БЮЛЛЕТЕНЬ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
advertisement
БЮЛЛЕТЕНЬ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ КВАРТАЛЬНОЕ ИЗДАНИЕ ТЕМА ВЫПУСКА ГРАЖДАНСКОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ В КАЗАХСТАНЕ И ЗАРУБЕЖОМ ВЫПУСК № 4(4), декабрь 2014 ГОДА Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года Дорогие друзья! Цель серии бюллетеней «Государственный менеджмент» заключается в предоставлении нашим партнерам и всем заинтересованным сторонам качественной аналитической информации по наиболее важным для нашей страны вопросам государственного менеджмента. Каждый выпуск бюллетеня посвящается самой актуальной на текущий момент теме. Бюллетень размещается на веб-сайте АО «Национальный аналитический центр». АО «Национальный аналитический центр» работает на рынке консалтинговых услуг с сентября 2007 года. Наша компания была создана в качестве «think tank» для Правительства Республики Казахстан и государственных органов. Нашими экспертами вырабатываются системные предложения по вопросам государственной политики в области экономического развития, человеческого капитала, государственного управления. За годы деятельности в АО «Национальный аналитический центр» реализовано свыше 35 исследовательских проектов, сотрудники участвовали в подготовке значимых государственных документов, таких как Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года. Дорогие читатели, уходящий 2014 год в Казахстане был насыщен множеством событий в области административной реформы. Одно из них было и остается в центре общественного внимания – реструктуризация Правительства Республики. Другое освещается в меньшей степени, но не уступает по значимости для модернизации государственного управления и развития демократии. Речь идет о гражданском бюджетировании, практическая реализация которого началась в Казахстане в 2014 году. Впервые в истории независимого Казахстана граждане получили возможность напрямую участвовать в распределении бюджетных средств. Это ставит перед системой государственного управления совершенно новые вызовы, прежде всего, в отношении социального эффекта данного нововведения. Мы попытались выявить основные препятствия для развития гражданского бюджетирования в Казахстане и предложить пути решения. Данный выпуск является заключительным в этом году. Мы подготовили специальную рубрику, в которой подвели итоги года, а также определили повестку административной реформы на 2015 год. Борьба с коррупцией и развитие местного самоуправления являются направлениями административной реформы, насыщенными наибольшим количеством задач. Мы обязательно проведем оценку выполнения повестки в рамках заключительного выпуска 2015 года. Мы надеемся, что данный выпуск будет интересен государственным служащим и исследователям, занимающимся проблемой гражданского бюджетирования, а также непосредственно самим гражданам. В заключении мы поздравляем Вас с наступающими новогодними и рождественскими праздниками. Желаем вам успехов, здоровья и новых творческих свершений! Коллектив авторов бюллетеня «Государственный менеджмент» в 2015 году будет продолжать подбирать самые интересные темы и готовить острый аналитический комментарий. ВЛАДИСЛАВ ЕЖОВ, Председатель Правления 2 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года СОДЕРЖАНИЕ ВЫПУСКА 4 Обзор новостей Самые важные национальные новости в области государственного управления в октябре-декабре 2014 года по материалам новостных ресурсов 8 По теме выпуска Гражданское бюджетирование в Казахстане: новые перспективы для эффективности местных бюджетов 21 Итоги 2014 года Самые важные события в области административной реформы в 2014 году Повестка административной реформы на 2015 год 3 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ОБЗОР НОВОСТЕЙ Самые важные национальные новости в области государственного управления ДЕКАБРЬ ЛЕНТА Парламент принял поправки по вопросам улучшения условий для предпринимателей 19.12.2014 http://www.zakon.kz/4676091-parlament-kazakhstana-prinjal-popravki.html Сенат на пленарном заседании одобрил во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам кардинального улучшения условий для предпринимательской деятельности в Республике Казахстан». Целью закона является создание благоприятных условий для развития предпринимательства в РК, формирование партнерских взаимоотношений между государством и бизнесом, реализация перехода от политики «выявления и наказания» к политике «предупреждения и поощрения добросовестного предпринимательства». Закон предусматривает внесение поправок в ряд законодательных актов РК, направленных на отмену плановых проверок предпринимателей, введение упрощенного порядка ликвидации субъектов малого бизнеса, внедрение института уполномоченного по защите прав предпринимателей, максимальное сокращение норм, препятствующих развитию бизнеса, а также на повышение эффективности государственного регулирования частного предпринимательства. На портале eGov зарегистрирован 3х-миллионный пользователь 19.12.2014 http://www.zakon.kz/4676093-na-portale-egov-zaregistrirovan-3kh.html Им стал житель Кызылординской области Е. Серкебаев. Еламану потребовалась адресная справка, за которой он обратился в ЦОН Сырдарьинского района Кызылординской области. Оказав услугу, сотрудники ЦОН предложили ему получить ЭЦП и зарегистрироваться на портале egov. Так прошла юбилейная трехмиллионная регистрация. В Астане состоялась презентация Обзора центрального уровня власти в Казахстане, проведенная ОЭСР, совместно с Министерством национальной экономики РК 18.12.2014 http://www.zakon.kz/4676005-reformy-gosupravlenija-v-rk.html Обзор центральных органов государственного управления в Казахстане представляет собой страновой обзор, выполненный в рамках деятельности Комитета ОЭСР по государственному управлению. Целями Обзора центрального уровня власти является оказание поддержки Правительству Республики Казахстан в повышении качества государственного управления и достижении дальнейшего прогресса в развитии современного и эффективного государственного сектора. Астана становится международным центром знаний в сфере государственной службы 9.12.2014 http://www.zakon.kz/4673657-astana-stanovitsja-mezhdunarodnym.html Региональным хабом в сфере государственной службы в Астане и Академией государственного управления при Президенте РК, при поддержке Европейского Союза проводится международная конференция на тему: Инновационные подходы к развитию государственных служащих». Открывая конференцию Председатель управляющего комитета Регионального хаба в Астане А. Байменов отметил, что Миссией Хаба является содействие повышению эффективности государственной службы через поддержку усилий правительств стран региона в наращивании потенциала реформ. Хаб был учрежден 25 странами-участницами (включая страны Европейского Союза, США, Турцию, Японию, Корею, Китай, Индию, а также страны СНГ и региона) и 5 международными организациями. За последнее время количество участников Хаба расширилось, достигнув более 30 стран и организаций. Президенту РК будет представлена антикоррупционная стратегия на 2015-2025 годы 8.12.2014 http://www.zakon.kz/4673968-prezidentu-rk-budet-predstavlena-novaja.html В ближайшее время на рассмотрение Президенту РК будет представлена новая антикоррупционная стратегия на 2015-2025 годы. Об этом заявил заместитель председателя Агентства РК по делам госслужбы и противодействию коррупции А. Шпекбаев. По его словам, данная стратегия разрабатывалась с участием соответствующих государственных и правоохранительных органов, а также общественности. «Сегодня приоритетом определено противодействие коррупции в государственной службе при оказании государственных услуг. Второе направление по противодействию коррупции охватывает квазигосударственный и частный сектор. Не менее важным является вопрос усиления общественного контроля и доступа к информации, вопросы предупреждения в судебных и правоохранительных органах, формирования антикоррупционной культуры, повышения правовой грамотности населения», - добавил А. Шпекбаев. 