствующий
документ о назначении правительства, который представляет ему
лидер партии большинства. Только в крайне редких ситуациях, когда
в парламенте нет я в н о г о партийного большинства, существует раскол,
разногласия в партии большинства относительно кандидатуры пре­
мьер-министра, король сам назначает эту кандидатуру, поручая ей фор­
мировать правительство. Так б ы л о в Великобритании. В парламентар­
н о й монархии глава государства царствует, но не правит. Хотя по тра­
д и ц и и и в этом случае сохраняется королевская прерогатива (права
монарха, не зависящие от парламента), их на деле осуществляет пра­
вительство (роспуск парламента с назначением новых выборов, реше­
ние вопросов войны и м и р а и др.) либо о н и вовсе не реализуются
(право вето по о т н о ш е н и ю к законам).
По традиции монарх рассматривается к а к л и ц о , стоящее над борь­
бой классов и партий, как арбитр, и потому он всегда является беспар­
т и й н ы м . Но в ряде стран (Великобритания, Ш в е ц и я и др.) он должен
принадлежать к государственной религии, я в л я я с ь ее главой (в титуле
британского короля есть слова: «защитник веры»). Поэтому в таких
странах он назначает высших священнослужителей.
Монарх оказывает различное влияние на политическую жизнь.
В странах Азии, А ф р и к и его влияние очень велико, часто имеет опре­
д е л я ю щ и й характер, но о н о негативно. Монарх там выступает с реак-
300
ц и о н н ы х п о з и ц и й , о с о б е н н о внутри страны. В развитых странах ко­
роль фактически не участвует в политической ж и з н и , часто сложно
говорить о каком-то его в л и я н и и . О н о может обнаруживаться только в
к р и з и с н ы х ситуациях и отнюдь не всегда бывает негативным. Выше мы
говорили о действиях и с п а н с к о г о монарха, который р е ш и т е л ь н ы м и
д е й с т в и я м и пресек попытку правого путча.
Во многих странах институту монархии п р и с у щ и индивидуальные
особенности. Во-первых, в ОАЭ существует не е д и н о л и ч н ы й , а «кол­
л е к т и в н ы й монарх». Это В ы с ш и й совет э м и р о в , с о с т о я щ и й из эмиров
семи эмиратов, входящих в ОАЭ. Этот орган — «абсолютный монарх».
Он обладает законодательной властью и коллективно осуществляет
п о л н о м о ч и я главы государства (некоторые, в том числе церемониаль­
н ы е , п о л н о м о ч и я осуществляет председатель Совета э м и р о в , избирае­
мый и м и на 5 лет). Н а ц и о н а л ь н о е собрание, назначаемое э м и р а м и ,
имеет совещательный характер. Правительство тоже назначается Со­
ветом э м и р о в . Во-вторых, во многих государствах власть монарха свя­
зана с с и л ь н е й ш и м воздействием религии. Во всех мусульманских
странах монарх сочетает светскую власть с очень сильной религиозной
властью. Воздействие последней на мусульман зачастую гораздо силь­
нее светской роли монарха. Особое значение такая власть имеет в
странах мусульманского фундаментализма ( О м а н , Катар, Саудовская
Аравия и др.). В Бутане, небольшом горном королевстве в Гималаях,
король возглавляет несколько иную систему управления, но тоже ос­
н о в а н н у ю на п р и н ц и п а х религии. Это — территориально-региональ­
ная система. Территориальный округ составляет определенный мо­
настырь с п р и л е г а ю щ и м и к нему окрестностями, а главу монастыр­
ского округа назначает король. Округа группируются в губернии, гу­
бернаторов также назначает король. Второе л и ц о в государстве после
короля — это главный аббат, который избирается м о н а с т ы р с к о й вер­
хушкой на три года. Поскольку религия и государственность в Бутане
практически слиты воедино, главный аббат в ы п о л н я е т также некото­
рые ф у н к ц и и государственного должностного л и ц а . В-третьих, в от­
дельных монархиях в А ф р и к е (Свазиленд, Лесото) королевская власть
т е с н е й ш и м образом связана с о б щ и н н ы м и структурами и с иерархией
различных родовых и п л е м е н н ы х вождей. В а ж н е й ш и е р е ш е н и я при­
н и м а ю т с я королем совместно со съездом вождей (в Свазиленде их
о к о л о 400), н а с л е д н и к а престола определяет м а л ы й совет вождей
(17 человек) и т.д.
301
§ 3. Президентство республики
Структура президентства республики. Институт президентства (пре­
зидентуры) в различных странах имеет три ф о р м ы : индивидуальную,
коллегиальную и с м е ш а н н у ю . Первая характерна для подавляющего
большинства стран всех к о н т и н е н т о в (президенты Ф р а н ц и и , России,
ЮАР, Бразилии и т.д.). Вторая в виде президиума высшего представи­
тельного органа (Президиум Верховного Совета в Р о с с и и ) , президиума
(президентства) республики (Венгрия), государственного совета суще­
ствовала в странах тоталитарного социализма до 90-х гг., сохранилась
на Кубе. Должность председателя такого органа занимал генеральный
(первый) секретарь Ц К п р а в я щ е й к о м м у н и с т и ч е с к о й партии или
(реже) один из других ее руководителей. Какая-то отдаленная аналогия
коллегиальности используется в Ш в е й ц а р и и и М е к с и к е . В первой из
этих стран есть орган — Федеральный совет, к о т о р ы й одновременно
выполняет обязанности главы государства и правительства. Федераль­
н ы й совет назначается в составе семи человек на совместном заседании
обеих палат парламента. Руководят заседаниями Федерального совета
президент и вице-президент, избираемые им только на один год. О н и
не имеют отдельных от Совета властных п о л н о м о ч и й . В Мексике пар­
ламент на совместном заседании палат избирает п о с т о я н н ы й комитет
из равного числа депутатов и сенаторов. Он д о л ж е н контролировать
и с п о л н е н и е з а к о н о в между сессиями парламента. Ю р и д и ч е с к и эле­
менты коллегиальности присущи военным советам, состоявшим из
разного числа членов, от 9 до более 100 человек. М н о г и е полномочия
главы государства о н и в ы п о л н я ю т на заседаниях, хотя н а д е л е решения
п р и н и м а е т его председатель, объявляемый в р е м е н н ы м президентом,
и с п о л н я ю щ и м о б я з а н н о с т и президента, а то и просто президентом без
каких-либо уточнений. Н а к о н е ц , коллегиальная президентура (прези­
дентские советы) о б ы ч н о из 3—5 человек создавалась в ряде развива­
ющихся стран ( С и р и я , Й е м е н , Судан и др.). Эти органы создавались
на основе соглашения некоторых руководителей очередного переворо­
та. В редких случаях о н и становились гражданскими органами, преду­
с м о т р е н н ы м и конституцией.
Смешанная ф о р м а возникла первоначально в Китае в 1954 г. Она
преследовала цели, с одной стороны, особо выделить руководителя
коммунистической партии и государства Мао Цзэдуна, которому пред­
назначался пост председателя республики. К и т а й с к и й иероглиф, пере­
веденный на русский я з ы к термином «председатель» главным образом
из-за п р и н ц и п и а л ь н о г о о т р и ц а н и я в м а р к с и с т с к о - л е н и н с к о й концеп­
ции должности е д и н о л и ч н о г о главы государства (потом были допуще-
302
ны и с к л ю ч е н и я ) , мог быть переведен на русский я з ы к и термином
«президент». С другой с т о р о н ы , был создан коллегиальный орган пар­
ламента — П о с т о я н н ы й комитет Всекитайского с о б р а н и я народных
представителей. П о конституции многие в а ж н е й ш и е п о л н о м о ч и я
главы государства он выполняет на своих заседаниях. На практике все
зависит от того, кто и м е н н о в Китае занимает тот или и н о й пост. Зна­
чение той или ин ой д о л ж н о с т и (председателя республики и председа­
теля П о с т о я н н о г о комитета В С Н П ) многократно возрастает, если ее
занимает генеральный секретарь ЦК к о м м у н и с т и ч е с к о й партии. Ана­
логичная структура президентства существует во Вьетнаме, несколько
похожая на Кубе, хотя в последней стране Ф. Кастро, иногда именуе­
мый Президентом, является председателем избираемого однопалат­
ным парламентом Государственного совета, коллегиально выполняю­
щего (по конституции) п о л н о м о ч и я главы государства. По примеру
стран тоталитарного с о ц и а л и з м а с м е ш а н н а я ф о р м а президентуры
была воспринята в некоторых развивающихся странах, провозгласив­
ших социалистическую о р и е н т а ц и ю (Ангола, М о з а м б и к и др.), где
были учреждены должности президентов и созданы избираемые одно­
палатными парламентами п о с т о я н н ы е комитеты парламентов. В неко­
торых из этих стран такая структура сохраняется и сейчас. При этом
президент (председатель республики) может быть, а может и не быть
по должности председателем коллегиального органа. В Китае постоян­
н ы й комитет выбирает своего председателя. Так же обстоит дело во
Вьетнаме, в Государственном совете Кубы. Н а п р о т и в , в Р у м ы н и и , Ан­
голе, М о з а м б и к е президенты республик, и з б и р а в ш и е с я парламента­
ми, я в л я л и с ь председателями п о с т о я н н о действующего коллегиально­
го органа (государственного совета, постоянного комитета).
Каждая из трех ф о р м президентства имеет свои положительные и
отрицательные стороны. Институт единоличного президента характе­
ризуется своей определенностью, он исключает (по к р а й н е й мере юри­
дически) распыленность п о л н о м о ч и й главы государства, концентри­
рует их. Но е д и н о л и ч н ы й президент, даже выступая сначала как рья­
ный демократ, в самом качестве «единоличия» содержит зародыши ав­
торитаризма. Эти зародыши могут получить благоприятную почву для
гипертрофированного роста, если этому благоприятствуют л и ч н ы е ка­
чества президента, с л о ж н а я , а то и критическая ситуация в стране,
вынуждающая президента действовать н е о р д и н а р н о . Это мы хорошо
видим на примере Р о с с и и .
Коллегиальная президентура, принятая в странах тоталитарного со­
циализма, на самом деле не осуществляла свои ф у н к ц и и . Это был л и ш ь
ф о р м а л ь н о высший орган государства. На деле все в а ж н е й ш и е госу-
303
дарственные р е ш е н и я п р и н и м а л и с ь узким кругом руководителей ком­
мунистической партии — политбюро (решение о военном вмешатель­
стве С С С Р во внутренние дела Афганистана в 70—80-х гг. п р и н я л еще
более узкий круг л и ц — четыре человека из состава политбюро). П р и
военных режимах коллегиальное президентство недолговечно. Идет
борьба за лидерство, и она нередко заканчивается перестрелкой (Ирак,
Й е м е н , Афганистан и др.). В демократическом государстве коллеги­
альная структура главы государства может затруднить п р и н я т и е реше­
н и й (неизбежны разные м н е н и я по каким-то вопросам), а некоторые
п о л н о м о ч и я президента ( н а п р и м е р церемониальные, прием послов
и др.) коллегией просто трудно выполнять. П о с л е д н я я задача упроща­
ется, если параллельно существуют единоличный президент и колле­
гиальный орган, в ы п о л н я ю щ и й важнейшие ф у н к ц и и президентства,
но все прежние недостатки коллегиальности сохраняются и даже воз­
растают: определенное «перетягивание каната» власти возможно не
только внутри коллегии, а и между различными органами — президен­
том и постоянно действующим коллегиальным органом.
Тем не менее опыт коллегиального главы государства заслуживает
изучения и может быть пригоден для России. В условиях демократии
коллегиальность главы государства снижает опасность авторитаризма,
дает возможность представлять интересы разных групп и, следователь­
н о , п р и н и м а т ь в результате обсуждения согласованные, взвешенные
р е ш е н и я . Наиболее подходящей для этого является, видимо, ф о р м а
с м е ш а н н о й президентуры. С одной стороны, она отвечает определен­
н ы м традициям, облегчает осуществление многих ф у н к ц и й главы го­
сударства, которые выполняются в персональном качестве, с другой —
содержит в себе плюсы коллегиальности.
Разумеется, ни одна ф о р м а не является абсолютной. Многое зави­
сит от условий страны и немало — от личности президента или пред­
седателя коллегиального органа, состава последнего.
Условия для должности президента. Для членов коллегиальной пре­
зидентуры каких-либо особых условий не предусматривается (граж­
данство государства подразумевается). Военный совет создается вооб­
ще вопреки всяким к о н с т и т у ц и о н н ы м нормам, в других случаях в со­
став п о с т о я н н о действующего коллегиального органа может быть из­
бран любой член парламента.
Д л я индивидуальной президентуры, напротив, конституции уста­
навливают определенные условия. К их числу относятся: гражданство
данного государства (на практике в Польше баллотировалось л и ц о ,
имевшее еще два гражданства, а в Литве было избрано л и ц о , имевшее
литовское и американское гражданство, но после избрания президент
304
от а м е р и к а н с к о г о гражданства отказался), наличие полных граждан­
ских и политических прав, достижение определенного возраста (обыч­
но 35 лет, но в Китае — 45, в Италии — 50, а в Никарагуа — 25). В ред­
ких случаях устанавливается предельный возраст — 65 лет (одно время
это было и в Р о с с и и ) . М н о г и е конституции устанавливают для канди­
дата определенный с р о к п р о ж и в а н и я в стране (в Болгарии — 5 лет, в
Р о с с и и — 10, в С Ш А — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется,
чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем
д а н н о й страны или р о д и в ш и м с я от ее граждан. В Н и г е р и и кандидат на
должность президента должен иметь по к р а й н е й мере среднее образо­
вание, в Азербайджане и Турции — высшее, на Ф и л и п п и н а х он должен
уметь писать и читать. Есть и другие условия.
П р и прямых выборах президента гражданами государства кандидат
может быть выдвинут группой избирателей ( н а п р и м е р в России —
100 человек, на Украине — 500), но для регистрации в качестве канди­
дата необходимо собрать большое количество «подписей поддержки»
граждан: в Польше — 100 тыс. подписей, в России — 1 млн., причем с
определенным распределением их по субъектам Ф е д е р а ц и и . Во Фран­
ции при в ы д в и ж е н и и нужны подписи 500 граждан, но не рядовых л и ц ,
а з а н и м а ю щ и х о п р е д е л е н н ы е посты (члены парламента, региональных
советов и советов департаментов, м э р ы городов и др.). Кроме того, при
п р я м ы х выборах кандидат выдвигается п о л и т и ч е с к и м и партиями
( С Ш А ) , избирательными о б ъ е д и н е н и я м и ( Р о с с и я ) . К а к отмечалось,
регистрация кандидата происходит при уплате п о в ы ш е н н о г о избира­
тельного залога ( н а п р и м е р во Ф р а н ц и и он д е с я т и к р а т н ы й по сравне­
н и ю с кандидатом в парламент).
Если выборы президента н е п р я м ы е ( с п е ц и а л ь н о й избирательной
коллегией, парламентом и др.), то граждане не выдвигают кандидату­
ры и не собирают п о д п и с и . В этом случае кандидаты выдвигаются по­
л и т и ч е с к и м и п а р т и я м и или определенным количеством парламента­
риев (например 50 в Венгрии).
Формирование президентства. В чрезвычайных условиях президент­
ство республики образуется путем самосоздания: руководители перево­
рота провозглашают себя (или своего лидера) главой государства (вре­
м е н н ы м главой). О н и могут переизбрать другого или заменить путем
выборов другим членом военного совета умершего временного прези­
дента (Бразилия и др.). В обычных условиях президентство создается
путем выборов или референдума (плебисцита). На выборах избирателям
предлагается н е с к о л ь к о кандидатур ( Р о с с и я ) , и з а к о н устанавливает,
что безальтернативные выборы проводиться не могут. На референдуме
(плебисците) на голосование выносится одна кандидатура (Египет),
305
которая объявляется и з б р а н н о й , если получит одобрение 50% + 1 го­
лоса избирателей, п р и н я в ш и х участие в голосовании.
Выборы коллегиальной президентуры всегда проводятся однотип­
но: высшим представительным органом государства. Это относится и
к с м е ш а н н о й ф о р м е , хотя в д а н н о м случае в ы б о р ы проходят раздельно:
отдельно выдвигаются и голосуются кандидатуры на должность прези­
дента (в странах тоталитарного социализма — только одна кандидату­
ра) и отдельно — с п и с о к членов коллегиального органа.
Выборы е д и н о л и ч н о г о президента осуществляются разными спо­
собами. Во-первых, возможны прямые выборы президента непосредст­
венно избирателями (Россия, Ф р а н ц и я , М е к с и к а и др.). Подсчет голо­
сов осуществляется о б ы ч н о по мажоритарной системе абсолютного
большинства в два тура. В некоторых странах п р и прямых выборах
ставится своеобразное условие: в первом туре президент может быть
избран, если он получит значительное б о л ь ш и н с т в о поданных голосов
(например 40%), а следующий за ним по ч и с л е н н о с т и собранных го­
лосов далеко отстает от лидеров президентских выборов (например
собирает не более 10—15% голосов). Если же т а к о г о разрыва нет, про­
водится второй тур, и на нем может п о б е д и т ь кандидат, п о л у ч и в ш и й
м е н ь ш е голосов, чем ф а в о р и т первого тура. Так, н а п р и м е р , б ы л о в
Португалии. Такая же с и с т е м а п р и м е н я е т с я в А в с т р и и , К о с т а - Р и к е ,
Д о м и н и к а н с к о й Республике. Как пишет ф и н с к и й автор К. Штольпе,
«прямые выборы в двух турах в настоящее время наиболее популярны»
1
в мире .
Вместе с тем есть и система выборов в о д и н тур, когда избиратель
имеет несколько голосов и может голосовать за нескольких кандида­
тов, отдавая все голоса одному или распределяя их между несколькими
кандидатами по своему ж е л а н и ю (комулятивная избирательная систе­
ма). И з б р а н н ы м становится собравший н а и б о л ь ш е е количество голо­
сов по сравнению с другими кандидатами ( И р л а н д и я и др.). Иногда
предусмотрен один тур, каждый избиратель имеет один голос, но для
избрания кандидату в президенты нужно получить абсолютное боль­
шинство (50%+1 голос).
В тех странах А ф р и к и , где действовала о д н о п а р т и й н а я система и
применялись п р и н ц и п ы англосаксонского права, при единственной
кандидатуре на д о л ж н о с т ь президента выборы не проводились, он объ­
являлся и з б р а н н ы м без голосования ( К е н и я и др.). В тех государствах
А ф р и к и , которые я в л я л и с ь ранее ф р а н ц у з с к и м и к о л о н и я м и , голосо1
StolpeC. M e t o d e r v i d presidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 316 (резюме на англ.
яз.).
2 0 - 1740
306
вание проводилось и при одной кандидатуре. Такой способ использо­
вался также в П а к и с т а н е , в С и р и и , во многих других странах Востока.
Как уже говорилось, так же обстоит дело в Египте, где этот порядок
называется референдумом. Суммируя р а з л и ч н ы е разновидности пря­
мых президентских выборов, ф и н с к и й автор К. Ш т о л ь п е называет
пять способов: б о л ь ш и н с т в о м голосов (50% + 1 голос); квалифициро­
в а н н ы м б о л ь ш и н с т в о м ; системой исключения (если н и к т о из канди­
датов не собирает в первом туре 50% + 1 голос, предстоит второй тур с
двумя кандидатами); альтернативное голосование (в первом туре изби­
рается кандидат, п о л у ч и в ш и й не 50% + 1 голос, а к а к это установлено
З а к о н о м , 40—45%, если следующий за н и м по ч и с л е н н о с т и голосов
набирает незначительный процент (10—12%); утверждающий вариант,
когда избиратель может голосовать за нескольких кандидатов, а из­
б р а н н ы м объявляется тот, кто получит больше голосов ( И р л а н д и я ,
1
Шри-Ланка) . П р я м ы е выборы президента — это демократично, но
такой президент, получающий л е г и т и м а ц и ю своих п о л н о м о ч и й , как и
парламент, непосредственно от народа (избирателей), склонен проти­
вопоставлять себя парламенту. Это не имеет б о л ь ш о г о значения в ус­
ловиях демократического государства. Но в условиях полудемократи­
ческих режимов, в обстановке длительного и с л о ж н о г о процесса ста­
новления демократии после десятилетий тоталитарного государства
разногласия ветвей власти иногда перерастают в разгон парламента, в
вооруженное противоборство, в глубокий структурный экономичес­
кий и политический к р и з и с . Об этом свидетельствует опыт Белорус­
с и и , Украины, других постсоциалистических стран и отчетливее
всего — России.
Косвенные выборы президента осуществляются двумя о с н о в н ы м и
способами: в ы б о р щ и к а м и и особой избирательной коллегией. В неко­
торых странах А ф р и к и использовался также с п е ц и ф и ч е с к и й способ
выборов президента: на съезде единственной партии (по существу,
одобрялась, иногда п р о с т о возгласами, единственная кандидатура).
И з б р а н и е президента в ы б о р щ и к а м и используется в Аргентине, в
С Ш А , до п р и н я т и я п о п р а в о к к конституции в 90-х гг. этот способ мог
п р и м е н я т ь с я в Ф и н л я н д и и . Он заключается в т о м , что избиратели го­
лосуют не за кандидата в президенты, а за в ы б о р щ и к о в от определен­
ной партии, каждая из которых выдвигает заранее своего кандидата
(нередко в паре с кандидатом в вице-президенты). Эти кандидатуры
о б ы ч н о тоже о б о з н а ч е н ы в избирательных бюллетенях. Выборщики
выдвигаются каждой партией. В С Ш А с п и с о к в ы б о р щ и к о в составляStolpe С. M e t o d e r v i d presidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 314—315.
307
ется по штатам, каждый штат имеет столько в ы б о р щ и к о в , сколько он
избирает членов Конгресса (палаты депутатов и сената) плюс трех вы­
б о р щ и к о в посылает федеральный округ Колумбия. Избиратель голо­
сует только за с п и с о к в ы б о р щ и к о в от той или и н о й партии в целом
(панашаж не допускается). Голоса избирателей подсчитываются по ма­
жоритарной системе относительного большинства. Считаются избран­
н ы м и все в ы б о р щ и к и с п и с к а , получившего большинство голосов.
Численность в ы б о р щ и к о в той или иной партии зависит оттого, к а к
проголосуют избиратели наиболее крупных штатов С Ш А ( п р о в и н ц и й
в Аргентине). Из 538 в ы б о р щ и к о в К а л и ф о р н и я имеет 45, Н ь ю - Й о р к —
4 1 , П е н с и л ь в а н и я — 27, многие другие штаты, взятые по отдельности,
значительно меньше. Поэтому хотя юридически выборы президента
осуществляются только через некоторое время в ы б о р щ и к а м и (они го­
лосуют в столицах своих штатов, документы посылаются в Вашингтон,
подсчитываются в Сенате, и только тогда объявляется и з б р а н н ы й пре­
зидент), н а д е л е уже после голосования избирателей известно, что пре­
зидентом станет лидер той партии, у которой больше в ы б о р щ и к о в .
Последние — деятели п а р т и и , они ожидают и л и ч н ы х благ для себя
(государственных должностей) от «своего» президента и, естественно,
голосуют только за кандидатуру своей партии.
Такой порядок и з б р а н и я президента неплохо работает при двухпар­
т и й н о й системе, когда по существу есть выбор только между двумя
кандидатами (с п р и м ы к а ю щ и м и к ним кандидатурами вице-президен­
тов). Выдвигавшиеся время от времени в С Ш А третьи кандидаты (от
временно в о з н и к ш и х партий или независимые) не составляли серьез­
н о й конкуренции о с н о в н ы м партиям. О д н а к о если число кандидатур
будет велико, н и к т о из них не получит требуемого абсолютного боль­
шинства. На этот случай в конституции предусмотрено, что президента
избирает палата представителей, а вице-президента — сенат из числа
трех кандидатов на эти д о л ж н о с т и , получивших наибольшее количест­
во голосов в ы б о р щ и к о в (такая ситуация была дважды более полутора
веков назад, когда в С Ш А еще не было политических партий).
И з б р а н и е президента специальной избирательной коллегией осу­
ществляется двумя способами: в р е м е н н ы м , с п е ц и а л ь н о создаваемым
для этой цели органом или членами действующих высших органов
государства, которые при голосовании не объединяются и не создают
временного органа. П е р в ы й способ присущ Германии, Италии, неко­
торым другим странам. В Германии президента избирает Федеральное
собрание, которое состоит из членов н и ж н е й палаты (Бундестага) и
такого же количества делегатов от земель ф е д е р а ц и и . Число делегатов
от каждой земли соответствует числу депутатов от земли в Бундестаге.
20*
308
Ч л е н ы Федерального с о б р а н и я голосуют вместе, в коллегии. Для из­
б р а н и я в первых двух турах требуется абсолютное б о л ь ш и н с т в о голо­
сов, в третьем туре проходит кандидат, собравший относительное боль­
ш и н с т в о . В Италии президента избирают на совместном заседании
парламента и делегатов от 20 областей, но в этой стране требования к
и з б р а н и ю президента более жесткие. Для того чтобы быть и з б р а н н ы м ,
в первых трех турах нужно получить к в а л и ф и ц и р о в а н н о е большинство
голосов (2/3 голосов избирательной коллегии), затем достаточно абсо­
лютного большинства голосов. Это ведет к долгим и трудным выборам,
поскольку голоса распределяются между р а з н ы м и кандидатами. Со­
здаются и распадаются б л о к и разных партий в с т р е м л е н и и найти «про­
ходного» кандидата. П о э т о м у в Италии при и з б р а н и и президента про­
ходит м н о г о туров, о б ы ч н о от 4 до 16, а два президента были избраны
после 20 туров голосования. Множественность туров и возможность
и з б р а н и я м е н ь ш и н с т в о м (при разделении голосов между разными
кандидатами) — крупные недостатки системы косвенных выборов.
В отличие от Германии и И т а л и и , в И н д и и п р и м е н я е т с я другой
способ избрания президента коллегией, когда о н а не составляет еди­
ного органа. В И н д и и избирательная коллегия состоит из выборных (а
не назначенных) членов обеих палат парламента и законодательных
собраний штатов (однопалатных и двухпалатных). Все они голосуют,
не собираясь в единую структуру, на своих местах. П р и этом голоса
каждого члена коллегии ( в ы б о р щ и к а президента) н е о д и н а к о в ы по
своему удельному весу (каждый штат имеет разное ч и с л о голосов), а в
целом голоса членов парламента в их совокупности р а в н ы совокупнос­
ти голосов всех в ы б о р щ и к о в от штатов. Это сделано для того, чтобы
президент в равной мере выступал представителем всей страны и шта­
тов. Избирается президент большинством голосов.
В ряде стран президент избирается парламентом (Чехия, Венгрия,
С л о в а к и я , Турция, Албания, Вьетнам, Сингапур и др.). Д л я первого
тура о б ы ч н о требуется к в а л и ф и ц и р о в а н н о е б о л ь ш и н с т в о голосов (на­
п р и м е р 2/3 для и з б р а н и я в первом туре в Турции). Иногда такое боль­
ш и н с т в о фиксируется к а к необходимое количество голосов парламен­
та, н е з а в и с и м о от числа голосующих. В Словакии для и з б р а н и я требу­
ется 90 голосов ( к о н с т и т у ц и о н н а я численность парламента — 150 чле­
нов). В нескольких последующих турах (двух, трех) требуется абсолют­
ное большинство. Если президент не избран и при этом условии, до­
статочно относительного большинства.
Есть и к о м б и н и р о в а н н ы е способы. Так, в Э с т о н и и , если никто не
избран в трех турах в парламенте большинством в 2/3 голосов, созда­
ется избирательная коллегия из членов парламента и представителей
309
органов местного самоуправления. О н а и избирает президента (пока
такой процедуры не было).