4 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ОБЗОР НОВОСТЕЙ ДЕКАБРЬ ЛЕНТА Госслужащим необходимо быть коммуникабельными – Алихан Байменов 8.12.2014 http://www.zakon.kz/4673643-gossluzhashhim-neobkhodimo-byt.html «У нас не хватает знаний в области проект-менеджмента. Это связано с некоторыми историческими факторами и является недостатком всей системы образования. Очень важно, чтобы у госслужащих было больше навыков налаживания коммуникаций. Потому что умение слушать, слышать и анализировать, а затем доводить правильные месэджи государственной политики – очень важно», – отметил Председатель управляющего Комитета регионального хаба в сфере государственной службы в Астане А. Байменов. Новая модель госслужбы Казахстана была отмечена на Евразийской неделе ОЭСР 8.12.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/16021/ НОЯБРЬ «В Париже на специальном заседании антикоррупционной сети ОЭСР для Восточной Европы и Центральной Азии в рамках Евразийской недели ОЭСР новая модель государственной службы РК отмечена как успешный пример продвижения меритократии и профессионализма на государственной службе, именно с точки зрения ее антикоррупционной направленности», - заявил председатель управляющего комитета Регионального хаба в сфере государственной службы А. Байменов. Подписан Закон «О республиканском бюджете на 2015-2017 годы» 28.11.2014 http://www.zakon.kz/4671579-v-kazakhstane-podpisan-zakon-o.html Главой государства Н. Назарбаевым подписан Закон РК «О республиканском бюджете на 2015-2017 годы». Сумма доходов республиканского бюджета прогнозируется в 2015 г. на уровне 4 159,5 млрд. тенге, в 2016 г. - 4 606,2 млрд. тенге, в 2017 г. - 4 971,7 млрд. тенге. Дефицит республиканского бюджета в 2015 г. составит 997 млрд. тенге, в 2016 г. - 1 трлн. 59 млрд. тенге (2,1% к ВВП), в 2017 г. - 973 млрд. тенге. Расходы республиканского бюджета в 2015 г. определены в объеме 7 855,1 млрд. тенге, на 2016 г. - 8 042, 2 млрд. тенге, на 2017 г. - 7 943, 6 млрд. тенге. В Казахстане будет внедрена новая модель оплаты труда госслужащих 20.11.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/15639/ Начиная с 1 июля 2015 г., будет внедрена новая модель оплаты труда некоторых категорий госслужащих. На эти цели в 2015 г. будет выделено 157 млрд. тенге и в последующие три года 719 млрд. тенге. По словам члена Комитета по финансам и бюджету О. Перепечиной будет увеличена заработная плата государственных служащих корпуса «Б». На эти цели в 2015-2017 гг. выделяются 94 млрд. тенге, в том числе 40 млрд. тенге направляются в местные бюджеты в качестве целевого трансферта. Уровень посещения интернет-сайтов госорганов увеличился на 34% 20.11.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/15422/ «Уровень посещения интернет-сайтов государственных органов увеличился на 34% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. На базе анализа, проведенного АО «Казконтент», разрабатываются рекомендации по улучшению интернет-ресурсов. Разработаны 43 рекомендации, соответствующие международному опыту»,отметила директор департамента анализа и развития проектов АО «Казконтент» Ж. Жоланова. По данным Комитета статистики МНЭ РК, в Казахстане насчитывается 11 млн. интернет пользователей, 64% которых являются пользователями социальных сетей. Госорганы не должны забывать, что они являются первоисточниками любой информации, отметила она. Недостаточно строгий контроль за действиями чиновников - основная причина коррупции в Республике Казахстан 17.11.2014 http://www.zakon.kz/4668590-nedostatochno-strogijj-kontrol-za.html В августе-сентябре 2014 г. Институт общественной политики партии «Нұр Отан» совместно с Исследовательским институтом «Общественное мнение» провел опрос населения Казахстана по вопросам распространения коррупции. По мнению 56,1% респондентов, проблема коррупции актуальна, а 37,1% отмечают, что проблема существует, но есть и более важные проблемы. Только 3,6% признают проблему коррупции скорее как неактуальную, и 3,2% затруднились ответить на данный вопрос. Относительно степени распространенности коррупции 42,2% респондентов отметили, что коррупция в Казахстане распространена широко. Среднюю степень распространенности указали 45% респондентов. «Мало распространена» – такой ответ дали только 7,4%, а отсутствие коррупции признали 0,9% участников опроса. Затруднились ответить – 4,5% респондентов. В Казахстане будет сформирован национальный индекс оценки уровня коррупции 17.11.2014 http://www.inform.kz/rus/article/2717535 Директор Института общественной политики партии «Нұр Отан» С. Нурбек заявил о формировании национального индекса оценки уровня распространенности коррупции на брифинге по оглашению результатов социологического 5 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ОБЗОР НОВОСТЕЙ НОЯБРЬ ЛЕНТА исследования «Комплексный анализ формирования «нулевой терпимости» к правонарушениям». «Начиная со следующего года, в рамках антикоррупционной программы партии будет проведен национальный индекс осознания уровня распространенности коррупции. Это будет проведено впервые», - сказал С. Нурбек. Правительство Казахстана продолжит структурные реформы в стране 14.11.2014 http://www.newskaz.ru/economy/20141114/7205629.html Правительство Казахстана продолжит структурные реформы в стране, заявил премьер-министр К. Масимов. «Символично, что нынешний форум (Шестой экономический форум национального бизнеса «Эксперт-200-Казахстан») проходит через несколько дней после того, как Президент озвучил Послание народу Казахстана. Это Послание было озвучено Президентом несколько раньше, чем это происходило обычно, это связано с текущим моментом и теми ситуациями, которые происходят как на геополитическом, так и на геоэкономическом пространстве. Одной из тем, на которой Президент сфокусировал свое поручение, это вопрос продолжения структурных реформ и вопрос, связанный с продолжением административной реформы», - сказал К. Масимов. Принята Программа противодействия коррупции на 2015-2025 годы партии «Нұр Отан» 12.11.2014 http://nurotan.kz/ru/news/5985 Программа противодействия коррупции партии «Нұр Отан» на 2015-2025 годы принята на расширенном заседании Политического совета партии «Нұр Отан», которое прошло с участием Главы государства, Лидера партии Н.А.Назарбаева. На заседании Главой государства было поручено обеспечить публикацию Программы в СМИ, а также в месячный срок внести на утверждение Бюро Политсовета «Дорожную карту» по ее реализации. В новой Программе особый акцент делается на формирование в обществе культуры неприятия коррупции и ее проявлений, также на сотрудничество с различными целевыми группами, с гражданским сектором, бизнес-сообществом, так как возникает необходимость сформировать качественно новый характер взаимоотношений государства, граждан и бизнеса, как равных и ответственных партнеров. В качестве механизма практической реализации программы на каждую пятилетку будет разрабатываться Дорожная карта противодействия коррупции и ежегодные планы мероприятий. Президент озвучил Послание народу Казахстана «Нұрлы жол – Путь в будущее» 11.11.2014 http://www.akorda.kz/ru/page/page_218341_poslanie-prezidenta-respubliki-kazakhstan-nnazarbaeva-narodu-kazakhstana-11-noyabrya-2014-g В Послании Глава государства отметил, что проведена административная реформа, работает новая структура Правительства и исполнительной власти. Каждый министр знает, что делать. Мы устранили дублирование и ненужные звенья в управлении. Акимы наделены необходимым объёмом полномочий. В регионах есть всё - программы, ресурсы, финансовые средства. Каждый отвечает за свой участок работы. Надо только засучить рукава и приняться за дело. Президент сделал акцент на текущих геополитических процессах и современных проблемах мировой экономики. По словам Н. Назарбаева, «ближайшие годы станут временем глобальных испытаний». В послании Казахстан обозначен страной, которая находится в непосредственной близости от эпицентра глобальных изменений и формирования многополярного мира. В этой связи первое лицо Казахстана говорит о необходимости проведения новой экономической политики РК, которая получила название «Нурлы жол». Стержнем новой экономической политики станет план инфраструктурного развития. Правительство примет новый кодекс корпоративного управления ФНБ «Самрук-Казына» в 2015 г. 11.11.2014 http://fin.zakon.kz/4667087-novyjj-kodeks-korporativnogo.html Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» ожидает, что Правительство примет новый кодекс корпоративного управления фонда в начале 2015 г., сообщила заместитель председателя правления фонда Е. Бахмутова. Внесены изменения в Закон о республиканском бюджете на 2014-2016 годы 10.11.2014 http://www.zakon.kz/4666675-v-kazakhstane-vneseny-izmenenija-v.html Президент РК Н. Назарбаев подписал Закон «О внесении изменений в Закон РК «О республиканском бюджете на 20142016 годы». Согласно документу, бюджет на 2014 год утвержден в следующих объемах: 1) доходы – 6 034 033 073 тыс. тенге; 2) затраты – 6 574 979 147 тыс. тенге; 3) чистое бюджетное кредитование – 46 577 958 тыс. тенге; 5) дефицит – 1 082 849 054 тыс. тенге, или 2,6 процента к валовому внутреннему продукту страны; 6) финансирование дефицита бюджета – 1 082 849 054 тыс. тенге.». 6 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ОБЗОР НОВОСТЕЙ НОЯБРЬ ЛЕНТА Региональный хаб в сфере государственной службы является площадкой для обмена мнениями и опытом стран в регионе 04.11.2013 http://www.nomad.su/?a=3-201311040018 Об этом в ходе семинар-тренинга на тему «Актуальные проблемы модернизации государственной службы» сообщил экс-генеральный директор офиса по высшей государственной службе Центрального правительства Нидерландов Ян У. Век. Региональных хаб является площадкой для обмена мнениями и опытом стран в регионе. Об этом в ходе семинар-тренинга на тему «Актуальные проблемы модернизации государственной службы» которая состоялась в рамках работы регионального хаба, сообщил экс-генеральный директор офиса по высшей государственной службе Центрального правительства Нидерландов Ян Уилем Век. «По моему мнению, региональный хаб выгоден тем, что на такие встречи собираются страны с разным уровнем развития. Они могут поделиться своим опытом, который во всех странах разный и разные ситуации тем не менее они могут с ними консультироваться, заимствовать опыт. Также этот семинар очень полезен, он позволяет проводить встречи, налаживать контакты и в дальнейшем смогут обсуждать проблемы и вопросы», – сказал Ян Уилем Век. Количество пользователей egov за год увеличилось почти вдвое 4.11.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/14752/ ОКТЯБРЬ По словам заместителя председателя правления АО «НИТ» Т. Исмагамбетова, самая популярная услуга на сегодня – получение адресной справки. В тройку лидеров по количеству запросов также входят справки об обременениях на недвижимость и о пенсионных отчислениях. Также наблюдается востребованность услуг для бизнеса, в частности, по получению различных сведений о юридических лицах. Более 53 тонн бумаги сэкономлено в РК, благодаря системе «электронный документооборот» 7.10.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/13767/ За 9 лет функционирования Единая система электронного документооборота (ЕСЭДО) государственных органов Казахстана позволила сэкономить 53,68 тонн бумаги. В настоящее время ЕСЭДО используют в 93 центральных и 1711 местных государственных органах. В ближайшие планы проекта входит дальнейшее тиражирование ЕСЭДО, переход на облачные технологии и предоставление сервиса электронного документооборота, а также создание механизма межведомственного электронного документооборота государственных органов с негосударственными организациями. В Астане открылся Глобальный форум «электронного правительства» 7.10.2014 http://strategy2050.kz/ru/news/13765/ В Астане начал свою работу Global e-Government Forum 2014 с участием заместителя Генерального секретаря ООН У Хунбо и Премьер-Министра Казахстана К. Масимова, а также международных экспертов в сфере ИКТ из более 70 стран. Форум посвящен теме «Умное управление в целях устойчивого развития: новые возможности партнерства в сетевом обществе». На форуме обсуждены тенденции развития мирового информационного сообщества, электронного правительства, процесса автоматизации государственных услуг. Цель форума заключается в создании интерактивной площадки, которая предоставит возможность экспертам и представителям государственных структур обменяться опытом и обсудить вопросы мировых тенденций развития информационного общества, а также влияния на этот процесс «электронного правительства». До конца года в Казахстане запустят еще 4 специализированных ЦОНа 7.10.2014 http://www.zakon.kz/4658277-do-konca-goda-v-kazakhstane-zapustjat.html По его словам до конца декабря планируется запустить спецЦОНы в Павлодаре, Кызылорде, Талдыкоргане и Петропавловске. В зданиях спецЦОНов будут находиться операционные залы по регистрации автотранспортных средств и оформлению водительских удостоверений, экзаменационный класс, сектор выдачи готовых документов, кабинеты сотрудников дорожной полиции, помещения для изготовления водительских удостоверений. На территории комплексов будут расположены пункты сверки агрегатов для легкового и грузового автотранспортов, интеллектуальный автодром для сдачи практического экзамена, а также автостоянка для автомобилей. В Казахстане составили рейтинг эффективности работы чиновников 6.10.2014 http://www.zakon.kz/4657827-v-kazakhstane-sostavili-rejjting.html Группа «Саясат-Monitoring» на основе методологического инструментария, разработанного ОФ «Центр социальных и политических исследований «Стратегия», провела экспертный опрос, с целью оценить эффективность и качество работы кабинета министров. Первую десятку небезосновательно возглавил министр иностранных дел Казахстана Е. Идрисов. На втором месте крепко обосновался первый заместитель Премьер-Министра РК Б. Сагинтаев, отвечающий за экономический блок, в том числе и за евразийскую экономическую интеграцию. Третью позицию эксперты отдали министру внутренних РК К. Касымову. 7 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА Гражданское бюджетирование в Казахстане: новые перспективы для эффективности местных бюджетов Инклюзивное бюджетирование стало одним из новых стандартов эффективности публичного управления по всему миру в последние десятилетия. При этом растет убежденность в том, что инклюзивность трудно обеспечить без прямого гражданского участия в распределении бюджетных средств. С одной стороны, снижается доверие к избранным в формальном порядке представителям в силу их оторванности от повседневных забот рядового гражданина, а, с другой стороны, участие граждан выступает мощным информационным ресурсом для принятия решений официальными властями. Наиболее интенсивно данная тенденция проявляется на местном уровне, где участие граждан, с одной стороны, легче организовать, а, с другой, мотивируется гораздо большей заинтересованностью самих граждан в местных делах по сравнению с делами национальными. Гражданское бюджетирование включает в себя широкое разнообразие практик прямого участия граждан в управлении в целом и в распределении местного бюджета в частности, выступая ядром прямой демократии на местном уровне. Эксперты выделяют следующие неотъемлемые атрибуты гражданского бюджетирования [9]: 1) проводится общественное обсуждение распределения бюджетных ресурсов; 2) обсуждение должно охватывать уровень всего населенного пункта (всей административнотерриториальной единицы), распределения средств на уровне квартала в населенном пункте недостаточно; 3) процесс обсуждения должен быть регулярным и проводиться из года в год (одно собрание, один референдум по финансовым вопросам не являются примерами гражданского бюджетирования); 4) необходимы специализированные площадки для общественного обсуждения (специальные собрания/форумы граждан). Недостаточно того, что Вставка 1. Глоссарий местного самоуправления в Казахстане (согласно Закону Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении») Местное самоуправление – деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами. Вопросы местного значения – вопросы деятельности области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, регулирование которых в соответствии с Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Органы местного самоуправления – органы, на которые в соответствии с Законом возложены функции по решению вопросов местного значения. Аким – представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Структура местного самоуправления Уровень публичного управления Представительный орган Исполнительный орган Область (город республиканского значения, столица) Маслихат Аким (акимат) Район (город областного значения) Маслихат Аким (акимат) Сход граждан (собрание местного сообщества) Аким Село, поселок, сельский округ, город районного значения 8 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА граждане приглашены в органы местного самоуправления или парламент для обсуждения планирования бюджета; 5) органы власти отчитываются об использовании средств, распределенных в рамках гражданского бюджетирования. В Казахстане вопросы развития гражданского бюджетирования имеют высокую актуальность, так как данный инструмент предусмотрен в рамках системы местного самоуправления. Хотя согласно Конституции страны право на местное самоуправление имеют все граждане и, соответственно, все территориальные коллективы (села, поселка, сельского округа, города, района, области), реальные реформы предпринимаются пока только на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения. Во-первых, были введены косвенные выборы акимов сел, поселков, сельских округов, городов районного значения (далее – сельские акимы). Во-вторых, участие граждан в формировании местного бюджета предусмотрено в рамках Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года № 148-II (далее – Закон о местном самоуправлении). Очевидно, что отсутствие представительного органа на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения предопределило первоочередность развития гражданского бюджетирования именно на данном уровне местного самоуправления. Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» от 13 июня 2013 года № 101-V внесены существенные поправки в Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV (ст. 102-1) и Закон о местном самоуправлении (Глава 3-1). В соответствие с данными поправками в рамках бюджета района предусмотрен контрольный счет наличности местного самоуправления (далее – КСН МСУ) для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления на уровне города районного значения, села, поселка, сельского округа (ст. 88 Бюджетного кодекса). Сельский аким утверждает план поступлений и расходов денег, направленных на реализацию функций местного самоуправления, после его согласования с собранием местного сообщества (совокупность представителей, избранных на сходе местных жителей) (Рисунок 1). Первоначально Закон о местном самоуправлении предусматривал следующие источники для пополнения КСН МСУ (ст. 3): 1) доходы от имущественного найма (аренды) государственного имущества, находящегося в управлении акимов города районного значения, села, поселка, сельского округа; 2) добровольные сборы физических и юридических лиц; 3) плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на объектах в полосе отвода автомобильных дорог, открытом пространстве и транспортных средствах; 4) штрафы, взимаемые сельскими акимами за административные правонарушения (торговля в неустановленных местах – 5 МРП, нарушение правил Рисунок 1 – Схема гражданского бюджетирования на уровне села, поселка, сельского округа, города районного значения. 9 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА содержания и защиты зеленых насаждений – 200 МРП, нарушение правил содержания и выгула собак и кошек, правил отлова и уничтожения бродячих собак и кошек – до 10 МРП, нарушение правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов, а также разрушение объектов инфраструктуры, уничтожение и повреждение зеленых насаждений городов и населенных пунктов – до 100 МРП); 5) иные источники, не запрещенные законодательством Республики Казахстан. Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2014 года № 257-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения» перечень данных источников был существенно расширен. Так, предусмотрен новый вид транфертов. Трансфертами органам местного самоуправления являются передаваемые органам местного самоуправления для реализации функций местного самоуправления следующие поступления в областные бюджеты и бюджеты районов (городов областного значения): 1) индивидуальный подоходный налог по доходам, не облагаемым у источника выплаты, физических лиц, зарегистрированных на территории города районного значения, села, поселка, сельского округа; 2) налог на имущество физических лиц, имущество которых находится на территории города районного значения, села, поселка, сельского округа; 3) земельный налог на земли населенных пунктов с физических лиц, земельный участок которых находится в городе районного значения, селе, поселке; 4) налог на транспортные средства с физических лиц, зарегистрированных в городе районного значения, селе, поселке. Данные трансферты зачисляются на КСН МСУ и распределяются в дальнейшем в рамках Плана поступлений и расходов денег, направленных на реализацию акимами города районного значения, села, поселка, сельского округа функций местного самоуправления (далее – План). Участие граждан в формировании Плана можно классифицировать как практику гражданского бюджетирования. Во-первых, проводится общественная дискуссия об использовании бюджетных средств, и граждане могут влиять на использование денег. Во-вторых, участие граждан должно быть регулярным, так как в соответствии с законодательством обсуждение Плана проводится ежегодно. В-третьих, План можно рассматривать в качестве своего рода местного бюджета города районного значения, села, поселка, сельского округа, на который граждане могут влиять. В-четвертых, ст. 39-3 Закона о местном самоуправлении предусмотрено проведение местным собранием обязательного мониторинга использования бюджетных средств в рамках Плана. Следует отметить, что в рамках гражданского бюджетирования на уровне города районного значения, села, поселка, сельского округа с 2015 года будут распределяться значительные суммы средств. Так, сумма всех планируемых расходов на 2014 год, которые администрируются аппаратами акимов районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов составляет около 126 млрд. тенге1. 39% от этой суммы, или около 49 млрд. тенге (за исключением поступлений от Астаны и Алматы), равны сумме планируемых поступлений от налогов, передаваемых в доход КСН МСУ2. И именно на эту сумму увеличиваются средства, распределение которых будет осуществляться с участием граждан. Вклад каждого вида налога представлен на Рисунке 2 (на следующей странице). Резюмируя бюджетную статистику, можно отметить, что в 2015 году в среднем на каждый План будет приходиться приблизительно по 20 млн. тенге (в Казахстане насчитывается 2 454 акима села, поселка, сельского округа, города районного значения) – http://www.inform.kz/rus/article/2580959). В результате передачи налогов сумма денежных средств, в распределении которой принимают участие граждане, существенно возрастет, а с нею и ответственность жителей конкретного населенного пункта. Таким образом, в ближайшие годы в Казахстане будет формироваться национальная модель гражданского бюджетирования. Представляется целесообразным учесть широкий международный опыт гражданского бюджетирования и привнести в национальную практику извлеченные уроки. 1 Отчет об исполнении государственного бюджета на 1 сентября 2014 года Там же. 2 10 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА Рисунок 2 – Предполагаемое соотношение поступлений КСН МСУ за счет передаваемых налогов, млрд. тенге 1. МОДЕЛИ ГРАЖДАНСКОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ Гражданское бюджетирование на местном уровне начало свое развитие в 1980-х годах в Бразилии в различных небольших городках. Первый наиболее системный пример гражданского бюджетирования продемонстрировал в конце 1980-х годов бразильский город Порту-Алегри. Впоследствии, в том числе при поддержке таких международных организаций как Всемирный Банк, технологии гражданского бюджетирования получили широкое распространение в других странах мира. По данным 2010 года в мире насчитывается 795 местных бюджетов, в формировании которых прямое участие принимали граждане, в том числе: - 511 в Латинской Америке; - 174 в Европе; - 66 в Африке; - 40 в Азии; - 2 в Северной Америке; - 2 в Австралии и Океании. На основе работ различных экспертов можно выделить три основные модели гражданского бюджетирования: - совместное бюджетирование; - консультативное бюджетирование; - общинные фонды. Модели различаются широтой прямого участия граждан в формировании бюджета, методами их участия, целями привлечения граждан к бюджетированию. Модель совместного бюджетирования Данная модель является самой масштабной с точки зрения широты привлечения граждан. Мнение жителей является обязательным для определения целей финансирования и выражается посредством фронтальных опросов на основе сходов и пропорционального представительства каждого городского района. Как правило, граждане участвуют в планировании только инфраструктурных расходов, но могут комментировать и весь бюджет. В этом случае их мнение носит рекомендательный характер. Самым ярким международным примером модели совместного бюджетирования является опыт города-основателя гражданского бюджетирования Порту-Алегри. Порту-Алегри, город в Бразилии с населением более миллиона