В разных странах установлен неодинаковый п о р я д о к пребывания
президента на этом посту. Президент избирается на срок от трех (Лат­
вия) до 7 лет ( Ф р а н ц и я ) , в большинстве стран на 4 или 5 лет. Он может
быть переизбран без ограничений на любое число сроков (Египет,
Ф р а н ц и я ) , но в большинстве стран — только на второй срок, причем
иногда более краткий, чем первый (в Аргентине — на 6 и 4 года). Там,
где президент избирался подряд на два срока, он может быть избран в
третий раз только после пропуска определенного времени. В Кыргыз­
ской Республике К о н с т и т у ц и о н н ы й Суд п р и н я л в 1998 г. решение о
возможности и з б р а н и я Президента на третий с р о к без такого пропус­
ка. В некоторых странах (Мексика, Никарагуа и др.) одно и то же л и ц о
никогда не может быть повторно избрано президентом. С другой сто­
р о н ы , в некоторых странах Европы (Югославия), Азии ( И н д о н е з и я ) ,
А ф р и к и (Гвинея) были лица, провозглашенные п о ж и з н е н н ы м и прези­
дентами (из них, правда, так завершил свой путь л и ш ь И. Броз Тито в
Югославии, другие были свергнуты). В постсоциалистических госу­
дарствах Азии вместо выборов были проведены референдумы о про­
д л е н и и сроков занятия должности президентами до 2000 г. В некото­
рых странах А ф р и к и президенты избирались на партийных съездах
правящей партии.
В течение длительного времени т р а д и ц и о н н о президентами изби­
рались л и ш ь мужчины. В последние десятилетия пост президента
стали занимать ж е н щ и н ы (Аргентина, Ф и л и п п и н ы , И р л а н д и я , Ислан­
д и я , Ш р и - Л а н к а , в 1999 г. Латвия, П а н а м а ) .
Полномочия и обязанности президента. Полномочия президента часто
сформулированы о д н о т и п н о в различных республиках. На деле, в их
реальном осуществлении существует огромная р а з н и ц а в президент­
ских, полупрезидентских и парламентарных республиках. В послед­
них, как отмечалось, п о л н о м о ч и я президента реализует правительство
и, прежде всего, премьер-министр, советам которого президент следу­
ет (иногда в соответствии с конституцией или обычаем, чаще — в со­
ответствии со с л о ж и в ш е й с я расстановкой сил между ветвями власти и
политических сил в стране). По конституциям (но зачастую не на прак­
тике) Президент о б ы ч н о обладает следующими п о л н о м о ч и я м и .
1. П о л н о м о ч и я по представительству государства вовне и внутри
страны. В этом качестве он назначает дипломатических представите­
лей в другие государства или международные о р г а н и з а ц и и , назначает
своих представителей в субъекты федерации в федеративных государ­
ствах (например п о л н о м о ч н ы х представителей президента в субъектах
310
Ф е д е р а ц и и в России, губернаторов штатов в И н д и и ) , выступает с ини­
циативой согласительных процедур в спорах между субъектами феде­
р а ц и и , федерацией и субъектом. Он обеспечивает своим арбитражем
согласование ф у н к ц и й и взаимодействие органов государственной
власти.
2. П о л н о м о ч и я в о т н о ш е н и и парламента и осуществления парла­
ментом законодательной власти. Президент назначает дату выборов в
парламент (в соответствии с установленными конституцией с р о к а м и ,
его выбор заранее ф и к с и р о в а н ) , созывает сессии парламента (во мно­
гих странах дата созыва определена конституцией), распускает парла­
мент в определенных обстоятельствах, промульгирует з а к о н ы (подпи­
сывает, удостоверяет и дает распоряжение и с п о л н я т ь з а к о н ) , обладает
правом вето (только отлагательного), которое может быть преодолено
парламентом (в ряде стран — к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинством го­
л о с о в в каждой из палат, иногда — простым большинством конститу­
ц и о н н о г о состава каждой палаты, в некоторых странах — на совмест­
ном заседании палат и т.д.). О н , как правило, обладает законодатель­
н о й инициативой ( н а п р и м е р в С Ш А не обладает), обращается с еже­
годными п о с л а н и я м и к парламенту, где указывает вопросы, которые
требуют законодательного р е ш е н и я . В России ежегодные послания
Президента публикуются отдельной брошюрой и заранее вручаются
парламентариям, а Президент выступаете к о м м е н т а р и я м и этого доку­
мента.
3. П о л н о м о ч и я по ф о р м и р о в а н и ю других высших органов государ­
ства. Президент назначает правительство самостоятельно, по предло­
ж е н и ю лидера партии большинства в парламенте, в результате избра­
н и я премьер-министра в парламенте и по его п р е д л о ж е н и ю (Герма­
н и я ) . В некоторых странах ( Р о с с и я , Украина и др.) он назначает пре­
мьер-министра только с согласия парламента, а м и н и с т р о в — самосто­
ятельно. Президент не только орган государства, но и высшее долж­
ностное л и ц о . В качестве последнего он назначает многих высших, а
иногда не только высших должностных л и ц , н а п р и м е р судей.
4. П о л н о м о ч и я в сфере нормотворческой деятельности. Президент
издает нормативные и н е н о р м а т и в н ы е правовые акты (указы, декреты,
декрет-законы), в том числе имеющие силу закона. Последние изда­
ются л и б о в чрезвычайных обстоятельствах в качестве временных мер,
л и б о на основе принадлежащей президенту регламентарной власти,
л и б о на основе делегирования парламентом соответствующих полно­
мочий разового характера. В демократических государствах издание
таких актов всегда с о п р я ж е н о с контролем парламента (иногда консти­
туции в этом случае предусматривают обязательный созыв сессий пар-
311
ламента). По общему правилу правовые акты президента имеют под­
з а к о н н ы й характер, они не могут противоречить законам, а если при
отсутствии закона д а н н ы е о т н о ш е н и я урегулированы указом прези­
дента, то с изданием по д а н н о м у вопросу з а к о н а указ президента утра­
чивает силу. В России об этом каждый раз издается особый указ Пре­
зидента, где перечисляются ранее изданные указы, утратившие силу в
связи с п р и н я т и е м закона. На практике указы могут играть домини­
рующую роль (это зависит во многих о т н о ш е н и я х от в л и я н и я прези­
дента), а в некоторых государствах Востока акты президента ставятся
на уровень закона или даже выше его. В условиях тоталитарных режи­
м о в президент в ряде случаев издавал и з а к о н ы , которые назывались
«законами главы государства».
5. П о л н о м о ч и я по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Пре­
зидент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в
соответствии с п р и н я т ы м об этом з а к о н о м (чрезвычайное положение
объявляется только на определенный срок, о б ы ч н о не более 1—2 ме­
сяцев, и под контролем парламента, правда, парламент может про­
длить установленный срок). В некоторых странах чрезвычайное поло­
ж е н и е каждый раз может быть введено только парламентом (путем
п р и н я т и я так называемых чрезвычайных з а к о н о в ) . Президент может
вводить президентское правление в субъектах федерации, осущест­
влять федеральную интервенцию (вмешательство) в некоторых госу­
дарствах в чрезвычайных условиях.
6. П о л н о м о ч и я по р а с п о р я ж е н и ю вооруженными силами. Прези­
дент отвечает за безопасность государства. Он является главнокоман­
дующим, назначает в ы с ш и й к о м а н д н ы й состав а р м и и , флота, внутрен­
них войск, присваивает в ы с ш и е в о и н с к и е з в а н и я .
7. П о л н о м о ч и я в сфере статуса л и ч н о с т и . Президент вправе прини­
мать л и ц в гражданство д а н н о г о государства, разрешать выход из граж­
данства, смягчать н а к а з а н и я , предоставлять п о м и л о в а н и е , он награж­
дает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д. В Рос­
сии Президент даже учредил своим указом некоторые ордена и медали,
до п р и н я т и я соответствующего закона он утвердил важнейшие симво­
лы государства: государственные герб, гимн, флаг
П р и президенте действуют различные совещательные органы, по­
могающие ему выполнять свои п о л н о м о ч и я (советы н а ц и о н а л ь н о й
безопасности во многих странах, Совет республики в Б р а з и л и и , Совет
по э к о н о м и к е и другие советы в Египте и т.д.). О с о б е н н о много таких
органов при Президенте России.
Обладая о б ш и р н ы м и п о л н о м о ч и я м и , президент несет некоторые
обязанности и подчиняется определенным запретам. Ему запрещается
312
любое совмещение должностей и мандатов, иные виды оплачиваемой
работы, участие в руководстве а к ц и о н е р н ы х к о м п а н и й , приобретение
государственного имущества. Он может заниматься литературной, на­
учной, художественной деятельностью, но в некоторых странах он не
может получать за это вознаграждения. Иногда на длительный срок
( о б ы ч н о более 15 дней) президент может покидать страну только с
р а з р е ш е н и я парламента. В некоторых странах президент на период
президентства приостанавливает свою партийную деятельность, в дру­
гих он продолжает быть а к т и в н ы м лидером своей п а р т и и .
За свою д е я т е л ь н о с т ь п р е з и д е н т получает д о л ж н о с т н о й оклад.
В С Ш А это 200 тыс. долл. в год, в Чехии в пересчете на доллары
С Ш А — 17,5 тыс. в год, в П о л ь ш е — 28 тыс., в Венесуэле — 1845 долл.
в м е с я ц , в Армении — 400 долл. в месяц, в Литве — 3 тыс. долл. в
месяц.
Ответственность президента. В отличие от м о н а р х а президент несет
ответственность за свои действия. Он отвечает не за всякое совершен­
ное им деяние, не несет, н а п р и м е р , а д м и н и с т р а т и в н о й ответственнос­
ти, гражданскую ответственность он несет теоретически в полном
объеме (в том числе за ущерб, п р и ч и н е н н ы й его д е й с т в и я м и государ­
ству), а уголовную — частично. Он отвечает за государственную изме­
ну, взяточничество, с о в е р ш е н и е других тяжких преступлений. Ф о р м ы
ответственности могут быть н е о д и н а к о в ы м и . Во-первых, возможен
импичмент. По существу, это политическая ответственность перед пар­
л а м е н т о м . И м п и ч м е н т заключается в парламентском суде над прези­
дентом, но ответственность его заключается только в с м е щ е н и и с
должности в случае установления вины. В д а л ь н е й ш е м судить прези­
дента за преступление будет суд общей ю р и с д и к ц и и как обычного
гражданина. В этом случае о б ы ч н о обвинение против президента воз­
буждает н и ж н я я палата, а судит — верхняя ( С Ш А ) . Если парламент
о д н о п а л а т н ы й , то оба эти действия совершает одна палата, но решение
об о т р е ш е н и и президента от должности (второе р е ш е н и е ) принимается
о с о б е н н о высоким п р о ц е н т о м голосов (3/4 на Украине). В России им­
п и ч м е н т Конституцией к р а й н е усложнен. Требуется создание особой
к о м и с с и и , обязательно участие К о н с т и т у ц и о н н о г о и Верховного Суда,
установлен определенный период (3 месяца) для п р и н я т и я р е ш е н и я .
Если срок истек, и м п и ч м е н т считается н е с о с т о я в ш и м с я . П о п ы т к а им­
пичмента президента была дважды предпринята в С Ш А , но оба раза
неудачно. Неудачной она была в России в 1993 г. В 1992 г. процесс им­
пичмента в отношении президента был начат в Б р а з и л и и , но президент
ушел в отставку, не ожидая р е ш е н и я , в 1993 г. и м п и ч м е н т применен в
Венесуэле. В 1998 г. Государственная Дума в России начала процесс
313
импичмента в о т н о ш е н и и Президента, но в 1999 г. обвинение не со­
брало в Думе необходимого числа голосов.
Во-вторых, в о з м о ж н о предание президента суду К о н с т и т у ц и о н н о г о
суда. В этом случае речь идет опять-таки только об отрешении от долж­
ности, уголовное же наказание затем установит суд общей ю р и с д и к ц и и
(Италия, Венгрия, Болгария). Предает президента суду Конституцион­
ного суда опять-таки парламент. В-третьих, по постановлению парла­
мента президента может судить особого рода суд, с о з д а в а е м ы й т о л ь к о
для этой цели. Таков В ы с о к и й суд правосудия во Ф р а н ц и и , создан­
н ы й в 1995 г. Он р а с с м а т р и в а е т о б в и н е н и е п р е з и д е н т а в государст­
в е н н о й и з м е н е , таких дел еще не б ы л о . В-четвертых, президент
может быть с м е щ е н на основе р е ш е н и я общегосударственного рефе­
рендума. Эта в о з м о ж н о с т ь предусматривается в А в с т р и и , И с л а н д и и ,
но не п р и м е н я л а с ь . В Азербайджане о н а к о н с т и т у ц и е й не преду­
сматривалась, но была п р и м е н е н а для с м е щ е н и я президента А. Эльчибея в 90-х гг. В-пятых, президент может быть смещен с должности
парламентом, н а п р и м е р в Словакии, за действия, направленные про­
тив демократического строя, целостности государства большинством в
3/5 голосов. В Р у м ы н и и , Азербайджане такое р е ш е н и е принимается
большинством всего состава парламента, но затем выносится на рефе­
рендум, который п р и н и м а е т окончательное р е ш е н и е .
Кроме того, имелись случаи добровольной (Чехия) и вынужденной
отставки президента ( С Ш А , Югославия, Азербайджан и др.). В 1991 г.
в связи с распадом С С С Р был вынужден уйти в отставку Президент
С С С Р М.С. Горбачев. 21 августа 1998 г. 248 депутатов Государственной
Думы России (общее, конституционное число депутатов — 450) на вне­
очередном заседании этой палаты парламента п р и н я л и постановле­
1
ние, призывающее Президента России добровольно уйти в отставку .
Наряду с президентом во многих странах есть вице-президент. Он
избирается о б ы ч н о в паре с президентом (при едином голосовании
избирателей) л и б о в редких случаях назначается президентом (Египет).
Иногда президент назначает двух и даже трех вице-президентов (пер­
вого вице-президента, второго вице-президента и т.д.). Это, однако,
бывает л и ш ь в странах Востока. Вице-президент самостоятельных пол­
номочий по управлению государством не имеет. Он обычно выполняет
поручения президента и замещает его при необходимости.
Вместе с тем, хотя и редко, возникают противоречия между прези­
дентом и вице-президентом. О б ы ч н о в этом случае последний уходит
в отставку, но в России в 1993 г. вице-президент А. Руцкой был смещен
Известия. 1998. 22 авг.
314
президентом Б. Е л ь ц и н ы м , а впоследствии Конституцией 1993 г. долж­
ность вице-президента в России была упразднена. Во избежание таких
коллизий в Болгарской конституции 1991 г. з а п и с а н о , что вице-прези­
дент должен следовать политике президента.
§ 4. Правительство
Понятие правительства и его положение в системе органов государст­
венной власти. Правительство о б ы ч н о имеет н а з в а н и е совета или каби­
нета министров (в некоторых странах для о б о з н а ч е н и я правительства
используется термин «государственный совет», иногда о н о официаль­
но называется «правительство»). Правительство т р а д и ц и о н н о рассмат­
ривается как создаваемый парламентом и президентом (чаше только
парламентом или президентом) орган исполнительной власти, который
должен организовывать в ы п о л н е н и е законов, п р и н я т ы х парламентом.
К р о м е парламента и п р и н и м а е м ы х им з а к о н о в над правительством
юридически стоит и глава государства (монарх, президент), хотя фак­
тически, как говорилось выше, это не всегда так. Правительство, ми­
нистров юридически всегда назначает глава государства и теоретичес­
ки о н о обязано выполнять не только з а к о н ы , но и декреты (указы)
главы государства, и в президентской республике (если существует
о с о б ы й орган — правительство), в дуалистической и абсолютной мо­
нархии действительно делает это. Такова ситуация и в России.
О д н а к о для того чтобы исполнять з а к о н ы , указы и особенно для
того, чтобы организовать их исполнение, необходима распорядитель­
ная деятельность правительства, осуществляемая им в разных формах,
в том числе и путем и з д а н и я правовых актов. Эти акты имеют подза­
к о н н ы й характер и по иерархии стоят ниже указов главы государства.
Правительство — и с п о л н и т е л ь н о - р а с п о р я д и т е л ь н ы й орган государст­
в е н н о й власти, з а н и м а ю щ и й следующую ступень в иерархии государ­
ственных органов после парламента и президента. Это — коллегиаль­
ный орган общей компетенции, осуществляющий руководство государ­
ственным управлением. О н о возглавляет всю а д м и н и с т р а ц и ю государ­
ства, под его руководством находится государственный аппарат, воору­
ж е н н ы е силы, ф и н а н с ы государства, и н о с т р а н н ы е дела. Хотя прави­
тельство, премьер-министр, министры назначаются юридически
актом главы государства, как говорилось выше, при некоторых формах
правления на деле не глава государства руководит правительством, а
правительство определяет публичную деятельность главы государства.
В этих условиях, да и не только в них, о н о отнюдь не ограничивается
исполнительно-распорядительной работой, а, по существу, определяет
315
и проводит политику государства. О с о б е н н о отчетливо это заметно,
если правительство формируется партией (блоком партий) парламент­
ского большинства. Правительство (а это — лидеры правящей партии)
тогда на деле определяет и деятельность парламента.
В некоторых странах исполнительная власть принадлежит прези­
денту, и правительства, как коллегиального органа, п р и н и м а ю щ е г о ре­
ш е н и я большинством голосов, не существует ( С Ш А , Б р а з и л и я , Мек­
сика и др.). К а б и н е т президента — это совещательный орган, но не
правительство государства. Иногда исполнительная власть принадле­
жит и главе государства, и правительству. В этом случае р е ш а ю щ а я
роль обычно принадлежит президенту, правительство — орган, факти­
чески п о д ч и н е н н ы й ему, а премьер-министр выполняет роль админи­
стративного премьера. Н а к о н е ц , в некоторых полупрезидентских рес­
публиках, в том числе в Р о с с и и , исполнительная власть по конститу­
циям принадлежит только правительству, а президент рассматривается
как носитель своего рода президентской власти, арбитр над ветвями
публичных властей. Н а д е л е в этом случае президент располагает также
исполнительной властью, причем более высокого ранга, чем прави­
тельство.
Выше говорилось, что правительство — коллегиальный орган
(орган, коллегиально п р и н и м а ю щ и й р е ш е н и я ) , чем о н о , в частности,
отличается от кабинета президента. Однако в современных условиях от
этого п р и н ц и п а все чаще имеют место отступления. Юридически кол­
легиальность признается, но фактически она все больше утрачивается.
Все чаще решающее значение имеет слово премьер-министра, от ко­
торого зависят м и н и с т р ы (во всех странах кандидатуры на эти долж­
ности подбирает и м е н н о о н ) .
Правительство подчиняется закону. П р и м е н я я закон, суд (суд
общей ю р и с д и к ц и и , к о н с т и т у ц и о н н ы й суд и др.) вправе п р и н и м а т ь
р е ш е н и я , обязывающие правительство, его членов, может привлекать
их к уголовной, ф а ж д а н с к о й , иной ответственности за нарушение за­
кона. Правительство не может п р и н и м а т ь о б я з ы в а ю щ и е р е ш е н и я в
о т н о ш е н и и суда. О н о обязано (прежде всего через министерство юс­
т и ц и и ) создавать необходимые условия для деятельности суда, повы­
шать его авторитет, п р и н и м а т ь меры (прежде всего через министерство
внутренних дел, другие п о д ч и н е н н ы е органы) по в ы п о л н е н и ю судеб­
ных р е ш е н и й , к кому бы они ни относились.
Состав и внутренняя структура правительства. Правительство состо­
ит из председателя правительства (чаще всего это премьер-министр, в
Италии он о ф и ц и а л ь н о называется председатель Совета м и н и с т р о в , в
Ф Р Г — канцлер, в Норвегии — государственный м и н и с т р , в некото-
316
рых мусульманских странах — везир и т.д.)- В Аргентине, Б р а з и л и и ,
М е к с и к е , С Ш А председателем своего кабинета (юридически прави­
тельства не существует) является президент. В состав правительства
входят заместитель или заместители председателя правительства
(вице-премьер, иногда вице-президент), м и н и с т р ы , руководящие от­
дельными министерствами ( э к о н о м и к и , ф и н а н с о в , внутренних дел,
здравоохранения и др.). Н е р е д к о в ранге м и н и с т р о в находятся предсе­
датели некоторых ведомств, к о м и с с и й , агентств, и м е ю щ и х важное зна­
чение (например председатель государственной п л а н о в о й к о м и с с и и в
Китае, Вьетнаме, на Кубе и др.). В состав правительства могут входить
м и н и с т р ы без портфелей (должностные л и ц а , не руководящие минис­
терствами, но в ы п о л н я ю щ и е отдельные поручения премьер-министра
и и м е ю щ и е право р е ш а ю щ е г о голоса на заседаниях правительства),
младшие м и н и с т р ы (так называют иногда заместителей м и н и с т р о в или
руководителей не министерств, а других важных ведомств). В развива­
ющихся странах нередко бывают м и н и с т р ы - к о о р д и н а т о р ы или глав­
ные м и н и с т р ы , курирующие группу родственных министерств (так
б ы л о в Гвинее и Египте), а также м и н и с т р ы , ведающие управлением
отдельных крупных регионов страны (в Малави, Сьерра-Леоне и др.).
Преобладают в составе правительства м и н и с т р ы , руководящие отдель­
н ы м и сферами о б щ е с т в е н н о й ж и з н и . Эти с ф е р ы выделяются в зави­
симости от традиций страны и иногда бывают н е о б ы ч н ы м и ( н а п р и м е р ,
по делам племенных вождей и обрядов в некоторых развивающихся
странах).
Во многих развивающихся странах президент или партия, форми­
рующие правительство, по конституции или в силу установившейся
п р а к т и к и обеспечивают обязательное представительство в правитель­
стве (в виде министров) определенных географических районов стра­
ны (в И н д и и ) , религиозных о б щ и н (в Л и в а н е ) , этнических групп (в
Кении).
В некоторых странах тоталитарного социализма в состав общегосу­
дарственного правительства автоматически включались главы прави­
тельств субъектов ф е д е р а ц и и , в унитарных социалистических государ­
ствах — руководители п р о ф с о ю з н ы х , женских, молодежных организа­
ц и й , союзов творческой и н т е л л и г е н ц и и . В настоящее время такой по­
рядок сохранился в усеченном виде л и ш ь в е д и н и ч н ы х государствах
(Куба и др.). Внутренняя структура правительства в разных государст­
вах неодинакова. В странах, где имеет место влияние англосаксонской
системы права, различаются правительство и кабинет. Правительст­
во — это более ш и р о к и й по составу орган, включающий м и н и с т р о в ,
младших министров (заместителей м и н и с т р о в ) , некоторых других
317
должностных л и ц . В Великобритании в его состав входят 70—80 (до 95)
человек, меньше в И н д и и , еще меньше в Австралии и Канаде. Но оно
не собирается на заседания (часть его действует иногда л и ш ь как так
называемый т а й н ы й совет) и не принимает р е ш е н и й . Подлинным пра­
вительством является кабинет, а еще чаще — «внутренний кабинет»
(более узкая часть кабинета). Кабинет составляется премьер-мини­
стром, который включает туда видных деятелей своей партии, имею­
щих министерские портфели. Обычно в состав кабинета входят мини­
стры обороны ( в о е н н ы е м и н и с т р ы ) , внутренних дел, ф и н а н с о в , ино­
странных дел, но иногда премьер-министр включает в состав кабинета
министров, которые занимают менее ответственные министерские
посты, но хорошо известны в партии. О б ы ч н о в кабинете состоит 18—
20 человек, которые чаще всего заседают еженедельно или раз в две
недели (иногда о н и созываются премьером по мере надобности), во
«внутреннем кабинете» — 3—5 министров, он созывается чаще.
В странах континентального права (в частности, во Ф р а н ц и и и на­
ходящихся под в л и я н и е м этой системы права странах) различают
Совет министров и Совет кабинета. П е р в ы й из них — это м и н и с т р ы ,
заседающие под председательством президента республики (офици­
альные заседания), второй — м и н и с т р ы , собравшиеся под руководст­
вом премьер-министра. На заседаниях Совета м и н и с т р о в решаются
наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы
и принимает по н и м р е ш е н и я .
В социалистических, а также в некоторых постсоциалистических
странах в составе правительства создается более узкий орган — прези­
диум, или бюро правительства. В его состав входит премьер, его замес­
тители, часто — некоторые м и н и с т р ы ( э к о н о м и к и , ф и н а н с о в , внут­
ренних дел и др.). Президиум (бюро) п р и н и м а е т коллегиальные реше­
ния по многим в а ж н ы м вопросам от имени правительства.
Во многих странах в составе правительства образуются межведом­
ственные комитеты и комиссии. В их числе к о м и с с и и по международ­
ным вопросам, по э к о н о м и к е , в России есть к о м и с с и я по оперативным
вопросам и др. Некоторые комиссии (комитеты) возглавляет сам пре­
мьер-министр, другие — его заместители.
Формирование правительства. Правительство формируется неоди­
наковыми способами, которые зависят от ф о р м ы правления. Во всех
странах (кроме абсолютных и дуалистических монархий) новое прави­
тельство всегда назначается после выборов парламента и (или) прези­
дента. Иногда это делается и в странах с консультативными парламен­
тами (например в Кувейте). При переизбрании президента на новый
срок и при победе той же партии на выборах в парламент прежний
318
состав правительства, хотя бы частично, может сохраняться, но юри­
дически это новое правительство: прежнее слагает свои полномочия и
парламент л и ш ь уполномочивает его и с п о л н я т ь обязанности до фор­
м и р о в а н и я нового. В абсолютных и полуабсолютных монархиях, как в
тех, где нет парламента, так и в тех, где предусмотрены (хотя распуще­
ны или не действуют) консультативные парламенты, правительство
формирует по своему усмотрению монарх. Очень редко он берет себе
пост премьер-министра и руководство н е к о т о р ы м и ведущими минис­
терствами, но чаще назначает премьер-министром л и ц о из царствую­
щей семьи — старшего сына, брата, п л е м я н н и к а и т.д. Л и ш ь в Брунее
ф о р м и р о в а н и е правительства имеет некоторые особенности. Наряду с
н а з н а ч е н н ы м и султаном членами (везир, главный м и н и с т р , три мини­
стра, представитель Совета по религиозным вопросам) в его состав
входят семь членов, избираемых на три года Законодательным советом.
В других странах (Саудовской Аравии, Катаре, Кувейте и др.) в состав
правительства назначаются отдельные технократы и «посторонние»
сверхбогачи, но в нем доминируют с точки зрения важности занимае­
мых постов, а нередко и количественно члены правящей семьи (10 ми­
нистров из 17 в Катаре, 11 министров из 14 в Кувейте и т.д.). В неболь­
ших странах число м и н и с т р о в ограничено з а к о н о м (не более 8 в Бутане
и Тонга).
В дуалистических монархиях, как и в абсолютных, правительство
формируется королем и несет ответственность перед ним. Однако су­
ществование парламента ведет к тому, что король учитывает расстанов­
ку сил в парламенте, влияние различных п а р т и й , хотя он и не обязан
делать это. В этих условиях король нередко стремится создать «свою»
партию в парламенте, укрепляет и поддерживает прокоролевскую пар­
ламентскую элиту, хотя такие группировки нередко рекламируют себя
как «независимые». Такая ситуация не раз имела место в Марокко.