жителей, столица штата РиуГранди-ду-Сул, является одним из центров культурного, образовательного и политического развития Южной Бразилии. В Порту-Алегри самый высокий уровень жизни среди столиц бразильских штатов. Практическая реализация инновационной идеи по 11 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА гражданскому бюджетированию началась именно в этом городе, что было связано со сложным социально-экономическим положением, скудными финансовыми ресурсами и, в целом, слабым уровнем управления бюджетными средствами местной властью: 98% уходило на текущие расходы, и финансовых средств на инвестиции практически не оставалось. Кроме того, уровень доверия местной власти со стороны граждан был крайне низок. Гражданское бюджетирование в Порту-Алегри возникло в конце 1980-х гг., когда выборы мэра выиграла Партия трудящихся. Избранный мэр предложил кардинально новый подход к бюджетной политике города. Партия трудящихся была намерена привлечь население к принятию решений о расходовании бюджетных средств. С тех пор данный опыт стал достаточно популярным во всей Бразилии и был успешно импортирован и другими городами за пределами Бразилии. Гражданское бюджетирование в Порту-Алегри основано на широком участии граждан в бюджетном процессе. Двумя основными структурами, через которые привлекаются жители, являются территориальный и тематический форумы. Территориальный форум граждан объединяет представителей городских районов (по 2 представителя от каждого из 16 районов). Районные представители избираются представителями кварталов внутри одного района. В свою очередь представители кварталов избираются жителями на сходах и собраниях. Тематический форум открыт для любого жителя, желающего принять участие в его работе. Как правило, в работе тематического форума принимают участие общественные организации. Тематический форум организует свою работу по секциям, например, по образованию, здравоохранению и т.д. Высшим органом, отражающим мнение жителей в процессе формирования бюджета, является Совет гражданского бюджетирования, объединяющий представителей и территориального, и тематического форумов. Процесс отбора предложений граждан начинается в кварталах, где на сходах и собраниях граждане обсуждают наиболее острые проблемы развития не только их квартала (дорожное покрытие, строительство учебных заведений, вопрос прокладки водопроводной сети), но и города в целом (например, очистка городского пляжа). Квартальные представители определяют список наиболее приоритетных предложений по формированию бюджета от района. Районные представители на территориальном форуме обсуждают итоговый перечень предложений от имени жителей всех районов. Участники тематического форума также готовят перечень предложений по бюджетным расходам. Финальный перечень предложений по формированию бюджета от имени граждан составляется Советом гражданского бюджетирования и включает два пакета. Первый пакет объединяет предложения по инфраструктурным расходам (строительство дорог, социальных объектов, расширение водопроводной сети и т.д.). Данные приоритеты являются обязательными для исполнения и не могут быть отклонены депутатами городского совета. На основе данных приоритетов муниципалитет формирует План инвестиций и представляет на рассмотрение депутатам городского совета. Следует отметить, что при его разработке используются поправочные коэффициенты, позволяющие больше средств выделить для тех районов, в которых больше жителей или в которых наихудшие социально-экономические условия. Первоначально План инвестиций составлял 10% от всех бюджетных расходов города на год. Впоследствии его доля была увеличена до 21%. Второй пакет предложений граждан касается всех остальных статей городского бюджета (текущих расходов). Данные предложения носят рекомендательный характер и могут быть отклонены депутатами. Однако гражданское бюджетирование обладает такой общественной поддержкой, что депутаты не осмеливаются игнорировать предложения граждан. В целом Партия трудящихся стремилась превратить гражданское бюджетирование в инструмент давления на депутатов, так как, хотя она и выиграла выборы мэра, но не смогла получить большинство в городском совете. После утверждения бюджета все структуры обеспечения участия граждан (форумы, собрания квартальных представителей, сходы и собрания жителей) выполняют функцию обеспечения 12 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА отчетности перед гражданами за выполнение одобренных гражданских инициатив. Совет гражданского бюджетирования обладает полномочиями мониторинга расходования бюджетных средств и реализации предложений граждан. Модель гражданского бюджетирования в ПортуАлегри продемонстрировала свою прогрессивность и демократическую ориентированность, что подтверждается постоянно растущим количеством участников сходов и собраний граждан: в 1990 г. приняло участие 976 участников (общая численность населения города – около 1,3 млн. человек), в 1993 г. – 10735, в 1998 г. – 13687, в 2001 – 16612, в 2003 г. – 26807 (около 1,4 млн. человек). С момента внедрения гражданского бюджетирования ключевыми приоритетами для граждан города остаются вопросы канализации и асфальтирования улиц. Согласно материалам Всемирного банка охват канализационной и водопроводной сетью увеличился с 75% домашних хозяйств в 1988 году до 98% в 1997 году. Стоит также отметить, что число школ выросло с 1986 года в четыре раза. ООН и Всемирный банк рассматривают гражданское бюджетирование в Порту-Алегри как лучшую практику эффективного использования бюджетных средств на основе гражданского участия на местном уровне. Механизм гражданского бюджетирования улучшил инвестиционный потенциал города и условия жизни беднейшей части населения (инфраструктура, транспорт, здравоохранение, образование и жилищные условия). жетов в Германии (95 населенных пунктов, в которых реализуется гражданское бюджетирование) граждане могут вносить предложения по всему бюджету в целом, включая инфраструктурные расходы и обеспечение бюджетной экономии. Одним из наиболее успешных примеров гражданского бюджетирования в Германии является опыт города Кёльн. Кельн, один из крупнейших городов Германии с населением более 1 млн. жителей, является важнейшим центром экономического, культурного, научно-образовательного развития страны. Впервые к формированию бюджета граждане были привлечены в 2007 году. В 2007 году бюджет города составлял 4 млрд. евро. При этом граждане могли направлять предложения по распределению только части городского бюджета, которая составила 311 млн. евро. В целом в 2007 году гражданское бюджетирование в Кёльне проходило в три этапа, как и в других городах Германии: 1) информирование; 2) консультация; 3) подотчетность. На первом этапе с целью привлечения наибольшего числа граждан в формирование городского бюджета использовались интерактивные интернет-страницы, радио, флайеры, брошюры, проводились специальные информационные кампании и пресс-конференции. Партии в городском совете определили наиболее значимые тематические сферы: благоустройство улиц и открытых площадок; зелёные зоны; здоровый образ жизни. Следующим этапом являлись сбор предложений от граждан и голосование по этим предложениям самими гражданами. Граждане вносили свои бюджетные инициативы посредством интернет, письменного обращения, почтовой связи и колл-центра по тематическим направлениям, определенным партиями, представленными в городском совете. Всего было собрано 4937 предложений – 4238 (85%) через интернет, 448 (9%) в письменной форме, 148 (4%) путем обращения в колл-центр и через почту 103 (2%). В течение 4-х недель (20 октября – 19 ноября 2007 Модель консультативного бюджетирования Данная модель характеризуется рекомендательным статусом предложений граждан и селективным привлечением граждан. В отличие от предшествующей модели консультативное бюджетирование не ставит цели охватить всех граждан: учитывается мнение только наиболее активных. Граждане привлекаются для различных целей, включая планирование инфраструктурных расходов, обеспечение экономии бюджетных средств либо планирование всего бюджета. Данная модель получила наибольшее распространение в Северной Европе и в особенности в Германии. При планировании 74 из 95 гражданских бюд13 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА года) граждане голосовали посредством интернет, письменного обращения, почтовой связи и коллцентра за бюджетные инициативы. В результате был сформирован топ-лист (100 наиболее значимых предложений по каждому тематическому направлению) приоритетных предложений граждан для формирования бюджета. Дискуссионной площадкой при формировании городского бюджета был специальный Интернетпортал (http://buergerhaushalt.stadtkoeln.de/ platform). В период голосования на данной платформе было зарегистрировано 10231 участников, было получено 9184 различных комментариев от граждан. 