Король в разное время опирался на неодинаковые партии (некоторые
из них называли себя н е п а р т и й н ы м и п о л и т и ч е с к и м и группировками),
м е н я я премьер-министров то из среды «независимых», то из других
партий. При ф о р м и р о в а н и и правительства король вправе назначить
всех м и н и с т р о в по своему усмотрению, но на практике он не делает
этого, консультируясь при подборе м и н и с т р о в с л и ц о м , которому он
определил должность премьер-министра. Д о л ж н о с т ь премьер-мини­
стра король берет себе при д а н н о й форме правления очень редко, счи­
тается, что это «снижает» его высокое п о л о ж е н и е . Однако на деле
и м е н н о король является руководителем правительства. Он вправе при­
нять решение, даже если все министры выступают против. О б ы ч н ы м
следствием таких выступлений является увольнение в отставку прави-
319
тельства или соответствующего министра (если он выступает против
указаний короля). Правда, м и н и с т р не дожидается, как правило, не­
милости монарха, а заранее уходит со своего поста, если он сомнева­
ется в правильности каких-либо решений монарха.
В парламентарной монархии, как и в рассмотренных выше формах,
правительство о б ы ч н о назначается актом главы государства (в Испа­
н и и , Я п о н и и , где глава государства является л и ш ь символом н а ц и и ,
л и ц о , подлежащее н а з н а ч е н и ю на пост премьер-министра, определя­
ется голосованием в парламенте). При д а н н о й ф о р м е правления состав
и характер деятельности правительства зависит не от короля, а от пар­
ламента. Король вынужден назначить главой правительства лидера
партии, победившей на выборах в н и ж н ю ю палату (однопалатный пар­
ламент), иначе правительство не получит после представления своей
программы парламенту вотума доверия и, следовательно, не будет ут­
верждено парламентом. Л и ш ь после вотума доверия правительство,
назначенное ф о р м а л ь н о королем, может приступить к работе.
Несколько сложнее обстоит дело с назначением правительства в тех
конституционных монархиях, где после выборов в парламент ни одна
из партий не имеет в нем большинства. В таких случаях, которые часты
в Д а н и и , Бельгии, Нидерландах, монарх сначала назначает форматора
из лидеров к а к о й - л и б о партии, которая имеет ш а н с ы вступить в согла­
ш е н и е с другой или другими партиями и создать к о а л и ц и о н н о е прави­
тельство. Ф о р м а т о р ведет переговоры и в зависимости от их результа­
тов становится л и б о премьер-министром, л и б о отказывается от попы­
ток создать правительство, и тогда король поручает эту миссию другому
форматору. П р и неудаче всех попыток создается назначенное королем
и одобренное парламентом служебное (деловое, чиновничье) прави­
тельство, задача которого в короткий срок (2—3 месяца) подготовить и
провести новые выборы в парламент с тем, чтобы последний создал
постоянное правительство. Однако иногда трудности повторяются и в
этом случае.
Ф о р м и р о в а н и е правительства (там, где его нет — кабинета прези­
дента) в президентской республике аналогично дуалистической мо­
нархии. М и н и с т р о в назначает президент по своему выбору (иногда
требуется согласие верхней палаты, н а п р и м е р сената в С Ш А ) . Иногда
президент вводит должность премьер-министра или поручает выпол­
нение его обязанностей вице-президенту (одному из вице-президен­
тов, поскольку в странах Тропической А ф р и к и их бывает несколько).
Однако при д а н н о й ф о р м е правления премьер-министр остается л и ш ь
«административным премьером». Фактическим руководителем прави­
тельства остается президент, который определяет политику правитель-
320
ства. Премьер-министр координирует работу ведомств, решает опера­
тивные вопросы.
В президентской республике государством управляет партия, побе­
д и в ш а я на президентских выборах: она имеет пост президента и долж­
ности министров. Некоторые сложности возникают л и ш ь при «разде­
л е н н о м правлении», когда пост президента принадлежит одной пар­
тии, а большинство в парламенте находится у другой. Такое положение
часто бывает в С Ш А . О д н а к о в условиях отлаженных демократических
процедур и при схожести основных вопросов п л а т ф о р м ы у обеих глав­
ных партий непреодолимых противоречий между парламентом и пра­
вительством не возникает. Аналогичная ситуация дважды имела место
в полупрезидентской республике Ф р а н ц и и и в 1997 г. (после очередных
выборов в парламент) повторилась в третий раз. В этой стране между
партией президента (самим президентом) и партией (партиями парла­
ментского большинства) есть значительные противоречия, но, несмот­
ря на мрачные предсказания жестоких схваток, о н и разрешаются впол­
не м и р н ы м и ц и в и л и з о в а н н ы м и способами. В постсоциалистических
полупрезидентских республиках (Белоруссии,
Р о с с и и , Украине,
Казахстане и др.) и президентских республиках с более или менее зна­
чительными элементами парламентаризма президент является беспар­
т и й н ы м , правительство также считается б е с п а р т и й н ы м .
В парламентарной монархии и парламентарной республике госу­
дарством управляет партия, победившая на парламентских выборах.
Если ни одна партия не имеет большинства в парламенте, то создается
к о а л и ц и о н н о е правительство, при неуспехе создать одну коалицию де­
лаются другие попытки, если все они безуспешны, создается «деловое»
правительство, которое проводит досрочные выборы в парламент, и
процедура повторяется снова.
Порядок работы правительства. Правительство п р и н и м а е т р е ш е н и я
на заседаниях. Эти заседания проводятся при закрытых дверях, участ­
н и к и приглашаются по списку, но при открытии заседания разрешает­
ся присутствовать представителям прессы. В парламентарных монар­
хиях и парламентарных республиках различаются два вида заседаний:
о ф и ц и а л ь н ы е и н е о ф и ц и а л ь н ы е . На первых глава государства присут­
ствует и иногда даже председательствует (в ряде конституционных мо­
нархий, однако, сложилось правило, что глава государства не может
присутствовать на заседаниях правительства), но эти заседания в пар­
ламентарных монархиях и республиках имеют во многом формальный
характер: на них л и ш ь оформляются р е ш е н и я , выработанные ранее на
неофициальных заседаниях. Напротив, в полупрезидентсклх и прези­
дентских республиках, дуалистических монархиях, где фактическим
321
руководителем правительства является глава государства (даже если
оперативное руководство правительством поручено премьер-министру
или вице-президенту), более важное значение имеют о ф и ц и а л ь н ы е за­
седания, так как ни одно значимое р е ш е н и е не принимается прави­
тельством без участия главы государства. В тех президентских респуб­
ликах, где нет должности премьер-министра, естественно, не сущест­
вует деления заседаний правительства на о ф и ц и а л ь н ы е и неофициаль­
ные: глава государства присутствует на всех заседаниях и руководит
ими.
Решения п р и н и м а ю т с я большинством голосов (в Саудовской Ара­
вии — 2/3), но до голосования доходит редко. В странах Востока и при
к о а л и ц и о н н о м правительстве стремятся найти консенсус, в других
случаях решающее значение имеет м н е н и е председательствующего
(монарха, президента, премьер-министра). П р и н я т о даже говорить о
«диктатуре» премьер-министра в парламентарных республике и мо­
нархии. Подбирая м и н и с т р о в в состав правительства, его глава тем
самым устанавливает определенную связанность поведения его чле­
нов: они вошли в правительство по п р и г л а ш е н и ю премьер-министра,
и хорошо помнят это. В некоторых странах (ФРГ, Я п о н и я ) власть пре­
мьера еще более усилена, поскольку только он утверждается бундеста­
гом, а не весь состав правительства. П р е м ь е р - м и н и с т р является лиде­
ром партии, в состав ф у н к ц и о н е р о в которой м и н и с т р ы входят, и о н и
подчиняются п а р т и й н о й д и с ц и п л и н е . При выражении несогласия,
расхождении во взглядах премьер-министр может попросить того или
иного министра подать в отставку, т.е. удалить его из правительства.
П р и м е р ы подобного рода неоднократно имели место в Великобрита­
н и и . От премьер-министра зависит также, попадет тот или иной ми­
нистр в состав кабинета при кабинетной системе. Это создает допол­
нительные ф о р м ы зависимости министров от премьер-министра. На­
конец, премьер определяет политику правительства, и остальные ми­
нистры должны проводить ее в ж и з н ь . И м е н а премьер-министров —
творцов новой политики или кардинальных и з м е н е н и й в ней — Джавахарлала Неру, И н д и р ы Ганди, ее сына Раджива Ганди в И н д и и , Чер­
чилля и Тэтчер в В е л и к о б р и т а н и и , Коля в Ф Р Г — хорошо известны,
хотя вряд ли многие помнят, кто был в то время президентом или
королем в этих странах. Вознаграждение премьер-министра за его ра­
боту неодинаково. Больше всех получает премьер-министр Сингапу­
ра — 810 тыс. долл. С Ш А в год (вчетверо больше президента С Ш А ) ,
премьер-министр Я п о н и и — 400 тыс. долл. С Ш А в год.
В некоторых странах (Венгрия, Германия, Польша и др.) положе­
ние премьер-министра укрепляет так называемый конструктивный
21 - 1740
322
вотум недоверия. К а к уже говорилось, предложить такой вотум может
л и ш ь значительная часть всего состава н и ж н е й палаты, а принимается
он для обсуждения и голосования только в том случае, если в проекте
о д н о в р е м е н н о указано имя п р е е м н и к а (нового премьера).
Разновидности правительства. С точки з р е н и я п а р т и й н о г о состава
различаются: о д н о п а р т и й н о е , двухпартийное, к о а л и ц и о н н о е прави­
тельство, правительство м е н ь ш и н с т в а и б е с п а р т и й н о е правительство.
Однопартийное правительство формируется иногда в дуалистической
монархии, где король выбирает м и н и с т р о в по своему усмотрению из
партии, поддерживающей монарха, почти всегда в президентской рес­
публике (в редких случаях, о с о б е н н о в с л о ж н ы х для государства усло­
виях (война, э к о н о м и ч е с к а я нестабильность и др.) президент иногда
включает в состав правительства н е с к о л ь к о представителей другой
партии (партий) с тем, чтобы иметь более ш и р о к у ю поддержку прово­
д и м ы х реформ). О д н о п а р т и й н о е правительство всегда формируется в
парламентарной монархии и парламентарной республике, если одна из
партий имеет абсолютное большинство в парламенте ( н а п р и м е р , в ус­
ловиях Первой и Второй мировых войн, в В е л и к о б р и т а н и и при нали­
чии партийного большинства в парламенте создавались двухпартий­
ные кабинеты главных партий). О д н о п а р т и й н ы е правительства — ти­
пичное я в л е н и е в Великобритании, Канаде, Австралии, Египте, Сене­
гале, — словом, во многих странах мира. О н о может быть только тако­
вым в странах с о д н о п а р т и й н о й системой, а иногда и в странах, где
существуют мелкие политические о р г а н и з а ц и и , но в л и я н и е их, даже
вместе взятых, несопоставимо с в л и я н и е м главной партии (в Китае).
В редчайших случаях в состав такого правительства включаются 1—
2 беспартийных л и ц а , но это не изменяет его характера.
Двухпартийное правительство (кроме указанных в ы ш е чрезвычай­
ных условий) создается в парламентарных республиках и парламентар­
ных монархиях в обстановке, когда ни одна из двух главных партий не
имеет большинство в парламенте, но каждой из них недостает неболь­
шого количества депутатских мест, чтобы получить такое большинство.
В этих условиях р е ш а ю щ у ю роль играет п о з и ц и я к а к о й - л и б о третьей,
небольшой партии, которая может п р и м к н у т ь к той или другой глав­
н о й партии и таким образом создать правительственное большинство.
Д а н н а я ситуация т и п и ч н а для Германии. С р а в н и т е л ь н о небольшая
центристская партия свободных демократов в разное время п р и м ы к а л а
то к Христианско-демократическому союзу, то к Социал-демократи­
ческой партии (обычно к той из них, которая имела относительное
большинство мест в парламенте), результатом чего являлось создание
двухпартийного правительства. Такое п о л о ж е н и е существует в Герма-
323
н и и и в настоящее время, но после п о р а ж е н и я христианских демокра­
тов на выборах в парламент в 1998 г. состав двухпартийного правитель­
ства к о р е н н ы м образом изменился. Его образуют социал-демократы и
находящаяся в коалиции с н и м и экологическая партия «зеленых».
Коалиционное правительство создается в парламентарных монархи­
ях и парламентарных республиках, когда депутатские места в парла­
менте раздроблены между р а з л и ч н ы м и п а р т и я м и . Из сказанного выше
видно, что двухпартийное правительство, хотя его и п р и н я т о выделять
особо, — это разновидность коалиционного. С м ы с л такого правительст­
ва состоит в том, чтобы при отсутствии парламентского большинства
одной партии получить вотум доверия (утверждение) в парламенте, а
для этого нужно заручиться голосами депутатов нескольких партий,
которые все вместе имеют парламентское большинство. Такая ситуа­
ция типична для И т а л и и (в последние десятилетия), для Я п о н и и (в
1993—1996 гг.), Бельгии, Нидерландов, где м н о г о мелких партий и
практически нет одной или даже двух партий, которые играли бы без­
условно д о м и н и р у ю щ у ю роль.
Однако бывает так, что в этих условиях создать к о а л и ц и о н н о е пра­
вительство не удается: п р о г р а м м н ы е расхождения между п а р т и я м и
с л и ш к о м глубоки (как это бывает, н а п р и м е р , в Д а н и и , Норвегии, Шве­
ции) или когда одна из ведущих партий, не и м е ю щ а я большинства в
парламенте, уклоняется от ф о р м и р о в а н и я правительства в к о а л и ц и и с
другими партиями, не надеясь на его прочность (такая ситуация, на­
чиная с 1989 г., несколько раз имела место в И н д и и , в 90-х гг. в Я п о н и и ,
Турции). В таких случаях формируется «правительство парламентского
меньшинства». Его создает партия или к о а л и ц и я партий, которые даже
вместе не имеют большинства в парламенте, а другие партии (влия­
тельная партия), не входя в состав правительства, обещают поддержи­
вать его голосованием в парламенте (при определенных условиях).
Такое правительство обычно очень н е п р о ч н о е , так как в любой м о м е н т
о н о может утратить поддержку других партий.
Правительство может быть создано к а к беспартийное. В д а н н о м
случае возможны несколько вариантов. Во-первых, когда в стране во­
обще нет политических партий или о н и з а п р е щ е н ы и находятся на
нелегальном п о л о ж е н и и . Такая ситуация существует в абсолютных и
полуабсолютных монархиях (Саудовской Аравии, Омане, Кувейте
и др.), в условиях военных режимов (в П а к и с т а н е в 1980-х гг., в Ниге­
рии в 80—90-х гг. и др.). Во-вторых, это может быть «деловое», «чинов­
ничье» или «служебное» правительство ( п р и м е н я ю т разные н а з в а н и я
для обозначения одного и того же я в л е н и я ) . О н о создается не лидерами
партий, а состоит из высших ч и н о в н и к о в и о б ы ч н о кратковременно:
21*
L
324
его задача заключается о б ы ч н о в том, чтобы преодолеть парламентский
тупик при ф о р м и р о в а н и и правительства, организовать выборы нового
состава парламента. В п о с л е в о е н н ы й период «деловые» кабинеты фор­
мировались в Ф и н л я н д и и , Нидерландах, Португалии, в 1997 г. в Бол­
гарии. В-третьих, особого рода беспартийное правительство техно­
кратов создается о б ы ч н о в о е н н ы м и р е ж и м а м и . С о х р а н я я в своих руках
политическую власть и главные рычаги у п р а в л е н и я , военные создают
кабинет п р о ф е с с и о н а л о в , который о н и обязывают проводить в ж и з н ь
выработанную и м и политику. Технократические правительства дейст­
вовали при военных режимах в Аргентине, Б р а з и л и и , Нигерии, во
многих других странах.
К а к беспартийные ф о р м и р у ю т с я правительства в некоторых пост­
социалистических странах, в том числе в Р о с с и и . М и н и с т р ы в России
могут принадлежать к р а з н ы м п а р т и я м , на время п р е б ы в а н и я в прави­
тельстве они прекращают партийную деятельность. Это — «служеб­
ное» правительство, но о н о в отличие от т и п и ч н о г о служебного прави­
тельства формируется вовсе не как временное.
В условиях чрезвычайных ситуаций нередко создается временное
правительство и правительство национального единства. Первое созда­
ется не в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией,
почему о н о и является в р е м е н н ы м . Правительство национального
единства создается о б ы ч н о по правилам, предусмотренным конститу­
цией (хотя ее иногда и собираются заменить) и в отличие от времен­
ного правительства формируется на наиболее ш и р о к о й основе из пред­
ставителей многих партий и массовых о б щ е с т в е н н ы х организаций для
максимального с п л о ч е н и я всех патриотических сил.
Ответственность правительства. За свою деятельность правительст­
во несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную
(речь идет об ответственности п р и и с п о л н е н и и служебных обязаннос­
тей, за другие, общеуголовные преступления, проступки, правонару­
ш е н и я члены правительства несут ответственность к а к обычные граж­
дане в соответствии с з а к о н о м ) . Политическая ответственность прави­
тельства или отдельных м и н и с т р о в состоит в том, что они обязаны
уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порица­
н и я и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь
кабинет, при индивидуальной — только тот м и н и с т р , которому выра­
ж е н о недоверие. Вопрос о том, какая ф о р м а ответственности будет
п р и м е н е н а , в одних странах решает сам кабинет (в Великобритании),
в других — парламент (в И т а л и и ) .
Гражданская ответственность означает в о з м е щ е н и е ущерба, причи­
ненного гражданам и юридическим л и ц а м в результате деятельности
325
правительства или м и н и с т р о в , если при этом были нарушены з а к о н ы .
Возмещение осуществляется по р е ш е н и ю суда в результате о б р а щ е н и я
потерпевшего в суд с гражданским иском. Н а к о н е ц , существует и уго­
ловная ответственность правительства, его членов за нарушение зако­
нов при и с п о л н е н и и служебных обязанностей. Во многих случаях ее
ф о р м ы аналогичны ответственности президента (импичмент, суд, осу­
ществляемые одной из палат парламента, особый суд, специально об­
разуемый парламентом, процесс, проводимый в к о н с т и т у ц и о н н о м
суде). Уголовная ответственность всего состава правительства приме­
нялась в некоторых странах А ф р и к и ( С о м а л и , Экваториальной Гвинее
и др.), правда, л и ш ь после военного переворота и свержения этого
правительства. Ч л е н ы правительства в И т а л и и , Я п о н и и подвергались
уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Министерства и ведомства. Правительство п р и н и м а е т р е ш е н и я об­
щего характера (нередко и конкретные р е ш е н и я ) , а оперативное управ­
ление определенными сферами деятельности осуществляют органы
центрального отраслевого управления — министерства и ведомства.
Министерством (сельского хозяйства, и н о с т р а н н ы х дел, ю с т и ц и и
и др.) руководит член правительства, ведомствами (департаментами,
службами, государственными комитетами, агентствами и т.д.) — л и ц а ,
не и м е ю щ и е ранга министра (например руководитель федеральной
м и г р а ц и о н н о й службы в России), хотя некоторые руководители ве­
домств действуют на правах министра ( н а п р и м е р глава Федеральной
службы безопасности). Руководители ведомств, не имеющие ранга ми­
нистра, присутствуют на заседаниях правительства только по пригла­
ш е н и ю премьер-министра и л и ш ь с правом совещательного голоса.
Перечень министерств и ведомств в конституции теперь не входит
(они создаются в связи с необходимостью, а это приводило ранее к
многочисленным п о п р а в к а м в конституции, н а п р и м е р в С С С Р ) . Редко
такой перечень содержится в законах о правительстве (Куба). Поэтому
обычно п р и н и м а ю т с я особые законы (указы президентов) о структуре
правительства при его ф о р м и р о в а н и и , а и з м е н е н и я вносятся по мере
надобности. Министерства и ведомства создаются, преобразуются,
упраздняются т е к у щ и м и н о р м а т и в н ы м и актами, иногда н о с я щ и м и
индивидуальный характер (образование или и з м е н е н и е отдельного
министерства). В Великобритании ряд подобных вопросов регулиру­
ются вообще не п и с а н ы м законом, а к о н с т и т у ц и о н н ы м обычаем.
М и н и с т р ы и руководители ведомств руководят министерствами
(ведомствами) на основе единоначалия. О д н а к о при них действует в
качестве совещательного органа коллегия. В западных странах — это
штаб ближайших п о м о щ н и к о в и советников министра, он их подби-
326
рает сам, а юридически такой орган о б ы ч н о не оформляется. Во мно­
гих постсоциалистических странах эта коллегия формализована, ее со­
став утверждается правительством, р е ш е н и я , п р и н и м а е м ы е коллегией
(если с н и м и согласен м и н и с т р ) , о ф о р м л я ю т с я п р и к а з а м и министра.
В случае разногласий между коллегией и м и н и с т р о м с п о р н ы й вопрос
выносится на рассмотрение правительства.
В странах англосаксонского права м и н и с т р ы на основе делегирова­
н и я конкретного п о л н о м о ч и я парламентом издают акты нормативного
характера, которые касаются прав граждан. В странах континенталь­
ной системы права такие акты издаются на основе регламентарной
власти. Они д о л ж н ы быть с о о б щ е н ы парламенту, в постсоциалисти­
ческих странах н о р м а т и в н ы е акты министерств и ведомств (правила,
н а п р и м е р правила п о л ь з о в а н и я транспортом, и н с т р у к ц и и и др.) долж­
ны быть представлены для регистрации в М и н и с т е р с т в о юстиции (счи­
тается, что без этого о н и не приобретают необходимой юридической
силы).
Глава
16
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Понятие и роль судебной власти в обществе
Понятие судебной власти. Во всех странах существуют разные юри­
дические учреждения: органы расследования, прокуратура, нотариат,
адвокатура и т.д. Особое место среди них занимает суд, я в л я ю щ и й с я
представителем особой ветви государственной власти — судебной. Ос­
тальные юридические учреждения и л и ц а , находящиеся на юридичес­
кой службе, такой властью не обладают. О н и л и б о в той или и н о й
ф о р м е сотрудничают с судами, л и б о входят в п о д ч и н е н н ы й им аппарат
(секретари судебных заседаний, канцелярия суда и др.).
Судебная власть существенно отличается от законодательной и ис­
полнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как
это делает парламент (исключением являются л и ш ь рассматриваемые
далее прецеденты в странах англосаксонского права), он не занимается
государственным управлением. Власть суда имеет конкретный харак­
тер. Действуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркива­
ется тем, что нарушение ф о р м ы процесса может повлечь за собой от­
мену р е ш е н и я суда, которое в п р и н ц и п е могло быть п р а в и л ь н ы м по
существу), суд рассматривает и решает к о н к р е т н ы е дела: уголовные, в
которых он оценивает доказательства с о в е р ш е н и я преступления и вы­
носит приговор; гражданские, в которых имеется и м у щ е с т в е н н ы й или
и н о й с п о р между сторонами ( ф и з и ч е с к и м и и ю р и д и ч е с к и м и л и ц а м и ) ;
административные дела (как правило, с п о р ы между гражданами и ор­
ганами управления); трудовые к о н ф л и к т ы между работодателями и ра­
б о т н и к а м и и т.д.
Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как тако­
вому, включающему штатный персонал судей, секретарей, р а б о т н и к о в
к а н ц е л я р и и , во многих странах также судебных следователей, проку­
роров, а суду в ф о р м е судебного присутствия, судебного заседания. О н а
осуществляется е д и н о л и ч н о судьей (при рассмотрении незначитель­
ных правонарушений) или судебной коллегией, но обязательно дейст­
вующими в судебном процессе, в ф о р м е особой процедуры. Коллегия
может состоять из профессиональных судей (не менее трех) л и б о о д н о -
328
го или нескольких судей и определенного числа народных или присяж­
ных заседателей (от двух до девяти заседателей и от трех до 24 присяж­
ных в разных странах). Гражданские иски рассматриваются о б ы ч н о
коллегией п р о ф е с с и о н а л ь н ы х судей (мелкие и с к и — о д н и м судьей),
хотя в некоторых штатах С Ш А и по гражданским делам бывают при­
с я ж н ы е заседатели. Н а р о д н ы е или п р и с я ж н ы е заседатели всегда входят
в состав суда п р и р а с с м о т р е н и и существенных уголовных дел, а при
рассмотрении дел, влекущих суровое н а к а з а н и е , участвует более ши­
р о к и й состав п р и с я ж н ы х (во Ф р а н ц и и — три судьи и девять заседате­
лей, в С Ш А — судья и до 24 присяжных). Н а р о д н ы е заседатели (засе­
датели в ряде стран) и м е ю т одинаковые права с судьей, участвуя в
постановлении р е ш е н и я , определении н а к а з а н и я . П р и с я ж н ы е в
англосаксонских странах (в том числе в гражданском процессе в С Ш А )
п р и н и м а ю т л и ш ь р е ш е н и е о виновности ( н е в и н о в н о с т и ) и о смягчаю­
щих вину обстоятельствах (в некоторых странах), но н а к а з а н и е назна­
чает судья. Он же п р и н и м а е т р е ш е н и е и по гражданскому иску, если
дело рассматривается с участием п р и с я ж н ы х или заседателей ( С Ш А ,
Ш в е ц и я и др.). Участие заседателей в судебном процессе, п о м и м о
представительства н а с е л е н и я , выполняет важную ф у н к ц и ю преодоле­
ния «профессиональной деформации» судьи. Для судьи, работа кото­
рого состоит в систематическом рассмотрении судебных дел, высокое
назначение отправления правосудия превращается в обычное, буднич­
ное дело. Участие заседателей помогает преодолевать эту «судебную
болезнь». Л и ш ь в немногих странах института заседателей нет (напри­
мер в Я п о н и и , хотя и здесь судьи иногда привлекают двух-трех заседа­
телей для участия в процессе — как экспертов или советников).
Суд рассматривает и разрешает конфликты в обществе. Это его
главное назначение и отличие от других ветвей власти. Обеспечивая
господство права, суд решает дела в соответствии с з а к о н о м и внутрен­
н и м и убеждениями, с л о ж и в ш и м и с я у судей в процессе рассмотрения
дела. К о н е ч н о , во многом такие убеждения связаны со всем жизнен­
ным опытом судей.
Существование особой ветви судебной власти, ее независимость
предполагают особое внутреннее судейское самоуправление, создание
специальных органов из судей и других судебных р а б о т н и к о в для рас­
смотрения вопросов о перемещениях судей, д и с ц и п л и н а р н ы х наказа­
ниях и др. Эти органы называются по-разному: советы магистратуры,
советы судей, к в а л и ф и к а ц и о н н ы е к о м и с с и и , образуемые общегосу­
дарственными съездами судей.
Осуществляя государственную власть в особой ф о р м е , суд вовсе не
изолирован от других ветвей власти: он п р и м е н я е т з а к о н ы , изданные
329
парламентом, другие нормативные акты органов государства, а исполни­
тельная власть реализует его р е ш е н и я (тюремное содержание преступ­
н и к о в , исправительные работы, принудительное взыскание имущест­
ва, изъятие печатной продукции и т.д.). Отмеченное выше взаимное
переплетение отдельных элементов разных властей относится и к су­
дебной власти, вторгающейся в сферу закона (прецедентное право), и
к исполнительной власти (рассматриваемые н и ж е судебные приказы).
Положение и роль суда в обществе. П о л о ж е н и е суда в обществе во
многих аспектах противоречиво. С одной с т о р о н ы , суд обладает боль­
ш и м и п о л н о м о ч и я м и , которых нет ни у законодательной, ни у испол­
нительной власти. Судебная власть велика. П р и н и м а я р е ш е н и е , суд
может на основе закона л и ш и т ь человека свободы и самой ж и з н и (в
некоторых странах смертная казнь отменена, но в большом числе го­
сударств она применяется в разной ф о р м е ) , отобрать у физического
или юридического лица все имущество или его часть ( к о н ф и с к а ц и я ) ,
закрыть газету, распустить политическую партию, заставить государст­
в е н н ы й орган отменить его решение и возместить л и ц у или организа­
ции ущерб, п р и ч и н е н н ы й н е з а к о н н ы м и д е й с т в и я м и должностных
л и ц , может л и ш и т ь недостойных родителей родительских прав в отно­
ш е н и и их детей и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая
власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-из­
бирателей, как законодательная (выборы судей гражданами редки и
только судов первой и н с т а н ц и и ) , она не имеет таких силовых механиз­
мов, как исполнительная (роль судебных приставов не так велика).
Сила этой власти коренится в уважении суда гражданами, должност­
ными л и ц а м и и т.д., в непререкаемости судебных р е ш е н и й , их не­
уклонном и с п о л н е н и и .
Противоречиво положение суда и в связи с п о л и т и к о й государства.
В отличие от законодательной и и с п о л н и т е л ь н о й ветвей власти, кото­
рые непосредственно участвуют в п о л и т и к е ( п а р т и й н ы е ф р а к ц и и в
парламенте, партийное правительство), при осуществлении судебной
власти политическое давление д о л ж н о быть исключено. Суд не должен
руководствоваться п о л и т и ч е с к и м и или и н ы м и мотивами вне закона и
своего правосознания п р и рассмотрении конкретного дела. На деле,
суд — часть общества, и п о л и т и к а оказывает в л и я н и е на него. Особен­
но это относится к в ы с ш и м судам и к о н с т и т у ц и о н н ы м судам. Многие
решения К о н с т и т у ц и о н н о г о Суда России (о Ч е ч н е , о компартии и др.)
имеют политические мотивы.
Противоречиво положение суда и по его роли в обществе. Выпол­
няя прежде всего охранительную ф у н к ц и ю , суд к а к учреждение по
своим качествам, кадровому составу и п о л о ж е н и ю в государственном
330
механизме имеет консервативную природу, характеризуется высокой
степенью бюрократизма. Н о , с другой стороны, суд защищает права
индивида от произвола государства и д а в л е н и я арифметического
«большинства», отстаивает з а к о н н ы е интересы «меньшинства», обере­
гая тем самым свободу личности и з а щ и щ а я д е м о к р а т и ю .
С одной стороны, с в о и м и р е ш е н и я м и суд поддерживает и укрепля­
ет существующий порядок, легитимность государственного управле­
н и я , содействуя тем с а м ы м его большему контролю над обществом.
С другой с т о р о н ы , суд, будучи органом государства, может противопо­
ставить себя ему и его учреждениям, когда о н и выходят за пределы
законов, норм, созданных ими же. Тем самым суд ограничивает госу­
дарство, содействуя р а з в и т и ю демократических начал.
Решая споры, поддерживая социальные н ормы в обществе, застав­
л я я добросовестно в ы п о л н я т ь контракты, взыскивая долги и налоги,
запрещая недобросовестную к о н к у р е н ц и ю , пресекая монополистичес­
кую практику, наказывая разного рода м о ш е н н и ч е с т в о , суды укрепля­
ют экономическую стабильность в обществе.
Суд охраняет политическую стабильность, наказывая участников
путчей и заговоров, объявляя н е з а к о н н ы м и террористические органи­
з а ц и и , партии, цели которых противоречат конституционному строю.
Суд играет значительную идеологическую и воспитательную роль.
Он воспитывает у граждан уважение к закону, п р и н я т ы м в обществе
стандартам поведения, к беспристрастному и демократическому по­
рядку р а з р е ш е н и я споров.
Все эти задачи суд может в ы п о л н и т ь только в условиях его правиль­
н о й о р и е н т а ц и и , соответствия п р и н ц и п о в его деятельности общечело­
веческим ценностям. Н а п р о т и в , извращенные ф о р м ы суда ( н а п р и м е р
чрезвычайные суды, действующие как органы прямого подавления),
неправосудные р е ш е н и я оказывают деструктивное в л и я н и е на обще­
ство.
Роль суда в различных странах неодинакова. О н а велика во всех
развитых странах (в Великобритании, Германии, Ф р а н ц и и и др.), осо­
бую роль играют суды в С Ш А , государственную систему которых не­
редко называют «правлением судей».
Традиционно н и ж е роль суда в С к а н д и н а в с к и х странах, хотя здесь
существуют устойчивые демократические традиции. Еще ниже роль
суда в постсоциалистических государствах, где суды часто даже не
обеспечены материально.
Незначительна роль судов в странах Востока, в А ф р и к е , где населе­
ние мало обращается в государственные суды, предпочитая поиски
согласия или прибегая к т р а д и ц и о н н ы м процедурам улаживания с п о -
331
ров (в том числе с п о м о щ ь ю вождей и с т а р е й ш и н больших семей). Еще
меньше их роль в странах с тоталитарными р е ж и м а м и , где на деле не
существует самостоятельной судебной власти. Суд подчинен воле пра­
вящей (единственной) партии или действует по указанию военного,
р е в о л ю ц и о н н о г о совета, в соответствии с установками «пожизненного
президента» или абсолютного монарха.
§ 2. Судебные органы и судебные системы
Состав судебных органов и порядок их формирования. Р а з л и ч н ы е су­
дебные учреждения состоят из неодинаковых категорий государствен­
ных служащих. В их составе имеются судебные следователи, прокуро­
ры (во многих странах прокуратура не составляет особой системы, а
прокуроры состоят при судах), секретари и другие лица. Судьи, проку­
роры, судебные следователи обычно о б о б щ е н н о называются магистра­
тами. О н и могут в том или ином качестве участвовать в судебном про­
цессе, но главная роль в судебных учреждениях принадлежит судьям.
Их число в разных судах неодинаково. Иногда это один м и р о в о й судья
в Великобритании и с 1998 г. в России, или п о л и ц е й с к и й судья во
Ф р а н ц и и . Р а й о н н ы е суды Р о с с и и прежде состояли о б ы ч н о из 3—
5 судей, теперь их больше; в каждом из пяти «федеральных судов юс­
тиции» Ф Р Г работает в среднем 21 судья (в общей сложности — 104),
в Верховном суде С Ш А — 9 судей, И н д и и — 17, Я п о н и и — 15. И м е н н о
судьи являются теми государственными служащими особого рода, ко­
торые (в ряде случаев вместе с заседателями) осуществляют судебную
власть.
Суды формируются р а з л и ч н ы м и способами. Во многих штатах
С Ш А , в странах тоталитарного социализма судьи н и з ш и х судов изби­
раются гражданами, суды второй и н с т а н ц и и и высшие суды избира­
ются в странах тоталитарного социализма соответствующими предста­
вительными органами. В некоторых постсоциалистических государст­
вах судьи сначала назначаются президентом (главой государства) на
определенное время, а после этого срока — избираются парламентом
до д о с т и ж е н и я п е н с и о н н о г о возраста. О д н а к о в большинстве стран
судьи назначаются чаще всего президентом, в монархических государ­
ствах — м и н и с т р о м юстиции после р е к о м е н д а ц и и особого комитета по
отбору. Во Ф р а н ц и и и Италии судей назначает Высший совет маги­
стратуры, в Великобритании — л о р д - к а н ц л е р (по рекомендации осо­
бой К о м и с с и и ) . Судьи высших судов назначаются президентом, но
обычно при участии одной из палат парламента или назначаются па­
латой парламента по представлению главы государства.
332
В большинстве стран судья назначается пожизненно, что означает
н а д е л е : до д о с т и ж е н и я им определенного возраста (в В е л и к о б р и т а н и и ,
н а п р и м е р , судьи д о л ж н ы подавать в отставку до д о с т и ж е н и я и м и
72 лет, судьи высоких судов — до 75 лет, в Я п о н и и — до 65 лет, в других
странах возрастной ц е н з составляет о б ы ч н о 65—70 лет). Л и ш ь в от­
дельных странах судья назначается на о п р е д е л е н н ы й срок (в Я п о н и и —
на 10 лет), но он может быть продлен, что и делается почти всегда, и
таким образом судья занимает должность п о ж и з н е н н о или до достиже­
н и я определенного возраста. Первый раз судья назначается на опреде­
л е н н ы й срок на Украине, в С л о в а к и и , Чехии, в некоторых других стра­
нах, а затем избирается п о ж и з н е н н о .
Народные заседатели в странах тоталитарного с о ц и а л и з м а о б ы ч н о
избираются открытым голосованием на собраниях трудовых коллекти­
вов, с п и с к и заседателей и присяжных в западных странах составляются
муниципалитетами или образуемыми ими с п е ц и а л ь н ы м и к о м и с с и я м и
(в число заседателей включаются только д о б р о п о р я д о ч н ы е граждане,
о б ы ч н о не старше 70 лет), а для конкретного судебного заседания о н и
определяются по ж р е б и ю . В некоторых странах проводятся выборы
заседателей м у н и ц и п а л ь н ы м и советами. Ю р и д и ч е с к о е образование
для заседателей не обязательно и, как правило, о н и его не имеют. За­
седатели жалованья в суде не получают, но им оплачивается иногда
пребывание в судебном процессе (в странах тоталитарного социализ­
ма — из расчета средней заработной платы по месту работы). Во мно­
гих странах, однако, вознаграждение за участие в процессе заседатели
или п р и с я ж н ы е заседатели не получают. Это рассматривается как
гражданская обязанность, и уклонение от нее может повлечь с а н к ц и и .
К кандидату на должность судьи п о м и м о в ы с ш е г о юридического
образования предъявляются многие требования. З а н я т ь должность
судьи, как правило, м о ж н о л и ш ь после с р а в н и т е л ь н о длительной ра­
боты на других юридических специальностях, сдав по месту работы
особый (практический) э к з а м е н . Судья должен обладать незапятнан­
н о й репутацией (иногда это относится и к его б л и ж а й ш и м родствен­
н и к а м ) , иметь ж и з н е н н ы й опыт (в законе о б ы ч н о установлен повы­
ш е н н ы й возраст для судьи по с р а в н е н и ю с членом н и ж н е й палаты
парламента). Действует еще ряд о б ы к н о в е н и й . Н а п р и м е р , во Ф р а н ц и и
не назначают судьями л и ц моложе 40 лет.
Досрочно судья может быть смещен за преступление, пренебреже­
н и е своими о б я з а н н о с т я м и . В Великобритании судью смешает лордканцлер, может это сделать и любая палата парламента, хотя таких
случаев не было с 1701 г. В С Ш А парламент (конгресс) также может
сместить судью в порядке импичмента, однако подобных примеров за
333
всю историю С Ш А было немного, около десятка. В Италии и во Фран­
ции судью смешает с поста В ы с ш и й совет магистратуры после рассмот­
рения его дела состоящей в его составе д и с ц и п л и н а р н о й палатой.
В Ш в е ц и и судью может сместить в ы с ш и й орган исполнительной влас­
ти, но в этом случае дело рассматривается судом, которому принадле­
жит окончательное решение. В России сместить судью может орган
судейского самоуправления, суд. Н е о д и н а к о в ы й порядок назначения
и с м е щ е н и я судьи в разных странах имеет одну цель: укрепить незави­
симость судебной власти в конкретных условиях д а н н о й страны с уче­
том системы ее политических институтов.
В большинстве стран судья не может состоять в политических пар­
тиях, участвовать в политической деятельности, в забастовках, не
может совмещать свою деятельность с другой работой (кроме препода­
вательской, научной, творческой). В странах тоталитарного социализ­
ма, напротив, судьи, как правило, состоят в п р а в я щ е й коммунистичес­
кой партии, хотя по закону это необязательно.
Разновидности судебных органов. О р г а н ы правосудия имеют не­
сколько разновидностей и различные ступени ( и н с т а н ц и и ) . Среди них
есть государственные, негосударственные, религиозные и другие суды.
Низшую ступень составляют органы, по существу не входящие в госу­
дарственную структуру и осуществляющие суд на общественных нача­
лах. Таковы, н а п р и м е р , народные суды в И н д и и , рассматривающие
незначительные дорожно-транспортные п р а в о н а р у ш е н и я , тысяча ме­
диаторов во Ф р а н ц и и , улаживающих мелкие с п о р ы , более тысячи к о н силиаторов (примирителей) в Италии — и з б р а н н ы х или назначенных
муниципалитетами доверенных л и ц , рекрутированных из среды быв­
ших юристов, государственных служащих, военных, л и ц , знакомых с
основами права; о н и рассматривают с п о р ы между соседями, вопросы
аренды, найма, алиментов, небольших долгов и т.д. Роль обществен­
ных судов в ы п о л н я ю т товарищеские суды в Р о с с и и (они кое-где сохра­
нились), избираемые членами коллективов на предприятиях, учрежде­
ниях и по месту жительства. Все лица, входящие в названные выше
органы, не о б я з а н ы иметь юридическое образование, не получают за
свою работу государственного и иного вознаграждения. О н и не рас­
сматривают уголовные дела и вправе обсуждать л и ш ь проступки, на­
рушение правил ж и з н и в обществе и коллективе, незначительные
гражданские с п о р ы .
Особое место среди судебных органов з а н и м а ю т церковные (рели­
гиозные) суды и суды обычного права. Религиозные суды делятся на две
совершенно разные группы. К первой относятся собственно церков­
ные суды, рассматривающие дела священнослужителей в связи с п р и -
334
м е н е н и е м к н и м не «государственного», а к а н о н и ч е с к о г о права; раз­
л и ч н ы е внутрицерковные дела, хотя иногда ( к а к это было в царской
России) такие суды имеют право рассматривать отдельные дела м и р я н ,
с в я з а н н ы е с н а р у ш е н и е м некоторых религиозных к а н о н о в , признан­
ных государством. О н и могут налагать незначительные н а к а з а н и я , в
о с н о в н о м морально-этического плана ( п о к а я н и е , отлучение от цер­
к в и , запрет службы, л и ш е н и е церковного сана и т.д.).
Вторая категория религиозных судов — мусульманские (шариат­
ские) суды в тех странах, где ислам является государственной религией.
О н и в ы п о л н я ю т ф у н к ц и и государственных судов, рассматривая все
дела (гражданские и уголовные), но только в том случае, где обеими
сторонами являются мусульмане или стороны согласились обратиться
к шариатскому суду (стороны могут также по ж е л а н и ю обратиться в
другой, о б щ и й суд). Мусульманские суды решают дела по шариату и
вправе назначать все виды н а к а з а н и й , предусмотренные К о р а н о м и
с у н н о й , а также мусульманской традицией, вплоть до членовредитель­
ства и смертной к а з н и , о н и вправе п р и м е н я т ь имущественные и и н ы е
с а н к ц и и в гражданских и семейных делах, но только по нормам ша­
риата.
Суды обычного права (адата) — это п р е и м у щ е с т в е н н о п л е м е н н ы е
суды, существующие в некоторых странах Тропической А ф р и к и и
О к е а н и и . Дела в них рассматривают с т а р е й ш и н ы и п л е м е н н ы е вожди,
но только между с о п л е м е н н и к а м и . Их п о л н о м о ч и я в настоящее время
весьма о г р а н и ч е н ы , уголовные дела полностью изъяты из их ведения,
а гражданские дела касаются л и ш ь племенных обычаев (распределения
о б щ и н н о й земли для обработки и выпаса скота, м е л к и е с п о р ы между
с о п л е м е н н и к а м и и т.д.).
Рассмотренные выше судебные органы, в том числе во многих стра­
нах и мусульманские суды, играют незначительную роль в судебной
системе страны. Судебная власть осуществляется по существу государ­
ственными судами, в структуру которых включаются в странах ислам­
ского фундаментализма и мусульманские суды, и с п о л н е н и е их реше­
н и й осуществляется государственными органами.
В самых разных государствах (англосаксонского и континенталь­
ного права, странах тоталитарного социализма и постсоциалистичес­
ких государствах и т.д.) существуют две о с н о в н ы е разновидности го­
сударственных судов: о б щ и е суды (суды общей ю р и с д и к ц и и ) и спе­
циальные. Создание чрезвычайных судов (т.е. создаваемых и действу­
ю щ и х в ином порядке, чем это устанавливает закон) конституциями
многих стран з а п р е щ е н о , хотя при военных переворотах о н и созда­
ются.
335
В тоталитарных социалистических государствах, в некоторых пост­
социалистических странах общие суды создаются в соответствии с ад­
министративно-территориальным делением страны: в районах создают­
ся р а й о н н ы е суды, в областях — областные и т.д. Такой подход делает
судебную систему более четкой, избавляет от и з л и ш н и х усложнений,
но совпадение границ судебных округов (территориальные пределы
п о л н о м о ч и й судов) со звеньями административно-территориального
деления может создавать предпосылки зависимости судов от местных
органов государственной власти и управления. О с о б е н н о это проявля­
ется, когда суды избираются соответствующими представительными
органами ( р а й о н н ы м советом — р а й о н н ы й суд, областным советом —
областной). В условиях тоталитарных режимов такая зависимость до­
полняется у к а з а н и я м и органов правящей партии, которая также орга­
низуется по административно-территориальному признаку.
В большинстве стран существует и н о й подход: создаются специаль­
ные судебные округа, не совпадающие с административно-территори­
альным делением или совпадающие частично и л и ш ь в некоторых
звеньях. Такой подход создает лучшие условия для независимости су­
дебной власти от других органов на местах, но в ряде случаев усложняет
судебную систему.
Число ступеней общих судов неодинаково, во многих странах, осо­
бенно в странах англосаксонского права, их система усложнена, а ком­
петенция судов иногда не имеет четких разграничений и взаимно пере­
крещивается. В разных странах имеется о б ы ч н о от двух до четырех
звеньев общих судов; в И н д и и эта система является более сложной,
поскольку наряду с должностью низовых судей — магистратов введены
должности их заместителей и субмагистратов, а также существуют спе­
циальные суды м у н с и ф о в (мунсиф — судья-индус).
Два звена — местные и верховный суд — сравнительно редкое яв­
л е н и е , существующее л и ш ь в некоторых странах. В этом случае суд
первой и н с т а н ц и и создается в судебных округах, а верховный суд вы­
полняет и а п е л л я ц и о н н ы е ф у н к ц и и (новое слушание дела с предъяв­
л е н и е м всех доказательств), и ф у н к ц и и к а с с а ц и о н н о г о суда (проверка
п р о ф е с с и о н а л ь н ы м и судьями соблюдения закона). Двухзвенная систе­
ма существует в некоторых постсоциалистических государствах, имею­
щих л и ш ь р а й о н н о е деление, но не и м е ю щ и х областного.
Три звена общих судов присущи некоторым государствам с двухзвенным административно-территориальным делением, когда на каж­
дой ступени административно-территориального деления существует
свой суд, а во главе системы стоит верховный суд, например, народные
р а й о н н ы е суды, областные суды и верховный суд в Казахстане. Три
336
ступени могут быть и не связаны непосредственно с административ­
но-территориальным делением, как, н а п р и м е р , в Ш в е ц и и , где суще­
ствует около ста окружных судов, около двадцати а п е л л я ц и о н н ы х и
Верховный суд.
Четыре ступени судов существуют во Ф р а н ц и и , Италии и ряде дру­
гих стран. Их число также связано не с административно-территори­
альным делением (как отмечалось выше, во многих странах создаются
с п е ц и а л ь н ы е судебные округа), а с созданием судов разных по харак­
теру деятельности (судов первой и н с т а н ц и и по р а с с м о т р е н и ю незна­
чительных дел, а п е л л я ц и о н н ы х судов и др.). Кроме того, в этой группе
стран нередко существуют отдельные системы гражданских и уголов­
ных судов. Система гражданских судов во Ф р а н ц и и представлена 70
трибуналами и н с т а н ц и и , 181 трибуналом большой и н с т а н ц и и , а от­
дельная система уголовных судов — п о л и ц е й с к и м и судами, исправи­
т е л ь н ы м и трибуналами, а п е л л я ц и о н н ы м и судами. Всю систему общих
судов возглавляет К а с с а ц и о н н ы й суд, я в л я ю щ и й с я верховным судом и
для гражданских, и для уголовных судов.
Особое место в системе общих судов занимают мировые судьи. Д л я
них не обязательно высшее юридическое образование, о н и часто не
получают заработной платы (по традиции в Великобритании судьи не­
которых местностей ее получают, а других — нет) и работают на обще­
ственных началах. О н и рассматривают не только гражданские дела со
сравнительно н е в ы с о к о й ценой иска, но и незначительные уголовные
дела. Их р е ш е н и я имеют государственный характер. В России м и р о в ы е
суды учреждены законом 1998 г., хотя и с о п р е д е л е н н ы м и особеннос­
т я м и . О н и рассматриваются как суды субъектов Ф е д е р а ц и и , хотя и
входят в общую судебную систему. Их материальное обеспечение воз­
л о ж е н о на субъекты Ф е д е р а ц и и , мировые судьи д о л ж н ы иметь юриди­
ческое образование.
В федеративных государствах используются разные подходы. В Ка­
наде существует единая система судов, тогда как в С Ш А о б щ и е суды
делятся на суды штатов и федеральные суды: на каждом уровне дейст­
вует несколько разновидностей судов и судебных и н с т а н ц и й , суды
штатов возглавляются верховными судами штатов, а во главе всей су­
д е б н о й системы стоит Верховный суд С Ш А .
Специальные государственные суды разнообразны. Существуют
суды по делам несовершеннолетних (от судей в д а н н о м случае иногда
требуется педагогическое образование, хотя бы в объеме курсов), суды
по делам военнослужащих (они о б ы ч н о состоят из военнослужащих,
хотя в некоторых странах судьи таких судов являются гражданскими
л и ц а м и ) . Эти суды, однако, во многих странах рассматриваются как
337
отделения общих судов. К специальным судам относятся трудовые
суды (в их составе часто бывают п р о ф с о ю з н ы е деятели, в ы п о л н я ю щ и е
ф у н к ц и и государственного судьи), избирательные суды (в странах Ла­
тинской А м е р и к и ) , арбитражные или хозяйственные суды, в некото­
рых странах суды по морским делам, семейные суды (для разрешения
споров по семейному праву) и др. Важное звено во многих странах
составляют административные суды: сюда обращаются граждане с жа­
лобами на действия ч и н о в н и к о в . Во многих странах ( Ф р а н ц и и , Ита­
лии и др.) административные суды или другие специальные суды (на­
пример трудовые в Б р а з и л и и , Германии, Украине) образуют иерархи­
ческую систему, возглавляемую в ы с ш и м и с п е ц и а л ь н ы м и судами.
В Р о с с и и разновидностей специальных судов немного.
Особая роль среди специальных судов принадлежит конституцион­
ным судам, осуществляющим контроль за конституционностью право­
вых актов (в некоторых странах аналогичные ф у н к ц и и осуществляют
общие суды, в других — конституционные советы). Правовые акты, в
том числе з а к о н ы , п р и з н а н н ы е к о н с т и т у ц и о н н ы м и судами не соответ­
ствующими конституции, утрачивают силу. В некоторых странах суще­
ствует л и ш ь один к о н с т и т у ц и о н н ы й суд ( И т а л и я ) , в том числе и в
некоторых федеративных государствах (Австрия). В других федерациях
существует федеральный конституционный суд и конституционные
суды субъектов федерации (например земель в Германии). В России
есть К о н с т и т у ц и о н н ы й Суд Р Ф , к о н с т и т у ц и о н н ы е суды в субъектах —
республиках. В других субъектах (областях, краях и т.д.) созданы устав­
ные суды, в ы п о л н я ю щ и е аналогичные ф у н к ц и и (они следят за соот­
ветствием правовых актов субъекта Федерации уставу этого субъекта).
Создание специальных судов мотивируется необходимостью уско­
рить правосудие по отдельным категориям дел (действительно, невоз­
м о ж н о ждать годы и даже месяцы р е ш е н и я дела, н а п р и м е р , по вопросу
о заработной плате), обеспечить технически грамотное специализиро­
ванное осуществление правосудия, н а к о н е ц , это вызвано обществен­
н ы м м н е н и е м , т р е б о в а н и я м и населения.
Судьи специальных судов также часто ведут процесс с участием
заседателей, которые отбираются из числа экспертов, соответствую­
щих профессиональных групп населения ( н а п р и м е р заседатели в тру­
довых судах Германии подбираются особыми к о м и с с и я м и из членов
профсоюзов, п р о ф с о ю з н ы х ф у н к ц и о н е р о в ) . Считается, что это повы­
шает легитимность судебных решений и устанавливает сотрудничество
судов с определенной профессиональной группой.
Модели судебных систем. Судебные системы различных стран мира
в п р и н ц и п е организованы и действуют в рамках четырех главных мо-
338
делей: англосаксонской, р о м а н о - г е р м а н с к о й (европейской континен­
тальной), социалистической и мусульманской.
В англосаксонской модели существует единая система судов во главе
с верховным (высшим судом). Он возглавляет все суды, включая спе­
циальные. В д а н н о й модели ш и р о к о используется судебный преце­
дент. Судья в судебном процессе пассивен, он л и ш ь ведет заседание и
не участвует в сборе доказательств, их о б я з а н ы предоставлять стороны.
П о л н о м о ч и я разделены: п р и с я ж н ы е решают вопрос о в и н о в н о с т и ,
судья постановляет р е ш е н и е . Обжалование р е ш е н и й совершается в
ф о р м е апелляции.
В романо-германской модели нет единой системы судов, она поли­
системна. Есть несколько систем судебных органов, которые специа­
л и з и р о в а н ы (общие суды, трудовые суды, а д м и н и с т р а т и в н ы е суды,
ф и н а н с о в ы е суды и др.), и каждая из этих систем возглавляется своим
в ы с ш и м органом ( в ы с ш и й трудовой суд, в ы с ш и й ф и н а н с о в ы й суд
и т.д.). С в о я иерархия существует и у судов о б щ е й ю р и с д и к ц и и . При
д а н н о й модели деятельность судов определяется ш и р о к о развитым за­
конодательством, судебный прецедент п р и м е н я е т с я крайне редко или
его использование з а п р е щ е н о . Наряду с ап е лля ц и е й используется ре­
в и з и о н н ы й и к а с с а ц и о н н ы й порядок обжалования (чего нет в англо­
саксонской системе). Судья активен в процессе. Он не только оцени­
вает, но и сам собирает доказательства. «Судьи из народа», «непрофес­
с и о н а л ь н ы е судьи» (ассизы, ш е ф ф е н ы ) участвуют вместе с судьей в
определении н а к а з а н и я , п р и н я т и и р е ш е н и я . П о л н о м о ч и я судей и за­
седателей при постановлении р е ш е н и я не разделены.
Для социалистической модели характерна выборность всех судей и
народных заседателей непосредственно избирателями, представитель­
н ы м и органами или (народных заседателей) трудовыми коллективами,
совпадение границ административно-территориальных е д и н и ц и су­
дебных округов (специальные судебные округа не создаются). Избран­
ный гражданами или местным советом суд действует на этой же тер­
ритории, в границах этой территории действует и соответствующий
орган коммунистической (правящей) партии. Судья и народные засе­
датели равноправны. Они вместе постановляют р е ш е н и е (включая
п р и з н а н и е вины и меру н а к а з а н и я ) в совещательной комнате.
Мусульманская модель имеет п е р с о н а л ь н ы й характер: мусульман­
скому суду подлежат только единоверцы или л и ц а , согласившиеся на
такой суд. Народных заседателей, ассизов, п р и с я ж н ы х не существует.