11% участников проголосовало за развитие вопросов здорового образа жизни, 16% – за озеленение города, а наибольшее число голосов набрал вопрос улучшения уличных дорог, переулков и детских площадок. Городской совет г. Кёльн обсудил все 300 предложений от граждан с участием общественных организаций и постарался учесть их в бюджете. Специализированного гражданского совета по бюджетированию в Кёльне не создавали. Однако это практикуется в некоторых городах Германии, например в г. Потсдам (Вставка 2 на следующей странице). На этапе подотчетности городская администрация предоставляла информацию относительно результатов голосования, участия, разъясняла, почему какие-то инициативы были поддержаны Городским советом, а какие-то – отклонены. Итогом проекта стал отчет городской администрации о реализации тех инициатив граждан, которые были поддержаны Городским советом. Данный отчет продвигался в интернете и через СМИ. Совместное бюджетирование г. Кёльна показало свою эффективность, что было подтверждено как большим интересом со строны жителей города, так и существенным обновлением городской инфраструктуры (см. Рисунок 3). Модель общинных фондов Данная модель является самой ограниченной по сравнению с двумя другими с точки зрения широты гражданского участия. Фактически жители не принимают участия в формировании местного бюджета, их привлекают для распределения средств общинного фонда. На уровне населенного пункта создается специализированный внебюджетный фонд, который может формироваться и без участия местного бюджета, например, за счет средств центрального правительства, международных организаций (например, Европейский Союз или Всемирный банк), частных филантропов. Средства данного фон- Рисунок 3 – Пример улучшения городского благоустройства в г. Кёльн благодаря участию граждан 14 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА Вставка 2. Гражданское бюджетирование в г. Потсдам Ярким примером консультативного бюджетирования в Германии является проект, осуществляемый в городе Потсдам. Данный проект является типичным для такого типа бюджетирования и включает в себя информационный, консультационный и отчетный этапы. Проект работает на регулярной основе с 2006 года. На сегодняшний день гражданами было направлено более 3 500 предложений по гражданскому бюджетированию. Особенностью этого проекта является наличие постоянного органа гражданского участия в управлении городом – Совета гражданского участия (Beteiligungsrat – далее Совет). Совет состоит из девяти жителей города, двух местных депутатов, двух работников муниципалитета и двух внешних экспертов. 9 жителей города отбираются случайным образом из числа жителей, подавших заявки для участия в работе Совета. При этом в Совете должно быть 4 мужчин, 4 женщин и 1 член в возрасте от 16 до 21 года. У Совета есть постоянно действующая рабочая группа, финансирование которой осуществляется муниципалитетом. Статус Совета закреплен в основном законе города. Так, Совет является добровольным, консультативным органом. В его функции входит: - помощь и поддержка муниципалитету в организации гражданского участия в управлении городом посредством проекта «Buergerbeteiligung» (проект гражданского бюджетирования); - разработка рекомендаций по улучшению координации и диалога между гражданами и муниципалитетом; - определение целей и рабочего плана проекта «Buergerbeteiligung» (проект гражданского бюджетирования); - организация сходов и публичных обсуждений по актуальным вопросам (строительство, благоустройство, транспортная инфраструктура) и направление рекомендаций в муниципалитет по управлению бюджетными средствами. Таким образом, Совет выполняет функцию связующего звена между местной властью и горожанами, позволяя эффективно сотрудничать двум сторонам в интересах развития города. да по решению городских общин распределяются для финансирования тех или иных инициатив граждан. Наибольшее распространение данная модель получила в Великобритании, где общинные фонды поддерживаются центральным правительством в рамках специализированных программ. Так, например, в городе Брэдфорд с 2004 года активно внедряется гражданское бюджетирование. Наиболее известным и успешным примером гражданского бюджетирования в этом городе является проект «Безопаснее, Чище, Зеленее». Целью проекта было участие местных жителей в распределении денежных средств общинного фонда, предназначавшихся для стимулирования развития города. Также немаловажными задачами проекта были стимулирование чувства ответственности у жителей города и развитие сетевого общения между группами жителей из разных районов города. Источниками финансирования общинного фонда стали средства, выделяемые Правительством Великобритании на улучшение условий жизни в некоторых депрессивных населенных пунктах в рамках программы «Фонды обновления общин» («Neighborhood renewal funds»), а также налоги, сбор и расходование которых центральное правительство передало местным общинам посредством «Местных территориальных соглашений» («Local area agreement»). Общая сумма доступ- ных средств общинного фонда составляла 300 000 фунтов стерлингов. При помощи волонтеров из муниципалитета была создана рабочая группа, которая занималась планированием и администрированием проекта. К каждой общине был прикреплен координатор, который консультировал общинные группы и занимался мониторингом процесса подготовки проектов. Общий контроль осуществляли муниципальные власти. Жителям города предлагалось поучаствовать в конкурсе проектов, при этом сумма средств на один проект не должна была превышать 6000 фунтов стерлингов. Для участия в конкурсе жителям было необходимо объединиться с гражданами, проживающими с ними в одной общине в группы (заявки от одного человека не принимались). Предварительно волонтерами была проведена работа по обучению участников конкурса основам гражданского бюджетирования и гражданского участия в местном управлении. Такая работа включала в себя тренинги и обучающие семинары. Во избежание излишней бумажной волокиты участникам конкурса нужно было заполнить небольшое количество документов и презентовать свои проекты перед другими конкурсантами. Согласно концепции конкурса сами участники должны были выбрать лучшие проекты путем простого одобрения. Всего в конкурсе участвовало 60 групп. По итогам 15 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА голосования были поддержаны 50 из 60 проектов. Однако впоследствии муниципалитет решил выделить средства из местного бюджета для поддержки оставшихся 10 проектов. В последующие годы технология голосования была изменена с простого одобрения на составление рейтинга заявок и финансирование лидеров. Конкурсные проекты в основном были направлены на благоустройство и снижение преступности в общинных территориях. Таким образом, местные власти эффективно решили наиболее проблемные вопросы посредством самих жителей, не используя административные ресурсы, одновременно наладив связь с жителями города. Критика данного проекта была заострена на том, что проект дал возможность отдельным группам пролоббировать свои предложения, которые не всегда представляют интересы всей общины. В целом проект был положительно оценен жителями города, и муниципалитетом при поддержке центрального правительства было принято решение о дальнейшем использовании данного механизма с учетом корректировок на основе замечаний и критики. городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа; 2) осуществление похозяйственного учета; 3) обеспечение деятельности по записи актов гражданского состояния; 4) дошкольное воспитание и обучение, в том числе организация медицинского обслуживания в организациях дошкольного воспитания и обучения; 5) организация бесплатного подвоза учащихся до ближайшей школы и обратно в сельской местности; 6) организация в экстренных случаях доставки тяжелобольных людей до ближайшей организации здравоохранения, оказывающей врачебную помощь; 7) оказание социальной помощи нуждающимся гражданам на дому; 8) организация сохранения государственного жилищного фонда города районного