Процесс осуществляется по к а н о н а м шариата судьями — знатоками
Корана, существуют с п е ц и ф и ч е с к и е ф о р м ы ответственности в граж­
данском и уголовном праве (в том числе членовредительные наказа-
339
н и я , побитие к а м н я м и и т.д.). В большинстве мусульманских стран
процедуры обжалования р е ш е н и й мусульманского суда не существует,
м о ж н о обращаться л и ш ь к имаму — высшему духовному лицу (им
обычно является монарх). В некоторых странах, н а п р и м е р в Н и г е р и и ,
существует иерархическая система мусульманских судов. •
Судейское самоуправление. Н е з а в и с и м о с т ь судебной власти, реше­
ние ее кадровых вопросов обеспечивается, в частности, существовани­
ем особого судейского самоуправления. Это — высшие советы маги­
стратуры во Ф р а н ц и и , И т а л и и , Р у м ы н и и , Генеральный совет судебной
власти в И с п а н и и , Высший совет юстиции на Украине, В ы с ш и й су­
дебный совет в Болгарии и т.д. Часть их членов занимает места по
должности (бывшие президенты республики в Италии, председатель
К а с с а ц и о н н о г о суда во Ф р а н ц и и , м и н и с т р юстиции в Польше, Гене­
ральный прокурор на Украине), часть назначается главой государства,
часть может избираться парламентом из среды п р о ф е с с и о н а л ь н ы х
юристов, а часть избирается самими магистратами (судьями, прокуро­
рами, судебными следователями). Этот орган решает вопросы о назна­
чении судей, их п е р е м е щ е н и и , п о в ы ш е н и и в должности, дисципли­
н а р н о й о т в е т с т в е н н о с т и магистратов. О н контролирует поведение
судей. В составе органа самоуправления или при нем создаются квали­
ф и к а ц и о н н ы е и д и с ц и п л и н а р н ы е к о м и с с и и . Что же касается минис­
терства ю с т и ц и и , то о н о д о л ж н о заботиться прежде всего о материаль­
ном и техническом обеспечении судов, не на деле его роль гораздо
значительнее.
§ 3. Осуществление судебной власти
Принципы правосудия. Рассмотрение дел в судебном присутствии
опирается на несколько принципов, п р и з н а н н ы х в законодательстве
большинства стран мира, а также в международных актах, относящих­
ся к защите прав человека. К числу наиболее общих из них относятся
следующие. Во-первых, это свобода доступа к суду. Любое ф и з и ч е с к о е
и юридическое л и ц о может обратиться в суд для защиты его права,
какие-либо ограничения недействительны.
З а д е р ж а н н ы й , подозреваемый в совершении преступления, также
в установленный срок (обычно он составляет 48—72 часа, в К е н и и —
14 суток) должен быть доставлен к судье (так называемое правило хабеас корпус), который проверяет правильность его з а д е р ж а н и я и л и б о
отпускает п о д о з р е в а е м о г о на свободу (в з а п а д н ы х и постсоциалис­
т и ч е с к и х странах чаще всего под залог, в странах тоталитарного со-
340
циализма эта мера не практикуется), л и б о издает п р и к а з о содержании
д а н н о г о л и ц а под стражей.
Второй п р и н ц и п — коллективное отправление правосудия. Исклю­
чение из этого п р и н ц и п а делается только для рассмотрения мелких
гражданских споров и незначительных проступков, которые может
рассматривать судья е д и н о л и ч н о (мировой судья рассматривает и мел­
кие уголовные дела). Думается, что эти и с к л ю ч е н и я оправданы: рас­
смотрение незначительных споров с участием народных заседателей
о с л о ж н и л о бы процесс правосудия, н е о п р а в д а н н о затянуло бы рас­
смотрение более существенных дел.
Третий п р и н ц и п — возможность обжалования судебного р е ш е н и я
в другой суд и, вследствие этого, возможность повторного рассмотре­
н и я дела. Различные ф о р м ы такого обжалования (апелляция, касса­
ц и я , надзорное производство и др.) рассматриваются ниже. Возмож­
ность обжалования и повторного рассмотрения дела призвана исклю­
чить судебную ошибку.
В-четвертых, это открытый, публичный суд, гласность. Осуществле­
ние судебной власти д о л ж н о быть открыто для публики, что неизме­
р и м о повышает авторитет суда, усиливает его воспитательную роль,
укрепляет судебную легитимацию. З а к о н ы большинства стран разре­
шают проведение закрытых судебных заседаний только в случаях, если
затрагиваются вопросы государственной т а й н ы и и н т и м н ы х отноше­
н и й сторон.
П я т ы м о б щ и м п р и н ц и п о м является независимость суда и подчине­
ние его только закону. Рассматривая и решая конкретное дело, суд сво­
боден от любых указаний, в том числе исходящих от более высокой
судебной и н с т а н ц и и . Члены судебной коллегии следуют л и ш ь нормам
закона и подчиняются своей совести. Н е з ави с и мос ть суда вытекает из
того, что он является особой ветвью власти, а также из самого его
п о л о ж е н и я как арбитра, п р и з в а н н о г о р е ш и т ь спор сторон, причем
одной из них может являться государственный орган, само государст­
во. П р и н ц и п у господства права п о д ч и н е н о и государство.
Шестой п р и н ц и п — ведение судопроизводства на языке, понимае­
мом с т о р о н а м и , или с обеспечением им переводчика. Этот п р и н ц и п
о с о б е н н о важен в м н о г о н а ц и о н а л ь н ы х , м н о г о я з ы ч н ы х государствах.
В последние десятилетия в ряде стран сложился седьмой прин­
цип — ответственность государства за судебную ошибку (возмещение
государством ущерба потерпевшему).
Некоторые п р и н ц и п ы относятся только к уголовному процессу, на­
п р и м е р презумпция невиновности (любое л и ц о , в том числе обвиняе­
мый, считается н е в и н о в н ы м до вступления р е ш е н и я суда в з а к о н н у ю
341
силу) или право обвиняемого на защиту (если о б в и н я е м ы й не имеет
средств на оплату адвоката или существуют другие препятствия, ме­
ш а ю щ и е ему н а н я т ь з а щ и т н и к а , суд обязан назначить ему адвоката,
оплачиваемого за счет государства).
Виды судебного процесса. В различных судах (военных, мусульман­
ских и др.) судебный процесс имеет свои особенности, но с п о з и ц и й
наиболее общей характеристики п р и н я т о различать три вида заседаний
судебного присутствия, осуществляющего государственную судебную
власть. Во-первых, это суды первой инстанции, которые первоначально
рассматривают дело. По первой и н с т а н ц и и дела могут рассматриваться
е д и н о л и ч н ы м и судьями в России (административные проступки и не­
значительные преступления), мировыми судьями в Великобритании и
России, п о л и ц е й с к и м и судьями во Ф р а н ц и и и т.д. Более значительные
уголовные дела в первой и н с т а н ц и и рассматриваются, как отмечалось,
с участием заседателей, а гражданские дела о б ы ч н о в коллегии профес­
сиональных судей.
Апелляционная стадия процесса — второй этап рассмотрения дела по
жалобе одной из сторон (а в некоторых странах также по протесту
прокурора) в а п е л л я ц и о н н ы й суд.
В а п е л л я ц и о н н о м суде дело рассматривается заново по правилам
суда первой и н с т а н ц и и , хотя, как отмечалось, в процессе обычно уча­
ствуют только п р о ф е с с и о н а л ь н ы е судьи (есть и с к л ю ч е н и я , в том числе
в административных и некоторых других специальных судах). Апелля­
ц и о н н а я жалоба может быть подана только в о п р е д е л е н н ы й , установ­
л е н н ы й судом срок, до вступления судебного р е ш е н и я в законную
силу. Суд вновь рассматривает и м е ю щ и е с я доказательства, может при­
нять или привлечь новые доказательства (показания свидетелей, пись­
м е н н ы е документы), провести судебную экспертизу, осмотр места про­
исшествия, судебный э к с п е р и м е н т и т.д. А п е л л я ц и о н н ы й процесс за­
вершается вынесением приговора или р е ш е н и я .
В странах тоталитарного социализма этой стадии нет, она принци­
пиально отвергается, ибо считается подрывающей авторитет народно­
го суда первой и н с т а н ц и и и просто ненужной. Ее нет и в некоторых
постсоциалистических странах, но в подавляющем большинстве госу­
дарств возможность апелляции предусмотрена законом. Апелляцион­
ная стадия, конечно, удлиняет процесс судопроизводства, но она слу­
жит дополнительной гарантией объективного рассмотрения дела.
Третьей разновидностью процесса является кассация (во многих
странах она имеет другие н а з в а н и я : ревизия в Германии, надзорное
производство в некоторых странах тоталитарного социализма и пост­
социалистических странах, а также свои особенности). Кассация, как
342
и а п е л л я ц и я , заключается в новом рассмотрении дела по существу по
жалобе одной из сторон, но по-другому. В д а н н о м случае возможен
также протест прокурора, в том числе не участвовавшего ранее в деле,
но усмотревшего в предыдущем р е ш е н и и нарушение закона, причи­
н и в ш е е ущерб интересам государства или общества. К а с с а ц и о н н ы й
п е р е с м о т р дела осуществляет к о л л е г и я т о л ь к о п р о ф е с с и о н а л ь н ы х
судей, которая проверяет дело исключительно с п о з и ц и й права (точ­
ного соблюдения закона), фактическая сторона дела не рассматрива­
ется. К а с с а ц и о н н ы й пересмотр дела — п о л н о м о ч и е верховных судов
(надзорное производство может осуществляться в ы ш е с т о я щ и м и су­
дами).
Если к а с с а ц и о н н ы й суд приходит к выводу о необходимости отме­
ны приговора или судебного р е ш е н и я , он направляет дело в суд первой
и н с т а н ц и и или в а п е л л я ц и о н н ы й суд ( к а с с а ц и о н н а я жалоба в боль­
шинстве стран может быть п р и н е с е н а на р е ш е н и е того и другого, но
на р е ш е н и е суда первой и н с т а н ц и и — только в определенных случаях,
о б ы ч н ы й порядок о с п а р и в а н и я р е ш е н и я суда первой и н с т а н ц и и —
а п е л л я ц и я ) . В Италии, Ф р а н ц и и , некоторых других странах кассаци­
о н н а я и н с т а н ц и я может не только отменить приговор или р е ш е н и е ,
оставить его в силе, но также и изменить их. Ревизия в странах герман­
ского права соединяет элементы а п е л л я ц и и и кассации.
Судебный процесс занимает м н о г о времени (иногда рассмотрение
дела длится годами) и стоит дорого. Первый недостаток несколько ис­
правляется введением специальных судов по делам, которые не допус­
кают отлагательства ( ф и н а н с о в ы е , трудовые суды и др.), созданием ор­
ганов досудебного разбирательства, п р и м и р и т е л ь н ы х к о м и с с и й , ар­
битража, второй — введением бесплатных ф о р м судебного процесса
( н а п р и м е р по трудовым делам, по делам об алиментах, для определен­
ных категорий населения).
Судебное решение. Результатом судебного процесса является судеб­
ное решение (приговор и др.), в котором власть суда находит наиболее
полное отражение. Л и ц а и о р г а н и з а ц и и , к которым решение относит­
ся, обязаны его выполнять. Принудительная сила р е ш е н и я в к о н е ч н о м
счете опирается на возможность государственного принуждения, ис­
пользование его средств для и с п о л н е н и я постановления суда.
В уголовных процессах приговор может означать или оправдание
подсудимого (и в этом случае, если он был под стражей, его освобож­
дают прямо в зале суда), или назначение н а к а з а н и я . Власть суда в на­
значении н а к а з а н и я велика. Наиболее суровым наказанием является
смертная казнь. Во многих странах она отменена (в том числе во всех,
входящих в Совет Е в р о п ы ) , но в ряде государств применяется ( С Ш А ) .
343
В связи с п р и н я т и е м России в Совет Европы эта мера наказания в
н а ш е й стране должна быть отменена.
В некоторых развивающихся странах п р и м е н я ю т с я членовреди­
тельские н а к а з а н и я , обычно отсечение (теперь хирургическая ампу­
т а ц и я ) руки з а в о р о в с т в о , допускается п о б и т и е к а м н я м и н е в е р н о й
ж е н ы в н е к о т о р ы х мусульманских странах. В Чаде в 1970-х гг. б ы л и
и з д а н ы з а к о н ы об о т с е ч е н и и уха (или ушей), в Мозамбике в 1980-х гг.
как наказание была разрешена порка (для мужчин) и т.д.
Суд в качестве наказания может установить тюремное заключение,
к а т о р ж н ы е р а б о т ы , з а к л ю ч е н и е в лагерях. Т ю р е м н о е з а к л ю ч е н и е
может быть п о ж и з н е н н ы м , но в некоторых странах оно законодатель­
ством не предусмотрено. Если л и ц о обвиняется в совершении несколь­
ких преступлений, суды англосаксонского права используют сложение
н а к а з а н и й . Н а п р и м е р , в 1992 г. а м е р и к а н с к и й суд осудил бывшего панамского генерала Норьегу по совокупности преступлений к 224 годам
тюремного заключения.
Суд в п р а в е н а з н а ч а т ь м н о г и е другие в и д ы н а к а з а н и й , преду­
смотренные з а к о н о м . В их числе к о н ф и с к а ц и я имущества, ш т р а ф ы ,
принудительные исправительные работы, запрещение заниматься оп­
ределенной профессией или промыслом и др. В свободе выбора нака­
заний (в рамках предусмотренных статьей закона о д а н н о м составе
преступления) отражаются д и с к р е ц и о н н а я власть суда, правосознание
судей, их собственные убеждения.
В сфере гражданского процесса суд также имеет широкие полномо­
чия. В соответствии с законом он вправе расторгнуть договор, проти­
воречащий закону, взыскать с в и н о в н и к а ущерб, наложить секвестр на
имущество, передать имущество в собственность государства, иного
физического или юридического лица, объявить о продаже с торгов. Суд
может обязать работодателя восстановить н е з а к о н н о уволенного ра­
ботника, оплатив последнему вынужденный прогул, выселить аренда­
тора или другое л и ц о из н е з а к о н н о занимаемого жилья. Он может при­
нудительно взыскать алименты на содержание родителей или детей,
л и ш и т ь отцовства или материнства за грубейшее нарушение родитель­
ской ответственности в о т н о ш е н и и детей. Д л я в ы п о л н е н и я судебных
р е ш е н и й по гражданским делам у суда могут быть свои д о л ж н о с т н ы е
л и ц а (в России — судебные приставы).
Судебная власть распространяется на политическую сферу ж и з н и .
Суд вправе отказать в регистрации политической партии или общест­
венной о р г а н и з а ц и и , если она нарушает закон, может распустить ор­
ганизацию, объявив ее н е к о н с т и т у ц и о н н о й , принять р е ш е н и е о вре-
344
м е н н о м закрытии п о м е щ е н и й партии, о временной приостановке ее
деятельности.
Суд вправе признать н е з а к о н н о й забастовку, приостановить изда­
ние газеты или ее распространение, запретить проведение митинга или
д е м о н с т р а ц и и , собрания на открытом воздухе и т.д. Д л я этого, конеч­
но, нужны веские о с н о в а н и я , и прежде всего нарушение организато­
рами и ответственными л и п а м и конституции и законов. Свои особен­
ности имеют р е ш е н и я конституционных судов и других органов кон­
ституционного контроля. Они не вправе в ы н о с и т ь р е ш е н и я об отмене
з а к о н о в в связи с п р и з н а н и е м их н е к о н с т и т у ц и о н н о с т и , а л и ш ь кон­
статируют этот факт, но все и н ы е суды, государственные органы, долж­
ностные л и ц а д о л ж н ы знать, что такой закон ( и н о й акт) не следует
применять.
Мы перечислили далеко не все сферы действия судебной власти.
Во многих странах в п р и н ц и п е нет каких-либо общественных отно­
ш е н и й (с публичным элементом), на которые не могла бы распро­
страняться власть суда. Вне сферы его в л и я н и я остаются л и ш ь ин­
т и м н ы е и духовные о т н о ш е н и я , да и то не во всех странах. Мусуль­
м а н с к и е суды вправе рассматривать некоторые вопросы и н т и м н ы х
о т н о ш е н и й и п р и н и м а т ь р е ш е н и я . В странах с тоталитарными сис­
темами духовная ж и з н ь общества и л и ч н о с т и тоже нередко подвер­
гается судебному воздействию. Процессы над диссидентами в I960—
1980-х гг. в бывшем С С С Р и последовавшее тюремное заключение,
использование психиатрических л е ч е б н и ц для и з о л я ц и и инакомыс­
л я щ и х (иногда по р е ш е н и ю судов) — я р к и е тому примеры. В демо­
кратических странах Запада примером являются судебные расследо­
вания (большого ж ю р и ) в 1997—1999 гг. по о б в и н е н и я м о сексуальных
домогательствах президента К л и н т о н а .
Другие формы осуществления судебной власти. П о м и м о р е ш е н и й ,
власть суда находит свое проявление и в так называемых судебных при­
казах, которые отдаются е д и н о л и ч н о судьей. О некоторых мы уже упо­
м и н а л и : о приказе доставить задержанного в суд, освободить оправдан­
ного из-под стражи, о з а п р е щ е н и и с о б р а н и й , нарушающих обществен­
ный порядок, и т.д. Есть множество других судебных приказов, в
англосаксонском праве существует их детальная к л а с с и ф и к а ц и я по
видам, характеру действия, способам и с п о л н е н и я .
В некоторых странах от прежних времен, когда судьи назначались
королями, у судов остались и некоторые другие п о л н о м о ч и я . В Вели­
кобритании суды магистратов, находящиеся в нижнем звене судебной
иерархии, выдают л и ц е н з и и на п и т е й н ы е заведения, контролируют
публичные игры. В Ш в е ц и и областные суды регистрируют залоги, осу-
345
ществляют принудительную инвентаризацию недвижимого имущества
и т.д. Некоторые аналогичные обязанности закреплены за судами в
других странах. Во многих мусульманских государствах улемы (одно­
временно мусульманские богословы, знатоки Корана и судьи) осу­
ществляют надзор за исполнением верующими религиозных обязан­
ностей, судьи обычного права (вожди, с т а р е й ш и н ы ) следят за соблю­
дением племенных обычаев.
Глава
17
К О Н Т Р О Л Ь Н А Я ВЛАСТЬ
Термин «контрольная власть» или аналогичные ему используются
л и ш ь е д и н и ч н ы м и к о н с т и т у ц и я м и : в п р о ш л о м алжирской 1976 г.,
шведским к о н с т и т у ц и о н н ы м з а к о н о м о ф о р м е правления 1974 г., чаще
говорится об органах контроля, о н а ц и о н а л ь н о й системе контроля, в
странах т о т а л и т а р н о г о с о ц и а л и з м а — о п а р т и й н о - г о с у д а р с т в е н н о м ,
р а б о ч е - к р е с т ь я н с к о м , н а р о д н о м к о н т р о л е . Правда, в п о с л е д н е м слу­
чае хотя и создаются с п е ц и а л ь н ы е о р г а н ы к о н т р о л я , речь идет пре­
и м у щ е с т в е н н о о с о ц и а л ь н о - п о л и т и ч е с к и х аспектах к о н т р о л я , при­
о б р е т а ю щ и х ю р и д и ч е с к и е ф о р м ы . В д а н н о й же главе рассматрива­
ются прежде всего государствоведческие аспекты.
§ 1. Понятие и роль контрольной власти в обществе
Становление ветви контрольной власти и ее особенности. Представ­
л е н и е об особой контрольной власти возникает не на базе отвлеченных
умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и по­
степенно на основе п о э т а п н о развивающейся государственной прак­
т и к и . Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скан­
динавском институте омбудсмана, в деятельности различных предста­
вителей «государева ока» (в основном на местах), в к о н с т и т у ц и о н н о м
контроле, в о з н и к ш е м впервые в С Ш А в начале XIX в. Новая ступень в
развитии зачатков этой ветви власти связана с опытом (и п о з и т и в н ы м ,
и негативным) социалистических стран, где были созданы своеобраз­
ные органы «общего контроля» (рабоче-крестьянская и н с п е к ц и я , на­
родный контроль и т.д.), а прокуратура, в отличие от западных стран,
получила право осуществлять так называемый о б щ и й надзор за закон­
ностью (а теперь в России по закону 1999 г. — и за соблюдением Кон­
ституции). Правда, реальное значение этих институтов в условиях то­
талитарной системы «государственного социализма» было невелико.
После Второй мировой войны произошел перелом в развитии кон­
ституционного контроля. Резко выросло число контрольных органов,
появились их новые виды, различные процедуры. Институт конститу-
347
ц и о н н о г о контроля, существовавший ранее в единичных странах (Ав­
стрия, С Ш А , Чехословакия, Ш в е й ц а р и я ) , был введен о с н о в н ы м и за­
конами Греции, И с п а н и и , Италии, Португалии, Ф р а н ц и и , ФРГ, Япо­
н и и , в о с п р и н я т в нескольких десятках новых государств, в о з н и к ш и х
после л и к в и д а ц и и к о л о н и а л ь н о й системы. Были созданы новые орга­
ны контроля: генеральные контролеры, народные п р а в о з а щ и т н и к и , во
многих странах введена должность омбудсмана или даже нескольких
парламентских комиссаров с целью контроля за соблюдением прав
человека, соблюдения законности в а р м и и , п р и н ц и п а конституцион­
ного р а в н о п р а в и я я з ы к о в , контроля в сфере экологии. П о я в и л и с ь кон­
трольные палаты или контрольные управления, р а с ш и р е н ы контроль­
ные права существовавшего и ранее «публичного министерства» (в не­
которых аспектах оно напоминает прокуратуру социалистических
стран), а в последнее десятилетие в отдельных л а т и н о а м е р и к а н с к и х
странах прокуроры были наделены к о н с т и т у ц и я м и некоторыми пол­
н о м о ч и я м и по общему надзору за законностью.
Своеобразие этих органов заключается прежде всего в особеннос­
тях их правового положения. Контрольная власть, осуществляемая
ими от имени государства, отличается, во-первых, от контрольной де­
ятельности других органов, а во-вторых, от ведомственного и иных
ф о р м специального, в том числе административного, контроля. Эти
сдвиги, однако, характеризовали л и ш ь саму тенденцию, но не означа­
ли еще ф о р м и р о в а н и я особой ветви власти.
Контрольная деятельность в той или и ной форме и степени прису­
ща м н о г и м органам государства. Так, у каждого вида органов, относя­
щихся к п р и в ы ч н о й триаде властей, есть свой основной п р о ф и л ь дея­
тельности, но вместе с тем фактически все о н и в той или и н о й ф о р м е
осуществляют контроль (нередко попутно к их о с н о в н ы м ф у н к ц и я м ) .
Парламент (законодательная власть) контролирует работу правитель­
ства и при определенных условиях может выразить ему вотум недове­
рия, правительство следит за работой государственного аппарата, ми­
нистров, а те в свою очередь — за действиями своих подчиненных.
С п е ц и ф и ч е с к а я ф о р м а контроля — проверка р е ш е н и й судов кассаци­
о н н о й и н с т а н ц и е й , имеющей право о т м е н ы этих решений (при нару­
шении закона) и направления дела на новое рассмотрение. М о ж н о
привести множество других примеров, но очевидно, что в любой сфере
государственного управления в ы ш е с т о я щ и й государственный орган
всегда осуществляет в той или иной ф о р м е контроль за н и ж е с т о я щ и м и
звеньями системы. Кроме того, существуют органы ведомственного
(например горный надзор, контроль за р ад и ац и онной обстановкой
и др.) и внутриведомственного контроля с а д м и н и с т р а т и в н ы м и п о л н о -
348
мочиями. Федеральные надзоры (наряду с государственными комите­
тами, службами, агентствами и др.) составляют особый вид федераль­
ных органов и с п о л н и т е л ь н о й власти в Р о с с и и . О д н а к о деятельность
этих и других органов еще не означает ф о р м и р о в а н и я особой ветви
контрольной власти. В ряде случаев их к о н т р о л ь н а я деятельность
имеет хотя и в а ж н ы й , но «побочный», н е о с н о в н о й ф а к т о р (контроль­
ная роль судов), является параллельной ф у н к ц и е й наряду с другими
(контроль президента в о т н о ш е н и и к о н с т и т у ц и о н н о с т и подписывае­
мых им актов), распространяется на частные случаи или частные
с ф е р ы (надзор в о т н о ш е н и и использования недр), ограничена ведом­
с т в е н н ы м подходом.
Особая ветвь государственной власти предполагает, что: 1) сущест­
вуют обособленные органы государства (а не о б щ е с т в е н н ы е организа­
ц и и в виде низовых звеньев народного к о н т р о л я ) , осуществляющие
только контрольную деятельность и не п о д ч и н е н н ы е при таком осу­
ществлении н и к а к о й другой власти, другим органам; 2) каждая ветвь
власти связана с определенной о р г а н и з а ц и о н н о - ю р и д и ч е с к о й транс­
ф о р м а ц и е й определенной ф у н к ц и и государственной власти; 3) систе­
ма органов д а н н о й ветви власти является иерархической или может
быть рассредоточена, но они объединены всегда о б щ и м функциональ­
н ы м н а з н а ч е н и е м ; в деятельности той или и н о й ветви власти сущест­
вует ф у н к ц и о н а л ь н о е единство; 4) деятельность системы органов той
или и н о й ветви власти имеет о б щ и й , общегосударственный, а не ве­
д о м с т в е н н ы й характер. К о н т р о л ь н а я власть обусловлена контроли­
рующей деятельностью государства, но эта власть осуществляется раз­
н о р о д н ы м и органами. Поэтому она имеет с о в о к у п н ы й , кумулятивный
характер.
Хотя ветвь к о н т р о л ь н о й власти стала п о с т е п е н н о вызревать давно,
особое развитие этот процесс получил после Второй м и р о в о й в о й н ы .
Необходимость этой ветви вытекает из существа государственной влас­
ти, использование которой требует контроля со стороны общества, но
без п р и м е н е н и я каких-либо нормативных или исполнительно-распо­
рядительных п о л н о м о ч и й . Эту ф у н к ц и ю нельзя поручить органам из­
вестной триады: ведь контроль осуществляется за н и м и (в том числе и
за конституционностью законов парламента). Поэтому и созданы были
особые органы, не и м е в ш и е других п о л н о м о ч и й , кроме наблюдения,
надзора, контроля. С п е ц и ф и к а этой ветви власти состоит в том, что ее
органы рассредоточены, и каждый из них (или система однородных
органов) осуществляет частичную функцию общегосударственного кон­
троля (контроль за соблюдением конституции, нормативных актов,
законностью деятельности органов управления, использованием госу-
349
дарственных ф и н а н с о в , соблюдением прав человека и т.д.). Кон­
троль — это особая деятельность государства. Она, как правило, ис­
ключает иерархию и с о п о д ч и н е н н о с т ь всех контролирующих органов,
иначе могла бы сложиться с л и ш к о м сильная к о н ц е н т р а ц и я власти у
одного вида органов и вместо противодействия усилению власти, ее
н е п р а в о м е р н ы м а к ц и я м , мы бы получили один всеконтролирующий
авторитарный орган.
Место общегосударственных органов контроля в системе органов го­
сударства и их роль в обществе. С ф е р а п р и м е н е н и я к о н т р о л ь н о й власти
не ограничена. Любой закон, регулирующий самые разные о т н о ш е н и я
(кроме п р и н я т ы х путем референдума, о чем делается специальная ого­
ворка, н а п р и м е р , в конституции С и р и и 1973 г.), может быть рассмот­
рен к о н с т и т у ц и о н н ы м судом (советом, другим у п о л н о м о ч е н н ы м на то
учреждением) с точки зрения его конституционности; жалоба в связи
с нарушением прав личности может быть п р и н е с е н а омбудсману на
любой орган государственного управления, причем в некоторых стра­
нах не только л и ц о м , полагающим, что о н о ущемлено в своих правах,
но и третьими л и ц а м и , органами ( н а п р и м е р процесс ампаро или на­
родное действие); счетная палата (счетный трибунал, суд счетов) впра­
ве проверять любые предприятия и учреждения, ф и н а н с и р у е м ы е хотя
бы наполовину из государственной к а з н ы или в ы п о л н я ю щ и е публич­
ные работы. Во многих странах органы контрольной власти (государ­
ственный контролер) обладают даже п о л н о м о ч и я м и проверять судеб­
ные учреждения и вооруженные с и л ы , не вмешиваясь в их оператив­
ную деятельность.
Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих
ф у н к ц и й и в процессе этого осуществления не подчинены н и к а к и м дру­
гим органам. Их независимость от других ветвей власти, что является
одним из в а ж н е й ш и х п р и з н а к о в обособления отдельной ветви власти,
закреплена в конституциях.
О н и обычно охарактеризованы как автономные органы, но нередко
эта характеристика усилена. Так, О с н о в н о й закон Н а м и б и и 1990 г. (а
эта К о н с т и т у ц и я вобрала в себя многие д о с т и ж е н и я современной юри­
дической мысли) гласит: «Омбудсман независим и подчиняется только
конституции и закону» (ст. 89). В органическом законе И с п а н и и № 3
1981 г. д а н н о е положение детализировано: «Народный з а щ и т н и к не
получает указаний ни от какой власти, в осуществлении своих функ­
ций он н е з а в и с и м и действует по собственному убеждению». Согласно
ст. 128 Конституции Бангладеш 1972 г. «генеральный аудитор при осу­
ществлении своих ф у н к ц и й не подчиняется управлению и контролю
любого л и ц а или власти». Закон Ф Р Г о к о н с т и т у ц и о н н о м суде 1951 г.
350
характеризует последний как орган «самостоятельный и н е з а в и с и м ы й
от всех других конституционных органов». Во ф р а н ц у з с к о м законе
1958 г. положение К о н с т и т у ц и о н н о г о совета охарактеризовано следу­
ю щ и м образом: р е ш е н и я Совета не подлежат обжалованию; о н и обя­
зательны для всех публичных властей (включая парламент и президен­
та), для органов а д м и н и с т р а ц и и и юстиции. М о ж н о привести и другие
формулировки из конституций и з а к о н о в стран различных континен­
тов, но, думается, и п р о ц и т и р о в а н н ы е достаточно отчетливо обнару­
живают процесс ф о р м и р о в а н и я особой ветви власти.
Контрольную власть в целом в государстве осуществляют, к а к пра­
вило, о б щ е н а ц и о н а л ь н ы е органы различных видов, не с о п о д ч и н е н н ы е
между собой, и каждый в своей сфере (есть страны, н а п р и м е р С Ш А и
Я п о н и я , где такая власть в конечном счете принадлежит одному орга­
ну — только Верховному суду и реализуется в виде контроля за консти­
туционностью), но все же е д и н и ч н ы е конституции говорят об их оп­
ределенной системе. В некоторых конституциях есть особый раздел
«Органы контроля».
Иногда статус контрольных органов п о н и ж е н . Хотя законодатель­
ство Туниса во многом ориентируется на французскую модель, консти­
т у ц и о н н ы й совет Туниса, в отличие от ф р а н ц у з с к о г о , в декрете прези­
дента Туниса № 87-1414 (1987 г.) назван л и ш ь консультативным орга­
ном. О д н а к о идея обособления контрольной власти находит свое отра­
жение даже в таких актах. В том же тунисском декрете говорится, что
Совет «рассматривает любой вопрос, к а с а ю щ и й с я ф у н к ц и о н и р о в а н и я
институтов» (под институтами согласно ф р а н ц у з с к о й доктрине кон­
ституционного права, которая принята в Тунисе, п о н и м а ю т с я только
в а ж н е й ш и е в ы с ш и е органы государства).
Формы деятельности органов контрольной власти. П о л о ж е н и е орга­
нов контрольной власти своеобразно. О н и не создают общие н о р м ы
поведения (кроме органов конституционного контроля и л и ш ь при
определенных условиях), не занимаются непосредственной исполни­
тельной деятельностью, не рассматривают к о н к р е т н ы е уголовные или
гражданские дела и в ряде случаев не вправе сами п р и м е н я т ь какиел и б о с а н к ц и и . Эти с а н к ц и и п р и м е н я ю т другие у п о л н о м о ч е н н ы е на то
учреждения по докладу органов контроля или п р и н я т ы м им р е ш е н и я м
( п р и з н а н и е н е к о н с т и т у ц и о н н о с т и закона тоже м о ж н о рассматривать,
хотя весьма условно, как с а н к ц и ю в о т н о ш е н и и парламента). Основ­
ная задача органов к о н т р о л ь н о й власти — установление фактов нару­
шений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообраз­
ности и даже иногда неэтичного поведения со с т о р о н ы государствен­
ных служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада
351
соответствующему органу или обращение в суд. Непосредственно сан­
кции они сами могут п р и м е н я т ь в крайне редких случаях.
Органы контроля занимаются л и ш ь расследованием, проверкой,
изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную де­
ятельность других органов государства, предприятий, учреждений.
К нарушителям необходимые меры принимают у п о л н о м о ч е н н ы е на то
другие государственные органы.
Расследуя те или и н ы е нарушения, органы контроля могут вызы­
вать для дачи о б ъ я с н е н и й должностных л и ц , вправе требовать пред­
ставления любых документов, причем ссылки на служебную тайну в
этом случае не п р и н и м а ю т с я . Вспомним, н а п р и м е р , что, осуществляя
свои полномочия, Верховный суд С Ш А в известном деле Уотергейт в
1974 г. потребовал, чтобы президент представил пленки с з а п и с я м и его
разговоров по телефону, и это в конечном счете привело к отставке
президента Н и к с о н а , когда обнаружилось, что он сказал неправду при
расследовании. В 1998 г. прокурорское и судебное расследование
(большого жюри) вынудило президента С Ш А отказаться от прежних
отрицаний и признать свои сексуальные связи. Отказ должностного
л и ц а сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание.
Контроль имеет предварительный или последующий характер.
Предварительный контроль за конституционностью з а к о н о в (до их
промульгации и о п у б л и к о в а н и я ) , а также некоторых иных актов выс­
ших органов осуществляют к о н с т и т у ц и о н н ы е советы, последующий —
общие суды в странах, где о н и обладают соответствующими полномо­
ч и я м и (например в С Ш А ) , а также к о н с т и т у ц и о н н ы е суды ( н а п р и м е р
в И с п а н и и ) . О н и занимаются проверкой конституционности актов,
уже вступивших в законную силу, действующих иногда уже много лет.
Контроль омбудсманов, генеральных контролеров, счетных палат
также имеет последующий характер: о н и проверяют по жалобам и
и н ы м поводам ф а к т ы , которые имели место. Некоторые органы кон­
трольной власти делают о б о б щ е н и я и о б я з а н ы периодически доклады­
вать парламенту о своих выводах. Это ежегодная обязанность омбудсмана, народного з а щ и т н и к а , счетной палаты. В своих отчетах о н и ука­
зывают меры, по их м н е н и ю , необходимые для совершенствования
деятельности тех или иных сторон деятельности государственного ап­
парата. Однако в целом акты органов контрольной власти имеют кон­
кретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определен­
ным органам, учреждениям, должностным л и ц а м . Н а р о д н ы й защит­
н и к в И с п а н и и , омбудсман в Н а м и б и и , генеральный контролер в Ко­
лумбии и т.д., обнаружив н а р у ш е н и я , сначала обращаются к органу,
допустившему их, а затем, если положение не исправлено, — к выше-
352
стоящему руководству. Если и это не помогает, о н и могут возбудить
дело в суде. Аналогичным образом действует и прокуратура некоторых
стран, в том числе в постсоциалистическмх государствах.
Р е ш е н и я к о н с т и т у ц и о н н ы х судов, к о н с т и т у ц и о н н ы х советов, вер­
ховных судов ( к а к высшей и н с т а н ц и и по проверке конституционности
того или иного акта государственной власти) публикуются, но н и к а к и х
других дополнительных мер суды обычно не применяют, предполага­
ется, что все заинтересованные стороны знают и в ы п о л н я ю т это ре­
шение.
Если орган контрольной власти полагает, что имеют место значи­
тельные злоупотребления, обращения по поводу которых к допустив­
шему их органу (должностному лицу) недостаточно, он может обра­
титься непосредственно в суд или к таким органам государства, кото­
рые имеют право наказывать виновных и смещать их с должности.
Выше уже говорилось, что сами органы контроля, как правило,
с а н к ц и и п р и м е н я т ь не вправе. Однако в некоторых странах эти органы
могут п р и м е н я т ь материальные с а н к ц и и к в и н о в н ы м ( н а п р и м е р коми­
теты народного контроля в бывшем С С С Р ) , в других государствах кон­
трольные органы, не имея права изменять или отменять акты админи­
страции, не л и ш е н ы некоторых ф у н к ц и й для оперативного исправле­
ния замеченных недостатков. К о н с т и т у ц и о н н ы й суд наряду с решени­
ем вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенст­
вованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не
политических п о з и ц и й ) . Н а р о д н ы й з а щ и т н и к в И с п а н и и , кроме воз­
буждения дела в суде, о б р а щ е н и я в к о н с т и т у ц и о н н ы й суд, доклада пар­
ламенту о необходимости принять соответствующие меры по данному
случаю, вправе предложить компетентным органам о п е р а т и в н о нака­
зать виновное должностное л и ц о . Генеральный контролер в Колум­
бии, генеральный аудитор в Бангладеш могут давать и некоторые ука­
зания по с о в е р ш е н с т в о в а н и ю деятельности учреждения.
§ 2. Виды органов контрольной власти
Специализированные и неспециализированные органы общегосудар­
ственного контроля. Следует различать органы неспециализированного и
специализированного общегосударственного к о н т р о л я . О с о б е н н о это
относится к к о н с т и т у ц и о н н о м у контролю. П р е з и д е н т к а к гарант кон­
ституции в ряде стран, подписывая закон, обязан установить его кон­
ституционность. Эту важнейшую задачу он выполняет, однако, наряду
с другими не менее существенными п о л н о м о ч и я м и . Для конституци­
онного суда, скажем, в Германии, Италии или России ф у н к ц и я про-
353
верки конституционности правовых актов является специальной фор­
мой его деятельности, хотя иногда могут выполняться и п р и м ы к а ю щ и е
к ней задачи (например о ц е н к а правильности проведения выборов или
референдума, проверка соответствия деятельности политических пар­
тий конституции). Органы контроля могут быть коллегиальными и
е д и н о л и ч н ы м и , избираемыми и назначаемыми, действующими в т е ч е ние определенного срока без права переизбрания (переназначения)
или для их кадрового состава установлен п о ж и з н е н н ы й срок (достиже­
ние определенного возраста) и т.д. Работа в органах контрольной влас­
ти несовместима с занятием к а к о й - л и б о другой должности. Иногда
исключение делается л и ш ь для преподавательской работы в универси­
тете, но, н а п р и м е р , закон Италии о к о н с т и т у ц и о н н о м суде от 3 октября
1979 г. и Конституция Турции 1982 г. не допускают и этого.
Предметная классификация контрольных органов. К л а с с и ф и к а ц и я
органов контрольной власти может быть осуществлена и по другим
о с н о в а н и я м . С точки зрения предмета контроля различаются органы
надзора за конституционностью ( н а п р и м е р к о н с т и т у ц и о н н ы е советы)
и законностью в целом (прокуратура в социалистических странах), с
одной стороны, и органы, п р о в е р я ю щ и е также э ф ф е к т и в н о с т ь , целесо­
образность, добросовестность деятельности государственных органов,
предприятий и учреждений ( н а п р и м е р генеральный контролер), с дру­
гой. По методам деятельности различаются органы, осуществляющие
свои полномочия путем судебного процесса ( н а п р и м е р конституцион­
ные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (омбудсманы). Возможны и другие к л а с с и ф и к а ц и и , причем в зависимости
от о с н о в а н и я деления один и тот же орган может оказаться в различных
к л а с с и ф и к а ц и о н н ы х группах.
В настоящее время сложилось несколько направлений и, соответ­
ственно, видов осуществления контрольной власти. Эти направления
могут быть выделены л и ш ь условно, в реальной ж и з н и многие из них
взаимно переплетены.
Прежде всего в о з н и к и в дальнейшем получил широкое развитие
контроль за конституционностью законов и иных актов, при этом с
конституционных п о з и ц и й , с точки зрения соблюдения закона прове­
ряются не только п и с ь м е н н ы е документы, но иногда и некоторые дей­
ствия (например правильность выборов президента).
К а к отмечалось, институт к о н с т и т у ц и о н н о г о контроля в о з н и к еще
в самом начале XIX в., но во многих странах долгое время такого ин­
ститута, как и специальных органов конституционного контроля, не
было. В С Ш А , где впервые в о з н и к этот институт, конституционный
контроль в решающей инстанции осуществляет Верховный суд С Ш А ,
23 - 1740
354
созданный первоначально для других целей. В социалистических стра­
нах и странах социалистической о р и е н т а ц и и вообще отрицалась необ­
ходимость специального общегосударственного органа контроля, не­
зависимого от других властей, под предлогом, что он нарушает верхо­
венство парламента, а к о н с т и т у ц и о н н ы й контроль возлагался (и сей­
час в некоторых странах возлагается) на сам в ы с ш и й представитель­
ный орган, который был судьей в собственном деле, на п о с т о я н н о
действующие коллегиальные органы парламентов (президиумы, госу­
дарственные советы, п о с т о я н н ы е комитеты). В некоторых социалис­
тических странах его осуществляли к о н с т и т у ц и о н н о - п р а в о в ы е комис­
сии парламентов, где приблизительно треть их членов в соответствии
с регламентами были не депутатами, а и з в е с т н ы м и специалистами по
государственному (конституционному) праву. В С С С Р в 1990 г. был
впервые создан с п е ц и а л ь н ы й орган — Комитет к о н с т и т у ц и о н н о г о
надзора, ф о р м и р о в а в ш и й с я двумя существовавшими в то время зако­
нодательными органами: Съездом народных депутатов С С С Р и изби­
р а в ш и м с я последним Верховным Советом СССР. Этот Комитет дейст­
вовал недолго и закончил свое существование с распадом С С С Р в
1991 г. Некоторым аналогом его является Суд к о н с т и т у ц и о н н ы х рас­
следований в Э ф и о п и и , предусмотренный конституцией 1994 г.
В современных условиях существуют четыре о с н о в н ы х вида орга­
нов судебного (иногда — квази-судебного) к о н с т и т у ц и о н н о г о контро­
ля: о б щ и е суды (последней и н с т а н ц и е й является верховный суд стра­
н ы ) , конституционные суды, к о н с т и т у ц и о н н ы е советы (хотя это не
суды, но их деятельность и роль во многом похожи на роль судов) и
мусульманские квази-судебные органы религиозно-конституционно­
го контроля. П р и осуществлении контроля общими судами имеет место,
по существу, множественность органов, осуществляющих конституци­
о н н ы й контроль наряду с другими задачами, причем отнюдь не каждое
дело доводится до Верховного суда; соответствующее р е ш е н и е может
быть п р и н я т о и другим судом, и если о н о не обжалуется, то приобре­
тает силу (это не относится к оценке закона). В трех других случаях
создается е д и н ы й для страны орган конституционного контроля, хотя
в некоторых мусульманских странах д о п о л н и т е л ь н о создаются органы
контроля за соблюдением прав граждан только по шариату.
К о н с т и т у ц и о н н ы й контроль, осуществляемый общими судами, по­
лучил распространение главным образом в странах англосаксонской
«семьи» права: С Ш А , И н д и и , Австралии и др., за исключением самой
Великобритании. При рассмотрении судом уголовного, гражданского
и иного дела любая сторона может заявить о н е к о н с т и т у ц и о н н о с т и
закона. Решение этого вопроса ведет л и б о к п р е к р а щ е н и ю дела, л и б о
355
к его возобновлению. З а к о н , п р и з н а н н ы й н е к о н с т и т у ц и о н н ы м , оста­
ется в сводах законов, он не изымается (тем более, что он мог быть
издан много лет назад), но не применяется судами, административны­
ми и другими органами государства и, таким образом, лишается госу­
дарственного и с п о л н е н и я и реального значения.
Длительная и очень дорогая процедура доведения дела о конститу­
ц и о н н о с т и до окончательного р е ш е н и я (до верховной судебной ин­
с т а н ц и и ) , невозможность предварительного контроля (до вступления
закона в силу) и другие п р и ч и н ы привели к тому, что в последние
десятилетия эта система обеспечения конституционности не получила
большого распространения (она была воспринята, в частности, в Япо­
н и и , но с определенными особенностями, важнейшей из которых яв­
ляется возможность подачи в суд непосредственно иска о конституци­
о н н о с т и ) . Напротив, некоторые л а т и н о а м е р и к а н с к и е страны, исполь­
зовавшие ее ранее, предпочли в новейших конституциях иной путь, по
которому пошли и государства континентальной Европы: создание
специальных органов в виде конституционных судов, конституцион­
ных советов или особых палат конституционных гарантий в составе
верховных судов. П о м и м о ф у н к ц и й конституционного контроля о н и
в ы п о л н я ю т и другие задачи: рассматривают споры о к о м п е т е н ц и и выс­
ших органов государства, в федерациях — споры о разграничении пол­
н о м о ч и й между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью
выборов президента республики (иногда и депутатов парламента), на­
блюдают за ходом референдума и адекватностью с о о б щ е н и й о его ре­
зультатах, рассматривают о б в и н е н и я , выдвигаемые против президента
и членов правительства.
П р и создании специальных органов судебного к о н с т и т у ц и о н н о г о
контроля некоторые государства использовали отдельные элементы
системы общих судов. П о м и м о о б р а щ е н и я в к о н с т и т у ц и о н н ы й суд со
специальным иском (жалобой, ходатайством и т.д.) стороны в процессе
в суде общей ю р и с д и к ц и и и сам судья, приходящие к заключению о
вероятной неконституционности применяемого в процессе закона,
могут передать д а н н ы й вопрос в К о н с т и т у ц и о н н ы й суд; на период его
р е ш е н и я дело откладывается. Такая возможность предусмотрена и для
судьи по российскому законодательству.
Другой гибридный элемент — создание в составе Верховного суде,
особой палаты по конституционному контролю (палаты конституци­
о н н ы х гарантий и др.). В таком случае окончательной инстанцией яв­
ляется не Верховный суд в целом, а эта палата, которая формируется
особым образом и иногда обязательно включает специалистов по кон­
ституционному праву ( н а п р и м е р в М а р о к к о ) . В эту палату м о ж н о об-
356
ращаться непосредственно с иском о н е к о н с т и т у ц и о н н о с т и закона, а
иногда и по другим вопросам конституционного права. В соответствии
с конституцией Сальвадора 1983 г. любой гражданин может заявить в
конституционную с е к ц и ю Верховного суда о н а р у ш е н и и его прав. Сло­
вом, «конституционная палата» становится, по существу, особым уч­
реждением, со своей структурой, своеобразным кадровым составом,
особой процедурой, хотя продолжает оставаться частью Верховного
суда.
Конституционные суды в отличие от судов общей ю р и с д и к ц и и не
рассматривают уголовные или гражданские дела. О н и , к а к правило,
формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы
был обеспечен ш и р о к и й подход к рассматриваемым вопросам. Соглас­
но закону о К о н с т и т у ц и о н н о м суде И с п а н и и (1979 г.) последний на­
значается королем, но по четыре члена в его состав предлагает каждая
из палат парламента большинством в 3/5 голосов, два — правительство
и два — Генеральный совет судебной власти (аналог французского и
итальянского Высшего совета магистратуры). На основе подобных
п р и н ц и п о в формируются к о н с т и т у ц и о н н ы е суды и в некоторых других
странах ( н а п р и м е р в Турции, на Украине), но есть и государства, где
такие органы целиком назначаются в ы с ш и м и представительными уч­
реждениями ( н а п р и м е р Россия). Члены конституционных судов обыч­
но назначаются (избираются) н а д л и т е л ь н ы е сроки (9—12лет), но при­
меняется п р и н ц и п ротации (на треть или наполовину), иногда они
з а н и м а ю т эту должность п о ж и з н е н н о или до наступления определен­
ного возраста (обычно 65 лет). В некоторых странах судьи конституци­
о н н о г о суда могут быть переназначены (переизбраны) без ограниче­
н и й , в других — еще только на один срок, в третьих — вообще не могут
быть переназначены (переизбраны)- С о б с т в е н н ы е к о н с т и т у ц и о н н ы е
суды создаются иногда в субъектах федерации (в землях Германии, в
некоторых республиках в Р о с с и и ) , в областях, краях, а в т о н о м н ы х ок­
ругах и других субъектах Р о с с и й с к о й Федерации (не во всех) созданы
уставные суды, п р и з в а н н ы е контролировать соответствие правовых
актов их уставам.
В конституционном суде процесс контроля протекает по правилам
судебной процедуры, р е ш е н и е принимается в совещательной комнате,
куда посторонние не допускаются. Нередко дело докладывает заранее
н а з н а ч е н н ы й судом докладчик ( н а п р и м е р в Австрии и России один из
членов суда), но его доклад имеет вводный характер, а процесс и в этом
случае осуществляется по правилам судебной процедуры. И с к л ю ч е н и я
из правил судебного процесса допускаются только при о т к л о н е н и и
жалобы сразу, когда судьям очевидно, что конституция не нарушена
357
(например в Австрии). Это также одна из особенностей процесса в
конституционном суде.
В отличие от рассмотренных выше двух органов конституционного
надзора (общих и конституционных судов) конституционный совет —
это не судебный орган. Он может состоять не из судей и рассматривает
вопрос о конституционности того или иного закона, правового акта,
административного д е я н и я , иного м е ро п ри я ти я не путем обсуждения
в соответствии со строгими правилами судебной процедуры (хотя в
некоторых странах ее элементы не исключаются), а посредством об­
суждения доклада, представленного о д н и м из членов совета по данно­
му вопросу (доклад готовится по поручению председателя совета). До­
клад обсуждают члены Совета, свидетели, эксперты в Совет не вызы­
ваются, состязательного процесса по существу нет (если не учитывать
возможность разных м н е н и й членов Совета). Это — «система досье»,
которая используется иногда и в некоторых органах, о ф и ц и а л ь н о на­
зываемых к о н с т и т у ц и о н н ы м и судами ( н а п р и м е р в Р у м ы н и и , Тунисе,
хотя в этих странах конституционный суд по существу своей деятель­
ности больше напоминает конституционный совет).
К о н с т и т у ц и о н н ы й совет, как и к о н с т и т у ц и о н н ы й суд, формируется
на с м е ш а н н ы х началах. Во Ф р а н ц и и он состоит из 9 членов, назнача­
емых поровну президентом, председателем сената и председателем
н и ж н е й палаты парламента. В соответствии с регламентом 1989 г. ана­
логичным образом (но при участии президента, однопалатного парла­
мента и Верховного суда) формировался к о н с т и т у ц и о н н ы й совет в Ал­
жире, состоящий из 7 человек. Есть, однако, и другой порядок. В Ту­
нисе все 11 членов конституционного суда (а о н , несмотря на название,
ближе по своему существу к конституционному совету) назначаются
президентом.
Четвертый вид органов — суды и советы религиозно-конституцион­
ного контроля созданы в некоторых мусульманских странах ( И р а н ,
Пакистан и др.). О н и состоят частично из юристов, а частично из уче­
ных-богословов и проверяют соответствие з а к о н о в прежде всего Кора­
ну, а затем уже — Конституции.
О б щ и й надзор за законностью (а в России — и конституционнос­
тью) обеспечивает прокуратура. С одной стороны, ее п о л н о м о ч и я в
этом о т н о ш е н и и шире, чем у органов конституционного надзора (ко­
торые следят только за конституционной з а к о н н о с т ь ю , т.е. соответст­
вием законов конституции), поскольку прокуратура следит з а т о ч н ы м
и единообразным и с п о л н е н и е м всех законов, а также и некоторых дру­
гих правовых актов. С другой стороны, ее п о л н о м о ч и я не столь весо­
мы: она не вправе объявлять тот или и н о й акт н е к о н с т и т у ц и о н н ы м и
358
тем л и ш а т ь его силы. Прокуратура при обнаружении в актах и дейст­
виях государственных органов и д о л ж н о с т н ы х л и ц п р и з н а к о в наруше­
н и я з а к о н а делает предостережение, представление этому органу или
должностному лицу с требованием устранить нарушение. Если этого
не происходит^ прокурор обращается по п о д ч и н е н н о с т и в вышестоя­
щ и й орган прокуратуры, а тот в свою очередь — в в ы ш е с т о я щ и й орган
(к должностному лицу) по о т н о ш е н и ю к тому учреждению, которое
нарушает закон. При необходимости прокурор может обратиться не­
посредственно в суд, о с о б е н н о если нарушение закона имеет п р и з н а к и
уголовного д е я н и я .
Правда,' о б щ и й надзор за з а к о н н о с т ь ю осуществляется прокурату­
рой л и ш ь в некоторых странах (во Вьетнаме, Китае, России, Украине
и др.). Во многих странах ее задачи ограничиваются расследованием
определенного рода преступлений, возбуждением о б в и н е н и я и под­
д е р ж а н и е м его в суде ( н а п р и м е р , это закреплено в конституции Нами­
бии 1990 г.). Деятельность прокуратуры в этом случае о р и е н т и р о в а н а
прежде всего на защиту интересов государства, что н а ш л о прямое вы­
ражение в конституциях Перу, С и р и и , Турции, других стран. Да и в
странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный
атторней) о б ы ч н о выступает прежде всего как главный консультант
правительства по юридическим вопросам.
Вместе с тем общей т е нд е нц и е й последних десятилетий стало рас­
ш и р е н и е ф у н к ц и й прокуратуры, п р и д а н и е ей контрольных полномо­
чий не только в названных в ы ш е , но и некоторых других странах. По
конституции Сальвадора 1983 г. Генеральный прокурор обязан защи­
щать не только интересы государства, но и права граждан. Он избира­
ется парламентом, что придает ему независимость от и с п о л н и т е л ь н о й
власти (в некоторых странах генеральные прокуроры назначаются пре­
зидентом). Иногда прокуратура наделена п о л н о м о ч и я м и контроля за
соблюдением ф и н а н с о в о й д и с ц и п л и н ы в публичном секторе, но наи­
б о л ь ш и й объем контрольных п о л н о м о ч и й прокуратуры связан с отме­
ч е н н о й в ы ш е к о н ц е п ц и е й «общего надзора» за законностью. Эта роль
прокуратуры сохраняется во многих постсоциалистических государст­
вах. Осуществляя контроль, прокуратура не вправе п р и м е н я т ь какиел и б о н а к а з а н и я , давать обязательные указания. Как отмечалось, она
вносит протест в соответствующий орган, у к а з ы в а ю щ и й , в частности,
срок для устранения имеющихся н а р у ш е н и й закона или отмены опро­
тестованного акта.
М н о г и е страны в о с п р и н я л и такой подход в о г р а н и ч е н н о м виде.
Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму «публичного
министерства». Согласно конституции Колумбии 1991 г. публичное
359
министерство возглавляется Генеральным прокурором, избираемым
сенатом на 4 года. Генеральный прокурор наблюдает за и с п о л н е н и е м
конституции, законов, судебных р е ш е н и й и актов а д м и н и с т р а ц и и
(ст. 287). Он следит также за э ф ф е к т и в н ы м осуществлением админи­
стративных ф у н к ц и й . Составной частью публичного министерства яв­
ляется в Колумбии публичный з а щ и т н и к (он прежде всего следит за
соблюдением прав человека), в ы п о л н я ю щ и й свои задачи под руковод­
ством Генерального прокурора.