значения, поселка, села, сельского округа; 9) обеспечение санитарии населенных пунктов; 10) содержание мест захоронений и погребение безродных; 11) освещение улиц в населенных пунктах; 12) благоустройство и озеленение населенных пунктов; 13) поддержка культурно-досуговой работы на местном уровне; 14) строительство, реконструкция, ремонт и содержание автомобильных дорог в городах районного значения, поселках, селах, сельских округах; 15) организация водоснабжения населенных пунктов; 16) обеспечение занятости населения на местном уровне; 17) проведение физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на местном уровне. Проблема заключается в том, что ряд направлений расходов четко не разграничен между районом и селом, поселком, сельским округом, городом районного значения (пункты 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16). Отсюда неясно, какие конкретно расходы (мероприятия) граждане могут запланировать в Плане. Следует ли понимать, что все функции акима могут финансироваться за счет средств КСН МСУ или часть из них по-прежнему будет финансироваться 2. ВЫЗОВЫ ДЛЯ ГРАЖДАНСКОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ В КАЗАХСТАНЕ Проводимая бюджетная децентрализация придает очень большое значение гражданскому бюджетированию на местном уровне в Казахстане и ставит перед ним три ключевых вызова. Направления расходов гражданского бюджетирования Законодательство предусматривает, что средства КСН МСУ будут направляться на финансирование реализации сельскими акимами функций местного самоуправления, то есть для решений вопросов местного значения. Законодательство не устанавливает четкой дефиниции для данного понятия. В частности не ясно, как вопросы местного значения соотносятся с перечнем функций сельского акима. Согласно ст. 56 Бюджетного кодекса в составе бюджета района (города областного значения) предусматриваются расходы района в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа по следующим направлениям: 1) функционирование аппарата акима района в 16 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА за счет средств бюджета района (например, запись актов гражданского состояния)? Каким образом следует поступать сельскому акиму в том случае, если жители решат закупить для местной школы новое оборудование для уроков труда из средств КСН МСУ? Отсутствие четкого законодательного регулирования направлений расходования средств КСН МСУ создает трудности для администрирования данных денег, создает риск, с одной стороны, неоправданного ограничения инициатив граждан, а, с другой стороны, дублирования бюджетных расходов. вень политической культуры и культуры гражданского участия в Казахстане является ключевым вызовом для гражданского бюджетирования. В условиях пассивности населения бюджетная децентрализация может обернуться дефицитом бюджетного контроля и высокими рисками злоупотреблений. 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ВНЕДРЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ В КАЗАХСТАНЕ 1. В законодательстве необходимо предусмотреть четкую регламентацию направлений расходов в рамках Плана, а также разграничение бюджетной ответственности между уровнем района и уровнем села, поселка, сельского округа, города районного значения. Для этого необходимо детализировать понятие «вопросы местного значения». Это позволит исключить дублирование бюджетных расходов и избежать неоправданного ограничения инициатив граждан с целью обеспечения мнимой бюджетной дисциплины. Также необходимо составить паспорт каждого направления расходов, который бы описывал перечень мероприятий, подлежащих финансированию в рамках данного направления. Наконец представляется целесообразным установить минимальный уровень финансирования для каждого направления расходов. Кроме того, в действующем законодательстве необходимо определить 2 перечня функций акимов соответствующего уровня местного государственного управления: функции государственного управления и функции местного самоуправления. При этом функции местного самоуправления должны полностью финансироваться за счет собственных источников местного бюджета. В отношении функций местного самоуправления аким должен быть подотчетен местному населению, в отношении функций государственного управления - вышестоящему руководству. Автономность гражданского бюджетирования По своей природе гражданское бюджетирование в Казахстане занимает промежуточное положение между двумя моделями: совместным бюджетированием и консультативным бюджетированием. С одной стороны, законодательство требует, чтобы в обсуждении Плана принял участие достаточно широкий круг граждан на основе принципа территориального представительства (местное собрание пропорционально представляет всех жителей). С другой стороны, участие граждан в формировании Плана носит консультативный характер. Согласно ст. 39-3 Закона о местном самоуправлении сельский аким имеет право выразить несогласие с решением схода жителей или собранием местного сообщества, а в случае неразрешимых противоречий между акимом и жителями окончательное решение передается акиму района, который принимает его после консультаций с маслихатом. Кроме того, согласно той же статье жители не могут провести ни сход, ни собрание местного сообщества без разрешения сельского акима. Наконец, в соответствие с п. 3 ст. 35 Закона о местном самоуправлении сельский аким несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед вышестоящим акимом, районным (города областного значения), города республиканского значения, столицы маслихатом по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совокупность указанных норм существенно ограничивает автономность гражданского бюджетирования, придает ему консультативный характер. 2. Представляется целесообразным либо наделить граждан правом окончательного слова при формировании Плана, либо передать полномочия по разрешению споров между населением и сельским акимом в компетенцию районного маслихата. Данная мера обеспечит надлежащий гражданский контроль деятельности сельского акима и будет стимулировать гражданское участие (граждане почувствуют, что от них действительно что-то зависит). Активность граждан Активность гражданского участия является непременным условием эффективности гражданского бюджетирования. В целом достаточно низкий уро17 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА 3. Рекомендуется предусмотреть механизмы участия местного собрания в постоянном мониторинге выполнения Плана. Законодательство предусматривает обязательную отчетность сельского акима о выполнении Плана, что является существенным преимуществом гражданского бюджетирования на местном уровне в Казахстане. Однако законодательство не предоставляет возможности для участия жителей и в администрировании расходов Плана. Так, например, жители могли бы участвовать в процессе государственных закупок. Собрание местного сообщества могло бы делегировать специальных представителей в комиссии по государственным закупкам. Это будет способствовать большей прозрачности и снижению рисков коррупции. тентностью по сравнению с рядовыми жителями и могут усилить гражданский контроль за сельскими акимами. Международный опыт показывает, что общественные организации играют значительную роль в процессе гражданского бюджетирования. Так, например, в Порту-Алегри наряду с территориальным форумом, представляющим граждан, действует тематический форум, где работают, прежде всего, общественные организации. Кроме того, общественные организации могут оказывать сельским акимам помощь в организации сходов граждан в густо населенных пунктах. Так, например, города районного значения могут насчитывать до 50 тыс. жителей, организация сходов такого количества человек достаточно затруднительна. Для этого в рамках государственного социального заказа должны быть предусмотрены специальные лоты для привлечения общественных организаций к организации гражданского бюджетирования. 4. Законодательство должно предусматривать принцип социального равенства в рамках гражданского бюджетирования. Международный опыт гражданского бюджетирования, в особенности в Латинской Америке, показывает, что при распределении бюджетных средств с участием граждан применяется принцип социального равенства: наиболее отсталые в экономическом отношении районы городов получают больше средств, чем развитые районы. Законодательство о гражданском бюджетировании в Казахстане не предусматривает принципа, направленного на предоставление средств Плана наиболее нуждающимся категориям населения или наиболее депрессивным кварталам. В связи с этим в тех населенных пунктах, где неблагополучное население не велико по численности, деньги вряд ли будут направляться на решение его проблем. 