В последние десятилетия во многих странах стали избираться особые
органы и избираться (иногда — назначаться) парламентские комисса­
ры — специальные д о л ж н о с т н ы е л и ц а для контроля сначала за соблюде­
н и е м прав человека разного рода административными органами (в не­
которых странах — также ч а с т н ы м и л и ц а м и и о б ъ е д и н е н и я м и ) , а затем
и в других сферах (экологический, я з ы к о в ы й и т.д. контроль). Мы уже
у п о м и н а л и о народном з а щ и т н и к е в Колумбии, но он является хотя и
сравнительно самостоятельной, все же частью другого органа и работает
под руководством Генерального прокурора. Вместе с тем есть и полнос­
тью самостоятельные и н е з а в и с и м ы е от других властей органы и долж­
н о с т н ы е лица, которые, в отличие, н а п р и м е р , от прокуратуры в социа­
листических и некоторых постсоциалистических странах, ведут рассле­
дование с точки зрения не только законности, но и эффективности,
целесообразности,
добросовестности, справедливости.
Контрольные органы и д о л ж н о с т н ы е л и ц а этого рода имеют раз­
л и ч н ы е названия: омбудсман в С к а н д и н а в с к и х странах, некоторых
штатах И н д и и (на общегосударственном уровне в И н д и и нет такого
должностного л и ц а ) , в а ф р и к а н с к о й Н а м и б и и , в Вануату ( О к е а н и я ) ,
н а р о д н ы й (публичный) з а щ и т н и к в И с п а н и и , Колумбии и некоторых
других странах, п о с р е д н и к — во Ф р а н ц и и , коллегия народной пра­
возащиты в Австрии и т.д. О н и обладают ш и р о к и м и п о л н о м о ч и я м и
(в области контроля) и независимостью от других ветвей власти. З а к о н
И с п а н и и о народном з а щ и т н и к е 1981 г. устанавливает, что он выдви­
нут парламентом для защиты прав и свобод и, что о с о б е н н о важно,
может осуществлять надзор за деятельностью административных ор­
ганов. Ф р а н ц у з с к и й посредник, к а к сказано в законе 1973 г., оцени­
вает п р и м е н е н и е законов и других актов с точки зрения справедли­
вости. Наиболее «вместительная» формулировка о п о л н о м о ч и я х о м будсмана содержится в конституции Н а м и б и и . П о м и м о названных
в ы ш е обязанностей, на него возлагается также расследование жалоб
о чрезмерном и с п о л ь з о в а н и и п р и р о д н ы х ресурсов, на деградацию
экологической системы, даже если такие действия совершаются част­
н ы м и институтами.
360
Омбудсман ( н а р о д н ы й з а щ и т н и к и т.п.) может избираться и назна­
чаться р а з л и ч н ы м и способами. В И с п а н и и он избирается на 5 лет пар­
л а м е н т о м , в Н а м и б и и и Вануату — назначается президентом, во Фран­
ц и и п о с р е д н и к назначается декретом Совета м и н и с т р о в (т.е. при учас­
тии президента). В Турции генеральный к о н т р о л ь н ы й совет назначает­
ся президентом, а в Австрии коллегия народных п р а в о з а щ и т н и к о в из­
бирается парламентом.
В подавляющем большинстве стран любой гражданин может непо­
средственно обратиться с жалобой к омбудсману. Во Ф р а н ц и и гражда­
не обращаются к посреднику не п р я м о , а через своего депутата или
сенатора. Обнаружив упущения или злоупотребления, омбудсман ука­
зывает на это соответствующему органу или д о л ж н о с т н о м у лицу и
предлагает их устранить. В случае отказа он может обратиться в органы
правосудия или даже к парламенту. Омбудсман действует не только по
жалобам граждан, но и по собственной и н и ц и а т и в е .
Коллегиальными органами такого рода являются Верховная палата
контроля в П о л ь ш е , Высшие контрольные управления в Чехии, Сло­
вакии. Статья 202 К о н с т и т у ц и и П о л ь ш и 1997 г. устанавливает, что
«Верховная палата контроля является органом государственного кон­
троля». О н а подчиняется Сейму (парламенту), действует на п р и н ц и п а х
коллегиальности и контролирует деятельность органов правительст­
венной а д м и н и с т р а ц и и , н а ц и о н а л ь н о г о банка, других «государствен­
ных о р г а н и з а ц и о н н ы х единиц» с точки зрения з а к о н н о с т и , экономич­
ности, целесообразности и добросовестности. П о л н о м о ч и я высших
контрольных управлений в С л о в а к и и и Чехии более узкие: о н и осу­
ществляют контроль в о т н о ш е н и и бюджета и государственного иму­
щества.
Наряду с контролем за соблюдением з а к о н н о с т и , охраной прав
граждан, хозяйственной деятельностью государства особую сферу осу­
ществления к о н т р о л ь н о й власти составляет финансовый контроль. Он
осуществляется в различных государствах м н о г и м и т р а д и ц и о н н ы м и
органами, во всех странах существуют, н а п р и м е р , министерства фи­
нансов. Это ведомственный контроль. Элементом к о н т р о л ь н о й власти
ф и н а н с о в ы й контроль становится, на наш взгляд, только по мере со­
здания специальных органов общего контроля за ф и н а н с о в о й деятель­
ностью правительства ( и с п о л н е н и е бюджета), министерств, государст­
венных учреждений, публичных предприятий. Такой деятельностью
занимаются, как сказано выше, верховные к о н т р о л ь н ы е палаты и уп­
равления. Есть и другие органы этого рода. Речь идет о счетных палатах
( н а п р и м е р в Австрии), генеральных контролерах (в К о л у м б и и ) , гене­
ральных аудиторах (в Н и г е р и и ) и других аналогичных органах и долж-
361
постных лицах. В некоторых случаях они осуществляют только финан­
совый контроль (счетные палаты, суды счетов), в других ф и н а н с о в ы й
контроль является л и ш ь одной из сторон их деятельности, но, пожа­
луй, одной из важнейших (таковы генеральные контролеры). Все чаще
их п о л н о м о ч и я (особенно генеральных контролеров) расширяются,
это становится тенденцией. К а к устанавливает конституция Бангла­
деш 1972 г., «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно
л и ц о , в деятельности которого соединены ф и н а н с о в ы е и иные функ­
ции контроля, что подчеркивается двуединым о ф и ц и а л ь н ы м названи­
ем должности) вправе проверять публичные счета всех учреждений,
включая суды, «всех властей» и должностных л и ц . Он имеет доступ ко
всем складам материальных ценностей. О д н а к о д а н н ы е права предо­
ставлены такому должностному лицу (органу) не везде. В Турции, где
государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает неко­
торые обязанности омбудсмана и ф и н а н с о в о г о контролера, он не
может надзирать за э ф ф е к т и в н о с т ь ю деятельности администрации в
вооруженных силах и судах.
Ф и н а н с о в ы й контроль, осуществляемый этими органами, неоди­
наков. Счетные палаты проводят тотальную проверку и с п о л н е н и я го­
сударственного бюджета, но она занимает много времени и часто не­
э ф ф е к т и в н а , так как об и с п о л н е н и и бюджета счетная палата иногда
докладывает парламенту уже после п р и н я т и я нового бюджета. Гене­
ральные контролеры осуществляют выборочный контроль: о н и прове­
ряют определенные объекты. Это детальная, глубокая проверка, она
дает значительные и быстрые результаты. П р и этом деятельность про­
веряемого объекта оценивается не только с ф о р м а л ь н о й стороны, а и
с точки зрения целесообразности расходования средств, но это провер­
ка не тотальная.
Глава
18
М Е С Т Н Ы Е ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ
И УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие местного самоуправления и управления
Местное самоуправление. Строго говоря, местное самоуправление
выходит за пределы проблематики д а н н о г о учебника: это — не госу­
дарственная власть. Выбираемые гражданами советы, комитеты, из­
бираемые также гражданами или советами м э р ы городов и о б щ и н —
это органы населения определенных административно-территориаль­
ных е д и н и ц , а не государства (государственно о р г а н и з о в а н н о г о об­
щества) д а н н о й страны в целом. Местное самоуправление — это само­
стоятельная и под свою ответственность деятельность н а с е л е н и я по
р е ш е н и ю непосредственно ( н а п р и м е р на сходах сел, путем референ­
дума) или через органы местного самоуправления вопросов местного
з н а ч е н и я , исходя из интересов населения, его исторических и иных
местных традиций. О н о представляет собой самостоятельную форму
осуществления народовластия на местах, это — власть местного тер­
риториального коллектива. В отличие от иерархической системы со­
ветов в странах тоталитарного социализма, органы местного самоуп­
равления а в т о н о м н ы . Во-первых, о н и , равно как и ф о р м ы местного
непосредственного волеизъявления народа, не входят в систему госу­
дарственной власти. Во-вторых, о н и не с о п о д ч и н е н ы друг другу. О н и
в ы п о л н я ю т свои ф у н к ц и и в пределах административно-территори­
альных границ (территориальных коллективов), своих п о л н о м о ч и й ,
определенных з а к о н о м и п р и н я т ы м на его основе уставом д а н н о г о
м у н и ц и п а л ь н о г о или иного территориального (регионального) обра­
з о в а н и я , на свои ф и н а н с о в ы е и и н ы е средства и под свою ответст­
венность. Поэтому в Р о с с и и местное самоуправление изучается не
к о н с т и т у ц и о н н ы м правом (в конституциях содержатся только неко­
торые п р и н ц и п и а л ь н ы е п о л о ж е н и я ) , а особой отраслью юридической
науки — м у н и ц и п а л ь н ы м правом.
О д н а к о , с другой с т о р о н ы , главы администрации местного самоуп­
равления — мэры городов, н а ч а л ь н и к и районов ( м у н и ц и п и й в Латин­
ской Америке), префекты областей ( м у н и ц и п и й ) в унитарном государ-
363
стве или в субъектах федерации, избираемые непосредственно гражда­
н а м и (Бразилия) или советами (мэры во Ф р а н ц и и ) , утверждаются го­
сударством как представители государственной власти. Таким образом,
они в этом случае действуют в двух качествах: как органы (должност­
ные лица) местного самоуправления и как д о л ж н о с т н ы е л и ц а , уполно­
м о ч е н н ы е государством, и в силу этого и м е ю щ и е определенные госу­
дарственные п о л н о м о ч и я . К р о м е того, местные органы самоуправле­
н и я во всех странах (в том числе в России), не входя в систему государ­
ственной власти, могут наделяться отдельными п о л н о м о ч и я м и госу­
дарственных органов с передачей им при этом необходимых ресурсов
и ф и н а н с о в ы х средств для осуществления таких п о л н о м о ч и й . Если
такая передача состоялась, в д а н н о й сфере деятельности органы мест­
ного самоуправления п о д ч и н е н ы и ответственны перед органами госу­
дарственной власти. Все эти м о м е н т ы , а также практика (в том числе
ф и н а н с о в а я и иная зависимость местного самоуправления от центра)
дают о с н о в а н и я для изучения местного самоуправления и управления
не только в м у н и ц и п а л ь н о м праве, но и в курсе государствоведения (в
последнем изучаются л и ш ь о с н о в ы ) . Двойственная природа местного
самоуправления и управления (по крайней мере возможность этого)
привела к длительной, д л я щ е й с я уже многие десятилетия, п о л е м и к е
с т о р о н н и к о в о б щ и н н о й (или общественной) и государственной тео­
р и й местного самоуправления.
Местное управление. Местное управление в отличие от местного
самоуправления может осуществляться двумя видами различных орга­
н о в и в двух формах: 1) к а к государственное местное управление и
2) как муниципальное и региональное местное управление. Государст­
венное местное управление представлено органами и д о л ж н о с т н ы м и
л и ц а м и , н а з н а ч е н н ы м и государством. К их числу относятся префекты
департаментов и регионов во Ф р а н ц и и , управители областей в Болга­
р и и , воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде, Саудовской Аравии,
начальники районов в И н д о н е з и и , супрефекты округов во Ф р а н ц и и
и т.д. Они осуществляют на местах п о л н о м о ч и я государства. Иногда
наряду с н и м и есть и з б р а н н ы е гражданами советы, которые осущест­
вляют п о л н о м о ч и я регионального местного самоуправления (тем
более ш и р о к и е , чем выше ступень административно-территориальной
е д и н и ц ы ) , иногда при таких государственных д о л ж н о с т н ы х лицах
путем делегирования н и ж е с т о я щ и м и органами самоуправления (в
П о л ь ш е до 1999 г.) или и н ы м и способами ( И н д о н е з и я ) создается л и ш ь
совещательный орган (тоже о б ы ч н о называемый советом), иногда на­
значаемые государством на места должностные л и ц а управляют по су­
ществу единолично, создавая л и ш ь д и р е к ц и ю из п о д ч и н е н н ы х им ч и -
364
н о в н и к о в . Поскольку министерства (внутренних дел, ю с т и ц и и и др.)
имеют на местах (только на областном и р а й о н н о м уровне, но не в
общинах) свои делегатуры (управления, отделы) для в ы п о л н е н и я об­
щегосударственных ф у н к ц и й , возложенных на министерства з а к о н о м ,
то губернатор или префект о б ы ч н о объединяет н а ч а л ь н и к о в этих делегатур (управлений, отделов) под своим председательством в совеща­
тельном совете (это — другой вид совещательного органа, чем, напри­
мер, совет при воеводе в П о л ь ш е (до 1999 г.), поскольку он не связан с
м е с т н ы м самоуправлением).
Наряду с э т и м и р а з л и ч н ы м и ф о р м а м и государственного управле­
н и я на местах существует муниципальное и региональное у п р а в л е н и е ,
п о д ч и н е н н о е избранному гражданами совету. На н и з о в о м уровне (в
общинах) это м э р с п о д ч и н е н н ы м и ему м у н и ц и п а л ь н ы м и службами,
в е д а ю щ и м и м е с т н ы м и делами (как отмечалось, в некоторых странах
м э р может выступать в двух качествах), на более высоком уровне ад­
министративно-территориальных е д и н и ц могут создаваться коллеги­
альные органы управления, избираемые советами этих е д и н и ц (испол­
нительные советы во Ф р а н ц и и , джунты в Италии и др.). В этом случае
и з б р а н н ы й ими председатель возглавляет региональное местное уп­
равление, свой штат местных ч и н о в н и к о в .
В странах т о т а л и т а р н о г о с о ц и а л и з м а , где к о н ц е п ц и я м е с т н о г о
самоуправления отвергается, на местах создаются только органы госу­
дарственной власти — советы (есть и иные н а з в а н и я ) , избираемые не­
посредственно гражданами или н и ж е с т о я щ и м и советами (многосте­
п е н н ы м и выборами), а также органы государственного управления —
и с п о л н и т е л ь н ы е комитеты (есть и другие н а з в а н и я ) , избираемые сове­
тами. Каких-либо назначаемых на места представителей государствен­
ной власти — должностных л и ц общей к о м п е т е н ц и и (губернаторов,
п р е ф е к т о в и т.д.) не существует.
§ 2. Территориальный коллектив и административно-территориальное
деление государства
Административно-территориальное
деление
и
местное
само­
управление. К о н ц е п ц и я местного самоуправления (общественная тео­
р и я местного самоуправления) исходит из того, что органами государ­
ственной власти являются только центральные органы государства
(парламент, глава государства, правительство и др.), органы субъектов
ф е д е р а ц и и (в федерациях), их представители на местах (назначаемые
к о м и с с а р ы , префекты, губернаторы), а также суды как особая ветвь
государственной власти. Государственная власть действует от и м е н и
365
всего общества. Что же касается выборных органов на местах и фор­
мируемой ими собственной а д м и н и с т р а ц и и , то они рассматриваются
как выражение воли определенного территориального коллектива. Ес­
тественно, что, обладая определенной автономией, они в то же время
подчинены воле всего общества, и их положение регулируется закона­
ми, п р и н и м а е м ы м и государством — о ф и ц и а л ь н ы м представителем об­
щества. З а к о н об основах местного самоуправления действует и в Рос­
сии (с 1995 г.). М е с т н ы е органы самоуправления п р и н и м а ю т свои ус­
тавы, в ы п о л н я ю щ и е роль местных о с н о в н ы х законов (в некоторых
странах, н а п р и м е р в Б р а з и л и и , о н и и называются з а к о н а м и ) , содержат
за свой счет п о д ч и н е н н ы х им служащих, имеют свой бюджет, свою
собственность, н а п р и м е р м у н и ц и п а л ь н о е жилье, м у н и ц и п а л ь н ы е до­
роги и т.д. П о н я т и е м у н и ц и п а л ь н о й собственности есть в некоторых
конституциях, в том числе в р о с с и й с к о й (ст. 8). В отдельных странах
такая к л а с с и ф и к а ц и я имеет более детальный характер: некоторые объ­
екты м у н и ц и п а л ь н о й собственности п о д ч и н е н ы режиму публичной
собственности ( н а п р и м е р те же м у н и ц и п а л ь н ы е дороги, куски которых
нельзя приобрести для частных нужд), другие — это частная собствен­
ность муниципального образования (на режиме частной собственнос­
ти), которой м о ж н о распорядиться, продав ( н а п р и м е р часть площади
муниципальных лесов).
Наряду с общественной теорией местного самоуправления есть и
государственная теория. О н а исходит из того, что местное самоуправ­
л е н и е является продолжением государственной власти, а органы и
должностные л и ц а местного самоуправления — «агенты» государст­
венной власти на местах. Эта теория также не л и ш е н а определенных
о с н о в а н и й . О н а учитывает двойственную природу, н а п р и м е р , мэров в
Европе или префектов (регидоров и др.) в Л а т и н с к о й Америке, кото­
рые, будучи избраны населением или советами (а не назначены), вмес­
те с тем утверждаются правительством (соответствующим министром)
как представители государственной власти на д а н н о й территории. Эта
теория учитывает также назначение на места представителей государ­
ства «сверху», которые осуществляют контроль за деятельностью орга­
нов местного самоуправления (по вопросам соблюдения законов), воз­
можность передачи органам местного самоуправления некоторых
ф у н к ц и й государственных органов и т.д.
Естественные и искусственные административно-территориальные
единицы. Местное самоуправление организовано в соответствии с ад­
министративно-территориальным делением страны. Административ­
но-территориальные е д и н и ц ы имеют разные ступени ( о б щ и н н о е , рай­
о н н о е , областное звено). При их создании учитываются множество
366
факторов: размеры территории, э к о н о м и ч е с к и е показатели, географи­
ческие условия, численность, плотность и н а ц и о н а л ь н ы й состав насе­
л е н и я , традиции и т.д.
В теории п р и н я т о различать «естественные» и «искусственные» ад­
м и н и с т р а т и в н о - т е р р и т о р и а л ь н ы е е д и н и ц ы . Первые — это разного
рода п о с е л е н и я , села, города, где люди исторически и «естественно»
группировались для совместной ж и з н и , о б ы ч н о возле и с т о ч н и к о в
воды, отделенные от вражеских набегов трудно проходимой местнос­
тью — крутыми холмами, болотами и т.д. О н и выбирали для у п р а в л е н и я
совместной ж и з н ь ю определенных л и ц — вождей, с т а р е й ш и н , советы,
созывали собрания, сходы. Впоследствии такие о б р а з о в а н и я получили
о б о б щ е н н о е название «общины» и стали низовой а д м и н и с т р а т и в н о территориальной е д и н и ц е й . Среди них есть теперь и крупные города с
м и л л и о н а м и жителей, в ы р о с ш и е из небольших о б щ и н , которым века
назад были дарованы хартии городского самоуправления.
О б щ и н а — это всегда т е р р и т о р и а л ь н ы й коллектив, в н е й всегда
есть в ы б о р н ы е органы, избираемые ее населением (в демократических
странах — только выборные органы). Такая система управления полу­
чила н а з в а н и е общинного, коммунального, м у н и ц и п а л ь н о г о самоуправ­
ления и управления (чаще употребляется только первая часть назва­
н и я — самоуправление).
Искусственные административно-территориальные е д и н и ц ы со­
зданы «сверху», актами государства, проводившего р а й о н и р о в а н и е
т е р р и т о р и и . Так возникли воеводства, губернии, области, р а й о н ы и т.д.
О н и получили обобщенное название регионов, а система управле­
н и я — региональное самоуправление и управление. В д а н н о м случае
могут использоваться н е о д и н а к о в ы е варианты. Если те или и н ы е сту­
п е н и регионов признаются т е р р и т о р и а л ь н ы м и коллективами, о н и
всегда имеют выборный орган местного самоуправления, н а п р и м е р
генеральный совет департамента во Ф р а н ц и и . Наряду с этим выбор­
н ы м органом может действовать н а з н а ч е н н ы й губернатор, п р е ф е к т
и т.д., к а к это имеет место в регионе или в департаменте Ф р а н ц и и .
Н а з н а ч е н н о г о должностного л и ц а может не быть. В России, в Вели­
к о б р и т а н и и на уровне регионов действуют только в ы б о р н ы е органы
(совет и избранный населением региона глава а д м и н и с т р а ц и и или
только совет и его председатель). Если же административно-террито­
риальная единица не признается территориальным коллективом (на­
п р и м е р округ во Ф р а н ц и и или округ в Германии), то о б ы ч н о им уп­
равляет н а з н а ч е н н ы й сверху ч и н о в н и к , при котором может быть сове­
щательный орган. Такого совета может и не быть. Округом во Ф р а н ц и и
управляет н а з н а ч е н н ы й м и н и с т р о м внутренних дел супрефект, а окру-
367
гом в Германии — регирунгспрезидент, н а з н а ч е н н ы й правительством
земли, в состав которой входит округ.
Проблема различения е д и н и ц о б щ и н н о г о и регионального харак­
тера имеет п р и н ц и п и а л ь н о е значение. В 1990 г. Совет Европы, куда
входит Россия, п р и н я л Европейскую хартию о местном самоуправле­
н и и , а в 1997 г. подготовил проект Европейской хартии о региональном
самоуправлении. Хотя в некоторых российских о ф и ц и а л ь н ы х доку­
ментах обобщенное понятие «регион» относится к субъектам Федера­
ц и и , в проекте Европейской хартии о региональном самоуправлении
имеется в виду другое: под регионами понимается уровень в ы ш е
о б щ и н : р а й о н ы , округа, области, п р о в и н ц и и и т.д. (но не субъекты
федерации). Хартия устанавливает, что в этих административно-терри­
ториальных единицах тоже следует избирать представительные органы
(советы и др.) или по крайней мере создавать при управляющих т а к и м и
регионами совещательные органы типа советов. В России представи­
тельные органы предусматриваются на всех ступенях.
§ 3. Системы местного самоуправления и управления
В настоящее время в зависимости от различных подходов к органи­
з а ц и и публичной власти на местах и с учетом н а ц и о н а л ь н ы х особен­
ностей в государствах мира существуют четыре системы местных орга­
н о в самоуправления и управления.
Первая — англосаксонская система. Для р е ш е н и я местных вопросов
во всех а д м и н и с т р а т и в н о - т е р р и т о р и а л ь н ы х единицах (общинах) —
графствах, округах в Англии и Уэльсе, в областях и округах Шотлан­
д и и , в графствах штатов С Ш А , в Австралии, Канаде и т.д. избирается
совет, обычно сроком на 4 года. В небольших графствах ч и с л е н н ы й
состав совета очень мал, 3—5 членов, в крупных достигает 50 человек,
в округах С Ш А избирается правление из нескольких л и ц . Наряду с
э т и м и коллегиальными органами население непосредственно избира­
ет должностных л и ц ( ш е р и ф а , который является в С Ш А начальником
п о л и ц и и графства, атторнея, который представляет графство в суде,
и др.). Органа общей к о м п е т е н ц и и (аналогично исполнительному ко­
митету советов в социалистических странах) учреждения самоуправле­
н и я в Великобритании, С Ш А , Австралии, Канаде не создают. В С Ш А
этой деятельностью занимаются и з б р а н н ы е должностные л и ц а , в Ве­
л и к о б р и т а н и и — отраслевые п о с т о я н н ы е комитеты, создаваемые из
членов советов (комитеты по ж и л и щ н о м у строительству, по местным
дорогам, по вопросам образования и т.д.). Эти же комитеты готовят
проекты р е ш е н и й совета о н а з н а ч е н и и должностных л и ц , которые под
368
руководством соответствующего комитета занимаются непосредствен­
но исполнительной деятельностью, проекты утверждаются на сессии
совета, которая, таким образом, и производит назначение.
В городах имеются хартии самоуправления (городские хартии), в
соответствии с которыми гражданами л и б о городскими советами из­
бираются мэры городов. В немногих городах С Ш А п р и м е н я е т с я и
такой порядок, когда небольшой представительный орган нанимает по
контракту специалиста — менеджера для управления городом, менед­
жер тоже получает обычно титул мэра. Каких-либо ч и н о в н и к о в , назна­
чаемых из центра на места для контроля за органами самоуправления
или действующих как исполнительные органы общей к о м п е т е н ц и и от
и м е н и центра, при д а н н о й системе нет. Местные советы в пределах
закона, обычая (сложившейся п р а к т и к и ) , судебного прецедента само­
стоятельно решают вопросы, не входящие в к о м п е т е н ц и ю централь­
ных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется
путем ф и н а н с о в ы х м е р о п р и я т и й (как правило, основную долю в фи­
н а н с и р о в а н и и местных расходов составляют не местные налоги, а до­
т а ц и и из бюджета), применяются и н с п е к ц и и у п о л н о м о ч е н н ы х мини­
стра, ответственного за местное самоуправление. Существует судеб­
ный контроль.
Хотя значительные элементы англосаксонского права в о с п р и н я т ы
во многих развивающихся странах, бывших колониях Великобрита­
н и и , эта система местного самоуправления не получила распростране­
н и я . О н а сохранилась л и ш ь в «старых» государствах ( В е л и к о б р и т а н и и ,
С Ш А , Канаде, Австралии и др.). В новых же государствах были созда­
ны гораздо более централизованные системы.
Вторая — континентальная система. О н а применяется во Фран­
ц и и , И т а л и и , Бельгии, Сенегале, большинстве л а т и н о а м е р и к а н с к и х
стран и строится на условиях сочетания выборности и назначаемости.
О с н о в а н и е м для использования этих различных методов служит раз­
л и ч е н и е о б щ и н н о г о управления (самоуправления) и самоуправления
и управления в других административно-территориальных единицах.
На уровне о б щ и н создаются только выборные органы местного
самоуправления (обычно совет и м э р ) , и никаких назначаемых
«сверху» администраторов не существует. Управление «искусственны­
ми» административно-территориальными е д и н и ц а м и строится раз­
л и ч н ы м образом, имеет несколько вариантов. В некоторых региональ­
ных административно-территориальных единицах существуют только
н а з н а ч е н н ы е центром ч и н о в н и к и ( н а п р и м е р губернаторы в Финлян­
д и и , в Турции, в Ираке, супрефекты в округах Ф р а н ц и и , регирунгспрезиденты в округах Германии) или представители вышестоящих выбор-
369
ных органов, управляющие регионом. Система такой централизации
иногда бывает практически всеобъемлющей. В Таиланде избираются
населением только старосты деревень, староста волости (группы дере­
вень) избирается уже не гражданами, а старостами деревень и утверж­
дается управляющим волостью, н а з н а ч е н н ы м правительством (обычно
м и н и с т р о м внутренних дел). В уездах действуют н а з н а ч е н н ы е прави­
тельством ч и н о в н и к и , в п р о в и н ц и я х — губернаторы, п о д ч и н е н н ы е
министру внутренних дел. Назначаемость тех или и н ы х местных орга­
нов ш и р о к о используется во всех развивающихся странах, даже имею­
щих сравнительно демократические режимы ( н а п р и м е р в И н д и и ) .