6. Представляется целесообразным внедрять гражданское бюджетирование на основе пилотов и распространять опыт гражданского бюджетирования в селах, поселках, сельских округах, городах районного значения на другие административнотерриториальные единицы. Учитывая закрепленный в Конституции страны принцип равенства всех граждан, возможности для прямого участия в бюджетном процессе должны быть предоставлены всем гражданам, а не только жителям городов районного значения, поселков, сел и сельских округов. Кроме того, жители казахстанских городов начали проявлять заинтересованность в управлении местными делами (Вставка 3). Международный опыт показывает, что гражданское бюджетирование может быть внедрено и в городах с населением, превышающим 1 млн. человек. Так, например, в Порту-Алегри население достигает почти 1,5 млн. Учитывая то обстоятельство, что на уровне городов действуют представительные органы – маслихаты, рекомендуемой моделью для городских населенных пунктов могла бы быть модель консультативного бюджетирования, например, по опыту Кёльна. Другая интересная технология консультативного гражданского бюджетирования применяется в австралийском городе Грейтер-Джералтон. Для 5. В законодательстве необходимо предусмотреть возможности привлечения общественных организаций к процессу гражданского бюджетирования. Одним из главных рисков для эффективного гражданского бюджетирования является уровень компетенции жителей. Очевидно, что рядовые граждане не обладают достаточной компетенцией в вопросах публичного бюджетирования. Эффективным способом снижения данного риска является привлечение к процессу гражданского бюджетирования общественных организаций. Гражданские активисты обладают большей компе18 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА Вставка 3. Пример гражданской активности в городе Традиционно считается, что население городов более пассивно в отношении местных вопросов по сравнению с населением сельских территорий. Однако в Казахстане можно смело утверждать, что горожане проявляют высокую заинтересованность к устройству местных дел. На сайтах акиматов всех областных центров, гг. Астана и Алматы функционирует система «Народный контроль» (например в Астане - http://astana.gov.kz/ru/modules/public_control/all/performer/all/page) для сбора предложений граждан по улучшению городской инфраструктуры. Проведенный анализ показывает, что многие обращения граждан предполагают существенные бюджетные расходы. Например, данный житель г. Астана (http://astana.gov.kz/ru/modules/public_control/application/130) указал властям на плохую дорогу, которую постоянно размывает. Городская администрация ответила сообщением об откачке воды, планы по капитальному ремонту дороги отсутствуют. Другой гражданин из г. Астана рассказал о том, что жители нуждаются в пешеходном мосте через реку (http://astana.gov.kz/ru/modules/public_control/application/2850). Более того, для решения этой проблемы жители сами собирали деньги для строительства щебеночной дороги, но эта дорога не выдержала проверку временем. Власти ответили, что проводится конкурс по отбору подрядной организации для строительства моста. Очевидно, что в рамках гражданского бюджетирования жители смогли бы добиться выделения денег на решение своих проблем гораздо эффективнее, чем через систему «Народный контроль». распределения долгосрочного инфраструктурного бюджета в 10 млн. долл. используется Гражданское Жюри. Случайным образом отбирается 25 жителей города (население города составляет около 40 тыс. человек), которые по аналогии с судейским жюри присяжных заслушивают мнения экспертов, рекомендации исполнительной власти и представляют свое заключение об использовании денег на рассмотрение городского совета. Мнение Гражданского Жюри является рекомендательным. При этом внедрение гражданского бюджетирования требует этапности и тщательного анализа процесса. При этом каждый этап должен длиться не менее 1 бюджетного цикла. Предлагается на первом этапе выбрать в каждой области пилотные населенные пункты, в которых будут отработаны все процедуры гражданского бюджетирования с участием экспертов, общественных организаций, представителей министерств национальной экономики и финансов. На втором этапе опыт пилотных населенных пунктов должен быть распространен на другие села, поселки, сельские округи и города районного значения при поддержке общественных организаций с применением специализированных программ обучения для сельских акимов и граждан. На третьем этапе представляется целесообразным внедрение гражданского бюджетирования в крупных городах также на основе пилотов. growing local democracy. Transnational Institute and the Centre for Democratic Policy-Making. 2. Avritzer, Leonardo. Democracy and the public space in Latin America. Princeton: Princeton University Press, 2005 3. Berner, Maureen. Citizen Participation in Local Government Budgeting. Popular Government, Spring, 2001. 4. Cologne – the Participatory Budget. Key Challenges of Participation. EPSA, 2009. 5. Hartz-Karp, Janette. Laying the Groundwork for Participatory Budgeting – Developing a Deliberative Community and Collaborative Governance: Greater Geraldton, Western Australia. Journal of Public Deliberation, Journal of Public Deliberation, 2, 2012. 6. O’Donnell, Guillermo. 1994: Delegative Democracy. Journal of Democracy, 5, 1994. 7. Participatory Budgeting: a draft national strategy. Giving more people a say in local spending. Consultation. Department for Communities and Local Government. Crown Copyright, 2008. 8. Sintomer, Yves and Gret, Marion. The Porto Alegre Experiment: Learning Lessons for a Better Democracy. London: Zed-Books, 2005. 9. Sintomer, Yves, Alegretti, Giovanni, Herzberg, Carsten and Röcke, Anja. Transnational Models of Citizen Participation: The Case of Participatory Budgeting. Journal of Public Deliberation, 2, 2012. 10. Souza, Celina. Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building democratic institutions. Environment and Urbanization, Volume 13, 1, 2001. 11. SQW, Cambridge Economic Associates, Geoff Fordham Associates. Communities in the driving seat: a Список источников 1. Allegretti, Giovanni and Herzberg, Carsten. Participatory budgets in Europe. Between efficiency and 19 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ПО ТЕМЕ ВЫПУСКА study of Participatory Budgeting in England. Final report. Department for Communities and Local Government. Queen’s Printer and Controller of Her Majesty’s Stationery Office, 2011. 12. Stölzle, Ute. Cologne – the Participatory Budget. Key Challenges of Participation. EPSA, 2009. 13. Styliani, Zafeiropoulou. Electronic Government Master’s Program. Implementing Electronic Participatory Budgeting in Swedish Municipalities. Orebro University, 2010. 14. Tănase, Gabriela Lidia. An Overall Analysis of Participatory Budgeting Advantages and Essential Factors for an Effective Implementation in Economic Entities. Journal of Eastern Europe Research in Business and Economics, 2013. 15. Website of participatory budgeting initiative in Potsdam. http://buergerbeteiligung.potsdam.de/ 16. Wood, Terence and Murray, Warwick E. Participatory Democracy in Brazil and Local Geographies: Porto Alegre and Belo Horizonte Compared. European Review of Latin American and Caribbean Studies 83, 2007. 17. Wampler, Brian. A Guide to Participatory Budgeting. 2000. 18. 72 Frequently Asked Questions about Participatory Budgeting. Urban governance toolkit series, 2004. 20 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ИТОГИ ГОДА Самые важные события в области административной реформы в 2014 году 21 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года ИТОГИ ГОДА Повестка административной реформы на 2015 год 22 Бюллетень. Государственный менеджмент Выпуск № 4(4), декабрь 2014 года АО «НАЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР» Адрес: Республика Казахстан, 010000, г. Астана пр. Кабанбай батыра, 17, блок А Тел.: +7 7172 57 62 39 Факс: +7 7172 57 62 06 Web-site: www.nac.gov.kz НАД ВЫПУСКОМ РАБОТАЛИ: Талгат Жаминов Данияр Калиев Ирина Рубашина Сагит Бакиров Кенжалы Ахметов Ответственный за выпуск: Кенжалы Ахметов +7 7172 57 62 45 ahmetov@nac.gov.kz (для вопросов и предложений) 23