В ряде стран ( Ф р а н ц и и , Италии, многих странах Л а т и н с к о й Аме­
рики) во всех или в отдельных видах региональных административнотерриториальных е д и н и ц действует «двойная» система: выборные ор­
ганы территориального коллектива и н а з н а ч е н н ы е представители
центра (президента, правительства, м и н и с т р а внутренних дел). Назна­
ченные ч и н о в н и к и осуществляют «административный контроль» в от­
н о ш е н и и выборных советов: они вправе п р и о с т а н о в и т ь на определен­
ный срок р е ш е н и е местного совета (теперь во многих странах только
путем о б р а щ е н и я в административный суд и по его р е ш е н и ю ) и даже
обратиться к главе государства с предложением о роспуске совета в
случаях нарушения з а к о н о в или его неработоспособности. Правда,
такой роспуск в развитых странах практически не практикуется, в раз­
вивающихся странах в условиях демократических режимов он также
имеет место редко.
Третья система, которая может быть названа иберийской, идет от
И с п а н и и и Португалии и применяется в некоторых государствах Ла­
т и н с к о й Америки. М е с т н ы е советы и главы а д м и н и с т р а ц и й избирают­
ся, первые — только населением, вторые — л и б о населением, либо со­
ветом, но во всех случаях регидоры, префекты по должности являются
председателями советов и одновременно утверждаются органами госу­
дарственной власти (правительством, м и н и с т р о м внутренних дел) как
представители государственной власти в своей административно-тер­
риториальной единице. Как таковые о н и осуществляют контроль за
деятельностью органов местного самоуправления. П р и д а н н о й системе
избранный глава а д м и н и с т р а ц и и обладает ш и р о к и м и п о л н о м о ч и я м и ,
объединяя в своих руках публичную власть территориального коллек­
тива (как его представитель) и государственную власть (по уполномо­
ч и ю государственных органов).
Четвертая система присуща социалистическим странам, а отчасти
и странам, провозглашавшим о р и е н т а ц и ю на с о ц и а л и з м . Это не мест­
ное самоуправление, а система местной государственной власти и мест24 - 1740
370
ного государственного управления, система советов и исполнительных
комитетов. О н а связана с о т р и ц а н и е м разделения властей и заявлени­
ем о единовластии представительных органов снизу доверху («Вся
власть Советам!»). В отличие от органов самоуправления в ранее рас­
с м о т р е н н ы х системах, система советов характеризуется иерархической
с о п о д ч и н е н н о с т ь ю всех ее звеньев. В д а н н о м случае нет той автоно­
м и и , относительной самостоятельности местного самоуправления по
о т н о ш е н и ю к центральным органам, которая присуща англосаксон­
с к о й , к о н т и н е н т а л ь н о й и и б е р и й с к о й системам.
Наряду с рассмотренными в ы ш е четырьмя главными системами
существуют и другие формы местного самоуправления и управления,
которые не составляют о п р е д е л е н н о й системы. В таких своеобразных
административно-территориальных единицах, как кочевое племя или
род, вожди е д и н о л и ч н о или в качестве советов вождей продолжают
в ы п о л н я т ь управленческие ф у н к ц и и (в Мали, н а п р и м е р , имеется
15 возглавляемых вождями кочевых племен). Среди оседлого населе­
н и я стран А ф р и к и и О к е а н и и административные п о л н о м о ч и я вождей
повсеместно л и к в и д и р о в а н ы (в ряде стран этот процесс растянулся и,
н а п р и м е р , в Нигерии соответствующие акты были п р и н я т ы только в
1976 г.), но о н и продолжают в ряде стран входить в соответствии со
с в о и м и п о л о ж е н и я м и в состав органов самоуправления, о с о б е н н о на
н и з о в о м уровне (Малави, Свазиленд, Сьера-Леоне, Вануату, Папуа —
Новая Гвинея и др.) или создают советы вождей. Вожди и советы вож­
дей не имеют по закону управленческих ф у н к ц и й , но во многих стра­
нах (Гана, Камерун, Нигер и т.д.) о н и продолжают оказывать большое
в л и я н и е на местные, иногда не только на местные, дела.
Особые ф о р м ы местного управления существуют в условиях воен­
ных режимов. О б ы ч н о военные советы после переворотов устанавлива­
ют исключительно централизованную систему управления. На места
назначаются офицеры — военные губернаторы, коменданты и т.д.
П р е ж н и е местные органы регионального самоуправления распускают­
ся (в сельских общинах зачастую сохраняются, но в крупных городах
прежние м э р ы заменяются м э р а м и - о ф и ц е р а м и ) . П р и военных губер­
наторах и комендантах, как правило, создаются совещательные сове­
ты, куда включаются и гражданские лица. В условиях длительных
военных р е ж и м о в иногда проводятся выборы в органы местного само­
управления различных звеньев, но под контролем военных.
Различные системы местного самоуправления и управления разви­
ваются в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с п р и с у щ и м и
им п р о т и в о р е ч и я м и . Однако если говорить о главных тенденциях, то
о б щ и м и из них являются децентрализация и деконцентрация. Первая
371
представляет собой передачу центром п о л н о м о ч и й местным выбор­
н ы м органам (органам самоуправления), вторая — передачу полномо­
чий от органов управления, назначаемых из центра, органам местной
администрации (местным органам управления). М н о г и е реформы
провозглашаются под флагом этих лозунгов. На деле, о с о б е н н о в раз­
вивающихся странах, эти к о н ц е п ц и и остаются л и ш ь лозунгами. С дру­
гой стороны, в некоторых постсоциалистических государствах эти про­
цессы стихийно зашли с л и ш к о м далеко, стали неуправляемыми и на­
носят ущерб единству государства.
§ 4. Органы общинного самоуправления и управления
В России нет различий между структурой органов о б щ и н н о г о и ре­
гионального управления, за исключением сходов граждан, которые не
созываются на региональном уровне. Р а з н и ц а состоит в численности
избираемых органов, в п р о ф и л е создаваемых и м и к о м и с с и й , в их пол­
номочиях, в размере территории и численности населения, на которые
распространяется власть местного самоуправления, но структура орга­
но в в общем одинакова. То же м о ж н о сказать о некоторых других стра­
нах, особенно в условиях действия англосаксонской и иберийской сис­
тем. О д н а к о во многих других странах есть существенные различия
между структурами местных органов, существующих в общинах и ре­
гионах.
К а к уже отмечалось, на уровне о б щ и н ы нет назначенных сверху
ч и н о в н и к о в общей к о м п е т е н ц и и . Делами о б щ и н ы управляют избран­
н ы е ею л и ц а , в п о д ч и н е н и и которых могут быть м у н и ц и п а л ь н ы е слу­
жащие.
Существуют несколько видов органов общинного самоуправления.
На низовом уровне, в селе, группе деревень, мелкой о б щ и н е (в Вели­
кобритании с числом избирателей менее 150) совет не избирается, а по
мере надобности созывается сельский сход. Теоретически в нем долж­
ны участвовать л и ш ь избиратели, но присутствуют все ж е л а ю щ и е , кво­
рум обычно не проверяется (должно быть не менее п о л о в и н ы избира­
телей). В некоторых странах сход более формализован, в И н д и и , на­
п р и м е р , он должен проводиться по меньшей мере дважды в год. Сход
решает насущные вопросы ж и з н и села (ремонт дорог, противопожар­
ная безопасность и др.). Сход зачастую открытым голосованием выби­
рает старосту (солтыса в П о л ь ш е , кмета в Болгарии и т.д.). В странах
Востока (например в И н д о н е з и и ) староста села и городского квартала
утверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов,
избранных собранием жителей. В некоторых странах англосаксонско24*
372
го права сход избирает других л и ц ( н а п р и м е р констебля, ответствен­
ного за поддержание порядка).
В более крупных общинах гражданами (а в странах Европейского
союза и п р о ж и в а ю щ и м и в о б щ и н е негражданами) избирается совет,
о б ы ч н о на 2—4 года. В некоторых странах существует ротация членов
совета, переизбирается только часть. О д н о в р е м е н н о избиратели выби­
рают м э р а и его заместителя, в некоторых странах эти д о л ж н о с т н ы е л и ц а
избираются позже, советом. М э р затем во многих государствах утверж­
дается ( м и н и с т р о м внутренних дел, префектом во Ф р а н ц и и ) как пред­
ставитель государства в о б щ и н е . Совет имеет исключительные полно­
мочия: п р и н и м а е т устав о б щ и н ы , местный бюджет, программы разви­
тия и т.д. Он занимается вопросами образования, здравоохранения, са­
н и т а р и и , ведет строительство м у н и ц и п а л ь н о г о ж и л ь я для бедных слоев
н а с е л е н и я , распоряжается м у н и ц и п а л ь н о й собственностью, использо­
ванием водных ресурсов и т.д. Прибл изительно эти же в о п р о с ы резерви рует для местного самоуправления, хотя и со з н а ч и т е л ь н ы м и особен­
н о с т я м и , р о с с и й с к и й закон об основах организации местного самоуп­
равления 1995 г., но в д а н н о м случае говорится о м у н и ц и п а л ь н о м совете
в ц е л о м , включая и р е г и о н ы . Д е т а л ь н о е р а з м е ж е в а н и е п о л н о м о ч и й
между о б щ и н н ы м и советами и м у н и ц и п а л ь н ы м и советами регионов в
России д о л ж н о проводиться з а к о н а м и субъектов Ф е д е р а ц и и .
Органом общины и одновременно высшим должностным лицом
является избираемый гражданами или советом мэр (в Бельгии мэр из­
бирается, но ф о р м а л ь н о назначается на эту должность королем). Иног­
да непосредственно гражданами или советами, о с о б е н н о в англосак­
сонских странах, избираются и другие д о л ж н о с т н ы е л и ц а о б щ и н ы (на­
п р и м е р казначей о б щ и н ы ) . В редких случаях есть коллегиальный ис­
п о л н и т е л ь н ы й орган ( Ш в е й ц а р и я , И т а л и я ) .
Важной ф о р м о й местного самоуправления в о б щ и н е являются
местные референдумы, но они проводятся только в крупных общинах.
Ф о р м а м и самоуправления в о б щ и н е является также народная право­
творческая инициатива (предложения граждан д о л ж н ы быть рассмот­
р е н ы на открытом заседании совета). Территориальные органы обще­
ственного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (в том
числе на Украине, в Китае) жителями м и к р о р а й о н о в , кварталов, улиц,
дворов не рассматриваются как органы м у н и ц и п а л ь н о г о самоуправле­
н и я . Это — общественное самоуправление, хотя такие органы могут
в ы п о л н я т ь некоторые публичные ф у н к ц и и ( н а п р и м е р выдавать граж­
данам необходимые справки).
В разных странах между организацией о б щ и н н о г о самоуправления
и управления есть, к о н е ч н о , различия. Такие различия существуют
I
373
даже в одной стране ( н а п р и м е р на Севере и Юге Германии о н о постро­
ено неодинаково, а в целом п р и н я т о различать четыре разные модели
самоуправления в о б щ и н а х Германии). О д н а к о в целом о б щ и н н о е
самоуправление более или менее о д н о т и п н о , поскольку предполагает
только выборные органы и выборных должностных л и ц общей компе­
т е н ц и и (наряду с другими у п о м и н а в ш и м и с я институтами).
§ 5. Органы регионального самоуправления и управления
В отличие от о б щ и н н о г о региональное самоуправление и управле­
ние отличаются большим разнообразием, поскольку построены на ос­
нове разных подходов. Эти подходы соответствуют тем о с н о в н ы м мо­
делям местного самоуправления и управления, о которых говорилось
выше. В условиях англосаксонской системы в регионах действуют
только выборные органы — советы. О н и создают свою местную адми­
нистрацию. К а к упоминалось, при этой системе назначенных чинов­
н и к о в общей к о м п е т е н ц и и в регионах нет, хотя есть делегатуры неко­
торых министерств, в ы п о л н я ю щ и х отраслевые общегосударственные
функции.
В некоторых странах, использующих континентальную систему, на
региональном уровне или в определенных единицах разного уровня
имеются только н а з н а ч е н н ы е сверху ч и н о в н и к и (губернаторы, управи­
тели, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населе­
нием, в такой административно-территориальной единице нет. Назна­
ченный глава администрации региона (области, губернии, округа,
района и др.) комплектует свой управленческий аппарат, подчинен­
ный ему.
Во многих странах в определенных звеньях регионов о д н о в р е м е н н о
действуют и з б р а н н ы е советы и назначенные сверху чиновники общей
к о м п е т е н ц и и , я в л я ю щ и е с я представителями государственной власти.
Местный совет и и з б и р а е м ы й им или непосредственно гражданами
мэр, обер-бургомистр и т.д. имеют собственный аппарат ч и н о в н и к о в ,
муниципальных служащих (муниципальная служба), которые занима­
ются вопросами, о т н е с е н н ы м и законом к ведению местного самоуп­
равления. Н а з н а ч е н н ы й ч и н о в н и к ведает вопросами общегосударст­
венного значения. П р и таком ч и н о в н и к е может быть совещательный
орган, иногда он может в определенной мере корректировать действия
главы а д м и н и с т р а ц и и , а при расхождениях во м н е н и и обращаться к
министру внутренних дел. Таковы бюро местной администрации, дей­
ствующие в областях Венгрии. В районах и областях Украины созда­
ются местные государственные администрации. Их возглавляет назна-
374
чаемое должностное л и ц о (в областях назначается президентом), при
нем состоит орган типа д и р е к ц и и , и м е ю щ и й совещательное назначе­
ние. Наряду с этим в областях Украины есть и избираемые советы.
Такое же сочетание советов и назначаемых л и ц есть в районах Украи­
н ы , в регионах и департаментах Ф р а н ц и и (в округах Ф р а н ц и и такого
сочетания нет), в районах (уездах) Германии (в округах Германии со­
четания тоже нет) и т.д.
П р и таком способе управления местные советы д о л ж н ы уведомлять
руководителя государственной а д м и н и с т р а ц и и в регионе (комиссара,
префекта и т.д.) о своих решениях. Эти р е ш е н и я для своей действен­
ности не нуждаются теперь в обязательной визе представителя государ­
ственной власти (существовавшая ранее административная «опека» в
демократических странах о т м е н е н а ) , но представитель государствен­
ной власти может обжаловать р е ш е н и е совета в суд (во многих странах
существуют специальные а д м и н и с т р а т и в н ы е суды).
В ряде и с п а н о г о в о р я щ и х стран в регионах избираются и советы, и
л и ц а , которые становятся после и з б р а н и я представителями государст­
в е н н о й власти в регионе. Об этом мы уже говорили на примере ибе­
р и й с к о й системы. Подобная система существует в некоторых звеньях
административно-территориальных е д и н и ц в Египте, С и р и и . Правда,
о с о б е н н о в странах Востока, в большинстве случаев такой избираемый
глава а д м и н и с т р а ц и и региона на деле подбирается и рекомендуется
для и з б р а н и я «сверху».
В странах тоталитарного с о ц и а л и з м а во всех звеньях администра­
тивно-территориального д е л е н и я , в том числе во всех регионах, созда­
ются избираемые советом (собранием представителей и др.) коллеги­
альные органы — исполнительные комитеты, которые рассматривают­
ся как исполнительно-распорядительные органы государственной
власти (а не местного самоуправления).
§ 6. Полномочия местного самоуправления, его участие в решении
общегосударственных вопросов и государственный контроль
в отношении местного самоуправления
Полномочия органов местного самоуправления. К а к отмечалось,
местное самоуправление автономно. О н о обладает собственной сфе­
рой к о м п е т е н ц и и , и государственные органы не вправе, если органы
местного самоуправления не нарушают законы и собственные уставы,
вмешиваться в эту сферу, подменять органы местного самоуправления.
П о л н о м о ч и я органов самоуправления определяются в наиболее
общем виде конституциями (в федеративных государствах — консти-
375
туциями федерации, ее субъектов, в России — также уставами опреде­
ленных субъектов Ф е д е р а ц и и ) , более подробно — законами (федераль­
н ы м и и законами субъектов), а детально — уставами (Россия) или хар­
тиями общин и регионов.
П о л н о м о ч и я местного самоуправления определены законодатель­
ством различных стран более или менее о д н о т и п н о . Самой общей
формулировкой, употребляемой в Европейской хартии местного само­
управления 1990 г. и затем в основном повторенной в российском
Законе об общих п р и н ц и п а х организации местного самоуправления
1995 г., является положение, что оно самостоятельно и под свою от­
ветственность решает вопросы местного значения исходя из интересов
населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2 Феде­
рального закона). В ст. 6 этого З а к о н а перечислены предметы ведения
местного самоуправления в России. Сюда относятся: п р и н я т и е соб­
ственных уставов; владение, пользование и р а с п о р я ж е н и е муници­
пальной собственностью; местные ф и н а н с ы , в том числе установление
местных налогов и сборов; комплексное с о ц и а л ь н о - э к о н о м и ч е с к о е
развитие муниципального образования; м у н и ц и п а л ь н ы й ж и л и щ н ы й
ф о н д ; дошкольное, о с н о в н о е общее и профессиональное образование;
муниципальные учреждения здравоохранения и санитария; охрана об­
щественного порядка; контроль за использованием земель; регулиро­
вание использования водных объектов местного з н а ч е н и я ; муници­
пальное дорожное строительство и т.д. В законе перечислены 30 по­
з и ц и й , некоторые из них включают несколько п о л о ж е н и й . Аналогич­
ные положения включают и зарубежные законы о местном самоуп­
равлении, причем объем п о л н о м о ч и й нередко зависит от уровня ад­
министративно-территориальной е д и н и ц ы . Поэтому бывает, что от­
дельные законы о самоуправлении п р и н и м а ю т с я для о б щ и н и отдель­
ные — для регионов.
В законах различных субъектов Российской Федерации о местном
самоуправлении отразились два подхода. Во многих субъектах приня­
тые законы соответствуют тем п р и н ц и п а м , которые закреплены в Фе­
деральном законе 1995 г. Это относится к новым законам Воронеж­
ской, Волгоградской и других областей. Там, где существовали старые
законы о местном самоуправлении, в них внесены изменения в соот­
1
ветствии с Федеральным законом (например в П с к о в с к о й области) .
Некоторые субъекты Ф е д е р а ц и и , прежде всего отдельные республики,
занимают иную п о з и ц и ю . З а к о н ы о местном самоуправлении в Б а ш М е с т н о е с а м о у п р а в л е н и е : т е о р и я и п р а к т и к а // Б и б л и о т е к а л и б е р а л ь н о г о ч т е н и я .
М , 1997. № 4 . С. 131.
376
кортостане, Татарстане, Якутии (Саха) не во всем соответствуют Кон­
1
ституции России и Федеральному закону . В них в некоторых городах
(республиканского п о д ч и н е н и я ) и сельских районах, в других ступенях
нет органов самоуправления, «самоуправлением занимаются органы
2
государственной власти» . В 1997 г. К о н с т и т у ц и о н н ы й Суд России
признал н е з а к о н н ы м о г р а н и ч е н и е прав местного самоуправления в
Удмуртии и подмену этих органов органами государственного управ­
ления.
Особенностью регулирования полномочий местного управления в
России является то, что Ф е д е р а л ь н ы й закон 1995 г. отдельно устанав­
ливает полномочия государственных органов Федерации в области мест­
ного самоуправления и п о л н о м о ч и я субъектов Ф е д е р а ц и и в этой об­
ласти. В первом случае н а з в а н ы : принятие федеральных законов о
местном самоуправлении; обеспечение соответствия законодательства
субъектов Федерации о местном самоуправлении федеральному зако­
нодательству; гарантии местного самоуправления; порядок передачи
объектов федеральной собственности в м у н и ц и п а л ь н у ю ; наделение
органов местного самоуправления «отдельными п о л н о м о ч и я м и Рос­
с и й с к о й Федерации» и передача им в связи с этим необходимых мате­
риальных и ф и н а н с о в ы х средств (формулировка о п о л н о м о ч и я х Феде­
р а ц и и , т.е. государства, а не его органов, в д а н н о м случае не очень
удачна); установление государственных м и н и м а л ь н ы х социальных
стандартов; принятие программ развития местного самоуправления;
судебная защита местного самоуправления; осуществление прокурор­
ского надзора за законностью деятельности органов местного самоуп­
равления и его должностных л и ц ; установление ответственности орга­
нов местного самоуправления и должностных л и ц и др. Отметим здесь,
что такой перечень дает Ф е д е р а ц и и право определенного контроля за
деятельностью органов местного самоуправления с т о ч к и зрения за­
к о н н о с т и , как это имеет место и в зарубежных странах. Эта ф о р м а
контроля не нарушает права и автономию органов местного самоуп­
равления. Однако контроль Ф е д е р а ц и и в о т н о ш е н и и органов местного
самоуправления осуществляется недостаточно. Те меры, которые
впоследствии п р и н и м а е т прокуратура, арестовывая мэров-взяточни­
ков или расхитителей, оказываются запоздалыми. П о п ы т к а Президен­
та сместить избранного гражданами мэра г. Владивостока была оцене­
на Верховным Судом России ( с о в е р ш е н н о правильно) как несоответ­
ствующая закону, в связи с чем Президент отменил свой указ (соответ1
2
Т а м же. С. 9 5 - 9 6 .
Там же. С. 96.
377
ствующие указы были п р и н я т ы в 1994 и 1996 гг.). В 1998 г. Президент
своим указом прекратил п о л н о м о ч и я этого же мэра в связи с истече­
нием срока и поручил губернатору назначить и.о. мэра, что было сде­
лано. Все это свидетельствует о том, что меры контроля Федерации в
о т н о ш е н и и местного самоуправления не отработаны.
Закон об общих п р и н ц и п а х организации местного самоуправления
1995 г. предусматривает также полномочия субъектов Федерации в об­
ласти местного самоуправления. В данном случае названы 16 пози­
ц и й , иногда с д о п о л н е н и я м и . Сюда относятся: принятие законов о
местном самоуправлении (Федерация определяет только п р и н ц и п ы ) ;
обеспечение соответствия таких законов законам Российской Феде­
рации; передача собственности субъектов Ф е д е р а ц и и в муниципаль­
ную с о б с т в е н н о с т ь ; регулирование о т н о ш е н и й между бюджетами
субъектов и м е с т н ы м и бюджетами; наделение муниципальных орга­
нов п о л н о м о ч и я м и субъектов Федерации с передачей для выполнения
этих полномочий необходимых средств; гарантии ф и н а н с о в о й само­
стоятельности местного самоуправления; преобразование и упраздне­
ние муниципальных образований; законодательство о муниципальной
службе; установление порядка регистрации уставов муниципальных
образований и др. Из этого перечня видно, что в России, как и в
других федерациях, административно-территориальное деление (пре­
образование и упразднение муниципальных образований, под кото­
рыми, как мы говорили, в России п о н и м а ю т с я не только о б щ и н ы ) ,
а следовательно, и регулирование местного самоуправления относятся
к ведению субъектов. Федерация в этом о т н о ш е н и и устанавливает
лишь основные принципы.
Участие органов местного самоуправления в решении общегосударст­
венным вопросов. В л ю б о м государстве, н е з а в и с и м о от его ф о р м ы , и
при любой степени развития демократии местные органы самоуправ­
ления участвуют в р е ш е н и и государственных задач, а с другой сторо­
ны, государство осуществляет контроль в о т н о ш е н и и местного само­
управления. Несмотря на автономию территориальных коллективов,
местного самоуправления, в конечном счете п о л и т и к а и деятельность
местного самоуправления — это часть политики и деятельности госу­
дарства, они д о л ж н ы осуществляться согласованно. В этом сторонни­
ки «государственной» теории местного самоуправления правы. Конеч­
но, между государственной властью и местным самоуправлением могут
быть и часто есть противоречия и к о н ф л и к т ы , но эти к о н ф л и к т ы не
могут касаться главного: общественного и государственного строя. Без
этого организация общественной жизни была бы невозможна. Одной
из конкретных ф о р м участия местного самоуправления в решении об-
378
щегосударственных задач является передача органам самоуправления
тех или иных полномочий органов государственной власти федерации
или ее субъектов (унитарного государства в других странах). Как отме­
чалось, одновременно д о л ж н ы быть переданы материальные и финан­
совые средства, необходимые для р е ш е н и я новых задач. «Реализация
переданных полномочий подконтрольна государству» (ст. 132 Консти­
туции России). Передачей п о л н о м о ч и й участие органов самоуправле­
ния в р е ш е н и и общегосударственных задач далеко не ограничивается.
По существу, осуществление многих из перечисленных в ы ш е полно­
мочий органов муниципального и регионального местного самоуправ­
л е н и я есть формы участия местных органов в р е ш е н и и общегосудар­
ственных задач. Сюда относится, н а п р и м е р , участие в охране общест­
венного порядка, соответствующее использование земельного фонда и
водных ресурсов и т.д. Органы местного самоуправления вправе обра­
щаться к органам государства со с в о и м и предложениями, которые пос­
ледние обязаны рассмотреть.
Государственный контроль в отношении местного самоуправления. Он
необходим не только в о т н о ш е н и и передаваемых государственных
п о л н о м о ч и й , но возможен и необходим также в о т н о ш е н и и осущест­
вления местным самоуправлением собственных п о л н о м о ч и й . Теоре­
тически это вытекает из той п о с ы л к и , что местное самоуправление как
власть на части территории государства, власть определенного коллек­
тива, находится под контролем государственной власти, представляю­
щей общество в целом. К о н т р о л ь государства осуществляется цент­
ральными органами государства и его у п о л н о м о ч е н н ы м и на местах
( к о м и с с а р а м и , губернаторами, префектами и др.) и имеет различные
ф о р м ы : и н с п е к ц и я и «советы» со с т о р о н ы министерств, издание соот­
ветствующих министерских циркуляров, приостановление и отмена
актов органов местного самоуправления (в случае противоречия зако­
ну, н а р у ш е н и я устава органа местного самоуправления и в демократи­
ческих странах обычно только по р е ш е н и ю суда), наложение взыска­
н и й на некоторых м у н и ц и п а л ь н ы х служащих и тех глав администра­
ц и и , которые одновременно рассматриваются как представители госу­
дарства, с м е щ е н и е мэра; н а к о н е ц , в некоторых странах в ы с ш и е и цент­
ральные органы государства могут распустить м у н и ц и п а л ь н ы й совет,
если он систематически нарушает з а к о н ы или оказывается неработо­
с п о с о б н ы м . Некоторые из этих ф о р м используются в Р о с с и и .
Осуществляя контроль, представители центра на местах или само
министерство могут утверждать или не утверждать м у н и ц и п а л ь н ы х
служащих высокого ранга, чья деятельность сопряжена с государствен­
ными задачами (например, начальника муниципальной п о л и ц и и ) . Су-
379
ществует жесткий ф и н а н с о в ы й контроль, о с о б е н н о по дотациям из
центра, применяется судебная ответственность м у н и ц и п а л ь н ы х орга­
н о в по искам министерств (муниципальные органы тоже могут обра­
щаться в суд с исками в о т н о ш е н и и центральных органов государства).
К а к отмечалось, на местах в унитарных государствах часто создаются
местные отделения (делегатуры) министерств. Эти делегатуры занима­
ются вопросами, о т н е с е н н ы м и к предмету ведения государства в
целом, но они оказывают существенное воздействие и на муниципаль­
н ы е органы, на м у н и ц и п а л ь н ы х служащих, близких к н и м по п р о ф и л ю
деятельности. Часто центральные органы создают на местах так назы­
ваемые публичные к о р п о р а ц и и ( к о р п о р а ц и и публичного права), кото­
р ы м передается обслуживание определенных сфер (транспорт, водо­
снабжение, энергия и др.). Это тоже в какой-то степени может ограни­
чивать роль местного самоуправления. Следует, однако, отметить, что
обе тенденции развиваются параллельно: ограничиваются права мест­
ного самоуправления в тех сферах, которые целесообразно подчинить
государственному регулированию, если о н о дает лучший эффект. Рас­
ш и р я ю т с я права местного самоуправления в тех сферах, где больший
э ф ф е к т п р и н о с и т местная и н и ц и а т и в а .